Capacidades de los Gobiernos Municipales para Promover el Desarrollo Social

Capacidades de los Gobiernos Municipales para Promover el Desarrollo Social Jarumy Rosas Arellano

El objetivo de este trabajo es presentar, bajo el enfoque de construcción de capacidades, los retos que los gobiernos municipales tienen para encarar las nuevas responsabilidades en materia de política social, adquiridas éstas, a través de la Ley General de Desarrollo Social (2004)1. Para la presentación de esta investigación

el trabajo, está dividido en cinco apartados: en el primero se

presenta la evolución y características de la política social municipal; para continuar en el segundo apartado se presenta con una breve revisión de los estudios de este tipo de políticas; en el tercero se desarrolla el enfoque y las dimensiones de construcción de capacidades, para ejemplificar en el cuarto apartado, se muestra el estudio de caso de la ZMG; por último, en el quinto se presentan las conclusiones del trabajo.

Características de la política social municipal Durante el periodo 1940 – 1980, en México, la política social era controlada tradicionalmente

por el gobierno central. La participación de los gobierno

municipales se reducía al “diseño de programas aislados de desarrollo comunitario, redes de asistencia social, oferta de infraestructura social concentrada básicamente en construcción de canchas deportivas y otros equipamientos de uso público para ocio y eventos culturales (casa de la cultura), todo esto al margen de los grandes servicios otorgados por el Estado-nacional” (Sánchez y García; 2007). Asimismo, la política social mantenía un modelo “corporativo” en el cual se brindaba protección y seguridad social a las clases trabajadoras y sindicalizadas, generando así, un ambiente de desigualdad y

1

El presente trabajo representa los primeros resultados del proyecto de investigación de la autora para la obtención de grado en la Maestría en Políticas Públicas de Gobiernos Locales de la Universidad de Guadalajara.

segmentación. Este modelo era sostenido con una “modalidad fiscal de gasto público creciente y endeudamiento estatal en ascenso” (Cordera; 2007). El modelo cambió de bienestar clásico a un modelo de gestión de política social. Sánchez y García (2007) describen los principales elementos que llevaron a la transición; éstos son: a) el abandono del esquema monopolista dentro de la ejecución de la política social, debido a la cesión de espacios al gobierno local, b) la legitimidad de la política social atribuida a la incorporación y participación de la población en la definición de las demandas y necesidades sociales y por último, c) la sustitución de esquemas universales por esquemas focalizados que permiten atender las brechas de desigualdad entre distintas regiones. Debido a este proceso, la política social actual se caracteriza por mostrar una apertura a la participación social, manifestar un mayor énfasis en el monitoreo y la evaluación, ser una política descentralizada, y por último, tener una fuerte focalización hacia los sectores más pobres de la población. La focalización consiste en “dirigir las acciones a una población o territorio definidos con el fin de lograr la eficiencia en la gestión de recursos” (Hernández, Orozco y Vázquez; 2007). En México, este enfoque se utilizó con el objetivo de combatir (de manera más efectiva) la creciente población en condiciones de pobreza que las medidas de ajuste económico dejaban a su paso. El primer programa social con carácter focalizado fue PRONASOL (Programa Nacional de Solidaridad), a partir del cual, SEDESOL (Secretaria de Desarrollo Social) ha implementado distintos métodos de focalización, con el propósito de evitar la segmentación de la población beneficiaria de la política social. La participación de la ciudadanía, el monitoreo y/o evaluación de la política social, son elementos recientes en México. La creación de la Ley General de Desarrollo Social (2004), en la administración del presidente Vicente Fox (2000 – 2006), permitió institucionalizar dichos elementos como características importantes de la política social. En esta ley se estipula la creación de contralorías sociales formadas por los beneficiarios de estos programas, lo que permite de

manera formal la participación social. De la misma manera, se establece la creación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), el cual se dedica (como su nombre lo indica) al monitoreo y evaluación de la política social de corte federal. El proceso de descentralización brindó al municipio una revalorización de su papel dentro del plano económico, social, y político; incluida la política social. Esta

reactivación

es

el

resultado

de

las

políticas

descentralizadoras

implementadas en México, con el propósito de “imprimir mayor agilidad y eficiencia al aparato estatal y legitimar la acción del estado ante la sociedad” (Cabrero, 2003). Estas políticas seguían básicamente tres líneas de acción: federalismo, gobierno municipal, y desarrollo regional. Conseguir la descentralización por medio del fortalecimiento del federalismo, fue justificado al considerar que “el federalismo realiza la descentralización política mediante el reparto de competencias entre autoridades centrales y locales, en una división de esferas que se limitan recíprocamente” (Pardo, 1986; citado en Cabrero, 2003); para cumplir con este propósito se crearon leyes en materia de planeación y administración pública. Por otra parte, se generaron instrumentos de coordinación conocidos en un inicio como convenios únicos de desarrollo, los cuales delimitaban las atribuciones y responsabilidades de los distintos órdenes de gobierno participantes. Dos reformas al artículo 115 constitucional realizadas en 1983 y 1999 llevaron a reubicar la importancia de los gobiernos municipales dentro de la esfera de las políticas públicas. Mediante estos cambios se le concedió el carácter de nivel de gobierno y se asignaron responsabilidades y facultades en materia administrativa, institucional, de servicios públicos y desarrollo urbano, entre otras. Esta descentralización involucró a los gobiernos municipales en espacios donde tradicionalmente no eran requeridos; entre ellos, la política social. La institucionalización de la participación de los gobiernos municipales en la política social se definió en la Ley General de Desarrollo Social (2004) y las

subsiguientes leyes decretadas en las entidades federativas. Con este nuevo marco normativo, el gobierno municipal adquiere responsabilidades y atribuciones en el diseño, implementación y evaluación de la política social originada en el municipio, el estado y la federación. Según la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) los gobiernos municipales deben, entre otras cosas: -

Formular y aplicar políticas compensatorias, asistenciales, de desarrollo productivo e ingreso en sus territorios (Art. 9).

-

Generar programas de desarrollo social propios (art. 42) así como programas operativos (art. 16).

-

Ser los principales ejecutores de los programas, recursos y acciones federales en materia social (art. 17)

-

Destinar recursos propios a la política social (art. 32, 34)

-

Emitir un marco normativo propio en la materia (art. 40)

-

Crear e implementar el programa municipal de desarrollo social (art. 45 fracc. I)

-

Generar mecanismos de participación social en el diseño, implementación y evaluación de la política social (art. 45, fracc. VII y 61)

Literatura sobre política social municipal Las nuevas responsabilidades de los gobiernos municipales, han propiciado el estudio de los municipios y sus políticas. Desde diferentes perspectivas teóricas y estilos de investigación se han realizado investigación relevante en los diversos temas relacionados con este orden de gobierno.2

2

Arellano (2000), Cabrero (2004) y Guillen (2003) estudian las iniciativas o practicas exitosas en materia social recopiladas a través del Premio Gobierno y Gestión Local. Los trabajos de Ziccardi (y Martinez, 1998 y 2002) y Sánchez y García (2007) apuntan al estudio de las posibilidades de los

Con relación a la política social municipal las investigaciones antes mencionadas proporcionan información relevante. Estos estudios demuestran la existencia de políticas e iniciativas sociales exitosas dentro de los espacios municipales (Arellano, 2000; Cabrero, 2004, Guillén, 2003) recopiladas a través del Premio Gobierno y Gestión Local3. Para la edición de 2007 el 19.75% de los programas participantes en el premio correspondían a la categoría de “política social”, siendo este el porcentaje más alto.

Tabla 1. Programas participante en el Premio Gobierno y Gestión Local en la categoría de “Política Social” Año

Política social

Total

Porcentaje

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

28 63 75 63 70 61 78

488 359 499 414 450 393 395

5.74% 17.55% 15.03% 15.22% 15.56% 15.52% 19.75%

Fuente: Arzaluz, Socorro, Tonatihu Guillén y Pablo Rojo (2008)

Sin embargo, es necesario señalar que a lo largo de las investigaciones y estudios realizados se han identificado fracasos en la política social municipal; debido a: la falta de continuidad y visión de largo plazo, la escases de recursos económicos, ausencia de cooperación en las relaciones intergubernamentales, la heterogeneidad

de

los

municipios,

la

precaria

definición

de

elementos

conceptuales, la falta de profesionalización de los recursos humanos y la poca

gobiernos municipales en materia de política social. Por otra parte, Torres (1995) y Ordoñez (2000) se enfocan en la participación de los gobiernos locales en la implementación de programas sociales. Por último, los trabajos que apuntan a justificar la existencia de política social municipal, Rivera (2001) presenta un ejemplo al respecto. 3

Este premio es otorgado por el CIDE, el Colegio de la Frontera Norte y la Universidad de Guadalajara a las iniciativas exitosas de gobiernos municipales. Para mayor información consultar la pág. Web del premio.

institucionalización social al interior del municipio, entre otros. (Ziccardi, 2002, Cabrero, 2004, Guillén, 2003) Los problemas anteriormente expuestos, obstruyen la implementación de políticas sociales en el espacio municipal para solucionar el problema de la pobreza. En México las cifras de 2007 indican que existen 18’ 737,373 personas en situación de pobreza alimentaría,4 25’ 950,690 en pobreza de capacidades,5 y 49’ 772,697 en pobreza de patrimonio6. La situación de los gobiernos municipales en materia de política social es compleja, y los estudios mencionados anteriormente arrojan una realidad distinta a la esperada por el proceso de descentralización. Para entender las razones de esta variación es necesario contar con elementos teóricos que permitan comprender las condiciones actuales de la política social municipal, para lo cual puede ser útil el enfoque de construcción de capacidades.

Enfoque de construcción de capacidades. El enfoque de construcción de capacidades gubernamentales permite delimitar los elementos que propician un mejor desempeño en los gobiernos. Si bien es cierto que no existe ningún tipo de garantía, ni mucho menos

una receta mágica,

conocer los principales aspectos que influyen en la construcción de un mejor gobierno, permite aumentar las probabilidades de cumplir las responsabilidades asignadas.

La pobreza alimentaría es definida como “la incapacidad para obtener una canasta básica alimentaría, aun si se hiciera uso de todo el ingreso disponible del hogar en comprar sólo los bienes de dicha canasta” (CONEVAL 2007: 3) 5 “Insuficiencia del ingreso disponible para adquirir el valor de la canasta alimentaria y efectuar los gastos necesario en salud y educación, aun dedicando el ingreso total de los hogares nada más que para esos fines” (CONEVAL 2007: 3) 6 Insuficiencia del ingreso disponible para adquirir la canasta alimentaria, así como realizar los gastos necesarios en salud, vestido, vivienda, transporte y educación, aunque la totalidad del ingreso del hogar fuera utilizado exclusivamente para la adquisición de estos bienes y servicios” (CONEVAL 2007: 3) 4

Los inicios del enfoque de construcción de capacidades nos remiten a los organismos internacionales y su constante búsqueda por mejorar las condiciones de vida de las personas. Las llamadas “intervenciones” se realizan en los países en desarrollo, y pretenden generar (mediante asistencia exterior) capacidades en ellos. Esta práctica se ha realizado y documentado en países como Afganistán (Michailof, 2007), Haiti (Mangones, 2001), Africa (World Bank, 2005) y Bolivia, República Central Africana, Ghana, Marruecos, Sri Lanka y Tanzania (Hildenbran y Grindle, 1994) El término de construcción de capacidades aparece en la década de los noventas, y es adoptado como propósito de la cooperación técnica en la siguiente década. Este concepto aparece bajo el sustento y

complementariedad de

enfoques anteriores, tales como: construcción de institucionalidad (1950 - 1960), fortalecimiento institucional / desarrollo (1960 - 1970), desarrollo gerencial / administración (1970 - 1980), desarrollo de recursos humanos (1970 - 1980), y nuevo institucionalismo (1980 - 1990) (Lusthaus, Adrien y Perstinger: 1999). La construcción de capacidades ha sido estudiada a partir de los organismos internacionales y especialistas en desarrollo; lo que ha originado una variedad importante de definiciones para este concepto7. Si bien es cierto que el debate teórico apunta al objetivo e implementación de esta teoría, las definiciones existentes no se contradicen, lo que permite encontrar elementos en común, tales como; la determinación de un proceso dinámico y la combinación de instituciones, individuos y prácticas, entendidos como los actores del proceso. Para

el

presente

trabajo

se

considera

que

las

capacidades

gubernamentales son las habilidades de las instancias gubernamentales para cumplir con los objetivos establecidos previamente y operacionalizados en actividades o tareas de manera eficaz, eficiente y sustentable. Al delimitar el enfoque, de construcción de capacidades a las capacidades gubernamentales, se

7

Para encontrar las definiciones de construcción de capacidades se puede consultar a: Ospina (2001), Lusthaus (1999), Grindle (1997), Choritz (2002)

combinan los elementos más importantes de ambos términos. Bajo esta perspectiva, la construcción de capacidades gubernamentales presenta las siguientes características:  Es un proceso dinámico, por lo que mantiene las características de complejidad,

multidimensionalidad,

atención

al

contexto,

construcción, transformación y ajuste.  El resultado del proceso es la construcción, transformación y/o ajuste de habilidades para cumplir con los objetivos establecidos  Los objetivos se operacionalizan en tareas y/o actividades, las cuales se pretende cumplir de manera eficaz, eficiente y sustentable.  Implica la coordinación de instituciones, individuos (ciudadanos y funcionarios públicos) y prácticas (gestión pública). En términos operativos, la construcción de capacidades se fragmenta en dimensiones cuya interacción constante permite obtener resultados favorables para la organización. La propuesta de Grindle (1997) es la más representativa de esta operacionalización y es retomada de una u otra manera por distintos autores8. Asimismo, es importante considerar un elemento favorable de la misma para este trabajo, ya que se realizó para países no desarrollados como México. La obtención de un buen gobierno, según Grindle (1997) se encuentra determinada por la construcción de capacidades en aquellas actividades que se consideran responsabilidad del mismo.

Además “obtener un buen gobierno

significa entre otras cosas esforzarse por el desarrollo de los recursos humanos, consolidar organizaciones y reformar o crear instituciones en este sector” (Grindle, 1997). Así pues, para Grindle las dimensiones de la construcción de capacidades son: el desarrollo de recursos humanos (aumento de las capacidades de las personas para cumplir con su trabajo), la capacidad organizacional (se refiere al

8

Alonso (2007), Repetto (2003), Carney y Bista (2007), Sánchez y García (2007), Isuani (2007), Ospina (2002) y Rodríguez-Gusta (2004)

funcionamiento de la estructura y la reingeniería de la misma) y la capacidad de construcción y/o reforma de las reglas (la existencia de un marco institucional que permita regular las acciones a implementar). La capacidad estatal requiere que se intervenga en áreas fundamentales para construir capacidades, y en su conjunto se generen resultados eficaces, eficientes y sustentables. Por lo anteriormente expuesto, para el presente trabajo se rescata las ideas de Grindle (1997) y Cabrero (2004), pues permiten crear un marco acorde a las propias necesidades. Asimismo, se considera que las dimensiones de la capacidad estatal son: a) Capacidad humana. Entendida como las habilidades en los recursos humanos para cumplir con su trabajo de manera eficaz, eficiente y sustentable. Dentro de esta dimensión se consideran elementos como la preparación

académica,

experiencia

laboral,

capacitación

y

profesionalización de los mismos. b) Capacidad organizacional. Se refiere, como su nombre lo indica, al conjunto de elementos que dan forma a la estructura organizacional. Destacan en esta dimensión: el tipo de estructura, los flujos de información y comunicación, y liderazgo. c) Capacidad institucional. Entendida como las reglas del juego formales que delimitan y dan forma a la actuación gubernamental.

Se considera

solamente el estudio de reglas formales debido a que son éstas las que permiten cierta homogeneidad en los marcos institucionales de los gobiernos. Algunos elementos dentro de esta dimensión son: la existencia y conocimiento de reglamentos, sistemas de transparencia y rendición de cuentas, sistemas de seguimiento, y documentos de planeación, entre otros. d) Capacidad

financiera.

Sin

los

recursos

económicos

es

imposible

implementar política social municipal. Es importante que los municipios cubran dos aspectos importantes para mantener sus finanzas equilibradas;

por un lado, deben ser capaces de generar ingresos propios, y por el otro, mantener “un equilibrio lo más sano posible entre el gasto corriente y el gasto de inversión” (Cabrero, 2004b). Con el propósito de ejemplificar la operacionalización de estas dimensiones se presenta el análisis exploratorio y de manera preliminar de la capacidad institucional para instrumentar la política social municipal en términos de la Ley General de Desarrollo Social; utilizando como estudio de caso los municipios de la zona metropolitana de Guadalajara. Estudio de caso La Zona Metropolitana de Guadalajara (ZMG) está conformada por los municipios de Guadalajara, Tlaquepaque, Tonalá y Zapopan. En ellos se concentra una población de 3’ 728,465, que representa el 55% de la población del estado de Jalisco. La ZMG mantiene una constante interacción de materia social, económica y política, considerando que Guadalajara es la capital del estado de Jalisco y una de las principales ciudades del país. Por lo anterior, se considera que estos municipios cuentan con facilidades para obtener recursos humanos calificados, construir organizaciones fuertes, contar con la infraestructura institucional y los recursos económicos necesarios para generar políticas sociales municipales exitosas. La capacidad institucional puede ser entendida a partir del enfoque institucional de North en el cual “las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana” (North 1993; 13). Las “reglas del juego” permiten disminuir la incertidumbre en las relaciones entre los humanos, permitiendo establecer el marco de acción y cooperación entre los actores involucrados en la toma de decisiones y en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas. Ostrom (1990, citado en Sánchez, 2008) define tres tipos de reglas; a) reglas operativas, que son aquellas que regulan el cómo, cuando y donde se utilizan los recursos; b) reglas de elección colectiva, siendo estas las que intervienen en las

reglas operativas que utilizan los actores y c) reglas de elección constitucional, definidas como aquellas que afectan las actividades operativas y los resultados especificando las reglas que se pueden utilizar y los actores elegibles. Siguiendo esta línea, las reglas de elección constitucional en la política social se encuentran en los artículos 3, 4 y 123 de la constitución mexicana, comúnmente llamados derechos sociales. De los anteriores se desprende a partir del 2004 la regla de elección colectiva denominada Ley General de Desarrollo Social, la cual como se mencionó anteriormente estipula las responsabilidades de los gobiernos municipales en materia social. Las reglas de elección colectiva se asimilan en el municipio a través de las reglas operativas, por lo cual se deben considerar dos elementos importantes; la existencia de la regla como tal y la densidad institucional, definida esta ultima como el número y calidad de las reglas. Para los fines de este trabajo se considera solo la existencia de la regla, lo cual a pesar de lo limitativo del análisis permite una primera aproximación a la capacidad institucional del municipio, dejando el estudio de la densidad institucional y el grado de asimilación para investigaciones futuras. La regla de elección colectiva (LGDS) estipula las tareas del gobierno municipal en materia de política social. Por lo cual, para cumplir con estas asignaciones se considera que deben existir reglas operativas, tales como; el reglamento de desarrollo social municipal, las reglas de operación de los programas sociales municipales, el establecimiento de los objetivos sociales en el Plan Municipal de Desarrollo, acuerdos firmados entre los distintos ordenes de gobierno y el establecimiento de los programas y proyectos sociales en el Programa Operativo Anual (POA) del municipio. Con el propósito de evidenciar la existencia de estas reglas en los municipios de la ZMG se realizó una búsqueda en documentos oficiales; reglamentos, planes municipales de desarrollo, informes de gobierno, así como información proporcionada en los espacios de transparencia de las paginas web oficiales de

los mismos. Asimismo, se realizaron entrevistas y se mantuvo contacto con los principales actores en materia social municipal vía telefónica y electrónica.

A

continuación se presentan los elementos identificados. Existencia de un reglamento de desarrollo social La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos brinda a los gobiernos municipales la facultad para expedir reglamentos que permitan establecer la administración pública municipal9. Así, los reglamentos se convierten en los documentos de mayor orden jurídico dentro del territorio municipal. La presencia de un reglamento de desarrollo social permite la definición de las facultades y obligaciones de la autoridad y los ciudadanos en lo concerniente a la política social municipal. Este documento representa un gran avance dentro de la institucionalidad de las políticas de combate a la pobreza, pues permite el establecimiento de reglas y límites bajo las cuales se deben llevar a cabo las políticas de corte social dentro del municipio. Para identificar la existencia de los reglamentos de desarrollo social se realizó la revisión de estos documentos oficiales en los casos seleccionados. Los resultados arrojaron que ningún municipio cuanta con un reglamento de desarrollo social municipal. Existencia de reglas de operación para los programas sociales municipales. Las reglas de operación son documentos donde se establecen los lineamientos bajo los cuales operará el programa en cuestión. Se definen los actores involucrados, el procedimiento para acceder a los apoyos, los montos y tipo de apoyo, así como todo tipo de asunto que permita la implementación del programa sin problema alguno.

Art. 115 Fracción II Párrafo II “Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas e los Estados, los bando de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguran la participación ciudadana y vecinal. 9

Al estudiar los municipios seleccionados, se encontró que, a pesar de anunciar programas sociales propios y de los gobiernos federal y estatal en sus páginas web, no existe una clara definición de las reglas de operación de los mismos. “la mayoría de los programas si tienen reglas de operación pero no son tan formales porque solo están en alguna hoja, pero no tiene firmas ni nada… solo es para darnos información de lo que se debe hacer y ya.” (Director

de

programas

de

desarrollo

social

del

municipio

de

Guadalajara10) Este tipo de documentos no se encuentran a disposición de la población, con excepción del municipio de Tonalá, que brinda acceso a una presentación del programa de abasto popular donde se establecen los objetivos y requerimiento del mismo. Existencia del Plan Municipal de Desarrollo Social El Plan Municipal de Desarrollo Social es un instrumento de planeación que permite establecer la dirección que tomarán las acciones de gobierno, así como los objetivos, estrategias y líneas de acción en materia de política social. Lamentablemente, después de realizar la búsqueda de estos documentos, ningún municipio estudiado cuenta con este instrumento de planeación, ya que se limitan a establecer los objetivos de política social en los Planes Municipales de Desarrollo (PMD) acompañados de los objetivos económicos y ambientales. Un ejemplo de lo anterior es el caso de Guadalajara y Zapopan, cuyos objetivos son: “Buscaremos que nuestra ciudad sea reconocida por su nivel en calidad de vida, que se reflejara en un espacio público incluyente, en un desarrollo equilibrado y ordenado, pero principalmente en la cohesión social y la convivencia armónica y productiva de sus habitantes” (PMD de Guadalajara 2007-2009)

10

Entrevista telefónica con el Lic. Víctor Ortiz; Director de Programas de Desarrollo Social del Municipio de Guadalajara realizada en enero de 2009.

“Asegurar que los zapopanos encuentren en su municipio las oportunidades que les permitan logra un desarrollo integral para mejorar su calidad de vida.” (PMD de Zapopan 2007-2009) Si bien, los cuatro municipios de la ZMG cuentan con el establecimiento de los objetivos generales de política social municipal en el PMD, es importante considerar que la definición de los mismos es ambigua, lo que brinda flexibilidad en su interpretación y su aplicación Existencia de acuerdos con autoridades sociales de distintos órdenes de gobierno. El gobierno municipal no es el único orden de gobierno que tiene autoridad sobre ese territorio. El gobierno estatal y federal infiere con sus respectivas políticas y estrategias. Más allá de subordinarse a esta autoridad, el municipio puede aprovechar la concurrencia de ellos en el territorio y generar acuerdos que permitan la coordinación y lograr los objetivos que tienen en común. La coordinación y cooperación entre las dependencias encargadas de la política social en los diferentes niveles de gobierno permite determinar cierto grado de institucionalidad. Para la determinación de este factor se consideró la existencia de acuerdos de coordinación firmados con el gobierno estatal y con la Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL) para la ejecución de los programas sociales dentro del municipio. Todos los municipios en estudio, han firmado acuerdos de coordinación para la implementación de los programas de Rescate de Espacios Públicos y Hábitat para el año 2009. Lo anterior indica la relación entre las direcciones de desarrollo social municipales y las instancias encargadas de la política social del gobierno estatal y federal. Establecimiento de programas y proyectos sociales municipales dentro del Plan Operativo Anual (POA) El POA como instrumento de planeación permite establecer los programas y proyectos con los cuales trabajará el gobierno municipal durante el periodo de

tiempo establecido (Generalmente es de un año). El POA 2009 de los municipio de Guadalajara y Zapopan contempla acciones en materia de infraestructura y equipamiento, realización de eventos, foros y consultas ciudadanas; rehabilitación de espacios públicos y gestión de programas sociales federales y estatales. Por otro lado, Tonalá albergan en los espacios destinados a este documento de planeación los programas y proyectos contemplados por SEDESOL para implementarse en el municipio, dejando de lado cualquier tipo de acción social por parte del gobierno municipal. Y por último, Tlaquepaque no tiene a disposición de la población este documento de planeación. Los resultados observados permiten considerar la existencia parcial de las reglas operativas que conllevan al cumplimiento de las asignaciones en materia social con las que cuentan los municipios. La ausencia de reglas tan importantes como el reglamento de desarrollo social evita que se cumpla con tareas tales como; la incorporación de la población organizada en los programas sociales, o la evaluación de la política social propia entre otras.

Conclusiones El

proceso

de

descentralización

reflejado

en

una

serie

de

reformas

constitucionales, así como la creación de la Ley General de Desarrollo Social han generado responsabilidades en los gobiernos municipales en materia social. Si bien, estas asignaciones se realizaban anteriormente, en la actualidad se puede observar un aumento en la participación de estos gobiernos expresado a través del incremento de intervenciones en la política social municipal. El Premio Gobierno y Gestión Local ha identificado casos exitosos de política social municipal, sin embargo, a través de distintas investigaciones se han detectado fallas y problemas que evitan continuidad en este tipo de políticas. En este trabajo se sugiere que un determinante del éxito o fracaso de las políticas

sociales municipales se encuentra en la construcción de capacidades en estos espacios. De manera exploratoria y preliminar se identificó la capacidad institucional de los municipios de la zona metropolitana de Guadalajara, mediante la identificación de las reglas operativas locales que permiten aterrizar y cumplir con las responsabilidades que la Ley General de Desarrollo Social estipula para los gobiernos municipales. Los resultados de esta identificación reflejaron la ausencia de reglas de gran importancia para el cumplimiento de las tareas en materia de política social, lo que lleva a considerar una capacidad institucional incompleta que evita contar con una política social municipal eficiente, eficaz y sustentable.

Bibliografía Alonso, Guillermo (2007) “Elementos para el análisis de capacidades estatales” en Guillermo Alonso (edit) Capacidades estatales, instituciones y política social. Prometeo Libros Editora. Arellano, David (2000) El municipio y las políticas sociales. Cuadernos de debates. México. CIDE. www.municipio.org.mx Arzaluz, Socorro, Tonatihu Guillén y Pablo Rojo (2008) Gobierno local efectivo; experiencias concretas del ámbito local mexicano. México. CIDE/SEGOB/COLEF/Premio Gobierno y Gestión Local. Cabrero, Enrique (1998) “La ola descentralizadora. Un análisis de tendencias y obstáculos de las políticas descentralizadoras en el ámbito internacional” en Enrique Cabrero (coord.) Las políticas descentralizadoras en México (1983-1993). México. CIDE/Miguel Ángel Porrúa. Cabrero, Enrique (2004) “Cogestión gobierno-ciudadanía en programas de bienestar social en el espacio municipal. Un balance preliminar” en Alicia Ziccardi (coord.) Participación ciudadana y políticas sociales del ámbito local. México. UNAM/INDESOL/COMECSO.

Cabrero, Enrique (2004b) “Capacidades institucionales en gobiernos subnacionales de México. ¿Un obstáculo para la descentralización fiscal?” En Revista Gestión y Política Pública. Vol. XIII, núm. 3 II semestre. México. CIDE. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión de México (2004) Ley General de Desarrollo Social. http://www.diputados.gob.mx/textos/politicasocial.pdf. Consultado el 01 de Julio 2008. Carney Stephen y Min Bahadur Bista (2007) Analysing capacity in a ministry of education; a case from Nepal. Journal of education for international development. Septiembre 2007. Disponible en: www.equip123.net. Choritz, Samuel (2002) Literature review of evaluative evidence on the three drivers of effective development: ownership, policy and capacity development. www.undp.org/eo/documents/DER/Literature_Review.doc (consultado el 18 de Julio de 2009) CONEVAL (2007), Informe ejecutivo de pobreza en México 2007. Disponible en http://www.coneval.gob.mx/contenido/info_public/1778.pdf. (consultado el 13 de agosto de 2009). Cordera, Rolando (2007) “Mercado y equidad: de la crisis del estado a la política social” en Rolando Cordera y Carlos J. Cabrera (coord.) La política social en México: tendencias y perspectivas. México. UNAM/Facultad de Economía. Grindle, Merilee S, ed. (1997) “Introduction” en Merilee Grindle. Getting good government; capacity building in the public sectors of developing countries, E.U.A: Harvard University Press. Guillen, Tonatiuh (2003) “Municipio y Política social”. En Enrique Cabrero (coord.) Políticas públicas municipales; una agenda en construcción. México. Miguel Ángel Porrua/CIDE. H. Ayuntamiento de Guadalajara. Plan municipal de desarrollo de Guadalajara 2007-2009. Disponible en www.guadalajara.gob.mx (consultado el 16 de agosto de 2009) H. Ayuntamiento de Guadalajara. Plan operativo anual 2009. Disponible en www.guadalajara.gob.mx (consultado el 15 de agosto de 2009) H. Ayuntamiento de Tlaquepaque. Plan municipal de desarrollo de Tlaquepaque 2007-2009. Disponible en www.tlaquepaque.gob.mx (consultado el 16 de agosto de 2009)

H. Ayuntamiento de Tonalá. Plan municipal de desarrollo 2007-2009. Disponible en: www.tonala.gob.mx (consultado el 17 de agosto de 2009) H. Ayuntamiento de Zapopan. Plan municipal de desarrollo 2007-2009. Disponible en: www.zapopan.gob.mx (consultado el 17 de agosto de 2009) H. Ayuntamiento de Zapopan. Plan operativo anual 2009. Disponible en www.zapopan.gob.mx (consultado el 15 de agosto de 2009) Hernández, Daniel, Mónica Orozco y Sirenia Vazquez (2007) “Metodos de focalización en la política social en México” en Revista Economía Mexicana. Vol. XVII, núm. 1 primer semestre 2008. México. CIDE Hilderbrand, Mary y Merilee Grindle (1994) Building sustainable capacity: challenges for the public sector. Harvard Institute for International Development. Isuani, Fernando (2007) Capacidades estatales para la implementación interorganizacional de políticas públicas. IV Congreso de administración pública. Buenos Aires, Agosto. Disponible en: http://www.ungs.edu.ar. Lusthaus, Charles, Marie-Helene Adrien y Mark Perstinger (1999) Capacity development: definitions, issues and implications for planning, monitoring and evaluation. Universalia Occasional Paper No. 35. Septiembre. Disponible en: www.universalia.com/files/occas35.pdf Mangones, Kathy (2001) “Alternative food aid strategies and local capacity building in Haiti”. En Ian Smillie. Patronage or Partneship; local capacity building in humanitarian crises. International Development Research Center. Michilof, Serge (2007) Review of technical assistance and capacity building in Afghanistan. Disponible en www.cdc-crdb.gov.kh. (consultado el 12 de agosto de 2009). North, Douglass (1993) Instituciones, cambio económico. México. Fondo de cultura económica.

institucional y desempeño

Ordoñez, Gerardo (2002) La política social y el combate a la pobreza en México. México. SEDESOL/UNAM. Ospina B. Sonia (2002) Construyendo capacidad institucional en América Latina: el papel de la evalucación como herramienta modernizadora. VII Congreso internacional del CLAD sobre la reforma del estado y de la administración pública. Lisboa, Portugal. Octubre. Disponible en: www.geolatina.net

Repetto, Fabian (2003) Capacidad estatal: requisito necesario para una mejor política social en América Latina. VIII Congreso internacional del CLAD sobre la reforma del estado y de la administración pública, Panamá, 28-31 Octubre. Disponible en: www.minproteccionsocial.gov.com. Rivero, Melesio (2001) “Políticas sociales desde los espacios municipales”. En Carlos Arteaga y Silvia Solis (coord.) La política social en la transición. México. Escuela de Trabajo Social/ Plaza y Valde´s. Rodríguez-Gustá, Ana L. (2004) Capacidades estatales; reflexiones en torno a un programa de investigación. IX Congreso internacional del CLAD sobre la reforma del estado y de la administración pública. Madrid, España 2-5 Noviembre. www.iij.derecho.ucr.ac.cr. Sánches, Antonio (2008) Cambio institucional y desempeño de los gobiernos municipales en México. México. Academia Jalisciense de Ciencias/ Plaza y Valdés. Sánchez, Antonio y Ma. Luisa García (2007) Las capacidades de los gobiernos municipales para instrumentar política social. Ponencia del V congreso IGLOM; los retos de la democracia local (5 y 6 octubre). México. IGLOM. Torres, Gabriel (1995) “El futuro de la política social municipal” en Enrique Valencia (coord.) Crisis económica, pobreza y política social. México. Universidad de Guadalajara. World Bank (2005) Capacity building in Africa: An IEG Evaluation of World Bank Support. Disponible en www.worldbank.org Ziccardi, Alicia (2002) Políticas sociales y gobiernos locales en el federalismo. Ponencia del primer congreso nacional de políticas sociales (30 y 31 mayo). Argentina. Universidad de Quilmes. Ziccardi, Alicia y Carlos Martínez (1998) “Límites y posibilidades para la descentralización de las políticas sociales” en Alicia Ziccardi y Rolando Cordera (coord.) Las políticas sociales de México al fin del milenio, descentralización, diseño y gestión. México. Miguel Ángel Porrúa/UNAM.