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NÚMERO
Abriendo el debate
11 de noviembre2015
Edición online
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CHILE Y EL DESAFÍO DE LA DESCENTRALIZACIÓN. CONTEXTO Y ANÁLISIS. Joaquín Brahm Rivas*
Resumen El objetivo de este documento es analizar los desafíos de Chile desde el punto de vista de la descentralización, destacando: la historia y principales hitos, las razones por las cuales Chile no ha podido avanzar en este ámbito, y las oportunidades y amenazas que involucraría hacerlo.
* Ingeniero Civil Industrial de la Universidad Católica de Chile. Master en Políticas Públicas y en Negocios de la Universidad de Duke.
Investigador adjunto de Horizontal. Correo electrónico
[email protected]. El autor agradece los comentarios de Roy Kelly, profesor titular de la Escuela de Políticas Públicas de la Universidad de Duke.
La colección Abriendo el debate es una publicación digital periódica del centro de estudios Horizontal; su propósito es presentar textos inéditos, breves y directos, que inviten a reflexionar sobre diversos temas de interés público. Las líneas de investigación que se pretende abarcar en esta colección son amplias: el análisis de políticas públicas, la reflexión en torno a diversos temas sociales y valóricos, el análisis conceptual, histórico y filosófico de las ideas políticas en general, entre otras. Cada artículo es de responsabilidad de su autor y no representa necesariamente el pensamiento oficial de Horizontal.
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INTRODUCCIÓN Chile es un país altamente centralizado en comparación con el promedio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD). El gasto realizado por los gobiernos locales solo alcanza un 12,5% del presupuesto fiscal anual, en tanto que el promedio de los países de la OECD alcanza un 30%. La recaudación de los gobiernos locales en Chile es de solo un 8% del ingreso fiscal, mientras que el promedio de los países de la OECD es de un 20% (Horst, 2007). En términos generales, el Estado de Chile posee dos vías para organizar la política regional. Por un lado, está la red de intendentes y gobernadores, organizados en 15 regiones y 53 gobernaciones, a través de la cual se lidera y ejecuta la mayoría de los proyectos de infraestructura y obras civiles, además de las funciones propias de los distintos ministerios del gobierno central a través de los Secretarios Regionales Ministeriales1. Dada su dependencia directa, tanto en la designación como en la escala jerárquica, este aparato del Estado debe considerarse dentro del gobierno central. Por el otro lado, están las 345 Municipalidades, lideradas cada una por un Alcalde, que es elegido democráticamente cada cuatro años. Desde el punto de vista de la teoría descentralizadora2 , solamente las Municipalidades podrían considerarse “gobiernos locales”, dada su autonomía para elegir los representantes, generar sus propios recursos y tener discreción sobre los gastos que realizan. Durante las últimas décadas, ha existido una serie de stakeholders que han intentado poner el tema de la descentralización en la agenda política. Entre ellos destacan los movimientos sociales regionalistas como el de Magallanes (2010) y Aysén (2012), el trabajo realizado por el Consejo Nacional para la Regionalización y Descentralización de Chile (CONAREDE)3, y la reciente Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional4 , que operó durante el año 2014. Sin embargo, a juzgar por los hechos, se podría decir que estos esfuerzos han sido poco fructíferos. El propósito de esta investigación es analizar los desafíos de Chile desde el punto de vista de la descentralización, destacando: la historia y principales hitos, las razones por las cuales Chile no ha podido avanzar en este ámbito, y las oportunidades y amenazas que involucraría hacerlo.
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Más conocidos como SEREMIS. Ver primera sección de este trabajo. 3 Actualmente, llamada Fundación Chile Descentralizado y Desarrollado. 4 Joaquin Brahm, autor de esta investigación, trabajó en esta Comisión como asesor del vicepresidente Heinrich von Baer. 2
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LA TEORÍA DESCENTRALIZADORA En términos generales, la descentralización se define como la transferencia de responsabilidad y autoridad desde el gobierno central hacia gobiernos locales (devolución), desde niveles altos hacia niveles bajos del gobierno central (desconcentración), hacia organizaciones no gubernamentales (delegación), o desde el sector público al sector privado (desregulación o privatización) (Rondinelli, 2005: 1). Ahora bien, la descentralización en el ámbito de las políticas públicas se conoce generalmente a través de la primera acepción, de la cual daremos cuenta en esta investigación. En este contexto, la descentralización puede ser analizada en tres dimensiones principalmente: política, fiscal y administrativa (Boex, 2010: 6). La primera abarca el nivel de independencia que tienen las comunidades o gobiernos locales para elegir a sus representantes. La descentralización fiscal es la capacidad que tienen los gobiernos locales de generar sus propios ingresos y no depender de transferencias del gobierno central para obtener su presupuesto. Por último, la descentralización administrativa involucra la discrecionalidad que tienen las autoridades locales para ejecutar el gasto fiscal de acuerdo a las necesidades o preferencias de la comunidad local. En la comunidad académica, existen opiniones encontradas en relación a la efectividad de la descentralización como reforma del Estado para mejorar la entrega servicios hacia a la ciudadanía. La “primera generación” de la teoría descentralizadora5 planteaba que, a través de la transferencia de autoridad y responsabilidad a los gobiernos locales, se mejora la efectividad y eficiencia en la entrega de servicios. Sin embargo, estas premisas fueron puestas en duda por algunos expertos que identificaron resultados “mixtos”6 en relación a la experiencia de reformas descentralizadoras. La “segunda generación”7 de la teoría descentralizadora cambia un tanto el enfoque de la anterior. Esta plantea que haciendo partícipes a las comunidades de los gobiernos locales se logra un empoderamiento de las personas, obteniéndose así una mayor responsabilidad fiscal, participación política y equidad social en la toma de decisiones. La conclusión que se suele encontrar en la literatura especializada plantea que efectivamente se pueden lograr una serie de eficiencias en: i) la coincidencia entre los servicios públicos y las preferencias locales, y ii) la generación de los servicios públicos, con un mejor control de la producción, menor nivel de burocracia y mayor manejo de los costos locales (Banco Mundial, 2001: 1). Sin embargo, es de gran relevancia la forma en que se realice esta reforma al estado para captar los beneficios y asegurar el éxito de la descentralización. Para esto se requiere no solo un efectivo diseño e implementación, sino también un liderazgo y compromiso político a nivel central y local. En muchos casos, los países caen en la llamada descentralización parcial, entrega responsabilidad a los
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Se desarrolló entre 1950-1970, destacándose los autores Kenneth Arrow, Richard Musgrave, y Paul Samuelson.2 Ver primera sección de este trabajo. 6 Garrett y Rodden (2003) identificaron una variación importante en el grado de descentralización alcanzado por distintos países. Por un lado, Brasil, India, México y Perú pudieron descentralizar servicios. Por el otro, Tailandia, Zimbabue, Malasia y Paraguay se tornaron más centralizados. Rondinelli y Nellis (1986) concluyeron que ciertos países fueron exitosos en sus reformas descentralizadoras, pero en otros casos no se lograron los objetivos propuestos. 7 Se desarrolló entre 2000-2010, destacándose los autores Y. Qian y B.R. Weingast.
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gobiernos locales en forma asimétrica en las tres dimensiones de la descentralización sin un horizonte definido. Esto deriva en una baja en los sistemas de control, en pocos incentivos para implementar adecuadas políticas públicas, un aumento en la corrupción, y clientelismo político entre los distintos organismos y capas del aparato público (Ollé, 2011).
MOVIMIENTOS DESCENTRALIZADORES EN CHILE Desde el punto de vista político, el verdadero inicio del esfuerzo descentralizador en Chile se remonta al año 1991, cuando el gobierno de Patricio Aylwin implementó elecciones democráticas para todas las comunas del país. Desde entonces, tres reformas se han aprobado para reformar el funcionamiento de los Municipios, y solo entre 2000 y 2005, 23 leyes fueron aprobadas, incluida la Ley de Rentas Municipales II que regula el financiamiento de los municipios. Durante el gobierno de Sebastián Piñera, se realizaron algunos esfuerzos por poner el tema de la descentralización en la agenda política. Sin embargo, los movimientos estudiantiles que surgieron durante su mandato monopolizaron la atención de las reformas. Ahora bien, durante el actual gobierno de Michelle Bachelet se dio un importante paso. El tema de la descentralización fue considerado como un pilar importante del programa de gobierno, lo que se materializó a través del llamado a la Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional, la cual propone diez medidas esenciales para iniciar el proceso descentralizador en Chile8 . Esta inercia inicial se vio afectada para la crisis de credibilidad que afecta al país por los casos de financiamiento irregular de campañas políticas. Desde el punto de vista social, en los últimos años también se han visto múltiples episodios donde la ciudadanía ha puesto de manifiesto la necesidad de avanzar en una agenda descentralizadora. En 2010, la llamada crisis del gas en la Región de Magallanes desató una serie de protestas por la eliminación del subsidio de un 17% que tenía el gas en esa zona extrema del país. Luego en 2012, La Región de Aysén quedó prácticamente paralizada por algunas semanas. La ciudadanía, organizada en más de veinte asociaciones, demandaba para la zona mejoras en acceso a bienes y servicios, conectividad, y en el costo de vida.
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Para mayor detalle, el documento puede ser descargado en http://www.estebanvalenzuela.cl/media/users/0/36/files/514/Informe_Comisi_n_Descentralizaci_n_FINAL_1_.pdf
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El conflicto de Aysén, a diferencia del de Magallanes donde las demandas se concentraban principalmente en subsidios, incorporó además requerimientos políticos y administrativos. Se demandó la regionalización de algunos recursos como derechos de agua, mineros y forestales, y se pedía además la utilización de consulta pública para decisiones de carácter regional como la construcción de mega centrales hidroeléctricas y la declaración de área protegidas. A los casos de Magallanes y Aysén, se suman los de Calama (2011) y Arica (2012) que, pese a no haber alcanzado la misma cobertura mediática, sí respondieron a problemas similares que afectan a las regiones extremas de Chile, incluyendo elevados costos de vida, baja cobertura y/o calidad de servicios sociales, y limitada conectividad. Como veremos a continuación, estos movimientos no lograron influir lo suficiente como para materializar reformas de fondo al actual sistema.
¿POR QUÉ CHILE NO HA PODIDO AVANZAR HACIA LA DESCENTRALIZACIÓN? Desde un punto de vista teórico, la descentralización tiene sentido cuando en un determinado país o territorio, existe diversidad cultural, étnica, religiosa, social y/o climática/geográfica. Al existir estas diferencias, los bienes y servicios que el Estado provee tienden a ser de distinta naturaleza y, por lo mismo, existen menos alternativas de estandarización. Así también, las diferencias culturales o de preferencia al interior de los territorios introducen desafíos para una planificación central, pues las autoridades locales tienden a tener un mayor conocimiento de las reales necesidades de la población. La teoría descentralizadora sugiere así que las autoridades locales, asumiendo que tienen las capacidades mínimas necesarias, proveen un mejor y más eficiente servicio a la comunidad considerando el conocimiento local, capacidad y velocidad de reacción, y mejor acceso a proveedores de carácter local. Otro de los beneficios de la descentralización es que genera una sana competencia entre los distintos gobiernos locales para atraer desarrollo económico, demográfico y social. Al analizar Chile como un potencial candidato para ser una nación descentralizada, encontramos que cumple con varios de los requisitos ya mencionados.
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El primero es la diversidad climática existente. Chile posee el desierto más árido del mundo en el extremo norte y una de los lugares más lluviosos del mundo en el extremo sur. Es evidente que los servicios prestados entre estos dos extremos tienen poco en común. Así también, ciudades costeras tienen distintas necesidades en comparación con las ubicadas en la depresión intermedia, o más aún con poblados de las zonas montañosas. Un segundo elemento es el aislamiento y la baja conectividad que poseen ciertas zonas extremas, en especial en el sur del país. Este elemento se ha tornado muy sensible en las recientes catástrofes naturales donde la capacidad de reacción de las autoridades centrales ha sido lenta y burocrática, llegando con respuestas a destiempo y con lentitud en la reconstrucción de las zonas afectadas. La percepción ciudadana también avala que los municipios son de especial relevancia para la población. Pese a que los alcaldes tienen capacidad decisional solo sobre un 12,5% del gasto total del estado chileno, la población indica que su rol es de extremada importancia en la provisión de servicios a la comunidad (Horst, 2007). En una encuesta realizada a nivel nacional, los alcaldes alcanzaron un 66% de preferencia a la pregunta de qué autoridad podría solucionarles sus problemas cotidianos, seguidos del presidente y los ministros con un 22% de las preferencias (Horst, 2007: 5). Pero entonces, ¿por qué Chile se ha mantenido como un país extremadamente centralizado, pese a ser un buen candidato a ser un país descentralizado? A continuación, se plantean cinco factores que podrían explicar por qué Chile no ha podido avanzar en esta dirección: factores históricos, voluntad política, clientelismo político, ausencia de una demanda regional organizada, y falta de capacidad local. Entre los factores históricos, puede decirse que desde los orígenes de la colonización de Chile por parte de los españoles, la ciudad de Santiago fue concebida como el centro económico y político del país. Su clima y ubicación estratégica, incidieron en su acelerado desarrollo en relación a otros centros urbanos y al mundo rural (Collier, 1998: 28). Actualmente, Santiago concentra el 40% de la población de Chile y el 60% del empleo, cifras que serán difíciles de cambiar hacia el futuro en el corto plazo9 . Este excesivo centralismo naturalmente genera una priorización de la atención política hacia la capital, en perjuicio de las regiones.
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Artículo Santiago vs. Regiones, revista Qué dad/2014/10/1-15515-9-santiago-vs-regiones.shtml/).
Pasa,
octubre
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de
2014
(http://www.quepasa.cl/articulo/actuali-
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Con respecto a la falta de voluntad política, el tema de la descentralización en Chile se ha tratado en múltiples ocasiones. Los distintos gobiernos han prometido avanzar en reformas, parlamentarios regionalistas constantemente exigen que se avance en el tema, así como organizaciones sin fines de lucro10 participan constantemente en el debate. Sin embargo, poco es lo que se ha avanzado. Las reformas en este ámbito son constantemente pospuestas en favor de otros temas de mayor contingencia política, lo que deja de manifiesto la falta de convicción y la poca voluntad política de las autoridades. Algunos ejemplos: i) pese a que hubo elecciones de CORES a fines del 2013, cuando asumieron sus cargos en marzo de 2014, sus funciones y responsabilidades aún no estaban claramente definidas; ii) la reforma tributaria, aprobada hace algunos meses, no hacía referencia al financiamiento de las municipalidades, lo que habría sido una buena oportunidad para entregar parte de la generación de los recursos fiscales a los gobiernos locales; iii) los resultados propuestos en la reciente Comisión Presidencial no han sido considerados para llevar a cabo cambios que apunten a descentralizar realmente el país. En cuanto al clientelismo político, descentralizar conlleva necesariamente entregar y ceder poder desde las autoridades centrales hacia los gobiernos locales. En la estructura actual de poder en Chile, los intendentes, quienes podrían eventualmente ser considerados autoridades de carácter local, dependen directamente del gobierno central. El presidente mismo es el encargado de nombrar a los intendentes, los cuales tienen poca autonomía para actuar debido a su bajo poder negociador con el gobierno central. Esta relación genera un clientelismo político, relegando a los intendentes a un segundo nivel dentro de la jerarquía del estado, quienes están regidos más bien por el gobierno central, que por los reales intereses de la comunidad local. La labor de los intendentes ha sido muchas veces cuestionada debido a la baja credibilidad entre la población local, la poca estabilidad en el cargo, los conflictos de interés y fidelidad que le deben al presidente y sus colores políticos, y bajo poder negociador con el gobierno central, entre otros (Von Baer, 2013: 1).
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Destacan la Fundación Chile Descentralizado y Desarrollado (http://chiledescentralizado.cl/sitio/), y el recientemente constituido movimiento Piensa.
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Sobre la ausencia de una demanda regional organizada, puede sostenerse que los movimientos regionales anteriormente mencionados no han logrado proponer una agenda política conjunta que logre capitalizar sus demandas en reformas concretas a sistema de organización del estado. La mayoría de sus demandas se han centrado exclusivamente en obtener más recursos para la región. Luego de conseguirlos, sus peticiones en relación a competencias y participación ciudadana se han apagado. Así también, desde la década de los ochenta hasta la actualidad se desarrolló un regionalismo político no partidista que centró su debate en el crecimiento económico y fomento de la inversión privada (Ruiz, 2013: 1), lo que probablemente limitó sus aspiraciones de devolución del poder. Uno de los temas claves sobre descentralización, es que esta involucra la delegación de poder a gobiernos locales. “En caso de no haber una demanda activa, permanente e innovadora desde la sociedad civil, la situación difícilmente cambiará”11 . El gobierno central requiere de incentivos para entregar el poder, los cuales no han sido suficientes hasta el momento. Por último, la falta de capacidad local. Como ya se vio, una de las premisas para el éxito de una reforma descentralizadora es la capacidad local adecuada de los gobiernos locales para llevar a cabo sus funciones. Lamentablemente, en Chile los gobiernos locales son aún débiles, sin las capacidades necesarias para contrarrestar el aparataje del gobierno central. Es natural entonces pensar que el gobierno central no tenga la confianza suficiente como para delegar responsabilidades. Sin embargo, sin las responsabilidades, difícilmente se logrará generar la capacidad local. Estamos frente al clásico problema del “huevo o la gallina”, que en este caso se produce en la administración pública. Una de las causas de la falta de capacidad local radica en que el listado y número de empleados municipales está limitado por ley desde el año 1994. Es así como las municipalidades difícilmente pueden mantener el adecuado estándar en los servicios entregados a la comunidad. A modo de ejemplo, “la comuna de Maipú tenía en el año 1992 una población de 256.550, mientras en el año 2002, el total de los habitantes era de 463.103, de acuerdo a la información del Instituto Nacional de Estadísticas. Hoy se estima que el total de los habitantes supera las 600.000 personas”12.
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Extracto obtenido de una declaración realizada por Heinrich Von Baer en el Día de las Regiones, año 2014. Extracto obtenido en la columna de opinión publicada por Iván Borcoski González, Secretario Ejecutivo de la Asociación Chilena de Municipalidades, en junio de 2013. 12
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CONCLUSIONES Chile se presenta en la actualidad como un país altamente centralizado en comparación con el promedio de los países de la OECD. Este indicador en forma aislada no sugiere necesariamente que Chile debiera avanzar hacia la descentralización. Sin embargo, al analizar la diversidad climática y geográfica existente, sí aparecen algunos indicios de que Chile sería un buen candidato a reducir este excesivo centralismo, según lo sugiere la literatura especializada. Adicionalmente, las zonas extremas de Chile están muchas veces rezagadas y sus prioridades no necesariamente coinciden con las del gobierno central, ministerios e intendentes. Pese a la demanda de diversos stakeholders por avanzar en una agenda descentralizadora, es poco lo que se ha logrado de manera sustantiva. Las razones son múltiples, factores históricos, voluntad política, clientelismo político, ausencia de una demanda regional organizada, y falta de capacidad local, entre otras. Es indudable que, teniendo una capacidad local adecuada y los incentivos correctamente alineados, las autoridades locales proveen un mejor y más eficiente servicio a la comunidad considerando el conocimiento local, capacidad y velocidad de reacción, y mejor acceso a proveedores de carácter local. Además, a través de la descentralización se logra un empoderamiento de las comunidades, obteniéndose así una mayor responsabilidad fiscal, participación política, legitimidad local y equidad social en la toma de decisiones. La descentralización plantea entonces una serie de oportunidades para el futuro de Chile. Sin embargo, es importante que una eventual reforma al estado sea profundamente estudiada y diseñada, tanto en la evaluación como en la implementación. Muchos países han caído en la trampa de la descentralización parcial sin un horizonte definido, lo cual no logra alcanzar los objetivos propuestos y, que incluso, puede incorporar serias amenazas. Si Chile quiere avanzar en este ámbito, debe hacerlo de forma seria y gradual, con una hoja de ruta clara, con un respeto a la cultura, prácticas y costumbres que ha mantenido, e involucrando un apoyo transversal de los distintos actores políticos.
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Extracto obtenido de una declaración realizada por Heinrich Von Baer en el Día de las Regiones, año 2014. Extracto obtenido en la columna de opinión publicada por Iván Borcoski González, Secretario Ejecutivo de la Asociación Chilena de Municipalidades, en junio de 2013. 12
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