¿Cómo definir si una decisión sobre políticas públicas es racional? Un ejemplo desde la política externa y de defensa de la ex Unión Soviética.

¿Cómo definir si una decisión sobre políticas públicas es racional? Un ejemplo desde la política externa y de defensa de la ex Unión Soviética. Vasco Coelho 18/11/2009 Introducción: El ejemplo que pretendo plantear es si la decisión de Mikhail Gorbachov – un líder que casi “teníamos” olvidado hasta las ceremonias recientes de los 20 años sobre la caída del Muro de Berlín – de retirar los militares soviéticos de Afganistán ¿fue o no racional? De forma resumida, la componente racional es un aspecto fundamental en la toma de decisiones, también en Política Externa. Cabe a los Estados tomaren las decisiones de forma racional, de forma a salvaguardaren sus respectivos intereses nacionales. Para que una decisión sea considerada racional en política externa es necesario analizar las siguientes características: -

Objetivos a alcanzar; Medios disponibles; Riesgos inherentes a determinada decisión; Las varias alternativas; Tiempo de que los decisores disponen para formular su política externa; La información disponible y su credibilidad; Perfiles Psicológicos de los diferentes líderes (y saber si pueden condicionar o no la toma de determinada decisión racional).

Para que se pueda comprender mejor todo el proceso inherente a esta toma de decisión, es obligatorio conocer la realidad interna y externa de la URSS. Las políticas desarrolladas por Gorbachov, (las más conocidas fueron Perestroika y Glasnost), asumieron una importancia fundamental en el contexto interno, con claras y esperadas repercusiones en la política externa. Por otro lado, el contexto internacional, los compromisos con el occidente, así como el proceso de retirada de las zonas periféricas, tienen también que ser destacados.1

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En este trabajo sería imposible explicar todo el proceso. He optado por resumir algunas conclusiones cogidas de los textos de Jean-Bernard Raimond (Le choix de Gorbachev) y de Oles M. Smolansky (Soviet Foreign Policy under Gorbachev). En la bibliografía, hago varias sugerencias de lectura sobre el asunto.

Resumen - ejemplo: La decisión de retirada soviética de Afganistán ha sido tomada durante una fase muy particular de la vida política y económica de la URSS., la cual directa e indirectamente ha condicionado el contexto internacional existente en finales de los años 80. Los aspectos internos y externos, así como las propias especificidades del ordenamiento político, étnico, religioso y social del Afganistán, han provocado que la permanencia de los militares soviéticos en el terreno fuera totalmente insoportable y mismo contraproducente. La prosecución de la política del "Nuevo Pensamiento", es decir, de un nuevo posicionamiento de la URSS en el Sistema Internacional y los procesos de la Perestroika y Glasnost desenrollados por Mikhail Gorbachov hacían de la cuestión afgani un problema extremamente condicionante para profundizar en estas políticas. Por otro lado, la URSS se encontraba debilitada política y económicamente, necesitando de apoyos externos, incluso por parte de los EE. UU. y del FMI. Los conflictos que alimentaban la utopía de la exportación revolucionaria han perjudicado la construcción de una nueva imagen de una URSS dialogante y cooperante, pretendida por los líderes soviéticos. En este contexto, Afganistán era un obstáculo a la concretización de este nuevo marco pretendido por Moscú. La propia Opinión Pública soviética, que se encontraba en un proceso de creciente afirmación y de libertad de expresión, pasó a contestar la continuidad de la intervención militar en Afganistán. La debilidad económica del país, el creciente número de pérdidas entre los militares y la propia incapacidad de la URSS de resolver, de hecho, el problema afgani, eran motivos que creaban un descontentamiento de la población hacia la situación y, sobre todo, hacia la insensibilidad de la clase dirigente para resolver otros problemas relevantes para la gente de URSS. Con este escenario tan espinoso, Gorbachov ha decidido retirar los militares de Afganistán, de modo a demostrar que la URSS no quería mantener una línea dura, alimentada por una lógica imperial, asociada a la idea de intervención en cualquier punto del globo donde fueran perturbados los intereses del "Mundo Revolucionario Soviético". Gorbachov ha dirigido y comandado un Imperio en decadencia, teniendo como función invertir ese proceso que afectaba todo el mundo soviético. La causa afgani se ha vuelto, en este ámbito, como un ponto extremamente relevante para volver la hoja a la Política Externa Soviética y demostrar a todo el mundo que la lógica revolucionaria estaba ahora disipada por la necesidad de dialogar y cooperar con el Occidente. Con esto, la URSS pretendía ganar tiempo y, simultáneamente, obtener nuevas "más-valías" para sostener la revitalización del mundo soviético. Mediante estas consideraciones, y teniendo en cuenta la coyuntura interna y externa, los objetivos de la URSS, los medios que disponía, los riesgos que le estaban inherentes, así como las alternativas que se presentaban como las más viables, se podrá concluir que la decisión soviética de retirar su contingente militar de Afganistán el 8 de febrero de 1988 (27º Congreso del PCUS) ha sido, “inequívocamente, una decisión racional, desde el punto de vista de la decisión en Política Externa” (Raimond, 1992).

¿Cómo definir si una decisión sobre políticas públicas es racional? ¿De qué depende? Para entender si realmente una decisión, entendida como un problema de elección, o un dilema, de un líder político como Gorbachov (que era actor con capacidad de decisión) ha sido o no racional, habría que entender si él había seguido un trayecto de acción para atingir el fin deseado, a través de una secuencia de operaciones mentales que le permitieran llegar a su decisión. Eses pasos serían: 1) definir los objetivos; 2) plantear medios alternativos para lograrlos; 3) evaluar las consecuencias de coger cada trayecto de acción; y, 4) elegir la alternativa más apropiada para lograr el objetivo. (Stone: 233). Así se resumiría el modelo de decisión racional (the model of rational decision), tal como lo entendemos hoy. Pero, este modelo tuvo varias evoluciones en su trayectoria de afirmación conceptual. Primeramente, le ha sido dado un enfoque exhaustivo, en que la posición racional se abstrae de la situación ideal, asumiendo que los decisores tenían: a) un problema bien definido, b) una gama completa de alternativas a tomar en consideración, c) una información básica completa, d) información completa sobre las consecuencias de cada alternativa; e) información completa acerca de los valores y preferencias de los ciudadanos; y, f) todo el tiempo, la capacidad y los recursos. (Forester: 315). Se trataba de un enfoque con el fin último de selección de aquella alternativa que maximizara los valores del decisor, en un intento claro de evitar la desconexión entre fines y medios, ya que estos últimos tampoco estarían desprovistos de valores. Sin embargo, difícilmente, se podrá imaginar que Gorbachov dispusiera de toda esta gama de recursos para tomar una decisión con esta racionalidad, en un sentido estricto. Herbert Simon, después de varias actualizaciones desde su obra de 1947, junto con James March, sugieren en 1958, no un enfoque abstracto, sino un de carácter conductual. ¿Cuáles son las condiciones reales en que los responsables de la toma de decisiones trabajan y qué es lo que realmente hacen? Las características de este otro enfoque son: a) problemas ambiguos y mal planteados; b) información incompleta acerca de las alternativas; c) información incompleta acerca de los fundamentos y antecedentes del problema; d) información incompleta acerca de las consecuencias de las supuestas alternativas; e) información incompleta acerca del rango y contenido de los valores, preferencias e intereses; y, f) tiempo, habilidades y recursos limitados. (Forester: 316). Esto es lo que los autores llaman de racionalidad limitada o restringida (bounded rationality). Los decisores ya no disponen de condiciones aparentemente (en el plano teórico) ilimitadas, sino que “hacen lo que pueden”. El primer enfoque dentro del modelo racional sería el óptimo u optimizador y el segundo un más realista, basado en “estrategias satisfactoristas”.

En este marco, y sobre la base del importante desarrollo de las técnicas de simulación como instrumento auxiliar, Simon plantea que ya no se trata de seleccionar la alternativa que maximice los valores, sino aquella más “suficientemente satisfactoria”. No obstante, Lindblom, en 1959, plantea una alternativa al modelo racional-exhaustivo u “omnicomprensivo” que invierte el esquema de razonamiento de Simón, a pesar de acercarse en sus implicaciones. (Pallares: 147). Así, al modelo de racionalidad limitada, que es un modelo radical en el sentido de plantear el proceso de elaboración política como un proceso siempre nuevo, originado desde “la raíz” en cada caso, opone su modelo “incrementalista”, que llama de “método de irse por las ramas” o “método incremental”. (Lindblom: 205). Intuitivamente, Lindblom comprende que la vida política (y pública) es más ancha que la lógica meramente técnica o económica y, sobre todo, que las técnicas formales de análisis y construcción teórica – más o menos deseadas – son inevitablemente mediadas por procesos de interacción política, y no sus sustitutas. (Gregory: 189). Este modelo parte de nuevos fundamentos cada vez y se construye sobre la base del pasado, en tanto la experiencia ha sido incorporada en una teoría, y está siempre dispuesto a comenzar desde la base. Ante las limitaciones humanas, el enorme coste del análisis según el modelo racional, la inexistencia de métodos de previsión y de evaluación satisfactorios y, sobre todo, como resultado del conflicto de intereses, en la práctica, la elaboración de las políticas parte de la situación existente anteriormente, planteando sólo pequeños cambios de forma incremental. Es decir, que el número de las alternativas que se consideran en el análisis queda limitado a aquellas que incorporan cambios no demasiado importantes en relación a la situación precedente. “En este modelo, pues, el análisis no es omnicomprensivo, limitándose al de las diferencias marginales entre las diversas consecuencias esperadas, y tratando de ajustar los objetivos a los medios al alcance, ya que, en su opinión, los decisores tratan de solucionar en primer término problemas existentes actualmente, más que diseñar la obtención de un futuro estadio ideal.” (Pallares: 147)

Críticas a las estrategias satisfactoristas e incrementalistas Sin embargo, también esta visión del proceso de decisión ha sido objeto de las más variadas críticas, y por eso, Lindblom, junto con Baybrooke, lo redefinió, en 1963, como “incrementalismo desarticulado”, completando así su inicial concepción del sistema de elaboración de las políticas que ahora queda caracterizado, por una parte, por la toma de decisiones a través de un proceso de “ajuste mutuo entre las partes”, y por otra, por la inexistencia de un centro realmente planificador y coordinador.

(Pallares:147). Se trata, pues de un planteamiento en el que subyace claramente una concepción “pluralista” de las relaciones en los procesos de toma de decisiones y de la distribución del poder en la sociedad. “El poder parece jugar un papel débil en este análisis pluralista, ya que se basa en el presupuesto que “el poder está disperso de manera tan amplia en la sociedad que todos los intereses afectados importantes tienen una voz efectiva, o como dijera Lindblom (…), un perro guardián” (Forester: 331)

John Forester nos dice que tanto las estrategias “satisfactoristas” como el “incrementalismo desarticulado” responden a “las situaciones radicalmente restringidas y apretadas que pueden enfrentar los responsables de tomar una decisión”. Sin embargo, estas estrategias “puede también restringir aún más radicalmente las opciones que pueden ser útiles en las situaciones reales de decisión” (Forester: 320).2 Según Forester, “mientras que el planteamiento racional exhaustivo pretende alcanzar el cielo, los planteamientos racional limitados e incrementalistas pueden atar las manos”. Y añade aún que “sólo mediante el señalamiento específico de cuáles son las restricciones reales que se presentan vez por vez en la solución de problemas específicos, se pueden solucionar las estrategias correspondientes y apropiadas de respuesta, acción y toma de decisiones.” (Forester: 320). Como idea central, Forester defiende que distintos contextos requieren diferentes estrategias prácticas de acción correspondiente. De la racionalidad exhaustiva a la racionalidad limitada y dentro de esta, desde las restricciones debidas a límites cognoscitivos a las estructurales. Nos propone, entonces una alternativa intermedia entre técnica y práctica: “Si las estrategias prácticas están contextualmente determinadas y los contextos tienen grandes variaciones en la práctica y están en constante cambio, entonces la acción racional y la toma de decisiones fracasarán en la búsqueda técnica de la mejor receta. En lugar de recetas, debe acudirse a investigar un repertorio de estrategias acordes con las diversas situaciones en que se toman decisiones”. (Forester: 339)

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La crítica más conocida al planteamiento incrementalista es la de Amitai Etzioni (1967), que señala como objeción principal la falta absoluta de criterios que guíen el proceso en el modelo incremental. En este sentido, su modelo de 'mixed scanning' se basa en la distinción entre "decisiones fundamentales' y las 'decisiones increméntales'. Las primeras son las que configuran las direcciones básicas del proceso, así como el contexto en el que desarrollar las increméntales. Este método permite al decisor realizar una amplia revisión —en el marco de los modelos racionales— de las estrictas decisiones fundamentales a medio o largo plazo. La toma de decisiones increméntales se realizaría así en un marco previamente configurado.

Conclusiones: Se podrá suponer que Gorbachov, y recurriendo una vez más al pensamiento de Forester, “a pesar de lo restringido o atado” que estaba, habrá dependido de su lectura (y de sus ayudantes en la toma de decisión, en el Kremlin) del contexto en el que operaba. Seguir en Afganistán sería suicidio. No seguir se reveló, sin embargo, algo no muy distinto, con la desintegración de la URSS poco tiempo después. Si habrá hecho o no un análisis de coste-beneficio o de riesgo-beneficio, teniendo en cuenta la situación económica del Estado, los costes de la guerra, los riesgos de perpetuarse en Afganistán sin solución militar, el alejamiento al occidente, entre otros factores, no lo sabemos. Pero, tratándose de un sistema mucho más centralizado (menos pluralista), se supone que seguiría procesos de decisión racional menos “incrementistas”. Pero, seguramente, no pudiendo seguir un modelo racional-analítico (rational-analytic model) más puro, como estrategia de análisis de la decisión o de definición del problema, debido a la complejidad adyacente, supongo que habrá intentado seguir un modelo más cercano a la praxis pública y política (policy model), con el fin último de elegir el trayecto de acción que hiciera el menor daño a componentes poderosos; y que, al mismo tiempo, su decisión intentara la creación del máximo bien social para un público lo más amplio posible. (Stone: 255).

Bibliografía 1. Referencias sobre Elaboración de Políticas y Decisiones - Forester, J. “La racionalidad limitada y la política de salir del paso”, a Aguilar, L., La hechura de las políticas públicas, Miguel Porrúa Edits., México, 1992, pp. 315-340 - Gregory, R., “Political rationality or incrementalism?”, a M. Hill, The Policy Process. A reader, Prentice Hall, London, 1998, pp. 175-191 - Lindblom, Ch., “La ciencia de salir del paso”, a Aguilar, L., La hechura de las políticas públicas, Miguel Porrúa Edits., México, 1992, pp. 201-227 - Pallares, F. “Las Políticas Públicas: el sistema político en acción”, Revista de Estudios Políticos (Nueva Época), Núm. 62. Octubre-Diciembre 1988, pp. 141-162 - Stone, D., “Policy Paradox”, New York, 1988, pp. 232-256

2. Referencias sobre la Unión Soviética (sugerencias) - Bialer, Seweryn, The Soviet Paradox - External Expansion Internal Decline, Alfred A. Knopf; Nova York, 1986 - Boniface, Pascal (dir.), L’Atlas des relations internationales, Hatier, 2003 - Federal Institute for Soviet and Internacional Studies (F.I.S.I.S.), The Soviet Union 1987-1989 Perestroika in crisis?, F.I.S.I.S., Essex, 1990 - Gorbachev, Mikhail, Mikhail Gorbachev-Memoirs, Doubleday - Transworld Publishers, Londres, 1996. - Hogan, Michael J., The End of the Cold War - It´s Meaning and Aplications, Cambridge University Press, Victoria, 1992. - McCauley, Martin, The Soviet Union 1917-1991, Longman, 1ª.ed. 1981, Londres-Nova York, 1993 - MccGwire, Michael, Perestroika and Soviet National Security, The Brooking Institution, Washington, 1991. - Raimond, Jean-Bernard, Le choix de Gorbatchev, Editions Odile Jacob, Paris, 1992 - Rodman, Peter W., More Precious Than Peace - The Cold War and the Struggle for the Third World, Charles Scribner´s Sons, Nova York 3. Publicaciones periódicas (Unión Soviética) - Smolansky, Oles M., "Soviet Foreign Policy under Gorbachev", in Estratégia, Nº.5, Instituto de Estudos Estratégicos e Internacionais, Lisboa, Outono/88, pp.31-44.