(Co-autor junto con R. V. Vásquez) \"Seguridad. Documento de apertura\" (propuestas de seguridad ciudadana para los candidatos a presidente de Argentina)

SEGURIDAD DOCUMENTO DE APERTURA 1

Comité Estratégico Alberto Abad León Carlos Arslanian Juan Pablo Bagó Diego A. Blasco José Octavio Bordón Federico Braun Nicolás Braun Gabriel Castelli Gustavo D’Alessandro Gerardo della Paolera Graciela Fernández Meijide Marcos Galperín Santiago Lacase Eduardo Levy Yeyati Juan Llach Carlos March María O’Donnell Agustín Otero Monsegur Andrés Rodríguez Adalberto Rodríguez Giavarini Karina Román Fernando Straface

Argentina Debate es una iniciativa plural, multisectorial y no partidaria que busca promover un debate presidencial sobre las prioridades de desarrollo de nuestro país. Integran la iniciativa líderes sociales, referentes de la vida pública argentina, líderes del sector privado y organizaciones de la sociedad civil. 2

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DOCUMENTO DE APERTURA

Seguridad En la Argentina, el diagnóstico de la situación actual en materia de seguridad no puede ser abordado solo con una foto del presente: también debe contemplar las deudas pendientes de las últimas décadas de nuestra democracia. Los ejes sobre los cuales se pueden trazar los principales desafíos en seguridad son: el abordaje integral e intervención territorial, para contemplar los diversos factores y sectores que implican a la seguridad; la conducción estratégica y coordinación institucional de la agencias que integran el sector; la gestión del conocimiento, un requisito indispensable para saber cómo y dónde estamos y hacia dónde vamos; el abordaje de los delitos complejos (narcotráfico, terrorismo internacional, trata de personas, etc.), cuya creciente incidencia requiere consolidadas y decididas políticas y estrategias, y la profesionalización de los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad, que deben superar las lógicas tradicionales por medio de reformas sustantivas. Para abordar la cuestión de la seguridad es necesario adoptar la perspectiva de la seguridad ciudadana, también conocida bajo la denominación de seguridad democrática, que como concepción o política pública pone énfasis en el eje del respeto de los derechos humanos, la interrelación de múltiples actores, condiciones y factores, y sobre todo la protección del ser humano. Además, reconoce a la conducción estratégica de la seguridad -al gobierno de la seguridad- como un deber ineludible de las autoridades políticas. La seguridad ciudadana abarca, en esencia, el campo de la prevención primaria y secundaria de delito1. Las cuestiones referidas a la prevención terciaria del delito, tales como lo penitenciario y el tratamiento, rehabilitación y reinserción de la población reclusa, así como los aspectos atinentes a la legislación penal o procesal penal, son propias del sector justicia y de la política criminal, aunque se reconocen interdependencias. En la Argentina, esta nueva política pública tuvo una evolución errática. Mientras tanto, se agravaron los escenarios de violencia y periódicamente resurge la nostalgia de un modelo punitivo-represivo. A falta de políticas integrales y sostenidas en el tiempo, algunas medidas implementadas sobreviven hasta estos días, como por ejemplo el programa de destrucción de armas. La próxima gestión de gobierno deberá elaborar un diagnóstico institucional del sector lo suficientemente profundo para servir de base de un plan estratégico que aborde las diversas problemáticas. Por cierto, existe un marco suficiente de enfoques y experiencias reconocidas en nuestra región; incluso, en algunas jurisdicciones de nuestro país se avanzó en la implementación de políticas de seguridad democrática. La responsabilidad política por la seguridad tiene que asumir el desafío de plantear estrategias, programas y medidas en concordancia con los nuevos paradigmas. La oportunidad para dar un salto virtuoso en este campo es una deuda que debería convertirse, por lo menos, en compromiso de transformarlos en realidad. 1 Prevención primaria implica, básicamente, prevención social, vinculada con las condiciones sociales y las causas de la criminalidad. La prevención secundaria se vincula más directamente con el control policial o prevención situacional.

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Diagnóstico Medidas e iniciativas dispersas, discontinuas... ¿Y la política pública?

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La gestión de la seguridad en la Argentina es joven en comparación con otros campos de lo estatal. Desde cierta perspectiva se puede afirmar que la política pública de seguridad nació formalmente en 1992, con la sanción por consenso de la Ley 24.059 de Seguridad Interior. Sin embargo, la definición de una política pública de seguridad ciudadana estable, multidimensional, multiagencial y multiactoral es una cuestión pendiente, que requiere nuevos acuerdos.

Aunque no hay datos oficiales actualizados, las estadísticas disponibles muestran el impacto de la violencia en la sociedad. La violencia se forja en los ámbitos urbanos, semiurbanos y rurales, y comprende a todos los estamentos sociales. Por su magnitud y trascendencia, los delitos contra la vida, la libertad y la propiedad, junto con la violencia de género, para mencionar algunos de ofensa individual, dan cuenta de la necesidad de una política integral. Como sostiene la Oficina de las Naciones Unidas La definición contra la Droga y el Delito (UNODC), el homicidio constituye uno de los indicadores de una política más completos, comparables y precisos para medir la violencia.

pública de seguridad ciudadana estable, multidimensional, multiagencial y multiactoral es una cuestión pendiente

Según las estadísticas oficiales sobre homicidios a nivel nacional (tasa cada 100.000 habitantes), en 2002 la tasa era de 9,2 y, en 2008, último año disponible, llegaba a 5,8. Sin embargo, vale la pena distinguir las tasas según las distintas localidades. Dado que no hay datos oficiales del Poder Ejecutivo Nacional posteriores, es posible tomar los estudios estadísticos del Instituto de Investigaciones de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN). Por ejemplo, para el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires la tasa de homicidios creció de 5,81 en 2010 a 6,57 en 2011 para luego descender a 5,46 en 2012. En particular, se destaca que para 2012 la tasa de homicidios era de 10 en la zona sur de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Comunas 1, 4, 7, 8 y 9). Otras fuentes (como la del Ministerio de Salud de la Nación) exigen un cuidadoso examen para no incluir como homicidio cualquier suceso seguido de muerte (como los suicidios). Otra área analizada por la CSJN es el Conurbano Bonaerense (La Matanza, Lomas de Zamora, Moreno, Morón, Quilmes, San Isidro y San Martín), que en 2012 registra una tasa de 7,6. El mismo estudio de la CSJN releva las tasas de homicidios por partido del Conurbano Bonaerense, entre los que se destacan: José C. Paz (12,78), Quilmes (12), Gral. Rodríguez (11,46), San Martín (10,86), Lomas de Zamora (10,54), La Matanza (9,34), Esteban Echeverría (8,97) y Pilar (8,36).

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Respecto de la provincia de Buenos Aires en su conjunto, entre 1991 y 2006 la tasa de homicidios dolosos muestra picos en 1992 (10,9), 1997 (9,9) y 2002 (17,5, la mayor de la serie analizada). A partir de 2003, se observa una disminución de la tasa: en 2006, la tasa fue de 7,5 homicidios, el valor más bajo de los 16 años analizados (Arslanian, 2008).

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En cuanto a la provincia de Santa Fe, según datos de la Universidad Nacional de Rosario, la tasa de homicidios trepó hasta 21 en 2013. El mismo año, la ciudad de Rosario registró 217 homicidios dolosos. En Córdoba, por su parte, la tasa era de 6,9. Una publicación de 2013 de la encuestadora internacional Gallup, que muestra los índices de ley y orden para los países de América Latina y el Caribe, ubica a la Argentina en un rango medio, cercano a los índices de Guatemala, Honduras y Brasil. Este índice considera los siguientes indicadores: confianza en la policía local, sentimientos personales de inseguridad e incidentes de robo autoreportados. Más allá del debate sobre las estadísticas, la sensación de seguridad o la influencia de los medios de comunicación en la inseguridad subjetiva, es preciso reconocer que el problema constituye una de las principales preocupaciones de la sociedad. En la Argentina, el campo de la seguridad se caracteriza por estampidas periódicas de propuestas salvadoras que en ningún caso constituyen planes formalmente formulados, que contemplen el mediano y largo plazo y aborden las causas de la inseguridad, y mucho menos pueden considerarse como políticas públicas. Por el contario, se sucedieron programas localizados o tácticos y operativos de intervención territorial, como el Plan Unidad Cinturón Sur en el AMBA (2011). Estas iniciativas son, muchas veces, contrarias a los modelos más recomendables. Se trata de iniciativas reactivas y alejadas de modelos basados en la proximidad entre los sistemas policiales y los ciudadanos. Tampoco existen mecanismos estables de evaluación y auditoría de los programas vigentes. El concepto de seguridad ciudadana, excelente herramienta para gestionar la seguridad, fue utilizado en los últimos tiempos como mero discurso para justificar acciones tradicionales en lo que respecta al uso de las fuerzas policiales o de seguridad federales, provinciales o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

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La seguridad es una de las principales preocupaciones de la sociedad.

Las relaciones politizadas y conflictivas entre los distintos actores y niveles de gobierno tampoco ayudan a intervenir en un deteriorado ambiente de seguridad pública frente a situaciones de necesidad o urgencia (como la alta tasa de homicidios en la ciudad de Rosario y el Gran Rosario o la situación que se desató en Córdoba durante la insubordinación policial de 2013). El Decreto 1.177/2013 del Poder Ejecutivo Nacional, que creó un Programa Federal de Colaboración y Asistencia para la Seguridad, fue un reconocimiento de las deudas en la materia. Pero esta propuesta está muy lejos de ser satisfactoria, ya que está desfasada de las necesidades objetivas de larga data. Lo señalado en esta dimensión requiere una coordinación entre el gobierno nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Otro de los déficits en la joven historia de la política de seguridad en el país es la falta de conducción y control civil de la seguridad. En materia de institucionalidad, la creación del Ministerio de Seguridad en el orden nacional así como las correspondientes carteras provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires concretan la aspiración irrenunciable de todo Estado de Derecho de que sus gobernantes ejerzan efectivamente la conducción estratégica de las policías y fuerzas de seguridad. Sin embargo, en el ámbito nacional, por mencionar un aspecto, la cartera no cuenta con una auditoría de actuación policial con facultades proactivas de control (área específica de control externo), como lo recomienda el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) en su informe anual de 2013.

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Establecer un mecanismo de control eficaz como la Auditoría de Asuntos Internos, instaurado en la provincia de Buenos Aires en virtud del Decreto 3326/04, es un componente central de la necesaria reforma de las leyes orgánicas actualmente vigentes en diversas jurisdicciones. La principal función de la auditoría es identificar, investigar y sancionar conductas transgresoras, definidas en un modernizado catálogo. Sin embargo, también tiene como cometido estratégicas funciones preventivas. La constitución de un órgano adecuado para intervenir en relación con infracciones de carácter disciplinario con los roles antes mencionados permite obtener resultados satisfactorios en comparación con los inoperantes sistemas vigentes (Arslanian, 2008). En los sistemas policiales de nivel nacional aún no se logró un mecanismo de control externo con capacidad institucional e independencia para reducir las transgresiones más graves a la ley por parte de los funcionarios policiales.

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Hay un preocupante cuadro de corrupción policial agravado por el narcotráfico.

Por otro lado, los cuerpos policiales y las fuerzas de seguridad no fueron sometidos a una reforma orgánica. En ellos coexisten normativas y prácticas tradicionales que, en muchos casos, habilitan abusos funcionales inaceptables. También se observa un preocupante cuadro de corrupción policial, que se agrava por la influencia del narcotráfico -el procesamiento de jefes policiales de las provincias de Santa Fe y Córdoba acusados de participar en actividades delictivas de esta índole es un indicador irrefutable-. Por último, existen falencias en diversas áreas de la profesionalización policial. Por ejemplo, no se respeta la especialidad de las distintas estructuras (seguridad, comunicaciones, inteligencia e investigaciones, entre otras) que requieren capacitación, escalafón y conducción propias. Sin embargo, la Policía de Seguridad Aeroportuaria (creada en 2006, luego de la disolución de la Policía Aeronáutica) constituye un caso aparte: sus normas de creación y consolidación (la Ley 26.102/2006 y el Decreto 785/2008, entre otros) son piezas modernas ajustadas a los estándares buscados en materia de seguridad ciudadana y actuación policial. La política de seguridad carece, además, de una estrategia de gestión del conocimiento que permita disponer de información, estadísticas, análisis e inteligencia para la prevención del delito y la violencia. En materia de información, la Argentina no publica las estadísticas oficiales del delito desde 2008 ni realiza encuestas de victimización. Además, el tratamiento legislativo del proyecto de ley del observatorio del delito y la violencia (introducido por consenso en la Honorable Cámara de Diputados de la Nación en diciembre de 2010, y actualmente con estado parlamentario) está paralizado.

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Falta también inteligencia criminal, fundamental para anticiparse y afrontar el delito organizado. Esto se debe a un inestable y esporádico proceso de institucionalización de la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal, que no pudo implementar adecuadamente la Ley 25.520/2001, neutralizado porque las distintas fuerzas no realizan tareas de reporte alguno. En este contexto, otras jurisdicciones avanzaron en la creación de áreas para atender necesidades en materia de gestión de información criminal. Por ejemplo, la Procuración General de la Nación estableció en 2014 la Dirección Análisis Criminal y Planificación de la Persecución Penal. En el futuro, cualquiera sea el sentido de las nuevas normativas y políticas públicas en la materia, la inteligencia criminal no puede quedar exenta de controles efectivos compatibles con la seguridad democrática ni la estructura diseñada debilitar el sistema de seguridad interior.

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Al margen de los discursos y las estadísticas, se observa un impacto creciente del narcotráfico y la narcocriminalidad en el país y en la región. Según PROCUNAR, del total de causas iniciadas en 2012 en las fiscalías nacionales en lo Criminal y Correccional Federal y en lo Penal Económico con asiento en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el 48% fueron causas iniciadas por estupefacientes (Ley 23.737). En cuanto a la distribución de estas causas, según las jurisdicciones federales del Ministerio Público Fiscal, durante 2012 el ranking fue: 32% en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 13% en Mendoza, 12% en Córdoba y 9% en Rosario. Estos datos informan muy poco sobre la realidad del principal distrito del país (la provincia de Buenos Aires) y de los distritos limítrofes con otros países, donde se observan variadas debilidades. Además, los cambios en SEDRONAR y la transferencia de las funciones de lucha contra el narcotráfico de esta secretaría a una subsecretaría en el Ministerio de Seguridad permiten aseverar que la eficacia del modelo vigente puede ser seriamente puesta en tela de juicio. Asociados con la falta de una reforma policial, en nuestro país persisten los abusos funcionales de los funcionarios policiales, en muchos casos, con víctimas fatales. El CELS denuncia, entre otros, casos como el homicidio de Lautaro Bugatto, cometido por un agente de la Policía de la provincia de Buenos Aires, y abusos cotidianos sobre grupos sociales vulnerables y poblaciones de los barrios pobres. El informe del CELS de agosto de 2014 indica:

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La Argentina no publica estadísticas oficiales del delito desde 2008.

En las últimas semanas ocurrieron hechos graves de violencia institucional: el asesinato de cuatro personas en los barrios de Villa Lugano y Barracas durante operativos de la Policía Federal Argentina, el uso de la fuerza para desalojar el barrio Papa Francisco en un operativo conjunto de la Gendarmería y la Policía Metropolitana, intervenciones de las fuerzas federales para reprimir protestas sociales sin respetar protocolos de actuación. La violencia dentro de las cárceles y comisarías no llega a ser noticia pero persiste y se agrava. Funcionarios públicos y referentes políticos hicieron declaraciones que legitiman esas prácticas y las retroalimentan. Esta realidad manifiesta el carácter estructural y habitual de la violencia institucional, de las prácticas violentas de las policías. Por otro lado, y desde una perspectiva de seguridad democrática, es clave analizar la articulación de la política de seguridad con las políticas sociales. En la actualidad, se observa la falta de un enfoque multidimensional, multiagencial y multiactoral que contemple la inclusión social desde la perspectiva de la seguridad ciudadana. En materia de niñez, adolescencia y juventudes en conflicto con la ley penal, el diseño consensuado de un sistema de responsabilidad juvenil es un tema pendiente. Pero la cuestión no se agota en la respuesta penal: también requiere su tratamiento desde las políticas sociales dirigidas a los jóvenes en situación de riesgo, respecto de los cuales la judicialización debe ser el último recurso, tal como lo manifestó la Comisión de los Derechos del Niño y la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Mientras defendía su proyecto de régimen jurídico aplicable a las personas menores de 18 años en conflicto con la ley penal en la Comisión de Legislación Penal de la Cámara de Diputados (el 28 de abril del 2009), Raúl Zaffaroni expresó que de los aproximadamente 1.900 homicidios dolosos cometidos por año en el país hay un 10% cometido por adolescentes. Sin embargo, en la franja etaria de 14 a 16 años habría solo un 1%,

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lo que arrojaría un número cercano a los quince por año en todo el país, la mayoría de los cuales son homicidios que se producen entre adolescentes y no en ocasión de robo. También expuso que los datos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires muestran que en los últimos cinco años hubo dos homicidios en los que habrían intervenido menores con dicha edad, de modo que el número es despreciable (Vásquez, 2010). A partir de algunos proyectos de ley para la Provincia de Buenos Aires, recientemente se abrió el debate sobre el rol de los gobiernos locales en materia de seguridad o, más precisamente, en lo referido a la prevención policial. Debido a la falta de consensos, estos proyectos no lograron aprobación legislativa. Como consecuencia, en 2014 se implementaron policías locales basadas en normas emitidas por el Ejecutivo provincial. En pocas palabras, si estas iniciativas no gozan de consenso, se apoyan en medidas administrativas que podrían resultar volátiles y no se encuadran en un proceso más amplio de reforma policial, estarán inadecuadamente institucionalizadas. En este contexto, se reconoce el antecedente de las Policías Comunales creadas en 2004 en la provincia de Buenos Aires, en virtud de la Ley 13.210, posteriormente incorporada a la Ley de unificación 13.482. En la medida en que el gobierno nacional ejerza competencias en materia de seguridad local -como lo hace en la actualidad con la Policía Federal, la Prefectura y la Gendarmería en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires- debería respetar un modelo de organización comunitaria.

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La cuestión es delicada, ya que en la práctica puede generar que los gobiernos municipales piensen la seguridad a nivel local, en el mejor de los supuestos como la mera implementación de planes operativos policiales, y dejen de lado el tratamiento del problema de la inseguridad desde una perspectiva multifactorial y multisectorial. En materia presupuestaria y salarial, los históricos escasos incentivos profesionales al funcionario policial, producto de las limitaciones presupuestarias expresadas en bajos salarios, permitieron recientemente que en dos oportunidades, una en el ámbito federal en diciembre de 2012 y otra en diversas provincias (comenzando por Córdoba y extendiéndose a otras jurisdicciones en diciembre de 2013), se produjeran huelgas y protestas policiales de envergadura, que en el caso de las provincias derivaron en saqueos y hasta en víctimas fatales. La despreocupación por tales cuestiones (el recurso humano policial) es también una deuda de las políticas de seguridad en el país. La vinculación entre los campos de justicia y seguridad y las interacciones con el sistema penal, sin afectar su especificidad, debe ser materia de análisis y propuestas, ya que estos sectores comparten el objeto jurídico de protección. En general, se observa una disociación entre las políticas públicas de seguridad y la política criminal, lo cual resulta inadmisible para un Estado que pretenda abordar la violencia y la inseguridad desde una perspectiva multisectorial. Diversos planes, acciones e instancias concretas para la participación activa de la ciudadanía en los asuntos de seguridad puestos en marcha en diversos niveles se vieron limitados o literalmente discontinuados. Los casos de la provincia de Buenos Aires, con la desactivación de los Foros Vecinales después de 2008 muestran el escaso compromiso de la dirigencia para confiar en los habitantes al momento de realizar propuestas a las autoridades competentes e intervenir en el despliegue de acciones preventivas. Con el argumento de que las nuevas amenazas exceden las fronteras de un país particular, quienes reiteran periódicamente la necesidad de involucrar a las Fuerzas Armadas en acciones de seguridad interior avanzan en la intención de borrar la distinción legal entre defensa y seguridad para militarizar la seguridad interior, y olvidan la diversidad de fines que representan las policías, fuerzas de seguridad y fuerzas armadas, además de su falta de formación y entrenamiento específico o de sus antecedentes en la violación de los derechos fundamentales, en lugar de en su prevención. Por otro lado, aunque se discute si la ejecución de la pena privativa de la libertad, caracterizada particularmente como prevención de la reincidencia, es parte del andamiaje de la seguridad pública, es indudable que existen puntos de contacto institucional que habilitan el abordaje del tema desde la mirada de seguridad ciudadana. Por eso, no se puede soslayar que, aun a pesar de ciertos avances, por ejemplo en infraestructura penitenciaria, la superpoblación carcelaria, los detenidos sin condena, el hacinamiento, las prácticas de violencia y corrupción institucional, la falta de reformas orgánicas y fundamentalmente la ausencia de mecanismos que implementen penas alternativas y diversas medidas de prueba que sustituyan al encierro innecesario están aún presentes, lo que no contribuye a garantizar las condiciones para un ambiente que facilite la convivencia pacífica.

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En los últimos tiempos, el factor tecnológico aparece como un elemento que ayuda a mejorar la prestación de la seguridad. Ejemplo de ello son la implementación del sistema de atención de emergencias policiales 911, instalado en la provincia de Buenos Aires y más recientemente en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires así como en otras provincias, junto con el monitoreo satelital de los móviles policiales. En cuanto a la iniciativa de instalar sistemas de videovigilancia, que en años recientes tuvo un crecimiento exponencial, aparece como una panacea para la prevención de delitos y también para su investigación, pero trae consigo la pregunta por sus alcances en términos de privacidad. Se debe remarcar que estas acciones carecen de todo control, por lo que es necesario establecer una reforma normativa en la materia.

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Políticas para seguir construyendo Las políticas de seguridad tienen un largo camino a recorrer para avanzar en el diseño e implementación de un modo multidimensional, multiagencial y multiactoral. Sin embargo, nuestro país cuenta con experiencias de políticas eficaces que muestran que es posible avanzar en ese sentido. Iniciativas sobre control de armas ilegales Desde diciembre de 2006, el Programa Nacional de Entrega Voluntaria de Armas de Fuego, creado por la Ley 26.216 con apoyo de distintas ONG y de alcance nacional, se ocupa sostenidamente de uno de los factores de riesgo de la violencia, mediante la destrucción periódica de las armas recolectadas, que para 2014 alcanzaba las 159.921 armas. Reformas policiales en las provincias de Buenos Aires y Mendoza La reciente experiencia en el mundo muestra que las reformas policiales deben superar la instauración del modelo de policía comunitaria. La experiencia implementada en la provincia de Buenos Aires, cuyo enfoque integral del fenómeno de la inseguridad estuvo sostenido por un fuerte componente de profesionalismo y participación ciudadana, indica que este rumbo es viable, siempre y cuando se lo sostenga en el tiempo y no resulte una prenda de la puja política. De esta reforma se pueden destacar seis aspectos: la creación del Sistema de Emergencias 911 en el Conurbano y las principales ciudades del interior y su asociación con el sistema de cuadrículas1; el esfuerzo operativo en materia de secuestros extorsivos y exprés, que entre 2003 y 2006 disminuyó en más del 70%; el Programa de Respuesta Múltiple (PRM) para la Prevención Comunitaria de la Violencia, de integración social, dirigido fundamentalmente a la población joven en conflicto con la ley penal; el Programa Líderes para el Cambio de la Cultura Institucional; la creación de la Dirección General de Políticas de Género y la conformación de nuevas Comisarías de la Mujer en la provincia; y la instauración de políticas de control de la policía: político (estructuras del Ministerio de Seguridad), social (participación comunitaria), técnico (COMPSTAT, AVL, mapa del Delito), externo (inspecciones operativas intensivas) y disciplinario (asuntos internos lucha contra la corrupción) (Arslanian, 2008). Otro antecedente en materia de reforma policial es la experiencia implementada en la provincia de Mendoza, fruto de un consenso político logrado en diciembre de 1998, luego de una crisis y autoacuartelamiento policial. En ese entonces, la legislatura provincial sancionó la Ley Provincial 6.652 de Reestructuración de la Policía de Mendoza -con alrededor de 6.300 efectivos- y la Ley 6.653, que creó el Consejo Asesor de Políticas de Seguridad en calidad de entidad técnica de asesoramiento ministerial y una Comisión Bicameral de Seguimiento del Proceso de Reestructuración. Proyecto de Cooperación Internacional Intervención Multiagencial para el Abordaje del Delito en el Ámbito Local Implementado entre 2008 y 2010 por la Secretaría de Seguridad Interior de la Nación en el marco del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el objetivo general de este proyecto fue promover la implementación de políticas integrales de seguridad con énfasis en la prevención que, sin desvalorizar los aportes que pueden realizar las instituciones policiales, incluyan y comprometan a otras agencias gubernamentales y actores no gubernamentales en el abordaje y resolución del problema. Para ello, se diseñó e implementó una estrategia multiagencial de abordaje de problemas prioritarios de seguridad en tres ciudades medianas, que contribuyó con la articulación y potenciación -tanto en el nivel local como en el plano interjurisdiccional- de los esfuerzos más o menos sistemáticos realizados por diversas agencias gubernamentales en el tratamiento de delitos o incivilidades que afectan la calidad de vida de sus habitantes. Acuerdo de Seguridad Democrática Desde 2010, se impulsó el Acuerdo de Seguridad Democrática, “una alianza multisectorial destinada a diseñar e implementar políticas que brinden soluciones eficaces frente al problema de la inseguridad, desde una perspectiva respetuosa de los derechos y las libertades de los ciudadanos”, que elevó diversas propuestas, recomendaciones y advertencias (ASD)2. Las sugerencias de posibles cursos de acción que contiene la próxima sección son, en buena medida, producto de ese consenso. 1 El sistema de cuadrículas consiste en la determinación territorial precisa de la actuación preventiva policial, en una escala menor a la de las extensas jurisdicciones policiales. Una cuadrícula divide el mapa en una suma de cuadras y permite racionalizar los recursos que se utilizan para tareas de prevención. 2 Ver www.asd.org.ar

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Debates y consensos internacionales Enfoques posibles para abordar la seguridad Dado que se trata de un tema de abordaje múltiple, para reconocer buenas prácticas en materia de seguridad ciudadana, más que adscribirse a un modelo o a una experiencia singular, también es útil repasar la experiencia regional y otras iniciativas originales y eficaces.

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En su reciente Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014, “Seguridad Ciudadana con rostro humano: Diagnóstico y propuestas para América Latina” el PNUD evidencia que si bien no existe una única fórmula para resolver el problema, es posible aprender de experiencias recientes en América Latina. Las experiencias de trabajo con la comunidad, generación de información estadística, adopción de nuevas tecnologías y creación de unidades especializadas en los sistemas de justicia, entre otras, evidencian que más que pensar un modelo único, los tomadores de decisiones deben Es clave diseñar políticas y reformas con objetivos claros que atiendan a necesidades en el coranalizar to, mediano y largo plazo (PNUD, 2014).

experiencias recientes en Para mejorar la seguridad de los ciudadanos en un marco democrático y con estricto América Latina. apego a los derechos humanos, el informe del PNUD constituye una valiosa y actualizada mirada al fenómeno de la inseguridad y la violencia. El mismo formula 10 recomendaciones basadas en las lecciones aprendidas en la región; a continuación se las enuncia en forma sintética:

1. Alinear los esfuerzos nacionales para reducir el delito y la violencia, sobre la base de las experiencias y lecciones aprendidas. 2. Prevenir el delito y la violencia, para impulsar un crecimiento incluyente, equitativo y con calidad. 3. Disminuir la impunidad, para fortalecer las instituciones de seguridad y justicia, con respeto a los derechos humanos. 4. Generar políticas públicas orientadas a proteger a las personas más afectadas por la violencia y el delito. 5. Potenciar la participación activa de la sociedad, especialmente de las comunidades locales, en la construcción de la seguridad ciudadana.

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6. Incrementar las oportunidades reales de desarrollo humano para los jóvenes.

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7. Atender y prevenir de modo integral la violencia de género en el espacio doméstico-privado y en el ámbito público. 8. Salvaguardar activamente los derechos de las víctimas. 9. Regular y reducir los disparadores del delito (como armas, drogas y alcohol) desde una perspectiva integral y de salud pública. 10. Fortalecer los mecanismos de coordinación y de evaluación de la cooperación internacional. Estos lineamientos permiten abrir un debate amplio y avanzar en la selección de temas relevantes y prioridades. En algunos puntos señalados, la Argentina ya cuenta con experiencias: control de armas ilegales, reformas policiales y Acuerdo de Seguridad Democrática. En cuanto a las experiencias individuales, en primer término, se puede mencionar al caso de la ciudad de Medellín (Colombia), que es un ejemplo en materia de disminución de la violencia e inseguridad en un ámbito local de alta conflictividad desde un enfoque integral. Entre 2004 y 2007, bajo la administración de Sergio Fajardo se implementó el Plan de Desarrollo “Medellín, Compromiso de toda la Ciudadanía”, que incluyó una estrategia integral de seguridad ciudadana sostenida en tres componentes principales: fortalecimiento institucional, a través de un enfoque de gerencia de la seguridad y presencia legítima del Estado; prevención del delito, a través del programa de reintegración de desmovilizados, los programas de prevención de jóvenes en riesgo y los mecanismos de regulación y promoción de la convivencia, a través del fortalecimiento de la resignificación del espacio público y la pedagogía ciudadana para la autorregulación (Mejía Restrepo, 2013). Un resultado incuestionable de esta iniciativa es la significativa reducción de la tasa de homicidios, que ascendía a 98,2 por cada 100.000 habitantes en 2003 y hacia 2007 disminuyó a 26,3.

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Medellín logró reducir la tasa de homicidios de 98,2 a 26,3 en solo cuatro Entre las medidas de control tomadas en Medellín se encuentran las reformas al siste- años. ma policial, que incluyeron la creación de planes estratégicos, la profesionalización de la policía, la reducción de las variadas funciones de la policía, el aumento del personal, un aumento en los salarios de policías y el refuerzo de la acción de los organismos de control del sistema policial. Una experiencia relevante de reforma policial en un ámbito urbano con altas tasas de delitos y corrupción policial es el implementado entre 1995 y 1999 por el alcalde Marc Morial en Nueva Orleans (Estados Unidos). Los 10 elementos principales impulsados por el jefe de policía Pennington al inicio de su gestión fueron (City of New Orleans, 1995): • Creación de sistema de alerta temprana para quejas de los ciudadanos. • Iniciación de una estrategia comprehensiva de policía comunitaria. • Entrenamiento específico de los policías en ética, valores, resolución de conflictos, sensibilidad y policía comunitaria. • Incremento del número de investigadores profesionales de homicidios en un 40%.

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• Paquete para mejoras destinadas al personal policial, como aumento salarial de un 5% y nuevos uniformes. • Nuevos estándares para el reclutamiento y la promoción de los policías. • Reforma completa del empleo externo de los policías. • Nueva política sobre uso permanente de vehículos por parte de jefes policiales. • Designación de nuevos jefes de área. Entre los resultados de la iniciativa se destaca que, entre 1994 y 1998, hubo una reducción sensible de los índices delictivos: en homicidios, se logró una reducción del 45,8%; en violaciones, la caída fue del 31,8%; la totalidad de delitos violentos cayó en un 45,1% y en cuanto al total de delitos cometidos, la disminución fue de un 24,1% (City of New Orleans, 1999). La implementación de estrategias preventivas policiales dirigidas a interactuar con la comunidad y a resolver sus problemas de seguridad es considerada como una de las prácticas promisorias para superar la actuación policial tradicional. Otro caso relevante es el Plan Cuadrante, implementado por Carabineros de Chile desde 2000 hasta la actualidad, que consiste en una estrategia operativa de índole policial orientada a satisfacer las necesidades de seguridad de la comunidad en el contexto urbano. Su objetivo es “desarrollar servicios policiales orientados e informados, con énfasis en la función preventiva, en el área territorial de un cuadrante. Para ello, incorpora técnicas modernas de gestión operativa, que promueven la integración con la comunidad y fomentan el trabajo coordinado, sistematizado y orientado a la resolución de problemas relacionados con la seguridad de las personas y sus bienes. Ello demanda utilizar la tecnología, metodologías, modelos e instrumentos disponibles para hacer más eficiente la función policial, disponiendo de un sistema de control de gestión que monitoree los indicadores para los diferentes tipos de objetivos, con el propósito de contribuir a disminuir el delito, reducir el temor y con ello mejorar la calidad de vida de la población” (Manual Operativo del Plan Cuadrante, Carabineros de Chile, 2010). La iniciativa logró pasar de una victimización de 38,3% y una cobertura de 54 comunas (1995) a una victimización del 26,3% y una cobertura de 137 comunas (2012). También es destacable una experiencia de Colombia, el Plan Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes, un programa de policía comunitaria introducido en las ocho principales ciudades de Colombia en 2010 y luego extendido a ciudades intermedias. La estrategia consistió en dividir el territorio de cada una de las ciudades en áreas geográficas reducidas y bien delimitadas, denominadas ‘cuadrantes’. A cada cuadrante se le asignó un número fijo de policías, responsables por la evolución del crimen en sus cuadrantes. Los policías debían detectar los principales problemas de inseguridad y definir una estrategia para confrontarlos, trabajando junto con la comunidad (CAF, 2014).

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Un estudio reciente que evaluó la experiencia observa una reducción en los niveles de criminalidad para los homicidios y las riñas, detecta reducciones muy grandes en áreas con un alto nivel inicial de delitos pero muy escasas en áreas con bajos niveles iniciales de delito (García, Mejía y Ortega, 2013).

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En cuanto a la integración de tecnologías, políticas de seguridad ciudadana, interacción con el sistema penal y operatividad policial, se puede mencionar la experiencia de estado de San Pablo (Brasil) entre 2000 y 2005, que entre otros logros incluyó la creación de: Infocrim, para georreferenciar hechos penales, expandido a la región metropolitana entera y todos los municipios; Fotocrim, con la inscripción de criminales que cumplen condena o detenidos; la línea telefónica Disque-Denúncia, para recibir información sobre delitos; el Copom-en línea (Copom-on line) para analizar las llamadas al 190 en tiempo real; la estación de policía electrónica (Delegacia Eletrônica), para facilitar la denuncia de delitos como robo de vehículos, documentos y teléfonos móviles; la estación de policía participativa (Delegacias participativas), para mejorar la atención y la eficiencia en la investigación; bases comunitarias móviles (Bases Comunitárias Móveis), para complementar las antiguas bases fijas y puestos de policía, y el Observatorio de Buenas Prácticas Policiales, para acopiar y divulgar experiencias exitosas de prevención del delito (Kahn, 2007).

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Propuestas De la indiferencia al compromiso y el consenso

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Es necesaria una estrategia de inclusión en el marco de la seguridad ciudadana.

Para facilitar la lectura sintética de las propuestas de políticas públicas priorizadas en este documento, se las agrupa bajo los siguientes ejes: abordaje integral e intervención territorial; coordinación, conducción estratégica de la seguridad; gestión del conocimiento; delitos complejos, y cuerpos policiales y fuerzas de seguridad. Estas propuestas permitirán sentar bases sólidas (y mínimas) para confrontar exitosamente los problemas de la inseguridad de los ciudadanos en materia de delitos, violencias específicas (como la de género y la juvenil) y la amenaza del delito organizado. Además, permitirán la construcción de una estrategia de inclusión en el marco de la seguridad ciudadana.

Desarrollar un abordaje integral e intervención territorial Es necesario desarrollar una política de seguridad ciudadana multidimensional, multiagencial y multiactoral, con una base de consenso y una proyección temporal que garantice su estabilidad, financiamiento y evaluación, que se sustente en un nuevo marco normativo actualizado a la coyuntura y que actúe tanto sobre las problemáticas del presente como sobre los factores de riesgo.

Fortalecer el Consejo de Seguridad Interior para mejorar la coordinación En cuanto a la coordinación entre el gobierno nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, es necesario recuperar el ámbito del Consejo de Seguridad Interior. Este debe ser el escenario dentro del cual se coordinen políticas públicas, se articulen avances tecnológicos, se promuevan protocolos de actuación y se garantice la mejor formación y capacitación de recursos humanos que intervienen en la conducción estratégica de las fuerzas de seguridad y de los responsables de su conducción operativa en todo el país, entre otras acciones. Para ello se aconseja actualizar la Ley 24.059 que le dio vida.

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Repensar un diseño institucional adecuado para el Ministerio de Seguridad de la Nación En materia de conducción estratégica de la seguridad, es clave repensar el Ministerio de Seguridad de la Nación. Su estructura se debe corresponder con las principales áreas y competencias en las que tiene que actuar mediante funcionarios capacitados: seguridad, investigaciones, comunicaciones, inteligencia, participación ciudadana, administración de recursos y su bienestar, administración de recursos materiales, asuntos internos y formación y capacitación. La articulación con las políticas sociales debe ser un objetivo clave para la política de seguridad ciudadana, por ejemplo, en lo que refiere al abordaje de los jóvenes en situación de riesgo, para los cuales la judicialización debe ser el último recurso. También es importante encarar programas de promoción de nivel municipal para abordar el problema de la inseguridad desde una perspectiva multifactorial y multisectorial.

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En lo que respecta a las vinculaciones entre las políticas públicas de seguridad y la política criminal, es imprescindible abordar con urgencia la reformulación de sistema de ejecución de las penas y sus medidas alternativas. El cumplimiento de las penas en sus fases de libertad condicional carece completamente de acompañamiento, apoyo Es y control de la ejecución. fundamental

Generar una estrategia de gestión del conocimiento en materia de seguridad ciudadana

publicar las estadísticas criminales oficiales.

Para desarrollar estrategias y programas y decidir las correcciones periódicas, es necesario reconocer que sin diagnósticos actualizados y sistematizados es imposible formular políticas serias. Por eso, se requiere una estrategia estable de gestión del conocimiento en materia de seguridad ciudadana. Para ello, es necesario crear un Observatorio del Delito y la Violencia, asegurar su adecuado funcionamiento con intervención de expertos, y publicar las estadísticas criminales oficiales. La necesidad de información y estadísticas para prevenir el delito y la violencia requiere sancionar el proyecto de ley que creará el observatorio. Para anticiparse y afrontar el delito organizado, es imprescindible potenciar el área de inteligencia criminal tanto en lo humano como en lo tecnológico y garantizar un flujo de información entre los diferentes componentes.

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Crear una estrategia integral de delitos complejos En materia de delitos complejos (narcocriminalidad, terrorismo internacional, corrupción, lavado de activos, trata de personas, el tráfico de armas y sus delitos conexos, y todos los delitos incluidos en la delincuencia organizada transnacional), es imperioso desarrollar una estrategia integral sostenida en una fuerte voluntad política de implementarla. Para ello, es clave crear un órgano que centralice las investigaciones complejas en el nivel federal. Es necesario replantear, entre otros aspectos, los instrumentos del Estado, a través de la conformación en todos sus eslabones de una nueva agencia federal de investigaciones complejas o de un órgano que centralice las acciones correspondientes.

Reformar integralmente las policías En cuanto a los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad (en adelante, “policías”), la estrategia debe comprender reformas integrales que consideren, entre otros aspectos: • Un diseño institucional que privilegie un fuerte componente de profesionalismo basado sobre la capacitación continua y la rendición de cuentas, que desarrolle una renovada cultura policial que sea consciente y activa respecto de la importancia de la participación ciudadana y que resulte resistente a tentaciones de la corrupción. • La violencia institucional y las prácticas violentas de las policías, que deben ser erradicadas mediante operativos y mecanismos de control, la formalización de protocolos de actuación y la formación continua de sus miembros. • La necesidad de priorizar la modernización de las leyes de personal y demás normativas que establecen los escalafones y especialidades respectivos, en el marco de una necesaria política salarial de las policías y demás funcionarios encargados de aplicar la ley. También es deseable que a partir de estas propuestas priorizadas sea posible esbozar un plan plurianual, que goce de pleno consenso político, genere compromisos para su implementación efectiva, otorgue previsibilidad a la ejecución presupuestaria basada en una planificación estratégica y que, por lo tanto, esté pensado para trascender a la gestión de gobierno que lo impulse.

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Bibliografía Arriagada, I. y Godoy, L. (1999). Seguridad Ciudadana y Violencia en América Latina: Diagnóstico y Políticas en los Años Noventa. Serie Políticas Sociales N° 32, Santiago de Chile: CEPAL- Naciones Unidas. Arslanian, L. C. (2008). Un Cambio Posible: Delito, inseguridad y reforma policial en la Provincia de Buenos Aires. Buenos Aires: Editorial EDHASA. ASD. Acuerdo de Seguridad Democrática. Consultado en http://www.asd.org.ar/ CAF. (2014). Por una América Latina más segura: Una nueva perspectiva para prevenir y controlar el delito. En Reporte de Economía y desarrollo (RED) 2014. Bogotá: Corporación Andina de Fomento - CAF. CELS. (30 de agosto de 2014 ). Las prácticas policiales violentas son contradictorias con una política de ampliación de derechos En Informe. Buenos Aires: Centro de Estudios Legales y Sociales - CELS. Disponible en http://www.cels.org.ar/ comunicacion/?info=detalleDoc&ids=4&lang=es&ss=46&idc=1825 City of New Orleans. ( January 11, 1995) New Orleans Police Chief Pennington Announces Complete Department Reorganization and Sweeping Reform. Press Release, Mayor Marc H. Morial´s Office of Communications, New Orleans. City of New Orleans. ( January 11, 1999). Mayor Memorial Releases 1998 Year-end Crime Stats. Press Release, Mayor Marc H. Morial´s Office of Communications, New Orleans. CSJN. Informes estadísticos del Instituto de Investigaciones de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN). Disponible en http://www.csjn.gov.ar/investigaciones/ Espriú Guerra, A. (diciembre de 2013 ). Estudio de caso: Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva en Chile. México, D.F.: Instituto Centroamericano de Administración de Empresas – INCAE. Gallup. Latin America scores lowest on security. Fecha de consulta: 19 de agosto de 2004. Disponible en http://www.gallup.com/poll/175082/latin-america-scores-lowestsecurity. aspx García, J. P.; Mejia, D. y Ortega, D. (2013). Police Reform, Training and Crime: Experimental evidence from Colombia’s Plan Cuadrantes. Documento de trabajo de CEDE. Bogotá: Universidad de los Andes–Facultad de Economía. Kahn, T. (2007). Por que a criminalidade está em queda em São Paulo?. Rio de Janeiro: Instituto de Estudos de Política Econômica – Casa das Garças. Disponible em http:// iepecdg.com.br/uploads/artigos/artigo-kahn-05032007.pdf Mejía Restrepo, Be. (diciembre de 2013). Estudio de caso: Modelo de Gestión de Seguridad Ciudadana en Medellín México, D.F.: Instituto Centroamericano de Administración de Empresas – INCAE.

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PNUD. (2004) Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014, “Seguridad Ciudadana con rostro humano: Diagnóstico y propuestas para América Latina”. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). UNODC. (2013). Estudio mundial sobre el homicidio 2013, Resumen Ejecutivo. Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC). Vásquez, Roberto V. ¿Imputabilidad penal de adolescentes de 14 y 15 años de edad? Publicado en Suplemento Extraordinario Penal y Procesal Penal Septiembre 2010, p. 34, 75 Aniversario, La Ley.

Fuentes de imágenes: - Pág. 8: vozdemocratica.wordpress.com - Pág. 10: diariomovil.com.ar - Pág. 15: Wikimedia Commons

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Acerca de los autores Eduardo E. Estévez

Consultor especializado en seguridad ciudadana y reformas policiales, así como en temas de inteligencia. Desarrolló sus actividades en las esferas académica, de consultoría, de gestión de gobierno, y parlamentaria. Es integrante del equipo del PortalSeguridad.org. Fue director General de Política de Prevención del Delito del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. Trabajó en áreas relacionadas con seguridad ciudadana, prevención del delito e inteligencia en el Ministerio del Interior y de Justicia Seguridad y Derechos Humanos de la Nación. Dirigó el Instituto de Política Criminal y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, en el marco de la reforma policial. Fue asesor en el Congreso Nacional, donde participó en la redacción de las leyes de Defensa, de Seguridad Interior y de Inteligencia. Colaboró en la redacción del Diccionario LID Inteligencia y Seguridad (Madrid: LID Editorial, 2013).

Roberto V. Vásquez

Abogado (Universidad Nacional de Córdoba). Fue fiscal de Instrucción, de Menores, en lo Civil y Comercial, Laboral y de Familia en Villa María, Provincia de Córdoba. Fue profesor titular de Derecho Penal II, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales (Universidad Católica de Córdoba). Fue subsecretario de Seguridad del Ministerio de Justicia y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires; subsecretario de Información para la Prevención del Delito del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires y subsecretario de Investigaciones e Inteligencia Criminal del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. Es vicepresidente de la Fundación Por Nuestros Hijos y subdirector del PortalSeguridad.org. Es docente del curso de actualización “Políticas Públicas en Seguridad”, dirigido por el Dr. León C. Arslanian (FDyCS, Universidad de Buenos Aires). Es profesor adjunto de “Políticas y Sistemas de Seguridad Comparados”, (IAPCS, UNVM). Es autor de diversos libros y publicaciones en revistas especializadas sobre temas de seguridad y derecho penal.

Argentina Debate es una iniciativa plural, multisectorial y no partidaria que busca pro­mover un debate presidencial sobre las prioridades de desarrollo de nuestro país. Inte­gran la iniciativa líderes sociales, referentes de la vida pública argentina, líderes del sector privado y organizaciones de la sociedad civil.

Comité Estratégico: Alberto Abad, León Carlos Arslanian, Juan Pablo Bagó, Diego A. Blasco, José Octavio Bordón, Federico Braun, Nicolás Braun, Gabriel Castelli, Gustavo D’Alessandro, Gerardo della Paolera, Graciela Fernández Meijide, Marcos Galperín, Santiago Lacase, Eduardo Levy Yeyati, Juan Llach, Carlos March, María O’Donnell, Agustín Otero Monsegur, Andrés Rodríguez, Adalberto Rodríguez Giavarini, Karina Román, Fernando Straface.

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