Cohesión social y desarrollo local en América Latina: la experiencia de los acuerdos territoriales en Colombia

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Cohesión social y desarrollo local en América Latina: la experiencia de los acuerdos territoriales en Colombia Carlo Tassara Profesor de la Universidad de Roma Sapienza. Página web: https://uniroma1.academia.edu/CarloTassara Roma, 16/11/2015

A partir del inicio de este siglo, América Latina ha consolidado su posición en un escenario internacional caracterizado por el estancamiento de las economías más industrializadas y el auge de los países emergentes. Factores como el elevado crecimiento del producto interno bruto (impulsado por la bonanza en la exportación de materias primas), la disminución de la deuda externa, el incremento de la inversión extranjera y la consolidación de las políticas fiscales y presupuestales (CEPAL 2014b: 75 y OCDE 2014: 39-40), han favorecido el aumento de los recursos disponibles para el mejoramiento de los servicios y la implementación de las políticas sociales (CEPAL 2014a: 49). Esta coyuntura positiva ha posibilitado el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. A manera de ejemplo, se recuerda que la tasa de desempleo disminuyó del 11,3% en 2002 a un escaso 6% en 2014 (CEPAL 2014b: 75), la esperanza de vida al nacer ha aumentado de 70,0 años en 1995 a 74,8 años en 2013, y el porcentaje de jóvenes que concluyen la escuela primaria y la secundaria han crecido, respectivamente, del 60,5 al 94,0% y del 25,8 al 59,0% (CEPAL 2014a:131). No obstante los avances mencionados, en 2014 la incidencia de la pobreza en América Latina todavía abarcaba un 28% de la población, incluyendo un 12% que vivía en condiciones de pobreza extrema (CEPAL 2014a: 16). Otros aspectos preocupantes son la desigualdad en la distribución de la riqueza, que sigue siendo la más alta del planeta según el Índice de Gini, y la distribución de la vulnerabilidad a la pobreza, que revela asimetrías notables por edad, género, etnia y lugar de residencia (Tassara et al. 2015: 16-17). Por eso, la situación es menos positiva de lo que parece y la Hardy (2014: 13) plantea que «América Latina no está transitando de una región de ingresos medios a una de clases medias, sino a sociedades marcadas por inseguridades económicas basadas en las desigualdades que segmentan los ciudadanos». Más en general, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL 2012: 20-24) incluye entre las brechas de desarrollo de los países de renta media la desigualdad, la poca efectividad de las políticas públicas de inclusión social y el centralismo político y administrativo. Por ende, una prioridad de América Latina es impulsar políticas orientadas a aumentar el nivel de cohesión social y de desarrollo local participativo, sobre todo en las áreas rurales. Al respecto, Freres y Sanahuja (2006: 35) señalan que la cohesión social es “un nuevo marco de relaciones entre la ciudadanía y el estado, y la sociedad, el estado y el mercado, que posibilite que todos se sientan partícipes y con igualdad de oportunidades económicas, políticas y sociales, y permita hacer frente a las presiones y desafíos de la globalización”. En este contexto, vale la pena analizar la experiencia de los Acuerdos territoriales (AT). Se trata de una buena práctica que surgió de la realización de varios proyectos de cooperación internacional para el desarrollo en Colombia, que fueron llevados a cabo por una organización no gubernamental italiana, el Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli (CISP), con la cofinanciación de la Unión Europea y la participación de múltiples actores locales, tanto públicos como privados (Tassara y Grando 2013). Básicamente, la negociación e implementación de un AT está orientada a la generación de espacios de articulación interinstitucional y de sinergias entre las comunidades, las alcaldías y las instituciones de C:\ownCloud\4 transi\0 Ensayos & Libros\0 Conv Instr & Monograficos\FAO Agronoticias\CS&DL Experiencia AT.docx - 1

cada región, posibilitando puntos de concertación, de negociación, de intervención conjunta. Se trata de una herramienta que crea mejores condiciones para que las comunidades puedan perseguir su propio desarrollo en una forma organizada y participativa. Con los AT las comunidades alcanzan una mayor participación ciudadana, las alcaldías desarrollan una mejor gestión pública y las instituciones actúan de manera más efectiva y coordinada, estimulando y consolidando la cohesión social y territorial. Un AT es el resultado de un proceso que se desarrolla progresivamente con las comunidades, las administraciones locales y los demás actores, públicos y privados, para abordar las problemáticas sociales y económicas de un determinado territorio. En particular, se ha trabajado sobre los siguientes ámbitos temáticos: actividades productivas y micro empresariales, vivienda, saneamiento básico, servicios de salud y educación, fortalecimiento comunitario e institucional. Desde el punto de vista formal, el AT es un documento que define las prioridades para el desarrollo local: se establece el producto, el servicio, o el importe con el cual cada entidad contribuye a la realización de las actividades identificadas como prioritarias; se identifica la persona responsable en representación de cada entidad; y finalmente se firma el documento. La primera experiencia se realizó en 2007 en ocho municipios rurales del Departamento de Antioquia (Argelia, Cáceres, Caucasia, Cocorná, Granada, San Carlos, Sonsón y Tarazá), en el ámbito del proyecto “Cohesión social y desarrollo” en estrecha colaboración con la Gobernación. En este marco, se realizó un proceso de articulación con las entidades locales. Posteriormente se planificó un primer AT, a través de la creación de un Consejo comunitario, que abordó el análisis de problemáticas como la seguridad, la salud, la educación y las comunicaciones, y logró implementar varias acciones en y con las comunidades involucradas. En 2009 los AT trascendieron de lo departamental a lo nacional, realizándose otras experiencias en el mismo Departamento de Antioquia (Municipio de Vigía del Fuerte), y en los Departamentos del Chocó (Bojayá), Magdalena (Santa Marta) y Sucre (Magangué). Entre finales de 2009 y principios de 2010, se realizaron las primeras rendiciones de cuentas y evaluaciones de los AT anteriormente implementados. Este proceso se sustentó en la utilización de dos herramientas adicionales, como son los intercambios de experiencias y los Planes de desarrollo veredal (PDV), que refuerzan la dinámica interinstitucional y proporcionan otros espacios de participación. Los intercambios de experiencias facilitan la interacción entre las comunidades y enriquecen la dinámica participativa, gracias al conocimiento de los errores y aciertos que se han dado en cada proceso de formulación e implementación de otros AT. Por otra parte, los PDV ayudan a las comunidades a construir su futuro, partiendo de su propio análisis sobre las necesidades y sus posibles soluciones, y también a generar una gestión más propia. Hasta el momento se elaboraron unos sesenta PDV. Hoy en día, los AT cuentan con un Comité Técnico de planeación en cada subregión, con un compromiso comunitario e institucional de peso, y otros municipios aledaños están solicitando vincularse al proceso. En síntesis, se puede decir que las alianzas creadas por medio de un AT permiten ampliar el impacto de las intervenciones y de sus efectos positivos sobre las condiciones de vida de las comunidades, C:\ownCloud\4 transi\0 Ensayos & Libros\0 Conv Instr & Monograficos\FAO Agronoticias\CS&DL Experiencia AT.docx - 2

replanteando al mismo tiempo los paradigmas clásicos de la planificación del desarrollo y generando nuevos espacios para la participación, organización y gestión comunitaria. En este marco, ha aumentado la confianza de la población hacia las instituciones, ha crecido el arraigo territorial y se ha fortalecido la transparencia. En términos generales, los AT representan un buen ejemplo de cómo la cooperación internacional puede apoyar la ampliación y la consolidación de la cohesión social y el desarrollo local participativo. Además, en los países de ingreso medio, como es el caso de Colombia, la cooperación internacional se orienta cada vez más a apoyar la adopción de políticas y estrategias orientadas al fortalecimiento de las capacidades locales y a la formación de los recursos humanos. En términos específicos, las lecciones aprendidas con la realización de la experiencia presentada en este artículo pueden ser sintetizadas de la siguiente manera. 1. La cooperación internacional tiene que fundamentarse en un análisis atento de la situación del territorio. Sobre esta base, es muy importante que el diseño de los proyectos se oriente en fortalecer las estrategias y las políticas formuladas por los actores locales, ampliando las dinámicas de participación ciudadana y valorizando las experiencias exitosas y el personal local. 2. Es fundamental trabajar a nivel local, pero es necesario mantener una visión y una estrategia global, que no se agote en perseguir tan sólo objetivos a corto plazo y se oriente a la creación de bases firmes para la introducción de cambios estructurales, cuyos impactos puedan consolidarse a mediano y largo plazo. 3. Consolidar y fortalecer las autoridades locales, por un lado, y apoyar los procesos de participación ciudadana, por el otro, representa una base sólida para conseguir un efecto multiplicador sobre la inversión pública orientada al desarrollo de un territorio. Hasta se podría afirmar, que la cooperación internacional podría lograr mejores resultados sobre la construcción de infraestructuras físicas invirtiendo más recursos en el fortalecimiento de los actores locales que en la construcción directa de estas infraestructuras. 4. La creación y la consolidación de redes territoriales, y la difusión de la capacidad de manejarlas, representan herramientas valiosas para el fortalecimiento de los actores locales. Entre otras razones, por qué el intercambio de buenas prácticas y de lecciones aprendidas por la experiencia, y las alianzas e intercambios que de ahí pueden surgir, constituyen una fuente inagotable para aumentar las capacidades operativas de estos actores. 5. La experiencia antes expuesta ha sido un ejercicio pragmático, fruto de muchos años de trabajo, de algunas buenas intuiciones y, sobre todo, de la capacidad de escuchar a los demás. En este contexto, se puede concluir que los AT representan un instrumento valioso para la promoción de la cohesión social porque: (i) introducen un mecanismo efectivo de articulación y relegitimación de la institucionalidad pública; (ii) viabilizan una visión compartida del modelo de desarrollo local desde una perspectiva de participación democrática; (iii) contribuyen a la definición de soluciones concretas a las C:\ownCloud\4 transi\0 Ensayos & Libros\0 Conv Instr & Monograficos\FAO Agronoticias\CS&DL Experiencia AT.docx - 3

necesidades de las familias; (iv) fortalecen el sentido de pertenencia al territorio y a la comunidad; (v) estimulan la participación de los diferentes niveles de gobierno, del sector privado y de otros actores en la implementación de soluciones concretas a las situaciones de exclusión y pobreza, promoviendo al mismo tiempo mecanismos de subsidiariedad vertical y horizontal. Referencias: CEPAL (2014a) Panorama social de América Latina 2014. Santiago de Chile: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Naciones Unidas. CEPAL (2014b) Anuario estadístico de América Latina y el Caribe 2014. Santiago de Chile: CEPAL y Naciones Unidas. CEPAL (2012) Los países de renta media. Un nuevo enfoque basado en brechas estructurales. Santiago de Chile: CEPAL y Naciones Unidas. Freres, C. y Sanahuja, J.A. (2006). La cohesión social en las relaciones Unión Europea-América Latina. En: J. Cotler (Editor). La cohesión social en la agenda de América Latina y de la Unión Europea (pp. 29-63). Lima: Instituto de Estudios Peruanos (IEP) y Observatorio de las Relaciones Unión Europea-América Latina (OBREAL). Hardy, C. (2014) Estratificación social en América Latina: retos de cohesión social. Santiago de Chile: LOM Ediciones. OCDE (2014) Perspectivas económicas de América Latina 2015. Educación, competencias e innovación para el desarrollo. París: Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), CEPAL, Corporación Andina de Fomento (CAF). Tassara, C. (Editor), Ibarra, A. y Vargas Faulbaum, L.H. (2015) ¿Graduarse de los PTC o salir de la desigualdad? Protección social y lucha contra la pobreza en Brasil, Colombia y Chile. Madrid: Programa EUROsociAL. Tassara, C. y Grando, L. (2013) Cohesión social y desarrollo territorial participativo en América Latina. Elementos teóricos y buenas prácticas de la cooperación al desarrollo. En: E.M. Marín A. y M.C. Romero A. (Eds.). Cuando el sur piensa el sur. Los giros de la cooperación al desarrollo (pp. 281-331). Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

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