Capítulo LATINOAMÉRICA EN LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO. DE LA SUBORDINACIÓN A LOS DONANTES A LA AUTONOMÍA DE LA COOPERACIÓN SUR-SUR

CAPÍTULO 7

LATINOAMÉRICA EN LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO. DE LA SUBORDINACIÓN A LOS DONANTES A LA AUTONOMÍA DE LA COOPERACIÓN SUR-SUR BRUNO AYLLÓN PINO

1. INTRODUCCIÓN América Latina y el Caribe (ALC) es hoy desde la perspectiva de su desarrollo y del lugar que ocupa en la Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID) una región radicalmente diferente a la de 70 años atrás. En aquel entonces, los países latinoamericanos presentaban economías cerradas, volcadas en la exportación de materias primas y productos alimentarios de bajo valor agregado, sin industrias nacionales y con fuertes vínculos a la economía estadounidense. Se trataba de una región “en la angustia de la transición social, económica y política”, con sectores organizados que pedían libertades, mejoras en la distribución del ingreso, derechos laborales y reforma agraria (Bitar y Moneta, 1984: 11). Desde el punto de vista de la financiación del desarrollo, la región vivía inmersa en una dependencia estructural de préstamos internacionales, de divisas por exportaciones o de inversiones. Hasta inicios de los noventa, los flujos provenientes del 175

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turismo eran escasos, aunque las remesas de los emigrantes crecieron velozmente, llegando a representar tasas del 15 al 30% del Ingreso Nacional Bruto (INB) en Haití, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Jamaica y Guatemala (BID/FOMIN, 2016). En pocos países la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD) representó una fuente de financiación relevante. Su importancia se concentraba en Centroamérica, el Caribe y pocos países andinos. En Cuba, la ayuda de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) fue un soporte vital para sortear el bloqueo de Washington (Pryor, 1990). Desde 1960, los donantes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) han destinado a la región un total aproximado de AOD por valor de 370.000 millones de dólares a precios corrientes. En relación al INB, la AOD fue insignificante. Suponía el 0,9% del INB en los sesenta, cayó al 0,5% finalizando los ochenta y se desplomó hasta llegar en 2014 a un ínfimo 0,18% (Tezanos, 2010; Vera y Pérez-Caldentey, 2015). Pero sería un error considerar la importancia de la CID solo desde la óptica de la financiación de las necesidades de desarrollo de ALC. Fue en la influencia de los discursos y prácticas de los donantes en las políticas y en las formas de inserción internacional donde radica la relevancia del entramado de actores de la cooperación (agencias oficiales, ONG, empresas, bancos multilaterales, etc.) que moldearon los rumbos del desarrollo regional. Para analizar estas cuestiones, el texto se organiza en tres secciones. La primera abarca de 1945 a 1989: desde el término de la Segunda Guerra Mundial (SGM) hasta la caída del Muro de Berlín que preanuncia el fin de la Guerra Fría (GF), una etapa amplia pero fundamental para comprender la participación de ALC en la CID1. La segunda considera un 1. Se sostiene en el texto una visión de la CID como el conjunto de agentes, instituciones públicas, organismos multilaterales y organizaciones privadas que colaboran e interactúan entre sí para promover la provisión de recursos (humanos, financieros, técnicos, infraestructuras, etc.) y la realización de

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periodo más corto, 1990 a 2001, pero intenso por el impacto del reordenamiento geopolítico en la CID y sus afectaciones regionales. La última sección analiza los primeros 15 años del siglo XXI y el “efecto desplazamiento” de la región como receptora de AOD cuando, al mismo tiempo, más profundiza en la Cooperación Sur-Sur (CSS). Unas conclusiones sintetizan los hallazgos más relevantes.

2. LA AYUDA INTERNACIONAL EN ALC EN LA GUERRA FRÍA (1945-1989) El factor determinante del papel de la ayuda internacional2 en ALC en esos años fue la influencia ejercida por los Estados Unidos de América (EUA)3 en el contexto de la GF. La ayuda desembolsada por Washington perseguía objetivos muy concretos: asegurar la fidelidad de la región a sus designios, evitar la desestabilización de su “patio trasero” atajando la amenaza revolucionaria y, en resumen, velar por sus intereses. Al término de la SGM, las demandas latinoamericanas hacia los EUA se concentraban en lograr financiación e inversiones para modernizar sus aparatos productivos, reducir la acciones (programas, proyectos, asistencias técnicas, intercambio de experiencias, etc.) orientadas a la mejoría de las condiciones de vida, al fortalecimiento de las capacidades y al impulso de los procesos de desarrollo de la humanidad, independientemente del origen y destino geográfico. Desde esta perspectiva, el nivel de desarrollo relativo medido según el INB per cápita o según cualquier otro indicador, al igual que el punto cardinal del que provinieran los recursos (Sur, Norte, Este, Oeste) serían referencias analíticas de menor importancia. En el capítulo comprobaremos que la realidad de la CID en AL ha sido muy diferente. 2. La utilización en el texto de los términos “ayuda internacional” o “ayuda externa” remite a una concepción de la cooperación de carácter vertical, subordinada a los intereses nacionales del donante y caracterizada por el rol pasivo del receptor. En consecuencia, a un tipo de interacción unidireccional. 3. Según el Diccionario panhispánico de dudas de la Real Academia de la Lengua Española (RAE) la sigla EUA es igual de adecuada para referirse a los Estados Unidos de América que la de EE UU. En este capítulo hemos optado por utilizar EUA con el objetivo de enfatizar la condición americana de este país.

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pobreza y atajar el descontento social, el caldo de cultivo de la temida subversión. Pero los presidentes estadounidenses casi siempre hicieron oídos sordos. Truman (1945-1952) y Eisenhower (1953-1960) fueron tajantes. La responsabilidad de los EUA en ALC se limitaba a proteger a los países de la intrusión comunista y apoyar a los gobiernos comprometidos con el aplastamiento de los movimientos revolucionarios (Kryzanek, 1987). Los países de ALC solicitaban un gran programa de inversiones, comercio y ayuda al desarrollo, pero los EUA solo estaban dispuestos a financiar exportaciones, donar equipos militares y realizar algunas acciones de asistencia técnica. En 1947, George Marshall declaró en la Conferencia Interamericana para la Paz y la Seguridad de Río de Janeiro que no habría plan especial para ALC, pues todo el capital para ayuda exterior se dirigiría a Europa Occidental. Dos factores explican esta decisión. En primer lugar, la región era “estratégicamente segura”, pues la URSS no amenazaba la supremacía estadounidense. En segundo lugar, la prioridad de los EUA era el fortalecimiento económico y la seguridad de Europa frente a Moscú. Latinoamérica no necesitaba ser reconstruida como los países europeos y se encontraba muy lejos de los focos centrales de la tensión bipolar (Bitar y Moneta, 1984: 12). Además de no lograr un “Plan Marshall”, Latinoamérica fue excluida del programa de ayudas de la Mutual Security Act de 1951. Todo cambió con el triunfo de Fidel Castro en Cuba, el 1 de enero de 1959. Poco antes, el presidente brasileño Kubitschek había insistido ante la Organización de Estados Americanos (OEA) en la necesidad de fortalecer la solidaridad hemisférica, proponiendo al Gobierno estadounidense la Operación Panamericana, un gran plan para promover el desarrollo del continente mediante fórmulas estructurales y democráticas para evitar “la revolución izquierdista” (Landau, 2008: 107). Sin embargo, los EUA solo reaccionaron por el temor al contagio de la Revolución cubana. 178

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Se pusieron en marcha entonces dos iniciativas de calado. La primera fue la constitución, con sede en Washington, del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en abril de 1959, al que además de los EUA se adhirieron 19 países. El capital inicial fue de 850 millones de dólares, a los que se añadirían 150 del Fondo de Operaciones Especiales con una aportación estadounidense de dos tercios para créditos en favor de países más pobres. En pocos años, el BID se convirtió en la fuente regional más importante de financiación multilateral (Granell, 2009). La segunda, en la administración demócrata de Kennedy, consistió en un programa de desarrollo económico y social para ALC al que se preveía dotar con 20.000 millones de dólares en 10 años, en el marco del paradigma de la modernización auspiciado por las teorías de economistas como Rostow, Chenery y Strout (Sanahuja, 2011). En marzo de 1961 nacía la Alianza para el Progreso (ALPRO), con una dotación inicial de 525 millones de dólares. Aunque su impacto fue más amplio en Centroamérica y en países andinos, gracias a sus programas de infraestructuras, desarrollo agrícola y modernización de la administración, se marchitó en pocos años y no alcanzó sus metas (Taffet, 2007). Contribuyeron a su declive las resistencias de las oligarquías latinoamericanas, la llegada al poder de gobiernos militares y la desconfianza que generó la Doctrina de la Seguridad Nacional auspiciada por el presidente Johnson (1963-1969). En 1964, la ALPRO agonizaba y sus ambiciosas reformas quedaban lejos de las intenciones originales. Como dijo el presidente chileno Frei, el proyecto se había convertido en una “alianza extraviada” (Levinson y Onís, 1972: 192). El tiro de gracia se lo dio el Congreso de los EUA al recortar las dotaciones presupuestarias previstas alegando que lo importante era favorecer la entrada de las fuerzas del mercado, del comercio, las inversiones y las empresas estadounidenses. También pesó la preocupación en Washington por el coste de la guerra de Vietnam. Latinoamérica 179

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quedó relegada al segundo plano frente a los intereses de la política exterior de los EUA y ante las exigencias de la GF en el sudeste asiático (Sanahuja, 1999; Kryzanek, 1987). En los setenta, las coordenadas de la política de los EUA hacia ALC fueron definidas por el Informe Rockefeller, que abogó por una “relación especial”, más centrada en el aspecto económico y en el sector empresarial como “motor del cambio”. En la administración republicana de Nixon (1969-1974) la asistencia financiera y técnica fueron sustituidas por el comercio preferencial y se reemplazaron las subvenciones públicas por más inversiones privadas y préstamos multilaterales (Kryzanek, 1987: 111). En la dimensión política, resurgía la preocupación por la seguridad y la estabilidad, fruto de las graves condiciones económicas de ALC. La cooperación militar fue mantenida e incrementada, especialmente en países clave para la lucha contra la amenaza comunista, como Brasil. El país fue, en el bienio 1970-1971, el primer receptor de ayuda estadounidense en ALC y el sexto en el mundo (Sanahuja, 1999). La situación cambió a partir de 1974. La Comisión Linowitz recomendó una mudanza de rumbos y aconsejó superar la “relación especial” con ALC, sustituirla por un enfoque multilateral para negociar temas de interés conjunto y establecer una cierta distancia dado el contexto de distensión con la URSS. Los programas de ayuda financiera fueron eliminados para los países más grandes (Argentina, Brasil, Venezuela, etc.) y los recursos restantes se concentraron en los de menores ingresos. El resultado fue que ALC perdió importancia como destino de la ayuda exterior de los EUA. Si entre 1961 y 1965, en el inicio de la ALPRO, Washington fue responsable del 35,6% del flujo neto de recursos externos en los países latinoamericanos, en el periodo 1976-1980 esa proporción cayó hasta un 1,8% (Bitar y Moneta, 1984). La necesaria afluencia de capitales para financiar el desarrollo fue encomendada al sector privado y a los bancos 180

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multilaterales, proclives a beneficiar con sus préstamos a países obedientes que llevasen a cabo grandes proyectos de infraestructura. Ante las dudas sobre la voluntad de muchos de estos gobiernos para imponer ajustes y acatar la condicionalidad, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) negaron la financiación a Brasil, siendo presidente Goulart (1962); Colombia, con Rojas Pinilla (1956 a 1958); Argentina, con Illia (1963) y en otros momentos Guatemala, Bolivia y la Cuba castrista. El caso más paradigmático fue Chile. El BM cortó sus créditos al Gobierno Allende y los reanudó después del golpe de Pinochet (Moreira et al., 2010; Hayter, 1972; Sanahuja, 1999). A mediados de los setenta llegaron a ALC las inversiones europeas y japonesas, se incrementó el comercio y se iniciaron los primeros programas de cooperación. Japón, con proyectos productivos, y Alemania, con programas de fortalecimiento institucional a través de fundaciones de partidos políticos, destacaron especialmente. Los países nórdicos se caracterizaron por financiar a ONG y apoyar los derechos humanos y las libertades que cristalizaron en los ochenta en los procesos de redemocratización (Caccia, 2011; Cáceres, 2014). En la administración demócrata de Carter (1977-1980), se enfatizó el reestablecimiento de la credibilidad en el hemisferio. El apoyo a la reforma democrática, la promoción de los derechos humanos y la resolución de antiguas disputas, como la devolución del canal de Panamá (Acuerdos Torrijos-Carter), fueron los medios para atraer a gobiernos y sectores de la región a la órbita de Washington. La política de derechos humanos se materializó en la reforma de la Ley de Ayuda Militar Exterior y en aplicar una severa condicionalidad a los regímenes militares (Kryzanek, 1987). La década de los setenta fue insatisfactoria en el desarrollo de los países de ALC. Entre los factores externos destacaron el impacto de la crisis económica 181

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internacional (1973) y la disminución de las exportaciones. Tampoco fue beneficiosa la política exterior y el enfoque de la ayuda de los EUA. Salvo en el mandato Carter, predominó una visión de corto plazo, anclada en la percepción de la región como “estratégicamente segura”. Debía ser el mercado y no las ayudas públicas las encargadas de producir prosperidad. Entre los factores internos sobresalieron el ritmo lento de crecimiento económico, la inflación, la deuda, las dificultades para reducir la pobreza, los conflictos agrarios, el triunfo de dictaduras y las resistencias al cambio. La presidencia Reagan (1981-1988) exacerbó las amenazas revolucionarias en el contexto del recrudecimiento de la GF. Centroamérica fue el centro de las preocupaciones de Washington. Había que apoyar a gobiernos y movimientos contrarrevolucionarios. Se impuso una óptica neorrealista en la política exterior que criticaba la actitud condescendiente de Carter hacia la región y la urgencia de restablecer los principios del libre mercado en el orden económico internacional. Corregir el rumbo condicionando la ayuda a la liberalización económica y a la expansión comercial, a la vez que disciplinar a los países latinoamericanos con las condiciones impuestas por el FMI y el BM, fueron las orientaciones triunfantes. En esa década se produjo la crisis de la deuda externa y los planes de rescate de los secretarios del Tesoro Baker (1987) y Brady (1989), que aseguraron las condiciones para el pago a los acreedores estadounidenses. Se impulsaron políticas neoliberales, principalmente con la influencia en organismos multilaterales y los Programas de Ajuste Estructural, en el contexto de la subordinación de los países en desarrollo a los designios estadounidenses, como se vio en la reunión del diálogo NorteSur de Cancún (1981). La ayuda exterior bilateral y multilateral se articuló en una “condicionalidad cruzada” que presionó a los receptores e impuso la ortodoxia neoliberal. El avance de la pobreza fue feroz. El número de hogares pobres en la región 182

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creció entre 1980 y 1990, del 35% al 41%, es decir, de 135 a 200 millones de personas (Sanahuja, 2011). La administración Reagan no renunció a brindar ayuda a los países de ALC, siempre que fuese funcional al despliegue de una política exterior hegemónica, a la promoción de la liberalización económica y al abandono de estrategias nacionalistas de desarrollo (Sanahuja, 1999: 51). La ayuda exterior hacia ALC, que incluía ayuda al desarrollo y alimentaria, créditos y otros fondos, así como ayuda militar, aumentó sustancialmente respecto a la Administración Carter, triplicándose desde los 717 millones de dólares en 1977 hasta los 2.300 en 1985 (Bandow, 1992: 79). El conflicto centroamericano fue seguido con atención por otros actores externos. La Comunidad Europea se implicó en el proceso de paz a través de los Diálogos de San José, entre 1984 y 1990, y la cooperación de los Estados Miembros se incrementó y orientó a la defensa de los derechos humanos y la democratización. Aunque la ayuda europea no fue tan importante como la estadounidense, tuvo un papel decisivo para responder a las necesidades humanitarias y atender a poblaciones desplazadas por el conflicto. También sirvió para sostener la actuación de cientos de ONG y movimientos sociales que apoyaron a comunidades y municipios (Sanahuja, 2011: 199) En los ochenta, la AOD confirmó su declive y paulatina reorientación hacia zonas más estratégicas o necesitadas. En 1984, la participación de las regiones del mundo en desarrollo en la cooperación oficial recibida era del 45% para Asia, 41% para África y 14% para ALC. Quince años antes, la región captaba el 22,8% de la AOD mundial. Entre 1980 y 1989 el ranking de donantes seguía liderado por los EUA, con un promedio anual en AOD de 1.815 millones de dólares, seguido por Alemania (732), Holanda (590) y Japón (544). Entre los receptores, los principales beneficiarios de la AOD bilateral y multilateral fueron Perú, con un promedio anual de 573 millones 183

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de dólares, El Salvador (559), Bolivia (528) y Honduras (445) (CAD/OCDE, 2012). Al finalizar la década, el orden internacional sufrió un giro copernicano: el fin de la GF y el desmoronamiento de los regímenes comunistas de Europa Oriental. Era urgente garantizar un proceso de transición, ordenado y poco traumático, desde la economía planificada al sistema de libre mercado. Las profundas transformaciones políticas, económicas y sociales del final de este “siglo corto”, según la expresión de Hobsbawm, impactaron en la agenda de la cooperación. Las prioridades de los donantes fueron alteradas con el fin de la bipolaridad. Ya no había “amenaza comunista” y Latinoamérica se vio rápidamente afectada.

3. DEL FINAL DE LA GUERRA FRÍA AL SIGLO XXI: LOS NUEVOS DESAFÍOS (1990-2001) Durante los ochenta e inicios de los noventa se vivió una ola democratizadora en ALC, con la culminación de procesos de transición política en Argentina (1983), Uruguay (1985), Brasil (1986), Paraguay (1989) y Chile (1990). En la economía triunfó el Consenso de Washington. La región fue uno de los laboratorios de aplicación de unos principios (disciplina fiscal, eliminación de subsidios, privatizaciones, desregulación, reforma fiscal, liberalización comercial unilateral, etc.) que se extendieron e influenciaron las concepciones del desarrollo de los gobiernos y de las agencias de cooperación. La adopción en diferentes grados del modelo neoliberal creó una pesadilla social, produjo desindustrialización, omisión del sector público en la prestación de servicios y fe ciega en la “magia del mercado”. En los años noventa, el abandono del paradigma desarrollista y su sustitución por el neoliberal afectó a las economías regionales más relevantes. Los dirigentes de México (Salinas), Brasil (Collor), Perú (Fujimori), Argentina 184

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(Menem) o Venezuela (Carlos A. Pérez) creyeron que la modernización y el desarrollo serían consecuencia de la apertura unilateral del mercado de bienes y servicios y de la privatización de empresas públicas. Hubo adaptaciones rápidas a este modelo (Argentina y Chile), dudas y tropiezos (Brasil y Venezuela) y virajes radicales (México) donde al cambio del modelo económico siguió la reformulación de la política exterior y la vinculación a los EUA y Canadá a través del libre comercio (Cervo, 2001: 279-283). El colapso del bloque socialista se notó especialmente en Cuba, principal beneficiaria de la ayuda de la URSS. En pocos meses, el capitalismo y el comunismo dejaron de rivalizar por la supremacía económica, política e ideológica. La región caminaba hacia la irrelevancia sin el “peligro comunista”. La invasión de Panamá (1989) no suscitó condena internacional y anunciaba el horizonte de preocupaciones de la Casa Blanca centradas en las nuevas amenazas a la seguridad nacional del narcotráfico y la emigración ilegal. La prosperidad vendría por la promoción del comercio hemisférico de la Iniciativa para las Américas y del fomento de la democracia. La cuestión de fondo era la forma en la que los EUA ejercerían su hegemonía en la región en el contexto de su preponderancia política y, en menor medida, económica. Washington podría “redescubrir” ALC y desarrollar fuertes vínculos e intereses económicos y sociales. Habría que superar el pasado e iniciar una fase de mayor cooperación presidida por la agenda comercial. Pero la “superpotencia solitaria”, como la llamó Huntington, se despreocupó por la región. Sin contrapesos a su poder hegemónico, no sería descabellado pensar en un intervencionismo sin freno. Finalmente, los factores económicos y sociales vinculados a la seguridad fueron las grandes preocupaciones que orientaron la política estadounidense en ALC en los noventa. Hubo injerencias y una pérdida de importancia en las prioridades de los EUA (Sotillo, 2006). 185

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El programa estrella de la ayuda de Washington fue la Iniciativa Andina (IA), presentada en 1989. Ese año, la operación Justa Causa derrocaba en Panamá al general Noriega por sus conexiones con el cartel de Medellín. En aquel momento, el principal mercado de destino de drogas en el mundo era el estadounidense, especialmente de cocaína, con 25 millones de consumidores. La preocupación principal estaba en Colombia, donde los grupos criminales controlaban ciudades y mantenían vinculaciones con la guerrilla. Los EUA trasladaron la culpa y las soluciones al problema a los países productores en vez de combatir la demanda doméstica (Skidmore y Smith, 1996). La IA combinaba en diferentes dosis asistencia económica, preferencias comerciales unilaterales y ayuda militar. Hubo medidas dirigidas al reforzamiento de capacidades militares y policiales, al fortalecimiento del poder judicial y a la estabilización de balanzas de pagos. Las previsiones de recursos fueron de 2.200 millones de dólares concentrados en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. En relación a la década anterior, la IA desplazó a los países centroamericanos como principales receptores. Entre 1991 y 1994, la participación de Centroamérica en la ayuda estadounidense en ALC se redujo del 46 al 27%, mientras los países andinos subieron del 28 al 40% (Sanahuja, 1999: 72). La administración Clinton (1993-2000) aplicará una agenda en la región basada en dos ejes: el primero, la profundización comercial a partir de la Cumbre de Miami (1994) con la propuesta de creación de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) para “integrar” a los 34 países del continente (menos Cuba). El fracaso de Clinton al denegar el Congreso la autorización negociadora por vía rápida (Fast track) malogró la iniciativa junto con las resistencias de muchos gobiernos latinoamericanos. El segundo, el nuevo énfasis de la OEA en la promoción de la democracia, el desarrollo regional, el combate al narcotráfico y el intervencionismo humanitario en Haití. 186

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La iniciativa de mayor alcance de la administración Clinton fue el Plan Colombia, ideado en 1999. Sus objetivos fueron impedir el flujo de estupefacientes hacia los EUA, ofrecer una salida al conflicto armado, articular las iniciativas antidrogas de anteriores gobiernos y promover el desarrollo económico y social para disminuir los incentivos a la producción de narcóticos. En 2000, el Congreso estadounidense aprobó una partida de 1.300 millones de dólares para el Plan Colombia (Veillette, 2002). Aunque los EUA siguieron liderando los desembolsos de AOD en ALC, otros donantes ganaron protagonismo respecto a la década anterior. Entre 1990 y 1999 Japón, Alemania y Holanda ocuparon los primeros lugares, con volúmenes de AOD en promedio anual de 875, 725 y 621 millones de dólares respectivamente4. La novedad fue que la AOD española se decuplicó, saltando desde los 58 millones de dólares en promedio anual entre 1980 y 1990 a los 613 de la siguiente década. Entre los donantes multilaterales, la Comisión Europea multiplicó por siete su ayuda respecto a la década de los setenta. Respecto a otras regiones, la cooperación multilateral se destacaba en ALC por su importancia cuantitativa, alcanzando en la década el 25% del total de la AOD. También fue relevante la ayuda humanitaria a los países centroamericanos afectados por el huracán Mitch en 1998. Del lado de los receptores, Bolivia, Nicaragua, Perú y Honduras concentraron una media anual de AOD superior a 500 millones de dólares, en concreto 876, 841, 599 y 552, por este orden. No hubo grandes cambios en el ranking de receptores, salvo el desplazamiento de El Salvador por Nicaragua, resultado del apoyo de los EUA al Gobierno de Violeta Chamorro. La agenda de los donantes en ALC se diversificó con la inclusión del medioambiente, a raíz de la Cumbre de la Tierra 4. Datos referentes a la AOD bilateral y multilateral a precios y tipos de cambio del año 2009.

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(Río de Janeiro, 1992), la “buena gobernanza”, la salud sexual y reproductiva o la protección de los pueblos indígenas. Se profundizó en el combate al narcotráfico, (especialmente en la subregión andina), el control migratorio hacia los EUA (acentuado por los efectos del ajuste estructural y la crisis mexicana del “efecto Tequila”), el comercio (favorecido por la creación de bloques de integración y acuerdos de libre cambio) o la democracia recientemente reconquistada. Con todo, la dimensión analítica más importante en esta década es el impacto de la afirmación hegemónica del pensamiento neoliberal y su transmisión a través de la cooperación internacional a los países latinoamericanos. Como afirmó la OCDE, la misión fundamental de la cooperación era “asegurar un ambiente macroeconómico estable, pacífico y seguro” (OCDE, 2005). La ayuda fue condicionada en buena parte a la aplicación de las políticas económicas recomendadas en el Consenso de Washington a través de la cooperación reembolsable. Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en 1992, el 61% de la AOD en ALC estaba total o parcialmente condicionada, frente al 18% en el 2000. Al finalizar la década, los sectores de destino de la AOD se concentraron en la infraestructura económica al apoyo a servicios sociales (educación básica, salud, población, agua y saneamiento, reducción de la pobreza). En 2002, el 50% de la ayuda oficial se centraba en el sector de infraestructura social. Este desplazamiento se explica por los resultados de una década de ajuste estructural que redujeron las capacidades estatales de prestación de servicios y confiaron a otros actores, principalmente las ONG, la atención a las necesidades básicas (Almeida, 2005: 319). Por otra parte, la proporción de la ayuda oficial reembolsable sobre el total de AOD recibida se mantuvo en el promedio del 50%. En relación al INB, la AOD representaba en 1990 el 0,5% como porcentaje promedio de los 33 países 188

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latinoamericanos y caribeños. En 1998 cayó hasta el 0,28%, confirmando su irrelevancia como instrumento de financiación externa frente a otros flujos como las remesas y la inversión extranjera. En 1990, las remesas enviadas por emigrantes latinoamericanos a sus países de origen sumaron 10.600 millones de dólares frente a los 5.288 millones de AOD (CEPAL, 2006; Almeida, 2005). En el cómputo de la década, la AOD destinada a ALC en el conjunto de regiones en desarrollo fue del 9%, cuando en 1969 ese porcentaje era del 22,8%. Las razones del desplome estaban en la “fatiga de los donantes” al finalizar la GF, en el desplazamiento de la AOD hacia los países del Este de Europa inmersos en su transición al capitalismo, en las tensiones del golfo Pérsico por la invasión de Kuwait y en el esfuerzo bélico de los EUA y sus aliados en su guerra contra Irak. Al finalizar el siglo XX, la CID en ALC mostraba sus limitaciones como instrumento de promoción del desarrollo y de lucha contra la pobreza. Su lógica de funcionamiento seguía atada a la promoción de los intereses políticos, económicos y estratégicos de los donantes, especialmente en el caso de los EUA, aunque con diferencias sustanciales en el énfasis, estilos y discursos de las administraciones republicanas o demócratas. Tampoco los donantes europeos escapaban de estas concepciones, si bien en su caso no se hacía tan explícita la vinculación entre ayuda e intereses nacionales, pero con señaladas distancias entre la forma de concebir e instrumentar la cooperación por parte de gobiernos conservadores o progresistas. Después de dos décadas prácticamente perdidas en lo referente al desarrollo social y económico, ALC seguía presentando indicadores de pobreza muy elevados. A inicios de los ochenta, la pobreza afectaba al 40,5% de la población (136 millones de personas). Al comienzo de los noventa ese porcentaje se elevaba hasta el obsceno record de 48,4% y 204 millones de personas, de los cuales 95 millones eran indigentes (CEPAL, 189

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2016a). En 1999 se registró una leve mejoría de estos datos, reflejo del relativo éxito del control inflacionario y de la puesta en marcha de los primeros programas sociales de transferencias de rentas condicionadas a los sectores más vulnerables en México y Brasil. La pobreza cayó hasta 43,8% (215 millones de personas). La responsabilidad recaía en los gobiernos nacionales, pero no es menos cierto que, para la región en su conjunto, la CID iba menguando y su eficacia y condiciones se enfrentaban cada vez a mayores cuestionamientos.

4. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN UNA REGIÓN DE RENTA MEDIA (2001-2015) En los 15 primeros años del siglo XXI, ALC sufrirá todavía más el desplazamiento como receptora de cooperación por efecto de una combinación de factores: a) la concentración de la AOD en África en el marco de la agenda de Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)5 aprobada en 2000; b) la “securitización de la ayuda” a partir de los atentados del 11 de septiembre de 2001; y c) el mayor número de países latinoamericanos que ingresan a la categoría de países de renta media (PRM)6. Con todo, es también la fase del ascenso del Sur global y del resurgimiento 5. Sobre esta cuestión consultar el capítulo nº 3 de Javier Surasky. 6. En la actualidad, todos los países latinoamericanos y caribeños, salvo Haití, que está clasificado como país menos desarrollado, se encuentran en la categoría de países de renta media según las listas de receptores de AOD que elabora el CAD/ OCDE. En la subcategoría de países de renta media alta, con una renta per cápita comprendida entre los 4.126 y los 12.745 dólares al año (referidos al 2013), se hallan Antigua y Barbuda, Argentina, Belice, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Dominica, República Dominicana, Ecuador, Granada, Jamaica, México, Panamá, Perú, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía, Surinam, Uruguay y Venezuela. En la subcategoría de países de renta media baja se encuentran el resto de países con ingresos per cápita anuales entre los 1.046 y los 4.125 dólares, es decir, Bolivia, El Salvador, Guatemala, Guyana, Honduras, Nicaragua y Paraguay.

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de la CSS, lo que traerá dinamismo, renovación y competencia en la anquilosada CID. En los EUA el presidente G. W. Bush (2001-2008) enfrentará el desafío de responder al mayor ataque sufrido en territorio estadounidense en su historia. En ese afán, influenciará la reorientación de la agenda internacional desplazando su eje desde la lucha en pro del desarrollo al combate contra el terrorismo. En general, la cooperación de los EUA hacia ALC se estancará y concentrará en la seguridad y el apoyo a los gobiernos comprometidos en la lucha contra el narcotráfico, la emigración ilegal o la persecución a células islamistas. En el comienzo de la Administración de Bush Jr., las prioridades estratégicas en ALC no eran claras. La asimetría de poder entre los EUA y cualquier otro país latinoamericano era brutal, aunque seguía notándose que su influencia en la región había disminuido. Los formuladores de la política exterior no entendían la heterogeneidad regional y marcaban una clara división entre los países prioritarios más interdependientes con los EUA (México, Centroamérica y Caribe) y los demás al sur del canal de Panamá, con la excepción de Colombia. Las externalidades negativas de la región introducían dinámicas perturbadoras en temas como el medioambiente (Lowenthal, 2001). México, por sus vínculos con los EUA y su pertenencia al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), y Colombia, como apuesta estratégica en Sudamérica, fueron los dos puntos de apoyo de la administración Bush en su política regional. Los países “bolivarianos” fueron situados en el “eje del mal”. Brasil, liderado por Lula, fue visto como un país incómodo. La principal innovación en la ayuda exterior durante el periodo Bush fue la Cuenta para el Desafío del Milenio (Millennium Challenge Account [MCA]). Presentada en 2002, en Monterrey, en la Cumbre sobre Financiación de los ODM, fue considerada por los EUA el programa de ayuda más importante desde el Plan Marshall (Illán, 2004: 25). Aunque se 191

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prometió un importante desembolso (5.000 millones de dólares entre 2004 y 2006) su anuncio se interpretó como un desmarque de cualquier compromiso multilateral y como una forma de enfrentar las críticas sobre la reducción de la ayuda en los noventa. La MCA fue la respuesta del Gobierno Bush al 11 de septiembre bajo una concepción que apostaba por el crecimiento económico de los países más frágiles como forma de prevenir amenazas terroristas (Montero, 2004). Junto al argumento de la seguridad, la MCA quiso aumentar la eficacia de la ayuda de los EUA apostando por la selectividad. Se redujo el número de países con los que se cooperaba y se introdujeron criterios para recibir recursos: la ayuda debía destinarse a países comprometidos con el crecimiento económico, las políticas de mercado y la libertad democrática. Los requisitos a cumplir eran poseer un “buen Gobierno”, la inversión en las personas y la liberalización económica. A los criterios de elegibilidad se añadía un criterio excluyente: el nivel de corrupción. Se incluían mecanismos de control y seguimiento para garantizar que, ante incumplimientos, los países fuesen apartados. Hasta 2006, los países de ALC contemplados en la MCA fueron El Salvador, Bolivia, Honduras y Nicaragua (Montero, 2006). Posteriormente, Bolivia fue excluida, y Guyana, Paraguay y Perú ingresaron a la rebautizada Millenium Challenge Corporation. A partir de la implementación en 2001 del Plan para la Paz, la Prosperidad y el Fortalecimiento del Estado, conocido como Plan Colombia, y de su transformación en la Iniciativa Regional Andina (IRA), se destinaron fondos adicionales para Ecuador y Bolivia, incluyéndose a Panamá, Perú, Venezuela y Brasil, que sufrían los efectos de los desplazamientos y las externalidades de la erradicación de cultivos. La combinación de la lucha contra las drogas en los países andinos, del combate al terrorismo y a la narcoguerrilla en Colombia y del control de la emigración ilegal en Centroamérica fueron los focos de atención al inicio del siglo XXI. 192

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La llegada a la Casa Blanca del presidente Obama, en 2009, coincidirá con un ligero repunte de la AOD global de los EUA y con un importante crecimiento de la dirigida hacia ALC. Desde su toma de posesión, la política exterior dio señales de basarse en un tipo de “poder inteligente” que identificaba una atención renovada en la agenda latinoamericana, en concordancia con una actualización de los intereses nacionales (Moreira et al., 2010). Una vez elegido, Obama despertó grandes expectativas de un cambio cualitativo en las relaciones con ALC. En la V Cumbre de las Américas, el presidente manifestó su deseo de iniciar una fase de las relaciones basada en “una colaboración del siglo XXI, libre de las posturas del pasado” (Arnson, 2011). En el campo de la ayuda hacia ALC se observó un cambio en el discurso político y, en menor medida, en la práctica. México continuó escalando posiciones en las prioridades estadounidenses y se produjo una reorientación respecto a la Administración Bush, más enfática en ayudar al Gobierno mexicano a combatir el narcotráfico con aviones e inteligencia. La Administración Obama apostó por otorgarle menos importancia a la transferencia de armas y equipos militares y se concentró en tareas de fortalecimiento del poder judicial, la fiscalía y la policía (Selee, Wilson y Putnam, 2010). Globalmente las contribuciones bilaterales de los EUA se incrementaron en 2010 en poco más del 10% respecto al último año de la presidencia Bush (2008), de 23.454 a 26.586 millones de dólares. La explicación a estos datos se halla en los programas de salud de la Administración Obama y en el apoyo brindado a los “estados frágiles”. En lo referente a ALC, y para el mismo año, el cambio positivo supuso un aumento próximo al 35% respecto a la AOD en 2008, de 1.871 a 2.722 millones de dólares, resultado de las partidas de ayuda humanitaria y de emergencia en Haití, y por el recrudecimiento del desafío que el narcotráfico planteaba a México y a los países centroamericanos. En cuanto a los sectores de concentración de la AOD 193

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estadounidense en el periodo Obama, tomando como referencia el 2010, se verificaba la orientación prioritaria a programas sociales (51,2% del total de la ayuda hacia ALC), especialmente al fortalecimiento institucional y de la sociedad civil y a la salud sexual reproductiva (32,3% y 6,8% respectivamente). La ayuda humanitaria constituía el segundo rubro de importancia (28,8% por el efecto Haití) y a mucha distancia el apoyo a los sectores productivos (6,9%), económicos (4,4%) y la ayuda multisectorial (género, medio ambiente, cultura, etc.), con el 6,7% (CAD/ OCDE, 2012). En el último año de mandato, los presupuestos aprobados por el Congreso para la ayuda exterior de 2016 se distribuían entre los programas de lucha contra el narcotráfico (524 millones de dólares), asistencia al desarrollo (488), ayuda económica (419), salud (203), ayuda militar (69) y otros (34), totalizando 1.739 millones de dólares (Meyer, 2016: 5). Al finalizar la primera década del siglo XXI, el panorama de los flujos bilaterales de AOD hacia la región mostraba un gran peso de los EUA (31%) seguido a distancia por España (18%), Alemania (11%) y Japón (7%). Respecto a la década anterior (1990-1999), algunos donantes redujeron significativamente su exposición en ALC. Italia disminuyó su cooperación casi un 80%. Japón, Holanda y Reino Unido aplicaron reducciones en torno al 50%, seguidos por Alemania (-10%) y Francia (-8%). Solo España duplicó su AOD en AL, seguida de los EUA (un 25% más), Canadá, Suecia, Noruega y Dinamarca. Los pequeños donantes también incrementaron su asistencia. Corea del Sur y Portugal la cuadriplicaron y Luxemburgo la duplicó (CAD/ OCDE, 2012). En el cuatrienio 2007-2010, llaman la atención tres situaciones particulares en los principales receptores. Primero, el espectacular crecimiento de la ayuda a Haití, que se multiplicó por tres entre 2009 y 2010 (1.120 y 3.022 millones de dólares respectivamente) como consecuencia de la avalancha de asistencia humanitaria. Segundo, el incremento de la AOD dirigida 194

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a los países de renta media alta entre 2009 y 2010. Brasil, México y Chile duplicaron la AOD recibida por diferentes motivos vinculados a la importancia estratégica que le asignaban algunos donantes. Tercero, Colombia se consagra después de Haití como principal destino de la AOD por la combinación de los recursos recibidos de los EUA y la Comisión Europea. Estas tendencias se van a profundizar en el periodo 2010-2014. A nivel global, y según los últimos datos de la OCDE para 2014, la región recibe apenas el 6% de toda la AOD neta mundial (bilateral y multilateral), es decir, 9.949 millones de dólares de un total de 161.075 millones (OCDE, 2016). En promedio anual la AOD recibida por Haití alcanzó 1.678 millones de dólares (15,7% de la AOD regional), seguido de Brasil con 940 millones (8,8%), Colombia con 916 (8,6%), Bolivia con 697 (6,5%), México con 654 (6,1%) y Nicaragua con 568 (5,3%). Estos 6 países recibieron en 2014 el 51% de toda la AOD en ALC. Tres cuestiones destacan para los donantes en el periodo 2010-2014 respecto a 2000-2009. Primera: el incremento sustancial de la AOD de los EUA, de 1.929 a 2.584 millones de dólares en promedio anual (30% de toda la ayuda de los países de la OCDE en ALC). Entre 1946 y 2014 la ayuda de Washington alcanzó 165.000 millones de dólares a precios constantes (Meyer, 2016). Segunda: el derrumbe de la AOD española por la grave crisis económica, de 1.027 a 677 millones de dólares. El caso de Japón es más grave, pues “desaparece” como donante de AOD, de 454 millones a un saldo negativo por la devolución de préstamos concesionales de 45 millones de dólares. Tercera: los notables incrementos en la AOD de Francia, desde 285 a 1.253 millones de dólares; Alemania, de 640 a 1.512; Canadá, de 400 a 801; y Noruega de 181 a 516, por su apoyo a Brasil en la preservación ambiental. Los desembolsos netos de AOD multilateral fueron de 3.234 millones de dólares, el 32% de toda la AOD en ALC. El BID (1.719 millones y 53% de la ayuda 195

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multilateral total), las instituciones de la UE (710 millones, 500 menos que en 2012 y el 22%) y la Asociación Internacional de Desarrollo del BM (256 millones y el 8%) ocupan el podio multilateral en la región (CAD/OCDE, 2016). Aunque la evidencia empírica muestra que los donantes no se retiraron del todo de los PRM, lo cierto es que la región declinaba en los porcentajes globales de AOD. Este hecho suscitó la preocupación de los gobiernos de ALC que se empeñaron en contestar el uso de clasificaciones según el ingreso per cápita como criterio de asignación de la AOD. Este interés contrasta con la apatía y el rechazo que despertó la agenda de eficacia de la ayuda, impulsada por la OCDE en 2005 con la Declaración de París, como si la región hubiera pulsado “el botón del silencio” (CEPEI, 2014). Con el apoyo del sector académico y de algunos donantes como España, que llegó a destinar el 45% de su AOD a ALC, se inició un proceso de cuestionamiento en los foros de debate de la CID sobre la “doctrina de los PRM” que cristalizó en el Consenso de El Salvador (2007)7. Las críticas se dirigieron a la extrapolación de un indicador de ingresos monetarios al desarrollo social y a la CID. Ante su insuficiencia, las propuestas abogaban por reformular ese criterio de asignación y diagnosticar el nivel de desarrollo, complementando la renta con otros indicadores económicos y sociales que reflejaran las particularidades de cada país y, dentro de estos, de cada región y localidad. La CEPAL reivindicó la urgencia de indicadores para desafíos estructurales y áreas vulnerables que la renta per cápita no captaba. Debían reflejarse “brechas” de ingreso, desigualdad, pobreza, inversión y ahorro, productividad e innovación, infraestructura, educación, salud, fiscalidad, género y medioambiente (CEPAL, 2012). 7. III Conferencia Internacional de Cooperación para el Desarrollo con Países de Renta Media, El Salvador, 3 y 4 de octubre de 2007.

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Otros argumentos se fijaban en las limitaciones de la agenda de los ODM para aprehender las peculiaridades de los PRM que poseían estrategias propias de desarrollo diferentes de los países de rentas bajas. Aunque fuese loable que los países más pobres recibiesen mayores recursos, no debería descuidarse el apoyo a los PRM. Hacer lo contrario, reduciendo fondos, podría producir regresiones en los logros todavía no consolidados. Retiradas de donantes penalizarían a los países que lograron un mayor progreso. Se trataría de una conducta contraria al estímulo que habría de brindarse a sus esfuerzos (Freddolino, 2007). La CID debía mantenerse por ser una región mayoritaria de PRM, algunos en la inminencia de “graduarse” (Chile y Uruguay), es decir, de superar los ingresos per cápita máximos para seguir recibiendo AOD, aunque nada impediría que pudieran beneficiarse de otros mecanismos e instrumentos “más allá de la ayuda” (Domínguez, 2013). Entre los motivos que justifican la continuidad de la CID en ALC se destacan tres. Primero, el rol de inductores del desarrollo regional que tienen los PRM más avanzados y de mayores dimensiones. Su estabilidad y el impacto positivo de su crecimiento, o en sentido contrario el negativo de una crisis, constituían un factor de equilibrio y progreso (Alonso, Glennie y Summer, 2014). Segundo, las externalidades positivas que producen los PRM en la provisión de bienes públicos: la reducción de la pobreza, la estabilidad económica y financiera, la protección medioambiental, el flujo ordenado del comercio, la creación y transmisión de conocimientos, la prevención de amenazas a la salud global y el control de delitos transfronterizos, entre otros. Correspondería a la CID colaborar con los PRM latinoamericanos en la reducción de las desigualdades regionales, en su integración en foros internacionales para asegurar el suministro de bienes públicos y en fomentar la discusión sobre los aspectos no financieros de la AOD que se les brinda, las non-aid policies, en relación con el debate sobre la 197

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coherencia en las políticas de los donantes (CEPAL, 2012; Alonso et al., 2006). Tercero, motivos relacionados, por una parte, con la contribución de la CID al estímulo de políticas eficaces y progresivas en los PRM, y por otra, a la necesidad de desplazar la mirada desde los recursos hacia la política, proponiendo un enfoque que rescate el acervo de experiencias que puede compartir ALC en la CID, en áreas como derechos humanos, democratización del poder y prácticas para enfrentar la pobreza. Negar la cooperación sería un “profundo error estratégico” que impediría el desencadenamiento del efecto catalizador de la ayuda como palanca política y técnica para “presionar a los gobiernos nacionales hacia cambios democratizadores que reorienten los recursos hacia más justicia” (Balbis y Fernández, 2011). Esta consideración de los PRM como “laboratorios de cambio” o “incubadoras de innovaciones políticas y sociales” en la óptica de los donantes, y motivos vinculados en los tres primeros lustros del siglo XXI a la visión de muchos países latinoamericanos sobre la necesidad de disfrutar de más autonomía, con políticas exteriores más diversificadas y afirmativas respecto a las tradicionales potencias hegemónicas, son las claves de la apuesta regional por la CSS. Junto a la voluntad política y a la disposición de modestos recursos financieros se apostó por compartir los éxitos de las políticas públicas, las soluciones de desarrollo y las lecciones aprendidas en su proceso de inserción internacional. En esta tarea, las alianzas generadas por la cooperación triangular han propiciado la adaptación de esos conocimientos políticos y técnicos a otros países en desarrollo. Solo en el espacio iberoamericano, entre 2006 y 2014, se han registrado un total de 908 iniciativas triangulares8. 8. El Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica del año 2013-2014 define la cooperación triangular como la “modalidad de CSS en la que participan un conjunto de actores que, pudiendo todos ellos realizar distintos aportes

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A partir del año 2008 una nueva coyuntura internacional afectará a la CID, planteando algunas amenazas para ALC. La crisis financiera surgida en ese año en el corazón del sistema capitalista, en los EUA, y el posterior contagio a los países europeos, supuso un cuestionamiento del modelo de crecimiento de los países desarrollados como reflejo de una profunda “crisis civilizatoria” (Houtart, 2012). Si en un primer momento el impacto de la crisis parecía pasajero, concentrándose en México y Centroamérica, con una caída regional del PIB del -2,9%, la posterior recuperación a partir del 2010 (4,9%) fue apenas un espejismo de crecimiento que se esfumó en 2015 a una tasa negativa del -1,6%, hundido por el derrumbe de Brasil (-3,8%) y el colapso de Venezuela (-5,7% en 2015 y -8% en 2016). Se inició así en 2010 una “década disputada”, después de una “década ganada”, que señala hoy una progresiva “marcha lenta” latinoamericana caracterizada por la caída del crecimiento económico, el comercio, el consumo y las inversiones, el estancamiento en la caída del ritmo de reducción de la pobreza, las crisis políticas y el regreso de gobiernos liberales (CEPAL, 2016b; CELAG, 2013; Cervo, 2016). Pero también surgieron oportunidades. Nuevos actores se incorporan a las tareas de la cooperación en la región, sin que falten las controversias al respecto, sean ellos públicos o privados. Entre los primeros, las potencias emergentes y señaladamente China, van a modificar radicalmente el panorama de la financiación del desarrollo en ALC. Entre 2005 y 2015 los préstamos chinos a la región alcanzaron los 124.600 millones de dólares (Ayuso y Villar, 2016). Entre los segundos, las fundaciones filantrópicas, las empresas y los inversores sociales (técnicos, financieros u otros) se reparten el ejercicio de tres roles: el de los así denominados primer oferente y receptor (uno o varios países en desarrollo, en cada caso) y el de segundo oferente (país en desarrollo, país desarrollado, organismos regional o multilateral, o alguna asociación de ellos). El rasgo diferencial está determinado por el rol del primer oferente, quién actúa como primer responsable del fortalecimiento institucional” (página 109).

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privados, van a engrosar las filas de donantes o colaboradores en las tareas de la cooperación, sin que contemos todavía con evidencias empíricas sobre sus impactos (APCI, 2016; Fundación Avina/BID, 2010; Villar, 2015). Esta nueva fase de crisis, agudizada a partir de 2013 y con grandes incertidumbres en su desenlace final, golpeó también a la CSS. Existen indicios del fin de una “época dorada” en la cooperación política, económica y técnica que se prestan los países latinoamericanos. El embate al que está siendo sometida la CSS en el contexto del veloz deterioro de las condiciones económicas y de los cambios en las políticas exteriores y las estrategias de inserción internacional puestas en marcha por los gobiernos progresistas hace preguntarse si no estaremos ingresando en una fase estacionaria y de cambio de fisonomía de la CSS en ALC (Ayllón, 2015).

5. CONCLUSIONES Este capítulo estableció coordenadas para la interpretación de las características, peculiaridades y contexto de la participación de los países de ALC en la CID. Se ha enfatizado la consideración de la región como receptora de ayuda exterior de los EUA. Buena parte del texto ha girado en torno a las relaciones establecidas entre Washington y los países latinoamericanos, entendiendo que la ubicación de cada uno en el tablero geopolítico condicionaba su relación cooperativa y determinaba sus márgenes de maniobra respecto al tipo de ayuda que las diferentes administraciones estadounidenses quisieron ofrecer. En el periodo comprendido entre 1945 y 1989, la región estuvo sometida a las sensibilidades, diagnósticos y preocupaciones que los presidentes estadounidenses y sus secretarios de Estado mostraban en relación a un conjunto heterogéneo de países que fueron contemplados en una perspectiva 200

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uniformadora apenas tamizada por su proximidad o lejanía a las fronteras de los EUA. Salvo la iniciativa reformista de la ALPRO (1960), se prestó poca atención a los problemas de desarrollo latinoamericanos. Al “peligro comunista” irradiado desde Cuba o a la amenaza desestabilizadora en el “patio trasero” de Centroamérica, en los años ochenta, se respondió con ayuda militar y asistencia técnica en apoyo de gobiernos corruptos y elites nacionales comprometidas en el mantenimiento del statu quo social, político y económico. El fin de la GF alimentó la esperanza de una relación de los EUA con ALC que no se pautase por la desconfianza, la incomprensión y el estereotipo, y diera paso a una alianza estratégica a favor del desarrollo con base en la promoción comercial, la democracia y los derechos humanos. Pero el mundo ya no era el mismo y la diversificación de las relaciones exteriores de los países latinoamericanos permitió la búsqueda de otras opciones. La región contó con el apoyo de nuevos socios: la Unión Europea, España y Japón, principalmente. Sin embargo, la cooperación no consiguió demostrar su potencial transformador al errar en la identificación de la cadena de causas y efectos que explicaban los problemas de desarrollo regionales. La concentración por parte de los donantes en el combate a los efectos (la pobreza), en vez de la erradicación de las causas (la desigualdad) limitó el impacto de la ayuda, que fue menguando, fragmentándose y concentrándose en los países menos avanzados, relegando a un segundo plano a los PRM, el grueso de los que conforman ALC. En el siglo XXI, la combinación de la agenda de los ODM, que tuvo un claro efecto de desplazamiento de la ayuda hacia África, con la agenda de lucha contra el terrorismo y la inseguridad en su versión latinoamericana de combate al narcotráfico (nuevamente atacando sus consecuencias, la producción y la distribución, y no sus orígenes, es decir, la demanda proveniente de EUA y Europa) resultaron en la disminución de los 201

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flujos de AOD y en la concentración de los donantes en países más vulnerables (Haití y Centroamérica) o en los estratégicos en clave de seguridad y preservación ambiental (Colombia, México y Brasil). La utilización casi exclusiva del indicador del ingreso per cápita para la asignación de la AOD sesgó la mirada y la sensibilidad de los donantes hacia los problemas reales del desarrollo en ALC. A partir de 2005 se incluyeron en el debate otros argumentos para continuar cooperando en la región vinculados al papel de los PRM en la provisión de bienes públicos, en la garantía de la estabilidad regional y mundial, en la existencia de grandes bolsas de pobreza y, en definitiva, en la necesidad de consolidar sus frágiles avances en la senda del desarrollo. Pero no solo por estos motivos. Tanto la creciente importancia de la CSS como las transformaciones geopolíticas en curso, entre otras la creciente presencia de actores extrarregionales (China, Rusia, India o Irán) que pugnan por ganar influencia, unidos a los procesos experimentados en muchos países latinoamericanos en la búsqueda de más autonomía, con políticas exteriores más diversificadas y afirmativas respecto a las tradicionales potencias hegemónicas, condujeron a muchos donantes a reevaluar la conveniencia de mantener su cooperación y su apoyo en la región a través de mecanismos de triangulación. La grave crisis económica, política, social y de seguridad que afecta hoy en diferentes grados a los países de ALC alimenta especulaciones sobre el calado, fortaleza y recorrido de la CSS de Brasil o Venezuela, entre otros, proyectando sus sombras sobre la cooperación regional en los diversos mecanismos de concertación e integración creados en el siglo XXI. Poderosos factores externos, como la definición del Gobierno Trump sobre la política exterior estadounidense o la evolución económica de China, dada la gran dependencia regional de su comercio y finanzas, pueden complicar todavía más el 202

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panorama. La tormenta perfecta, si finalmente se produce, pondrá a prueba la resiliencia de la región y definirá el futuro de su rol en la CID. BIBLIOGRAFÍA ALMEIDA, C. (2005): “A ajuda internacional para o desenvolvimento na América Latina: realidade e desafios atuais”, en T. Las Casas (org), Desenvolvimento, Desigualdades e Relaçoes Internacionais, Ed. PUC-Minas, Belo Horizonte, pp. 298326. ALONSO, J. A.; GLENNIE, J. y SUMNER, A. (2014): “Receptores y contribuyentes: los países de renta media y el futuro de la cooperación para el desarrollo”, DESA Working Paper, nº 135, Nueva York, julio. ALONSO, J. A. et al. (2006): Cooperación con países de renta media: justificación y ámbitos de trabajo, Instituto Complutense de Estudios Internacionales/Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, Madrid. AGENCIA PERUANA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL (2016): La cooperación internacional para el desarrollo en América Latina en un contexto multiactoral, Lima, febrero. ARNSON, C. (2011): “La administración Obama y América Latina: la reconfiguración angustiada”, Pensamiento Iberoamericano, nº 8, 2ª época, 2011/1, pp. 23-37. AYLLÓN, B. (2015): “La Cooperación Sur-Sur en América Latina y Caribe. ¿De una época dorada a una fase incierta?”, Anuario de la Integración Regional de América Latina y el Caribe, n° 11, CRIES, Buenos Aires, pp. 134-170. AYUSO, A. y VILLAR, S. (2016): “América Latina y el Caribe en 2015: Cambios y aún más expectativas”, Anuario Internacional CIDOB, Barcelona, junio, pp. 114-122. BALBIS, J. y FERNÁNDEZ, R. (2011): ¿Por qué seguir cooperando con América Latina?, ALOP, Medellín y México D.F., agosto. BANDOW, D. (1992): “Economic and Military Aid”, en P. J. Schraeder, Intervention into the 1990s. US Foreign Policy in the Third World, Lynne Rienner, Londres. BID/FOMIN (2016): Las remesas a América Latina y el Caribe superan su máximo valor histórico en 2014, Washington. BITAR, S. y MONETA, J. C. (1984): Política económica de Estados Unidos en América Latina, GEL, Buenos Aires. CACCIA, S. (2011): “O que é e o que pode ser a cooperação internacional”, Le Monde Diplomatique, Edición Brasil, agosto, p. 2. CÁCERES, E. (2014): El rol de las ONG en América Latina. Los desafíos de un presente cambiante, Mesa de Articulación de Plataformas Nacionales y Redes Regionales de América Latina y el Caribe, Lima, octubre. CAD/OECD (2012): Development Aid at a Glance. Statistics by Developing Countries and by Region (America), París. — (2016): Development Aid at a Glance. Statistics by Region (America), París. CELAG (2013): América Latina. De la década ganada a la década disputada, Centro Estratégico Latinoamericano de Geopolítica, Quito, diciembre. CEPAL (2006): Panorama Social de América Latina, 2005, Santiago de Chile, marzo. — (2012): Los países de renta media. Un nuevo enfoque basado en brechas estructurales, Santiago de Chile, noviembre. — (2016a): Panorama Social de América Latina, 2015, Santiago de Chile, octubre. — (2016b): Estudio económico de América Latina y el Caribe 2016. La agenda 2030 para el desarrollo sostenible y los desafíos del financiamiento para el desarrollo, Santiago de Chile, julio.

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