CAPACIDAD ESTATAL, BRECHAS DE CAPACIDAD Y FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

instituto de estudios políticos y relaciones internacionales

iepri

MAYO - SEPTIEMBRE 2016 Nº 87

DEMOCRACIA ESTRATEGIAS DE MOVILIZACIÓN, RECLUTAMIENTO Y COMPOSICIÓN DE LISTAS EN ELECCIONES LOCALES. CONCEJO DE MANIZALES 2011 Juan Manuel Castellanos-Obregón David Osorio-García Omar Tapasco-Alzate 3 EL PARTIDO “CENTRO DEMOCRÁTICO” EN COLOMBIA: RAZONES DE SU SURGIMIENTO Y ÉXITO Rodrigo Losada Nicolás Liendo 41 CAPACIDAD ESTATAL, BRECHAS DE CAPACIDAD Y FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Enzo Ricardo Completa 60 LA CONSTRUCCIÓN SOCIAL DE UNA GUERRILLA Andrea Lissett Pérez Fonseca

COMITÉ EDITORIAL

contenido

Universidad Nacional de Colombia

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INTERNACIONAL

FUNDADOR

Francisco Leal Buitrago Profesor Honorario Universidad Nacional de Colombia Universidad de los Andes

¿QUÉ PASÓ HABIBI? O LOS SIETE PECADOS DE LAS REVUELTAS ÁRABES Víctor de Currea-Lugo

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DIRECTOR

Fabio López De La Roche IEPRI, Universidad Nacional de Colombia EDITORA

Julie Massal IEPRI, Universidad Nacional de Colombia ASESORES EDITORIALES

Daniel Pécaut Ecole des Hautes en Sciences Sociales de París Francisco Gutiérrez Sanin IEPRI, Universidad Nacional de Colombia Stathis N. Kalyvas Universidad del Yale, Departamento de Ciencia Política Gonzalo Sánchez Gómez Centro de Memoria Histórica Juan Carlos Rodriguez Raga Universidad de los Andes, Departamento de Ciencia Política Hugo Fazio Vengoa Universidad de los Andes, Departamento de Historia ASISTENTE EDITORIAL

Carlos Germán Sandoval IEPRI, Universidad Nacional de Colombia COMITÉ CIENTÍFICO

Juan Gabriel Tokatlian Argentina Klaus Meschkat Alemania Camille Goirand Francia Catherine LeGrand Canadá Elisabeth Jean Wood Estados Unidos Preparación editorial, diagramación e impresión Editorial Kimpres SAS Distribución Siglo del Hombre Editores ISSN 0121-4705 Impresa en Colombia, 2016

APROXIMACIONES A LA INSERCIÓN DE COLOMBIA EN EL SISTEMA MULTILATERAL DE COMERCIO EN 1995-2015 Jose Jaime Baena Rojas 114 Xavier Fernández Pons

ROL DE LA GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA EN LA ESTRATEGIA DE INTERNACIONALIZACIÓN DE LA CIUDAD DE MEDELLÍN, 2004-2011 Olga Lucía Zapata Cortés 132

Reseñas Fuerza Pública, negociaciones de paz y posacuerdos de Abajo Por: Edwin Jair Ramírez Charry

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La gouvernance par les nombres. Paris: Fayard Por: Eguzki Urteaga

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Juan Manuel Castellanos-Obregón** David Osorio-García*** Omar Tapasco-Alzate****

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ESTRATEGIAS DE MOVILIZACIÓN, RECLUTAMIENTO Y COMPOSICIÓN DE LISTAS EN ELECCIONES LOCALES* RESUMEN

Objetivos: comparar las estrategias de reclutamiento y selección de candidatos en unas elecciones al concejo municipal en relación con la estructura y el volumen de los capitales movilizados con los resultados obtenidos. Al final se analiza la relación entre la posición en la estructura de dominación del campo, el esfuerzo de movilización de especies de capital y los resultados electorales obtenidos. Metodología: se realiza un análisis comparativo de las inversiones de capital ampliado en el conjunto de las nueve listas de candidatos de partidos presentadas a la elección del concejo municipal. Se combinan acervos de información electoral de la Registraduría Nacional, información de prensa del diario La Patria y encuestas a miembros de las listas de candidatos analizada. El análisis básico combina procesos de series históricas, análisis descriptivos, Análisis de Correspondencias Múltiples y algoritmo CHAID. Resultados: Se demostró la organización polarizada del espacio político diferenciada entre partidos que han estado en el poder y partidos emergentes con pocos resultados en las elecciones anteriores y en el poder local. Se relacionó esta estructura con el espacio ideológico, con el conjunto de las estrategias de movilización de especies de capitales incorporados (edad, género, escolaridad y procedencia), con las especies de capital político movilizado (fidelidad, militancia, experiencia en cargos de elección popular, experiencia burocrática y trayectoria política) y el dinero declarado como gastos de campaña. Al final se revisa la relación entre el volumen de la inversión y los resultados electorales y se demuestra cómo hay una inercia del campo, que se reproduce en la capacidad de movilización de recursos.

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Palabras clave: Movilización, reclutamiento de candidatos, selección de candidatos, elecciones locales, concejo municipal, partidos políticos, Manizales, Colombia.

STR ATEGIES FOR MOBILIZ ATION, RECRUITMENT, AND COMPOSITION OF ELEC TOR AL LISTS IN LOC AL ELEC TIONS. MANIZ ALES CIT Y COUNCIL, 2011 ABSTR AC T

Methodology: a comparative analysis is conducted of increased capital investments in conjunction with the new lists of candidates from parties present in the city council election. Archives of electoral information from the National Register, media information from the daily newspaper La Patria, and surveys given to members of the candidate list were combined and analyzed. The basic analysis is a combination of historical series processes, descriptive analysis, multiple correspondence analysis (MCA), and/or CHAID algorithms.

ISSN 0121-4705

Objectives: compare the strategies for recruitment and selection of candidates in a number of elections for the municipal council as they relate to structure and volume of mobilized capital and the results obtained. Finally, the relationship between position within the dominant structure in the field, mobilization strength of different types of capital, and the electoral results obtained is analyzed.

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Results: The polarized organization of the political sphere, as well as differentiation between parties who have been in power and emerging parties with few results in previous elections and in local power were demonstrated. This structure is related to ideological space in conjunction with the mobilization strategies of different types of incorporated capital (age, gender, education, and origin), different types of mobilized political capital (fidelity, militancy, experience with popular election responsibilities, bureaucratic experience, and political trajectory), and money declared as campaign spending. Finally, the relationship between investment volume and electoral results was reviewed, demonstrating how an inertia in the field is reproduced with respect to the capacity to mobilize resources. Keywords: mobilization, candidate recruitment, candidate selection, local elections, municipal council, city council, political parties, Manizales, Colombia.

Fecha de recepción: 07/12/2015 Fecha de aprobación: 09/03/2016

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Resultados de la investigación “Políticas del desinterés: el juego de las disposiciones y los incentivos en la movilización al Concejo de Manizales 2011”, financiado por la Vicerrectoría de la Universidad de Caldas en la convocatoria 2012. ** Profesor Asociado en el departamento de Antropología y Sociología de la Universidad de Caldas, Colombia. Correo electrónico: [email protected]. *** Profesor en el departamento de Antropología y Sociología de la Universidad de Caldas, Colombia. Correo electrónico: [email protected]. **** Profesor asistente, Departamento de Matemática, Universidad de Caldas. Correo electrónico:[email protected].

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INTRODUCCIÓN

Este artículo trata de revisar los procesos de reclutamiento y selección de candidatos a partir de un evento de elección de miembros un concejo municipal. Se centra en las cualidades de las personas interesadas en la participación política local a partir de su incorporación en las listas de diferentes partidos, comparando sus cualidades sociodemográficas, las carreras y las lógicas de inversión, compromiso y movilización electoral. Surge de la pregunta inicial por quienes son las personas que se interesan por la representación política, por eso se fija en uno de sus primeros escaños: los concejos municipales. Para las elecciones municipales de 2011 fueron candidatos a los concejos municipales casi 36.000 personas de los 1112 municipios de Colombia. Poco sabemos de ellos y ellas. Para inscribir su candidatura envían una carta con la fotocopia de su documento de identidad, con información de su nombre y edad. Este ejercicio analítico se hace con el fin de comprender una dimensión del funcionamiento práctico de la democracia local, no desde el punto de vista institucional, sino del conjunto de elecciones que la ordenan, en este caso, a través del juego entre las posiciones y las posesiones diferenciales que tienen al momento de postularse los distintos candidatos. El proceso de selección y reclutamiento de los partidos políticos en las elecciones locales hace parte de una combinación de características de la historia de la composición de las unidades partidarias que se enfrentan en los eventos electorales, las condiciones de la agenda política en que el evento se da y las aspiraciones de agentes nuevos y viejos del espacio político. Proponemos que hay una diferencia significativa en los procesos de movilización (reclutamiento y selección de candidatos) entre los miembros de los partidos que han vencido en los periodos anteriores (dominantes) y los de los partidos emergentes o subordinados.

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Para ello se realizará el examen de algunas de las variables de las hojas de vida de los candidatos al Concejo de Manizales, una ciudad intermedia y capital departamental, en 2011, conducentes a la revisión de las estrategias de reclutamiento, cooptación y movilización expuestas en la conformación de las listas. Para su desarrollo se acopio información publicada en la prensa local a partir de la cual se realizaron procesos de análisis componencial y la utilización del algoritmo CHAID para caracterizar las modalidades de la movilización política electoral a las elecciones locales. Tres momentos tiene el análisis: 1). La caracterización y la comparación de los partidos a partir de las cualidades y perfiles sociodemográficos de sus candidatos. 2). La agregación de los partidos en tipos de composición que relacionan las cualidades sociodemográficas con las trayectorias políticas de los candidatos. 3). La comparación del efecto diferencial que tiene la inversión, la composición y la trayectoria en el logro principal, los votos y los resultados de campaña. Una revisión de la literatura sobre reclutamiento político nos propone un panorama de tres entradas principales, casi todas con una mirada institucionalista que se centran en las condiciones formales y propias del sistema de partidos existente y, especialmente, en las consecuencias de las normas y del proceso de institucionalización o de constitución del sistema democrático. Una variante se desarrolla sobre los procesos de selección de candidatos y el comportamiento leal después de la elección y, otra perspectiva que anuncia los procesos de reclutamiento y selección de candidatos como parte de las estrategias de los partidos para responder a los retos de las distintas elecciones. Al final incorporamos otra posibilidad que anuncia interrogantes sobre el punto de partida de las carreras políticas y el conjunto de recursos con los que cuentan los distintos agentes movilizados hacia las lides electorales.

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RECLUTAMIENTO Y SELECCIÓN DE CANDIDATOS

Un buen panorama de los procesos diferenciados de organización política en distintos entornos normativos nacionales en América Latina ha sido tratada por Alcantara & Fleiderberg (2001), quienes acopian investigaciones sobre los sistemas de partidos en América Latina, incluido Colombia. En este trabajo es posible diferenciar los procesos de transición a la democracia, especialmente en el cono sur en la década de los ochentas y otros espacios políticos con distintos modelos de partidos, por ejemplo, antiguos que cohabitaban con nuevos, con otros dos conjuntos de países con problemas de organización, representación y debilidad partidista históricas. De estas diferentes configuraciones en las que se encontraban las democracias latinoamericanas iniciando el siglo XXI, se proponen interrogantes sobre el proceso de institucionalización de los partidos, el cual se ve particularmente reflejado en cómo el reclutamiento y la selección de candidatos representa a la sociedad y es determinado o mediado por las instancias organizativas, formales e informales de cada partido. Emerge específicamente la pregunta por “… los cursos de acción (decisiones y actividades) organizativas que los dirigentes o estrategas diseñan para alcanzar sus metas” (Alcántara & Fleiderberg, 2001, pp. 20-22). Una de estas estrategias centrales va a ser la selección de los candidatos, y la composición de las listas para los distintos episodios electorales (Sousa Braga & Bolognesi, 2013).

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Diversos autores insisten en la permanencia de prácticas informales y coyunturales, dependientes del estado de las relaciones de fuerza en la Cámara y en Senado en el periodo electoral anterior, en la mayoría de los países de Latinoamérica, en especial en Colombia (Montilla, 2011). Aun así, reconocen que el sistema de partidos en Colombia ha experimentado una serie de reformas legales que empezaron a ser trascendentales en la dinámica interna de los partidos, tratando de aumentar los niveles de formalización y de participación en su constitución, los cuales exigen procesos de reconocimiento, avales y seguimiento formal de los procesos de selección de candidaturas (Duque, 2009). Identificado como uno de los procesos más significativos en el interior de una organización partidaria, la selección de candidatos fue durante mucho tiempo ignorada por los estudiosos sobre los partidos políticos. La manera en que se presenta este proceso da luz no sólo sobre cómo es la dinámica interna de cada partido, sino también sobre cómo se estructura y funciona el sistema político en su conjunto o dónde se sitúa el poder político en un país determinado. (Freidenberg & Sánchez López, 2002, p. 159)

En otra compilación dirigida por Fridebberg y Alcántara (2009) se reconoce que el proceso de selección de candidatos es un “caja negra” sobre la cual hay poca información. Pocos estudios se han realizado en esa dirección, especialmente por la dificultad de acceso a información que registre el proceso. Asunto que vuelve a retomar Alcántara (2012, p. 77) con una investigación centrada en la persona que hace política y no tanto en las instituciones. Ahora bien, desde el punto de vista planteado por Scott Mainwaring y Mariano Torcal, hay una relación entre el grado de institucionalización y el afianzamiento del partido. En la literatura sobre el tema, habría un conjunto de supuestos que vendrían de la experiencia histórica de algunos países europeos y anglosajones, en los cuales se encontraría una mayor relación del votante con el partido, el comportamiento del voto sería menos volátil y los procesos de elección más programáticos, partidistas y menos personalistas. Ellos afirman que en estos contextos “muchos votantes eligen candidatos basándose en sus características personales sin tener en cuenta partido, ideología o propuestas programáticas” (2005, p. 143). Desde esa perspectiva analítica, las estrategias de composición de las listas dependen de la institucionalización de los partidos y del sistema de partidos. Desde la perspectiva de Mainwaring (1999, pp. 22-39), la institucionalización del sistema de partidos incluye cuatro dimensiones: estabilidad, arraigo (que análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 3-40

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limita la volatilidad electoral), legitimidad de los actores políticos y formalización de las organizaciones partidistas (Sousa Braga & Do Amaral, 2013). La evidencia empírica esbozada propone la necesidad de representar la capacidad explicativa del voto ideológico en ciertas democracias, especialmente las latinoamericanas, en donde la relación votantes, voto y competencia partidista está fuertemente determinada por dinámicas personalistas. “Esto es clave pues la composición y la propaganda política toma el matiz personal, dándole poca relevancia al partido, excepto por cuestiones de financiación [y]…El descrédito generalizado de los partidos ha abierto las puertas a cruzadas antipartidistas de carácter personalista” (Mainwaring & Torcal, 2005, p. 159). En la línea de investigación institucionalista, como la planteada por Siavelis y Morgenstern, interesados por explicar el comportamiento de las lealtades al partido y a la bancada, una vez elegidos los representantes, se señala que es propicio observar el proceso de reclutamiento y selección de candidatos a largo plazo, pues dicen, “… suelen ser las mismas élites las que cultivan, identifican y nombran a los candidatos, comenzando un proceso que culmina con la selección y la potencial consolidación de lealtades” (2009, p. 91). Continuando con esta línea de argumentación, es importante proponer una breve diferencia entre el reclutamiento político y la selección de candidatos. El proceso de reclutamiento, puede ser comprendido, como “… la manera en que los candidatos son atraídos para competir por cargos políticos” (Siavelis & Morgenstern, 2009, p. 92). Algunas de las dimensiones analíticas propuestas por ellos como cualidades significativas del proceso de reclutamiento de los candidatos son: educación, contactos políticos y cargos anteriores. El proceso de selección de candidatos incluye variables del sistema, como las constricciones legales y partidistas y las reglas asociadas a ello. Un conjunto de condiciones es pertinente para ambos procesos, como el sistema de partidos, las estructuras de organización partidista, los cálculos de coaliciones y las inclinaciones ideológicas del partido.

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Siguiendo con esta línea de investigación, el trabajo de Barrero (2014), sobre la elección de candidatos en algunos departamentos de Colombia en las elecciones de 2011, nos permite especificar el contexto del reclutamiento y la selección de candidatos potenciales en las distintas regiones y las reglas que las organizan. Este autor parte de la idea analítica, basado en North (2006), en el cual “los procesos de selección de candidatos tienden a estar enmarcados en un conjunto de reglas del juego, o instituciones formales y/o informales a partir de los cuales se disminuye la incertidumbre de aquellos actores que buscan entrar en contienda” (Barrero Escobar, 2014, p. 124). Ello va en conexión con lo ya anunciado por Sartori (1997) acerca de que uno de los papeles centrales de los partidos políticos es presentar candidatos a las elecciones, por lo que este proceso se vuelve central en su dinámica organizativa. La manera como “toman las decisiones” para componer las listas y otorgar avales suele estar determinado por la aplicación de “reglas partidistas (y de facciones y de coalición) formales, estatutos federales y normas o procedimientos informales que guían la implementación de las leyes formales” (Helmke, Levitsky, & Eds., 2006, en Barrero Escobar, 2014, pp. 125). Entre los análisis que se plantean en esta lógica está la idea de la rutinización en los procesos de selección, de la correspondencia entre las reglas estatutarias y el carácter contingente, situacional o estándar de los procesos de selección de candidatos para los distintos eventos electorales. El texto de Barrero, atrae de Ranney (1981) una concepción de la selección de candidatos como un “proceso predominantemente extralegal, mediante el cual un partido político decide qué persona legalmente elegible para ocupar un cargo público de elección debe ser designado en el tarjetón y en la comunicación electoral como su recomendado y cómo el candidato o lista de candidatos apoyados” y los complementa con la idea de que “se refleja como causa y efecto de las dinámicas de poder de los partidos” (Ohman, 2004 en Barrero Escobar, 2014, pp. 125). Este trabajo, como el revisado de Alcántara y Fleiderberg (2001), recupera las cuatro dimensiones propuestas por análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 3-40

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Hazan y Rahat (2009) respecto de los métodos de selección de candidatos: selectorate, candidatura, descentralización y votación versus nombramiento (Barrero, pág. 126). Los escasos trabajos que se tenían en esta materia, obedecían a que como señala Freidenberg (2003) existen problemas para la consecución de la información, hay tensiones entre lo formal y lo informal de las instituciones, se dan continuos cambios en los procedimientos, y finalmente, se evidencia una falta de interés académico para analizar la toma de decisiones de los partidos políticos, en este caso de la selección de candidatos. En la literatura nacional e internacional que analiza el caso de la selección de candidatos por parte de los partidos políticos se tienden a estudiar los procesos de selección para los cargos uninominales nacionales (presidente) y más recientemente para cargos uninominales subnacionales (alcaldías). (Barrero Escobar, 2014, p. 127)

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El alto dinamismo de la organización y el sistema de partidos en Colombia, con la acumulación sucesiva de reformas, parece haber generado poca rutinización en las dinámicas de selección de candidatos, lo que expone procesos altamente contingentes y situacionales (Barrero, pag. 127): “… los partidos políticos crean sus propias reglas de juego conforme con la coyuntura política y las pugnas internas, entre otros por los grises que presentaban las reglas formales” (Acuña, 2009). Otras evidencias muestran que los partidos no logran un pleno control de este proceso (Losada, 2007), pues los partidos se mueven en marcos regulatorios permisivos, poco claros y particularistas, efecto en parte de las reformas políticas, especialmente de la de 2003 en Colombia. Este panorama se especifica con el análisis que realizara Montilla (2011), quien resaltó la preponderancia de “negociaciones informales”, que desplazan a los líderes y órganos centrales de los partidos en la selección. Este punto de vista se fortalece con la afirmación que hacen Wills, Batlle y Barrero quienes a partir del análisis de las elecciones de 2011 consideran que la selección de candidatos es afectada por “factores formales, informales y contextuales… [pues] la mayoría de partidos da un amplio margen de maniobra a las élites de los partidos en la selección de los candidatos” (2012). En los procesos de selección de candidatos prevalecerían procesos de pacto entre caciques, listas, componendas y composiciones como estrategias para dirimir disputas. Con independencia de mecanismos y marcos legales de formalización de los procedimientos de democracia interna de los partidos, se ha establecido que, para el caso de Colombia, el “…tránsito de partidos fraccionales a partidos atomizados, una de las funciones centrales de los partidos, la selección del personal político, se ha ido esfumando” (Barrero Escobar, 2014, p. 130). Pareciera que los candidatos se presentaran a sí mismos, organizaran ellos a propias expensas sus estrategias de campaña y la relación con los partidos fuera únicamente alrededor de los avales. Es en este contexto que aparece importante analizar la dinámica de reclutamiento y selección a partir de las cualidades de los candidatos, de sus trayectorias e inversiones y no solo las estrategias partidarias o institucionales de tal proceso. Respecto de la dinámica de los procesos de selección, para cargos uninominales o para cuerpos colegiados y, en las dimensiones nacionales o subnacionales, la injerencia de los congresistas, como ya se dijo, termina siendo determinante (Barrero Escobar, 2014, p. 130; Sousa Braga & Bolognesi, 2013). Aunque para el caso de las elecciones a Concejos municipales, las dinámicas de composición de las listas, objetivo principal de este escrito, ha sido poco el interés académico que se ha suscitado. Aun así, se ha propuesto, a partir del trabajo de entrevistas con militantes en algunas regiones del país, que en la dinámica de los partidos “jóvenes”, las escasas normativas que tienen, prevén amplios “márgenes de movilidad” que consultan una diversidad de particularidades locales, “posicionamiento, posibilidades de éxito e incluso alianzas y coaliciones se escojan candidatos con

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verdaderas alternativas de poder” (Barrero Escobar, 2014, p. 132). La composición de las listas suele ir orientado de manera determinante por “criterios electorales, más que ideológicos o programáticos”. En el caso de los partidos tradicionales, es importante el antecedente propuesto por Javier Duque Daza (2009), quien analizando los procesos de selección de candidatos presidenciales entre 1974 y 2006, para los partidos Liberal y Conservador, propone la existencia de una subinstitucionalización organizativa. Esta condición de los partidos más antiguos y representativos del sistema político colombiano generaliza, en parte, la inexistencia de “patrones estándares de aplicación y acatamiento en los caminos de acción… [por los cuales impera] la contingencia y la modificación o adaptación de las reglas de selección, lo que genera, con frecuencia, desacatos, indisciplina y disidencias intrapartidarias” (Duque, 2009).

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Es pertinente entonces plantearse las preguntas con las que se abre un dossier sobre reclutamiento político: ¿Qué tan frágiles son los partidos en la elección de las candidaturas? ¿Se limitan a dar avales? ¿Eso es válido sólo para elecciones unipersonales? (Sousa Braga & Bolognesi, 2013). A estas preguntas generales, podemos agregar algunas para nuestro nivel de análisis: ¿Tienen más control los partidos en la composición de listas múltiples, como la del Concejo municipal compuesta por 15 o más personas? ¿Aumenta la competición entre los candidatos según la posición del partido en el espacio político local? Por el cociente electoral, preceptivo imperante en muchas normativas institucionales en América Latina, los candidatos de la lista necesitan los votos de los otros para poder llegar. Esto convierte el proceso de composición de las listas en un ejercicio de minucia y cálculo estratégico. Pues es un trabajo cooperativo, que implica a la vez una doble competición: externa, con otras listas, interna, entre candidatos del mismo partido. Por eso el proceso de composición de las listas implica un triple proceso: movilización, reclutamiento y selección. El contexto de doble competición constituiría un conjunto de incentivos para los partidos en la composición de las “formulas electorales”, como formulas ganadoras, en primera instancia y como posibilidad de mayor o menor control de su comportamiento político (Samuels, 2011). Entre las estrategias de los partidos, en esa lógica de conectar los dos intereses: del candidato y del partido, se combinan de distintas maneras dos criterios para la selección de los candidatos: geográfico (para que no compitan en la misma área) y de diversidad social”, para llegar a los distintos segmentos del electorado potencial (Sousa Braga & Do Amaral, 2013, p. 34).

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O argumento é que, em um sistema eleitoral proporcional com lista fechada, os partidos têm pleno controle sobre esse processo, pois além de escolherem os candidatos que vão disputar as cadeiras parlamentares por sua legenda, também ordenam previamente a lista de candidatos. La lista abierta aumenta la influencia de los electores en el proceso de selección. Lo contrario la cerrada. Influencia relativa, pues escogen de una lista predefinida… No hay relación directa de elección. (Sousa Braga & Do Amaral, 2013, p. 34)

En esa misma dirección, la diferencia entre las estrategias partidarias y la condición de lista abierta o lista cerrada con la que se presente el partido, pone en escena el cálculo real o pospuesto de la capacidad de arrastre o el caudal electoral de cada miembro de la lista y de la eficacia del funcionamiento centralizado o descentralizado que tenga el partido. Como hemos revisado, la escasa formalización de los partidos hace que se comporten de manera particular para cada episodio y lugar electoral. El reto por ganar ayudaría al surgimiento de partidos con estrategias electorales

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típicamente pragmáticas, frente a las estrategias programáticas que anunciaran Mainwaring y Torcal (2005), como paradigma valorativo del funcionamiento ideal en las “democracias desarrolladas”. Segundo Mainwaring ( (1999) a irrelevância das organizações partidárias nacionais na escolha de candidatos causaria a emergência de partidos de tipo “catch-all”, com bancadas ideologicamente heterogêneas e dirigentes nacionais com pouco poder sobre os deputados, o que redundaría em baixa disciplina parlamentar. Carey e Shugart (1995) verificaram que a combinação de representação proporcional e lista aberta maximiza a influência dos eleitores na seleção de quais candidatos serão eleitos. Para eles, esse tipo de sistema contribuiria para diminuir o poder dos grupos dirigentes partidários. (Sousa Braga & Do Amaral, 2013, p. 35)

La combinación de estos elementos vuelve a atraer a la discusión el carácter personal e individualista de la composición de las listas y de las estrategias electorales, en detrimento de las estrategias colectivas de partido. Ello tiene como consecuencia el debilitamiento de los partidos centralizados, fuertes e institucionalizados y la tendencia a la conformación de partidos descentralizados, programáticamente inconsistentes, con poco control de las decisiones y de las dinámicas regionales y municipales (Sousa Braga & Do Amaral, 2013, p. 35). En un contexto semejante, aparece el caso de interés en el que nos ocupamos en este texto.

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Visto este panorama de la dinámica formal e informal del proceso de selección es pertinente plantear la perspectiva a partir de la cual realizaremos nuestro análisis. Para ello proponemos analizar las diferencias entre los candidatos, a nivel de los “recursos” con que disponen en el punto de partida al aparecer inscritos en una lista a una elección de concejo municipal y de estos en relación con los otros miembros de la lista y de los candidatos en general. Vamos en primera instancia a proponer un conjunto de herramientas analíticas y luego las dimensiones específicas examinadas. LA MOVILIZACIÓN POLÍTICA COMO MARCO ANALÍTICO

Analizar las condiciones en que se produjo la movilización política como candidatos a un Concejo municipal implica sopesar las condiciones en que se realizó, quiénes hicieron y qué logro tuvo. Si bien sospechamos, como conciudadanos, que hay pocas disparidades entre los candidatos y los partidos que se enfrentan en la contienda electoral, esas semejanzas hay que exponerlas. La propuesta analítica implica revisar las condiciones de la candidatización como un proceso doble de movilización política: reclutamiento y selección, como acabamos de revisar en el acápite anterior. El análisis del proceso de movilización propone revisar la reforzada acción de producir y producirse para la acción política (Castellanos Obregón, 2011). Involucra por lo tanto una relación de integración entre condiciones para la acción política, como un marco de reglas, opciones y estructuras de movilización, partidos y movimientos y, en congruencia no perfecta con ello, la existencia de un conjunto variado de disposiciones, en tanto capacidades y propensiones para la acción política y la militancia (Wacquant & otros, 2003; Bourdieu, 2000 (1972)). La movilización política no es un acto de mera voluntad e interés por las cosas comunes, además de ello, existen condiciones externas que fungen como marco de constricción y estímulo para tal actuación. Estas condiciones del juego de la política hacen más fácil o más difícil la ejecución de tal intención, así como más lejanas o cercanas las probabilidades de éxito. Se trata de ver cómo estas análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 3-40

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condiciones desiguales se relacionan con las estrategias de movilización y modifican las cualidades de la composición de las listas de los partidos, así como del resultado de ello. Dos ámbitos de diferenciación de las formas de movilización es preciso tener en cuenta: los partidos y los candidatos, los cuales se hacen visibles a partir del cambio de unidades y de escalas de observación. La distinción entre las cualidades y patrimonios de los partidos, el capital objetivado, en la propia dinámica histórica del campo político, genera distinciones de entrada entre los candidatos. Lo que en el argot de futbol se llama “ganar con la camiseta”1. Por otro lado, la misma dinámica interna de los partidos y movimientos, como subcampos de índole nacional, regional o local de las políticas partidarias, genera distinciones entre los aspirantes. Luego, semejanzas aparentes entre los candidatos adquieren valores específicos al interior de espacios concretos de apuesta y competición, inter e intra partidos. Estas cualidades deben ser tenidas en cuenta cuando analizamos partidos o candidatos con cualidades aparentemente semejantes. Mantener la tensión relacional y circunstancial de las cualidades, de las posiciones y de las posesiones es una necesidad del marco analítico que asumimos. Podemos señalar que la dinámica política colombiana ha estado canalizada por un sistema de partidos sustentado en un bipartidismo fluido, sin ningún tipo de polarización ideológica, lo cual le ha dado al conjunto del sistema una orientación centrípeta y poco proclive a estimular la participación electoral (Alcántara & Fleiderberg, 2001; Vargas, 2011). Para algunos analistas, la Constitución de 1991 puede considerarse una reglamentación antipartido, por cuanto, al buscar estimular la participación ciudadana, terminó debilitando el sistema de partidos políticos. En efecto, luego de su promulgación se produjo una fragmentación de la representación política –cerca de 80 partidos con personería jurídica en los noventas–, lo cual llevó a que progresivamente se fueran promoviendo mecanismos legales para forzar la reagrupación política. Pero igualmente en la última década del siglo XX irrumpieron con fuerza en la escena política los llamados outsiders, nuevos actores que ingresaron a la política desde diversas procedencias: empresarios, académicos, líderes sindicales, artistas, deportistas, sacerdotes, entre otros. Algunos de ellos triunfaron, fueron bien evaluados como gobernantes y han permanecido en el escenario político; otros, por el contrario, experimentaron fracasos y regresaron a sus actividades iniciales (Vargas, 2011, pág. 123).

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No hay duda de que el sistema de partidos político colombiano ha vivido una crisis con intentos de recomposición: los partidos tradicionales han perdido su carácter de fuerzas hegemónicas y se ha registrado la presencia esporádica de outsiders, así como la recurrente creación de nuevos partidos, que en general se caracterizan por su precaria duración. Por ello, la última reforma política, la de 2003, buscó cohesionar y fortalecer a los partidos políticos, para lo cual se implementaron medidas como la lista única por partidos, el umbral electoral, la cifra repartidora y la ley de bancadas, para frenar el transfuguismo. Sin duda, la reforma política de 2003 y la Ley de Bancadas contribuyeron, por lo menos en parte, al fortalecimiento de los partidos políticos y a frenar la práctica del transfuguismo, de tal manera que el desarrollo de la actividad de los partidos de oposición no se vea debilitada por las seducciones individuales de los dirigentes políticos, como se ha visto en el pasado inmediato (Vargas, 2011, p. 126).

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“¿Cuánto pesa la historia de la selección brasileña sobre la chilena? ¡Nada! Se está viendo en este Mundial que la historia está diciendo poco. Todos están jugando parejo, los rivales sin tradición han evolucionado muchísimo. Es que ya no se gana con la camiseta, sino que hay que hacer un trabajo tremendo para lograrlo” (Ramírez, 2014). análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 3-40

Estrategias de movilización, reclutamiento y composición de listas en elecciones locales

Juan Manuel Castellanos David Osorio • Omar Tapasco

El espacio político de Manizales no escapa de las dinámicas políticas nacionales que se debate, desde los años setenta, entre la pervivencia y la superación de una estructura electoral bipartidista. Si bien, han coexistido pequeños partidos, que han aprendido a sobrevivir en un campo monopolizado por dos grandes estructuras electorales, reajustadas con coaliciones temporales, son claras las condiciones desiguales entre los partidos que han accedido a las corporaciones públicas y los que no. La configuración actual del campo político local continúa reflejando la predominancia de estructuras partidarias que reproducen y mantienen el caudal electoral y tienen una posición dominante en el campo político. En resumen, nos interesa proponer una forma complementaria al análisis estadístico de los votos y de las condiciones desiguales del campo político, estableciendo correlaciones entre las cualidades políticas de los candidatos y la posición de los partidos políticos que representan. ESPECIES Y SUBESPECIES DE CAPITAL POLÍTICO

[12]

Para el análisis que sigue trataremos de relacionar las condiciones del juego de la política a través de un análisis relacional del campo electoral y del poder político, con las cualidades de los candidatos, de las listas por estos compuestas, para tratar de diferenciar las estrategias de reclutamiento, cooptación y composición de las listas y, con ello, acercarnos a las formas de movilización política partidaria. El campo político tiene su propia historicidad y su propio régimen de valor, por ello, la composición o estructura del campo varía y, con ella, el principio de diferenciaciones; es decir, el conjunto de las propiedades y recursos que pueden y deben movilizar los participantes, así como las disposiciones y competencias que deben tener para actuar efectivamente en él. Ello se realiza “… analizando los recursos de los que disponen los individuos que forman parte de la élite política, los que se encuentran en el origen de agentes desigualmente competentes para ascender y circular entre posiciones de poder, en la medida que estos recursos dibujan distintos tipos de trayectorias probables en diferentes momentos del tiempo para un mismo individuo, en función de las coyunturas históricas y de las propiedades del campo político” (Joignant, 2012, p. 590). La teoría del campo político propuesta por Bourdieu (1995) y desarrollada por varios autores (Wacquant & otros, 2003), propone evidenciar las lógicas prácticas de los procesos de diferenciación social, que están en la base de la selección acumulada por las distintas instituciones y campos sociales. Este análisis de las génesis de las condiciones objetivas y subjetivas de las prácticas sociales propone dar “… cuenta de las lógicas de acumulación de recursos, de las trayectorias que prefiguran y de las bifurcaciones que pueden producirse a lo largo de una carrera” (Joignant, 2012, pág. 590). En esta perspectiva interesa preguntarse por los “recursos de los que disponen los individuos y enfocarse en las fuentes políticas y sociales que se encuentran en el origen de la ambición, de las carreras y del poder asociado a un agente o un grupo de agentes (Joignant, 2012, p. 590). Como hemos planteado, el proceso de movilización es un doble movimiento, de producción de subjetividades dispuestas para algo, en conexión con las condiciones adecuadas para ello (Castellanos Obregón, 2011). Esta perspectiva, si bien supone un conjunto de cualidades de los sujetos, especialmente la propensión, el deseo y la ambición, estas no son suficientes para explicar su elección, personal y colectiva. ¿Cómo explicar que sean aún menos los individuos que se muestran dispuestos a ingresar a un partido y a partir de allí emprender una eventual carrera política?

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¿Cuáles son las razones que explican la desigual distribución del interés, la vocación, la virtud y la competencia para ingresar al campo político, permanecer en él y, tal vez, conquistar posiciones de dominación en una o varias de sus arenas? (Joignant, 2012, p. 592)

Vamos a sintetizar los elementos de la teoría del campo político, para luego especificar las dimensiones y los procedimientos analíticos que realizaremos. En primer lugar, es preciso recordar que el campo es un sistema de posiciones objetivas históricamente constituido. Este sistema es fundamentalmente relacional, “sistemático”, lo que implica la “puesta en relación de todos los elementos de la misma clase” (Bourdieu, 1991, p. 18). Las diferencias entre los agentes y las posiciones que ocupan, y quieren ocupar, y el conjunto de disposiciones en juego es múltiple, pues “… en el campo político no existe nada parecido a un recurso único mediante el cual se compita para llegar a posiciones de elección o de designación gracias a las cuales se domina en este espacio” (Joignant, 2012, p. 593). No se ganan los “juegos políticos” simplemente acumulando grandes cantidades de un solo recurso, por ejemplo, la probabilidad de reelección entre quienes hubieran ganado en elecciones anteriores (Botero Jaramillo, 2008). Ello tiene una consecuencia: … en el campo político confluyen distintas especies de recursos sobre las que se funda la competencia de quienes se sienten autorizados a involucrarse en política y a transformarse en profesionales de esta actividad, lo que generalmente es descrito en el lenguaje ingenuo e irreal de la vocación, el desinterés y la virtud. Ingenuo porque el lenguaje del virtuosismo es equivalente al vocabulario que destaca las habilidades del agente, lo que conduce a callejones sin salida a la hora de explicar lo que origina la virtud, salvo si es considerada como una cualidad innata, o como una esencia excepcional de unos pocos agentes inimitables: si es ésa la opción del investigador, nos enfrentaríamos nuevamente a las aporías de los enfoques motivacionales, en donde el interés y la virtud son concebidos como datos sobre los que se asientan recursos subordinados a una voluntad de poder que no requiere ser explicada. (Joignant, 2012, p. 593).

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[13]

Esta presunción tiene varias consecuencias: 1. para acceder duraderamente al campo político se requiere estar en posesión de un capital en alguna de sus especies pertinentes en este espacio, así como de una cierta competencia que el primero prefigura. 2. En el campo político confluyen distintas especies de recursos sobre las que se funda la competencia 3. La filosofía del desinterés de los agentes que compiten los unos con los otros lleva a desconocer que detrás del desinterés existen capitales que tan sólo unos pocos agentes pueden detentar, con todo lo que ello implica en cuanto a exclusión y segregación. 4. Se requiere estar en posesión de un capital en alguna de sus especies pertinentes en este espacio, así como de una cierta competencia que el primero prefigura. 5. Los recursos valorados en el campo político variaban históricamente, lo que explica el valor inconstante de las distintas especies de capital mediante las cuales los agentes buscaban acceder al campo político y permanecer en él, conquistando posiciones de dominación. (Joignant, 2012, pp. 593-4)

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Es posible hacer una diferencia, que ya había planteado Bourdieu y Passeron (1998 (1979)), entre capital incorporado y el objetivado. En el caso del campo político, el capital incorporado es del agente y el objetivado es del partido (Offerlé, 1987: 26 en Joignant, 2012, págs. 595). De acuerdo al tipo de partido y al momento que viva la arena política, variará el peso y la importancia de uno u otro capital, y “…el peso relativo del partido respecto al candidato” (Joignant, 2012, p. 594). Ello implica ser sensibles a las variaciones de las cotizaciones de las distintas especies de capitales en los distintos momentos y lugares del campo político. Tenemos pues dos clases de unidades de análisis, el sujeto, poseedor de capitales incorporados (notoriedad, reconocimiento y capitales homólogos en el campo como experiencia, formación, reconocimiento) y del partido, que delega o transmite capital objetivado (fama, localización ideológica, trayectoria, dominación en elecciones anteriores, relación con la institucionalidad gobernante). Algunos de esos capitales podrán tener, a título de desposesión o de pasivo, valores negativos: descrédito, desafección, inestabilidad, invisibilidad o desconocimiento por parte de los electores. Las estrategias de incorporación en el campo político regularmente implican apuestas por la conversión de cualidades detentadas y adquiridas en otros campos (intelectual, escolar, burocrático, organizativo, social, comunicativo, entre muchos), con los cuales se trata de entrar a la competición electoral. Estos procesos no son solamente de conversión de capitales, sino también de reconversión de carreras y trayectorias biográficas (Tissot, et al., 2005; De Saint Martin, 2001).

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Naturalmente, la reconversión exitosa de estos capitales que se originan al exterior del campo político no está garantizada, puesto que depende de la historia de cada espacio político nacional, de las coyunturas y de la naturaleza de lo que se encuentra en juego (enjeu) en un momento determinado. (Joignant, 2012, pp. 601-603)

Son muchas las especies de capital que entran en el juego. Entre las especies de capital que más se ponen en escena y se relevan en las campañas, están las “especies burocráticas”, especialmente asociadas a las experiencias anteriores en cargos de elección o cargo públicos. Algunos autores distinguen entre “tecnocracia y technopols” por las dotaciones desiguales de capital educativo al inicio de las trayectorias políticas (Joignant, 2012, p. 606). Algunas especies de capital son heredadas, especialmente las que vienen de la transferencia de patrimonios familiares o de la herencia pública de patrimonios políticos, dados por ejemplo a través de acciones de apoyo y “endoso” de zonas de votación, relaciones, redes de apoyo, clientelas, donantes y “maquinarias”. En parte se transmiten como capital objetivado, en parte se aprende producto de un proceso de participación y aprendizaje en campañas anteriores, por lo cual hace parte del savoir faire y tiene el carácter de capital incorporado. Se mezclan en este punto, regularmente, la condición de heredero y de aprendiz. Otra especie es el capital político militante (Matonti & Poupeau, 2004): … adquirido mediante formas de inmersión en la vida partidaria durante periodos prolongados de tiempo sin que ello se exprese en la ocupación de posiciones de liderazgo al interior de la organización, lo que se traduce en el aprendizaje de un know-how y de destrezas prácticas que pueden ser susceptibles de valoración por parte de un partido con el fin de ingresar al campo político (aunque no por todos los partidos, y sobre todo no siempre” y el capital burocrático, tecnocrático y en algunos momentos tecnopolítico”. (Joignant, et al., 2012; Joignant, 2012)

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Tenemos elementos para formular la tesis de este análisis: las reglas de composición de una lista, en el sistema de normas políticas vigentes en un periodo particular, son el resultado de la combinación de las “cualidades estructurales” del partido (composición, condición de clase, etc.), con las circunstancias históricas, coyunturales, por ejemplo las asociadas al ciclo de formación (envejecimiento, renovación de sus filas, reestructuración luego de una crisis) y las condiciones de la competencia del momento de las elecciones para el que se organizan. Todo esto pone en escena el valor y la oportunidad de ciertas disposiciones y capitales adquiridos y objetivados por los agentes políticos que se enfrentan en un episodio electoral.

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METODOLOGÍA

Para construir una analogía cercana, lo que nos interesa analizar son las variaciones en las composiciones anuales de los equipos en competencia en alguna disciplina. Hay oportunidades para las cuales logran “reclutar” o están disponibles para la competición nuevos o viejos jugadores, porque ya maduraron nuevos cuadros o los maduros no quieren retirarse o les llegó la edad de retiro2. Las composiciones de las listas en un contexto electoral específico serán entonces el fruto de una suerte de “azar estructural” o estructurado, que, aunque suena paradójico, es tanto un arreglo temporal, pues mantiene ciertas cualidades de la lógica de composición institucional partidaria, expresa el movimiento y la adecuación a la situación a la que se enfrentan. Esta es el modelo analítico con el cual trabaja este artículo. Para lograr estos objetivos relacionaremos dos corpus principales de evidencias: información de series históricas de resultados electorales y su comportamiento, información de partidos, movimientos, listas y candidatos de las elecciones al Concejo de Manizales del 2011. En este episodio electoral se inscribieron un total de 151 personas en 9 listas. Logramos reconstruir los datos básicos analizados de un total de 140 de ellas a partir de la información publicada en un diario local.

[15]

Los procesos de análisis revisan la conformación de posiciones y composiciones partidarias con mayor o menor capacidad de incorporación y participación en la vida política. Luego de ello, mediante procesos de análisis de clasificación, de correspondencias y discriminante desarrollamos la hipótesis de la correlación entre posiciones dominantes o no y las diferencias entre las estrategias de reclutamiento y las trayectorias y carreras políticas que estas anuncian. Un segundo eje de observación tiene como epicentro las elecciones de 2011, centrado en dos unidades de análisis: los partidos a través de las listas y los candidatos con sus hojas de vida extraídas del diario La Patria en publicaciones sucesivas entre junio y octubre de 2011. La información de la inversión en campaña se tomó de la página del Consejo Nacional Electoral, de la información entregada por los partidos y candidatos con posterioridad a las elecciones. La información de los votos logrados se tomó de la página de la Registraduría Nacional3. De esta se deriva el comportamiento electoral y los resultados de las elecciones. Con ello realizamos un doble ejercicio de comparación y clasificación de partidos, trayectorias y estrategias electorales para analizar las diferencias en la selección y reclutamiento de candidatos. La información fue completada con una encuesta aplicada a una muestra de candidatos de todas las listas de cada partido. Para ello el modelo de análisis contiene las siguientes variables.

2 3

O porque se quemaron en un episodio anterior o tienen problemas legales o impedimentos. http://www.registraduria.gov.co/-Historico-de-Resultados-.html. análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 3-40

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Tabla 1. Variables de análisis. Indicadores de especies de capital movilizado Capitales incorporados Edad Procedencia Género Estudios Experiencia cargos públicos

Capital invertido Inversión campaña

Capital objetivado

Capital electoral logrado

Partido dominante y partido-no dominante Votos obtenidos Aspiraciones Militancia Fidelidad

Tres momentos tiene el análisis: 1. La caracterización y la comparación de los partidos a partir de las cualidades y perfiles sociodemográficos de sus candidatos. 2. La agregación de los partidos en tipos de composición que relacionan las cualidades sociodemográficas con las trayectorias políticas de los candidatos. 3. La comparación del efecto diferencial que tiene la inversión y la composición de los capitales movilizados (estructura y volumen) y la trayectoria en el logro principal: los votos y los resultados de campaña.

[16]

Los procesos de composición de las listas de candidatos por los distintos partidos se inscriben en la lógica de las campañas electorales, la discusión actual sobre ello está centrada en los procesos de organización interna de los partidos (Acuña, 2009), en las estrategias de agregación de las diferencias internas (entre las facciones o partes de las coaliciones) y externas (los segmentos de interés y agregados sociales que representan en los votos potenciales, u ofrecen los diferentes candidatos (Sousa Braga & Bolognesi, 2013). En términos analíticos, las diferencias en la composición pueden ser comprendidas como la interacción entre posiciones distintivas, estados diferenciados y regímenes de adscripción propios que, ajustados, producen distintas estrategias de reproducción y producción de capitales políticos. Para desarrollar este proceso realizamos dos momentos de análisis multivariado para variables predominantemente categóricas: la detección automática de interacciones del Chi cuadrado o algoritmo CHAID y un análisis de agregación y clasificación vía correspondencias múltiples. El algoritmo CHAID (Chi-square Automatic Interaction Detection) es una técnica que hace uso del estadístico ji-cuadrado para la selección de los mejores pronosticadores, especialmente indicado cuando las variables usadas son de tipo nominal. Entre los pasos que contempla dicha técnica están: la preparación de las variables de interés, en donde se selecciona el conjunto de posibles pronosticadores relevantes, teniendo en cuenta que, si hay variables cuantitativas, éstas se deben categorizar de antemano por intervalos. La primera segmentación, en la cual se selecciona la mejor variable pronosticadora, la cual se lleva a cabo calculando para cada una de las variables sus correspondientes estadísticos ji-cuadrados y se comparan las significancias; las segmentaciones sucesivas, de forma análoga a como se procedió en el paso anterior, se realiza la búsqueda de las variables con más poder discriminante dentro de los grupos generados en las segmentaciones precedentes. Se finaliza el proceso iterativo con el uso de los criterios de paro o “filtros de selección”. Los filtros de selección para el estudio aplicado corresponden a las categorías “partido dominante” y “partido no dominante”, hasta cuando no se detecten diferencias significativas entre las variables de interés. El Análisis de Correspondencias Múltiples (ACM) es una técnica de interdependencia que tiene por finalidad la reducción dimensional mediante la elaboración de mapas perceptuales. Esto se logra realizando una cuantificación óptima de los objetos y las modalidades de respuesta, buscando que dichas modalidades estén separadas unas de otras en las dimensiones estudiadas tanto como sea posible y, a su vez, con puntuaciones equivalentes cuanto más homogéneas entre sí. Dicho proceso

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conduce a establecer las modalidades de las variables en las que se presentan similitudes en las respuestas de los encuestados, es decir, permite determinar cuáles son los perfiles de los encuestados con relación a conjuntos o a configuraciones de las variables estudiadas. RESULTADOS: LAS ESTRATEGIAS DE MOVILIZACIÓN, RECLUTAMIENTO Y COMPOSICIÓN DE LAS LISTAS DE LOS PARTIDOS

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No encontramos alguna línea de base comparativa de la conformación y las características, así como de las cualidades de los procesos de reclutamiento de los partidos políticos en Colombia, salvo un par de estudios sobre el senado (Hoskin, et al., 2011; Freidenberg, et al., 2009), y biografías de dirigentes políticos nacionales y regionales (Arboleda González, 2012). Tienen en común anunciar un primer momento inaugural en la política como “concejales de pueblo”, la cual es una posición política modesta que recuerda un momento de entrada al juego electoral y de inicio en las lides de la representación partidista. Esta condición se afirmaría con el escaso y limitado capital político militante de los candidatos a las listas del concejo, analizadas en donde los primerizos y aparentes outsiders son una proporción importante. El campo político local: dinámica y estado de oposiciones

La configuración del campo político local para la elección 2011 en Manizales refleja la predominancia de dos estructuras partidarias que reproducen y mantienen el caudal electoral y la participación activa en el aparato estatal. Para sustentar esta afirmación vamos a revisar las condiciones del juego político con relación a los periodos anteriores. Como se puede observar en la Tabla 2, los partidos Liberal y Conservador han mantenido la mayoría de los escaños en este cuerpo colegiado, aunque distribuido entre diferentes fracciones intrapartido, que se presentan a unos u otros comicios. Es claro como el campo político se ha diversificado, partiendo de un momento típicamente bipartidista en 1990, a un escenario multipartido en la primera década del siglo XXI, aunque mantiene una estructuración polar, en la dimensión de dominación contínua. Históricamente se ha presentado en Manizales un número semejante de partidos, lo que ha variado en la composición final del órgano colegiado. Durante las elecciones 2011 para Concejo en Manizales, el espectro político de opciones partidistas estaba reducido a 9, frente a 16 en momentos electorales anteriores.

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Tabla 2. Curules en el Concejo de Manizales entre 1990 y 2001 PARTIDOS

RESULTADOS AL CONCEJO Conservador

CONSERVADOR

1990

2000

9

5

Equipo Colombia

2003

2007

2011

3

3

5

4

5

2

Partido Social de Unidad Nacional. U Salvación Nacional

3

4

4

Movimiento de Inclusión y Oportunidades INDEPENDIENTES

1

Participación Comunitaria

1

Partido Verde

2

PDA Democrático Alternativo Liberal LIBERAL

Cambio Radical

1 10

7

5

2

Movimiento Apertura Liberal Nuevo Partido

3

4

1

1

2 5 análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 3-40

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PARTIDOS

RESULTADOS AL CONCEJO

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1990

2000

Laicos por Colombia

RELIGIOSOS

2003

2007

1

MIRA

1

1

19

19

19

19

19

Conservador

47%

42%

47%

58%

53%

Liberal

53%

47%

53%

32%

26%

Independiente

0%

5%

0%

5%

16%

Religiosos

0%

5%

0%

5%

5%

TOTAL CURULES PROMEDIOS TIPOS DE PARTIDO

2011

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Registraduría.

Para las elecciones de 2011 se presentaron nueve partidos con listas conformadas entre 5 y 16 personas. En cuanto a los resultados, hubo un avance importante de los partidos independientes, logrando 3 de 19 escaños. Aunque se mantenga un predominio bipartidista, especialmente del partido Conservador. Al proceso de agrupación anterior, anunciado por ciertas semejanzas respecto del origen de los partidos (Liberal, Conservador, Independientes y Religiosos), con la que compusimos la dinámica reciente de los resultados del Concejo local, le agregamos un criterio relacionado con representación lograda en esas elecciones. De ese ejercicio sale una clasificación propuesta en la Tabla 3. La composición de las opciones electorales mostraba cinco clases de partidos, que se constituían en las posiciones y oposiciones del campo político en ese momento. Delinean un escenario liderado por los partidos hegemónicos tradicionales y sus fracciones, y la emergencia de dos nuevas coaliciones producto de la unión de segmentos y miembros provenientes del bipartidismo tradicional4. Tabla 3. Clasificación de tipos de partido por tipo de organización

[18]

Institucionalizados o derivados

Liberal (PL) Conservador (PC) Cambio Radical (CR)

Coaliciones de partidos tradicionales

Partido de la U Sala de nuestro interés este partido, no lo vamos a trabajar.

Coaliciones alternativas, izquierda y centro izquierda:

Polo Democrático alternativo (PDA) Partido Verde (Verde)

Partidos de avales:

ASI MIO

Partidos confesionales:

MIRA

Dominantes

No dominantes

Fuente: elaboración propia.

Ahora bien, si comparamos el autoreconocimiento ideológico que hacen los miembros de dichos partidos tenemos que son pocas las distinciones entre los partidos tradicionales y las coaliciones de partidos. Lo mismo sucede con los partidos de avales y los cristianos. La oposición interna entre las coaliciones alternativas muestra un leve desplazamiento del espectro político a la izquierda, En Caldas y en Manizales ha habido una serie de tres coaliciones dominantes, derivadas una de la otra, que tiene su origen en los años 1960, con la alianza entre los senadores Barco del Partido Liberal y Yepes del Partido Conservador. Esta coalición fue hegemónica en los gobiernos locales y regionales del departamento hasta la última década del siglo XX, momento a partir del cual surgió una segunda coalición que le disputó la Alcaldía de Manizales. De esa segunda coalición se forman las actuales representadas por el Partido de la U y Centro Democrático. Las otras opciones partidarias han sido minoritarias y poco exitosas en los resultados electorales (Gonzales Aristizabal, 2015).

4

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aunque bastante moderado. Esta concentración de opciones partidistas y de resultados electorales hacia la derecha, reduce el espectro político a un espacio ideológico y práctico de pocos contrastes. Si bien hay que considerar que cada partido internamente es un espacio de diferenciación interna, que no representa un punto específico, sino una amplitud de opciones, se produce un mapa de la dispersión ideológica de los partidos en el campo político local con una orientación concreta (Ilustración 1). Resalta la dispersión de la mayor parte de los candidatos a lo largo de un espectro a veces contradictorio en el mismo partido y la unidad ideológica de dos partidos, el MIRA y el PDA.

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Como puede observarse, al poner comparativamente la auto localización política, la mayor parte de los candidatos de los partidos hegemónicos se plantan a la derecha del espectro político, solamente se separa de este grupo el conjunto de candidatos del partido Liberal, con un leve desplazamiento hacia la centro izquierda. Hay un conjunto de partidos de centro, emergentes, de avales y uno religioso localizados en el centro, hacia la izquierda, con unanimidad, los candidatos del PDA.

[19]

Ilustración 1. Diagrama de cajas sobre el espectro de autolocalización política de los candidatos en las elecciones al Concejo en Manizales en 2011 Fuente: elaboración propia a partir del análisis de la respuesta a “autolocalización política” aplicada a 68 candidatos al Concejo en 2011.

Si ponemos en relación las últimas dos tablas y la ilustración anterior, se dibuja un espacio político local dominado por partidos tradicionales, que ha hegemonizado la mayoría de las curules y votos de las elecciones al Concejo en las tres últimas décadas. En ese escenario, si bien ha habido una ampliación y diversificación del espacio de posibles políticos, estos son marginales, en tanto resultados emergentes, circunstanciales e informales. En ese orden de ideas, es posible presagiar que hay diferencias en las estrategias de movilización de las distintas unidades partidarias, expuestas análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 3-40

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en las diferencias de estructura y volúmenes de capitales movilizados con cada uno de sus candidatos, especialmente relacionadas con el lugar que ocupan en el campo político. Estas diferencias están asociadas a compromisos de inversión/inmersión, a procesos de conversión de capitales y, en últimas, a la capacidad de movilización de recursos eficientes para las lides electorales, que se ven reflejadas y medidas de manera efectiva en los votos conseguidos y el “costo” de cada uno de ellos. Vamos a revisar ahora los capitales movilizados y luego el resultado de esas inversiones. Especies de capitales movilizados

Como planteamos en la introducción, para ingresar al “juego político” se necesita una serie de habilitaciones, competencias y haberes directamente políticos o en proceso se cambio/conversión, o lo que es lo mismo y que en palabras de Joignant serían “los orígenes sociales de la ambición” (2012, p. 590). Estos capitales se pueden haber desarrollado en los espacios propiamente políticos o cercanos, como los ámbitos institucionales públicos. Así mismo, la composición del partido se ve reflejada en la elaboración de sus listas, aunque en algunos momentos unos sean los candidatos y otros los directores de los partidos, y los candidatos simplemente sean sus representantes. Para efectos del análisis comparativo de las cualidades movilizadas a unas elecciones locales, hemos recuperado algunas cualidades, limitados por el marco de la evidencia empírica disponible.

[20]

Cuando revisamos las cualidades de los candidatos al Concejo de Manizales en 2011, en tanto dispersión de las frecuencias observadas de sus características sociodemográficas hay diferencias entre ellos y en entre los partidos a partir de su agregación. Nos preguntamos entonces por los orígenes o la extracción de clase, la ascendencia y procedencia, no todas con respuesta por fata de indicadores adecuados en el corpus disponible. En la introducción propusimos una metáfora futbolera, planteando que no era lo mismo candidatizarse en uno u otro partido, que había unos que “ganaban con la camiseta”, impulsados por la inercia, el poder y la condición de hacer parte de partidos históricos y consolidados. Ahora, enfrentados a la pregunta ¿De dónde salen, y que tienen los candidatos escogidos de los distintos partidos?, asalta la imagen de la cantera de los equipos de fútbol, para continuar con analogía, como los espacios de preparación, cooptación y reclutamiento. Vamos a ingresar en este análisis con un movimiento que parte de los capitales incorporados a los objetivados o propiamente políticos, un razonamiento que va del sujeto al quehacer político y lo que se necesita y se acumula con ello. Capitales incorporados

Iniciemos por los dos diacríticos más comunes para la caracterización de las personas: la edad y el sexo. Ambos están asociados a márgenes de representatividad legalmente establecidas, el 30% de las listas debe ser femenino, con un umbral mínimo de ciudadanía: ser mayor de edad (18 años). Estos dos primeros descriptores expresan la composición de la lista y, a través de ella, del partido, en dos dimensiones de articulación del poder político: el género y la generación. Luego, si bien no son cualidades del partido, se convierten en cualidades de la lista, al atraer calificaciones como juvenil, equitativa, renovada, representativa, que se aplican para referirse a ellas. En cuanto al género, la mayor parte de las conformaciones políticas, no solamente en los ámbitos de elección popular, sino de las burocracias partidarias e institucionales, suelen tener una sobrerepresentación masculina. De ahí el surgimiento de leyes de representación y paridad en las listas

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y en las burocracias5. Para el caso de interés, lo que se revela es que hay una escasa participación de mujeres en las elecciones al Concejo de Manizales 2011, dado que las tasas de participación femenina, en la mayoría de los partidos apenas logran el 31,6%. Se salen de esta tendencia solamente dos partidos: el PDA con un 40% de mujeres (dos de cinco candidatos que inscribió en la lista eran mujeres) y el MIRA. Con respecto a este último partido se observa un comportamiento activo de participación femenina, dado que aproximadamente dos terceras partes (61.5%) de los candidatos de esta colectividad fueron mujeres, es decir, en esta colectividad se invierte la tendencia de los otros partidos6. En este partido, en el cual se movilizan fundamentalmente mujeres, representantes de iglesias regidas por pastores, la participación de más mujeres no implica una transformación o crítica feminista a la representación y composición paritaria de los partidos; más bien hace parte de una dinámica interna de articulación de disposiciones evangélicas (Castellanos & otros, 2013). En la dimensión de la edad o grupo etario se ponen en escena varios procesos que pueden estar sucediendo al interior de cada partido y en el campo político en general. El primero y más visible es la presentación de jóvenes con aires de renovación en la mayor parte de los partidos. Eso podría estar asociado a dos fenómenos sobre los cuales no tenemos evidencia. El momento de cambio que esté sufriendo el partido, con tendencia de renovación de su militancia o simplemente un proceso de recambio generacional, que continúa la misma línea. Esta antinomia aparece con más fuerza en algunos momentos del campo político, cuando en general todos los partidos apuntan a reciclar sus banderas ofreciendo caras nuevas; presentándose una oposición aparente entre experiencia versus innovación. Esta característica de los candidatos se puede asociar, por ejemplo, a estrategias de rejuvenecimiento de la “clase política”, para presentarse como “gente nueva”, “vino nuevo en odre viejo”. Pasó primero en el Partido Liberal y luego está ocurriendo en el Partido Conservador. Del lado emergente surgen algunas formas de cooptación de outsiders de la política (gente sin trayectoria que viene de otros campos de acción).

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Con relación a la edad de los candidatos se registra que el promedio fue de 43 años, con un coeficiente de variabilidad del 27.5%, correspondiente a un grupo medianamente homogéneo. El promedio de edad más alto fue de los candidatos del PDA, con 55 años, y el de más bajo promedio el partido de la U con 36.6 años. En cuanto a la variabilidad intralista, el partido de mayor heterogeneidad fue el Verde, con un coeficiente de variabilidad del 33.5%, mientras que el grupo de mayor homogeneidad en las edades de los candidatos es el Conservador con un coeficiente de 18.8% de variabilidad (Tabla 4, anexos). En cuanto a la representación de los rangos de edad de los candidatos en las listas se observa una composición homogénea entre los grupos etarios, Tabla 4, en tanto hay un equilibrio entre los tres grupos etarios, con matices al interior de algunos partidos. Se advierte la apuesta del Partido Liberal por la juventud en sus candidatos, dado que aproximadamente el 58% de ellos eran menores de 40 años, mientras que el partido Cambio Radical respaldó candidatos de más edad, casi la mitad de ellos (47.4%) en el grupo de edades entre 40 y 49 años. Entre tanto, los partidos Verde y MIO apostaron a la experiencia con alto porcentaje de candidatos (47.1%) con edades de 50 o más años. Queda la pregunta, si la edad representa experiencia o reconversión, nuevos en la política o políticos tardíos, outsiders o reciclados-expulsados de otros partidos. Cuando revisemos los capi-

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http://www.semana.com/politica/articulo/ley-cuotas-lejos-su-objetivo/265956-3. Sobre la relación entre religión, representatividad femenina y movilización política electoral en el caso de Manizales consultar (Castellanos, et al., 2013). análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 3-40

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tales políticos, las trayectorias y la fidelidad, podemos acercarnos un poco más a estas especificidades. Pensemos por ahora en la juventud, no como situación de edad, sino como condición social (Castellanos Obregón, 2011), lo que atrae la idea de que no es la edad un marcador absoluto, sino relativo, lo que nos incorpora en nuevos campos, con independencia de ella, como novatos o con trayectorias ascendentes. Esta sería una cualidad común para la mayor parte de los candidatos al Concejo del 2011, en tanto éste es uno de los primeros eslabones de las trayectorias políticas. Entonces, si pertenecen a generaciones distintas, puede que estén iniciando trayectorias políticas tardías o expongan procesos de conversión biográfica hacia la política7. La procedencia, es tanto lugar de origen y de nacimiento, es un indicador imperfecto del ámbito geográfico de reclutamiento, para una elección local. La selección de personas con orígenes geográficos diferentes está en primera instancia determinada por la diversidad de orígenes de la composición de la población adulta. El análisis de las tablas de relación entre ciudad de nacimiento y residencia en Manizales en el censo 2005 arroja que un bajo porcentaje de la población adulta del censo 2015 provenía de fuera de la ciudad. Con niveles de inmigración menores (“Manizales tiene un 5,7% de inmigración y un saldo negativo en la relación inmigración-emigración en el periodo censal anterior a la elección analizada”, Red de observatorios regionales de mercado de trabajo, 2001, p. 15. Aunque como Manizales ha sido una ciudad universitaria, los profesionales con origen en otras ciudades han sido una constante en la constitución de sus élites, así no constituyan una población porcentualmente importante.

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El origen local, regional o extraregional del candidato, es una especie de capital geográfico de dudoso valor, en tanto tiene que ver con arraigo, origen o una suerte de capital telúrico, que no es eficiente en arenas políticas urbanas altamente diversificadas como Bogotá, pero que podrían adquirir valor en ágoras políticas más parroquiales y regionales, como Manizales. Aquí la dispersión geográfica de la lista no es una estrategia efectiva, en tanto los votos no están repartidos en ese espacio. Desglosando un poco más los datos de las hojas de vida, se observa que aproximadamente uno de cada tres candidatos era nacido fuera de Manizales. En particular, el MIO es el partido que presenta una mayor participación de candidatos procedentes de fuera de Manizales con un 55.6%. Mientras que el partido Liberal es el que convoca a más candidatos nacidos en Manizales (89.5%). En general, el 68.3% de los candidatos al Concejo 2011 eran oriundos de Manizales, lo que establece un ámbito de reclutamiento mayoritariamente local (Tabla 4). Con respecto a la escolaridad de los candidatos, descrita por grados, tenemos un total de 21(15%) bachilleres, 106 (77,5%) profesionales8 y 13 (9,3%) con estudios de postgrado. Se percibe una prevalencia hacia la selección de candidatos profesionales. Esta situación es distinta en espacios locales en la cual la proporción de profesionales es mucho menor, como en los pueblos de menor población9. Al desagregar los datos por colectividades, se detecta un comportamiento claramente heterogéneo: el partido Conservador sobresale con una alta participación de candidatos profesionales (80%), mientras que a la orilla contraria se ubica al grupo MIRA con un 69.2% de candidatos no profesionales (ver Tabla 4). 7

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Estas pequeñas distinciones entre los partidos y a su interior, no es susceptible de análisis con esta información, a la cual nos acercaremos con otros indicadores en otro escrito en proceso. Incluye técnicos, tecnólogos y estudios universitarios sin terminar. “La Escuela de Administración Pública, Esap, acaba de presentar unas cifras que, por decir lo menos, son absolutamente preocupantes: lo que ha dicho la Esap es que “el 70% de los concejales del país no tiene escolaridad a nivel de secundaria”. El dato no solamente sorprende, sino que debe poner a pensar tanto a la opinión como a las estructuras mismas del sistema democrático colombiano” (Vanguardia Liberal, 2012).

análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 3-40

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Mientras que la escolaridad promedio de los candidatos es de 15.1 años, equivalente a un nivel de últimos semestres universitarios, con un coeficiente de variabilidad del 20.1%, correspondiente a un grupo medianamente homogéneo. Por partidos se observa que el partido de más alto nivel de escolaridad promedio fue Cambio Radical con 16.4 años, mientras que por el contrario los de más baja escolaridad fueron los candidatos del partido MIO y PDA con 13.8 años. El grupo más heterogéneo era el MIRA con un 26.1% de variabilidad interna, es decir, mientras que el colectivo de mayor homogeneidad era el MIO, con un 16.6% de variabilidad, lo que indica que los candidatos de dicho partido presentan una escolaridad consistentemente baja, en comparación a los demás candidatos (Tabla 7). Los de menor porcentaje de profesionales entre los miembros de la lista eran el Partido MIO (35,3%) y MIRA (30%). Lo que hace plantearse la idea de que éstos últimos no solo representan a mayorías excluidas de los partidos, sino a otros segmentos sociales, pues en los datos del censo 2005, solamente el 7,5% de la población nacional tenía un título profesional (PORTAFOLIO, 2015). Los profesionales están sobre-representados, en términos de la composición de los niveles de educación logrados en la población nacional. En relación con las otras especies de capital incorporado, la escolaridad baja es mayor entre los mayores de 40 años, entre los candidatos de fuera de Manizales y entre los hombres (Tabla 11, anexa). Un primer balance de la composición de capitales incorporados movilizados afirma diferencias entre los partidos. Por ejemplo el género, que tiene una exigencia de ley, no propone contrastes sino con una colectividad política. Son la edad y los estudios universitarios los marcadores de mayores diferencias en la composición de las listas. La procedencia geográfica caracteriza o separa a un partido político, pero se comporta de manera más o menos semejante en el resto. Veamos las agrupaciones que surgen de la relación entre las especies de capitales incorporados a partir de un análisis multivariado (ACM, Ilustración 2):

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Un primer grupo de candidatos profesionales jóvenes de Manizales compuesto por casi la mitad de los candidatos (55%). Un segundo grupo de candidatos con estudios universitarios mayores de 60 años (20%). Un tercero de edad intermedia (40-49 años), con formación postgraduada (10%). Y, un cuarto grupo con educación secundaria, de todos los grupos de edad y con origen local y externo (15%). Classe 1/4

Classe 2/4

Escolaridad Agrupada Universitaria Edad Agrup. 18-39 Procedencia Manizales Procedencia Fuera de Manizales Escolaridad Agrupada Posgraduada Escolaridad Agrupada Secundaria Edad Agrup. 50 y más

Edad Agrup. Escolaridad Agrupada Escolaridad Agrupada Edad Agrup. Edad Agrup.

Classe 3/4

Clase 4/4

Escolaridad Agrupada Edad Agrup. Edad Agrup. Escolaridad Agrupada

Posgraduada 40-49 18-39 Universitaria

50 y más Univesitaria Secundaria 18-39 40-49

Escolaridad Agrupada Secundaria Escolaridad Agrupada Universitaria

Ilustración 2. Análisis de clasificación de capitales incorporados. Valor test análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 3-40

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Classe 2/4

Classe 1/4 Elegido CEP Aspiración Cargos públicos Cargos públicos Aspiración Elegido CEP

Electo CEP Dos o más aspiración Si cargos públicos No cargos públicos Primera aspiración No electo CEP

Aspiración Partido Político Fidelidad Fidelidad Aspiración

Dos o más aspiración MIO Otros partidos Único partido Primera aspiración

Classe 4/4

Classe 3/4 Cargos públicos Aspiración Elegido CEP Elegido CEP Aspiración Cargos públicos

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Cargos públicos Aspiración Elegido CEP Partido político Fidelidad Fidelidad Elegico CEP Aspiración Cargos públicos

Sí cargos públicos Primera aspiración No electo CEP Electo CEP Dos o más aspiración No cargos públicos

No cargos públicos Primera aspiración No electo CEP MIRA Único partido Otros partidos Electo CEP Dos o más aspiración Sí cargos públicos

Ilustración 3. Análisis de clasificación de capitales políticos objetivados. Valores test.

Tabla 4. Resumen de frecuencias observadas de especies de capital incorporado

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Tabla 5. Resumen de frecuencias observadas de especies de capital político

análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 3-40

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Capitales políticos movilizados

Revisamos en el acápite anterior los capitales incorporados, construyendo al final una tipología por posesiones iniciales de la trayectoria política marcada por el eslabón Concejo. Ahora avanzaremos en el análisis, revisando indicadores de capitales políticos: aspiraciones al Concejo, si ha ocupado cargos de elección popular (CEP), indicadores de trayectoria política como militancia, fidelidad al partido y experiencia burocrática. De igual modo revisaremos cada una de las especies de capital y al final compondremos las tipologías que emergen de su posesión-desposesión, asociándolos a algunas dimensiones del capital incorporado, así mismo repasaremos las semejanzas entre los partidos, para de allí ir delineando las diferencias en las estrategias de movilización. La Tabla 5 registra las frecuencias observadas en distintas variables que dan cuenta de las especies de capital político de los candidatos seleccionados en los distintos partidos. Estas diferencias anuncian características y estrategias empleadas por los partidos en relación a sus candidatos. En primera instancia, se evidencia la alta proporción de candidatos primerizos, con poco capital político anterior, dado que aproximadamente para tres de cada cuatro de los candidatos (74.3%) ésa era su primera aspiración al Concejo de la ciudad. Esta evidencia sirve para mantener la afirmación realizada respecto de que la aspiración al Concejo suele ser un primer escalón en la composición de las trayectorias políticas. Esta condición de neófito destaca especialmente en los partidos Verde y MIRA con una altísima proporción de candidatos novatos, con un 94.3% y 92.3% respectivamente. Mientras que, por el contrario, se observa una estrategia totalmente opuesta entre los conservadores al componer una lista combinada de candidatos con experiencia y otros nuevos, el 53.3% había tenido otras aspiraciones en elecciones pasadas. Esta diferencia anuncia la dinámica propia de los emergentes en los que, al no tener estructuras políticas de largo plazo y ser altamente descentralizadas, la selección de sus listas se realiza combinando dinámicas internas de una coalición de movimientos, como es el caso del Partido Verde, PDA y del MIRA. Llama la atención el Partido Liberal, en el cual el 82% de sus candidatos se presentan por primera vez. Esta condición se colige con la composición “juvenil” de su lista, pues más de la mitad de sus candidatos (57,9%), tenían menos de 39 años. Una situación semejante tenía el partido Cambio Radical, una fracción del Partido Liberal. La combinación de estas dos dimensiones pone de manifiesto que en ese momento y en esta ciudad, estos dos partidos estaban experimentando una suerte de relevo generacional.

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En relación a la subespecie de capital político burocrático, representado en la pregunta de si se ha desempeñado en cargos de elección popular anteriormente (CEP), se observa que en su gran mayoría no lo han hecho (80.1%). Al explorar los partidos, se detecta que nuevamente el partido Conservador sobresale con un 43.8% de candidatos que han desempeñado cargos de elección popular, mientras que por el contrario el partido ASI registra que ninguno de sus candidatos ha tenido esta experiencia (100%). Esto tiene una relación directa con lo que planteamos al inicio del acápite de resultados, en relación con la composición histórica del campo político en la ciudad, en la cual, los dos partidos tradicionales, Conservador y Liberal, han tenido una posición dominante, al ser mayoría en el Concejo y mantener a lo largo de varias décadas el control de la alcaldía de manera directa, con candidatos propios o indirecta, a través de coaliciones (Gonzales Aristizabal, 2015). En cuanto a la trayectoria de los candidatos en sus partidos, lo que hemos anunciado como capital político militante, el tiempo de afiliación en sus colectividades, medido en años de militancia, se registra que la mayoría llevaban pocos años de militancia: el 65.7% de ellos tenía menos de cinco años en sus respectivos partidos. Puntualmente se observa que en los partidos ASI y MIO el 100% de sus candidatos tenían menos de un año de afiliación al partido, mientras que, por el contrario, análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 3-40

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los partidos Conservador y MIRA presentan candidatos de larga trayectoria en sus colectividades, registrándose respectivamente el 86.7% y el 84.6% con más de cinco años de vinculación a sus partidos. Esto anuncia no solo estrategias distintas en la composición de los partidos, sino y fundamentalmente partidos distintos. Unos formales e institucionalizados, como el Conservador y el MIRA, y otros informales y circunstanciales, como ASI y MIO, para poner el acento solamente en los bordes. Una variación en el capital militante la anuncia el indicador que hemos llamado fidelidad, que tiene ver con la trayectoria en un partido político y en la política. La continuidad en un partido anuncia un tipo de capital paradójico: la experiencia militante acumulada en distintas arenas políticas, que puede ser capitalizada para las nuevas gestas políticas; pero que al mismo tiempo advierte la posibilidad de un conjunto de apoyos internos, viejas “deudas” y retribuciones esperadas, que surgen de haber estado en las campañas de otros10. Con relación a la participación en uno o varios partidos políticos se encuentra que el 42.3% de los candidatos ha militado únicamente en el partido que lo postula, mientras que el restante 57.7% ha estado en otro u otros partidos. Ello expone no solamente una baja acumulación de esta especie de capital, sino también cómo, en la coyuntura política que propone la elección a los concejos municipales, se da una activa movilidad inter-partido o lo que es lo mismo, una alta informalidad de los procesos de reclutamiento y selección. Esto es más claro en algunos tipos de partido, que podemos catalogar a partir del análisis de la Tabla 5 de la siguiente manera: alta fidelidad (MIRA, Conservador, Liberal), Mediana fidelidad (Verde, Cambio Radical, PDA), Baja Fidelidad (MIO, ASI, Partido de la U).

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La movilidad entre partidos es alta, más de la mitad (57,7%) de los candidatos han estado en dos y tres partidos antes. Este tipo de patrimonio tiene un valor diferencial entre los partidos, de acuerdo a su grado de formalización y luego, seguramente, en la jerarquía interna de la composición de las listas y de la asignación de recursos para la campaña. La continuidad es una ganancia en los partidos más formales, la defección pierde valor, como estigma, cuando es una característica común a los miembros de la lista. Aunque en los mentideros políticos, la alta movilidad entre partidos, más que ser una fuente de reconocimiento y respeto, conlleva todo lo contrario. Para la variable que hace seguimiento a la trayectoria en cargos públicos de los candidatos, se registra un comportamiento bastante parejo, con un 47.9% de personas que se han desempeñado en cargos públicos y de un 52.1% de candidatos que no han tenido dicha experiencia. De lo que resulta una combinación, aparente, entre novatos y experimentados en la “cosa pública”. Los datos evidencian un comportamiento de alta participación de candidatos con experiencia en cargos públicos (84.2%), especialmente en un partido de coalición conformado por antiguos militantes de los partidos dominantes (Liberal y Conservador), como es el caso del Partido de la U. El lado opuesto lo representan los candidatos del partido MIRA, quienes exponen un alto porcentaje (84.6%) de inexperiencia en cargos públicos. En general, tenemos una caracterización de los candidatos por los capitales políticos objetivados expresado en las Ilustración 3. En ellas se plantean cuatro clases de configuración de capitales políticos: –– Un grupo de candidatos con experiencia en elecciones anteriores, que han sido electos a cargos, que tienen experiencia en cargos públicos y tienen más de dos aspiraciones.

Sobre este particular insisten varias de las entrevistas a candidatos de estas listas, que realizamos a lo largo del proyecto del cual hace parte este escrito.

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–– Una segunda clase que tiene más de dos aspiraciones, en partidos distintos, que caracteriza especialmente a los candidatos del MIO (18,6%). –– Una tercera agrupación de candidatos con experiencia pública burocrática, primerizos (28%)

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–– Y, finalmente, una cuarta agrupación de candidatos sin experiencia pública, que se presentan por primera vez y que han militado en un solo partido. Los candidatos del MIRA representan bien este conjunto, pero no son los únicos, pues son la mayoría, con un 49% del total de candidatos. Para analizar la manera como se articulan los capitales entre sí y en relación con la posición en el campo, nos propusimos estudiar la interacción y la preponderancia de los capitales, considerados en una lógica económica amplia. Esa es la tarea que sigue, para empezar a cerrar. ESTRATEGIAS DE RECLUTAMIENTO Y SELECCIÓN

Con el objetivo de realizar una caracterización de los partidos políticos en términos de las variables estudiadas y de acercarnos a las estrategias de reclutamiento y selección de candidatos a través de los capitales movilizados por las personas y los partidos, realizamos un análisis de agregación a través de la aplicación del Análisis de Correspondencias Múltiples (ACM). Para este examen pusimos juntas todas las cualidades, sin discriminar entre capital incorporado y capital político objetivado. Para realizar este ejercicio multivariado hay que identificar las variables que orientan la agrupación y la generación de las diferencias, eso es, analizar la composición de los ejes. Las variables que mayor incidencia tienen en la conformación de la primera dimensión son en su orden: los gastos de campaña y la militancia en el partido. Mientras que aquellas que tienen más alta participación en la construcción de la dimensión 2 son en su orden: el número de aspiraciones al Concejo, el grupo etario y el haber sido elegido anteriormente a cargos de elección popular (Ilustración 4). Mientras que el partido político pesa en la composición de las dos dimensiones. La pertenencia a varios partidos, la condición de escolaridad acumulada como profesional, el lugar de procedencia y la trayectoria burocrática influyen menos y, cuando lo hacen, es en la dimensión dos. Con esta distinción podemos decir que hacia la derecha del eje de la Ilustración 5 se encontrarán los candidatos con altos valores en estas variables, mientras que sobre la dimensión 2 se ubican principalmente, las variables: número de aspiraciones, grupo etario, si ha sido elegido a cargos de elección popular, si ha desempeñado cargos públicos y la fidelidad al partido. Sobre esta distribución en un mapa perceptual surge un conjunto de cualidades y de agentes de la política, los partidos, descritos por la cercanía de sus posesiones y trayectorias.

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Ilustración 4. Gráfico de las variables que componen los ejes discriminantes del volumen de capitales movilizados análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 3-40

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Ilustración 5. Mapa perceptual de los perfiles de reclutamiento (ACM)

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Del mapa perceptual obtenido del ACM (Ilustración 5) y mediante un análisis por cuadrantes, se desprenden las siguientes consideraciones: »» El cuadrante I agrupa a los partidos MIRA y Liberal, los cuales se caracterizaron en ese escenario electoral por postular candidatos jóvenes (menores de 40 años), con alta fidelidad al partido, candidatos que han militado únicamente en el partido que los postula y realizar gastos de campaña inferiores a $2.512.000. »» En el cuadrante II se ubica el partido Verde, el cual se caracterizó por avalar candidatos mayoritariamente no profesionales, primerizos en elecciones al Concejo y que no han desempeñado anteriormente cargos de elección popular. »» En el cuadrante III se localizan los partidos ASI y MIO, los cuales se caracterizan por avalar candidatos que llevan menos de un año militando en el partido, que mayoritariamente no reportan gastos de campaña, con un alto porcentaje con edades superiores a los 50 años, que provienen de fuera de Manizales y que han militado en otros partidos (transfuguismo). »» En el cuadrante IV congrega a los partidos Conservador, Cambio Radical y la U, los cuales se caracterizan por tener candidatos que experiencia en cargos de elección popular, no primerizos en elecciones al Concejo, que presentan altos gastos de campaña, en edades maduras, superiores a los 40 años y predominantemente profesionales. Surgen de estas agrupaciones cuatro estrategias de reclutamiento distintas, que componen volúmenes de capitales diferenciados y estrategias de movilización distintivas. Se separa del pronóstico inicial el Partido Liberal, que se aleja de las estrategias de movilización de los partidos tradicionales

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y dominantes, representados en el cuadrante IV, al estar en un claro proceso de renovación política de sus cuadros. Vamos ahora analizar el impacto de la condición de dominancia en el campo político para cerrar con un análisis del impacto del volumen de capital 0en la rentabilidad electoral Posición y estrategias: la relación dominante/no dominante y las estructuras del capital movilizado

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Para poner a prueba la relación entre estrategia y lugar en el campo, construimos una dimensión descriptiva de la posición en el campo político, atendiendo al volumen de capital político disponible por estar o no en un partido o coalición que ha detentado el poder local/nacional en las dos últimas décadas. De esa variable dicotómica, anunciada en la Tabla 3, surge una agrupación, que fue propuesta como predictor de conjuntos diferenciados de capitales movilizados para la candidatización, mediante el algoritmo CHAID, descrito en el acápite de metodología. Para la aplicación del Algoritmo CHAID se tomó como variable respuesta la Dominancia, la cual asume dos categorías; dominante y no dominante. Como variables independientes se tomaron: el lugar de procedencia, el género, grupos etarios, haber desempeñado cargos de elección popular, ser o no profesional, años de militancia en el partido, la pertenencia a uno o varios partidos, haber desempeñado cargos públicos y los gastos de campaña categorizados.

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Ilustración 6. Diagrama de estrategias de reclutamiento según posición en el campo11

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Diagrama de árbol obtenido de la aplicación del Algoritmo CHAID. análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 3-40

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El diagrama de árbol obtenido (Ilustración 6) muestra la conformación de los grupos que presentan diferencias significativas en las variables bajo estudio y que permite la elaboración de perfiles diferenciadores entre los candidatos avalados por un partido dominante y los avalados por un partido no dominante. Los resultados del procedimiento conlleva a que en la primera segmentación se obtenga que la variable filiación del partido, medida en años de militancia, es en la que se presentan las mayores diferencias, conformándose dos grupos (nodo 1 y nodo 2), los cuales se componen por candidatos con una militancia corta en el partido que lo avala, menos de un año de militancia (nodo 1), compuesto en su mayoría (73.4%) por candidatos de partidos no dominantes, mientras que el segundo grupo (nodo 2), conformado por candidatos de militancia larga en el partido, más de un año en las filas del partido, conformada por candidatos de partidos dominantes (67.8%). Se detectan en la misma ilustración cinco nodos o grupos terminales (nodos 4, 5, 6, 7 y 8), los cuales muestran que las variables con mayor poder discriminante, es decir, en las que se diferencian más los candidatos de partidos dominantes y no dominantes, son en orden de relevancia: filiación al partido en años de militancia, gastos de campaña, haber desempeñado cargos públicos y el género. De acuerdo a los nodos terminales obtenidos se elaboran los siguientes perfiles: »» El nodo 4 está conformado por 34 de los candidatos, los cuales son predominantemente personas que llevan menos de un año de militancia en el partido que los avala y que en su mayoría reportan gastos de campaña. »» Entre tanto el nodo 5 está compuesto por 45 de los candidatos, los cuales se caracterizan por llevar más de un año de militancia en el partido y no haber desempeñado cargos públicos. Entre ellos hay una participación de candidatos afiliados a partidos dominantes y no dominantes.

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»» Mientras que del nodo 6, conformado por 42 candidatos, se desprende que el llevar más de un año de militancia en el partido que lo avala y el haber desempeñado cargos públicos, son características distintivas de candidatos pertenecientes a partidos dominantes. »» Finalmente, de los nodos 7 y 8, los cuales están compuestos por 18 y 12 candidatos respectivamente, se desprende que el llevar menos de un año de militancia en el partido que lo avala y el no haber reportado gastos de campaña son características claramente distintivas de pertenencia a un partido político no dominante. De la tabla de clasificación (Tabla 6) se deduce que el modelo obtenido describe bien las características asociadas a un candidato de un partido no dominante, dado que clasifica correctamente al 93.3% de ellos, mientras que no funciona bien a la hora de describir las características de un candidato de un partido dominante, acierta únicamente con el 48.7% de los candidatos de dichos partidos. Esta diferencia la aporta en el bloque dominante, las estrategias de reclutamiento distintas del Partido Liberal12.

De manera formal, y acudiendo a la prueba de independencia Ji cuadrado se obtiene que existe una asociación estadísticamente significativa entre pertenecer o no a un partido dominante y los años de militancia en el partido (P=0.000), el reportar gastos de campaña (P=0.000) y el haber desempeñado cargos públicos (P=0.000). Mientras que el género, no resulta ser una variable distintiva de candidatos de partidos dominantes y no dominantes.

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Tabla 6. Tabla de Clasificación dominante-no dominante Observado

Pronosticado Dominante

NoDominante

Porcentaje correcto

Dominante

37

39

48,7%

NoDominante

5

70

93,3%

27,8%

72,2%

70,9%

Porcentaje global

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Métodos de crecimiento: CHAID Variable dependiente: Dominancia

[31] Ilustración 7. Histograma de perfiles de militancia de los candidatos según la dominancia del partido de afiliación

Ilustración 8. Histograma de perfiles de militancia de candidatos según fidelidad

La Ilustración 7 muestra una clara diferenciación entre los perfiles de los partidos dominantes y no dominantes en relación a los años de militancia de los candidatos que ellos avalan. Puntualmente, se observa que los partidos dominantes se caracterizan por avalar candidatos que lleven más de un año de militancia en el partido, mientras que, por el contrario, en los partidos no d ­ ominantes se análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 3-40

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registra una tendencia a avalar candidatos que lleven menos de un año de militancia en el partido. Esta relación se mantiene, en la Ilustración 8, cuando se muestra que los partidos dominantes tienden a avalar candidatos con alta fidelidad, mientras que los miembros de los otros partidos han pasado por varias huestes partidarias. EL RESULTADO DEL JUEGO: PÓKER CON CARTAS MARCADAS

Las estrategias de reclutamiento de los partidos tienen una condición formal de partida: la representatividad de la sociedad a través de ellos, si recogemos lo planteado por Duverger (1957). Se ven así mismo reflejadas en el carácter más o menos abierto o cerrado que tengan las agrupaciones políticas y, finalmente, en el resultado de las apuestas electorales. Examinaremos ahora la relación entre la inversión del capital movilizado, los costos de campaña y los votos logrados. Para ello proponemos un análisis no monetarista de la actividad política, proponiendo una lectura del conjunto de los capitales invertidos en sentido amplio y no solamente el dinero, como costo de campaña declarado. Para poder realizar este ejercicio calculamos el volumen del capital de cada candidato y del total de la lista, entendido como la suma de las especies de capital de cada candidato. Este proceso se realizó mediante un ejercicio de interpolación de escalas13.

[32]

Si tomamos la variable volumen de capital, tenemos que la lista del PDA no contaba con propiedades equivalentes, mientras que el Partido Liberal (PL) tenía la lista de candidatos con las mayores propiedades descritas. Los partidos U, Conservador PC, Cambio Radial CR y Verde se ubican sobre la escala, lo que implica que sus listas tenían un valor intermedio para el juego político en la campaña del 2011. El ASI, el MIRA y el MIO son partidos que se ubican en el centro de la escala, asunto que se puede explicar por la ausencia de uno de dos capitales en el total de la lista, por ejemplo, los candidatos en general del MIRA no tienen experiencia en puestos públicos ni han sido electos en CEP, ni cuentan con estudios universitarios y provienen de Manizales. En el caso contrario tenemos al MIO y ASI quienes en general han estado en varios partidos y tienen poca militancia en sus partidos, poca escolaridad acumulada y una proporción importante proviene de fuera de la ciudad (Ilustración 9). Se asemejan cercanamente a los partidos que componen listas con mayor volumen de capitales movilizados el Partido Verde y Cambio Radical, cercanos a los dominantes, en esta cualidad. Los partidos dominantes cuentan en general con mayor volumen de capital entre sus candidatos como se puede observar en la Ilustración 10, lograron componer listas con mayores capitales políticos e incorporados que los partidos excluidos del poder político. Asalta a la vista la baja inversión que realiza el PDA en la composición de su lista en las elecciones a esta ciudad. Si bien las probabilidades de éxito son bajas (han tenido un concejal electo en las dos últimas décadas), parece que tampoco tienen capacidad o voluntad de competición. Compusieron una lista con cinco candidatos, cuyos bajos resultados revisaremos en un momento.

13



Luego del proceso de transformación de las variables a indicadores numéricos mediante el escalamiento de las respuestas, se agruparon las respuestas en la variable Capital Político, entendido como el promedio de los capitales antes descritos: =(Aspiraciones+Fidelidad+Elegido a CEP+Cargos públicos)/4. El resultado es una variable en una escala de 0 a 100, donde los datos cercanos a cero indican la posesión de pocos capitales políticos y cercanos a 100 una mayor posesión de capitales políticos.

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Ilustración 9. Suma de volúmenes de capital por lista de cada partido

[33]

Ilustración 10. Relación dominancia/no dominancia y volúmenes de capitales políticos movilizados

El sentido común, intuitivo, dice que el capital eficiente en el funcionamiento de la política, es el dinero. Vamos a revisar brevemente, a modo de corolario, cual fue la relación entre el dinero declarado como inversión en campaña y el resultado final. Proponemos indagar con ello por los costos de campaña, para finalmente establecer la relación entre la inversión total y el éxito en votos. Eso genera una medida descriptiva del rendimiento de la estrategia de reclutamiento, teniendo análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 3-40

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implícito que la estrategia de campaña es determinante, pero en este caso solo está representada por su costo. Como se puede observar en las ilustraciones anteriores (9 y 10), hay una relación directa entre la localización en la oposición dominante/no dominante y en el campo de oposiciones izquierdaderecha, con la inversión en las campañas y con los volúmenes de capital global movilizado. Emerge una relación directa entre volumen de capital global y la capacidad para movilizar inversiones de dinero, que puede ser producto de apoyos reales, así como de la ilusio o del investment (en la lengua de Bourdieu, 1991), en tanto los candidatos con más capital invierten más capital, se comprometen más con el juego. Aunque es necesario también ver la posición ocupada en la relación dominante/ no dominante como una máquina de movilización de recursos, en tanto capitales incorporados y en tanto inversión directa en campaña, pues se juega y se pierde también con la camiseta. Esta relación la tratan de modificar partidos emergentes como MIO y MIRA con altas inversiones, publicidad y logística, pero no llegan a acercarse a los partidos del bloque dominante (Conservador, Liberal y de la U, ver Ilustración 10).

[34]

Con respecto a los gastos de campaña reportados14, en miles de pesos, se observa que en promedio los partidos invirtieron $ 6.629.000 por campaña. Debe tenerse en cuenta que se presenta una altísima variabilidad, 151.6%, lo que nos indica que el comportamiento de esta variable presenta grandes diferencias entre los partidos; incluso estas diferencias se encuentran también entre los candidatos del mismo partido. Es decir que el monto invertido en la campaña dependerá tanto del partido como del mismo candidato. El partido de más alta inversión en la campaña fue el Conservador, con un monto de $13.263.000 en promedio por candidato, mientras que el de menor inversión fue ASI con $1.784.000 en promedio por candidato. Como se mencionó, hay gran variabilidad inter e intra partidos; el que registra menor heterogeneidad es el PDA, con un 53.8% de homogeneidad interna, mientras que aquel partido que presenta mayor heterogeneidad al respecto es el MIO con un 219% de diferencia entre los miembros de su lista. Surgen dos estrategias de reclutamiento y campaña distinta: una con pocos candidatos reales, comprometidos, otra con varios candidatos, muchos de ellos poco comprometidos o de relleno. Vamos a revisar brevemente la dispersión de los votos intra e interpartido. En el diagrama de cajas de la votación obtenida para los distintos partidos en contienda se observa que los partidos Conservador, Liberal, PDA y ASI no presentan datos atípicos, es decir que no hubo un candidato dentro del partido que obtuviera un caudal electoral muy superior al resto de candidatos. Mientras que para el caso de los partidos MIO y la U se observa un comportamiento opuesto, en donde uno de los candidatos obtiene una votación significativamente superior al resto de candidatos del grupo, una mujer y un outsider (Ilustración 11).

14

Datos tomados http://www.transparenciacolombia.org.co/POLITICA/Fortalecimiento/tabid/128/language/es-ES/Default. aspx

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Ilustración 11. Diagrama de caja de la votación obtenida por colectividad

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Ilustración 12. Diagrama de dispersión de gastos de campaña versus votación obtenida por candidato

¿Qué tan eficientes son estas estrategias de reclutamiento y movilización-inversión de capitales? La Ilustración 12 registra la dispersión de los gastos de campaña y la votación obtenida. Con el objetivo de hacerle seguimiento al impacto de los montos invertidos sobre el caudal electoral, se muestra una relación positiva, el incremento en los gastos de campaña incide en el aumento de la votación obtenida. El resultado estadístico que sustenta la anterior aseveración, obtenido del Análisis de Varianza (Anova), evidencia que existe una relación lineal estadísticamente significativa entre los gastos de campaña y el caudal electoral obtenido (P=0.000). Aunque es importante reseñar que en la Ilustración 12 se observa una gran variabilidad, con un coeficiente de correlación (r=0.572) que indica una relación débil, por lo que la conclusión sería que los gastos de campaña si influyen

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en el caudal electoral, pero no es el único factor explicativo, es decir, que existen otros factores que también inciden en el nivel de la votación15. En general, los partidos ubicados en posición dominante, a excepción de Cambio Radical, son los que más altos gastos de campaña reportaron, con promedios de inversión que superan $10.000.000. De igual forma estos mismos partidos se localizan en la parte superior de la obtención de votos. Adicionalmente se puede observar el comportamiento de un indicador que apunta a la medición de la retribución obtenida en votos por la inversión de capital en la campaña. Es así como los partidos de más altas inversiones: Conservador, Liberal y U, al igual que ASI presentan una baja retribución en votos proporcional a la inversión realizada, menos de 10 votos por cada $100.000 invertidos. Mientras que los partidos PDA y Cambio Radical presentaron mayor índice de retribución, aproximadamente 30 votos para el PDA y 24 votos para Cambio Radical por cada $100.000 gastados.

[36]

Ilustración 13. Relación de inversión especies de capital y dinero en la campaña

15

Esto también tiene que ver con dineros no declarados, inversiones no contabilizadas sobre las cuales solo hay denuncias y noticias de prensa.

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Ilustración 14. Volumen de capital invertido X votos logrados

Es preciso insistir en la idea expuesta acerca de la relación evidente entre los volúmenes de capitales movilizados, los gastos de campaña, como capital eficiente pero no determinante, y la posición en el campo. En el diagrama de dispersión (Ilustración 13 e Ilustración 14) se observa un comportamiento claramente diferenciado entre los partidos dominantes, Conservador, U y Liberal, y los no dominantes, en donde los partidos dominantes, resultado de las tensiones que surgen de la necesidad de mantenerse en el poder, recurren y logran hacer grandes inversiones de campaña. Se mantiene la relación general entre volumen de capital invertido y volumen de votos logrados16. Hay una clara diferencia entre las inversiones globales de capitales y los logros electorales de tres partidos, que se separan entre si de un conjunto intermedio y de otro de inversión pequeña o marginal y resultados semejantes. Esta lógica tiende a mantener el orden construido en el espacio político local, sin grandes sorpresas.

[37]

CONCLUSIONES

La composición de los partidos es variable, manteniéndose por lo regular un pequeño grupo de militantes entre episodios electorales; más pequeño y dramático para los perdedores. Esto ocasiona y se fortalece a la vez, en la situación de que la mayor parte de los partidos no dominantes tienen una estructura altamente informal. Los candidatos y militantes vuelven a sus vidas laborales durante la resaca electoral, ocupan puestos en la burocracia cuando pueden y entran y salen de la política circunstancialmente. Eso en parte vuelve azarosos e inestables los mecanismos de selección y composición de las listas. Se interpoló la variable Votos Candidato que está categorizada de la siguiente manera: 1200=(100/1-4)/(Votos candidato-1).

16

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Hemos propuesto que hay dos lógicas básicas de composición y agregación de las listas, como estrategias de movilización de capitales: una típica o propia de los partidos dominantes o tradicionales y otra de los partidos emergentes o no dominantes. Los primeros movilizan grandes volúmenes de especies de capital incorporado y movilizado, y con ello invierten más dinero en sus campañas. Los segundos no logran componer listas dotadas de los mismos capitales, aunque puedan estar compuestas por otros que no medimos, y no juntan suficiente capacidad de inversión en las campañas. El modelo logra explicar y caracterizar a los segundos de manera más fuerte. Logramos establecer una correlación entre las posiciones dominantes y las diferencias entre las estrategias de reclutamiento, las trayectorias y carreras políticas de los candidatos con que se componen las listas. Con ello mostramos que la lógica de organización del espacio político generada en la relación anterior de dominancia se convierte en una fuerza inercial que perdura. Los partidos dominantes movilizan volúmenes de mayores capitales para reproducir su dominación. El proceso de composición de las listas implica un triple proceso de movilización, reclutamiento y selección. En un mapa ideológico y organizativo, relativamente concentrado, homogéneo o poco diferenciado, las estrategias de campaña se semejan y se concentran más en las cualidades de los candidatos, que de los partidos. No existe un marco de oposiciones y contrastes, las opciones de incorporación en las listas se diferencian por cortas historias de organización y militancia electoral, pero no existen barreras infranqueables entre ellos. Son más las semejanzas que las diferencias.

[38]

La concentración de opciones partidistas y de resultados electorales hacia la derecha reduce el espectro político a un espacio ideológico y práctico de pocos contrastes. El marco de oposiciones es reducido, pues la mayor parte de los candidatos son ideológicamente cercanos. Hay una barrera clara entre los partidos que han tenido opciones de poder en el nivel local, regional y nacional, los dominantes y los que no lo han tenido. Los partidos con mayores grados de organicidad e institucionalización, con dinámicas organizativas propias, los tradicionales, muestran más homogeneidad en los procesos de reclutamiento y selección de candidatos. Se le suman dos partidos de reciente formación, sin acceso real al poder, pero que recogen tradiciones de militancia de izquierda, el PDA, y uno confesional, el MIRA, que los hace partidos con algún grado de formalidad, institucionalización y continuidad. Una conjetura por desarrollar: la elección de los candidatos en estos dos últimos partidos obedece a acuerdos programáticos, más que a cálculos de éxito electoral directo, de ahí su unidad en la doctrina. Algunos partidos anunciaban procesos de renovación interna en la composición de sus listas. La juventud de la lista anuncia el momento de cambio que está sufriendo el partido, con tendencia de renovación de su militancia o simplemente de recambio generacional. Esta antinomia aparece con más fuerza en algunos momentos del campo político, cuando en general todos los partidos apuntan a reciclar sus banderas ofreciendo caras nuevas; presentándose una oposición aparente entre experiencia versus innovación.

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Rodrigo Losada* Nicolás Liendo**

Democracia

EL PARTIDO “CENTRO DEMOCRÁTICO” EN COLOMBIA: RAZONES DE SU SURGIMIENTO Y ÉXITO RESUMEN

Este artículo documenta algunos rasgos característicos del Centro Democrático (CD), nuevo partido político que ha aparecido en Colombia desde el 2013 bajo el liderazgo del expresidente Álvaro Uribe Vélez. Con base en textos oficiales del CD, de encuestas realizadas por LAPOP, y de artículos de revistas y de prensa, se describe, y se intenta explicar, el proceso de formación del partido, sus principales rasgos organizacionales, las orientaciones ideológicas de sus simpatizantes, su desempeño en las elecciones legislativas y presidenciales de 2014, y mirando hacia el futuro, sus principales fortaleza y debilidades. Palabras clave: Partidos políticos, Nuevos partidos políticos, Centro Democrático, Álvaro Uribe Vélez, Colombia

“CENTRO DEMOCR ÁTICO” PART Y IN COLOMBIA: REASONS FOR ITS EMERGENCE AND SUCCESS ABSTR AC T

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This article documents some characteristic features of the Democratic Center (Centro Democrático or CD, in Spanish) party, a new political party that came into existence in Colombia as of 2013 under the leadership of ex-president Álvaro Uribe Vélez. Based on official texts from the CD, surveys conducted by LAPOP, and articles from magazines and newspapers, this article describes and seeks to analyze the process by which the party was formed, its principal organizational features, the ideological orientation of its supporters, its performance in the 2014 legislative and presidential elections and, looking towards the future, its main strengths and weaknesses. Keywords: political parties, new political parties, Centro Democrático, Democratic Center, Álvaro Uribe Vélez, Colombia.

Fecha de recepción: 13/01/2016 Fecha de aprobación: 30/03/2016

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Profesor de la Universidad Sergio Arboleda, Bogotá. Ph.D. en Ciencia Política de Georgetown University. Correo electrónico: [email protected]

Profesor de la Universidad Sergio Arboleda, Bogotá. Estudiante de Doctorado de la Universidad de Arizona, Estados Unidos y Magister en Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Salamanca, España. Correo electrónico: [email protected]

ISSN 0121-4705

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análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 41-59

El partido “Centro Democrático” en Colombia: razones de su surgimiento y éxito

Rodrigo Losada • Nicolás Liendo

INTRODUCCIÓN

Según los estudios previos sobre nuevos partidos, las razones tanto de su irrupción como de su éxito electoral, o de su fracaso, se encuentran relacionadas en buena medida con los costos institucionales: entre más costosa, institucionalmente hablando, resulta la irrupción del nuevo partido, menos probable es ese surgimiento, y menos probable su éxito en las urnas. Pues bien, en Colombia las últimas elecciones nacionales de 2014 vieron nacer el partido Centro Democrático (CD), cuando los costos institucionales para crear un partido eran deliberadamente altos. Más aún, este partido ha cosechado un éxito tal que estuvo a punto de conquistar la presidencia del país en su primera intervención electoral. Luego de un siglo del llamado bipartidismo, en la década de los noventa, debido en parte a un contexto institucional y de opinión pública excepcionalmente favorable, y en virtud de un creciente desprestigio de los partidos tradicionales, irrumpieron decenas de nuevos partidos en Colombia, la gran mayoría de ellos de duración efímera (Losada y Liendo). Más tarde, en virtud de reformas constitucionales en 2003 y 2009 orientadas a restringir la conformación de nuevos partidos, el número de partidos que competían en las elecciones disminuyó ostensiblemente y las nuevas agrupaciones constituidas ese año se redujeron a unas pocas. Es en este contexto que surge el CD, partido que representa el ideal político del ex presidente Álvaro Uribe Vélez (2002-2010) y que se opone de modo perentorio al accionar gubernamental del presidente Juan Manuel Santos, por lo menos en todo lo relacionado con el tema de la seguridad.

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Este artículo se desarrolla a través de cinco secciones y una conclusión: La primera sección se ocupa del estado del arte sobre nuevos partidos; la segunda mira el proceso de surgimiento del CD; la tercera examina algunos rasgos organizacionales del CD en tanto partido político; la cuarta documenta el desempeño del CD en las elecciones ya legislativas ya presidenciales de 2014; y la quinta identifica algunos factores que pueden explicar los logros y fracasos electorales registrados. Se cierra con unas conclusiones. I. ¿POR QUÉ SURGEN NUEVOS PARTIDOS, Y POR QUÉ UNOS PERDURAN Y OTROS NO?

La creación, origen o formación, de nuevos partidos políticos ha sido estudiada en la mayor parte de los casos mediante monografías de partidos concretos (Jansen, 1998), o de grupos de partidos, por ejemplo, la formación de los Partidos Demócrata y Republicano en los Estados Unidos sea por Aldrich (1995), sea por Eldersveld con Walton (2000), entre otros, o el nacimiento de los Partidos Verdes en Europa escudriñado por el equipo de investigados que trabajó con Müller y Rommel (1989). En contraposición, los estudios más recientes se han concentrado en el caso de los partidos anti-establecimiento o “outsiders” (Schedler, 1996; Karen, 2000; McDonnell & Newell, 2011) o en el surgimiento de nuevos partidos en regímenes previamente dominados por el comunismo (Golossov, 1998; o Perepechko, ZumBrunnen & Kolossov, 2011). Los factores identificados por los estudios previos como determinantes del surgimiento de un nuevo partido son muy diversos. Por ejemplo: Bartolini y Mair (1990) subrayan que el debilitamiento de los sentimientos de identificación con los partidos tradicionales hizo viable el surgimiento de los partidos verdes en Europa. En cambio, Kitschelt (1988, 1989) destaca el cambio de valores culturales experimentado por las naciones industrializadas a lo largo de la segunda mitad del siglo XX como decisivo para entender el nacimiento de partidos ecológicos. En su intento por explicar el surgimiento de los partidos anti-establecimiento político, Abedi (2004) aporta evidencias a favor análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 41-59

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de la tesis según la cual aquellos aparecen cuando los partidos a favor del ‘establecimiento’ escasamente difieren en términos ideológicos y cuando, y donde, los sentimientos partidistas tradicionales se han debilitado. Por su parte, Rosenstone et al. (1984) y Sainteny (2004) han proporcionado abundantes evidencias sobre los costos institucionales que conlleva crear un nuevo partido, en los Estados Unidos el primero, y en Francia el segundo. Desde otra perspectiva, la progresiva politización de diversas etnias, tradicionalmente excluidas, en no pocos casos explica la aparición de nuevos partidos en el África contemporáneo (Ferree, 2010) así como en América Latina (Van Cott, 2003 y 2005).

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El partido “Centro Democrático” en Colombia: razones de su surgimiento y éxito

Entre quienes han trabajado con el enfoque de elección racional para explicar el nacimiento de nuevos partidos sobresalen Cox (1997), Hug (2001) y Tavits (2006 y 2007). Cox analiza el cálculo estratégico tanto de las élites que ambicionan crear un nuevo partido, como de los ciudadanos que se sienten atraídos por este, y lo hace concentrándose en la compleja interacción de las diversas normas que rigen el sistema electoral y que crean incentivos para los actores implicados. El mismo autor subraya cómo en la creación de un partido sus gestores, aun cuando toman una decisión de alto riesgo, se sienten confiados en que tendrán éxito. A su vez, Hug, trabajando con un modelo de teoría de juegos, concibe a los nuevos partidos como actores que asumen una demanda social y desafían el predominio de uno o más de los partidos existentes. Cada actor toma decisiones previendo las que los otros actores más relevantes van a tomar. Finalmente, Tavits asume las pistas dejadas por Cox y las somete a prueba empírica mediante un análisis del surgimiento de nuevos partidos en la Europa Oriental (1990-2004). Apoyada en estos datos, demuestra que el surgimiento de nuevos partidos es más probable entre más bajos son los costos institucionales del ingreso, más atractivos los beneficios de ocupar un cargo público, y más alta la viabilidad electoral percibida, es decir, cuanto más fuerte es la expectativa de lograr los votos suficientes para triunfar. Por otro lado, encuentra que el respaldo ciudadano a nuevos partidos está claramente influido por el grado de desilusión con los partidos actuales. Por cierto, los planteamientos teóricos de Tavits guían en gran parte el presente artículo.

[43]

Sobre nuevos partidos en Colombia la literatura es escasa, limitada en cuanto al período de tiempo que examina, y eminentemente descriptiva. A modo de ejemplo pueden consultarse los trabajos de Peñaranda (1999), Rodríguez (2005) y Rodríguez (2010). Quien más ha avanzado en una explicación de los factores institucionales que pueden dar razón de la multiplicación de los partidos colombianos ha sido Taylor (1996). Pasando ahora al tema del éxito electoral de los nuevos partidos, o su fracaso, entre las razones más comunes identificadas para explicar su triunfo aparecen: los malos resultados del gobierno de turno y las reglas institucionales. En todos los casos se encuentra que, mientras peor sean esos resultados, más crece el descrédito de los partidos existentes –en especial el, o los, del gobierno- y mayor probabilidad de perdurar encuentran las nuevas opciones electorales (Tavits, 2006; Mainwaring et al., 2010). Por su parte, las reglas institucionales también afectan las posibilidades de éxito de los Nuevos Partidos en el mismo sentido que impactan su creación. Finalmente, se han identificado otras dos variables políticas que inciden en el grado de éxito electoral de los nuevos partidos. Por un lado, análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 41-59

El partido “Centro Democrático” en Colombia: razones de su surgimiento y éxito

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entre más bajo es el nivel de participación electoral, más probables son los buenos resultados para un nuevo partido (Lago & Martínez, 2011). Por otro, entre más fragmentado se encuentra el sistema de partidos, mayor es la probabilidad para un nuevo partido de salir adelante (Mainwaring & Zoco, 2007). II. SURGIMIENTO DEL CENTRO DEMOCRÁTICO

El Centro Democrático cuenta con antecedentes que se remontan, por lo menos, al último año de la primera presidencia de Uribe, cuando en 2006 un grupo de amigos del presidente, liderados según parece por José Obdulio Gaviria, su fiel escudero, deciden crear la Fundación Centro de Pensamiento Primero Colombia (FCPPC, también figura como CPPC). Según se lee en la “Historia” de dicha agrupación, disponible en su página web, ésta: “. . . es producto de la iniciativa de un grupo de colombianos que apoyan al presidente Uribe y su modelo de desarrollo y que consideraron que las políticas planteadas y aplicadas por el presidente Uribe son en realidad un cuerpo de doctrina que solo con su profundización y difusión se logrará mantener el rumbo que el país ha tomado.”1

Desde su nacimiento, esta fundación se ha constituido en un centro de encuentro de los partidarios más cercanos de Uribe, y se ha desempeñado como una incubadora que madura diversas alternativas de juego político para éste, entre ellas, la conveniencia o no de crear un nuevo partido.2

[44]

Pensando ya no en los antecedentes remotos del CD sino en el contexto inmediato en el cual este surge, conviene examinar dos aparentes intereses o motivaciones del expresidente y una coyuntura de inseguridad persistente en Colombia. Los intereses, por cierto, interrelacionados entre sí, pero cuya naturaleza conviene escudriñar por separado, son: Uno, hundir o afectar profundamente el proceso de negociación con las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) en La Habana propiciado por el presidente Juan Manuel Santos desde mediados de su primer periodo, y dos, impedir la reelección de este en el año 2014. En relación con el primer motivo, a juzgar por las evidencias disponibles, Uribe se sintió no sólo contrariado, sino aun traicionado, con varias decisiones de Santos, tomadas en los primeros meses de su gobierno, las cuales él consideraba erradas3. Tanto más, cuanto que Santos había sido elegido con el pleno respaldo del expresidente y como continuador de sus políticas. Un ejemplo de estos desencuentros es el de los diálogos con las FARC iniciados secretamente por Santos, en busca de una salida política al conflicto, los cuales Uribe consideraba inaceptables porque para él los llamados “alzados en armas” no eran más que delincuentes merecedores de todo el peso de la ley. Téngase en cuenta que Uribe ha sido víctima de las FARC y cabe pensar que, en su interior, desea vivamente que esta guerrilla pague por el asesinato de su padre. En cuanto al segundo motivo, en la medida en que, a mitad de su primer mandato, el gobierno Santos anunció el inicio de un diálogo formal con las FARC, el cual ha estado avanzando en acuerdos concretos entre las partes, y en vista de que muchos analistas políticos conjeturaban que Santos buscaría un segundo periodo presidencial, Uribe y sus seguidores más cercanos seguramente consideraron fundamental impedir esta reelección.

1 2 3

Ver http://www.pensamientocolombia.org/quienes-somos/ Ver Semana (2009). Ver Dávila (2014: 33-55, 289-330).

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Con respecto al tema de la persistente inseguridad, esta provenía, por un lado, de las acciones violentas de las FARC y del otro grupo alzado en armas, el Ejército de Liberación Nacional (ELN), de menor alcance que el primero, pero incesantemente activo, y por otro, de las llamadas BACRIM (Bandas Criminales), dedicadas al narcotráfico, la minería ilegal, el contrabando u otras actividades ilegales, activas en varias regiones del país, la mayor parte de las cuales por cierto provenían desde la época del gobierno de Uribe, o desde antes del mismo. En la medida en que estas bandas continuaron asediando a la población bajo el nuevo gobierno, el expresidente repetidas veces consideró insuficientes las acciones del gobierno Santos, quien a su vez reclamaba que persistía en la lucha contra ellas sin bajar la guardia.

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A partir de los intereses mencionados y de la inseguridad que no cedía, el expresidente empezó a dar pasos para cambiar la situación. La idea de crear el Centro Democrático como partido político empieza a tomar forma el 5 de julio de 2012 cuando Uribe, en el homenaje a uno de sus más fieles colaboradores, propone un “Frente contra el terrorismo” impulsado por un movimiento denominado “Puro Centro Democrático” (PCD), el cual fue interpretado por algunos como un nuevo partido pero por otros como una gran “coalición”.4 El hecho es que pocos días después, en una entrevista, Uribe sostiene que el PCD no será propiamente un partido.5 De todos modos, con este paso Uribe marcó definitivamente su distancia del presidente Santos y dejó conocer su intención de entrar a competir con una nueva fuerza política en las elecciones de 2014. El Centro Democrático (ahora sin el “Puro”) empieza a constituirse formalmente el 20 de enero de 2013 cuando, según dice la “Declaración Política” firmada en esta ocasión, se reunieron en Bogotá con el expresidente Álvaro Uribe Marta Lucía Ramírez, Óscar Iván Zuluaga, Juan Carlos Vélez, Carlos Holmes Trujillo, Francisco Santos y Rafael Guarín (en ese orden los menciona la fuente), y acuerdan “adelantar un proceso para construir una alternativa”, “suprapartidista”, la cual sería “una organización permanente y decisiva en la política colombiana”.6

[45]

Importa destacar que no se habla expresamente de un nuevo partido. ¿Por qué? La respuesta parece estar en la expresión “suprapartidista” que el grupo fundador quiso atribuir al Centro Democrático. Quizás, porque se preveía que un nuevo partido difícilmente puede organizar sus bases para adelantar una campaña exitosa en los pocos meses que quedaban para las elecciones tanto legislativas como presidenciales de 2014, se estaba pensando en alianzas o coaliciones con otras fuerzas políticas. Además, convocar a fuerzas políticas ajenas al uribismo pero críticas del gobierno Santos, fortalecería los propósitos de fondo del expresidente. Efectivamente, cuando los partidos comenzaban a definir sus listas de candidatos para Senado y Cámara 2014, más exactamente en agosto de 2013, Uribe le propone al Partido Conservador una alianza a fin de que, mediante una consulta popular por celebrarse el 9 de marzo de 2014, fecha de los comicios legislativos, se escoja el candidato presidencial único de los dos organizaciones políticas.7 Pero esta iniciativa no tuvo suficiente acogida en las filas conservadoras. Es entonces

4

5 6 7

Colprensa (2012a) y Lewin (2012). Ver también Semana (2012) y García (2012). La idea del Frente contra el Terrorismo parece haber sido concebida y liderada por Fernando Londoño, víctima de un violento atentado por parte de las FARC en mayo de 2012 y representante del ala más extrema de derecha dentro del uribismo, quien empezó a agitar el tema del Frente a partir de ese atentado. Esta idea fue discutida y acogida por el expresidente, y fue la FCPPC, la entidad que asumió la tarea de explorar alternativas para concretar el Frente. Ver Barbosa (2012). Ver COLPRENSA (2012b). Ver Vélez (2013). Ver Fuentes (2013) y Peña & Valero (2013). análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 41-59

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cuando, como última opción, Uribe decide encabezar el mismo la lista de candidatos por el Centro Democrático al Senado8. Se trata, sin duda, de una apuesta arriesgada, que Uribe parecía estar rehuyendo, pero que asumió cuando le quedó claro que no tenía otra alternativa. Sin embargo, contaba con un recurso poderoso, el del alto nivel de imagen favorable que tenía su nombre según las encuestas de opinión de la época, el cual a la postre demostró ser definitivo9. Conviene aclarar que la legislación colombiana permite a “grupos significativos de ciudadanos” presentar candidatos a cargos públicos electivos de cualquier, nivel nacional o subnacional. Para que uno de estos grupos alcance la calidad de “partido político” se requiere que en las elecciones para Senado de la República iguale o supere el “umbral” del 3% de los votos válidos emitidos para este cuerpo legislativo. A fin de explotar al máximo la enorme capacidad de convocatoria que en ese momento poseía el nombre del expresidente, el 29 de septiembre de 2013 el CD adopta el nombre “Uribe Centro Democrático” y decide consagrar como “logo” una foto del expresidente.10 Pero cuando se intentó inscribir las listas para Senado y Cámara ante las autoridades electorales, el Consejo Nacional Electoral no aceptó dicho nombre porque alude a una persona específica, lo que no está permitido por ley. Se optó entonces por inscribir las listas bajo el rótulo “Centro Democrático Mano Firme Corazón Grande”, explotando así una frase publicitaria usada por Uribe en sus dos campañas presidenciales11.

[46]

En las elecciones legislativas de 2014 el CD superó ampliamente la exigencia legal recién mencionada y adquirió la calidad legal de partido político por decisión del Consejo Nacional Electoral a mediados del 2014, con la que simultáneamente recibió su personería jurídica12. III. C ARACTERÍSTICAS ORGANIZACIONALES DEL CD

Como organización política, el Centro Democrático será examinado a continuación sólo desde tres perspectivas, a saber, según su ubicación ideológica, según la estructura interna de poder, y según la oferta de políticas públicas que propicia. A partir de encuestas anuales en la casi totalidad de los países del continente americano y del Caribe, el Barómetro de las Américas, aplicado por el Latin American Public Opinion Project (LAPOP), desarrolla diversos análisis de las actitudes políticas ciudadanas, en plan monográfico por país, así como comparativo entre dos o más países.13 En particular, apoyándose en muestras representativas de la población de 18 y más años de cada nación, el Barómetro Americano 2014 le pidió a cada encuestado auto-ubicarse en una escala de 1 a 10, donde 1 significa muy de izquierda y 10 muy derecha. Esta medición arroja el siguiente resultado promedio para cada país. Ver el Gráfico 1.

8 9

10 11

12 13

Ver El Tiempo (2013). Según IPSOS “Colombia Opina 2013-3 La Gran Encuesta – Medición 9”, aplicada en zonas urbanas del país con 200.000 o más habitantes, ante la pregunta “¿Usted tiene una imagen favorable o desfavorable de Álvaro Uribe?”, un 58% respondió “Favorable”. Ver Ipsos (2013). Ver Caracol Radio (2013). Ver Consejo Nacional Electoral, Resolución 3006 de 2014, por medio de la cual se declara la elección del Senado. Con el mismo nombre figurará la candidatura presidencial de Oscar Iván Zuluaga a nombre del CD. Ver Consejo Nacional Electoral, Resolución 3035 de julio 23 de 2014. El LAPOP (Proyecto de Opinión Pública de América Latina; Latin American Public Opinion Proyect) es una investigación permanente, interuniversitaria, con sede operativa en la Universidad de Vanderbilt, EE.UU.

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[47] Gráfico 1. Posición ideológica de los ciudadanos en las Américas 2014

Fuente: Barómetro de las Américas 2014: Colombia14

Como puede observarse en este Gráfico, frente a los habitantes de los otros 21 países latinoamericanos y caribeños, la posición promedio de los colombianos se ubica claramente hacia la derecha, superada sólo por cuatro estados. En realidad, estudios anteriores tanto de LAPOP como de otros investigadores, ya habían documentado que el colombiano promedio tiende a ser de derecha15. Centrándose ahora en Colombia, conviene confrontar la posición ideológica promedio de los simpatizantes del CD en comparación con la de los integrantes de otros partidos. Pero antes, debe tenerse en cuenta que siete de cada diez colombianos de 18 o más años no muestra simpatía alguna por un partido político, cualquiera que sea.16 Entre quienes “simpatizan” con algún partido, el CD es el partido que mayor acogida tiene (según datos de LAPOP 2014), más exactamente, captura cerca del 7% (siete por ciento) de la población de 18 y más años.17

14 15

16 17

Ver García et al. (2015: 179). Ver cada uno de los informes anuales del LAPOP Barómetro de las Américas para Colombia entre 2004 y 2013, así como Cuellar (2000), Sudarsky (2001) y Castro con Losada (2006). Ver García et al. (2015: 189). Ver García et al. (2015: 188). El 71.1% de la población colombiana no revela simpatía por algún partido político (ibídem 189). análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 41-59

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Hecha esta delimitación, el simpatizante promedio de los partidos tanto Liberal, como Conservador y de la U, es quien, en la escala de ubicación ideológica recién comentada, se ubica más hacia la derecha. En cambio, los simpatizantes del CD registran una posición promedio exactamente en el centro, por supuesto dentro de la corriente derechista que caracteriza al país. Ver el Gráfico 2.

Gráfico 2. Posición ideológica según afinidad particular del ciudadano

Fuente: Barómetro de las Américas 2014: Colombia18

[48]

Este hallazgo sorprenderá a muchos, pero para entenderlo importa distinguir entre los directivos de los partidos y los miembros rasos de los mismos, pues estudios anteriores han demostrado que, ideológicamente, los directivos de un partido político tienden a ser más radicales que sus seguidores.19 Dado que quienes más figuran en los medios de comunicación son las principales figuras del partido, y que los mismos tienen en sus manos las riendas de este, la imagen que se proyecta del CD es la de un partido derechista. Ahora bien, en términos ideológicos, ¿qué dicen los estatutos del partido? Normalmente, los estatutos de los partidos proponen algún enunciado de corte ideológico. Pues bien, en el caso de CD no existe ese enunciado explícito de orientación ideológica. Lo que más se acerca, es el artículo segundo de los estatutos el cual afirma: “ARTÍCULO 2. NATURALEZA. El Partido Centro Democrático es una organización política de ciudadanos de carácter democrático, popular, diverso, incluyente y moderno. El CD se inspira en cinco pilares como centro del quehacer político y de las propuestas de política pública: 1) Seguridad democrática. 2) Confianza inversionista. 3) Cohesión social. 4) Estado austero y descentralizado.

Ver García et al. (2015: 190). Ver el clásico McClosky et al. (1960).

18 19

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5) Diálogo popular”20 Bien se aprecia en los cinco pilares la influencia del modelo de gobierno del presidente Uribe, cuyas políticas se busca deliberadamente continuar. Conforme al texto transcrito, cabría decir que, estatutariamente, el CD pretende ser de centro, más aún de un centro democrático, pero otra cosa sugiere la lectura cuidadosa de los mismos estatutos, en particular, en cuanto concierne al papel personalista y absorbente que se atribuye al expresidente. Porque, en contraposición a la gran mayoría, quizás a la totalidad, de partidos políticos existentes en los sistemas democráticos contemporáneos, el CD literalmente gira en torno a una persona, Álvaro Uribe Vélez. Léase a continuación lo que establecen las reglas internas de juego adoptadas por el CD:

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Primero, la imagen de Uribe, por cierto, difuminada, constituye el “logo” oficial del partido. A este propósito, el artículo 6 de los estatutos, bajo el título “Símbolos” presenta como “logo-tipo” la imagen que a continuación se puede apreciar:

Sin decirlo, el logo representa al expresidente Uribe: La frase “Mano firme Corazón grande”, es elocuente. Y la mano sobre el pecho representa la posición que solía adoptar el expresidente cuando, en actos oficiales, se entonaba en su presencia el himno nacional, posición poco acostumbrada en Colombia21. Segundo: Desde el punto de vista organizacional, el expresidente tiene la última palabra. Tres artículos de los estatutos así lo revelan:

[49]

“ARTICULO 40: PRESIDENTE FUNDADOR. El Partido exalta y honra la gestión del Presidente Álvaro Uribe Vélez y lo reconoce como líder y orientador del Partido, tendrá asiento con voz y voto en todos los órganos de dirección y representación del Partido.” A su vez, el artículo 39, hablando de los órganos nacionales del partido de “dirección y representación”, establece el siguiente orden jerárquico de los mismos así: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

20

21

“Presidente Fundador Convención Nacional Dirección Nacional Director del Partido Bancada de Congresistas Comités Sectoriales”

En la página web del partido, no bajo la pestaña de “Quienes somos”, en donde se encuentran los Estatutos del partido y otros documentos importantes, sino extrañamente bajo la pestaña “Transparencia CD” (sic), yace un documento titulado “Plataforma ideológica y programática”. Se trata de un documento que contiene una introducción y 17 “Puntos”, de los cuales el tema de los cinco primeros coincide exactamente, y en el mismo orden, con los “cinco pilares” recién mencionados. Cada punto es objeto de comentarios. Dado que este documento, que por la forma como fue escaneado deja ver que hace parte de un documento más amplio, carece de autoría y de fecha, no se lo toma aquí como una declaración ideológica oficial del CD. Ver elmundo.es (2006). análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 41-59

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Rara vez, si es que alguna, se encuentra en los estatutos de un partido político democrático el fenómeno aquí observado, es decir, la existencia de una autoridad individual por encima de la convención o del congreso nacional del partido, considerados generalmente como la autoridad suprema de la organización. Adviértase, sin embargo, que de la Convención Nacional del CD el articulo 41 afirma: “Es el máximo órgano de decisión del Partido”. No obstante, son tales los privilegios otorgados al Presidente Fundador, los cuales se vienen comentando, que cabría llegar a una conclusión distinta. Finalmente, el Artículo 36, “Requisitos”, establece: “ . . . . Ningún miembro podrá pertenecer a un mismo órgano del Partido por más de tres periodos, continua o discontinuamente, con excepción del Presidente Fundador.”

Dadas la centralidad estatutariamente atribuida a Uribe dentro del CD y la misma personalidad del expresidente (líder superdotado, hábil comunicador, autoritario, y dueño de impresionante memoria), no importa lo que, desde el punto de vista ideológico, digan los estatutos del partido, o la autoimagen que posean los miembros rasos del partido (captada por el Barómetro de las Américas), ideológicamente hablando el CD es lo que diga y haga el expresidente.

[50]

Hace ya siete decenios, E. E. Schattschneider (1942) decía: “La naturaleza del proceso de nominación determina la naturaleza del partido; aquel que puede hacer la nominación es el dueño del partido”.22 Pues bien, a propósito de la selección de candidatos a cargos públicos y elaboración del orden de las candidaturas en las listas a corporaciones públicas, los estatutos del CD establecen lo siguiente: El art. 20 dispone que las listas siempre serán cerradas, lo cual hace que el orden de los candidatos dependa de los altos mandos del partido. Según el artículo 25 queda a discreción de la Convención Nacional decidir sobre el mecanismo de selección de los candidatos presidenciales. Conforme al art. 27, el cabeza de lista para el Senado siempre lo selecciona la Dirección Nacional. La misma Dirección elabora una serie de candidatos al Senado para el resto de la lista y lo presenta a la Convención a fin de que esta decida sobre su conformación y orden, bajo unos “criterios de representación regional, democracia, vocación legislativa, formación, liderazgo, desempeño, afinidad con los principios del Partido, programas, entre otros”, criterios que “la Dirección Nacional deberá garantizar”. El art. 28 establece que quienes encabezan las listas a la Cámara serán escogidos por la Dirección Nacional. Finalmente, corresponde al Director del Partido otorgar todos los avales. Sin embargo, dado que el expresidente Uribe “tendrá asiento con voz y voto en todos los órganos de dirección y representación del Partido” (art. 40 de los estatutos, atrás citado), no se visualiza la posibilidad de que una persona llegue a ser candidato a cargo público por el CD sin la aprobación del Presidente Fundador. Se sigue, asimismo, que los artículos mencionados ponen en duda la posibilidad de que el CD desarrolle una auténtica democracia interna. Pasando ahora al tema de la oferta de políticas públicas que presenta el CD en cuanto partido, de los cinco pilares atrás mencionados, los cuales se espera que caractericen su quehacer político, el que prima ampliamente por encima de los otros es el de la “seguridad democrática”. Esta es entendida ante todo como lucha frontal contra los alzados en armas, pero también como combate contra cualquier forma de criminalidad. Es tal el énfasis sobre este “pilar”, particularmente en los numerosos trinos de Uribe, que bien podría decirse que el CD se caracteriza por ser un partido 22

Traducción no autorizada de Schattschneider (1942, p. 64), citado por Hazan y Rahat (2006, p. 110).

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monotemático (“niche party” o “single issue party”).23 Dada la trascendencia que la actividad guerrillera ha tenido en Colombia, sorprende que ningún otro partido político, ni siquiera el Partido de la U, que desde sus inicios ha sido el partido del presidente Santos, centre su atención sobre ella con tanto énfasis como lo hace el CD, en particular su líder.24 Más aún, este énfasis, que a la vez se ha constituido en la principal estrategia electoral de Uribe, puede explicar buena parte de su éxito en las urnas.

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Es cierto que algunos de los representantes del CD en el congreso intervienen activamente en el debate de otras políticas públicas, distintas de la de seguridad, pero parecen hacerlo más porque se sienten competentes sobre el tema y/o por el deseo de labrarse una imagen mediática definida, que como política de partido. IV. DESEMPEÑO ELECTORAL DEL CENTRO DEMOCRÁTICO

En su primera jornada electoral, los comicios legislativos de marzo 2014 y los presidenciales de mayo (primera vuelta) y junio (segunda vuelta) del mismo año, el CD alcanzó logros contundentes para un partido que surge como opositor a la coalición gubernamental de turno. Importa destacar que estas elecciones, sobre todo las presidenciales, se caracterizan por una confrontación radical en relación con los diálogos en busca de la paz que entonces estaba desarrollándose entre el gobierno del presidente Santos y las FARC, criticada duramente por el CD25. En las elecciones legislativas, con un 14.3% del total de sufragios emitidos en el país el CD obtuvo el 20% de escaños en el Senado, y con un 9.0% de los votos depositados para la Cámara de Representantes conquistó el 11.4% de las curules. Ahora bien, en relación con las presidenciales, el candidato del CD, Oscar Iván Zuluaga, se impuso en primera vuelta a todos sus rivales, incluyendo al mismo presidente Santos, pero tres semanas después, en la segunda, cayó derrotado por este, con seis puntos porcentuales de diferencia.

[51]

De los 32 departamentos donde se competía para Cámara, el CD solamente consiguió curules en 9, triunfando en los dos más poblados, Bogotá y Antioquía. Pero en ocho departamentos, varios de ellos escasamente poblados y con influencia activa de las FARC, el CD se abstuvo de presentar lista para competir por escaños en la Cámara porque no encontró las condiciones apropiadas. Entre otras razones, porque estos son los distritos subnacionales binomiales del país, es decir, en cada uno de ellos sólo dos curules para Cámara están en juego, los cuales producen fórmulas casi mayoritarias de repartición de escaños y desalientan la emergencia de nuevos movimientos. Tal como se mencionó en la sección teórica, los estudios previos no han llegado a conclusiones claras sobre la relación entre los nuevos partidos y la magnitud del distrito. Sin embargo, en el caso del CD en las elecciones legislativas se observa que, a medida que aumenta el número de curules en competencia (magnitud del distrito) para Cámara, mayor porcentaje de votos tiende a obtener el CD en cada departamento. Ver el Gráfico 3.

Ver Meguid (2005) y Bischof (2015). Sobre el reclamo de Santos como uno de los gestores del Partido de la U, ver Santos (2015). Ver Weintraub, Vargas y Flores (2015). 23 24

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Gráfico 3. Relación entre magnitud del Distrito y porcentaje departamental de votos por el CD para Cámara 2014

Fuente: Elaboración propia con base a datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

[52]

Todo esto demuestra las dificultades que encarna para un nuevo partido como el CD, aun con todas las ventajas de reconocimiento y aceptación que este contaba, penetrar la política subnacional y armar listas para Cámara en las regiones. Otro elemento importante que explicaría el menor porcentaje de votación en Cámara Baja comparado con el de la Cámara Alta es la presencia en esta del expresidente Álvaro Uribe Vélez como cabeza de lista. Los nombres fuertes del partido fueron ubicados en la lista cerrada para Senado, en tanto que en Cámara compitieron líderes regionales desprovistos de sólida maquinaria. Además, el sistema electoral de tarjetón diferente para cargos diferentes facilita la división del voto del elector, pues permite votar por un partido para Cámara y por otro para Senado. En definitiva, al CD le fue mejor en las elecciones de carácter nacional donde el voto de opinión fue más determinante, en contraposición a las dinámicas subnacionales de las elecciones de Cámara que podrían requerir de una mayor estructura y organización política. Es importante destacar que siendo Colombia uno de los países con los más bajos resultados en materia de inclusión de las mujeres en la política, pareciera que el CD ha tenido en cuenta la necesidad de mejorar estos estándares al haber obtenido la bancada femenina más grande del Senado con siete mujeres, y en Cámara cuenta con seis. Otro elemento por evaluar es el grado de estabilidad o coherencia del voto por el Centro Democrático en los distintos tipos de elecciones que se celebraron en 2014. Sobre todo, por el hecho de que las elecciones legislativas tienen lugar dos meses y medio antes de la primera vuelta presidencial. En la siguiente gráfica de dispersión se comparan las proporciones de votos departamentales logradas por el CD en Senado y en la primera vuelta presidencial. Allí se aprecia cómo, a medida que aumenta en cada departamento el porcentaje de votación por el CD en las elecciones de Senado, tiende a duplicarse el porcentaje de votos logrados en las presidenciales. Un indicio claro de alta coherencia interna, y por ende, de solidez en el compromiso político. Ver Gráfico 4.

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Gráfico 4. Dispersión : Porcentaje departamental de votos CD, para Senado y para Presidencia 2014

Fuente: Elaboración propia con base a datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Datos a nivel departamental.

Irónicamente, la oposición al gobierno del presidente Santo quedó constituida por dos fuerzas, una de derecha, el CD, y la otra de izquierda, el Polo Democrático Alternativo, que cuenta apenas con cinco senadores y tres representantes. Así se unieran, estos dos partidos carecen de capacidad para bloquear las iniciativas gubernamentales. V. FACTORES QUE EXPLICARÍAN LA VARIACIÓN DEL VOTO DEL CENTRO DEMOCRÁTICO

Según se planteó en la sección teórica, el éxito de los nuevos partidos se suele explicar ante todo por factores institucionales, socio-económicos y políticos, en este último caso, sobre todo en virtud del descrédito de las organizaciones políticas predominantes; sin embargo, en Colombia la inseguridad ciudadana, entendiendo por tal tanto la que proviene de la acción guerrillera, como la derivada de la criminalidad común, es también un elemento que afecta los niveles de votación. El principal indicador utilizado, la tasa de homicidio por cada 100.000 habitantes, se ha venido reduciendo drásticamente en Colombia en los últimos 10 años, y la población tiende a asociar este logro con las políticas de seguridad del ex Presidente Álvaro Uribe Vélez, líder del CD. Puede entonces pensarse que, en aquellos sitios en donde la violencia mortal continúe siendo elevada, habrá una mayor probabilidad de éxito para el CD.

[53]

Pues bien, la Tabla 1 (ver abajo) evidencia que la tasa de homicidios (designada en la Tabla como “Violencia”), proporcionada por Medicina Legal para el año 2013, comparada con el porcentaje de votos por el CD para Presidente, por departamento y en primera vuelta, no muestra una correlación entre ambas. Aun cuando el CD tiene como pilar fundamental la lucha por la seguridad democrática, ello no parece reflejarse al momento de las urnas. Sin embargo, recientemente, el estudio de Vargas, Flores y Weintrub (2015) ha encontrado una relación en forma de U positiva a nivel municipal entre las ciudades donde se impuso el candidato del CD para segunda vuelta presidencial y los sitios con mayor niveles de violencia perpetrados por las FARC durante el conflicto armado. Esto es, en aquellos lugares donde se registran menores y mayores niveles de violencia insurgente al candidato de Uribe le fue mejor. Mientras que Santos obtuvo mejores resultados ante niveles intermedios de violencia relacionada al conflicto. Este tipo de violencia difiere de la observada en nuestro trabajo, y se espera en un futuro poder analizar esta variable.

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Tabla 1. Correlaciones entre Porcentaje de Votos CD y Variables Socio-económicas Correlaciones

LogPoblación

NBI

LogPBI

Violencia

Pres.2014 Primera vuelta

-0.16

-0.09

-0.02

-0.02

Senado 2014

-0.14

-0.42

0.02

0.18

Cámara 2014

0.59

-0.68

0.63

-0.08

uente: Elaboración propia según datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Datos a nivel departamental.

[54]

Por su parte, la literatura ha evidenciado la existencia de otras condiciones socio-económicas a nivel agregado que influyen en el éxito de los nuevos partidos. Para el caso colombiano de las elecciones de 2014, a continuación, se analizan tres variables importantes: el tamaño de la población (LogPoblación), las necesidades básicas insatisfechas (NBI) de la población, y el producto interno bruto (PIB) de cada departamento. En primer lugar, a fin de disminuir las grandes variaciones en los tamaños de la población departamental, en lugar de los valores absolutos de población de cada departamento se emplean sus respectivos logaritmos naturales. Se espera entonces que, a medida que la población se incremente, asimismo aumenten los porcentajes de votación a favor del CD. En la Tabla 1 se observa que esta hipótesis se cumple cabalmente para Cámara, pero no así en Senado ni es el caso de los comicios presidenciales. Tal como se propuso en la sección anterior, los lugares en donde mejor le fue al CD en Cámara son los distritos más grandes. Claramente aquí hay una variable intermedia que afecta la relación entre el tamaño de la población y el porcentaje de votos de CD la cual es la magnitud del distrito. Cuando se pasa a elecciones de carácter nacional, la relación se invierte, aunque resulta muy tenue la intensidad de las mismas. En cuanto a las necesidades básicas insatisfechas calculadas por el DANE se podría esperar que cuando las condiciones sociales son peores, mayores votaciones para partidos nuevos, ya que los votantes podrían culpar al gobierno por su pobre desempeño y por sus condiciones de vida. Si bien el Centro Democrático es un partido de derecha – al igual que la ubicación ideológica mayoritaria de los colombianos -, sin embargo, presenta propuestas populares de cara a las problemáticas sociales. Los resultados de la correlación entre ambas variables indican de manera constante que existe una relación negativa. A mayor necesidades básicas insatisfechas menores niveles porcentuales de votación para el CD. Un problema de analizar este proceso con una sola serie de datos es que no permite ver a lo largo del tiempo cómo han variado las necesidades básicas en un departamento. Una explicación de la relación encontrada sería que los votantes del CD estarían más en las clases medias y altas del ámbito rural y urbano. Sin embargo, en la elección presidencial, donde menos intensa es la relación negativa, el Centro Democrático se impuso en lugares de clases populares como en la localidad Ciudad Bolívar de Bogotá. Por otro lado, siguiendo a Mainwaring y Zoco (2007) y Mainwaring, Gervasoni y España-Nájera (2010), se espera que, a menor desempeño económico, mayores posibilidades para los nuevos partidos. Sin embargo, dado que los estudios recién citados efectúan análisis longitudinalmente a lo largo del tiempo, ellos pueden comparar el cambio en el PIB para países. En el caso bajo escrutinio, sólo se analiza un año específico, y se comparan los departamentos entre sí. A partir de las correlaciones en la tabla 1 observamos que también en Cámara, a mayor PIB del departamento mayores probabilidades de voto por el CD, mientras que para Senado y Presidente la relación es exigua. Nuevamente, puede ser que el PIB y el tamaño de la población en Colombia estén altamente correlacionados entre sí, por lo que estas pruebas de relación entre dos variables parecen

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insuficientes para determinar cuáles variables socio-económicas son las que afectan el rendimiento del nuevo partido. Por su parte, las variables políticas parecieran ser más independientes que las socio-económicas y aun que entre ellas. A continuación, se analizan tres elementos destacadas por la literatura: la participación electoral, el número efectivo de partidos, y la concentración electoral.

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En la Tabla 2 se puede observar la relación entre la participación electoral y la proporción de votos lograda por el Centro Democrático. Para el caso colombiano, en un estudio previo (Losada y Liendo 2013) ya se había observado que desde 1991, en los años donde más nuevos partidos surgieron son los que registraron índices de participación más bajos. En el caso entre manos, en la Tabla 2 se confirma la hipótesis de Lago y Martínez (2010) que, para las elecciones legislativas, a mayor participación electoral menor proporción de votos por el CD. En cambio, para las elecciones presidenciales de primera vuelta, los resultados mostraron que a mayor participación electoral mayor votación del CD. Una interpretación de estos resultados sostendría que la relación para las presidenciales puede ser espuria ya que los líderes regionales del candidato/presidente no se movilizaron en primera vuelta porque esperaban “negociar” para la segunda vuelta los términos de su participación en el futuro gobierno. Esta explicación puede tener sentido, ya que en la segunda vuelta Santos se impuso por seis puntos porcentuales a nivel nacional, gracias al incremento en la participación electoral de los departamentos con grandes caciques electorales de la Unidad Nacional tales como Atlántico, Bolívar y Sucre, y aun Bogotá donde los niveles de abstención en primera vuelta habían sido muy elevados. Tabla 2. Correlaciones entre Porcentaje de Votos CD y Variables Políticas Correlaciones

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Participación Electoral

NEP

Concentración

Pres.2014 Primera vuelta

0.33

-0.20

0.16

Senado 2014

-0.26

-0.06

-0.07

Cámara 2014

-0.23

0.60

-0.51

Fuente: elaboración propia según datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Otra variable política que interesa observar es el número efectivo de partidos y su relación con el éxito electoral de un nuevo partido. Coincidiendo con la hipótesis de Mainwaring y Zoco (2007) y Mainwaring, Gervasoni y España-Nájera (2010), el CD en Cámara obtiene mayor proporción de votos a medida que aumenta el número efectivo de partidos (NEP), y el coeficiente de correlación es importante (0.60). Sin embargo, en las elecciones presidenciales de primera vuelta, aunque con una menor intensidad, la correlación es inversa, obteniendo mejores resultados el CD cuando disminuye el NEP. Por último, la concentración electoral indica la suma de los porcentajes de votos a favor de los dos primeros candidatos en relación con el total de votos obtenidos por los candidatos. A partir de lo presentado en la Tabla 2, en las elecciones legislativas la relación entre las variables es negativa, en tanto que en la presidencial es positiva. Particularmente, en las elecciones de Cámara se puede observar que a medida que aumenta la concentración de votos disminuye las posibilidades del CD. Esto en parte demostraría que bajos porcentajes de votación entre los primeros candidatos permite mejores escenarios al CD para surgir y obtener mejores resultados. análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 41-59

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CONCLUSIONES

Siguiendo los hallazgos de estudios previos en otras latitudes sobre las causas de surgimiento y éxito de los nuevos partidos, este trabajo ha dado cuenta de cómo ocurrieron ambos fenómenos para un caso particular en Colombia: el Centro Democrático. En su primera participación electoral, este nuevo partido ha sido uno de los más exitosos de los últimos 30 años y pareciera que ha llegado para quedarse, al menos mientras al frente de él se encuentre el expresidente Álvaro Uribe Vélez. El CD surge en un contexto donde los partidos políticos no sólo se encuentran considerablemente desacreditados, sino en el que ningún otro partido asume la bandera de representar el amplio sector de la población que no cree en los diálogos con las FARC – éstos constituyen la bandera del gobierno de turno, el de Juan Manuel Santos —, porque considera que esa guerrilla ha engañado repetidas veces al país. Nace, además, bajo el liderazgo de una persona ampliamente conocida y admirada en el país, el expresidente Uribe. Más aún, el CD entra a la contienda política cuando el sistema de partidos colombiano se ha transformado profundamente, de un aparente bipartidismo a un amplio multipartidismo, y no ha tenido tiempo todavía de consolidarse en este último molde.

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En este contexto, parece razonable pensar que Uribe, como actor racional, preveía muy probable el amplio respaldo electoral necesario para obtener el reconocimiento oficial como partido político (superando el umbral electoral establecido), y muy bajos los costos para lograrlo. Con tanta mayor razón cuanto que sus nexos con personas adineradas le garantizaban los recursos necesarios para adelantar una exitosa campaña electoral. Igualmente, cabe pensar que los simpatizantes de la causa defendida por Uribe, ellos igualmente actores racionales, preveían que, bajo su liderazgo era muy probable el anhelado triunfo, a saber, cancelar, o reorientar profundamente, los diálogos del gobierno Santos con la guerrilla en búsqueda de la paz. Intentando vislumbrar razones del éxito electoral del CD, este trabajo encuentra que, sorpresivamente, no existe una relación clara entre el porcentaje de votos para el CD y la intensidad de la violencia homicida, cuando una y otra variable es medida a nivel departamental. Es decir, no necesariamente en los lugares donde se reportaron mayores tasas de homicidio el CD tuvo mayor acogida. Sin embargo, otras hipótesis generales de la literatura se confirman. Por un lado, se comprobó que al CD le va mejor a nivel departamental a medida que la magnitud del distrito es mayor, y por ende, el principio de repartición es más proporcional. Por otro lado, a medida que aumentan en los departamentos las necesidades básicas insatisfechas, disminuye –- en todas las tres elecciones — la proporción de votos del CD. Al fin y al cabo, el CD carece de presupuesto. Por otra parte, a menor participación electoral y menor concentración del voto en Cámara, mejor resultado obtuvo el CD. Más allá de la interpretación recién esbozada, conviene rescatar dos grandes fortalezas del CD y dos grandes debilidades. Constituye una fortaleza insustituible para el CD el liderazgo de Álvaro Uribe. La presencia del expresidente en el tarjetón le asegura al partido una gran cantidad de votos, la cual se puede observar en los mejores resultados obtenidos en Senado comparados con los de la Cámara. Asimismo, el partido cuenta con una considerable masa de votantes fieles, que desde tiempo atrás admiran a Uribe y están dispuestos a apoyarlo. Este estudio preliminar también exploró la naturaleza del CD como organización política y encontró dos hallazgos interesantes: Primero, la estructura jerárquica interna del CD otorga una primacía prácticamente absoluta al expresidente, lo cual hace improbable la democracia interna

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dentro del partido. Por otro lado, se pudo mostrar evidencias de que, según una medición de autoidentificación ciudadana, los seguidores del CD tienden a ocupar el centro del espectro ideológico del país, aunque sus líderes se ubiquen claramente a la derecha del mismo Por último, el CD parece tener pies de barro: El día que Uribe falte, ¿qué va a pasar? Difícilmente se puede imaginar al CD como un partido próspero sin él. Por otro lado, la tendencia que tiene el CD a ser un partido de nicho, o monotemático, cuyos simpatizantes lo apoyan en gran parte por su posición frente a los diálogos en busca de la paz, induce a preguntarse ¿qué futuro tiene este partido una vez se logre un acuerdo de paz?

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CAPACIDAD ESTATAL, BRECHAS DE CAPACIDAD Y FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

Enzo Ricardo Completa*

RESUMEN En el presente trabajo se indaga sobre las razones que explican el resurgir del concepto de capacidad estatal en el ámbito de la gestión pública latinoamericana, problematizando las diferentes concepciones y abordajes teóricos existentes sobre el mismo, para luego avanzar en la elaboración de una definición propia de carácter instrumental, alejada de la perspectiva resultadista propia del modelo gerencial. En un segundo momento se reflexiona sobre las posibles brechas o déficits de capacidad y se sugieren criterios para la elaboración de estrategias de fortalecimiento institucional que mejoren el desempeño del Estado. Palabras clave: capacidad estatal, brecha de capacidad, resultados, fortalecimiento institucional.

STATE C APACIT Y, C APACIT Y GAPS AND INSTITUTIONAL STRENGTHENING ABSTR AC T

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In this work it is investigated about the reasons that explain the resurgence of the concept of state capacity in the field of public management in Latin America, problematizing  the different conceptions and existing theoretical approaches on it to then advance in the elaboration of a definition of instrumental character, far away from a perspective that is only interested in results, typical of the New Public Management model. In a second moment it is pondered about possible gaps or capacity deficits and there are criterions suggested for institutional strengthening strategies that improve the performance of the State.  Keywords: State capacity, capacity gap, institutional strengthening, results.

Fecha de recepción: 07/12/2015 Fecha de aprobación: 30/03/2016

*

Doctor en Ciencia Política de la Universidad Nacional de Rosario. Master en Ciencia Política y Sociología. Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas de Argentina (CONICET), Universidad Nacional de Cuyo (UNCuyo), FLACSO (Sede Argentina) y Universidad Nacional de Rosario (UNR).

análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 60-76

Enzo Ricardo Completa

CONCEPTUALIZANDO LA CAPACIDAD ESTATAL

En la literatura reciente abundan los estudios sobre la evaluación del impacto de las políticas públicas, pasando por alto el análisis de las capacidades de las agencias estatales que tuvieron a cargo su diseño, ejecución y control. Una omisión tan frecuente como llamativa, puesto que el éxito o fracaso de toda política pública depende, mayormente, de las capacidades reales con las que cuenten estas instituciones para obtener resultados positivos en relación a sus intervenciones.

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Capacidad estatal, brechas de capacidad y fortalecimiento institucional

Si una institución posee las capacidades institucionales necesarias y suficientes muy probablemente alcance las metas y objetivos fijados, lo que la hará confiable ante los ojos de la sociedad. Por el contrario, si una institución presenta serios déficits de capacidad en los procesos de gestión más críticos su funcionamiento será deficiente, lo que repercutirá de manera directa en la eficacia y eficiencia de las políticas públicas que decida llevar adelante. Ahora bien, ¿qué significa que una agencia gubernamental sea capaz? ¿Qué tipo de capacidades se requieren y cómo deben hacer estas agencias para adquirirlas o fortalecerlas? ¿Cómo identificar aquellas actividades que presentan déficits de capacidad para su realización? ¿Existen otros factores que incidan en los resultados alcanzados? En términos generales, la necesidad de elevar, mejorar, construir, reconstruir o fortalecer los niveles de capacidad del Estado para el manejo eficaz, eficiente y sostenible de la “cosa pública” ha ocupado un lugar prioritario dentro de la agenda política y académica de los países latinoamericanos durante las últimas décadas1. De acuerdo a lo expresado por Fabián Repetto (2003), el reciente interés por este tema se asocia en parte al “regreso” del Estado a los primeros planos de las propuestas para el desarrollo tras recuperar cierto terreno con relación a las posturas en boga hasta unas décadas atrás, cuando se proponía la extrema reducción del mismo con la promesa de que el mercado generaría por sí sólo las condiciones de crecimiento e incluso integración social2. Adicionalmente, el autor relaciona este resurgir de las capacidades institucionales con la aparición de la llamada “segunda generación de reformas”, marco en el cual habitualmente se ha tomado este concepto casi como sinónimo de capacidad burocrática de los aparatos de gobierno.

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En este sentido, las reformas de “primera generación” tuvieron por objetivo reducir al Estado a su mínima expresión a través de la desregulación de la economía, de la postergación de los “gastos sociales” y de la privatización de los servicios públicos nacionales, en total consonancia con los preceptos emanados del Consenso de Washington para América Latina. La noción de reformas de “segunda generación”, por su parte, fue ideada por los mismos organismos internacionales que elaboraron las primeras, con el objetivo de continuar o culminar el proceso de reestructuración del papel del Estado en la economía iniciado durante la etapa anterior. Una idea secuencial sumamente polémica, que pretendió instaurar una lógica lineal y predeterminada de reformas estatales y que insinúa una suerte de modelo a seguir para los países subdesarrollados del mundo.

1

2

La mayor parte de la bibliografía consultada no diferencia entre los conceptos de fortalecimiento, desarrollo y construcción de capacidades institucionales (institucional strengthening; institutiotinal development e institutional building, respectivamente). La tesis del retorno de la visión estatocéntrica para la explicación de la realidad social ha sido sostenida en una multiplicidad de investigaciones publicadas desde la década del setenta, entre las cuales se destaca el trabajo de Evans, Rueschemeyer y Skocpol (1985) titulado “Bringing the State Back In”. Este libro recopila de manera exhaustiva las investigaciones más relevantes publicadas hasta el momento que enfatizan el papel del Estado y analizan su influencia en el acontecer político y social. análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 60-76

Capacidad estatal, brechas de capacidad y fortalecimiento institucional

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Entre otras medidas, la segunda ola reformista promovió en Argentina una serie de disposiciones administrativas tendientes a perfeccionar el aparato estatal en la búsqueda de elevar sus niveles de eficacia y eficiencia. En este contexto, la gran promesa de la capacidad estatal comenzó a ser asociada de manera indisoluble al papel –que se presume sustantivo- de la burocracia estatal en el desempeño de las políticas públicas (Repetto 2003). Llegado este punto conviene precisar que se entiende concretamente por capacidad estatal o institucional, para lo cual resulta indispensable revisar la bibliografía especializada con el fin de identificar los principales planteos teóricos y dimensiones acerca del referido concepto, para luego avanzar en la construcción de una definición propia. Antes de hacerlo, sin embargo, corresponde efectuar algunas aclaraciones. En este sentido, se coincide con Julián Bertranou, para quien las capacidades estatales sólo pueden ser analizadas y apreciadas a partir de la especificación de las funciones que un organismo debe cumplir o los objetivos que el mismo debe alcanzar. “No puede analizarse la capacidad estatal en abstracto, sino en relación con los fines e incluso metas que el organismo analizado debe cumplir” (Bertranou 2011: 32).

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El término capacidad, de esta forma, se presenta como un concepto de carácter instrumental, como un atributo que se resignifica de acuerdo al contexto histórico-temporal o al paradigma en el que se encuentre inserto, factores que predeterminan los fines y metas que debe perseguir el Estado o sus agencias específicas. De esta forma, las capacidades estatales que se requieran en una gestión racional burocrática diferirán sensiblemente de las requeridas en un modelo de gestión de corte gerencial (New Public Management), asociado (gobernanza) o de responsabilización (accountability). Lo mismo puede decirse para el caso de las capacidades requeridas en un Estado democrático con respecto a las que se requieran en otro de carácter autoritario y represivo, puesto que las finalidades y metas que deban perseguir los mismos seguramente serán diferentes. Recientemente Claudia Bernazza y Gustavo Longo (2014) presentaron un minucioso “estado del arte” sobre el debate existente en torno a las capacidades estatales en Argentina, realizando un recorrido por las definiciones más difundidas con el fin de observar similitudes y diferencias y de identificar los enfoques a los que responden. De acuerdo a ambos autores, las primeras definiciones sobre capacidad estatal emergieron durante la década del ´90, a partir de una serie de documentos elaborados por organismos internaciones de carácter intergubernamental abocados a esta temática o vinculados a ella. Dada su contundencia como posición y como enfoque, Bernazza y Longo destacan la definición elaborada por el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), institución que el año 1997 expresó que la reconstrucción de la capacidad estatal se presentaba como “una condición esencial para que los países latinoamericanos enfrenten en forma más exitosa los problemas de la redemocratización, del desarrollo económico y de la distribución de la riqueza. En este contexto, la implementación de la Reforma Gerencial es un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestión del Estado, así como para aumentar la gobernabilidad democrática del sistema político” (CLAD 1997: 6, cit. por Bernazza y Longo 2014: 108). Siguiendo esta misma línea argumental a favor de las reformas gerenciales, un informe reciente elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo define a la capacidad estatal como “los medios para planificar y lograr metas” (PNUD 2009:5).3 Apenas un año más tarde, el 3

En la versión original la definición dice “capacity is the means to plan and achieve”.

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PNUD elaboró un Manual para la Medición de la Capacidad, en el marco del cual amplió este concepto a partir de la incorporación de nuevos componentes de capacidad, aunque respetando en lo esencial el enfoque de medición orientado a resultados. En este sentido, definió a la capacidad como “la habilidad de los individuos, instituciones y sociedades para desarrollar funciones, resolver problemas, definir y alcanzar objetivos de forma sostenible” (PNUD 2010:7).

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Capacidad estatal, brechas de capacidad y fortalecimiento institucional

Como puede apreciarse, estas definiciones hacen foco en la capacidad de los funcionarios y estructuras administrativas para alcanzar las metas fijadas, lo que las emparenta con el concepto de desempeño. Esto nos recuerda la definición elaborada por Kathryn Sikkink en el año 1993, quien definiera a las capacidades como “la eficacia administrativa del aparato estatal para instrumentar sus objetivos oficiales”. De acuerdo a la autora, la capacidad del Estado es relacional en la medida en que no puede medirse en términos absolutos sino sólo en relación a las tareas que se le fijan o que éste se impone a sí mismo. Merilee Grindle también relaciona la noción de capacidades con la de buen desempeño o logro de resultados. Si bien la autora no adopta un criterio único de conceptualización, ha realizado aportes teóricos sustanciales al estudio de capacidades estatales, también vinculados al modelo gerencialista de la administración pública, adoptado por numerosos gobiernos latinoamericanos durante la década del ’90 y los años subsiguientes. Así, por un lado, define la construcción de capacidades (capacity building) como el “conjunto de estrategias que tienen que ver con el incremento de la eficiencia, efectividad y capacidad de respuesta (responsiveness) del desempeño gubernamental”, entendiendo por capacidad de respuesta al nexo entre la comunicación de las necesidades (extra gubernamentales) y la capacidad para abordarlas (Grindle 1997, cit. en Bertranou 2012: 3). En un trabajo anterior Grindle (1996) sostiene que “un estado capaz es aquel que exhibe la habilidad para establecer y mantener de manera efectiva, funciones institucionales, técnicas, administrativas y políticas”. Esta aproximación al concepto deja entrever que no resulta apropiado referirse a la capacidad estatal en singular, esto es, de forma global u homogénea, sino que resulta analíticamente más adecuado hablar de capacidades estatales según algún criterio de clasificación sobre las mismas. Para Grindle, el buen desempeño de los estados u agencias estatales se relaciona con la existencia de cuatro tipos específicos de capacidades: la capacidad institucional, que refiere a la habilidad de los estados para establecer y hacer efectivo el vasto conjunto de reglas que gobiernan las interacciones políticas y económicas; la capacidad técnica, entendida como la habilidad para gerenciar políticas macroeconómicas y analizar en forma más general, opciones de política pública; la capacidad administrativa, que refiere a la habilidad de los estados para proveer bienes y servicios y la capacidad política, definida como la habilidad de los estados para tomar en cuenta demandas de la sociedad (Grindle 1996, cit. en Bertranou, 2012: 2-3).

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Tomando como base la clasificación de Grindle (1996), diversos autores han propuesto simplificar los componentes de la capacidad estatal, aunque poniendo énfasis en diferentes aspectos. Así, Fabián Repetto (2003: 6) define a la capacidad como la “aptitud de las instancias de gobierno para plasmar, a través de políticas públicas, los máximos niveles posibles de valor social, dadas ciertas restricciones contextuales y según ciertas definiciones colectivas acerca de cuáles son los problemas públicos fundamentales y cuál es el valor social específico que en cada caso debiese proveer la respuesta estatal a dichos problemas”. Esta aproximación resulta muy general y deja abiertos algunos flancos conceptuales, pero resulta valiosa para el análisis en tanto visualiza a la capacidad estatal expresada en decisiones y acciones concretas en función de un objetivo general que se redefine

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Capacidad estatal, brechas de capacidad y fortalecimiento institucional

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de manera constante por medio de la interacción política de individuos y grupos con intereses, ideologías y dotaciones de recursos de poder diferentes. Según Repetto, si se quiere avanzar hacia grados relevantes de capacidad estatal se deben combinar dos componentes o sub-tipos de capacidades: las administrativas y las políticas. Esta clasificación parte de la premisa -compartida por nosotros- de que el Estado excede a su aparato burocrático, representando también la arena política en la cual se procesan intereses e ideologías tanto internas como externas al entramado organizacional estatal. En cuanto a la clasificación propuesta por Grindle (1996) el autor se muestra crítico, señalando, por un lado, que cuestiones tales como el manejo macroeconómico y el análisis de las políticas públicas no pueden subsumirse en las aptitudes técnicas de los funcionarios estatales sino que se encuentran compartidas tanto en el campo de la administración como en el de la política; y por el otro, que la dimensión institucional no puede quedar acotada a los límites del accionar estatal puesto que el Estado no es el único constructor de reglas (más allá de su rol trascendental en la conformación de las reglas de juego formales). Guillermo Alonso (2007), por su parte, también distingue entre capacidades políticas y administrativas, aunque realiza una recombinación diferente sobre los componentes definidos por Grindle (1996). Según este autor, las capacidades técnicas y las administrativas pueden unificarse conceptualmente debido a que la adopción e implementación de políticas requiere y supone la existencia de núcleos y patrones de funcionamiento tecnoburocráticos. Por otra parte, las capacidades institucionales y políticas se encontrarían imbricadas puesto que las estructuras institucionales no son neutrales con respecto a la constitución de los intereses y preferencias de los actores, ni con respecto a la fijación de probabilidades de realización de intereses / demandas provenientes de la sociedad. [64]

Esta última unificación de dimensiones lleva al autor a caracterizar una nueva dimensión de las capacidades estatales, denominada relacional, que refiere a la relación que mantiene el Estado con su entorno socioeconómico. En esta dimensión el Estado se presenta como un actor más que interactúa con otros, aun cuando resulte evidente la diferencia cualitativa que representa para el mismo la ventaja decisiva de poder modificar las reglas de juego (al menos las formales) y la posibilidad de ejercer la coerción como respaldo a sus decisiones, para evitar bloqueos a sus políticas o inducir cambios en la conducta de los actores sociales. Siguiendo este enfoque, la existencia de un aparato burocrático se presenta como una precondición básica para la adopción e implementación de políticas públicas. Ahora bien, en términos de capacidad institucional también resulta necesario que el Estado pueda relacionarse con el resto de los actores políticos, económicos y sociales que accionan en el territorio. Este planteamiento nos remite al concepto de autonomía imbricada (embedded autonomy) de Evans (1996), según el cual la intervención del estado en determinada arena pública se vería facilitada si se cuenta con la cooperación de los actores relevantes, pues este apoyo fortalece las condiciones para implementar las políticas. De esta forma, además de la existencia de un aparato administrativo de características weberianas se necesita un Estado que se encuentre enraizado (no aislado) con el entorno social circundante, esto es, que posea estrechas relaciones con el sector empresario y con el resto de las organizaciones sociales, aunque manteniendo la capacidad de formular sus preferencias y actuar en consecuencia de manera autónoma. Dicho lo anterior, resulta claro que el concepto de capacidad estatal trasciende las capacidades administrativas de los aparatos burocráticos del Estado, incorporando una segunda dimensión o componente que refiere a las relaciones que estos cuerpos administrativos mantienen (o deberían

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mantener) con el entramado social circundante. Dentro de esta segunda dimensión se encuentran las capacidades de gobierno, relacionadas, por un lado, con el liderazgo y la capacidad de conducción a través del uso de herramientas, métodos, habilidades y prácticas conducentes alcanzar los objetivos fijados, y por el otro, con la capacidad de los individuos responsables de ejecutar las actividades y tareas requeridas, punto sobre el cual nos detendremos en el próximo apartado.

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Capacidad estatal, brechas de capacidad y fortalecimiento institucional

No adherimos, por tanto, al polémico enfoque adoptado por Mario Lattuada y María Elena Nogueira, quienes haciendo gala de un institucionalismo in extremis no incluyen a la capacidad de gobierno dentro de las capacidades estatales. Según ambos autores, “la noción de capacidades estatales es diferente, en principio, a la de capacidades de gobierno (Iazzetta 2009). Estas últimas estarán más vinculadas a las acciones concretas llevadas adelante en forma temporal por un gobierno en particular mientras que las capacidades estatales darán cuenta de la construcción institucional del aparato estatal sostenido en el tiempo” (Lattuada y Nogueira 2011: 32, cit. por Bernazza y Longo 2014: 112).4 Desde nuestra perspectiva la capacidad de gobierno se presenta como una dimensión constitutiva de la capacidad estatal que puede y necesariamente debe ser ampliada de manera continua a través del uso de herramientas de gestión, entre las cuales destaca la planificación estratégica. Avanzando en el análisis, resulta importante disociar a los conceptos de capacidad estatal y desempeño, impacto o resultados finales. En este sentido, si bien ambas nociones guardan una estrecha relación no deben ser usadas como sinónimos, puesto que el desempeño institucional se refiere al comportamiento organizacional pasado (pudiendo expresarse en medidas tales como eficiencia y eficacia) mientras que el de capacidad institucional alude a la dimensión futuro, esto es, a su comportamiento potencial.

[65]

Siguiendo a Carlos Moreno Jaimes (2007: 133-134) “la noción de desempeño institucional comúnmente enfatiza los resultados que las acciones de un gobierno producen en la sociedad, siendo de uso frecuente en la literatura especializada sobre políticas públicas, la cual se ha ocupado principalmente de analizar los problemas públicos que dan origen a un conjunto de decisiones gubernamentales orientadas a solucionarlos (Lindblom 1980; Kingdon 1995) (…). Por su parte, las raíces de la noción de capacidad estatal parecen provenir más claramente de la literatura sobre administración pública (Heinrich y Lynn 2000), la cual se ha abocado a estudiar los procesos internos (contables, gerenciales, organizativos) que siguen las agencias gubernamentales con el fin de generar los resultados públicos para las que fueron creadas”. Disociar ambos conceptos, sin embargo, no implica que el desempeño de las instituciones gubernamentales carezca de relevancia para el análisis de las capacidades institucionales, sino más bien, que la capacidad estatal no debe medirse o evaluarse exclusivamente en base a los resultados alcanzados (éxito o fracaso) por una agencia gubernamental. En este sentido, puede darse el caso que una institución cuente con las capacidades necesarias para promover acciones de manera eficaz y eficiente (en otras palabras, que posea las condiciones operativas requeridas o el potencial para la acción) pero que aún así su desempeño sea deficiente.

4

Osvaldo Iazzetta diferencia capacidad estatal de capacidad de gobierno. En cuanto a la primera, identifica atributos de primer orden, es decir, capacidades que definen un Estado con independencia del régimen político (tres primeros componentes), y de segundo orden, que son los que favorecen la democratización (último componente) Ver: Iazzetta, 2012 y Bertranou, 2013: 13. análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 60-76

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Desde esta perspectiva, la capacidad institucional “comprobada” del sector público (desempeño) no siempre se condice con la capacidad institucional “presumible” (potencial) para cumplir con sus obligaciones, la que siempre aparece como algo lejano que las instituciones permanentemente desean alcanzar o mejorar. Prueba de ello son los denodados esfuerzos realizados durante las últimas décadas por numerosas instituciones gubernamentales de la región en pos de identificar y corregir los déficits de capacidad institucional que disminuyen su desempeño, los cuales suelen asociarse de antemano a la existencia de fallas o carencias de índole administrativa, exclusivamente. En palabras de Bertranou, la separación entre ambos conceptos abre un espacio para la presencia y actuación de otros factores que no siempre pueden ser controlados por la organización estatal pero que sin embargo inciden en el resultado de su acción. En este sentido, el resultado de una política pública no depende únicamente de las capacidades o características estructurales que posea la organización estatal sino también de otros factores que se encuentran fuera de su alcance, algunos de carácter institucional (como las reglas de juego que regulan el funcionamiento en una sociedad), otros de índole política, sociocultural, económica y/o asociados a la red de organizaciones que con su accionar indirectamente afectan el desempeño de la organización de referencia (Bertranou 2001).

[66]

Entre estos factores de índole política o relacional destaca la voluntad política, dimensión privilegiada por Maximiliano Rey (2013) al momento de elaborar su definición de capacidades estatales, fuertemente influenciada a su vez por el concepto de autonomía enraizada de Peter Evans (1996). Para Rey resulta vital -en términos de capacidad estatal- contar con la decisión y el liderazgo desde las altas esferas de la dirección del Estado de atender al interés mayoritario antes que a los negocios de determinados intereses concentrados. En este sentido, para este autor “el concepto ´capacidad política´ del Estado se pregunta más por la movilización de recursos sociales por parte del sistema de gobernación, para lograr sus objetivos políticos, que por las estructuras estatales per se. Por tanto, la capacidad del Estado tendría entre sus aspectos centrales la conectividad social, vale decir las redes externas que enlazan a los actores estatales con los sectores sociales (Evans 1996)” (Rey 2013: 34). Desde nuestra perspectiva, si bien se comparte la naturaleza eminentemente relacional del concepto de capacidad estatal, consideramos que la voluntad que demuestre (o no) el Estado para relacionarse y en definitiva orientar sus políticas públicas hacia determinados actores políticos y/o sociales no puede reducirse al concepto de capacidad, sino que constituye una dimensión diferente. De esta forma, si bien una agencia estatal puede contar con las capacidades necesarias y suficientes para obtener un determinado resultado –e incluso con el consenso de los diferentes actores involucrados- puede suceder que los responsables políticos de tomar ciertas decisiones decidan esperar para tomarlas o directamente decidan no hacerlo. Esto nos señala que los resultados de las políticas públicas no dependen necesariamente de la capacidad de las agencias estatales sino, también, de otros factores externos (e incluso internos, como la voluntad política), los cuales no forman parte del espacio de la capacidad estatal, aunque decididamente influyan en su ejercicio. Como consecuencia, la capacidad de una agencia estatal sólo depende de los factores que se encuentran bajo su control, los cuales, pueden variar sensiblemente dependiendo del alcance funcional, tamaño y características particulares de cada organización o agencia estatal. Mientras mayor sea el alcance de la unidad de referencia, mayores serán las condiciones que caracterizarán su capacidad. Por el contrario, a mayor alcance funcional y tamaño de la unidad de análisis menores serán los factores que se encontrarán fuera de su control, los cuales por definición no conforman el espacio de su capacidad institucional.

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Siguiendo a Jorge Hintze (s/f.) la capacidad institucional se presentaría como el “potencial de las organizaciones para obtener el mayor valor externo y organizacional de largo plazo que permitan las exigencias del corto”, entendiendo por valor externo a la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de terceros y por valor organizacional a la promoción del desarrollo estratégico de la misma organización, considerada como un producto en sí misma y cuyos destinatarios son quienes trabajan en ellas. En otras palabras, para el autor la capacidad institucional está relacionada con la combinación del valor externo y del valor organizacional o interno necesario para cumplir con la misión y los objetivos principales y específicos de la organización de la manera más eficiente posible, enfrentando los desafíos del desarrollo de un modo sustentable.

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La producción de valor externo constituye la finalidad principal de la mayoría de las organizaciones, tanto públicas como privadas, las cuales suelen mostrarse mucho más interesadas en producir valor para el entorno que en invertir en el desarrollo de la misma organización. Como bien apunta Hintze (s/f.), algunas organizaciones tienden privilegiar o priorizar, siempre que pueden, la producción de valor externo inmediato, es decir, los productos más tangibles sobre los menos tangibles y los destinatarios “de corto plazo” sobre los “de largo plazo”, entre otras razones, porque desean obtener rédito político o electoral. Ahora bien, de acuerdo al autor es preciso que en la práctica exista cierto equilibrio entre la generación de valor externo e interno, así como también, entre la producción de valor de corto y largo plazo, a los efectos de que no disminuya el nivel de confianza de los contribuyentes en que el Estado no dejará de producir valor futuro, esto es, que se seguirán prestando servicios y produciendo bienes sin la existencia de perjuicios o costos adicionales para los mismos. Como puede observarse, el trabajo de Hintze (s/f.) aporta una definición de capacidad institucional sumamente interesante, del tipo estratégica, que incorpora la dimensión futuro contrastada con el presente, pero que no diferencia entre los elementos constitutivos de esta capacidad y aquellos factores contextuales que inciden sobre su ejercicio. En este sentido, no se avanza en la definición de los componentes de capacidad estatal, o para decirlo de otra manera, en la identificación y análisis de las fuentes en donde radica la misma y de sus manifestaciones observables.

[67]

En base a lo anterior, proponemos la adopción de un concepto de capacidad estatal mas acotado analítica y empíricamente, que nos permita centrar el análisis en los factores constitutivos de esta capacidad (y por ende en la definición de estrategias reales y posibles de fortalecimiento institucional) aunque sin descuidar el análisis del resto de los factores externos que pueden llegar a comprometer su ejercicio. Siguiendo a Bertranou (2012: 6) la capacidad estatal se presenta como una aptitud para formular objetivos y cumplir las tareas requeridas, “aptitud que se desprende del accionar conjunto de sus dotaciones humanas, en el marco de competencias legitimadas y en uso de recursos organizacionales y de acción interorganizacional”. Según el autor la capacidad estatal se manifiesta a través de su dimensión técnico-administrativa y de su dimensión política, esto es, a través de la existencia de cuerpos de funcionarios que actúen de manera coordinada, haciendo un uso eficiente de instrumentos y tecnologías y estableciendo nexos con sectores no estatales con el objeto de ampliar la capacidad de acción de toda la sociedad. Según se desprende de la anterior definición, existen tres grandes componentes o factores explicativos de la capacidad estatal, los cuales son definidos por Bertranou (2011: 11-12) y luego desagregados en subcomponentes y observables empíricos:

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»» Autorizaciones legales y legitimidad: comprende dos aspectos: en primer lugar, si la unidad gubernamental tiene autorización legal para realizar las acciones que pretende llevar a cabo y en segundo, si la unidad gubernamental tiene legitimidad político-institucional para llevar adelante estas acciones (conferida por actores del sistema político-institucional y por actores no gubernamentales). »» Organización y medios de acción: comprende principalmente las dotaciones, atributos y posibilidades que posee una organización para la acción directa, lo que necesariamente remite al análisis de las personas que integran la organización, de los recursos, infraestructura, equipamiento, estructura, procesos organizacionales y activos financieros. »» Capital de acción interorganizacional: comprende el capital social de acción interorganizacional con el que cuenta la unidad gubernamental. Este capital que surge de la acción conjunta entre diferentes organismos puede subdividirse en la acción interorganizacional gubernamental en la misma jurisdicción, la acción interorganizacional interjurisdiccional (por ejemplo, Nación–provincia) y la acción interorganizacional público–privada.

[68]

Los referidos componentes de capacidad estatal se presentan como condiciones operativas necesarias (aunque no suficientes) para el logro de los resultado deseados, razón por la cual los mismos deben alcanzar niveles empíricamente verificables en función del resultado a lograr. Niveles inferiores a los requeridos para el nivel de capacidad definen diferenciales denominados brechas, las cuales toman la forma de obstáculos o inconvenientes que dificultan o impiden la realización de ciertas actividades y tareas, comprometiendo el cumplimiento de los objetivos establecidos por la agencia estatal (Bertranou 2012: 29). En el apartado siguiente nos ocuparemos de examinar estas posibles brechas o déficits de capacidad, adentrándonos en el análisis de una de las perspectivas teóricas que más ha sido trabajada y que mayor influencia ha ejercido en los estudios y recomendaciones sobre capacidad. Finalmente, presentaremos una definición propia de capacidad estatal, la cual recepta gran parte de los aportes teóricos efectuados por los autores citados, aunque alejándose de la ortodoxia conceptual “gerencialista y resultadista” que aún prevalece en gran parte de la bibliografía especializada. BRECHAS DE CAPACIDAD ESTATAL: ASPECTOS CONSTITUTIVOS Y FACTORES CONTEXTUALES.

Según Oszlak y Orellana, entre lo que las organizaciones ambicionan hacer y lo que efectivamente consiguen realizar existen con frecuencia diversos obstáculos o inconvenientes que por diferentes motivos impiden o entorpecen la realización de las tareas requeridas (1993: 7). Estos obstáculos pueden originarse en el plano interno organizacional (en cuyo caso dan lugar a la aparición de brechas de capacidad que deben ser superadas mediante la ejecución de acciones de fortalecimiento institucional) o como resultado del accionar individual o conjunto de diversos factores asociados al contexto institucional, político o económico de la organización. Numerosos autores se han ocupado de diseñar metodologías para el análisis de las capacidades institucionales a partir de la detección, medición y corrección de los déficits potenciales y reales que limitan la capacidad gubernamental. Entre estos esfuerzos se destaca la metodología SADCI, diseñada por Alain Tobelem a fines de la década de 1980 mientras se desempeñaba como consultor del Banco Mundial, la cual ha sido utilizada por agencias gubernamentales, empresas y organizaciones

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de todo el mundo (principalmente en América Latina y el Caribe) para realizar análisis de capacidad institucional y para el diseño de planes de acción dirigidos a superar los déficits detectados. La aplicación de la metodología SADCI está orientada a casos en que se requiere identificar el grado de capacidad institucional de un organismo para llevar a cabo ciertas acciones, para evaluar los obstáculos y debilidades a remover o eliminar y para establecer las acciones requeridas para ello. En tal sentido, la dimensión temporal de referencia de la metodología es el futuro, por lo que su aplicación está especialmente concebida para el desarrollo de programas y proyectos y asociada con el análisis del componente de fortalecimiento institucional requerido para asegurar su éxito. Sin embargo, el SADCI también puede ser aplicado para conocer los déficits de capacidad institucional que afectan la gestión rutinaria de una organización así como para evaluar los resultados de un programa o proyecto ya ejecutado. Dicho de otra manera, aún cuando el propósito original de la metodología no lo contempla expresamente, en los hechos se ha comprobado que también es compatible con el análisis de situaciones en las que el presente y el pasado pasan a ser dimensiones temporales relevantes y, a la vez, en casos que el objeto de estudio no es ya un programa o proyecto sino la gestión ordinaria de una institución (Oszlak y Orellana 1993). De acuerdo a Alain Tobelem (1992) existen seis tipos de déficits de capacidad institucional (capacity gaps), los cuales pueden agruparse en dos grandes categorías de problema. La primera incluye a las brechas que forman parte del ambiente macroinstitucional, mientras que la segunda se circunscribe a las brechas relacionadas con el ambiente microinstitucional. En cuanto al primer grupo de déficits, se relacionan con la existencia de normas, leyes y “reglas de juego” que condicionan o impiden la ejecución de tareas, así como también al contexto político y macroeconómico y a las relaciones interorganizacionales e interjurisdiccionales que mantiene la organización con el resto de los actores que integran su entorno. Los déficits microinstitucionales, por su parte, guardan relación con la capacidad financiera y física de la organización; con su organización interna (distribución de funciones, estructuras y procedimientos); con los sistemas de recursos humanos y de remuneraciones del personal y con la capacidad individual de los responsables de ejecutar las tareas.

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Para Tobelem no todos los déficits de capacidad institucional (DCI) responden a factores intraorganizacionales, exclusivamente. En este sentido, si bien un número importante de déficits se originan en el interior de los procesos organizacionales existen una gran cantidad de problemas provenientes del exterior que exceden la capacidad de control de las organizaciones, tales como el contexto político nacional e internacional. Entre estos factores o restricciones contextuales (RC) se destacan las políticas institucionales, el marco legal y regulatorio vigente y las pautas culturales socialmente aceptadas, las cuales pueden llegar a erigirse como importantes restricciones institucionales para la ejecución de tareas, en los términos utilizados por Giandoménico Majone (1997). En este sentido, puede darse el caso que una ley impida la realización de una acción crucial (v.gr., la adquisición del paquete accionario de una empresa o la importación de tecnología de gestión) o bien que la acción no pueda ser ejecutada porque la normativa en cuestión carece de reglamentación. En palabras de Tobelem (1992: 23) este tipo de factores pueden paralizar la ejecución de ciertas actividades, por lo que resulta necesario que los analistas de capacidades institucionales lleven a cabo una cuidadosa revisión orientada a detectar la enorme cantidad de obstáculos potenciales relacionados con las reglas de juego formales e informales. En cuanto a las restricciones relacionadas con las relaciones interjurisdiccionales e interinstitucionales, refieren a problemas o conflictos en los vínculos que mantiene la agencia gubernamental análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 60-76

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con otros actores (públicos o privados) comprometidos con el cumplimiento de sus objetivos y/o con la ejecución de ciertas actividades y tareas. La función del analista de capacidades, en este caso, pasará por identificar aquellas actividades que dependen del accionar, recursos o apoyo de otras organizaciones o actores, para luego determinar si existe algún déficit o restricción contextual que afecte, retrase o impida su realización, tales como superposición de funciones en el proceso de ejecución, conflictos de poder entre los organismos responsables de ejecutarlas, falta de compromiso o voluntad, demoras, deficiencias en los procesos colaborativos, etcétera. En lo que respecta a los déficits internos, representan la contracara de los problemas de nivel interinstitucional pero en el plano intraorganizacional (Oszlak y Orellana 1993: 9). En primer lugar encontramos a los déficits relacionados con la estructura organizacional y la distribución de funciones, los cuales son de exclusiva incumbencia de la agencia estatal. Estos elementos revisten una gran importancia a los efectos de determinar, principalmente, que unidades organizativas son responsables del cumplimiento de las tareas, si su estructura o tamaño guarda relación con las funciones asignadas a las mismas, su grado de autonomía en relación a otras unidades, el nivel de estratificación jerárquica de la organización, el nivel de especificidad funcional y el grado de interdependencia que poseen los distintos actores y agencias internas en lo que se refiere a la ejecución de las tareas.

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La organización también puede presentar déficits relacionados con su capacidad financiera o física, los cuales pueden comprometer, retrasar o impedir la ejecución de ciertas actividades o tareas. Por ejemplo, recursos humanos o económicos insuficientes, carencia de insumos o de la tecnología necesaria para la producción de valor externo (bienes, servicios, etc.), espacio físico inadecuado o insuficiente, infraestructura obsoleta o inexistente, etcétera. En cuanto a los déficits relacionados con las políticas de personal y sistema de remuneraciones, revisten una gran importancia puesto que pueden comprometer seriamente el cumplimiento de los objetivos organizacionales. En este sentido, el grado de estabilidad laboral, el régimen salarial de los empleados públicos (comparativamente menos competitivo que el del sector privado), los mecanismos de selección de personal y la inexistencia de sistemas de incentivos pueden llegar a desencadenar conflictos, los cuales suelen repercutir negativamente en la productividad de la organización (Tobelem 1992). Finalmente, resta referirnos a los déficits relacionados con las habilidades individuales de los responsables de ejecutar las tareas. A los efectos de identificar este tipo de problemas debe evaluarse a las personas (no a las agencias o departamentos internos) que tienen a su cargo la ejecución de tareas o acciones concretas, lo que implica prestar especial atención al número y categoría jerárquica de los empleados, a sus conocimientos y habilidades técnicas, al nivel de información que manejan y a la motivación que poseen con respecto al logro de los objetivos organizacionales. La tipología de déficits de capacidad institucional desarrollada por Tobelem (1992) tiene un paralelo con el trabajo de Hilderbrand y Grindle (1997), quienes definen cinco dimensiones o niveles de análisis que afectan la capacidad gubernamental, a saber: »» El ambiente de la acción, entendido como el medio económico, político y social en el cual el gobierno lleva adelante sus actividades. »» El contexto institucional, que incluye las reglas que enmarcan el accionar gubernamental: recursos, atribuciones, competencias, etc.

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»» La red de trabajo (task network), que hace referencia al conjunto de organizaciones involucradas en la ejecución de una tarea determinada. »» La organización. »» El recurso humano.

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De acuerdo a lo expresado por Bertranou (2012: 16), el mérito del trabajo de las autoras consiste en haber complejizado de manera positiva el análisis sobre los aspectos que afectan la capacidad institucional, que van más allá de cuestiones organizacionales y del perfil laboral individual. Ahora bien, desde el punto de vista de la distinción entre aspectos constitutivos y factores que afectan estos aspectos constitutivos, la clasificación realizada por Hilderbrand y Grindle no aporta demasiado. En este sentido, no distingue entre los componentes observables de esta capacidad (vinculados a la dotación de factores necesarios para ejecutar tareas) y aquellos factores contextuales que inciden sobre el ejercicio de la misma, lo cual no es sólo achacable a estas autoras puesto que esta distinción fundamental también se encuentra ausente (al menos de una manera clara) en la metodología SADCI. Esto se debe, en buena medida, a que tanto en el trabajo de Hilderbrand y Grindle (1997) como en el de Tobelem (1992) no se aporta una definición sobre el concepto de déficit o brecha de capacidad. Lo mismo puede señalarse con respecto al trabajo de Oszlak y Orellana (1993), el cual a grandes rasgos adopta el enfoque analítico de Tobelem, avanzando en la identificación de déficits de capacidad institucional sin distinguir entre aspectos constitutivos u observables y factores contextuales que inciden en el ejercicio de la capacidad estatal5. De acuerdo a Oszlak y Orellana, los DCI más frecuentes pueden resumirse en seis grandes categorías de problema, a saber:

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1. Déficits relacionados con la existencia de normas, leyes y “reglas de juego” que condicionan o impiden la ejecución de tareas; 2. Déficits relacionados con la capacidad financiera y física de las agencias ejecutoras 3. Déficits relacionados con las relaciones interinstitucionales; 4. Déficits relacionados con la estructura organizacional interna y distribución de funciones; 5. Déficits relacionados con las políticas de personal y sistemas de recompensas; y 6. Déficits relacionados con la capacidad individual de los participantes en las agencias involucradas en el proyecto. Como puede apreciarse, esta clasificación de brechas de capacidad guarda una estrecha relación con la tipología elaborada por Tobelem (1992). En este sentido, además de reconocer las mismas categorías analíticas contenidas en la metodología SADCI, los autores eluden la diferenciación entre componentes de capacidad gubernamental y factores externos que afectan su ejercicio. Debido a esta razón, y a los efectos de facilitar al analista la tarea de operacionalización de las brechas de capacidad que afectan la ejecución de acciones gubernamentales, se propone clasificar estos factores limitantes de otro modo, respetando en lo esencial la propuesta de Tobelem (1992) aunque diferenciando claramente entre factores constitutivos de la capacidad y factores o restricciones externas que afectan su ejercicio: 5

Oscar Oszlak y Edgardo Orellana colaboraron en el desarrollo y la aplicación de la metodología SADCI. Oszlak fue peer reviewer del documento originariamente presentado por Alain Tobelem para su publicación por el Banco Mundial. Orellana, por su parte, participó junto a Oszlak en la evaluación del Programa de Servicios Agropecuarios (PROMSA. 1991), un programa conjunto BIRF-BID destinado al desarrollo agropecuario argentino. Posteriormente, ambos utilizaron esta metodología, individual o conjuntamente, en diferentes proyectos. análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 60-76

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1. Restricciones contextuales asociadas a las reglas de juego (formales e informales). 2. Restricciones contextuales asociadas a las relaciones interinstitucionales e interjurisdiccionales que mantienen los entes estatales. 3. Restricciones contextuales asociadas a la situación socioeconómica y al contexto político nacional e internacional. 4. Déficits de capacidad asociados a las estructuras organizativas y procedimientos, al enfoque de planificación estratégica y a la distribución de funciones de los entes estatales. 5. Déficits de capacidad asociados a la capacidad financiera y física de los entes estatales. 6. Déficits de capacidad asociados a los individuos a cargo de la ejecución de las tareas. Desde nuestra perspectiva, las dimensiones definidas permiten identificar y describir los principales problemas que dificultan, condicionan o impiden el cumplimiento de las funciones asignadas a los organismos públicos. En este sentido, una primera diferencia que destaca nuestra propuesta con respecto a las clasificaciones anteriores es la clara diferenciación que realiza entre los aspectos constitutivos u observables de la capacidad y aquellos factores contextuales que inciden en el ejercicio de la misma, afectando la dinámica de funcionamiento interno de las agencias estatales y sus posibilidades de acción. En este sentido, la clasificación propuesta reconoce la influencia de tres causales o factores agregados relacionados con la capacidad inherente a las entidades estatales y tres factores asociados al contexto institucional, los cuales afectan el despliegue de la capacidad estatal en varios planos: normativo-cultural, político-socioeconómico e interinstitucional-interjurisdiccional. HACIA UNA DEFINICIÓN PROPIA DE CAPACIDAD ESTATAL [72]

Tras analizar el estado del arte sobre capacidades estatales y haber efectuado una propuesta de delimitación entre factores constitutivos de esta capacidad y factores contextuales que inciden sobre el ejercicio de la misma, proponemos ahora nuestra propia definición de capacidad estatal, a la cual concebimos como la habilidad real y potencial que deben poseer los Estados y sus agencias específicas para articular intereses sectoriales, decidir un rumbo y tomar decisiones de manera autónoma, superando de manera exitosa las restricciones que plantea el entorno institucional, con el fin de alcanzar los objetivos organizacionales y de promover el bienestar general. De acuerdo a las consideraciones efectuadas anteriormente, no resulta apropiado asociar el concepto de capacidad estatal al de desempeño, impacto o resultado final, exclusivamente, puesto que el desempeño institucional refiere al comportamiento organizacional pasado (es decir, a la eficiencia y eficacia demostrada por el Estado en relación al cumplimiento de sus objetivos) mientras que capacidad estatal alude también a la dimensión futuro, esto es, al comportamiento potencial del Estado, variable sumamente importante para los destinatarios de las políticas públicas, ya que los ciudadanos no sólo necesitan que el Estado satisfaga sus necesidades actuales sino que lo haga sin comprometer la prestación de servicios y producción de bienes necesarios para satisfacer sus necesidades futuras. De esta forma, resulta necesario articular la capacidad real (o actual) que debe poseer el Estado para cumplir las funciones definidas o encomendadas (y por tanto para alcanzar resultados) con la capacidad para seguir haciéndolo en el mediano o largo plazo. Esto acerca el concepto de capacidades estatales a la planificación estratégica, herramienta que en el ámbito de la gestión pública busca alcanzar un equilibrio en la resolución de problemáticas inmediatas, mediatas y futuras. Como dejamos entrever en los apartados anteriores, la separación entre capacidad estatal y desempeño abre un espacio para la actuación de otros factores que no siempre pueden ser con-

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trolados, los cuales no forman parte del espacio de la capacidad estatal, si bien pueden incidir negativamente en su ejercicio de manera evidente. De acuerdo al análisis efectuado, las variables contextuales a tener en cuenta son tres: las reglas formales e informales que enmarcan el accionar del Estado, las relaciones interinstitucionales e interjurisdiccionales que mantienen los entes estatales con otros actores públicos o privados y la situación socioeconómica y política nacional e internacional. Dichos factores deben ser considerados con especial atención al momento de realizar un análisis de capacidad, a los efectos de no encontrarnos con sorpresas que nos impidan superar de manera exitosa las restricciones que plantea el entorno.

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Capacidad estatal, brechas de capacidad y fortalecimiento institucional

En cuanto a la discusión entre capacidades en singular o plural, adherimos con énfasis a la segunda perspectiva. En este sentido, si bien habitualmente se ha tomado el concepto de capacidad estatal como sinónimo de la capacidad que poseen los aparatos burocráticos de gobierno, la naturaleza, complejidad y variedad de las tareas demandas al Estado hacen necesario complementar las capacidades administrativas con las relacionales o políticas, despreciadas por el modelo neoliberal o gerencialista. De esta forma, si bien se destaca la importancia determinante que posee el aparato burocrático para garantizar la ejecución de los procesos internos que permiten generar las cuotas necesarias de valor externo, insistimos sobre la importancia de las capacidades políticas, asociadas a la función de liderazgo y a las redes de articulación que deben mantenerse con los individuos e instituciones que forman parte del entorno institucional. En este sentido, por lo general el cumplimiento de los objetivos organizacionales depende de organizaciones no estatales u otros niveles de gobierno, razón por la cual debe sumarse a la capacidad administrativa del Estado la capacidad de generar sinergias y de establecer acuerdos horizontales, interjurisdiccionales e interinstitucionales que se traduzcan en acciones concretas conducentes a alcanzar los resultados deseados. En esta tarea de articulación permanente de acciones resulta central la capacidad que demuestren los entes estales para decidir un rumbo y tomar decisiones de manera autónoma, especialmente al momento de diseñar y asignar recursos para la ejecución de políticas públicas, las cuales deben orientarse exclusivamente a generar mejoras en la calidad de vida de las personas con prescindencia de las presiones que reciban para favorecer intereses sectoriales.

[73]

La incorporación de los fines a la definición de capacidad, de esta forma, aleja nuestro enfoque de la perspectiva resultadista propia del modelo gerencial. Como mencionamos, el concepto de capacidad se presenta como un atributo que se resignifica según las funciones, objetivos y metas que debe perseguir el Estado o sus agencias específicas, las cuales pueden variar dependiendo del contexto histórico-temporal o del paradigma administrativo que se encuentre vigente. Desde nuestra perspectiva, consideramos que la prosecución del bienestar general y la mejora continua de la calidad de vida de las personas se erigen como atributos esenciales de todos los Estados, atributos que trascienden los criterios de eficiencia y eficacia, razón por la cual estas finalidades se encuentran estrechamente relacionadas con las capacidades específicas que las agencias estatales deban generar o fortalecer. CONSIDERACIONES FINALES

Todo proceso de análisis y fortalecimiento de la capacidad institucional comienza cuando las autoridades de una determinada organización toman la decisión de cambiar o mejorar uno o más procesos de gestión, con el fin de mejorar sus niveles de eficiencia y eficacia. Si no existe esta voluntad de cambio, si las autoridades de la agencia gubernamental en cuestión no tienen intención

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de transformar o mejorar nada, la capacidad institucional instalada por definición se considera suficiente y no necesita ser fortalecida o evaluada. Para el caso de aquellas Estados o agencias gubernamentales afectadas por déficits de capacidad y/o restricciones contextuales resulta recomendable que los decisores políticos y analistas concentren sus esfuerzos en el fortalecimiento de las capacidades internas asociadas a la ejecución de las tareas que resulten más críticas en relación al logro de los objetivos institucionales. Según Jorge Hintze (s/f.: 17-18) los procesos más críticos son los que más afectan la producción de valor externo y de valor organizacional. En su opinión la criticidad de los procesos de gestión se presenta como el criterio principal para la ponderación de los déficits de capacidad, aduciendo que cuánto más críticos sean los procesos más graves será el impacto del déficit de capacidad (y también de las restricciones contextuales) para su ejecución.

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Desde tal perspectiva, existen dos alternativas para superar los déficits y restricciones detectadas: bajar la criticidad de los procesos o disminuir la magnitud de los déficits de capacidad institucional y restricciones contextuales. En aras de reducir la criticidad de los procesos resulta conveniente establecer una jerarquía entre los mismos, para luego diseñar una estrategia que facilite la toma de decisiones acertadas y efectivas, direccionando el esfuerzo y los recursos hacia aquellos procesos o actividades en donde resulte más necesario mejorar la confiabilidad operacional en base a la realidad actual. En cuanto a la segunda alternativa, reducir la magnitud de los DCI y RC implica elevar los niveles de disponibilidad de recursos físicos, económicos y humanos dentro de la organización y mejorar las estructuras, procedimientos administrativos, capacidades individuales de los ejecutores y/o las relaciones con otros actores relevantes (entre otros factores a tener en cuenta), a los efectos de garantizar la posibilidad de utilizar estos recursos en el marco del contexto macro y microinstitucional existente. En cuanto a las estrategias de fortalecimiento de las capacidades institucionales, se coincide con Moreno Jaimes (2007), quien considera que las mismas pueden variar considerablemente, dependiendo de qué aspectos o procesos específicos de la gestión se pretendan mejorar. Según Oszlak y Orellana (1993), la experiencia de la aplicación del SADCI demuestra que, llegado el momento de encontrar las soluciones técnicas o políticas que permitan superar las dificultades identificadas, se abre un abanico de acciones y decisiones potenciales que caen dentro de las siguientes cuatro categorías básicas: Obtención de los recursos humanos, físicos o financieros necesarios para llevar a cabo las tareas que presentan déficits. Por ejemplo, contratación de personal especializado para reforzar la ejecución de tareas vinculadas a la gestión cotidiana de la entidad; adquisición de equipamientos industriales o herramientas informáticas para la ejecución de tareas complejas u obtención de subsidios para el pago de honorarios o la compra de bienes indispensables para la ejecución de las tareas previstas. Contratación de servicios de consultoría externa para viabilizar la ejecución de tareas de carácter no permanente cuya realización resulta imposible de encarar con recursos propios. Por ejemplo, para el desarrollo de estrategias comunicacionales, diseño de programas informáticos, instalación y puesta en marcha de nuevas tecnologías de gestión, generación de instancias de participación física y virtual, elaboración de planes estratégicos, etcétera.

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Capacitación orientada a proporcionar información, aumentar conocimientos y/o modificar actitudes del personal actual o a contratar en el futuro, en la medida requerida para el eficaz cumplimiento de sus respectivos roles en el marco del programa que se encuentre en ejecución. Toma de decisiones por parte de entidades públicas (nacionales, provinciales o municipales), del sector empresario o de otros actores orientadas a superar las restricciones que impiden la ejecución de tareas. Nos referimos, por ejemplo, a la aprobación de leyes especiales, decretos u ordenanzas, a la suscripción de acuerdos con organizaciones civiles, cámaras empresarias u organismos públicos descentralizados o bien a la decisión de acometer procesos de reforma legal con el fin de ampliar competencias o de eliminar restricciones institucionales que dificulten la ejecución de una o más tareas.

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Desde nuestra perspectiva, esta última categoría es la que reviste el mayor grado de complejidad (y también de incertidumbre) puesto que gran parte de las decisiones requeridas para superar las restricciones y déficits detectados deben ser tomadas por entidades o individuos ajenos a la institución evaluada, lo que supone un esfuerzo adicional para los responsables de los programas o proyectos afectados por déficits de capacidad o restricciones contextuales, quienes deben mantener un diálogo fluido con estas entidades e individuos con el fin de conseguir que los mismos accionen en el corto plazo de la manera esperada. En lo que respecta a las decisiones políticas, económicas o técnicas que deban tomar las autoridades, dependerán de la naturaleza, cantidad y criticidad de las tareas afectadas; de los tipos de DCI y RC detectados y de la gravedad estimada de los mismos. Una vez conocida esta información se estará en condiciones de elaborar un Plan de Fortalecimiento Institucional orientado a superar estas dificultades, el cual surgirá como un resultado natural de la metodología implementada, derivada de la reflexión teórica sobre las diferentes concepciones y abordajes metodológicos sobre el concepto de capacidad institucional y sobre las principales variables asociadas al mismo.

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LA CONSTRUCCIÓN SOCIAL DE UNA GUERRILLA

RESUMEN Este artículo busca contribuir a la comprensión de la permanencia de las guerrillas en Colombia a partir de la lectura de los procesos de construcción social de dichas organizaciones, teniéndose en cuenta aspectos como sus singularidades sociohistóricas, los diversos actores políticos que las conforman, sus subjetividades, las tradiciones de lucha y resistencia en que se cimientan y las estrategias desplegadas para la implantación de tales proyectos de lucha. Se toma como estudio de caso al Ejército de Liberación Nacional (ELN), guerrilla en la que se destaca la agencia ejercida por los estudiantes universitarios, los campesinos, los obreros petroleros y los cristianos de la teología de la liberación, cuyo entroncamiento dio vida a este proyecto y posibilitó su trascendencia en el tiempo. Palabras clave: construcción social, subjetividades, guerrilla, Colombia, ELN.

THE SOCIAL CONSTRUC TION OF A GUERRILL A ABSTR AC T This article seeks to contribute to the understanding of the permanence of the guerrillas in Colombia based on the reading of the social construction processes of said organizations, keeping aspects in mind such as their sociohistorical singularities, the diverse political actors comprising them, their subjectivities, the fighting and resistance traditions on which they are founded, and the strategies deployed for the implementation of such combat plans. As a case study, the paper examines the Ejército de Liberación Nacional, in Spanish, a guerilla group distinct for being operated by a mix of university students, farmers, oil workers, and Christians adhering to liberation theology whose coalescence brought this project to life and ensured its enduring significance.

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Keywords: social construction, subjectivities, guerrilla, Colombia, ELN.

Magíster y Doctora en Antropología Social por la Universidad Federal De Santa Catarina, Brasil. Docente de la Universidad de Antioquia, Medellín, Colombia. Correo electrónico: [email protected] *

ISSN 0121-4705

Fecha de recepción: 16/10/2015 Fecha de aprobación: 30/03/2016

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APUNTES INICIALES

La comprensión de la larga duración de algunas guerrillas en Colombia como las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el Ejército de Liberación Nacional (ELN), surgidas a comienzos de los años 1960 y que hasta hoy continúan presentes en el escenario nacional, puede tener pistas relevantes en la lectura del proceso de formación social de estas organizaciones, así como en su asentamiento en ciertas poblaciones y territorios donde construyeron tejidos sociopolíticos y se enlazaron con tradiciones de resistencia y lucha. Son pocos los estudios académicos que explican de manera analítica el fenómeno de las guerrillas contemporáneas en el país. Prevalece la perspectiva historiográfica con estudios sobre la dinámica de la guerra y la trayectoria de estos grupos, que siguen un formato tradicional de privilegiar los factores políticos y militares y de sustentarse en los testimonios de los principales mandos de tales organizaciones (por ejemplo, Alape, 1985, 1989; Medina, 1996, 2001). También se encuentran propuestas explicativas como la de Richani (2003) quien, desde una óptica estructural-funcionalista, sustenta la permanencia de las guerrillas en Colombia como consecuencia del llamado “sistema de guerra” que alimenta y reproduce el ciclo de la guerra gracias a la existencia de recursos y excedentes económicos. El eje argumentativo de este enfoque es la racionalidad económica que determina el funcionamiento del “sistema de guerra” y, al interior del mismo, las guerrillas vistas como un componente económico – de inversión, ganancias y gastos – que hacen parte de ese engranaje.

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Dicha perspectiva fue dominante durante la década de 1990 y aún continúa teniendo acogida entre varios investigadores (Rangel, 1999; 2001), conocidos como “economicistas de la guerra” (Gutiérrez y Sánchez, 2007). Aquí se cuestiona su enfoque reduccionista de la guerra en función del factor económico que se convierte en totalizante y determinante de la acción con la consecuente pérdida y/o desvanecimiento del conjunto de dimensiones (sociales, políticas, simbólicas) que hacen parte de este fenómeno. Igualmente, se terminan desdibujando los sujetos sociales como componentes abstractos del “sistema de guerra”, en el que cada quien cumple una función subordinados a la dinámica del mismo. Otro abordaje analítico de este fenómeno es el desarrollado por Eduardo Pizarro (1991; 1996), quien construye un modelo comparativo de los tipos de guerrillas colombianas a lo largo del tiempo, señalando cambios diacrónicos pero también permanencias de los mismos que se traducen en tipos ideales. Estos estereotipos serían básicamente tres, así: (a) la guerrilla política, representada por las FARC y el Ejército Popular de Liberación (EPL), (b) la guerrilla militar, caracterizada por el ELN y (c) guerrilla societal, referida a organizaciones como el grupo indigenista Quintín Lame. Aunque los anteriores enfoques y modelos apuntan hacia ciertos rasgos diferenciadores de cada una de las organizaciones guerrilleras, el problema radica en que terminan esencializandose y, con esto, restringiendo la posibilidad de comprender la complejidad de estos procesos en los que confluyen múltiples factores y contextos significativos. Considero que se requiere de lecturas que hagan reconstrucciones genealógicas que revisen críticamente los procesos y dinámicas internas de los grupos guerrilleros que han perdurado en la historia colombiana. El presente artículo busca aportar en esta dirección, profundizando en las particularidades sociohistóricas del surgimiento y consolidación del ELN. Con base en fuentes documentales y

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testimoniales1, se hace descripciones densas de los procesos, las estrategias y los recursos políticos desplegados en la construcción social de la guerrilla del ELN, enfatizando en las siguientes dimensiones: los estudiantes y su proyecto revolucionario, la formación del grupo guerrillero, los obreros petroleros y la cultura del tropel y la influencia del sacerdote Camilo Torres.

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1. LOS ESTUDIANTES Y EL PROYECTO REVOLUCIONARIO

El ELN nace en el seno del movimiento estudiantil como decisión política de un grupo de líderes estudiantiles que, basados en su lectura del contexto internacional y de la problemática colombiana, resuelve fundar una guerrilla revolucionaria con el objetivo de vencer al Estado colombiano e instaurar el socialismo. Esta propuesta de lucha revolucionaria no fue un caso aislado en el ámbito latinoamericano. Desde el triunfo de la Revolución Cubana en 1959, se inició una nueva etapa en las contiendas sociales del continente, donde la toma del poder y la construcción de naciones socialistas pasaron a considerarse necesidades inmediatas y prioritarias. O sea, la revolución dejó de ser una quimera distante de ser alcanzada y se convirtió en una meta que era factible de ser realizada “aquí y ahora”. Este será el nuevo paradigma político de la izquierda y podría ser entendido, según McAdam (1994), como “marco dominante de protesta”, constituido por referentes ideológicos que legitiman la acción colectiva en pro de los ideales revolucionarios y desde el cual se apoyan los nuevos movimientos y grupos insurgentes. Cabe resaltar el profundo impacto de este “nuevo marco de protesta” no solo en relación con los poderes establecidos, sino con los viejos partidos de izquierda, principalmente los partidos comunistas, que fueron fuertemente cuestionados. Este movimiento de crítica y renovación llevó a la formación de nuevas organizaciones políticas que fueron identificadas como la “nueva izquierda”, caracterizada por su radicalización en la concepción política y por la defensa de las “formas superiores de lucha”, esto es, la lucha armada (Arenas, 1971, pp. 8-9).

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A pesar de que la Revolución Cubana desplegó una poderosa influencia en diferentes sectores sociales de América Latina, fue en el movimiento estudiantil donde tuvo mayor resonancia. Los estudiantes se convirtieron en la punta de lanza de la “nueva izquierda” con la vinculación de muchos de sus integrantes a organizaciones insurreccionales y focos guerrilleros (Medina, 2001); hecho comprensible si se tienen en cuenta las condiciones favorables que reúne este sector, como el ímpeto juvenil que los hace más propensos a la acción y al riesgo; su acceso a la formación intelectual, en especial a las corrientes de pensamiento social y revolucionario; y su alto nivel de politización, debido a la activa presencia de partidos políticos y organizaciones de izquierda en el ambiente universitario. En ese contexto de efervescencia revolucionaria surge el proyecto del ELN, en un país que apenas estaba saliendo de la Violencia (1946-1964), empobrecido y desgastado por las pérdidas materiales, humanas y morales, y con un régimen político desprestigiado por los altos índices de represión y violencia estatal, estaba el terreno abonado para el florecimiento de nuevas formas políticas y organizativas.

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Los datos presentados en este artículo fueron obtenidos en el marco de la investigación doctoral “El sentido de ser guerrillero: un análisis antropológico del Ejército de Liberación Nacional de Colombia” (Pérez, 2008). análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 77-94

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¿Quiénes son estos estudiantes? ¿Cuáles son sus referentes de apoyo? ¿Qué recursos sociales y simbólicos movilizan? La respuesta a esto presupone algunos elementos que contextualicen la dinámica histórica del movimiento estudiantil colombiano. Al respecto, conviene señalar que, a pesar del liderazgo sostenido durante las décadas del cincuenta y sesenta, el movimiento estudiantil no parece tener una presencia constante en el escenario social pues sus apariciones son aparentemente fluctuantes y relacionadas con determinadas coyunturas nacionales. No obstante, Caycedo (1984) afirma que existen niveles de identidad y coherencia en las luchas que los estudiantes lideraron en momentos de acentuada crisis política nacional. Estos momentos históricos fueron: a. Las protestas y movilizaciones de 1909 contra el presidente Rafael Reyes, quien se proclamó dictador; momento emblemático que marca el nacimiento del movimiento estudiantil colombiano. b. Las manifestaciones del 8 de junio de 1929 en memoria de la “masacre de las bananeras”. Fueron duramente reprimidas y dejaron el saldo de un estudiante muerto: Gonzalo Bravo. Este episodio también signó la historia del movimiento estudiantil al transformarse en la fecha conmemorativa de los llamados “mártires” de este levantamiento.

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c. El periodo de la dictadura militar (1954-1957), cuando la lucha estudiantil afloró nuevamente con grandes manifestaciones y protestas en favor de la democratización del país. En este lapso de tiempo ocurrieron hechos de especial trascendencia, como el derrocamiento del régimen militar debido a la presión de los estudiantes y el recrudecimiento de la represión estatal que condujo a la masacre estudiantil del 8 y 9 de junio de 1954, que profundizará el sentido del “martirologio estudiantil” (Caycedo, 1984). Estos son los principales referentes históricos, potencializados durante los años sesenta, cuando se alcanzan los más altos niveles de organización, unidad y movilización estudiantil en el país, cuya máxima expresión fue la creación en 1963 de la Federación Nacional Universitaria (FUN). Esta organización reunió a la mayoría de universidades en una amplia plataforma política que permitió realizar importantes actividades, como la politización de los estudiantes, la coordinación de protestas estudiantiles y la organización de consejos; además de convertirse, conforme lo narra Arenas (1971), en una escuela de aprendizaje de la que salieron importantes dirigentes políticos. Los momentos más significativos del movimiento estudiantil colombiano no son simples eventos de rememoración, sino rastros de la memoria colectiva que articulan e identifican a este sector social. En especial, la aún vigente conmemoración del 8 y 9 de junio que actualiza, a través del performance, estos momentos históricos en los nuevos contextos de lucha. Otro rasgo relevante es la actitud de confrontación con el Estado, ya que en medio de las conmemoraciones se evidencia la cobranza histórica de las muertes de los estudiantes. La crítica al Estado, visto como represivo y antidemocrático, es un elemento que los une e identifica. Por su parte, el Estado ha tratado estas manifestaciones como problemas de orden público, siendo frecuente el impedimento de las marchas, la militarización de las universidades, las confrontaciones violentas y el encarcelamiento de estudiantes (Leal, 1981). De modo que la violencia se muestra como el principal medio de intervención estatal en estos casos.

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Si a los anteriores elementos se suma la alta politización de las luchas estudiantiles, que trascienden las reivindicaciones de tipo gremial y abarcan importantes problemáticas sociales y políticas de la vida nacional, se vuelve posible pensar que históricamente se fue moldeando una tradición de lucha en el sector estudiantil, informalmente llamada “tira piedras”, como una disposición de confrontación ante determinadas circunstancias y contextos de protesta.

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Así, parece más clara la existencia de una base ideológica y política propicia para la acogida y desarrollo de proyectos de lucha social. Una disposición que se robustece con el clima de efervescencia que se vivió con el triunfo de la Revolución Cubana y que condujo a la radicalización de los estudiantes durante los años sesenta, cuando la vía armada parecía representar la única salida posible. Surgen varias iniciativas de carácter revolucionario, como el Movimiento Obrero y Estudiantil de Colombia (MOEC) en 1959, liderado por estudiantes universitarios que organizaron focos guerrilleros en diversos lugares del territorio nacional, siendo rápidamente reprimidos y extinguidos (Archila, 2003). Tres años después, se conforma el ELN, también liderado por estudiantes, pero a diferencia del MOEC y otras propuestas surgidas en esta época, tuvo continuidad. De acuerdo con los acontecimientos, es posible afirmar que buena parte de su éxito residió en las estrategias acertadas que siguieron tanto en la construcción del discurso que sustentó su proyecto, como en las acciones que operaron para su implementación. Siete estudiantes colombianos que viajaron a Cuba gracias al apoyo de un programa de becas ofrecido por dicho gobierno, trazaron un plan de acción y articularon el grupo denominado “Brigada Pro-Liberación Antonio Galán”, cuyo objetivo era “regresar al país con el fin de impulsar la lucha revolucionaria y organizar, simultáneamente con la actividad política, los grupos que en la ciudad y en el campo desarrollarán la lucha armada” (Arenas, 1971, p. 16).

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Este fue el derrotero para la creación del ELN. Sin embargo, materializar esta iniciativa requería del desarrollo de una serie de estrategias. Primero, la construcción de un discurso político que justificara el proyecto de lucha revolucionaria, el cual siguió, en líneas generales, el marco conceptual dominante de la izquierda revolucionaria: el marxismo-leninismo. En términos tácticos, acogieron el modelo de la Revolución Cubana que concedía prioridad a la formación de un grupo guerrillero de carácter político-militar que, a través de la lucha armada, tomara el poder ¿Cuál fue el impacto de esta propuesta y su potencia discursiva? En el documento fundacional Manifiesto de Simacota, divulgado el día 7 de enero de 1965, explicitan los recursos discursivos para aproximarse y ganar legitimidad entre los sectores populares: La violencia reaccionaria desatada por los diversos gobiernos oligarcas y continuada por el corrompido régimen Valencia-Ruiz Novoa-Lleras, ha sido un arma poderosa para sofocar el movimiento campesino revolucionario, ha sido una poderosa arma de dominación en los últimos quince años. La educación se encuentra en manos de negociantes que se enriquecen con la ignorancia en que mantienen a nuestros pueblos. La tierra es explotada por campesinos que no tienen donde caerse muertos y que terminan sus energías y las de su familia en beneficio de los oligarcas que viven en las ciudades como reyes. Los obreros trabajan jornales de hambre, sometidos a la miseria y humillaciones de las grandes empresas extranjeras y nacionales. Los intelectuales y profesionales jóvenes demócratas se ven cercados y están en el dilema de entregarse a la clase dominante o perecer. Los pequeños y medianos productores tanto del campo como de la ciudad ven arruinadas sus economías ante la cruel competencia y acaparamiento análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 77-94

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de los créditos por parte del capital extranjero y de sus secuaces vendepatrias [sic]. Las riquezas de todo el pueblo colombiano son saqueadas por los imperialistas norteamericanos. Pero nuestro pueblo que ha sentido sobre sus espaldas el látigo de la explotación, de la miseria, de la violencia reaccionaria, se levanta y está en pie de lucha. La lucha revolucionaria es el único camino de todo el pueblo para derrocar al actual gobierno de engaño y violencia. Nosotros que agrupamos el EJÉRCITO DE LIBERACIÓN NACIONAL, nos encontramos en la lucha por la liberación de Colombia. El pueblo liberal y el pueblo conservador harán frente juntos para derrocar las oligarquías de ambos partidos. Viva la unidad de los campesinos, obreros, estudiantes, profesionales y personas honradas que desean hacer de Colombia una patria digna para los colombianos honestos ¡LIBERACIÓN O MUERTE! EJÉRCITO DE LIBERACIÓN NACIONAL (como se cita en Arenas, 1971, pp. 47-48).

Nótese el uso de un lenguaje simple y accesible a la población común, alejándose del discurso tradicional de la izquierda que apela a categorías marxistas como proletariado, burguesía, capitalismo, entre otras. Estas palabras aparentemente corrientes, eran expresiones cargadas de significado histórico, por ejemplo: “violencia reaccionaria”, “gobiernos oligárquicos”, “pueblo colombiano” o “pueblo liberal”; todas evocaban tradiciones políticas de importante ascendencia popular como el Gaitanismo, aún vivo en la memoria social. El ELN supo aprovechar y rentabilizar este importante legado político.

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Otra clave discursiva fue su profundo sentido nacionalista o de lucha por la “liberación nacional”, que sintetizaba valores de unidad e identidad. Recuérdese que la “libertad” era una bandera de lucha que alimentó históricamente diversas movilizaciones sociales. El discurso intencionado buscaba penetrar el terreno de las significaciones compartidas y, por medio de estas, hacer un llamado perentorio a los distintos sectores sociales para que se vincularan a la lucha emancipadora. El ELN se apropió de significativos referentes sociales, políticos y simbólicos con el fin de ganar legitimidad y mostrarse como una opción amplia y popular donde todos cabían. El discurso estratégicamente construido fue una poderosa llave que los fundadores del ELN supieron usar para abrirse paso hacia la conformación de su guerrilla. El siguiente estadio fue la elección del lugar donde se formaría el primer núcleo guerrillero y sus redes urbanas de apoyo. En esa estrategia también demostraron eficacia: después de considerar varias regiones, como Miraflores en Boyacá o el Viejo Caldas y San Pablo en el sur de Bolívar, los mentores de este proyecto optaron por la zona de Santander, un territorio que en su concepto “ofrecía condiciones más favorables” (Arenas, 1971). 2. LA FORMACIÓN DEL NÚCLEO GUERRILLERO

La iniciativa política del grupo de jóvenes estudiantes de formar una guerrilla revolucionaria capaz de derrumbar al Estado colombiano estaba sustentada en que se debía recurrir a las armas como “forma superior de la lucha revolucionaria” (Arenas, 1971). La prueba de fuego de este proyecto era la constitución de un núcleo armado que pudiera materializar las intencionalidades. Con este propósito, asumen el modelo de “guerra de guerrillas”, cuyo territorio de operaciones era básicamente el campo, entendido como un lugar agreste, de difícil acceso y alejado de los centros urbanos, donde podrían refugiarse, defenderse y prepararse para el ataque. Estos son los elementos sobre los cuales se constituyó su mito de fundación2: 2

La connotación que se da al mito en este contexto analítico está ajustada a la perspectiva de Leach (1996), es decir, entiende este como forma de describir determinados tipos de comportamiento humano y expresiones simbólicas del

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Nuestro ideario comenzó a construirse a partir de la imagen del Guerrillero Heroico, quien participa en el destacamento de vanguardia, ubicado en el campo y con el campesino al frente, ejecuta la acción armada que lleva el mensaje revolucionario. Desde allí se darán fuertes golpes militares al ejército gubernamental, los cuales despertarán el apoyo y simpatía de las grandes masas urbanas y nacionales, lo que permitirá madurar un momento insurreccional, en el cual la población empobrecida se levantará en las ciudades, se desarrollará una huelga general, lo que creará un vacío de poder en el cual la burguesía huirá del país, mientras los destacamentos armados avanzan sobre las grandes ciudades y por último los guerrilleros barbudos, y triunfantes en carro con las armas en alto llegan a la Plaza de Bolívar en la capital del país (Exmilitante intelectual, entrevista personal, 2008).

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Los campesinos ocupan un lugar privilegiado en este mito pues constituyen el puente para llegar al poder; por tanto, la conformación del núcleo armado y la articulación con la población campesina eran asuntos prioritarios en el proyecto Eleno. Con tal objetivo, escogieron como centro inicial de operaciones la zona de San Vicente de Chucurí, territorio montañoso de colonización campesina con una significativa trayectoria de lucha y organización “popular”. Este hecho es de especial valía pues, aunque el ELN surgió como iniciativa política en un grupo de estudiantes, el proceso de formación del núcleo armado se vuelve un espacio de interacción en el que se actualiza la tradición de lucha y resistencia campesina preexistente en la zona. Por esto, conviene retomar algunos eventos memorables de la tradición de lucha de los pobladores de esta zona como puntos de referencia de la articulación con la nueva propuesta guerrillera. Una primera etapa corresponde al origen de esta tradición beligerante en los años veinte, cuando los pobladores de la región fueron fuertemente influenciados por el PSR, participando, junto con otras cuatro ciudades, de la llamada “insurrección de los bolcheviques”:

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El 28 de julio de 1929 un grupo de artesanos, un exjuez y unos campesinos, parte todos ellos de lo que podríamos llamar la primera generación de revolucionarios románticos, intentan dar cumplimiento en San Vicente de Chucurí a las instrucciones emanadas del Comité Conspirativo del Partido Socialista Revolucionario [...] Aparecieron en la plaza entre tiros y gritos dando la buena nueva de que había estallado la Revolución Socialista [...] Cuando se vieran rodeados, entonces se entregaron, los llevaron amarrados [...] Tres muertos y dos heridos fue el saldo (Vargas, 1992, pp. 58-60).

Aunque este haya sido un esfuerzo malogrado, su importancia reside en la forma en que fue interpretado y registrado por las personas, por cuanto se convirtió en uno de los acontecimientos más memorables en la historia de aquella población, una vez que “alrededor de su recuerdo y de sus protagonistas se tejieron historias, leyendas y poesías. Sin duda fue un elemento que contribuyó a estructurar esa cultura rebelde de la región” (Vargas, 1992, p. 60). Otro momento que marcó la memoria de estos habitantes es la época de la Violencia, particularmente la presencia de la guerrilla liberal de Rafael Rangel, cuyo epicentro estaba en esta zona. Esta guerrilla, surgida en 1949, estaba compuesta mayormente por campesinos, bajo el liderazgo del reconocido líder y apoyada por distintos sectores sociales del partido Liberal, principalmente de

orden social: “la estructura simbolizada en el ritual [asimilado también como mito por el autor] es el sistema social aprobado de las relaciones adecuadas entre los individuos y los grupos [...] Si se quiere evitar la anarquía, los individuos que constituyen la sociedad deben recordar, de vez en cuando, por lo menos en forma de símbolo, la orden subyacente que se supone es la guía de sus actividades sociales” (pp. 36-38). análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 77-94

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ascendencia gaitanista. El grupo tuvo un carácter defensivo ante las represalias estatales y la violencia partidista. Perduró hasta 1953, cuando el gobierno militar ofreció amnistía a todos los grupos alzados en armas; pero su entrega no fue total puesto que de allí se derivaron grupos de bandoleros y se conservaron reductos armados que desconfiaban de las medidas pacificadoras (Vargas, 1992, p. 142). Entre los remanentes de la guerrilla de Rangel sobresale el núcleo liderado por José Ayala en la zona de San Vicente de Chucurí, el cual posteriormente se integrará al ELN buscando “sin mucha claridad [...], aunque con cierta influencia del Partido Comunista [...], emprender un nuevo tipo de lucha guerrillera que superara el problema liberal-conservador” (Vargas, 1992, p. 188). Sobre estas remanencias históricas se establecerá el proyecto de lucha del ELN, una tradición que estaba presente en su mundo afectivo, simbología, praxis social y, como tal, permeaba espacios de vital importancia como la socialización de las nuevas generaciones. Los jóvenes de la región, de tradición liberal y comunista, crecieron con el recuerdo de esos “héroes” que se sublevaron contra el régimen, al que siempre consideraron injusto y represivo. Este imaginario se recreaba con las historias de lucha de los personajes de la región: Los viejos le hablaban a uno de lo que les tocó vivir, de las marchas que hicieron, y las peleas que formaron, del tiempo en que resistieron, de las famosas comunas de poder popular en Barrancabermeja; incluso, aún se conservan muchas historias y leyendas de personajes que hicieron parte del acervo revolucionario de ese tiempo (Nicolás Rodríguez, como se cita en Medina, 1996, p. 33).

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Parece claro que no solamente hubo condiciones propicias para la implementación del proyecto revolucionario del ELN, sino también un tipo de continuidad con las formas recurrentes de lucha por medio de las armas ¿De qué manera los fundadores de este proyecto lograron la articulación efectiva con los campesinos de esta región? ¿Cómo consiguieron legitimar la conformación de la nueva guerrilla revolucionaria? Inicialmente hicieron una exploración previa de las condiciones sociales, económicas y políticas de la zona, lo que les proporcionó el conocimiento básico para poder movilizarse en el terreno. Sin embargo, para su ingreso efectivo en el área, recurrieron a una valiosa estrategia: aproximarse a las personas de amplio reconocimiento en el trabajo político de la región, como Heliodoro Ochoa, miembro del Partido Comunista e importante líder de la zona; o José Ayala, otro simpatizante del Partido Comunista que lideraba un núcleo guerrillero (Medina, 1996). Con ellos no solo consiguen el acceso a la zona, sino la incorporación al trabajo político y organizativo liderado por los mismos. En esta fase preliminar también tendrá un peso determinante la intervención de Fabio Vásquez, primer responsable del ELN y quien según Arenas (1971) poseía, pese a tener un nivel escolar elemental3, “una inteligencia despierta”: … Había sufrido de forma directa los estragos de la violencia partidista. Su padre fue asesinado por los pájaros y por lo tanto, tuvo que trabajar fuertemente para contribuir con el sustento de su familia […] De raíces campesinas, poseía un carácter firme y una personalidad definida y atrayente” (pp. 22-23; subrayado fuera de texto).

Probablemente, la procedencia del fundador ayudó a penetrar más rápidamente aquel universo social y ganar simpatías entre los habitantes de la región. También debió influir la fuerza del 3

Esto marca una diferencia con el grupo fundador del ELN, donde la mayoría poseía estudios universitarios.

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discurso que, conforme afirmó Nicolás Rodríguez, creó una sintonía entre las intenciones políticas de la organización y las expectativas de esta población, de modo que hubo una incorporación de las necesidades sociopolíticas de los pobladores en el discurso proselitista de la organización: En la medida en que se iba conociendo mejor a la población, se conversaba de forma más concreta con los campesinos, se les ponía de presente la situación de abandono y miseria en que se encontraban y se enfatizaba en la necesidad de la lucha y en la inevitabilidad del cambio revolucionario en caso de que el pueblo se decidiera a luchar con fe en la victoria, con decisión y espíritu de sacrificio (Arenas, 1971, p. 42).

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Se evidencia, además, un papel de vanguardia en el discurso de los fundadores al hacer ver a la población su “situación de abandono y miseria” e indicándoles el camino a seguir: la lucha revolucionaria, a la que debían entregarse hasta la victoria. Este discurso halla gran asidero entre la población, por cuanto históricamente había sufrido necesidades y carencias sociales, y porque empleaba un lenguaje que recurría a valores valiosos para ellos, como el sacrificio y el heroísmo, afines a su tradición de lucha. Después de haberse establecido el vínculo fundamental de confianza, credibilidad y aceptación por parte de los habitantes, se comenzó a formar el tejido social de apoyo entre la población civil y la guerrilla. En esto el ELN contaba con un gran potencial, pues en la zona existían antecedentes organizativos desde la época de la Violencia, con la guerrilla liberal de Rafael Rangel; de modo que se apoyaron en las bases sociales de lucha todavía existentes. Apoyados por los pobladores locales y por el grupo de simpatizantes de larga trayectoria política, los fundadores de este proyecto desarrollaron el proceso de organización, proselitismo, cooptación de combatientes y formación de redes de información y logística. El montaje del grupo armado se hizo artesanalmente con base en las redes de solidaridad:

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Al comienzo no se necesitó el montaje de un aparato muy complejo; por ejemplo, mi papá mandaba un mercado muy grande para la casa, cuando eso no había retenes, entonces en ese mercado iba material para construir cosas. Mi mamá en su máquina de coser nos hizo los brazaletes, las hamacas […] La comida no era problema porque la tenía sembrada por los mismos pelaos que fueron colonos (Nicolás Rodríguez, como se cita en Medina, 1996, p. 37).

Ese tejido social no era una mera base de aprovisionamiento de hombres y recursos, sino una red social organizada, con identidad política e ideológica, que ejercía un importante papel como medio de recreación de la tradición de resistencia y lucha, actualizada ahora bajo los ideales revolucionarios elenos. Al respecto, es ilustrativo el relato de Nicolás Rodríguez sobre su incorporación a la guerrilla: El viejo me llamó y me dijo, escuche: el que va para una lucha tiene que ser fiel hasta la muerte. El triunfo no está a la vuelta de la esquina. El que se mete a la lucha en la lucha vivirá toda su vida. Míreme a mí: tengo 60 años y tengo que seguir luchando. No se haga películas en la cabeza, no piense que es héroe el que llegó, peleó, venció y se fue para su casa [...] Esta lucha es para toda la vida (como se cita en López, 1989, pp. 49-50).

Aunque a primera vista este diálogo parece un simple consejo familiar, en realidad significa mucho más: la advertencia sobre el hijo llama la atención frente al no retorno en los compromisos que se adquieren con la guerrilla y los códigos de honor que contiene un pacto para toda la vida. análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 77-94

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Se evidencia con esto el peso de la tradición familiar, por cuanto una vuelta hacia atrás implicaría censura social y un subsiguiente desprestigio de él y su familia. 3. LOS OBREROS PETROLEROS Y LA CULTURA DEL TROPEL

En la bibliografía sobre el ELN existe una marcada tendencia a enfocar, privilegiadamente, asuntos concernientes al grupo armado, invisibilizando otros aspectos importantes; esto ha dificultado la comprensión de la organización en todas sus dimensiones, en especial la manera en que se configuran sus redes, por medio de las cuales circula la información, la promoción de la propuesta, los recursos logísticos y las mismas personas. Considérese, por ejemplo, el regreso a Colombia de Víctor Medina, segundo al mando del ELN: Con el regreso de Víctor Medina se inició la organización de los primeros núcleos urbanos, tanto en Bucaramanga como en San Vicente y Barrancabermeja, sobre la base de contactos individuales con personas a quien tenía conocido en su anterior actividad política. Era una tarea paciente y peligrosa. Inicialmente se gastaban varios días con aquellos que tenían más posibilidades de afinidad […] Cuando ya se tenía conseguida cierta compenetración con los interlocutores, eran ellos mismos los que comenzaban a sugerir el camino por seguir. Entonces se les explicaba los objetivos que se tenían, las realizaciones y los trabajos concretos que se pensaban hacer y las medidas de seguridad que se debían tomar (Arenas, 1971, p. 21).

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Entre las redes que se formaron desde el inicio del proyecto está la ubicada en la ciudad de Barrancabermeja. Sobre esta se apoyó buena parte del proceso organizativo y operativo del ELN: “en muchas ocasiones la guerrilla consiguió sobrevivir y aun superar una infinidad de problemas gracias al apoyo y a la actividad de la red urbana de Barranca” (Arenas, 1971, p. 22). En este tópico hay que destacar algunos datos históricos que ayudan a contextualizar este escenario social. El primer elemento que se evidencia es el carácter estratégico del lugar escogido, pues Barrancabermeja fue y sigue siendo uno de los principales centros de explotación petrolera de Colombia, con una localización privilegiada en la zona media del río Magdalena4, a menos de dos horas de distancia del municipio de San Vicente de Chucurí, donde se formó el primer núcleo guerrillero. Los responsables del ELN eran conscientes de la importancia geoestratégica de este lugar: … Decíamos que, si nosotros lográbamos dominar el tren, el río Magdalena y la carretera al mar, comenzábamos a dividir el país, que eran los epicentros. Estaba la refinería en Barranca y si lográbamos impactar, fortalecernos ahí, comenzábamos a incidir en el país, a controlarlo, podíamos tomar decisiones importantes dentro de la vida del país (Claudio Mantilla, como se cita en Vargas, 1992, pp. 196-197).

También había un elemento de mucho peso, ampliamente conocido en el contexto nacional: la existencia de una tradición de rebeldía de la población, forjada en los albores del siglo XX, cuando inicia la explotación petrolera en la región. Desde esta época surgen múltiples movimientos de protesta en torno a las condiciones laborales de los trabajadores petroleros y a sus “degradantes condiciones de vida” (Vega, 2002). Estos movimientos se consolidan con el apoyo “popular” y bajo el liderazgo de la organización de los obreros petroleros. De hecho, los años veinte fueron un tiempo de ascenso de las luchas sociales, siendo llamada la década de la rebeldía (Vega, 2002). Barranca será uno de los epicentros de esta importante movilización social. 4

Principal arteria fluvial de Colombia. Nace en el sistema montañoso de los Andes y atraviesa el país de sur a norte, desembocando en el litoral caribe.

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Entre los eventos más recordados de esta época están: la fundación de la Unión Obrera en 1923, organización que surge en un momento histórico en el que ni siquiera estaban regularizados los sindicatos en Colombia. Este colectivo de trabajadores será la base de los procesos organizativos y de lucha “popular” en la región. En 1924 y 1927 tendrán lugar dos importantes huelgas contra la compañía petrolera norteamericana Tropical Oil  Company —o “Troco”, como se le conoció— debido al incumplimiento de los compromisos firmados con los trabajadores. El tratamiento dado por el Estado fue de orden público y no de disputa laboral, de modo que declararon en “estado de sitio” a Barrancabermeja, llevaron a la cárcel a los líderes sindicales y despidieron a los obreros comprometidos con la protesta (Vega, 2002, pp. 222-234). A pesar del fracaso de estas manifestaciones, logran una importante convocatoria entre los sectores “populares” urbanos y campesinos de la zona, quienes se solidarizaron y participaron activamente en la lucha:

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La solidaridad con los obreros petroleros se extendió por toda la zona petrolera y por lo río Magdalena. Los campesinos suministraban la alimentación [...]. El impacto social y político fue grande, pues se colocó en evidencia la capacidad organizativa y beligerante de esta población, que salieron masivamente a protestar a la calle: mujeres y hombres, acompañados de bandas de música, avivaron la lucha, denunciaron las injusticias, e portaron, en su grande mayoría, revólveres, armas blancas y garrotes, como medida de prevención contra los ataques de la policía (Vega, 2002, p. 252).

En este proceso organizativo tuvieron un significativo peso las ideas socialistas y libertadoras traídas por los líderes del PSR. Unas de las que gozaron de mayor acogida en la población fueron la postura antiimperialista y su opuesta, la nacionalista, ambas convertidas en ejes de la protesta obrera y popular, más allá de la coyuntura presentada con la empresa Troco, aunque esta fuera el símbolo de la inconformidad (Vega, 2002, p. 256).

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El sentimiento nacionalista animó las luchas obreras e imprimió un carácter eminentemente político y beligerante en las reivindicaciones laborales. Este sentimiento se mantendrá y se reafirmará en el transcurso de las siguientes décadas, alimentando las luchas obreras y los reclamos sociales de la región. Así, al final de los años cuarenta, los trabajadores petroleros, apoyados por el movimiento popular, lideraron una de las luchas de mayor transcendencia nacional: impedir la prorrogación de la concesión de explotación petrolera a la Tropical Oil  Company. Este hecho ejerció una decisiva presión para la nacionalización de este recurso energético en 1951, así como para la creación de la compañía nacional Ecopetrol. Además del carácter político-nacionalista de estas luchas obreras, hay que resaltar también la articulación alcanzada con los sectores populares y su participación activa y solidaria, que se convirtió en una dinámica del movimiento social en Barrancabermeja, en dos sentidos: el de la organización obrera que apoyaba los procesos de movilización popular y el de los sectores populares que se vinculaban activamente a las luchas de los trabajadores petroleros: Aquí es uno de los lugares donde ha sido más compacta la lucha de los trabajadores y los movimientos sociales. Los líderes y los trabajadores han sido también los líderes de los movimientos sociales en Barranca [...] Los obreros están articulados a la población, por eso cuentan con aceptación y tienen unidad, solidaridad y apoyo (Dirigente sindical, entrevista personal, 2008).

Estas características de la lucha social en Barrancabermeja fueron consolidando importantes identidades y solidaridades entre los sectores populares, lo que Vargas llama un “entrecruzamiento de conflictos”, que propiciará una identidad en doble dirección, pues cuando se hace del Estado un análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 77-94

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adversario común, también se fortalecen las solidaridades horizontales (1992, p. 88). Estos factores desarrollan una posición desafiante frente al poder establecido, o mejor, la intención de ser también poder, algo que ha quedado en evidencia en momentos de crisis política, como ocurrió en la coyuntura de 1948 cuando, a raíz del asesinato de Gaitán, se produjeron levantamientos populares en el territorio nacional. En Barrancabermeja, dicha protesta se radicaliza y se transforma en un movimiento que deja precedentes en la vida política regional y nacional: la instauración de un “poder popular” que se prolonga por varios días y conlleva a la formación de una junta revolucionaria, el nombramiento de un alcalde popular (Rafael Rangel) y la constitución de milicias populares que asumieron la autodefensa de la población y las instalaciones petroleras (Vargas, 1992, p. 106). Otro momento donde los sectores populares de esta ciudad efectuaron importantes ejercicios de “poder popular” fue durante las “huelgas cívicas” que cobraron fuerza en los sesenta. Estas se originaron a raíz de la inconformidad de la población ante sus precarias condiciones de vida, principalmente en lo tocante a servicios públicos. Fue fundamental la participación de los sectores comunitarios a través de una instancia de coordinación y acción denominada Comité Cívico Popular (CCP), en la que había representantes del gremio obrero, mujeres, campesinos, incluso de la Iglesia, todos electos de manera democrática en asambleas barriales. Se vivían jornadas de protesta y “empoderamiento popular” que prácticamente dominaban la ciudad: Esas huelgas fueron más que simples paralizaciones, ellas fueron insurrecciones populares [...] Todo quedaba cerrado, la telefónica, el comercio, los bancos, las oficinas [...] La gente estaba en una expresión cívica, claro que también nos preparábamos ante los ataques del ejército, se criaban guardias cívicas en los barrios para contrarrestar la represión del Estado (Líder comunitario, entrevista personal, 2008). [88]

Sin embargo, hay que recordar que esta disposición de lucha fue avivada, desde el principio, por la violenta represión estatal que generó respuestas también violentas por parte de la población. Las medidas de presión ante las fuerzas estatales contribuyeron a la consolidación de una tradición contestataria que desconfiaba de las intervenciones estatales, lo que en gran medida gestó una condición fundamental de la acogida del proyecto revolucionario armado (Vargas, 1992, p. 56). Estas son las singularidades de la llamada tradición del tropel, fuertemente arraigada en la población y construida a lo largo de diferentes momentos de la lucha social. Una tradición que, según los propios habitantes, se convirtió en un “estilo de vida” y una identidad construida alrededor de cualidades como “la dignidad, la lucha y la beligerancia”: Para hablar de las cosas que son importantes para nosotros tendría que comenzar por la dignidad, saber que las cosas se construyen por procesos y lucha, que nada lo regalan, que se debe defender. Eso eleva la autoestima. Aquí a la gente del pueblo se le ha acabado esa sumisión de mirar para bajo, aquí se mira de frente […] Por eso, a cualquier politiquero se le dice la verdad en la cara, incluso en la época de guerra intensa la gente se le paraba a los comandantes guerrilleros cuando cometían atropellos y se les hacía juicio público [...] También nos identifica la acción práctica de las cosas, el cumplir tareas, y parece que por idiosincrasia nos gusta el tropel, la adrenalina de hacer (Líder comunitaria, entrevista personal, 2008).

Este escenario social ofrecía las condiciones propicias para la implementación del proyecto Eleno: gozaba de un tejido social formado por procesos de organización y lucha social, configurado por lazos de solidaridad entre los sectores populares. Los promotores del ELN hicieron uso de este tejido a través de personas conocidas que sirvieron de puente para entrar en este ambiente e iniciar el trabajo organizativo. En este caso, fue Juan de Dios Aguilera, dirigente de la Federación Nacional de Trabajadores Petroleros y exalumno de la Universidad Industrial de Santander, quien se encargó de formar la red de apoyo en Barrancabermeja análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 77-94

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(Arenas, 1971, p. 22). De esto modo, los obreros petroleros fueron la puerta de entrada a dicha ciudad, por cuanto eran el sector más politizado, con amplio liderazgo y capacidad para apoyar organizativamente en la zona rural y la ciudad (Vargas, 1992, p. 193).

Un aspecto que seguramente tuvo incidencia en esta articulación fue el discurso nacionalista del ELN, que en el documento de origen del grupo —Manifesto de Simacota— era explícito, tanto en el llamado a la lucha en favor del “empoderamiento popular” como en la reivindicación de la soberanía nacional contra toda forma de imperialismo: “[...] las riquezas de todo el pueblo colombiano son saqueadas por los imperialistas norteamericanos. Pero el pueblo, que ha sentido el látigo de la explotación, de la miseria, de la violencia reaccionaria, se levanta y está en pie de lucha” (como se cita en Arenas, 1971, p. 48).

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Sobre estas identidades se configuró la red de apoyo del ELN en Barrancabermeja, yendo más allá de aspectos meramente operativos o logísticos para constituirse como un espacio social y político donde se formarían relaciones afectivas y formas comunes de entender y actuar en el mundo, que permitieron la consolidación del proyecto revolucionario en la región: Los guerrilleros entraban y salían de las casas de la gente. En realidad, existían lazos de familiaridad, muchos eran amigos, primos, pero también había afecto y credibilidad en su mensaje emancipador. La gente soñaba con una Barranca completamente popular, hacíamos análisis y creíamos que estábamos en la puerta del poder (Líder comunitario, entrevista personal, 2008). 4. EL IMPACTO DE CAMILO TORRES EN EL ELN

El ingreso del exsacerdote Camilo Torres a las filas del ELN en un momento en el que apenas estaba surgiendo el grupo (1964), generó un profundo impacto en el proceso de configuración del proyecto revolucionario.

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Transcurrían los años sesenta, época en que comienza a renovarse la institución eclesiástica debido a la influencia de las nuevas corrientes teológicas, proceso que irrumpe en América Latina con el surgimiento de un intenso movimiento socioreligioso que nace en las periferias de la institución eclesiástica y va más allá de la “centralidad de los pobres y oprimidos, a la urgencia de su libertad” (Boff, 1996, p. 10). Steil (1998) propone el concepto de “Iglesia de los pobres” para caracterizar este movimiento, en el que, según el autor, está en juego la construcción de una nueva mentalidad donde lo social se expresa en términos humanistas y la secularización es asumida como “un medio de insertarse en la sociedad moderna” a través de la consciencia y de la praxis histórica. Por esta vía, los pobres son “proclamados al compromiso social, a la acción política y a la búsqueda de conocimiento científico (a la mediación socio analítica), para entrar en el juego político moderno” (p. 64). Por esta vía, el camino de la salvación se entiende como el compromiso con la transformación social de los pobres y oprimidos a través de la lucha, donde el sacrificio continúa siendo la forma más elevada de comunión y expresión de la fe cristiana: La Teología de la Liberación está revestida de irrecusable grandeza ética. Muestra compasión con el sufrimiento humano. Se asocia al destino de los condenados de la tierra. Escoge el camino más difícil, sin embargo más digno de pensar, de actuar, de compartir la causa, la lucha y la esperanza junto con todos análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 77-94

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los oprimidos, con miras a una convivencia en libertad, en solidaridad y en colaboración. Tal opción puede costar onerosos sacrificios: persecuciones, prisiones, torturas y, en no pocos casos, la propia vida (Boff, 1996, p. 15; traducción propia).

En este contexto histórico, Camilo Torres es pionero pues cuando los vientos de renovación en el estamento religioso aún eran incipientes, rompe con la institución eclesiástica para llevar hasta las últimas consecuencias su visión sobre el cristianismo social y liberador, ingresando en la guerrilla y volviéndose, luego de su muerte, “mártir” de la revolución. Este hecho desencadenará “un inmenso impacto emocional y político entre los cristianos latinoamericanos que llevará al surgimiento de una poderosa corriente que se identificará con su legado” (Lowy, 1999, p. 62). Camilo Torres comienza a ejercer su sacerdocio a finales de los años cincuenta, en un periodo de radicalización de la confrontación política partidista y de recrudecimiento de la violencia. Para que Camilo pudiera practicar el cristianismo, conforme lo concebía, no parecía quedar otro camino que la ruptura radical con la institución religiosa. Esta ruptura no se produjo repentinamente. El sacerdote siguió un arduo proceso tratando de aliar su condición clerical con su propuesta de cristianismo social. Al principio, cree que es posible y actúa respetando las pautas de la disciplina eclesiástica; dirige varias cartas a sus superiores y propone un dialogo abierto con la intención de redireccionar la acción pastoral. Pero la Iglesia colombiana no acepta ningún tipo de diálogo, al contrario, lo acusa de ser un peligro potencial:

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El padre Camilo Torres se ha alejado conscientemente de las doctrinas y directrices de la Iglesia católica [...] Sus actividades son incompatibles con su carácter sacerdotal y con el mismo hábito que viste. Puede suceder que esas circunstancias induzcan a algunos católicos a seguir las erróneas y perniciosas doctrinas que el padre Torres propone en sus programas (Maldonado, Oliviéri & Zabala, 1970, p. 375).

Ante las crecientes presiones y la constatación de que era muy difícil conciliarse con las jerarquías eclesiásticas, Camilo toma la decisión de abandonar el sacerdocio en junio de 1965 para dedicarse completamente a la lucha social. Esta decisión no fue fácil, según él mismo lo explica en una entrevista en la que evidencia el intenso conflicto que vivía: Abandoné el sacerdocio por las mismas razones por las cuales me comprometí en él. Descubrí el cristianismo como una vida centrada totalmente en el amor al prójimo […] Fue después de esto cuando comprendí que en Colombia no se podía realizar este amor simplemente por la beneficencia, sino que urgía un cambio de estructuras políticas, económicas y sociales que exigían una revolución a la cual dicho amor estaba íntimamente ligado. Pero desgraciadamente pese a que mi acción revolucionaria encontraba una respuesta bastante amplia dentro del pueblo, la jerarquía eclesiástica en un momento determinado quiso hacerme callar contra mi conciencia […] No obstante, me considero sacerdote hasta la eternidad y entiendo que mi sacerdocio y su ejercicio se cumplen en la realización de la revolución colombiana, en el amor al prójimo y en la lucha por el bienestar de las mayorías (Maldonado, Oliviéri & Zabala, 1970, pp. 406-407).

¿Cuáles fueron las condiciones que llevaron al sacerdote a separarse de la Iglesia e ingresar definitivamente en la guerrilla? Camilo Torres procedía de una familia aristocrática colombiana que le brindó la oportunidad de recibir una buena formación intelectual. Además de cursar estudios en el seminario, ingresó análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 77-94

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en 1954 a la Universidad de Lovaina para estudiar sociología. En este ambiente intelectual tuvo acceso a las nuevas corrientes teológicas, a diversas experiencias del cristianismo social en Europa y en el norte de África, y al pensamiento moderno de las ciencias sociales. Esto ejerce una fuerte influencia en el ideario de Camilo y le mueve a orientar sus acciones por la vía del compromiso social; de modo que cuando retorna a Colombia en 1959, su vocación está definida por el ejercicio sacerdotal social. Al poco tiempo de su llegada, es nombrado capellán de la Universidad Nacional de Colombia. Allí, junto a Orlando Fals Borda5, funda la Facultad de Sociología. En esta fase contó con condiciones favorables para desarrollar un amplio trabajo pastoral con distintos sectores sociales: estudiantes, residentes de barrios populares, mujeres, campesinos, obreros y organizaciones sindicales (Broderick, 1977).

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El activismo de Camilo fue intenso y, a medida que avanzaba, ganaba más reconocimiento entre los sectores populares y progresistas de la sociedad. En marzo de 1965, decide direccionar este proceso social con el programa de acción Plataforma de la Unidad Popular, donde expone los objetivos y reformas sociales necesarias para mejorar las condiciones de vida del “pueblo” y deja explícito el camino revolucionario: “es necesario un cambio en la estructura del poder político para que las mayorías puedan producir las decisiones” (como se cita en Arenas, 1971, pp. 67-70); por lo que propone la creación de un movimiento político —el Frente Unido— que lidere los cambios sociales necesarios. Esta propuesta es casi inmediatamente acogida y respaldada por diversas organizaciones sociales y políticas (Arenas, 1971). El liderazgo ejercido por Camilo fue altamente eficaz, al punto de escaparse del control de la Iglesia y convertirse en una amenaza para el Estado y la institución eclesiástica. Este hecho profundiza la crisis y genera la ruptura de Camilo con esta última.

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En cuanto estos acontecimientos pasan por el lado institucional, en el contexto político nacional se produce una cierta coincidencia con el ELN, específicamente en lo relativo a la promulgación de ambos documentos fundacionales —Manifiesto de Simacota y Plataforma del Frente Unido del Pueblo Colombiano—, en los que aparece una cercanía de contenido, sobre todo, en lo concerniente al tipo de reformas sociales, la necesidad de cambio en las relaciones de poder, el marcado espíritu nacionalista y la exhortación a la unidad popular entre los distintos sectores sociales. Esta sintonía ideológica y política será fundamental en la aproximación de Camilo al ELN. El sacerdote prácticamente desconocía al ELN; en cambio, los miembros del grupo venían siguiendo las actividades de este a través de la red urbana de Bogotá, formada básicamente por estudiantes de la Universidad Nacional. Así, cuando se produce la ruptura de Camilo con la Iglesia Católica, los estudiantes se acercaron a este líder para intentar establecer nexos con la organización. Aquí es importante analizar las intenciones que perseguían los jefes del ELN. Durante este periodo, el interés en la figura de Camilo Torres parecía estar enfocado en solucionar problemas de orden táctico: ganar contactos con los sectores sociales que lo rodeaban, hacer proselitismo político, incidir en la esfera pública e, incluso, conseguir recursos económicos. De hecho, Camilo se compromete con el ELN en julio de 1965 y regresa al amplio trabajo con las masas bajo el firme propósito de promover el proyecto revolucionario del ELN.

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(1925-2008). Fue pionero de la sociología en Colombia, con innumerables publicaciones y promotor de una metodología comprometida con lo social: la Investigación Acción Participación (IAP). análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 77-94

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Continúa con su intenso trabajo político, viajando por diversas ciudades, formando comités populares del Frente Unido y publicando el semanario de ese movimiento. Sin embargo, su discurso cambia de tono y se hace cada vez más radical, esto es, a favor de la lucha armada. Entretanto, las medidas represivas del Estado se vuelven más agresivas y los problemas de inseguridad aumentan, alcanzando una dimensión dramática cuando uno de sus más próximos colaboradores, miembro del ELN, es capturado. Por este motivo, en octubre de 1965 Camilo decide incorporarse a la guerrilla rural (Medina, 1996).

En concordancia con su ideal de entregarse a la causa de la liberación de los pobres, decide ingresar en el cuerpo armado del ELN como un militante raso, a combatir y conquistar un lugar en las nuevas condiciones de lucha: “yo admiré mucho a Camilo. Él se puso al mismo nivel de todos nosotros [...], sin ninguna discriminación. Él decía: ‘No acepto privilegios. Aquí yo soy un combatiente más y ustedes tienen la ventaja sobre mí y deben enseñarme’” (Nicolás Rodríguez, como se cita en López, 1989, p. 19). Como resultado de esta «entrega total», como la entendía Camilo, pierde la vida en febrero de 1966, en el primer combate en que participa, al tratar de tomar el arma de un soldado. Aunque el tiempo en que Camilo permanece en el ELN es muy breve (siete meses), los efectos a corto y largo plazo serán altamente significativos en la historia de la organización. El impacto inmediato es relativamente fácil de evaluar, pues todo lo que Camilo representaba como figura pública se vuelve un ejemplo de opción por la vía armada, particularmente por el ELN; opción que él mismo Camilo alienta vehementemente:

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[…] Yo me he incorporado a la lucha armada. Desde las montañas colombianas pienso seguir la lucha con las armas en la mano, hasta conquistar el poder para el pueblo. Me he incorporado al Ejército de Liberación Nacional porque en él encontré los mismos ideales del Frente Unido. Encontré el deseo y la realización de una unidad por la base, de base campesina, sin diferencias religiosas ni de partidos tradicionales […] Todos los colombianos patriotas debemos ponernos en pie de guerra […] Debemos recoger armas y municiones. Buscar entrenamiento guerrillero. Conversar con los más íntimos. Reunir ropa, drogas y provisiones y prepararnos para una lucha prolongada (como se cita en Arenas, 1971, p. 97).

Con su paso por este grupo, el sacerdote abrió un importante camino para la incorporación de muchos revolucionarios a la lucha armada. De hecho, muchos de sus seguidores, simpatizantes y amigos ingresaron a las filas del ELN (Arenas, 1971). También se produce un fuerte impacto en la opinión pública pues a partir de este hecho, el ELN, una organización pequeña y con carencias económicas, con cerca de veinte guerrilleros en las montañas de Santander, ganó reconocimiento en el ámbito nacional y continental. Este evento proporcionará legitimidad al grupo, pues si Camilo había ingresado a él, entonces significaba que era correcto y factible el camino de la revolución. El sacerdote rodeó al grupo de un “áurea religiosa”, como pastor que indica y bendice el camino; lo que indiscutiblemente afianzó el proyecto del ELN en el contexto nacional y cristiano. En efecto, el primer sector que comenzó a vincularse notoriamente al ELN es el clerical, procedente de diversos procesos organizativos como Golconda, Sacerdotes por América Latina (SAL), Organización de Religiosas de América Latina (ORAL), etc. Entre estos, cabe resaltar la llegada en 1969 de tres sacerdotes españoles: Manuel Pérez, José Antonio Jiménez y Domingo Ladín, siendo de especial mención el primero, por convertirse luego en máximo dirigente de la organización entre 1982 y 1996: análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 77-94

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Para nosotros, Colombia era Camilo [...] Fuimos los primeros sacerdotes guerrilleros después de Camilo. Camilo se convirtió en un símbolo […], se convirtió en el ejemplo de la entrega y de la convicción […] porque había dado la vida, porque se había metido en todas, sin retroceso, sin voltear para atrás [...] (Manuel Pérez, como se cita en López, 1989, pp. 72-84).

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Posteriormente, se vincularon cristianos procedentes del trabajo de masas desarrollado con las Comunidades Eclesiásticas de Base (CEB). Hubo una adhesión en masa por parte de este sector que ayudó a estrechar la frontera entre los seguidores del movimiento de la teología de la liberación y el ELN. La articulación con este ayudó a moldear el entramado de fuerzas sociales y políticas que configuraron la naciente guerrilla. A lo largo de este artículo se desarrollaron argumentos sobre el origen y consolidación del ELN, más allá del papel cumplido por el grupo de estudiantes que viajaron a Cuba después del triunfo de la revolución y que regresaron a Colombia a formar esta guerrilla. No cabe duda de que dichos estudiantes idearon e impulsaron su creación, pero esta explicación no es suficiente pues una revisión cuidadosa de la historia de la organización demuestra que desde su surgimiento como colectividad estuvo imbricada en un fino entramado de actores sociopolíticos del escenario nacional y regional, que posibilitaron la consolidación de este proyecto armado revolucionario. De modo que el objetivo militar —la toma del poder a través de las armas— estuvo enlazado con el contexto político y societario de significativas tradiciones de resistencia social, en las que la lucha guerrillera era vista en los años sesenta como forma de defensa legítima y una esperanza de cambio social y político. El movimiento estudiantil universitario nutrió onerosamente estas filas bajo la utopía social dominante de la revolución socialista. De igual forma, se unieron campesinos de distintas regiones del país, especialmente de Santander, que habían sufrido los avatares de la violencia estructural derivada de la carencia de una reforma agraria y el conflicto bipartidista y estatal. También engrosaron la organización los obreros petroleros, quienes contaron con el apoyo de las redes sociales de la región de Barrancabermeja, llamada la “ciudad del tropel” y donde existían importantes tejidos de solidaridad. Asimismo, tras la muerte en combate de Camilo Torres, hay un ingreso considerable de sectores clericales y cristianos seguidores de la teología de la liberación entregados a la causa de la justicia social y el bienestar del pueblo.

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Así, a partir del encuentro y la interacción entre los sujetos políticos que se incorporaron en el grupo, cobró efectivamente vida el proyecto de lucha del ELN y ganó posibilidades para transcender en el tiempo. BIBLIOGRAFÍA Alape Arturo, (1985). La paz, la violencia: testigos de excepción, Bogotá, Planeta. Alape Arturo,(1989). Las vidas de Pedro Antonio Marín, Manuel Marulanda Vélez, Tirofijo, Bogotá, Planeta. Arenas Jaime. (1971). La guerrilla por dentro. Análisis del ELN Colombiano. Bogotá, Tercer Mundo. Archila Mauricio, (2003). Idas y venidas, vueltas y revueltas. Protestas sociales en Colombia, 1958-1990, Bogotá, CINEP, ICANH. Boff Leonardo (1996). “As bodas de prata da Igreja com os pobres: a Teologia da Libertação”, en L. Boff, J. Ramos, y C. Boff (Edit). A Teologia da Libertação, São Paulo, Editora Atica. Broderick Walter (1977). Camilo Torres: el cura guerrillero, Bogotá, Círculo de lectores. Caycedo Jaime (1984). “Conceptos metodológicos para la historia del movimiento estudiantil colombiano”, en Estudios Marxistas, nº 27, p. 48-60. Gutierrez Francisco y SÁNCHEZ Gonzalo (2007). Nuestra guerra sin nombre. Transformaciones del conflicto en Colombia, Bogotá, Norma. análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 77-94

La construcción social de una guerrilla

Andrea Lissett Pérez Fonseca

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análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 77-94

Víctor de Currea-Lugo*

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¿QUÉ PASÓ HABIBI? O LOS SIETE PECADOS DE LAS REVUELTAS ÁRABES RESUMEN

Más de cinco años después del comienzo de las Revueltas Árabes, en los balances prima el pesimismo. Si bien, un proceso histórico no se define definitivamente en pocos años, la tendencia es preocupante. Teniendo en cuenta las visitas a la región entre 2011 y 2015, revisamos los puntos más relevantes sobre los cuales se centra el debate del fracaso de dichas revueltas. La paradoja está en las limitaciones propias de explicar un fenómeno todavía en curso y la necesidad académica (y política) de hacerlo. Estas limitaciones implican el riesgo de errar; sin embargo, creemos que sí existen elementos medianamente comunes, o por lo menos significativos en varios contextos diferentes, que permiten responder la pregunta: ¿Qué pasó habibi? Palabras clave: Revueltas árabes, Siria, Egipto, Túnez, Libia.

WHAT HAPPENED, HABIBI? OR THE SE VEN SINS OF THE AR AB SPRING ABSTR AC T More than five years after the start of the Arab Spring, pessimism dominates the score cards. Although a historic process does not take shape in a few short years, the trend is a matter of concern. Taking into consideration visits to the region between 2011 and 2015, we evaluate the most relevant points on which the debate over the failure of the aforementioned revolts is centered. The paradox is in the limitations themselves on explaining a phenomenon that is still in progress coupled with the academic (and political) need to do it. These limitations imply a risk of error; however, we believe that moderately common elements, or at least elements significant in a variety of different contexts, do indeed exist and can provide a response to the question, “What happened, habibi?”

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Keywords: Arab revolts, Arab Spring, Syria, Egypt, Tunisia, Libya.

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* MD, PhD. Profesor de la cátedra de Estudios de Oriente Medio, Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá.

ISSN 0121-4705

Fecha de recepción: 13/01/2016 Fecha de aprobación: 30/03/2016

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¿Qué pasó habibi? o los siete pecados de las revueltas árabes

Víctor de Currea-Lugo

“Lo que tenemos que hacer con los hechos banales es descubrir –o tratar de descubrircuál es el problema específico y tal vez original relacionado con ellos” (Foucault, 1988, p.5) “Yo soy un convencido de que la revuelta árabe hasta hora está en su fase de inicio”. Marwan Shehadeh 1 INTRODUCCIÓN

Pasamos en pocos años de la alegría de las calles egipcias llenas de manifestantes, al dolor de los refugiados sirios. La preocupación por explicar el éxito de los primeros meses de 2011 ha sido remplazada por la de entender qué pasó con la dinámica política de la región. Sin desconocer las lecciones positivas del proceso árabe de los últimos años (que retomaremos al final de este ensayo) queremos dedicar estas páginas a la reflexión sobre siete elementos, llamados aquí de manera informal: pecados capitales. El proceso político de las Revueltas Árabes sigue en curso y los procesos históricos toman su tiempo, tanto para cerrar ciclos como para producir unas determinadas consecuencias. Por eso, aceptamos que lo que aquí desarrollamos, frente a una coyuntura temporal y con la información fragmentada disponible es igualmente fraccionado y temporal, pero necesario. [96]

Si le preguntásemos a un francés bajo el gobierno de Robespierre, su opinión sobre el futuro de la Revolución Francesa, es posible que basado en la inmediatez de la guillotina y los retrocesos de ese momento de las banderas de libertad, nos conteste que dicha revolución había fracasado. Un episodio relativamente reciente, como fue la caída del Muro de Berlín, todavía sigue produciendo consecuencias y debates. No todo lo identificado aquí como “pecado capital” está presente en todos los casos examinados, y en los casos que se manifiestan no comparten la misma magnitud, pues los procesos políticos no son homogéneos; pero sí hay tendencias compartidas, más allá de la guerra en Siria, las elecciones en Egipto, o las reformas oficiales en Marruecos. 1. LA TEORÍA DE LA CONSPIRACIÓN

Aunque no es algo absoluto, una forma muy marcada entre la población árabe de explicar tanto su historia como su contexto político actual es la teoría de la conspiración: todo lo malo que sucede en el mundo árabe y a los árabes, es fruto de un plan preestablecido y de acciones deliberadas de sus enemigos. Los únicos responsables de los problemas árabes son Estados Unidos e Israel (a veces y en menor medida, Irán). Recuerdo una discusión con amigos árabes, días antes de la caída de Mubarak en 2011. Todos negaban que las protestas pudieran haber sido espontaneas y/o producidas por los mismos árabes.

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Analista político y escritor sobre movimientos islamistas. Entrevista personal del autor, Amán, Jordania, julio de 2016.

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Víctor de Currea-Lugo

Ese consenso solo se rompía en el momento de explicar si todo era obra de la CIA, de Israel o de Al-Qaeda. Al mismo tiempo, los gobernantes explicaban que los autores del complot lograron levantar con engaños (con drogas y alcohol, decía Gadafi2) a un porcentaje de la población en contra del régimen, a pesar de que “la inmensa mayoría” le apoyaba. De esta forma, Saif al-Islam Gaddafi, en febrero de 2011, comparó las protestas con fuerzas de ocupación turcas o italianas (Al Jazeera, 2011). Algunos imames, al comienzo de las protestas en Libia, habían alertado a la población contra las manifestaciones instigadas por el “sionismo y el imperialismo” (Espinosa, 2011).

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La llamada “excepcionalidad siria” era mantenida en el discurso de Bashar Al-Assad aclarando que en otros países había funcionado una conspiración que no florecería en Siria. “No creo que Siria haya atravesado ninguna etapa en la que no haya sido objeto de diversos complots (…) Los complots son como los microbios, se reproducen en cualquier momento y lugar (…) No es necesario analizar profundamente las posiciones políticas y mediáticas que hemos visto para confirmar la existencia de tales complots” (De Currea-Lugo, 2016, p.118). Por otro lado, para el gobierno tunecino el origen de las protestas estaba entre radicales izquierdistas, musulmanes, y “un complot extranjero, organizado por Al-Qaeda en el Magreb Islámico” (Martínez, 2011, p.33). Saleh, presidente yemení, acusó a Israel y Estados Unidos de dirigir las protestas: “De Túnez al sultanato de Omán las revueltas están dirigidas desde Tel Aviv y bajo la supervisión de Washington ¡ya habéis visto cómo el presidente estadounidense seguía los acontecimientos e intervenía!” (Sharian, 2011). Para algunos “Francia estaba preparando el derrocamiento de Gadafi desde noviembre” (de 2010) y por tanto las revueltas solo obedecerían a una orden de Paris (Bechis, 2011).

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Las repercusiones de las revueltas en Israel, incluirían: “la radicalización de las opciones árabes individuales o colectivas hacia Israel”, “la caída de la leyenda de que Israel es la única democracia de Oriente Próximo”, y la pregunta de si la existencia de Israel “está condicionada por la existencia de dictaduras árabes y por la ausencia de cualquier voluntad libre del pueblo, en cuanto estas dictaduras operan como un muro de protección entre Israel y los pueblos árabes” (Harub, 2011). Todas las condiciones objetivas de falta de libertades políticas y de injusticia social, bastarían para explicar buena parte de las revueltas, pero no faltan las voces de izquierda que acusan a la revuelta libia de ser una “conspiración islamista” apoyada por Europa, para crear un “califato ortodoxo” con presencia de Al-Qaeda. “El espectador sobrio difícilmente puede considerar que lo que ha ocurrido es una victoria de fuerzas democráticas; y tanto en Egipto como en Túnez, los resultados de la revolución no se inclinan hacia la democracia, lo hacen hacia el Islam radical” (Anbilivin, 2011). Esta teoría parte de dos supuestos: uno, que los regímenes árabes no habían hecho nada en contra de sus pueblos que pudiera justificar las protestas y, dos, que los enemigos de los regímenes habían logrado en pocos días y con unos pocos aliados internos sublevar las masas mediante engaños y manipulación.

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Al Jazeera (21 de Febrero del 2011). Gadaffi’s son in civil war warning. Recuperado de http://www.aljazeera.com/news/ africa/2011/02/2011220232725966251.html análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 95-113

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De ahí se deducen varias preguntas inquietantes ¿Podemos aceptar que estos teóricos vean lo que ningún árabe ve? ¿Son los árabes en verdad “menores de edad” políticamente hablando? ¿Bastan unos pocos infiltrados para hacer caer un gobierno y producir una guerra civil? ¿No había condiciones objetivas para la protesta? ¿Dónde estaban las masas que apoyaban incondicionalmente a Ben Alí, a Gadafi, a Mubarak y a Saleh? Tanto Europa como los Estados Unidos buscaron esencialmente proteger sus intereses en la zona de manera errática: Obama fue acusado por el Partido Republicano de actuar muy tarde y hacer muy poco en Libia; Berlusconi se demoró demasiado en sumarse a la campaña contra Gadafi; el plan francés de repetir la experiencia bélica en Siria no ha prosperado; y la acción militar sólo fue posible gracias a la “luz verde” de la Liga Árabe, de China y de Rusia. Es indudable que las potencias tratan de sacar el máximo provecho de la coyuntura política, pero eso no los hace directores de orquesta de una conspiración. Los Estados Unidos llamaron a una transición pacífica3 e incluso en el caso de Libia mantuvieron su apoyo a Gadafi, como lo comprueban documentos abandonados en la oficina central de inteligencia libia en Trípoli.4 Esta aproximación marca ostensiblemente el marco de referencia con el que se leen las Revueltas Árabes: en el caso de Siria ha primado su importancia geoestratégica regional en un marcado menoscabo de la agenda local de los rebeldes sirios. Es decir, en los análisis poco han importado las justas banderas de la oposición siria y ni siquiera el uso de armas químicas por parte del régimen, a la hora de explicar el conflicto. [98]

El afán es negar cualquier diferencia entre la oposición de banderas laicas y las agendas islamistas. Por ejemplo, cuando estaba como periodista con miembros de Hizbollah cerca de Qusayr (Siria, septiembre de 2013) a pesar de que la persona local entrevistada hablaba del Ejército Libre Sirio, el traductor decía “Al-Qaeda”; este no es un hecho baladí sino el reflejo de una voluntad política de leer a todos los que se oponen al gobierno de Bashar Al-Asad como miembros de grupos islamistas. “Algunas veces dicen que somos de Al-Qaeda, que de la CIA, que terroristas” me decía un miembro del Ejercito Libre Sirio rechazando la teoría de la conspiración5. Khaled Khoja, líder del Consejo Nacional Sirio me decía en Estambul: “Si tú pones mi nombre en Google en árabe, vas a encontrar un tipo como yo luciendo una pañoleta, en la televisión israelí, diciendo: ‘Ven Israel a salvarnos de Hizbollah y de Irán’ y se reía”.6 La teoría de la conspiración ha sido una herramienta de análisis tanto para dictadores como para opositores, tanto para laicos como para creyentes e independiente de las generaciones. La presencia actual de Estados Unidos en la región y de Inglaterra y Francia en el pasado, explican sin duda algunas coyunturas políticas, pero resulta altamente preocupante la forma totalizante en que se reduce todo a un complot.

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Lo anterior se confirma en los hechos descritos en el artículo de “Defiant Mubarak vows to finish term” de Al Jazeera (2 Feb 2011). Recuperado de http://www.aljazeera.com/news/middleeast/2011/02/201121191413252982.html. Para mayor información remitirse al artículo “Secret files: US officials aided Gaddafi” de Al Jazeera del 31 de agosto del 2011. Recuperado de www.aljazeera.com/indepth/features/2011/08/2011831151258728747.html Abul Wahed, miembro del Ejército Libre Sirio, entrevista personal con el autor publicada en “Siria: relatos desde la frontera” El Espectador, 8 de julio de 2012 Khaled Khoja, líder del Consejo Nacional Sirio, entrevista personal con el autor publicada en “La única manera: usar la fuerza” El Espectador, 3 de julio de 2012.

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A riesgo de parecer ofensivo, subyace a esta cultura política la ausencia de responsabilidad por parte de los agentes sociales y políticos del mundo árabe. Es decir, si La Ilustración implica (como diría Kant) la mayoría de edad en términos políticos podemos decir, rechazando en esta afirmación la teoría del complot, que el estancamiento de la cultura árabe no es solo el resultado deliberado de agentes externos, sino, también, la consecuencia de la decisión (deliberada o no) de no asumirse como agentes plenos en la construcción social.

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Esto no significa, de ninguna manera, negar la responsabilidad de los agentes externos ni de las conspiraciones realmente existentes, significa replantear el modelo, reconociendo una capacidad de agencia del sujeto árabe, más allá de las usuales limitaciones que existen en el ejercicio de la política. Una cosa es el oportunismo de Obama, que al comienzo trató de imponer un reemplazo a Mubarak (Omar Suleiman) para luego reconocer a la oposición; Obama se sentó con el gobierno de la Hermandad Musulmana, pero terminó legitimando el golpe militar de Al-Sisi; y otra cosa es decir que detrás de toda la coyuntura egipcia, Estados Unidos manejó todas las variables. 2. LA RELIGIÓN COMO TRAMPA

Un elemento palpable en las manifestaciones de la Plaza Tahrir (Egipto 2011) fue el deslinde entre las opciones religiosas y las reivindicaciones sociales. Es decir, al creyente musulmán, mayoritario en la región, se anteponía el ciudadano (o una expresión política en curso hacia la ciudadanía). Las personas que entrevisté en ese momento, hacían explicito el carácter supra-religioso de las manifestaciones. Un año después, en la frontera sirio-turca (Hatay, 2012) logré entrevistar a algunos combatientes del Ejército Libre Sirio, los cuales ni siquiera mencionaban elementos de identidad étnica o religiosa a la hora de definir su movimiento; es más, ante la pregunta directa por tensiones religiosas dentro de su organización, contestaron unánimemente que aquello no era relevante. Pareciera entonces que la práctica política en medio de las revueltas había, de hecho, reducido el ámbito de lo religioso y priorizado banderas, medianamente comunes, de libertad e igualdad.

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Años después tuve la sensación contraria: lo determinante era la identidad religiosa a la hora de los análisis políticos. En Bagdad (diciembre, 2013) observé que las opciones y las lecturas del contexto estaban establecidas por la pertenencia suní o chií del interlocutor. Meses antes, entrevistando a los combatientes de Hizbollah en Líbano tuve la misma percepción: la agenda religiosa no solo competía con la agenda política, sino que la desplazaba. En Egipto, en los días siguientes del golpe militar de Al-Sisi (julio, 2013), las marchas contra los militares estaban divididas, una minoría que se oponía al golpe desde la defensa de los principios democráticos y una mayoría que repetía las viejas consignas de “el Islam es la solución” y “el Corán es la constitución”. Los Hermanos Musulmanes pudieron ganar el espacio político de primera fuerza de la oposición egipcia, no solo porque lo eran desde años anteriores, no solo porque leyeron adecuadamente la revuelta del 25 de enero de 2011, sino porque el resto de expresiones sociales fueron incapaces de construir opciones políticas alternativas, fueron incapaces de construir organizaciones políticas supra religiosas a pesar del consenso sobre banderas de igual carácter. Por otro lado, hay también consecuencias de oportunismo. Un combatiente del Ejército Libre Sirio me contaba en Trípoli (Líbano 2013) que algunos de sus compañeros de lucha habían optado análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 95-113

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por integrarse a las milicias de Al-Nusra (así como a otros grupos islamistas) ante las limitaciones logísticas del Ejército Libre Sirio (ELS). De esta manera, la debilidad política llevó a que la oposición egipcia apoyara a los Hermanos Musulmanes en las urnas, así como la debilidad militar llevó a que algunos apoyaran a las milicias islamistas en Siria. Podemos decir que, a partir del 11 de septiembre de 2001, las tensiones entre Occidente y el mundo musulmán han ido en aumento. La creciente islamofobia, el terrorismo de Al-Qaeda, la islamización de algunas causas nacionalistas como el caso de Filipinas y Chechenia7, no así en el caso palestino (Roy, 2003, p. 24), han ahondado en el debate sobre el carácter político del Islam o el carácter islámico de toda acción política de los musulmanes. Esto lo agrava la presencia del Estado Islámico y su persecución a otros colectivos religiosos. La noción de ‘Islam político’ es ya discutible: toda religión tiene detrás una propuesta de organización social que la convertiría, por definición, en una propuesta también política. El profeta Mohamed fue un jefe de Estado (a diferencia de Jesús), y el Corán, su libro sagrado, dicta normas sobre la vida en comunidad. Aquí cabe la pregunta por el carácter revolucionario del Islam que reivindica, por ejemplo, Irán; así como sobre el carácter conservador del Islam: caso de Arabia Saudita, donde el Consejo de Grandes Ulemas del país prohibió las protestas mediante una fatwa (Atúan, 2011).

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Más allá de debates semánticos (importantes pero secundarios en este caso) no estamos ante una guerra de civilizaciones ni mucho menos de religiones: Al-Qaeda atacó Wall Street, no atacó el Vaticano. Olivier Roy lo explicó, “si Occidente no es el cristianismo, ¿Por qué el Islam habría de ser Oriente?” (Roy, 2003, p. 21). Se pueden organizar las tensiones en tres temas: los grupos pro-Al-Qaeda, las revueltas árabes y las propuestas democráticas desde el Islam. Muchas organizaciones armadas de orientación islámica rechazan abiertamente a Al-Qaeda porque en realidad no tienen una ideología común: es el caso de Hamas en Palestina, de Hizbollah en Líbano, del Frente Polisario en Sahara Occidental, entre otros. Lo mismo sucede a nivel individual: “lo que caracteriza a numerosos hombres de Al-Qaeda es precisamente la ruptura con el mundo musulmán al que pretenden, sin embargo, representar”, pero que llevan dentro de sí tres rupturas: “con el país de origen, con la familia y con el país de acogida” (Roy, 2003, p. 25). Los asesinos de Charlie Hebdo no eran visitantes asiduos de las mezquitas sino musulmanes marginales. En el caso de las Revueltas Árabes, vemos el ascenso de partidos de corte islamista en las elecciones de Marruecos, Túnez y Egipto, pero también vimos millones de musulmanes en las calles reivindicando democracia, justicia y libertad. Es erróneo pensar que en una región de mayorías musulmanas el factor religioso está ajeno a las acciones políticas, aunque el debate es si los manifestantes actúan como ciudadanos o como creyentes. También existen organizaciones políticas de budistas en Sri Lanka y Birmania, de judíos en Israel y en Estados Unidos, y partidos como la democracia cristiana. El problema está, también, en que los partidos políticos con elementos cristianos se perciben como laicos en Occidente mientras se sataniza un partido con elementos musulmanes.

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Para el caso de Chechenia, ver: Hughues, J. (2007) Chechnya: from Nationalism to Jihad. University of Pennsylvania Press, Philadelphia.

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Asimismo, sobre los fracasos de construir democracia en el mundo árabe, desde la caída del Imperio Otomano, los árabes han dado el poder a militares, a nacionalistas, a neoliberales y todos ellos fracasaron en su promesa de justicia. Ahora dicen: ¿Y qué pasa si les damos una oportunidad a los musulmanes? Eso sucedió en las elecciones palestinas en enero de 2006, debido no al apoyo a un discurso confesional sino al desgaste de los otros discursos, y a la capacidad de los musulmanes para garantizar un mínimo social. Y algo similar pasó en Egipto en 2012.

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Los debates se dan en torno a: a) las organizaciones musulmanas y b) en torno a la Sharía (que literalmente significa “camino al manantial”) y que se traduce como las normas de derecho islámico. Con respecto a las organizaciones, la más relevante es la Hermandad Musulmana, nacida en 1928. Los Hermanos Musulmanes ofrecen “el islam como la solución” al problema de qué tipo de sociedad construir. Su rama en Siria fue el mayor grupo de oposición al gobierno hasta 1982 (cuando las Fuerzas Armadas masacraron civiles en la ciudad de Hama). Pero la Hermandad no es la única organización religiosa con accionar político y ella misma se rige por agendas nacionales antes que por una “internacional islamista”. Las organizaciones islámicas tienen a su favor muchos elementos: el anti-americanismo, paradójicamente la islamofobia, la capacidad de garantizar “cero corrupción” aún en contextos difíciles (caso de Hizbollah y de Hamas8), la capacidad para crear políticas y redes sociales muy fuertes, y promesa de recuperación de una identidad perdida. En el caso de los Hermanos Musulmanes, John Esposito argumenta que, “los principales instrumentos del islamismo no son las bombas ni los rehenes, sino las clínicas y las escuelas” (Esposito, 2011, p. 70). Sin embargo, en su contra está la ambigüedad para con los derechos humanos y, especialmente, con los derechos de las mujeres.

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Su prioridad no es el poder sino la (re)islamización de la sociedad, y ese es un proceso a largo plazo que no puede imponerse por decreto, sino que se hace con trabajo cotidiano. Para ellos, el poder político no es un fin sino un medio. Para estos grupos, son pilares de su estrategia: la renuncia a la creación de un Estado islámico, la aceptación del pluralismo político, el rechazo a la violencia y el diálogo con la oposición (Alvarez-Ossorio, 2011). Y como agrega Roy, “casi todos los movimientos islamistas han abandonado el terreno de la violencia política y se han vuelto más nacionalistas que islamistas”. (Roy, 2007, p. 35) En el caso de la Sharía, el debate es más complejo. Lo primero que hay que acotar es muchas de las afirmaciones sobre la Sharía, que no son una involución sino una ratificación de las costumbres ya imperantes en el mundo musulmán y, por tanto, se les puede acusar de continuismo, pero no de retroceso. Eso no ha impedido la proliferación de discursos que plantean, como dice Roy, una “geo-estrategia del Islam” que explicaría todos los conflictos actuales (Roy, 2007, p. 11). Ahora, el debate es cómo resolver las tensiones entre la Sharía y las reivindicaciones compatibles con los derechos humanos. Esta tensión se resolvía de tres maneras: a) confinando la Sharía al estatuto personal, dejando el resto de cuestiones al derecho positivo; b) declarándola ley del Estado, como es el caso de Arabia Saudita y del modelo talibán; o c) haciendo prevalecer la lógica política y del derecho positivo sobre la Sharía (Roy, 2007 p. 54). 8

Entrevista personal con el Ministro de Salud de Hamás, Basel Naim, en Gaza, junio de 2008. análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 95-113

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Dice Roy que “de hecho, el estatuto de la mujer y la apostasía son los dos (y únicos) escollos en la cuestión de compatibilidad del islam con los ‘valores occidentales’”, (Roy, 2007 p. 55) pero esos dos aspectos no son de menor valía. Para otros autores “no hay nada en las sociedades islámicas que las haga incompatibles con la democracia, los derechos humanos, la justicia social o la gestión pacífica de los conflictos, como pretenden quienes defienden la existencia de una excepción islámica” (Álvarez-Ossorio, 2001 p. 15). Sin embargo, en el marxismo, siendo la religión el opio del pueblo, la idea de la emancipación humana pasaría por la emancipación de la religión (Marx, 1844). Un líder egipcio de las revueltas, ante el debate de modificación de la Constitución, que reconoce la Sharía (ley islámica) como fuente de derecho, contestó: “Los Hermanos Musulmanes son más liberales que la extrema derecha francesa, y Bush fue menos democrático que los Hermanos Musulmanes. Si uno acepta la democracia, tiene que aceptar que ellos se organicen y participen. Las elecciones deben depender de la gente. El artículo 2 (de la Constitución de Egipto) es un problema, pero lo que pasa en la sociedad no depende de esa norma ni ese debate es prioritario ahora mismo”.9 Esto aplaza las tensiones, pero no las resuelve. Un Estado de naturaleza confesional por más laico que sea siempre tendrá una distinción entre el creyente y el no- creyente (el kafir). Así, las banderas de la inclusión política y la justicia social se abordan ya no desde el concepto de persona ni desde la relación Estado-ciudadano, sino desde el concepto de mérito que a su vez se define por su pertenencia o no a un grupo religioso, incluyendo el puesto que tal religión otorga a sus adeptos.

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Frente a ese autoritarismo, el islamismo se ha erigido como alternativa. En palabras de ÁlvarezOssorio, “las formaciones islamistas se han beneficiado del hartazgo político existente, al recabar el voto de castigo hacia unos regímenes autoritarios deslegitimados que se perpetúan en el poder. La instrumentalización que hacen de la cuestión religiosa les ha servido para atraerse las simpatías del electorado en unas sociedades en las que lo religioso impregna por completo la esfera pública” (Álvarez-Ossorio, 2009 p. 15). Hay la necesidad de contar con un sujeto político y social capaz de liderar cambios políticos y hay un actor religioso dispuesto a llenar esta necesidad. Los musulmanes están en las calles más como ciudadanos que como creyentes (lo cual no necesariamente indica que su carácter musulmán no esté también presente en su acción política), de la misma manera que la democracia cristiana mueve una agenda política que va más allá del Nuevo Testamento y del Vaticano. De esta manera, los islamistas tienen dos caminos: el paso a un modelo como el de la democracia cristiana o el paso a un neo-fundamentalismo (Roy, 2007 p. 49). Como dice George Corm, “el Islam es con demasiada frecuencia utilizado abusivamente como marcador identitario e histórico exclusivo de los diferentes pueblos de la región, pero también como única clave de explicación” (Corm, 2009 p.15), lo constituye uno de los grandes errores de Occidente. Lo curioso es que gobernantes de Egipto, Libia, Siria, Jordania y Yemen han usado el mismo argumento: el miedo al “islamismo radical” para justificar su permanencia antidemocrática en el poder.

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Entrevista personal con Gamal Eid (director ejecutivo de la Red Arábiga por la Información para los Derechos Humanos, basada en El Cairo) El Cairo, abril 2011. En: De Currea-Lugo, Víctor: Las revueltas árabes: notas de viaje, Le Monde Diplomatique, Bogotá, 2011, pp. 63-64.

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La tradición autoritaria de los gobiernos de la región y la cultura política imperante, hace difícil la comprensión de la trascendencia de la noción de ciudadanía para la persona del común, pero, en contravía, la cotidianidad del Islam hace “natural” la noción de creyente, quien recoge las banderas del ciudadano. Uno de los errores, comunes entre neófitos occidentales, es asumir que las tensiones entre suníes y chiíes son por causas religiosas y no su instrumentalización en la búsqueda de poder político; disputa por el poder que está desde el origen mismo del islam. Esta se da también al interior de cada sector musulmán: en el siglo XIX un líder musulmán en Darfur, autodenominado Al-Mahdi (el iluminado) encabezó una revuelta contra la invasión anglo egipcia. Al-Mahdi calificaba como verdaderos musulmanes a sus seguidores y al resto como infieles. Esta clasificación es la que repite Al-Qaeda, Al-Shabbab y el Estado Islámico.

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En el caso de Bahréin hubo un proceso de alejamiento de las tensiones religiosas, aunque luego, volvieron a ellas. Según Hussain Yousif, vocero de la coalición Tamarod (“rebelión” en árabe): “el momento más conmovedor para mí fue el 5 de marzo de 2011, cuando vi ocho kilómetros de seres humanos como una gran cadena, gritando ‘ni suníes, ni chíies, todos somos bahreníes’. Dimos el paso del sectarismo a demandas políticas para todos. Protestamos contra la familia de Al-Khalifa, que lleva 230 años en el poder. Aunque es suní, hay muchos suníes que no se sienten representados por él; no es un gobierno suní sino una dinastía (…) Somos un pueblo educado, de mente abierta, no vemos conflicto entre el islam y la democracia”10. A finales de 2011, en la percepción de las revueltas seguía primando un ideario de democracia: “el asunto principal de las revueltas árabes es la búsqueda de la democracia, inclusión, libertad, justicia, buen gobierno” así lo expresaba Riad Mansour, embajador palestino ante Naciones Unidas.11 Ahora, el triunfo (provisional) de la agenda islámica sobre la laica no es solo por mérito de los radicales islamistas sino también por falta de claridad y de precisión de las agendas laicas.

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3. EL MITO DEL ESTADO-NACIÓN

Durante los siglos que el pueblo árabe estuvo jurídicamente integrado al Imperio Otomano, había una conciencia de lo árabe. De hecho, la participación militar en la Primera Guerra Mundial, por invitación de Lawrence de Arabia, fue impulsada por el creciente arabismo, pero desde antes del final de la guerra (1917) Francia y Reino Unido habían tomado, unilateralmente (como ya lo habían hecho las potencias europeas con el territorio africano durante la Conferencia de Berlín de 1886) inventarse unas fronteras y, por ende, unos Estados. Para el público en general cuesta trabajo entender que Irak no existía como Estado antes de 1920. Detrás de la partición de la región en pequeños Estados, traicionando la promesa inglesa de que al final de la guerra se crearía una única nación árabe con un Estado propio, estaba la misma lógica usada en África: garantizar una influencia política y un poder económico, que es más difícil de lograr en una región unida.

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Hussain Yousif, vocero de la coalición Tamarod, entrevista personal con el autor publicada en “Bahréin es un negocio familiar, no un país” El Espectador, 18 de septiembre de 2013. Riad Mansour, embajador palestino ante Naciones Unidas, entrevista con el autor publicada en “Reconocer al Estado palestino es invertir en la paz” El Espectador, 13 de octubre de 2011. análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 95-113

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Con el paso de las décadas, el habitante de Oriente Medio empezó a sumar otra identidad: la de su Estado, que se sumaba a su identidad cultural (sea árabe, turco, kurdo o persa) y a su identidad religiosa (cristiano, judío, druso o musulmán en sus diferentes vertientes). Así, el nacionalismo panarabista, el que soñaba con un gran Estado para los árabes, se fragmenta en nacionalismos de nuevo cuño que se expresan en la coyuntura política de las revueltas árabes. El sentimiento nacionalista (tanto el del panarabismo como el de los nuevos Estados) fue ampliamente usado por líderes como Gamal Abdel Nasser, Sadam Hussein y Hafez Al-Asad. Fue la guerra contra Israel de 1967 donde el panarabismo (el nacionalismo basado en la cultura) recibió un golpe mortal, quedando en pie el nacionalismo heredado del Estado-Nación. Un nuevo nacionalismo (comparado con el del Imperio Otomano) fue rescatado como consigna tanto por los opositores como por los gobiernos amenazados. Mientras en las calles de El Cairo primaba la consigna “yo estoy orgulloso de ser egipcio”, el mercado damasquino (mayo, 2011) estaba inundado por letreros a favor del régimen diciendo “Orgulloso de Siria”. El régimen sirio “siempre ha jugado a enfrentar una minoría contra la otra” manipulando diferencias étnicas y religiosas12. La distinción por Estados fue invocada como un antídoto frente a las revueltas. Al-Asad dijo: “nosotros no somos tunecinos, nosotros no somos egipcios” (The Wall Street Journal, 2011) y curiosamente tan sólo meses antes, el hijo de Gadafi decía algo similar: “Libia no es Túnez ni Egipto”,13 siguiendo el equivocado ejemplo de Mubarak quien ya había sostenido que Egipto no era Túnez.

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En El Cairo (julio de 2012), hubo un gran sentimiento de indignación ante la creciente ofensiva militar del gobierno Sirio de Bashar Al-Asad contra los rebeldes en armas. Fruto de dicha indignación fue convocada una marcha de protesta frente a la embajada siria en Egipto; en ese momento había cientos de miles de manifestantes entorno a la Plaza Tahrir, pero a la manifestación de protesta contra el gobierno sirio no asistieron más de trescientas personas. Un año después de la caída del gobierno de Morsi, la Plaza Tahrir quedaba en manos de los partidarios del golpe militar. Los seguidores de Morsi (así como los que se oponían al golpe, sin ser seguidores de los Hermanos Musulmanes) se agolparon en la Plaza de Raba Adawiya y en la sede de la Universidad de El Cairo. Recuerdo que una figura usada por muchos de las personas pro-militares entrevistadas, era descalificar a los opositores acusándolos de ser “sirios y palestinos” lo que a su vez explicaría, según ellos, su falta de amor por Egipto Parte de la lejanía de los egipcios en relación con sus hermanos sirios, en 2012, era su identidad nacional, de la misma manera que dicha supuesta identidad era un elemento suficiente para descalificar a los manifestantes de Raba Adawiya en 2013. Lo más sólido que queda del sueño panarabista y lo único que discursivamente genera consenso entre los árabes (pero no necesariamente en la práctica) es la defensa de la causa palestina, tanto las elites árabes como el pueblo árabe comparten esta bandera, que además no les representa ninguna fisura hacia dentro del mundo árabe, pero les da un espacio (casi que nostálgico) para defender lo árabe.

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Abu Rahman, refugiado sirio, entrevista personal con el autor publicada en “Siria: relatos desde la frontera” El Espectador, 8 de julio de 2012. Discurso de Saif Al-Islam Gadafi, Libia, 21 de febrero de 2011

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La oposición surgida de las revueltas árabes de los últimos años tampoco planteó una alternativa a la estructura de Estados-Naciones configurada desde 1917. Ésta no fue capaz de elevarse por encima de las fronteras impuestas y redujo sus luchas al interior de sus países. La oposición (independientemente de su estructura organizativa) logró llenar las calles de pueblo, pero no logró llenar las agendas políticas de propuestas concretas.

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Las revueltas árabes han sido una mezcla entre miradas atrapadas en lo nacional y lecturas basadas, a veces, exclusivamente en lo regional, especialmente cuando se incluyen las tensiones entre suníes y chiíes, los liderazgos regionales (Turquía, Arabia Saudita, Irán), las teorías del complot y la singular narrativa israelí. Podemos decir que las banderas han sido nacionales pero que el miedo es regional. En la defensa de Kobane, a pesar de la justeza de su causa, no fue asumida por la comunidad internacional en la lucha contra el Estado Islámico sino que estuvo seriamente matizada por las agendas nacionales, como en el caso de Turquía. Fueron las Unidades de Protección Popular (YPG), y los refuerzos kurdos del PKK y los Peshmerga quienes garantizaron la victoria. Los turcos prefirieron arriesgar el proceso de paz con el PKK antes de apoyar a los kurdos en la lucha contra el Estado Islámico. 4. LA INCAPACIDAD DE CONSTRUIR ALTERNATIVAS

Una de las más demoledoras y justas críticas a la experiencia sandinista en Nicaragua ha sido su incapacidad de gestión. Ya sea por clientelismo dentro del Frente Sandinista, ya por ingenuidad de creer que bastaba la fe en la causa, pero lo cierto es que la otrora oposición no fue capaz de ser la alternativa soñada. Esta frustración también la causaron los maoístas de Nepal, los musulmanes al frente de la administración del gobierno regional en Mindanao y los rebeldes de Aceh en Indonesia. Queda comprobado que una cosa es ser oposición y otra ser gobierno.

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En Egipto los Hermanos Musulmanes llegaron al poder en 2012, fruto de las únicas elecciones, en la milenaria historia de Egipto, que pueden ser llamadas democráticas. En el caso de Libia, casi el 50% del electorado votó por una coalición liberal. Y en Túnez una coalición de moderados se hizo con el poder tras la caída de Ben Alí. Estas tres experiencias enfrentaron tensiones internas y externas que podrían, parcialmente, explicar en algo sus fracasos. En Egipto el poder de los militares permaneció intacto (propietarios de la mitad de las empresas estatales), y estos se dedicaron a boicotear el gobierno; en Libia no todas las milicias fueron desmanteladas y un pequeño reducto, con orientación salafista ha ido creciendo y enfrentándose al gobierno; y en Túnez la crisis económica (heredada de la antigua dictadura) dejó las arcas del nuevo gobierno vacías, lo que lo empujaba a aceptar créditos del FMI que, a su vez, imponía una agenda contraria a las banderas de la revolución. A pesar de estas explicaciones parciales sobre el fracaso de los nuevos gobiernos, reconociendo además que en el caso libio hubo más de cuatro décadas sin partidos políticos ni acumulación de experiencia administrativa, lo cierto es que la capacidad de gestión de las nuevas elites no daba cuenta de la cotidianidad de su población. La falta de cultura política democrática (es el caso de los Hermanos Musulmanes en Egipto), de madurez política y de partidos políticos (el caso de Libia) son parte de las causas del fracaso de análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 95-113

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los nuevos gobiernos. En el caso de Siria, “cuando sucedió el levantamiento en Daara, en marzo de 2011, que posteriormente se extendería a todo el país, no había oposición política en Siria.”14 Pareciera que la oposición hubiera sido incapaz de dar el salto para asumir la responsabilidad política del momento. A esto se suma la tradición clientelar, el inmediatismo y un comportamiento apasionado que funciona muy bien para las calles, pero a veces muy mal en los puestos de poder. Max Weber decía que la política no era cosa de ángeles; al ingenuo (y a la vez genuino) manifestante de las calles debería seguirle el viejo lobo de la lucha por el poder. En la tradición política de los árabes, la corrupción parece normal, el voto no representa una apuesta política sino una moneda de cambio, (por eso los, históricamente, bajos porcentajes de participación), las monarquías permanecen y son aceptadas (de hecho muchas protestas pedían cambios mínimos en su comienzo, sin pedir la cabeza del monarca), y el sistema de partido único hizo perder la fe tanto en la organización como en el camino electoral genuino. (más allá de clientelismo) En dicha tradición es muy difícil contar con una élite dispuesta a gobernar nuevas administraciones pensando en cambios de fondo, los que pedían las gentes en las manifestaciones.

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Un dirigente libio reclamaba el “derecho a equivocarse” es decir a encontrar su propio camino luego de décadas de ausencia de libertades, pero este argumento no es suficiente cuando se trata de momentos históricos determinantes. Los Hermanos Musulmanes en Egipto no fueron capaces de cumplir con la promesa electoral de incluir a todos los sectores de la sociedad, desperdiciando una oportunidad histórica; y si bien es cierto que en Libia las milicias son parcialmente responsables del caos, la luna de miel inicial no fue aprovechada por el nuevo gobierno que se desgastó en peleas internas. En junio de 2014, según un informe de Human Rights Watch, 255 prisioneros suníes, distribuidos en seis ciudades diferentes y en manos del ejército iraquí (de mayoría chiita) fueron asesinados (Human Rights Watch, 2014). En julio, quince musulmanes suníes fueron asesinados y colgados en los postes de electricidad en la plaza pública de Baquba. En agosto 22, una masacre en una mezquita suní en la provincia de Diyala, cometida por un grupo miliciano chiita, dejó 73 suníes muertos. Y así hay muchos otros ejemplos. Más que culpar al islamismo de entorpecer la construcción de alternativas democráticas, hay que responsabilizar a la falta de dichas alternativas de haber creado el espacio para el florecimiento del islamismo. 5. EL FETICHISMO DEL RITUAL DEMOCRÁTICO

Parte de la tradición democrática occidental se vio reflejada en las consignas y planteamientos políticos en el marco de las revueltas árabes. Las dos más llamativas fueron: llamar a elecciones y reformar la constitución. En Egipto “Para los intelectuales, la agenda incluye una reforma a la Constitución y también a la ley de elección de parlamento.” 15 Sin duda estos dos mecanismos tienen una validez intrínseca, en la medida que buscan, por un lado, legitimar a las personas que se ponen al frente de un nuevo gobierno y por otro, reformular

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Khaled Khoja, líder del Consejo Nacional Sirio, entrevista personal con el autor publicada en “Siria: relatos desde la frontera La única manera: usar la fuerza” El Espectador, 3 de julio de 2012. Nahed Hattar, intelectual jordano, entrevista personal con el autor, publicada en Las revueltas Árabes. Notas de Viaje, Le Monde Diplomatique, Bogotá, pp. 79-80

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el contrato social que rige la administración del Estado. En Libia por ejemplo el fetichismo electoral trajo una ola de optimismo: el 80% de personas en edad de votar lo hizo, hubo más de 3.000 candidatos, el 48% de los votos fueron para una coalición liderada por el partido liberal, y solo 8 de 6.629 puestos de votación no pudieron abrir. Estos dos mecanismos podrían ser criticados, por la falta de una adecuada tradicional electoral en el mundo árabe (como se sostuvo anteriormente), así como, en sentido más general, por el rechazo a lo que Albert Camus llamaba “el nuevo evangelio”, ironizando la sobrevaloración que ha adquirido el contrato social. En ambas críticas subyace la tensión, que Evo Morales explicitó hace algunos años al decir, que una cosa es tener el gobierno y otra cosa muy distinta es tener el poder.

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Los dos principales enemigos de las revueltas árabes, además de los pecados arriba mencionados son: el islamismo radical armado y la economía internacional. El islamismo ha atacado el proceso libio y tunecino, ha robado parte del caudal político de los rebeldes sirios y hasta (por temor) ha frenado las revueltas en Argelia y Jordania. Por su parte el estancamiento de la economía egipcia deslegitimó el gobierno de Morsi y las medidas del FMI cuestionaron la esencia misma del proceso tunecino: como sugería el ministro de asuntos sociales de Túnez, Khalil Zaouia, “el FMI nos pide renunciar a las banderas de la revolución para salvar la revolución”.16 ¿Era realmente posible, para la oposición nacida de las calles y recién llegada al poder, hacer reformas? La forma ganó sobre el fondo. El ritual permite hacer creer que se están produciendo cambios rápidos, lo que resulta políticamente rentable en escenarios altamente cambiantes.

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Lo cierto es que pareciera que, en términos generales, la estructura de poder se mantiene: los militares han mantenido su poder en Egipto, incluso dando un golpe con un amplio apoyo popular; Al-Asad se legitima ante el crecimiento del Estado Islámico; y los radicales buscan en Túnez un espacio en medio de la crisis económica. En agosto de 2011 Mustafá Abdul Jalil presidente del entonces Consejo Nacional de Transición, de Libia, denunció que la oposición armada había cometido crímenes de guerra. En menor escala, pero en el mismo sentido hay críticas contra el Ejército Libre Sirio, así como es conocido en Egipto, el rechazo de la Hermandad Musulmana a la noción de Derechos Humanos. Estos ejemplos muestran que la construcción de democracia hizo más énfasis en la forma que en el fondo. Los rituales han servido incluso para la desmovilización de la protesta social: es el caso de Marruecos. Allí el Rey Mohamed VI fue incluso más allá de lo que pedían los opositores, modifico la constitución quitándose poderes, estableció una monarquía parlamentaria siguiendo el modelo español, creó un sistema multipartidista y bloque, mediante ritual, a la calle marroquí. No obstante, la estructura de poder se mantiene. Las manifestaciones (de ninguna manera subvaloradas ni ridiculizadas) tienen también un componente de fetiche, en el cual se considera que basta la presencia de miles de personas en la calle para lograr sus objetivos (en este sentido es aún mayor fetiche el uso de las llamadas redes sociales). Túnez y Egipto (2011) demostraron el peso de la movilización social, Siria (2011) demostró sus 16

Khalil Zaouia, Ministro de Asuntos Sociales de Túnez, entrevista personal con el autor, marzo de 2013. análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 95-113

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limitaciones y Egipto (2013) demostró su inutilidad. A veces no basta tener buenas ideas, sino que es necesario contar con nuevas formas de desarrollar el activismo político cuando las tradicionales formas se desgastan. 6. LA AUSENCIA DE GÉNERO

Las mujeres son tal vez quienes tienen más razones para rebelarse en el mundo árabe, no sólo porque reciben menores salarios que los hombres, sino porque gozan de menos libertades y -dependiendo el país- están sujetas a la ley islámica. Además, tienen los niveles más bajos de analfabetismo y más altos de desempleo. En Libia, el famoso Libro Verde dedica una parte a la mujer: “De acuerdo con los ginecólogos, las mujeres menstrúan cada mes más o menos, mientras que los hombres no menstrúan”. Con ese derroche de “sabiduría” y esa forma de reducir a la mujer a su biología, poco se puede esperar en materia de derechos. En Egipto, desde el comienzo de las revueltas, las mujeres se encargaron de esos detalles que no preocupan a los grandes “oradores”: desde el arreglo de las tiendas en la plaza hasta el aprovisionamiento de agua y de comida. Sin embargo, otra cosa es lo que pasa con ellas en lo político: cuando decidieron hacer su propia ‘marcha del millón de mujeres’, el 8 de marzo con sus reivindicaciones específicas, fueron rechazadas incluso por muchos de sus compañeros de revuelta. Algunas de ellas fueron capturadas y la policía les obligó a ser sometidas a un “test de virginidad”, a riesgo de ser acusadas de prostitución si no eran vírgenes. [108]

En Arabia Saudita, la principal reivindicación de las mujeres es que les permitan conducir, no para ejercer la libertad que no tienen, sino para ir al supermercado y recoger a sus hijos. En Siria, el arresto masivo de hombres, casa a casa, fue respondido por marchas de mujeres que se organizaron para exigir la libertad de los detenidos. En todos los países con revueltas, las mujeres han jugado un papel decisivo. Hay médicas cuidando heridos, activistas arengando desde los micrófonos, mujeres al frente de la organización de servicios básicos en las plazas, profesoras, blogueras, abogadas, madres y compañeras de víctimas, periodistas con y sin velo, incluso mujeres que, como en Libia, empuñan el fusil. La participación de las mujeres en el parlamento varía, desde 0% en Arabia Saudita, hasta 23% en Túnez, pasando por 2% en Egipto en 2008. En el nuevo Túnez, las listas para la Asamblea Nacional Constituyente deben tener hombres y mujeres de manera intercalada y para ser electas no tienen que renunciar al velo si lo quieren usar. Es ampliamente conocida la participación de la mujer en las manifestaciones de Yemen y de Siria, incluso protegiendo a los hombres de detenciones y maltratos. En Jordania las mujeres se han movilizado por derechos civiles asociados con la definición legal de ciudadanía. Un matrimonio de un jordano con una extranjera le permite a la extranjera obtener la ciudadanía, pero esto no sucede cuando es una jordana quien se casa con un extranjero. Igualmente, los padres jordanos otorgan nacionalidad a sus hijos, pero no sucede así en el caso de las madres. La pregunta es: ¿Puede hacerse una revuelta en el siglo XXI, que sea exitosa, sin tener en cuenta a la mitad de la población?

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En la historia de la izquierda hay muchos ejemplos en que las banderas de género eran aplazadas con el pretexto de banderas más generales: la lucha de género opacaba (y posponía hasta el infinito) las reivindicaciones de género. Es difícil mantener la misma lógica, precisamente, en un contexto político en que las mujeres han participado activamente y en que los feminismos han construido organizaciones y agendas sociales.

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Por supuesto, como en otros contextos, podrían identificarse mecanismos de perpetuación del machismo impulsados por las mismas mujeres, pero eso no es excusa alguna para deslegitimizar las banderas feministas. En el mundo árabe en particular la tradición patriarcal árabe, la interpretación mayoritaria del Islam y la primacía de lo colectivo sobre lo individual contribuyen, de manera marcada, a la mentalidad machista. De hecho, la participación de las mujeres en la protesta árabe, como también se ha visto en otros contextos, es instrumental; es decir, son invitadas para legitimar reivindicaciones generales, pero sin indagar en sus reivindicaciones particulares. Dentro del sector asociativo de las ONG al igual que dentro de los partidos políticos (incluyendo los de nuevo cuño) es notable la poca representación femenina en cargos de poder; tal vez la excepción a esta tendencia sea la experiencia tunecina donde el debate de género ha sido explícito y prioritario. Vale mencionar que no todas las árabes son musulmanes, que hay comunidades coptas (Egipto), cristianas (Irak), maronitas (Líbano), pero esta diferencia religiosa no representa en esencia una diferencia cualitativa al comparar las practicas machistas entre una y otra comunidad.

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La Organización de Mujeres Árabes ha llamado a diálogos nacionales que tengan en cuenta los instrumentos internacionales relativos a los derechos humanos de las mujeres. El asunto no es sólo la participación femenina, sino las agendas en que esa participación surge. El riesgo de que el discurso de género sea ya no rechazado sino, peor aún, tergiversado y manipulado, es grande. Sin que la agenda de género tenga un puesto en las revueltas, es muy difícil hablar de revoluciones, en el sentido de progreso que esta palabra tiene. El Informe sobre el Desarrollo Humano Árabe de 2002 menciona las tres más grandes faltas de la región: inequidad de género, gobierno autoritario y restricciones al conocimiento (estos dos últimos también con sesgos de género). El problema es si podemos llamar revoluciones democráticas a procesos que sólo apuntan a uno de los tres problemas —el del gobierno autoritario— sin revisar su agenda patriarcal. 7. EL MAL MENOR

La noción de mal menor se popularizó a raíz del texto del profesor canadiense Michael Ignatieff, luego del ataque a las torres gemelas en 2001. Sin embargo, esta noción no es exclusiva de la llamada guerra contra el terror sino que se escucha en muchas conversaciones en Oriente Medio. Con el ascenso del Estado Islámico muchos empiezan a considerar que, a pesar de su crueldad, Bashar Al-Asad ofrece una estabilidad frente al caos islamista; en Egipto luego del fracaso del

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­ obierno de Morsi, algunos plantean que los militares no son tan mala opción; y ante la inestabilidad g política en Libia, se reivindica la figura de Gadafi. Esta reflexión es, en buena parte, fruto de dos formas de ver el contexto: desde el corto tiempo (que no permite ver más allá del momento caótico que se vive en la región) y desde el sentimiento (especialmente el de frustración frente a la falta de resultados tangibles en la cotidianidad). Las marchas que otrora llenaron las calles de Damasco, El Cairo, Saná, e incluso por un corto tiempo las calles de Trípoli, hoy han perdido la vigencia como mecanismo de protesta y de expresión política. Si a esto sumamos la falta de credibilidad en los procesos electorales, la islamización de las tensiones y la falta de partidos políticos alternativos, pues queda el sentimiento de que las revueltas no solo fracasaron, sino que representaron un costo en vidas, en estabilidad socio-política y hasta económico que las hace ver más como un fracaso que como un éxito. Así, pareciera que el sentimiento de haber hecho algo “incorrecto” se apodera del debate, un arrepentimiento que no hace justicia a lo que las revueltas han tenido de positivo, que no es poco. Ese sentimiento de que la estabilidad es mejor que la aventura transformadora, que la seguridad es mejor que la libertad, sirve de modelo para mirar experiencias incluso de antes de las revueltas árabes: en Irak algunos recordaban, en julio de 2014, con nostalgia al dictador Sadam Hussein.

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Hay una gran dificultad para leer lo que representó, por ejemplo, forzar unas elecciones democráticas en Egipto, remover dictadores atornillados al poder por décadas y/o movilizar millones de personas exigiendo libertad e igualdad. Queda entonces una (falsa) confirmación de la “teoría de la olla de arroz” (rice pot síndrome) para explicar la cultura política de los pueblos árabes. Ese estancamiento es más exactamente un retroceso porque al fracasar los mecanismos de movilización social estos se deslegitiman trasladando la legitimidad a los poderes fácticos, las viejas élites y las antiguas formas de hacer y entender la política. Los jóvenes de las revueltas hoy asisten a un sistema de poder igual al anterior, pero con más muertos. Siria está destruida, Libia en crisis, Yemen en guerra, mientras las economías de Túnez y Egipto tambalean. El yihadismo no es solo una causa de la crisis sino también (y más exactamente) una consecuencia. Jordania no fue afectado por el camino de sus vecinos y Argelia justifica ahora la represión con la que detuvo sus protestas, mientras Marruecos lo hizo con reformas (cosméticas, pero reformas). El Estado Islámico no es fruto de las revueltas árabes, sino fruto del fracaso de las revueltas, en la medida en que los vacíos de poder y los errores de los gobiernos han sido llenados por ofertas islamistas. La teoría del mal menor vendida por los militares egipcios, justificaron no solo el golpe militar de julio 3 de 2013, sino también la represión contra la Hermandad Musulmana: “los militares asesinaron a la gente sin ninguna piedad y le prendieron fuego a la Mezquita de Rabaa, allí quemaron además a varias personas. Trataban de destruir las evidencias relacionadas con la masacre. Quemaron muchos cadáveres, nadie podrá saber el verdadero número de víctimas. Varios policías llevaban ropa de civil, los medios de comunicación aquí dicen que eran de los Hermanos Musulmanes, pero no era así”17. 17

Mohamed Hassan, entrevista personal con el autor publicada en “Y la sangre llegó al Nilo” El Espectador, 18 de agosto de 2013.

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Esto se insinuó desde el comienzo de las revueltas y así lo sugería Eid Gamal, director ejecutivo de la Red Arábiga por la Información para los Derechos Humanos: “Yo estoy preocupado por la acción de los militares, pues los casos de detención ilegal y de torturas se siguen dando; todavía no hay un plan para reformar los medios de comunicación; podemos decir que ahora tenemos más libertad, pero al mismo tiempo más represión. Hay gente que ha sido juzgada en cinco minutos y condenada a tres años de prisión. En la calle, podemos hablar de todos los temas, menos de los militares”.18

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8. LAS REVUELTAS ÁRABES Y EL ESTADO ISLÁMICO

En mayo de 2011, fue la muerte de Osama Bin Laden. Yo estaba en Ammán, Jordania. No hubo reacción ni de dolor, ni de alegría. Podría decirse que Bin Laden parecía ajeno a una realidad que, en ese momento, se centraba en las revueltas árabes. Aquello era una metáfora: el viento democrático había quitado aliento al proyecto de Al-Qaeda; la salida radical y violenta parecían perder todo espacio en Túnez, Egipto, Siria y Yemen. Incluso, la guerra libia era una acción multitudinaria y no un acto terrorista. Las manifestaciones fueron duramente reprimidas por una serie de dispositivos policiales (Egipto, Yemen; Bahréin) y en operaciones militares que empujaron a la oposición a la violencia armada (Libia, Yemen, Siria). Me decía Hassan Abu Hanieh, en Jordania: “Al cerrarse el espacio político, Daesh triunfa al ofrecer un modelo para todos aquellos furiosos luego de la ocupación de Irak en 2003, con jerarquía y con capacidad de controlar territorio. Las Revueltas Árabes no alimentaron al Estado Islámico sino que fue la contra-revuelta de parte de las elites”.19

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En donde se ha consolidado el Estado Islámico (Irak y Siria), el radicalismo musulmán triunfó al lograr crear una relación directa entre el suní y el excluido. Eso fue posible, fundamentalmente, por las políticas sectarias del gobierno sirio y su red clientelar alawi, así como por la política revanchista de Al-Maliki, quien fuera durante muchos años Primer Ministro de Irak. Es precisamente en el marco de las protestas pacíficas fallidas suníes contra Al-Maliki, que Daesh empieza su expansión en Ramadi que termina con la toma total de Faluya, pero ni el gobierno, ni la ONU, examinan las causas de los actos violentos, sino que reducen todo a la lógica de la “guerra contra el terror”. Este apoyo de la ONU a Al-Maliki fue leída como la indiferencia del mundo frente al activismo pacifista en Irak (Abu Hanieh; Abu Rumman, 2015, p. 167). Los islamistas, gracias al fracaso de las revueltas y la frustración de la contra-revuelta, se presentan como una tercera opción. Fue ese cerrar la puerta al islam moderado, a opciones liberales ya toda propuesta democrática, lo que dio espacio al radicalismo: “las Revueltas Árabes buscaron

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Gamal Eid, entrevista personal con el autor, publicada en Las revueltas Árabes. Notas de Viaje, Le Monde Diplomatique, Bogotá, pp. 63-64 Hassan Abu Hanieh, experto en islam político y grupos radicales. Entrevista personal del autor, Amán, Jordania, julio de 2016 análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 95-113

¿Qué pasó habibi? o los siete pecados de las revueltas árabes

Víctor de Currea-Lugo

un proyecto de libertad que Occidente abandonó, dejando el espacio para que los extremismos se impusieran”20. CITA FINAL

El problema del fracaso, como la causa de las revueltas, es multi-factorial, con velocidades distintas en los diferentes sectores sociales. En palabras de Eid Gamal, “Los obreros, por ejemplo, han tenido un papel importante: ahora están creando nuevos sindicatos, luchando contra la corrupción sindical; no están esperando leyes ni elecciones. Ahora algunos dicen ‘olviden el debate de los derechos de los trabajadores’ o dicen ‘olviden los debates de los derechos de las mujeres’, pero sin esto no hay democracia. Otra tarea es la recuperación del papel del Estado como regulador de la economía. El libre mercado ha demostrado ir de la mano de la corrupción y de la injustica” 21. Una lista como esta es mejorable y matizable, pero no por ello incorrecta. Solo el paso del tiempo podrá decirnos si, como en el caso de la revolución francesa, a pesar de los Robespierre, el futuro es todavía promisorio. BIBLIOGRAFÍA Abu Hanieh, Hassan; Abu Rumman, Mohammad (2015), The “Islamic State” Organization, Friedrich Ebert Stifung, Amman. Al Jazeera (2 de Febrero de 2011). Defiant Mubarak vows to finish term. Recuperado de http://www.aljazeera.com/news/middleea st/2011/02/201121191413252982.html. Al Jazeera (21 de Febrero del 2011). Gadaffi’s son in civil war warning. Recuperado de http://www.aljazeera.com/news/afri-

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Marwan Shehadeh, analista político y escritor sobre movimientos islamistas. Entrevista personal del autor, Amán, Jordania, julio de 2016 Gamal Eid, entrevista personal con el autor publicada en Las revueltas Árabes. Notas de Viaje, Le Monde Diplomatique, Bogotá, pp. 63-64

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Víctor de Currea-Lugo

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APROXIMACIONES A LA INSERCIÓN DE COLOMBIA EN EL SISTEMA MULTILATERAL DE COMERCIO EN 1995-2015

Jose Jaime Baena Rojas* Xavier Fernández Pons**

RESUMEN La discusión en torno al proteccionismo y el librecambismo se mantiene, especialmente cuando la crisis económica mundial plantea escenarios en donde los estados y los gobiernos contemplan soluciones y políticas las cuales puedan inclinarse más a favor de una doctrina u otra. En este sentido este articulo intenta establecer los motivos de fondo del porque Colombia tenía que insertarse en el proceso de apertura económica que hasta ahora sigue promoviendo el sistema multilateral de comercio; y cuáles han sido, además, a nivel general, los beneficios de haber tomado esta decisión dentro de su política comercial. De igual forma se pretende caracterizar en el tiempo durante los últimos 20 años, desde 1995 hasta 2015, los efectos de implementar políticas proteccionistas en ciertos sectores industriales en Colombia; también se busca analizar el comportamiento del sector industrial en el país desde su inserción a la OMC como asimismo identificar el nivel de apertura económica respecto a algunos países para finalmente establecer algunas conclusiones en torno a lo que ha significado todo este proceso de liberalización comercial y económica. Palabras claves: proteccionismo, librecambismo, sistema multilateral de comercio, exportaciones, desindustrialización. [114]

APPROXIMATIONS OF THE COLOMBIA´S INSERTION IN THE MULTIL ATER AL TR ADING SYSTEM IN 1995-2015. ABSTR AC T The discussion about protectionism and free trade remains at time, especially when the global economic crisis poses scenarios where governments and policy makers consider solutions which can be tilted any of these doctrines. In this sense, this article establish the main reasons that Colombia had to be inserted into the process of economic liberalization which still it is promoted by the multilateral trading system and which are also, in general, the benefits of taking this decision in its trade policy. Likewise the article aims to characterize during the past 20 years, from 1995-2015, the effects to implement protectionist policies in some industrial sectors in Colombia; also it seeks to analyze the behavior of the industrial sector in the country since its inception to the WTO and also identify the level of economic liberalization respect other countries, to finally establish some conclusions about the meaning of this process. Keywords: protectionism, free trade, multilateral trading system, exports, deindustrialization. Fecha de recepción: 19/10/2015 Fecha de aprobación: 09/03/2016

* Doctor en Derecho y Ciencia Política de la Universidad de Barcelona, Magíster en internacionalización de la misma universidad, especialista en comercio internacional de la Escuela Europea de Dirección y Empresa y negociador internacional de la Institución Universitaria Esumer. Politólogo de la Universidad Nacional de Colombia Docente investigador de la Universidad de Medellín, en el área de importaciones y exportaciones y estructura del comercio exterior. Correo electrónico: [email protected] ** Doctor en Derecho Universidad de Bolonia. Licenciado en Derecho de la Universidad de Barcelona, con Diploma del Centro de Investigación de la Academia de Derecho Internacional de la Haya. Profesor titular de la Universidad de Barcelona en el Área de Derecho internacional público y Relaciones internacionales. Correo electrónico: [email protected]

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Jose Jaime Baena Rojas Xavier Fernández Pons

INTRODUCCIÓN

A prácticamente dos décadas desde la configuración definitiva del sistema multilateral de comercio como una de las respuestas más contundentes al devenir mismo de la globalización en cuyo caso además éste modelo debe en primera instancia, propender por el fortalecimiento y la aplicación de los Acuerdos vigentes para ayudar a los países miembros a aprovechar las oportunidades comerciales existentes, y en segunda instancia, hacer frente urgentemente a los nuevos retos que se presentan (Lamy, 2009). Todo lo anterior pese a las fuertes críticas que se han llegado a gestar en torno a la dinámica y operatividad de todo éste paradigma “[…] en donde parte del problema radica en las instituciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), El banco Mundial y la Organización Mundial de Comercio (OMC); que ayudan a fijar las reglas de juego que por lo general han favorecido a los países industrializados más avanzados” (Stiglitz, 2001: 202); este trabajo pretende de un modo muy general analizar algunos aspectos importantes en torno a las causas y particularmente los efectos que se han venido suscitando desde el caso puntual de Colombia, quien a partir del momento que decide ingresar a la OMC, parece revelar en últimas un comportamiento significativamente interesante en el crecimiento y en el volumen de su comercio exterior dado el aumento total de las exportaciones; no obstante, la apertura económica y la implementación de políticas comerciales librecambistas mucho más agresivas también implicó un aumento en las importaciones, lo que ha tendido a conllevar un importante proceso de desindustrialización; ya que tras “[…] las reformas (aumento de las importaciones, la revaluación del peso motivada por el desmonte del control de cambios, la mayor competencia a que fue sometida la industria como producto de la apertura a través de la desgravación arancelaria y la liberalización del mercado de capitales), se hizo manifiesto un profundo estancamiento de la industria nacional” (López, 2010: 277).

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Por lo tanto tras del desarrollo de las teorías clásicas de comercio internacional durante la segunda mitad del siglo XVIII y con éste la consolidación misma de un modelo que parece históricamente ser una verdad absoluta; resultan entonces evidente que el asunto sobre éstas doctrinas económicas reviste una problemática profundamente compleja; ya que si bien el librecambio tiene efectivamente que ver con el éxito de las naciones industrializadas, éste también puede estar relacionado a problemas de desarrollo económico considerando la asimetría que puede existir entre los países desarrollados y subdesarrollados; de ahí precisamente que las políticas comerciales proteccionistas se hiciesen tan pertinentes considerando este escenario (Kenwood y Lougheed, 1972). Todo esto especialmente cuando los principales detractores del librecambismo comercial retomaron dentro de sus posiciones uno de los argumentos más antiguos, cuya tesis sostiene que ciertos sectores pueden lograr en el mediano y largo plazo un mayor desarrollo, sí el Estado interviene a favor de la empresa garantizándole gran parte del mercado doméstico hasta que ésta sea capaz de competir por sí misma (Hamilton, 1827). En cualquier caso, e indiferente de todo este predicamento entre ambas posiciones, lo más llamativo de todo es que tras el paso de los años la controversia parece mantenerse constante en el tiempo (Hobson, 1998). De este modo y consecuentemente con lo anterior se busca reconocer el nivel de apertura que Colombia ha logrado desde su inserción al sistema multilateral de comercio, especialmente frente a otros países de similares características; todo ello contrastando algunos apartados concretos en cuyo caso la apertura puede haber resultado conveniente esto respecto a otros apartados críticos en donde tal apertura puede haber mostrado resultados significativamente desfavorables tal cual como revelan con los cambios sectoriales de la estructura productiva industrial (López, 2010).

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Finalmente, tras intentar dejar una posición clara sobre las implicaciones que en general han intervenido en Colombia desde sus inserción al sistema multilateral de comercio, se buscará establecer también en la primera parte los motivos de fondo del porque el país se incorporó al modelo de la OMC; en la segunda parte, se confrontará la doctrina proteccionista versus la librecambista, todo ello analizando algunos escenarios en donde se han presentado aumentos muy agresivos en las barreras al comercio sobre ciertos productos e industrias estratégicas del país. Ya en la tercera parte se discutirá sobre algunos de los efectos más significativos sobre la inserción de Colombia al sistema multilateral de comercio; en la cuarta parte se efectuará un reflexión sobre si la crisis económica mundial ha venido incidiendo en los brotes de proteccionismo; y finalmente en la quinta parte, se llevarán a cabo las conclusiones entre las que sobresalen por ejemplo la imperativa necesidad de Colombia por ingresar al sistema multilateral de comercio como algunos de los efectos más relevantes que ha generado la creación de la OMC dentro del comercio internacional. ¿POR QUÉ LA INSERCIÓN DE COLOMBIA AL SISTEMA MULTILATERAL DE COMERCIO?

Cuando se hace mención a la apertura económica en Colombia es imprescindible referirse – antes que nada–, a todos aquellos procesos y transformaciones sociales de inicios de la década de los 90 los cuales terminaron trayendo consigo como resultado, tras más de 20 lustros de la antigua Constitución, la modificación de la Constitución Política en el año 1991 la cual en definitiva a partir de ese mismo momento terminaría marcando todo el devenir del sistema económico y por antonomasia el enfoque de la doctrina comercial, trayendo también consigo como resultado notables y sobresalientes cambios en la dinámica del comercio exterior del país. [116]

Durante la primera parte de esa década Colombia experimentó grandes transformaciones que buscaban modernizar transversalmente al país. La política comercial no fue ajena a estas transformaciones, de hecho, sufrió un cambio sustancial que llevó al remplazo total del tradicional esquema de sustitución de importaciones. Estableciéndose una nueva normativa que sentó las bases para el denominado proceso de “apertura económica”, el cual consistió en una reducción unilateral de aranceles y en la eliminación de las restricciones a las importaciones y exportaciones. Bajo este nuevo régimen, todas las importaciones permanecían libres salvo algunas que estaban restringidas taxativamente (Solano 2013).

De este modo si bien las reformas internas de carácter político resultaron determinantes para el Estado colombiano, ya que implicaron cambios sustantivos en el comercio del país además de que tras su ingreso a la OMC en 1995 implicó también ventajas asociadas respecto al como este país interactúa con el resto del mundo, considerando el desarrollo de ciertos principios y disposiciones puntuales que dan mayores garantías dentro del comercio internacional (Lal Das 2004) (OMC 2007); no obstante, y pese a todo lo anterior es necesario agregar que en el presente las reformas de aquel entonces son fuertemente cuestionadas por muchos sectores dados los efectos en el sistema económico del país; es así como al respecto Londoño (1998) sostiene que la crisis de la deuda externa terminó por someter a muchos países latinoamericanos a los condicionamientos del capital financiero internacional, ejerciendo así presión para la implementación de un cambio de modelo económico, incluso a un país como Colombia, el cual particularmente había tenido un crecimiento económico estable. Es así desde esta perspectiva que se puede aseverar que la apertura económica fue llevada a cabo sin tener en cuenta las condiciones particulares de la nación lo cual ha terminado por desestabilizar la economía.

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En cualquier caso, e indiferente de cualquier posición, toda esta transición de modelo puede hacerse visible a partir del desarrollo de “La ley 7 de 1991”1 que posteriormente, tras muchos otros cambios más, daría origen al estatuto aduanero colombiano y/o Decreto 2685 de 1999, el cual se mantiene hasta hoy vigente, y cuyo entramado regula el derecho procesal administrativo aduanero además de las disposiciones que rigen los procedimientos de determinación de los tributos aduaneros, la definición de la situación jurídica de la mercancía aprehendida y la imposición de sanciones, como también las disposiciones que rigen los procesos de importación, exportación, transito aduanero, autorización e inscripción de usuarios del comercio exterior y demás que se adelanten y culminen con la adopción de una decisión de la autoridad aduanera (Araujo et al, 2009).

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Por lo tanto es evidente que la implementación de estas normas a favor de la liberalización del comercio exterior en Colombia durante la década del 90 fueron generadas no precisamente a partir de una decisión arbitraria del gobierno colombiano, sino en esencia a partir la influencia de ciertas agremiaciones claves (Donadio, 2013); todo esto debido a una serie de cambios a nivel mundial durante ese periodo los cuales generaron una tendencia sin precedentes de librecambismo dentro del comercio internacional en la que el gobierno nacional no debía quedarse atrás, ya que esto permitiría a la nación defender sus intereses como país en desarrollo, tras el desarrollo de las múltiples rondas de negociación del General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) o Acuerdo General Sobre Aranceles Aduaneros y Comercio que finalmente daría origen a la creación misma de la OMC (Acuña 1994). Cabe agregar que el GATT inició tras el fin de la segunda guerra mundial como una importante iniciativa desarrollada en 1947 durante la Conferencia sobre Comercio y Trabajo de las Naciones Unidas en La Habana y que un año más tarde sería firmada por 23 países no comunistas, quienes buscaban establecer un marco normativo en materia comercial el cual se basaría en la no discriminación y promoción del libre comercio “[…] el propósito principal del GATT, fue la reglamentación del comercio internacional teniendo como base la eliminación de discriminaciones, la estabilización y reducción de derechos de importación, la supresión de restricciones cuantitativas y la proscripción de otras formas de proteccionismo. Pero fundamentalmente, buscaba construir un foro de negociación multilateral, como es el caso de las rondas de negociaciones comerciales” (Ríos 2005, 114). Respecto a esta iniciativa del GATT es importante señalar también que dentro de sus países contratantes se encontraba Colombia, quien se adhirió como Estado signatario a inicios de la década de los 80. Este ha sido pues un aspecto que sin lugar a dudas establecería un precedente importante en el proceso de liberalización de su comercio y que asimismo marcaría la propia génesis de toda su política comercial, especialmente cuando se logra la formalización del ingreso del gobierno colombiano a la OMC en el año 1995, como consigna definitiva del proceso de apertura económica que había comenzado años atrás (Acuña, 1994) (Donadio, 2013).

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Esta suele ser conocida como la principal reforma al comercio exterior de Colombia en 1991 conformada por un total de 30 artículos en a través de los cuales se establecen normas para otorgarle al comercio exterior colombiano la mayor libertad posible en cuanto lo permita la economía buscando además impulsar la internacionalización de la economía colombiana para lograr un ritmo creciente y sostenido de desarrollo. Este contenido deberá ser conforme a las disposiciones de los artículos 150 numeral 19b), 189 numeral 25 y demás artículos de la constitución nacional; asimismo la ley 7 de 1991 se basa en tres aspectos fundamentales: instrumentos de promoción de exportaciones, instrumentos de la política de importaciones y las transformaciones institucionales. análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 114-131

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Aunque respecto a la idea anterior es importante señalar que según López (2010) la misma Comisión Económica para América Latina (CEPAL)2 algunos años antes, durante la década del 60, ya había venido liderando dentro de la región algunos cambios importantes que propendían por un modelo económico y comercial más liberal para estos países; el cual produjera una mayor competencia empresarial como también una mayor competitividad de la industria nacional. De hecho, cabe agregar que según Rivera (1993) todas estas iniciativas de liberalización en América Latina se inspiraron en el éxito del modelo de algunos países del sudeste asiático, quienes llevaron a cabo políticas librecambistas de crecimiento hacia afuera a principios de esa misma década, todo ello con el propósito de insertarse al paradigma de mercado mundial y promover las exportaciones; no obstante, al final los resultados parecen no haber sido los mismos que los alcanzados en esa zona. Situación que tiende entonces a dejar como enseñanza que la implementación de este tipo de medidas se da por pragmatismo y no porque la teoría como tal sea infalible por igual para todos los casos.

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De cualquier modo, retomando la idea inicial, muchos de los países en el mundo vieron atractivo todo este entramado de políticas de liberalización, tal y como así lo evidencian las rondas de negociaciones comerciales del GATT de aquel entonces, en las cuales precisamente esta figura ayudó a establecer un sistema multilateral de comercio firme y próspero que se hizo cada vez más liberal y cual condujo a la histórica Ronda Uruguay de 1986 considerada como la mayor negociación multilateral en donde se abordaron temas de diversa índole como la apertura del mercado monetario, la protección a la propiedad intelectual, los mecanismos de solución de diferencias, la revisión de políticas comerciales, entre muchos otros más temas, que su vez apuntaban al establecimiento de políticas muy concretas respecto a la adopción de gravámenes sobre el comercio y liberalización del comercio en general (OMC, 1995) (Croome, 1998). No obstante, e indiferente de los notables inconvenientes de consenso en sus negociaciones y pese a todos los problemas al respecto, se puede decir que finalmente esta ronda llegó a un punto trascendental en donde los 128 países contratantes del GATT dieron origen con la firma del Tratado de Marrakech en 1994 a la denominada Organización Mundial de Comercio (OMC), la cual terminó por revolucionar todo el devenir en los intercambios de mercancías, estableciéndose así y de manera sucesiva un nuevo paradigma denominado en la actualidad como el sistema multilateral de comercio (Lal Das, 2004). De esta forma dentro de la OMC fueron adoptados ciertos principios, algunos implícitos en las disposiciones del GATT, los cuales son explicados y analizados a fondo en los trabajos de Chibbaro (1999) como el trato de la nación más favorecida; el cual hace referencia a que ningún país que integre el sistema podrá establecer discriminaciones comerciales entre sus demás socios y por lo tanto deberá conceder a todos los miembros las mismas ventajas de acceso al mercado y competencia comercial que ofrece a cualquiera de ellos individualmente; el principio del trato nacional, cuyo contenido sostiene que las mercancías que se importen y las producidas en el país deben recibir un trato igualitario después de que éstas hayan ingresado al mercado nacional; el principio de liberación gradual y negociada del comercio internacional, el cual se refiere a la reducción progresiva de las restricciones y los aranceles al comercio entre otras como las cuotas, contingentes, barreras 2

En la actualidad esta es una de las cinco comisiones regionales de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) se fundó para contribuir al desarrollo económico de América Latina, coordinar las acciones encaminadas a su promoción y reforzar las relaciones económicas de los países entre sí y como también con las demás naciones del mundo. Sucesivamente, su campo de acción de trasladó a los países del Caribe y se incorporó como objetivo estratégico promover el desarrollo social. Esta figura fue establecida por la resolución 106 (VI) con el nombre de Consejo Económico y Social en el año 1948; sin embargo en el año 1984, dicho Consejo decidió renombrar dicho organismo con el nombre de Comisión Económica para América Latina y el Caribe, cuya y sede central está en Santiago de Chile.

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técnicas y sanitarias injustificadas; el principio de Previsibilidad y la transparencia de las disciplinas y compromisos comerciales, que sostiene que las restricciones y las distorsiones al comercio internacional deben conocerse previamente y ser públicas para todos los países miembros, además del mecanismo de examen periódico de políticas comerciales tal y como sucede por ejemplo con los aranceles consolidados, en donde los estados se comprometen formal y contractualmente a no sobrepasar los gravámenes publicados ante el sistema multilateral de comercio (OMC, 1994); el principio de fomento de prácticas comerciales leales, en el cual se aclara que el sistema multilateral de comercio no es organismo de “libre comercio absoluto”, ya que éste permite la implementación de aranceles y algunas formas de protección en casos especiales de manera que se logre una competencia comercial más libre, más leal, más equitativa y sin distorsiones; y por último el principio de trato especial y diferenciado, el cual reconoce que los países en vía de desarrollo requieren de cierta flexibilidad para aplicar los acuerdos e incorporar ciertas disposiciones de la normativa existente, en éste se reconoce además, la necesidad de que se les conceda a los países en vía de desarrollo ciertos permisos especiales con mayores plazos y menores exigencias respecto a la reducción de aranceles y subsidios, e inclusive cierta asistencia técnica especial (OMC, 2000). En este orden de ideas es posible afirmar que estos son entonces los principales argumento de fondo por los cuales se puede justificar la prominente adopción de políticas de apertura económica durante la década de los 90 y más concretamente a mitad este periodo cuando se materializa la inserción de Colombia al sistema multilateral de comercio, junto con otra importante cantidad de estados, lo cual en definitiva se debe concretamente a la tendencia y el comportamiento de la globalización misma, la cual puede llegar entenderse incluso como un formidable instrumento de inserción coordinada en donde participan incluso las organizaciones regionales y no propiamente a un capricho del gobierno de turno como en algunos casos ha llegado a pensarse (Ramirez y Restrepo, 1997).

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De hecho durante años en Colombia y en muchos otros países más diversos cuestionamientos se han llegado a plantear en torno a si es conveniente o no la implementación de políticas comerciales que promuevan el grado de apertura económica en los gobiernos, lo que según Hobson (1998) pareciera generar por consiguiente un enérgico dilema entre el librecambismo y el proteccionismo como doctrina económica dentro del modelo político de los estados. Y si bien es cierto que estas dos vertientes son totalmente antagónicas, dado el modo en que se suelen administrar los recursos desde su propia concepción teórica; también es cierto que ambos modelos permiten coordinar toda la política económica y el comercio internacional de un Estado, todo ello en función de dinamizar el crecimiento y desarrollo de las economías desde la consecución de una serie de objetivos particulares que redunden en el desarrollo del entramado productivo y sucesivamente en el bienestar mismo de la sociedad (Arena, Festré y Lazaric, 2012). De esta manera el librecambismo puede ser entendido como un modelo en donde el Estado suele ser visto como un ente que de manera deliberada interviene en el mercado en una mínima proporción, dejando que éste se auto-regule y asigne por sí mismo los recursos; permitiendo en últimas que las trabas al comercio internacional disminuyan y que las empresas y/o organizaciones se desarrollen a partir de la competencia misma considerando aspectos que tienden a generar una no regulación del mercado efectiva (Hemphill, 1992) (Elnox, 2006). En contraste, el proteccionismo suele ser visto como un modelo en cuyo caso el Estado interviene significativamente en el mercado a razón de mantener un entorno propicio para que la industria nacional pueda subsistir. Así dentro de esta estrategia la cual que vuelve a tomar fuerza tras la reciente crisis mundial y que deja en una posición difícil a la OMC por los intereses de muchos estados, suelen ser adoptadas análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 114-131

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diferentes medidas como las barreras arancelarias, todo con el propósito de elevar los precios de los productos extranjeros respecto al precio de los productos nacionales, cuyos valores en este caso por lo general suelen ser más altos y por consiguiente menos competitivos (Potter y Burney, 2002). ¿PROTECCIONISMO O LIBRECAMBISMO EN COLOMBIA?

Desde la perspectiva anterior el proteccionismo parece resultar una vertiente bastante sugestiva como enfoque en la administración de cualquier Estado, ya que de acuerdo a Kenwood y Lougheed (1972) desde su implementación como política comercial ésta tiende a amparar a determinadas empresas en el mercado nacional; lo que puede redundar no solo en el adecuado consumo de la producción nacional, sino también en la preservación de puestos de trabajo, además de lograr incluso en última instancia, promover el crecimiento de las empresas que por su falta de experiencia en el mercado nacional requieren de la intervención por parte del Estado, la cual les permita desarrollarse hasta alcanzar la capacidad suficiente para competir contra los productos de todas aquellas empresas extranjeras que ingresan al mercado nacional. […] La industria manufacturera debe ser estimulada mediante un sistema de subsidios y derechos aranceles protectores que libere a la producción doméstica de la competencia exterior, y de esta forma capacitarla para extender la magnitud de sus operaciones, alcanzando economías de escala comparables a las de sus semejantes en el exterior. De esta manera, las industrias nacientes adquirirían rápidamente la madurez y serían capaces de producir al menos tan barato como las extranjeras (Hamilton, 1827: 43)

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Es desde esta noción como tradicionalmente suele ser justificado el proteccionismo por parte de ciertos estados; sin embargo, en primera instancia la experiencia parece demostrar que las empresas no logran siempre desarrollarse tal y como este planteamiento sugiere, debido a que paradójicamente la competitividad de las empresas solo se logra de manera artificial por la misma intervención llevada a cabo por los estados, y no por medidas y estrategias internas adoptadas por las propias empresas o por políticas estructurales de los mismos estados (Reis y Farole, 2012). De hecho existen diversos casos en el mundo en donde ciertas sub-partidas dentro del “universo arancelario”3 de productos han experimentado un más que notable incremento de los gravámenes en los últimos años, lo que demuestra no solo la existencia de una importante disminución en la competitividad y/o capacidad productiva de las empresas de ese sector, sino también y sucesivamente un incremento del proteccionismo en tales sectores productivos, tal y como ha sucedido en el caso colombiano en donde diversas reformas arancelarias demuestran la incapacidad de apertura económica en determinadas líneas de mercancías que en la actualidad evidencian aranceles significativamente elevados en el “sistema armonizado”4 de Colombia (DIAN, 2011). Lo que supone en cualquier caso que la liberalización del comercio no tiene que ser absoluta en el universo arancelario de productos y que además no necesariamente las empresas de un sector industrial que 3

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Este concepto usualmente empleado dentro del comercio internacional, hace referencia a todas aquellas mercancías y/o productos bienes que son susceptibles de ser gravadas por los Estados con aranceles aduaneros. En inglés conocido también Harmonized System (HS) este concepto hace referencia a un compendio de nomenclaturas internacionales estandarizada desarrollada por la Organización Mundial de Aduanas (OMA) en inglés World Customs Organization (WCO) para clasificar mercancías a razón de identificar en cada país los impuestos aduaneros de importación. Este contiene más de 5.000 grupos de productos “exclusivamente bienes” cada uno identificado por un código de seis dígitos, dispuestos en una estructura jurídica y lógica, la cual se divide en XXI secciones que definen los grupos de mercancías y un total de 98 capítulos en donde se agrupan aquellas mercancías que tienen relación entre sí; lo cual en definitiva es apoyado por reglas bien definidas para lograr una clasificación uniforme. En el caso de Colombia el sistema armonizado fue adoptado en su última versión en el decreto 4927 de 2011 en cuyo caso se relacionan todos las mercancías susceptibles de ser importadas con su respectivo impuesto aduanero o arancel.

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son amparadas por los estados con gravámenes o aranceles sobre las mercancías de procedencia extranjera, o en su defecto con otros mecanismos proteccionistas, logran desarrollarse a cabalidad elevando su competitividad en los precios respecto a la competencia internacional. Tabla 1. Comportamiento histórico de los aranceles más críticos de algunas industrias en Colombia

Nomenclatura arancelaria 0201.10.00.00

04.02.10.10.00

Designación de la mercancía Carne de animales de la especie bovina, fresca o refrigerada -En canales o medias canales Leche y nata (crema), concentradas o con adición de azúcar u otro edulcorante. En polvo, gránulos o demás formas sólidas, con un contenido -En envases de contenido neto inferior o igual a 2,5kg

Año 1995 -Decreto 255 1992-

Año 2006 -Decreto 4589 2006-

Año 2015 -Decreto 4927 2011-

20%

80%

80%

20%

50%

98%

07.13.33.11.00

Frijoles (fréjoles. porotos, alubias. judras) comunes (Phaseolus vulgaris)

5%

60%

60%

10.06.10.10.00

Arroz con cáscara (arroz «paddy») – Para la siembra.

5%

80%

80%

87.02.10.10.00

Vehículos automóviles para transporte de diez o más personas, incluido el conductor. -Para el transporte de un máximo de 16 personas, incluido el 35 conductor

20%

35%

35%

Internacional

Aproximaciones a la inserción de Colombia en el sistema multilateral de comercio en 1995-2015

Fuente: Elaboración propia con sistemas armonizados MINCIT (2015).

En la anterior figura, Tabla 1, se puede apreciar el progresivo incremento de los aranceles aduaneros en Colombia, todo ello consultando en los respectivos años la versión de los sistemas armonizados Decreto 255 de (1992), decreto 4589 de (2006) y el sistema armonizado vigente el decreto 4927 de (2011). Todo ello para productos como la carne de bovino, leche, frijoles, arroz e incluso vehículos automotores en donde los niveles de proteccionismo son actualmente críticos; lo que evidencia entonces como la intervención del Estado no necesariamente es suficiente para lograr desde las teorías a favor del proteccionismo que se desarrollen ciertas empresas o sectores y que además por consiguiente mejore su capacidad productiva y precios. De esta forma es claro como en dos décadas Colombia ha experimentado una progresión arancelaria importante; por ejemplo para el caso de los lácteos se ha elevado hasta 78 puntos el arancel ad-valorem y en otros casos como el arroz hasta 75 puntos; mientras que para el caso de la carne de bovino 60 puntos, para el caso de ciertos granos como frijoles 55 puntos y para el caso algunos vehículos automóviles 15 puntos, aunque este último es bastante llamativo, ya que el valor recaudado por unidad puede ser más alto considerando que son productos de alto valor agregado. Por lo tanto, todo este escenario revela la existencia de problemas de competitividad considerables a nivel nacional en los procesos de elaboración de esta clase de productos y/o mercancías que conllevan a adoptar mayores políticas proteccionistas tal y como la evidencia empírica en algunos casos ha demostrado (Sivadasan, 2009).

[121]

En segunda instancia, existen diversos estudios que demuestran que el libre comercio posee una estrecha concordancia con el crecimiento y desarrollo económico del comercio mundial, lo que evidencia claramente que los resultados en la liberalización del comercio que experimentó el planeta durante la primera mitad del siglo XIX fueron ampliamente convenientes, y en cuyo caso según Kenwood y Lougheed (1972: 118) algunas estimaciones sostienen que el comercio en pocas décadas llegó a triplicarse alcanzando incluso un incremento extraordinario de 53% en décadas

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posteriores; todo esto respecto a otros periodos de la historia en donde imperó el proteccionismo comercial y donde el crecimiento del comercio no fue el mismo. […] Asimismo durante los primeros 25 años posteriores a la guerra, el crecimiento económico mundial fue en promedio de aproximadamente el 5% anual, tasa elevada que se debió en parte a la reducción de los obstáculos al comercio. El comercio mundial creció a un ritmo aún más rápido, con una media de alrededor del 8% en el mismo periodo. Por lo tanto, los datos demuestran que existe una relación estadística indudable entre un comercio más libre y el crecimiento económico. La teoría económica señala contundentes razones para esa relación. Todos los países incluidos los más pobres, tienen activos (humanos, industriales, naturales y financieros) que puedan emplear para producir bienes y servicios para sus mercados internos o para competir en el exterior. La economía enseña entonces que los países se pueden beneficiar cuando esas mercancías y servicios se comercializan (OMC, 2011: 13).

[122]

A partir entonces tales afirmaciones parecen ser sorprendentes todas las ventajas que ha traído el proceso de liberalización para la economía mundial y por supuesto para la mayoría de países, quienes han participado en este proceso promovido por todo el sistema multilateral de comercio, el cual logra consolidarse sin dudas a mediados de la década de los años 90 y el cual por supuesto se encuentra integrado también esencialmente por diversas instituciones como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI), la OMC y el Consejo de Estabilidad Financiera; instituciones que si bien puede tener fuertes críticas (Stiglitz, 2001: 202) son consideradas dentro de los estudios de Wouters y Odermatt (2014) como los pilares de la gobernanza económica internacional ocupándose de la supervisión, el asesoramiento, y de la coordinación de aspectos regulatorios considerando además que la influencia de estos “cuatro pilares” se han expandido a nuevas áreas, interviniendo incluso activamente en el escenario de la crisis mundial. Es importante agregar que si bien es cierto que la liberalización del comercio, explicada como la reducción de las barreras arancelarias (gravámenes) y no arancelarias (requerimientos técnicos, directivas especiales y vistos buenos), pueden en principio no ser un proceso fácil de sobrellevar para las economías de los estados, todo ello debido a los efectos que ésta puede desencadenar como la desaparición de ciertas empresas nacionales y el incremento del desempleo voluntario; también es cierto que con los reajustes en el tiempo terminan nuevamente estimulado en general el empleo como el comercio lo que en definitiva terminará aumentando el bienestar (Egger y Etzel, 2012). Y si en un principio las políticas proteccionistas apuntan a amparar la industria nacional trastocando la competitividad de las empresas extranjeras; paradójicamente esto puede terminar trayendo consigo una serie de efectos negativos para el comercio interno y especialmente para el comercio internacional, ya que estas medidas ocasionan también problemas de ineficiencia, debido a que permiten subsistir a unas empresas que terminan incurriendo en unos costos superiores a los necesarios en la economía internacional aparte de generar ineficiencia en el consumo porque se está desplazando del mercado a consumidores que estarían dispuestos a pagar lo que en verdad cuesta producir ese artículo (precio mundial), pero que no están dispuestos a pagar ese precio mundial más el sobreprecio artificial del arancel (Tugores, 2002). De otro lado y en definitiva también es importante destacar todas las oportunidades que las empresas competitivas pueden obtener, por el solo hecho de poder elevar su producción y por consiguiente aumentar sus exportaciones hacia otros mercados internacionales que por supuesto, no se encontraban liberalizados y que gravaban sus importaciones disminuyendo deliberadamente e indiscriminadamente la competitividad de todas estas empresas; es así entonces y de esta manera como la OMC desde sus inicios marcó un importante camino para que el comercio mundial cabal-

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mente aumentara, no solo con precios más atractivos para los consumidores y con un menor costo de vida, todo ello con un sistema más dinámico y eficaz que estimula el crecimiento económico promoviendo además el buen gobierno (OMC 2007) . En este orden de ideas se puede decir por lo tanto que la OMC ha traído para Colombia un incremento importante de su comercio exterior además de que el comercio internacional mismo también ha aumentado significativamente, véase el Gráfico 1, esto debido a que el comportamiento de las exportaciones e importaciones mundiales en los 20 años ha crecido constantemente hasta la crisis del 2009. Asimismo, cabe destacar que a partir de la creación de la OMC en 1995 el comercio internacional parece hacer tenido un crecimiento mucho más alto en términos proporcionales, respecto a los periodos previos de la creación de dicho estamento y por ende a la configuración misma del sistema multilateral de comercio (UNCTAD, 2015).

Internacional

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[123]

Gráfico 1. Comportamiento del comercio exterior de Colombia y el comercio internacional antes y después de la OMC. Fuente: Elaboración propia con datos de la UNCTAD (2015).

En este sentido el Gráfico 1 parece tornarse pues una de las pruebas y argumentos más importantes a favor del librecambismo y de los efectos positivos que ha traído el sistema multilateral de comercio para muchos países entre los cuales por supuesto se encuentra Colombia, quien pese a las notables dificultades en muchos de sus sectores, ha tenido que implementar diversas estrategias para elevar su competitividad y diversificar sus mercados de exportación además de elevar su comercio exterior desde su ingreso a la OMC. EFECTOS DE LA INSERCIÓN DE COLOMBIA AL SISTEMA MULTILATERAL DE COMERCIO

En el caso de Colombia, como también de otros tantos países latinoamericanos, toda la influencia del sistema multilateral de comercio ha conllevado a que se manifiesten llamativos fenómenos a nivel general. En primera instancia, se han logrado por ejemplo consolidar las relaciones comerciales con los Estados Unidos, un país que pese a sus recientes dificultades sigue siendo en el presente según fuentes oficiales el mercado más grande del mundo con importaciones que totales que sobrepasan los 2.300 billones de dólares (Banco Mundial, 2013); situación que explica a en parte los motivos del por qué éste país sigue siendo el principal socio comercial de Colombia y de muchos análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 114-131

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otros países más. En segunda instancia, y pese a la trascendencia de este mercado es clave agregar que se ha logrado igualmente una mayor diversificación, la cual en muchos casos parece incidir positivamente en la disminución de los impactos y riesgos que puede representar la dependencia sobre una economía, especialmente cuando ésta se desacelera y entra en recesión; así pues, durante las casi dos décadas como miembro de la OMC Colombia ha reducido su sorprendente nivel de dependencia sobre algunos países; por ejemplo en 1995 del total de las exportaciones un 35% se dirigían hacia los Estados Unidos un 9% hacia Venezuela y un 7% hacia Alemania y un 49% hacia el resto del mundo; mientras que en la actualidad la situación ha tendido a mejorar con un 26% hacia Estados Unidos, 4% hacia Venezuela, 1% hacia Alemania y un llamativo 60% hacia el resto del mundo (DANE, 2015). […] En la década de 1990, las exportaciones entraron en una nueva etapa que coincidió con la declaración explícita del cambio de modelo de desarrollo del país, a través del establecimiento del proceso de apertura económica dirigido a integrar definitivamente la economía colombiana con los mercados internacionales. Este modelo se implantó entre otros propósitos, con el fin de superar el sesgo antiexportador generado por la excesiva protección del mercado interno, aprovechando el dinamismo que desde 1985 presentaba el sector exportador (Mesa, Gallón y Gómez, 2001: 168)

[124]

Y si bien tras el proceso de liberalización y apertura del comercio exterior colombiano desde 1995 hasta la fecha, se ha logrado incrementar el volumen total de exportación en productos del sector agropecuario, minero e industrial; en cuyos datos además se puede percibir un alza más que significativa en todos estos sectores si se comparan ambos momentos; este incremento paradójicamente ha venido acompañado de una más que notable desindustrialización (López, 2010), en donde el país, tal y como se aprecia en la Tabla 2, se ha hecho completamente dependiente del sector minero pasando de 1995 con 24,7% al presente con 58,4% y donde sucesivamente el sector industrial ha perdido fuerza pasando de 65,1% a tan solo 36,9%. Tabla 2. Comportamiento y variación porcentual del sector industrial.

Sector

1995

Porcentaje

2013

Porcentaje

Sector agropecuario, ganadería, caza y silvicultura

1.031

10,1%

2.629

4,5%

Sector minero

2.521

24,7%

34.343

58,4%

Sector industrial

6.640

65,1%

21.724

36,9%

Demás sectores

9

0,1%

128

0,2%

10.201

100,0%

58.824

100,0%

Total Fuente Elaboración propia con datos del DANE (2015).

Por lo tanto, desde tal lógica parece ser bastante evidente que el comercio exterior colombiano ha cambiado desde el momento mismo en que se hizo mucho más formal el proceso de apertura económica; en este orden de ideas también es importante agregar que las exportaciones totales han aumentado en poco más de cinco veces durante casi dos décadas, además de que las importaciones también han crecido casi al mismo nivel, y si bien éstas últimas ha sido considerablemente altas, la balanza comercial del país se ha mantenido hasta ahora superavitaria (DANE, 2015) en la mayoría de periodos desde el ingreso de Colombia a la OMC; esto pese a que durante casi el primer lustro de pertenecer a dicho organismo, la balanza comercial del país se tornó deficitaria; situación que

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de acuerdo a Egger y Etzel (2012) puede ser factible por todo el proceso de transición y reajuste de la economía.

Gráfico 2. Balanza Comercial de Colombia desde su ingreso a la OMC

Internacional

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[125]

Fuente Elaboración propia con datos del DANE (2015).

De esta manera, en el Gráfico 2, se puede apreciar el notable crecimiento del comercio exterior colombiano (exportaciones e importaciones) como también se puede apreciar incluso significativo descenso del comercio internacional durante el año 2009 ocasionado por la crisis mundial; en donde según el FMI (2015) las economías avanzadas experimentaron una caída en su crecimiento, en cuyo caso se pasó de una tasa de crecimiento del 2.8 en el 2007 a una tasa negativa de crecimiento de -3.4 al 2009, mientras que las economías emergentes, si bien no experimentaron una caída tan pronunciada, pasaron de una tasa de crecimiento del 8.7 en el 2007 a una tasa del 3.1 en el 2009. Situación que parece poner a prueba la voluntad política de muchos gobiernos que claramente se han visto cada vez más tentados a recurrir al proteccionismo comercial, estimulados por todo el entorno y las circunstancias económicas de los mercados internacionales. […] Una de las lecciones que se han aprendido (en principio) de las crisis económicas es que a pesar de las tentaciones proteccionistas que se acentúan en momentos de dificultades, las respuestas de este tipo parecen agravar la crisis de manera sustancial. Y en la crisis del 2007-2009, las declaraciones y compromisos para mantener abierto el sistema comercial mundial fueron insistentes, aunque algunos analistas han detectado incrementos en las medidas proteccionistas (Tugores, 2010: 135).

En cualquier caso, indiferente de toda esta situación, tan solo tres años después le bastaron a Colombia para lograr su nivel de exportaciones más alto de la historia con 60.125 millones de dólares respecto a un total de importaciones de 56.102 millones de dólares lo que dejó como saldo un superávit comercial de 4.023 millones de dólares (DANE, 2015); por lo tanto, se puede decir, en términos generales, que la inserción de Colombia al sistema multilateral de comercio parece análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 114-131

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acertada no solo por relativa estabilidad en la balanza comercial, sino también por la dicotomía entre la inserción o el posible aislamiento al que podía haberse llegado el país en aquella época (Ramirez y Restrepo, 1997). En este sentido el comercio exterior colombiano ha logrado entonces un sobresaliente nivel de apertura explicado por el proceso de liberalización, el cual por supuesto se ve materializado en el aumento de las exportaciones y las importaciones, tal y como ha sucedido con muchos otros países y más concretamente en aquellos que se hicieron miembros de la OMC, los cuales incluso desde ese entonces según la evidencia empírica con los aportes de Sachs, Yang y Zhang (2000) han asumido una serie importante de compromisos en torno a la disminución de las barreras al comercio, porque creen en este modelo que ha mejorado la facilitación del comercio para todos sus países miembros. […] La apertura comercial se emplea para impulsar el crecimiento económico y el desarrollo de las naciones. Cuando se abren las fronteras, los países experimentan un aumento en las exportaciones, entrada de capital extranjero, creación de nuevas empresas, la entrada de empresas del extranjero, la aparición de nuevas e innovadoras oportunidades de negocios, una expansión en el mercado de bienes y servicios, mayor disponibilidad y precio de bienes de capital e insumos del exterior y una transferencia de tecnología moderna con procesos productivos más eficientes (Rodriguez, 2005: 106).

[126]

Desde tal perspectiva todos estos compromisos adquiridos de liberalización suelen reflejarse en aspectos muy concretos respecto a la manera en que se disminuyen las barreras arancelarias y las barreras no arancelarias por parte de los países; y aunque la medición de todos estos aspectos no resulta fácil dada la multiplicidad de medidas proteccionistas que se pueden emplear, especialmente en el caso de las barreras no arancelarias (directrices , trámites especiales y demás) las cuales asimismo con el paso de los años se han hecho más comunes incluso en los países desarrollados (Harrigan, 1993) (Fisher, 2006) además de superar significativamente incluso las barreras arancelarias mismas (Okumura, 2015) (GTA, 2015); en definitiva, pese toda esta complejidad en su medición, existen algunos indicadores básicos a partir de los cuales se puede deducir el nivel de apertura económica de los países. Entre la notable multiplicidad de indicadores se pueden destacar por ejemplo en primer lugar, y de acuerdo a la Tabla 3, la liberalización económica que en la actualidad disponen los países en cuyo caso se genera una puntuación general en donde a mayor calificación mayor liberalización siendo en este orden de ideas ponderados algunos aspectos como libertad para hacer negocios, libertad comercial, libertad de comercio, libertad fiscal, libertad monetaria, libertad en inversión, libertad financiera, derechos de propiedad, libertad de la corrupción y libertad laboral (The Heritage Foundation, 2015). En segundo lugar, se pueden considerar, la cantidad de documentos para importar, en donde mayor cantidad de documentos menor liberalización, ya que según las disposiciones gubernamentales y requerimientos técnicos de este tipo se puede deducir la facilidad para adquirir bienes provenientes de otros mercados foráneos (Banco Mundial, 2015); en tercer lugar, la cantidad de documentos para exportar, en donde mayor cantidad de documentos menor liberalización, y que en contraste respecto al anterior aspecto evidencia la facilidad para distribuir bienes hacia el exterior (Banco Mundial, 2015); en cuarto y último lugar, el promedio de aranceles Nación Más Favorecida (NMF)5, en donde mayor porcentaje de aranceles menor liberalización,

5

Desde la perspectiva de la OMC el Arancel NMF establece la extensión automática de cualquier mejor tratamiento que se ha concedido a una parte, todo ello del mismo en que deberá concederse a todas las demás partes. Éste gravamen

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con el cual se puede inferir el grado de proteccionismo de un país en torno al cobro de impuestos aduaneros puntualmente sobre los flujos comerciales de entrada o importaciones. Por lo tanto y considerando estos indicadores, es posible afirmar que Colombia analizado a nivel suramericano, e incluso a nivel mundial, puede considerarse como uno de los países con mayor nivel de apertura económica; esto pese a que es relevante señalar que solo en esta región se encuentran también Argentina y Brasil, dos de los estados más proteccionistas del planeta –con una amplia diferencia respecto a Colombia–, los cuales igualmente hacen parte del sistema multilateral de comercio pero quienes han visto necesaria la implementación de políticas proteccionistas dentro de la estructura de su comercio exterior.

Internacional

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Tabla 3. Nivel actual de liberalización del comercio de Colombia dentro Suramérica.

País

Liberalización

País

económica

Documentos

País

para importar

Documentos

País

para exportar

Promedio NMF

Chile

78,5

Perú

9

Surinam

8

Brasil

13,5

Colombia

71,7

Venezuela

9

Venezuela

8

Argentina

13,4

Uruguay

68,6

Argentina

8

Bolivia

7

Venezuela

13,3

Perú

67,7

Brasil

8

Ecuador

7

Bolivia

11,6

Paraguay

61,1

Guyana

7

Paraguay

7

Guyana

11,2

Brasil

56,6

Paraguay

7

Argentina

6

Uruguay

10,5

Guyana

55,5

Uruguay

7

Brasil

6

Surinam

10,4

Surinam

54,2

Bolivia

6

Guyana

6

Ecuador

10,1

Ecuador

49,2

Colombia

6

Uruguay

6

Paraguay

10,1

Bolivia

46,8

Ecuador

6

Chile

5

Colombia

8,8

Argentina

44,1

Surinam

6

Perú

5

Chile

6,0

Venezuela

34,3

Chile

5

Colombia

4

Perú

3,4

[127]

Fuente: Elaboración propia.

Es quizás pues, por este motivo que toda esta situación de análisis en torno a la implementación de políticas comerciales, librecambistas o proteccionistas ha constituido un importante aspecto de análisis dentro de la administración de los estados, considerando el hecho de que la discusión en torno a la pertinencia del proteccionismo parece mantenerse aún vigente “[…] el mundo necesita con urgencia que todos los gobiernos renueven y refuercen su compromiso de revitalizar el sistema multilateral de comercio, a fin de restablecer la certidumbre económica en un momento en el que hace mucha falta. En algunos países parece debilitarse la determinación de adoptar políticas dirigidas a resistir al proteccionismo, incluso ahora que la economía mundial necesita más comercio para evitar la recesión” (Lammy, 2012: 4); no obstante, en la actualidad aún son visibles y numerosos los casos de distorsión al comercio, desviación al comercio, guerras comerciales, controles de cambios y otras tantas medidas restrictivas dentro del comercio internacional, máxime cuando paradójicamente la mayoría de países reconocen la importancia de abrirse a los mercados y participar en la globalización tal y se ha encargado de mostrar la historia (Garrett, 2000).

se conoce también como el arancel normal no discriminatorio el cual se aplica a todas las importaciones exceptuando los aranceles preferenciales previstos en acuerdos de libre comercio y otros regímenes especiales. análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 114-131

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De ahí que la participación de Colombia en este organismo haya supuesto entonces en el tiempo por antonomasia una serie de compromisos constantes, debido a que desde su configuración la OMC “[…] ha ayudado a que el comercio se desarrolle con la mayor libertad posible, a conseguir una mayor liberalización del comercio de forma gradual, todo ello mediante negociaciones, estableciendo un método imparcial para resolver las diferencias comerciales y reducir el proteccionismo” (Assumpta, Xercavins y Cayuela 2010: 184) y aunque la discusión respecto al uso de políticas comerciales proteccionistas es amplia y aún común dentro de ciertos estados partidarios del proteccionismo comercial; diversos hechos e investigaciones revelan los efectos positivos que ha traído el sistema multilateral de comercio como el paradigma más importante en el proceso de liberalización y promoción de la apertura económica para muchos países (Taniguchi, Yanovich y Bohanes, 2007); esto pese a los múltiples y fuertes desafíos que se evidencian también en el presente para el sistema multilateral de comercio (Halle, 2013). En consecuencia y pese a los diversos efectos positivos de la apertura económica sobre el comercio internacional, parece generarse una profunda reflexión en torno a la capacidad de resistencia por parte de Colombia y los demás países miembros del sistema multilateral de comercio, respecto al uso de medidas proteccionistas. Todo ello cuando según Stiglitz (2009) la crisis mundial parece incentivar este tipo de políticas entre los estados, y especialmente cuando según las proyecciones de crecimiento de la economía mundial del FMI (2015) no son propiamente optimistas en el corto plazo, ya que se espera que se pase de un 3,1 a un 3,6 entre 2015 y 2016; y cuando incluso el escenario para Colombia supondría una tasa de crecimiento del 2,5 a un 2,8 en ese mismo periodo. CONCLUSIONES [128]

Como bien se intentó demostrar en el presente trabajo, es evidente que la apertura y la liberalización económica constituyen un complejo proceso en el cual Colombia, e incluso muchos otros países, han venido participando con resultados positivos en el crecimiento real del comercio y en donde además la misma dinámica de la globalización influyó significativamente para que todos éstos se integraran casi que e inevitablemente en el mismo paradigma dada la dinámica misma del entorno y de la realidad del comercio internacional. De ahí que la no inserción en su momento hubiese sido posible de interpretar, contrafactualmente hablando, como una decisión no acertada en materia de política comercial, todo ello considerando el hecho de que mucho más de dos tercios de los estados, es decir la gran mayoría de países en el mundo, se han convertido con el paso de los años en miembros de pleno derecho de la OMC y por ende protagonistas directos dentro del sistema multilateral de comercio durante el periodo d 1995-2015. Respecto a la OMC es necesario reconocer asimismo que este no es un organismo de “libre comercio absoluto” ya que éste permite la implementación de aranceles y algunas formas de protección en casos especiales, de manera que se logre una competencia comercial más libre, más leal, más equitativa y sin distorsiones; de ahí precisamente que Colombia y muchos otros países miembros hayan logrado beneficiarse ostensiblemente en las casi dos últimas décadas, desde el fin de la Ronda de Uruguay del GATT y sucesivamente la creación de la OMC. En este orden de ideas es importante exaltar que las políticas comerciales en la mayoría de los países presenta aspectos librecambistas y proteccionistas a la vez; de hecho el mismo régimen del sistema multilateral de comercio lo permiten en circunstancias concretas de acuerdo a los compromisos adquiridos por cada Estado y conforme a los principios del sistema multilateral de comercio; de ahí que los go-

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biernos tiendan por supuesto a ser librecambistas en aquellos sectores en donde su economía es competitiva y proteccionistas en donde no lo son, tal y como sucede con el gobierno colombiano en donde se pueden detectar algunos sectores significativamente proteccionistas como el sector cárnico, lácteo, granos y vehículos. Igualmente respecto a este asunto anterior se logra plantear la reflexión en torno a cómo las políticas proteccionistas, no necesariamente y de manera infalible pueden influir para lograr que un sector logre desarrollarse y elevar su productividad, ya que el intervencionismo del Estado no parece ser la solución definitiva para el desarrollo y la competitividad cabal de las empresas.

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Y aunque si bien Colombia –tras su inserción en el sistema multilateral de comercio–, puede haber aumentado sus flujos comerciales con el mundo, especialmente los flujos comerciales de salida y/o exportaciones, además de lograr una notable diversificación en los mercados destino de las exportaciones del país lo que por ende supone una disminución real de la dependencia comercial sobre ciertos socios comerciales tradicionales; de otro lado, este proceso ha venido acompañado paralelamente de una importante desindustrialización que ha hecho dependiente a este país del sector primario el cual en la actualidad equivale a más de la mitad de las exportaciones totales. Curiosamente en la actualidad la crisis económica tiende cada vez más a ser un detonante importante de focos de proteccionismo dentro del comercio mundial, de ahí la trascendencia del sistema multilateral de comercio liderado por la OMC, para lograr políticas consecuentes que sigan promoviendo la apertura, todo ello a fin de generar un mayor dinamismo en el comercio internacional. Finalmente considerando todos estos aspectos anteriores en torno al sistema multilateral de comercio, parece resultar contradictorio que se presenten aumentos en el proteccionismo comercial, el cual según experiencias anteriores ha tendido a agravar aún más la situación cuando se manifiesta una crisis mundial, además de influir en la desaceleración de la economía mundial debido a la contracción misma del comercio mundial; en este sentido se plantea pues el interrogante si Colombia con el paso del tiempo contempla la posibilidad desde la política comercial incrementar sus barreras arancelarias y sus barreras no arancelarias en intento por mantener su crecimiento económico esto considerando la dinámica actual del comercio internacional.

[129]

BIBLIOGRAFÍA Acuña, J. (1994). Importancia de la ratificación por Colombia de la Organización Mundial de Comercio. Colombia Internacional, 1(1), pp. 3-11. Araujo, R., Caballero, D., Camargo, J., Diaz, I., Gomez, D., Ibarra, G. ...Vidal, H. (2009). El Derecho Aduanero en el Siglo XXI. Bogotá: Editorial Legis. Arena, R., Festré, A., & Lazaric, N. (2012). Handbook of Knowledge and Economics. Northamton: Editorial Edward Elgar. Assumpta, P., Xercavins, J. C., & Cayuela, D. (2010). Desarrollo sostenible. Barcelona: Editorial Universitat politécnica de Catalunya. Banco Mundial. (2012). www.bancomundial.org. Obtenido de http://datos.bancomundial.org/indicador/IC.IMP.DOCS/countries Banco Mundial. (2013). WITS World Integrated Trade Solution. Recuperado el Octubre de 2015, de http://wits.worldbank.org/CountryProfile/USA Banco Mundial. (2015). Documentos exigidos para poder exportar (número). Recuperado el Octubre de 2015, de http://datos.bancomundial.org/indicador/IC.EXP.DOCS Banco Mundial. (2015). Documentos exigidos para poder importar (número). Recuperado el Octubre de 2015, de http://datos.bancomundial.org/indicador/IC.IMP.DOCS análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 114-131

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ROL DE LA GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA EN LA ESTRATEGIA DE INTERNACIONALIZACIÓN DE LA CIUDAD DE MEDELLÍN, 2004-2011*

Olga Lucía Zapata Cortés**

RESUMEN

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A partir de 2004 se formalizó un espacio de relaciones intergubernamentales en Antioquia denominado la Comisión Tripartita, compuesta por la Gobernación, la Alcaldía y el Área Metropolitana, la cual buscaba la internacionalización y posicionamiento estratégico de Antioquia, a través de la articulación de las agendas territoriales de estas tres instancias. En el marco de estos objetivos de internacionalización, la Alcaldía de Medellín, bajo la administración de Sergio Fajardo (2004-2007), configuró el Plan de Internacionalización de Medellín, que más tarde formalizaría Alonso Salazar (2008-2011) como la política integral de internacionalización de la ciudad. Aunque actualmente Medellín ha logrado con éxito su proceso de internacionalización, es necesario reconocer que en el mismo período la Gobernación de Antioquia ha implementado programas y proyectos para impulsar y apoyar este logro. La variedad de programas va desde dotación y mejoramiento de infraestructura vial, pasando por alianzas sectoriales orientadas a la competitividad y productividad hasta la dotación de infraestructura para la conectividad y telecomunicaciones. Palabras clave: internacionalización, paradiplomacia, coordinación multinivel, relaciones intergubernamentales, Medellín, Antioquia.

ROLE OF THE ANTIOQUIA GOVERNOR’S OFFICE IN THE INTERNATIONALIZ ATION STR ATEGY OF THE CIT Y OF MEDELLIN, 2004-2011 ABSTR AC T Since 2004 an area of ​​intergovernmental relations in Antioquia called the Tripartite Commission, composed of the Governor, the Mayor and the Metropolitan Area and which sought internationalization and strategic positioning of Antioquia was formalized through the articulation of territorial agendas these three instances. As part of these objectives of internationalization, the Mayor of Medellin, under the administration of Sergio Fajardo (2004-2007), set the Internationalization Plan of Medellin, later formalized Alonso Salazar (20082011) as the integral policy internationalization of the city. Although currently Medellin has succeeded its internationalization process, we must recognize that in the same period the Government of Antioquia has implemented programs and projects to promote and support this achievement. The variety of programs ranging from provision and improvement of road infrastructure, through sectoral alliances aimed at competitiveness and productivity through the provision of infrastructure for connectivity and telecommunications.

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Olga Lucía Zapata Cortés

Keywords: internationalization, paradiplomacy, multilevel coordination, intergovernmental relations, Medellin, Antioquia.

Fecha de recepción: 03/05/2016 Fecha de aprobación: 30/06/2016

Internacional

Rol de la gobernación de Antioquia en la estrategia de internacionalización de la ciudad de medellín, 2004-2011

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Este artículo es producto de la investigación concluida, Agenda pública para Antioquia 2012-2015. El caso de la alianza entre la alcaldía de Medellín y la gobernación de Antioquia, financiada por el Comité para el Desarrollo de la Investigación –CODI– de la Universidad de Antioquia, ejecutada entre el 5 de febrero de 2014 y el 5 de agosto de 2014. Acta 643 de 2012. ** Economista, Magíster en Ciencia Política. Estudiante del Doctorado en Ciencias Humanas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia-Sede Medellín. Profesora Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia, Medellín, Colombia. Correo electrónico: [email protected]. análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 132-145

Rol de la gobernación de Antioquia en la estrategia de internacionalización de la ciudad de medellín, 2004-2011

Olga Lucía Zapata Cortés

INTRODUCCIÓN

El estudio de la agenda pública reviste importancia en situaciones en las cuales los diferentes niveles de gobiernos trabajan conjuntamente para alcanzar mayores niveles de desarrollo regional y local; así como para impulsar la asociatividad y la conformación de nuevos niveles territoriales según lo establecido en las recientes reformas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, uno de los elementos que caracterizó la contienda electoral de 2011 fue la aparición de una alianza firmada por los candidatos que encabezaban las encuestas para la Gobernación de Antioquia, Sergio Fajardo, y la Alcaldía de Medellín, Aníbal Gaviria. Dicha alianza se presentó a la sociedad como una alianza histórica, de corte programático, para afrontar los principales problemas de la ciudad y el departamento conjuntamente, más que una alianza para sumar votos. Según Aníbal Gaviria, la Alianza le permitiría gobernar con participación ciudadana. Mientras que Fajardo asumió la Alianza como un pacto contra la corrupción.

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Este fenómeno político motivó la ejecución de la investigación Agenda pública para Antioquia 2012-2015. El caso de la alianza entre la alcaldía de Medellín y la gobernación de Antioquia.Dicha investigación requirió ampliar un rastreo de los antecedentes de esta Alianza, los cuales se remontan al período 2004-2007, cuando se formalizó la Comisión Tripartita1, una alianza entre la Gobernación, la Alcaldía y el Área Metropolitana que buscaba la internacionalización y posicionamiento estratégico de Antioquia, a través de la articulación de las agendas territoriales de estas tres instancias. Los resultados de esta búsqueda permiten la construcción del presente artículo, que se centra en presentar el caso del aporte del departamento de Antioquia en la promoción de la internacionalización de la ciudad de Medellín en el período 2004-2011.Para ello, se aprovecharon los elementos teóricos del enfoque de la paradiplomacia, particularmente las estrategias de los de actores gubernamentales no centrales en las relaciones internacionales. En este sentido, la pregunta que orienta este texto es: ¿Cuál fue el rol (coordinador, promotor u obstaculizador) de la Gobernación de Antioquia en la estrategia de internacionalización de la ciudad de Medellín durante el período 2004-2011? Este artículo se divide en tres partes. En la primera parte, se presenta una breve descripción delos elementos teóricos, centrados en los enfoques de los actores gubernamentales no centrales y las relaciones intergubernamentales. También se describe la metodología e instrumentos utilizados para la recolección de la información, su procesamiento y análisis. La segunda parte está integrada por los resultados de la investigación para el caso del departamento de Antioquia. En la tercera parte se exponen las reflexiones finales. 1. PARADIPLOMACIA Y ACTORES GUBERNAMENTALES NO CENTRALES

La paradiplomacia se viene constituyendo en un enfoque explicativo de las relaciones internacionales que emprenden los gobiernos subnacionales. Es definida por Cornago (2004) como “el involucramiento de los gobiernos subestatales en las relaciones internacionales, por medio del establecimiento de contactos formales e informales, permanentes o provisorios (ad hoc), con entidades extranjeras, públicas o privadas, con el objeto de promover resultados socioeconómicos o políticos, tanto como cualquier otra dimensión externa de su propia competencia constitucional” (Romero, 2005: 56).En ese sentido, se entienden como acciones diplomáticas paralelas que ejercen unidades de gobierno diferentes del nivel nacional, también denominados como actores gubernamentales no centrales, y “que está directamente relacionada con el establecimiento de relaciones 1

La Comisión Tripartita fue creada en 2004, y reafirmada en septiembre de 2008, como un acuerdo de voluntades entre la Gobernación de Antioquia, la Alcaldía de Medellín y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, que busca aunar esfuerzos en la promoción del desarrollo, el ordenamiento territorial y la competitividad regional (...) Actualmente la Comisión enfoca sus esfuerzos hacia el tema de la competitividad regional, manteniendo un liderazgo importante en la definición de lineamientos de políticas y políticas departamentales para el mejoramiento de la competitividad y productividad de la región, así como para la internacionalización de Medellín y el Valle de Aburrá (Zapata y Vásquez, 2012).

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potencialmente benéficas desde el punto de vista del desarrollo de las entidades locales involucradas” (Molina et al, 2010: 35).En este sentido, Morales Dávila (2013) plantea que la motivación de la paradiplomacia de los gobiernos no centrales está orientada al desarrollo local, por lo que incluyen estrategias como las marcas y el marketing de ciudades para promocionar el turismo, las inversiones o intercambios culturales, entre otros. Este incremento de las acciones internacionales desplegadas por los gobiernos subnacionales fue de gran interés académico para los estudiosos de la política comparada y las relaciones internacionales como referentes teóricos pare explicar la participación de los gobiernos no centrales (Farías, 2014). Y aunque en la literatura se pueden encontrar términos como microdiplomacia, diplomacia multinivel, postdiplomacia y mesogobiernos por ejemplo, el término paradiplomacia emergió con fuerza en 1986, tal como lo explican Molina et al (2010), cuando Duchacek fracasó al proponer el término microdiplomacia para explicar el fenómeno de las relaciones por fuera de los Estados nación de las unidades subestatales. Por otro lado, el enfoque de la paradiplomacia enfrenta dos paradigmas de las relaciones internacionales: “uno relacionado con la interdependencia compleja, que contempla el pluralismo de actores, es decir el de la sociedad mundial, y el otro, Estado-céntrico, llamado también tradicional, basado en el realismo político” (Rodríguez, 2004: 6). El impulso de la paradiplomacia fue favorecido por factores contextuales como “la crisis del Estado y la globalización, el internacionalismo y la integración regional al igual que el nacionalismo, planteando dos elementos adicionales que alientan su desarrollo: los asuntos transfronterizos y el hermanamiento de ciudades” (Farías, 2014: 159). Agrega Ugalde (2006) que la introducción de actores gubernamentales no centrales (AGNC) en las relaciones internacionales florece debido al debilitamiento de la centralidad del Estado, lo que genera nuevas realidades no solo en las relaciones internacionales, sino también, en las relaciones intergubernamentales, favorecidas porque en la actualidad se conjugan los procesos de integración regional y descentralización, más conocidos como “Glocalización”, tal como lo argumenta Esposto (2006).Sin embargo, “no debe pensarse el ascenso de la paradiplomacia como el declive de la diplomacia estatal, sino que se trata de un conjunto de prácticas de interrelación transnacionales que se superponen parcialmente a aquélla y complejizan el escenario político mundial” (Ferrero, 2006, p. 7).La participación de estos actores (AGNC) se caracteriza por tener objetivos asociados a “razones políticas (como una futura independencia), culturales (promociónde su idioma y cultura) y económicas (exportación de sus productos, atracción de inversiones y promoción turística). Asimismo, agrega que las motivaciones fronterizas (gestión de problemas comunes) y migratorias” (Farías, 2014: 160).

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Las diferentes motivaciones se pueden diferenciar según la clasificación propuesta por Ugalde (2015) en: a) las de origen externo; que comprenderían razones asociadas a los efectos de la globalización, grados de interdependencia y procesos de integración supraestatal que se generan al interior de las estructuras estatales: Políticas de los gobiernos nos centrales ante la globalización, Medidas para afrontar un entorno económico y comercial competitivo, Actividades de otros actores internacionales y Participación en estrategias de integración regional. b) las de origen interno, producidas por las transformaciones del Estado-nación. Estas, a su vez, se dividen en i) las relacionadas al conjunto del Estado: Procesos de descentralización, Conflictos entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales, y las Dificultades delos gobiernos subnacionales para incidir en la posición internacional del Estado; ii) las producidas en cada nivel de gobierno: Características políticas, culturales, económicas y sociales distintivas, Competencias asumidas y su proyección exterior, Posiciones regionalistas o autonomistas independentistas y el “yo también”, es decir, la imitación de estrategias de internacionalización que ya han sido desplegadas por otros gobiernos. Las diferentes estrategias o actividades que los actores gubernamentales no centrales pueden ser implementadas en el marco de la paradiplomacia son: 1. Viajes al extranjero, visitas recibidas y actividades promocionales y de fomento exterior. análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 132-145

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Delegaciones en el exterior. Firma de acuerdos y convenios exteriores. Cooperación interregional multilateral y creación de asociaciones interregionales. Cooperación transfronteriza. Participación de los GNC en las organizaciones de integración supraestatales. Creación de asociaciones y redes mundiales de GNC. Presencia de los GNC en las Organizaciones Internacionales intergubernamentales. Cooperación al desarrollo y ayuda humanitaria (Ugalde, 2006: 124-126).

Tal como las describe Ugalde (2006), estas actividades van desde las más básicas, pasando por las de tipo alianzas sectoriales y compromisos de largo plazo con agencias de cooperación y fondos financieros. Tienen como propósitos establecer contactos e intercambios que puedan asegurar una eficaz promoción de ciudades y regiones, enmarcadas en estrategias de internacionalización. Además, crear y participar en asociaciones, así como firmar acuerdos y convenios para proyectos de cooperación de tal manera que se intervengan problemáticas sociales comunes. Para el caso de las ciudades, Borja y Castells (1997) enuncian como las principales estrategias que las ciudades deberían implementar para internacionalizarse las siguientes: “i) tener una participación activa en eventos internacionales, ii) participar en asociaciones de ciudades, iii) constituir redes de ciudades, iv) participar en procesos de integración regional, y v) tener presencia directa en el sistema de cooperación internacional” (Vieira, 2011, p. 1). Esto converge con el siguiente supuesto planteado por Milani y Ribeiro (2010): Las ciudades, gracias a sus redes y proyectos de cooperación transnacionales, constituyen la expresión de un actor político nuevo tras cambiar la escala en que operan y emanciparse parcialmente del monopolio ejercido por el Estado-nación en la administración pública transfronteriza (p. 25).

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Para el caso antioqueño, es necesario destacar que la participación de AGNC en el ámbito internacional está regulada en la normatividad colombiana (Molina et al, 2012); sin embargo, tanto ciudades como departamentos tienen estas actividades dentro de sus competencias. Además, está también la limitación de recursos económicos para desplegar estrategias de internacionalización, especialmente, en el marco del Sistema General de Participaciones (SGP), lo que hace que los entes territoriales con menos recursos, tengan menos oportunidades de implementar acciones de marketing, acuerdos, participar en redes, entre otras de las estrategias de internacionalización. Igualmente, se debe destacar que las acciones emprendidas por el gobierno municipal y departamental para la internacionalización comparten el mismo contexto de apertura económica e internacionalización (ligado a los nuevos flujos económicos derivados de la globalización). Ejemplo de ello son el Informe Monitor de 1992 sobre la competitividad nacional y los informes de varias ciudades colombianas sobre ventajas competitivas (Molina et al, 2012). Aunque ya en los planes de desarrollo de Sergio Naranjo (1995-1997)2, Juan Gómez Martínez (1998-2000)3 y Luis Pérez (2001-2003)4 se observa la inclusión de elementos que podrían asociarse a la internacionalización 2

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Por ejemplo, cuando afirmaba que “El Plan busca consolidar una ciudad pacífica y segura como base para proyectar la prosperidad económica y social”. Asimismo, cuando definía la ciudad deseable: “La construcción de la ciudad deseable y posible con visión de futuro debe partir del reconocimiento del entorno económico y político mundial en que vivimos, antes de evaluar nuestras propias condiciones y definir las estrategias para el corto, mediano y largo plazo” (DAP, 1995: 4). Este gobierno va más lejos, al proponerse: “[…] los gobiernos locales empiezan a entender que la ciudad, como territorio de convergencia entre lo global y lo local, solo se hace viable en el marco de un “proyecto de futuro” que haga posible el equilibrio entre la competitividad, entendida esta como la capacidad de la ciudad para insertarse en los flujos de la economía mundial […]” (DAP, 1998: 8). En este gobierno se creó la Consejería para la Internacionalización, posteriormente se denominaría la Agencia de Cooperación Internacional. También, “proyectó construir el Centro Internacional de Negocios y Convenciones en el mismo

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de la ciudad, actualmente, se reconoce el éxito que ha tenido la internacionalización dela ciudad de Medellín bajo la administración de Sergio Fajardo (2004-2007), en la cual se configuró el Plan de Internacionalización de Medellín, concretándose la política integral de internacionalización de la ciudad, que más tarde formalizaría Alonso Salazar (2008-2011). En estos dos últimos gobiernos, se materializaron estrategias como la Agencia de Cooperación Internacional5, el Medellín Convention Bureau y el Centro Internacional de Convenciones (Molina et al, 2012). También se adelantaron acciones como: la red de antioqueños en el exterior (Sos paisa), las ferias internacionales de negocios, eventos internacionales, programas como Medellín City para el fomento del bilingüismo, mejoras en la conectividad y TIC`s, las comunidades cluster y los juegos suramericanos. Todas estas estrategias, acordes con las que suelen adelantar los AGNC en sus procesos de internacionalización (Ugalde, 2015).

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Tal y como lo concluyeron Molina et al (2012), la política de internacionalización de Medellín se instaló como un asunto permanente en la agenda gubernamental de la ciudad a partir del gobierno Fajardo. Además, esta política es considerada como el factor fundamental para la transición del modelo de desarrollo económico basado en la industria hacia el de servicios. Se destaca entonces, que el éxito de esta política ha dependido en buena medida del fortalecimiento institucional (la cual incluyó infraestructura, agencias especializadas, eventos, regeneración urbana y redes de trabajo) y del mercadeo territorial. Ahora bien, tanto para el caso de Medellín como el de Antioquia, ambos gobiernos subnacionales han estado en constante interacción a través de sus planes de desarrollo, particularmente de las líneas y componentes que intentar articular la ciudad y la región mediante la integración regional (Anexo 1). Esto, encuentra su antecedente en el Plan Estratégico de Antioquia (Planea) de 1998, y posteriormente, en la Comisión Tripartita de 2004. 2. EL ROL DE LA GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA EN LA INTERNACIONALIZACIÓN DE MEDELLÍN

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Durante el período 2004-2011 los diferentes gobiernos departamentales han establecido programas y proyectos que buscan la integración regional6, y más aún, la generación de “nuevas oportunidades de internacionalización para el territorio” (Cámara de Comercio, s.f: 1). Se trata de líneas de acción que tienen como objetivo materializar los principios de concurrencia, subsidiariedad y complementariedad que propone la Ley 152 de 1994, así como lograr el nuevo modelo de desarrollo propuesto por el Plan Estratégico de Antioquia, en el que esperaba que Medellín no siguiera concentrando la riqueza del departamento y que esta se redistribuya en todas las subregiones. De ahí que los componentes y programas de integración regional resulten en opciones de trabajo conjunto (anexo 1). Particularmente, desde el gobierno departamental la integración regional se ha fijado metas que van en concordancia con las mejoras en los niveles de competitividad, así como la inserción de Antioquia en los flujos

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lugar, pensado con “salas y auditorios con capacidades superiores a las 1000 personas” (2001: 65), con salones modernos, restaurantes, parqueaderos y las últimas tecnologías, también “orientado a promover la ubicación de actividades empresariales y comerciales modernas, así como a la generación de espacios para la realización de eventos y convenciones con proyección internacional, que complementen las acciones en materia de competitividad e internacionalización de la ciudad” (DAP, 2001: 82). Que posteriormente, en el gobierno de Alonso Salazar (2008-2011), se denominó Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área Metropolitana. Los programas de integración regional serían la base sobre la cual se fundamentan los programas dirigidos a la internacionalización, tal como se expone en el Plan regional de competitividad para Medellín, Valle de Aburrá y Antioquia. “La internacionalización, independientemente de que se considere como un fin o como instrumento para alcanzar niveles de desarrollo acordes con la dinámica mundial, tiene que ser objetivo principal de la política de desarrollo regional” (Comisión Tripartita y Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia, 2009: 152). análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 132-145

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económicos globales7. En este sentido, el gobierno de Aníbal Gaviria (2004-2007) se propuso como objetivo “Afirmar el territorio de Antioquia, articulándolo e integrándolo internamente y abriéndolo a las regiones vecinas, al país y al mundo” (DAP, 2004, p. 50), para lo cual promovería acciones en función de ampliar cobertura de servicios públicos, las telecomunicaciones y la infraestructura física y de transporte. Se trata pues de materializar el nuevo direccionamiento del departamento8, propuesto en el Planea, en cuanto a la integración regional y el desarrollo de Antioquia. En este período, se convocó una alianza entre la Gobernación, la Alcaldía y el Área Metropolitana, que se formalizó como la Comisión Tripartita, para la internacionalización y posicionamiento estratégico de Antioquia, a través de la articulación de las agendas territoriales de estas tres instancias. También se iniciaron acciones que buscaron desconcentrar a Medellín, entre ellas, los clúster, las sedes universitarias subregionales, el fomento a los emprendimientos. Si bien en este gobierno no hubo programas dirigidos a la internacionalización de la región, si se implementaron programas de apoyo. Es así como la Comisión Tripartita viene consolidándose como la instancia intergubernamental encargada de liderar la política regional de competitividad y productividad del departamento, así como la internacionalización de la región antioqueña. Para ello, propone lineamientos y políticas que son implementadas en el territorio, algunas de las cuales con el consenso de los sectores gubernamentales, empresariales y privados, aprovechando la participación activa que en esta instancia encuentran los empresarios antioqueños y el sector privado representados por organizaciones como la Cámara de Comercio de Medellín para Antioquiay Proantioquia. Una de las políticas que viene consolidándose desde el 2006 es la Estrategia para la internacionalización de Medellín, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y Antioquia, que trabaja desde cinco áreas estratégicas y bajo un modelo de cooperación público-privado: promoción y fomento de exportaciones, atracción de inversión extranjera directa, cooperación internacional, y marketing territorial (Comisión Tripartita y Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia, 2009). [138]

El Plan de Desarrollo “Antioquia para todos, manos a la obra” del gobierno de Luis Alfredo Ramos (20082011), señaló la ruta para la creación de condiciones para el crecimiento sostenido y la internacionalización de economía antioqueña. La internacionalización de la región se trazó desde el objetivo de lograr una “Adecuada Integración del Departamento de Antioquia al Contexto Mundial”, en el que iba a tener una gran importancia los programas y acciones a favor de la productividad y la competitividad, tales como: la Agenda Interna (para definir e impulsar sectores productivos), los Sistemas Productivos Locales para la exportación y para afrontar la competencia externa (para generar redes empresariales), la formación de capital humano (formación de empresarios y emprendedores y bilingüismo), la articulación público-privada (la Comisión Tripartita, el Acuerdo de voluntades y la Comisión Regional de Competitividad) y el Plan Integral de Marketing Territorial (incluye ferias internacionales)9. Además, también sobresalieron programas como: Implementación de redes de actores subregionales que gestionen la productividad y competitividad, Impulso a la infraestructura para la productividad y competitividad en las subregiones, Cadenas productivas, Mejoramiento de la competitividad de la minería para la internacionalización, y Vías para la competitividad en Antioquia. Lo que se observa entonces es toda una reconversión del departamento de Antioquia, motivado por los debates, acuerdos y voluntades recogidas desde finales de la década de 1980, y formalizadas en 1998 mediante el Planea en el que se propone una nueva forma de pensamiento con respecto a la planeación, el desarrollo,

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Para más información acerca de estos objetivos, consúltese: http://antioquia.gov.co/index.php/prensa/historico/63-plande-desarrollo/linea-estrategica-3/2519-internacionalizacion. Como parte de esta propuesta, se planteó la revisión de las vocaciones económicas de las subregiones y los municipios, de manera que adquirieran fortalezas para incrementar su productividad y competitividad. Para ampliar esta información, se puede acceder a: http://www.antioquia.gov.co/index.php/plan-de-desarrollo/2519internacionalizacion.

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las potencialidades y vocaciones económicas de las nueve subregiones antioqueñas. Una vez, acordado estos objetivos, se fueron incorporando en los diferentes planes de desarrollo desde 1998. Programas intencionados a la internacionalización de Medellín impulsados por la Gobernación de Antioquia

Durante el período de gobierno 2004-2007, se implementaron programas orientados a la integración regional como apoyo a la internacionalización de la ciudad de Medellín de manera intencionada y sistemática por parte del Gobierno departamental. Fue así como se propusieron acciones como la articulación del plan maestro de vías y transporte, y la promoción y desarrollo de nuevos proyectos de infraestructura para impulsar la internacionalización de la economía antioqueña. De esta manera, la internacionalización de la economía conduciría a la internacionalización de la ciudad y la región. Sin embargo, uno de las acciones que impulsaría la Gobernación de Antioquia sería la “Promoción y apoyo a los procesos de internacionalización, conjuntamente con el municipio de Medellín” (DAP, 2004: 50) (ver tabla 1). Adicionalmente, se implementaron programas y proyectos de apoyo a la internacionalización de Medellín mediante el mejoramiento de la dotación de infraestructura vial y de transporte. En el período 2008-2011 se implementaron programas que proponían una la ruta para la creación de condiciones para el crecimiento sostenido y la internacionalización de la región; también sirven como estrategias para fortalecer las relaciones intergubernamentales entre el nivel local y departamental en clave de equilibrio territorial (ver tabla 1). A continuación, se relacionan algunos de ellos: El programa Articulación institucional público-privada para la Internacionalización de Antioquia, buscaba espacios de encuentro sectoriales y coordinar con el nivel nacional y la comunidad internacional sinergias en torno a la competitividad del territorio antioqueño. Se destaca el programa de Promoción de alianzas estratégicas público privadas (asociaciones, agencias de desarrollo local y otras) para el desarrollo económico y mejora de la gestión territorial, cuyo objetivo era crear la Agencia de Desarrollo Regional de Antioquia (ADRA) para promocionar proyectos estratégicos de Antioquia en complementariedad con la Secretaría de Productividad y Competitividad de la Gobernación.

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El programa Promoción de alianzas públicas supramunicipales mediante la cofinanciación de proyectos estratégicos, promovería acuerdos de planificación supramunicipal entre municipios a nivel zonal y subregional. Así mismo, se impulsaría un “acuerdo de voluntades para la integración regional entre la Alcaldía de Medellín, la Gobernación de Antioquia y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, con el propósito de desarrollar proyectos estratégicos para la región de manera conjunta” (DAP, 2008: 215). También el programa Gestión a esquemas asociativos de organización con otros departamentos para la planificación, el ordenamiento y el desarrollo territorial, y la integración regional y fronteriza impulsaría la integración de esfuerzos con departamentos vecinos, aprovechando las ventajas comparativas que tienen las zonas fronterizas. El programa Implementación de redes de actores subregionales que gestionen la productividad y competitividad coordinaría actores y entidades públicas y privadas que venían trabajando el tema de productividad y competitividad, mediante la estimulación de conformación de redes subregionales. El Programa Impulso a la infraestructura para la productividad y competitividad en las subregiones, buscaba la conectividad del departamento de modo que permita la comercialización de productos y establecimiento de empresas en las subregiones. El Programa Cadenas productivas y fomento a la producción, transformación y comercialización agropecuaria y piscícola, en áreas agroecológicamente aptas, buscaba el cumplimiento del Acuerdo de Competitividad para las cadenas productivas del cacao, caña-agroindustria panelera, carne bovina, caucho, forestal-madera, frutales, guadua, hortícola, leche, papa, piscicultura firmado a nivel nacional. También se propuso la firma de acuerdos al interior del departamento para el aguacate, mora, cítricos, fique, apicultura, fríjol, plátano, biocombustibles, aromáticas y medicinales.

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El Programa Mejoramiento de la competitividad de la minería para la Internacionalización, apoyaría la creación del Instituto Nacional del Oro en el Nordeste, de modo que esta actividad se desarrolle con tecnologías limpias, cualificación del personal y dentro de la normatividad. También el Programa Mejoramiento de la infraestructura física y del medio ambiente en las regiones mineras buscaba el mejoramiento de la infraestructura física para la explotación minera, protección del medio ambiente en las zonas mineras y la capacitación del personal en tecnologías limpias y reducción del uso de mercurio. El Programa Vías para la competitividad en Antioquia, en el que se recogían los proyectos viales estratégicos para los principales corredores viales a nivel nacional y departamental, como por ejemplo, las dobles calzadas. Tabla 1. Comparativo de programas y proyectos dirigidos a la internacionalización incluidos en los planes de desarrollo para Antioquia en el período 2004-2012.

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Plan de Desarrollo 2004-2007: Antioquia nueva, un hogar para la vida

Plan de Desarrollo 2008-2011: Antioquia para todos, manos a la Obra

Línea 1. Integrar y articular territorial a Antioquia OBJETIVO ESTRATÉGICO: Afirmar el territorio de Antioquia, articulándolo e integrándolo internamente y abriéndolo a las regiones vecinas, al país y al mundo. OBJETIVO ESPECÍFICO 1.1: Impulsar la articulación local y regional, nacional e internacional, así como la acción pública y privada, en los procesos de planificación para la gestión del desarrollo. OPERACIÓN Y ACCIONES: Promoción y apoyo a los procesos de internacionalización, conjuntamente con el municipio de Medellín. OBJETIVO ESPECÍFICO 2.5: Gestionar y recuperar obras y proyectos en infraestructura física de edificaciones públicas, vías y otros modos de transporte. OPERACIÓN Y ACCIONES: Articulado al plan maestro de vías y transporte, promoción al desarrollo de nuevos proyectos de infraestructura, para impulsar la internacionalización de la economía antioqueña.

Línea Estratégica 3. Desarrollo económico. OBJETIVO GENERAL: Contribuir al adecuado desempeño de la economía antioqueña. COMPONENTE: Internacionalización. OBJETIVO ESPECÍFICO: Adecuada Integración del Departamento de Antioquia al Contexto Mundial. PROGRAMAS: 1. Identificación y definición de Sectores e Iniciativas Estratégicas para el Departamento de Antioquia. 2. Acompañamiento a los Sistemas Productivos Locales –SPL- para la exportación y para afrontar la competencia externa. 3. Gestión para la formación y el intercambio de conocimientos del Recurso Humano de los SPL. 4. Articulación institucional público–privada para la Internacionalización de Antioquia. 5. Estructuración del Plan Integral de Marketing Territorial.

Fuente: elaboración propia.

De los programas propuestos para el período 2008-2011, dos fueron importantes para impulsar la internacionalización de la región y apoyar la consolidación de la internacionalización de Medellín. En primer lugar, el programa Articulación institucional público privada para la internacionalización de Antioquia, que ya para el 2010 “presentó un avance del 40% y una inversión ejecutada de 100 millones de pesos” (DAP, 2011: 136) y se habían realizado diez de las 12 misiones internacionales propuestas para el período. A este programa se articularon “entidades como Cluster de Turismo, Adeproa, LAN, TACA, y el CISP, donde se desarrollaron actividades para la promoción del departamento y la identificación de nuevas estrategias para la internacionalización y gestión de recursos” (DAP, 2011: 136). En segundo lugar, el programa Estructuración del plan integral de marketing territorial, que “para el período este programa presentó un avance del 60% y una inversión ejecutada de 140 millones de pesos” (DAP, 2009: 136) y se habían realizado once de las 10 ferias internacionales propuestas para el período. En este programa: “la Secretaria de Productividad y Competitividad apoyó y participó en dos eventos internacionales donde se contó con la participación de las entidades como Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia la Cámara de Comercio de Colombo-Alemana, Cámara de Comercio Italiana para Colombia, Banco análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 132-145

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Mundial, Secretaria de Minas del Departamento, Cotelco, el Bureau y Municipio de Medellín, las cuales mediante la participación conjunta en 6 eventos y ferias internacionales principales cuyos objetivos fueron la promoción de diferentes sectores productivos del Departamento, megaproyectos, oportunidades de inversión en Antioquia y promoción Turística como la Bolsa Turística de las Ameritas, y ANATO y la Feria de Berlín con el propósito de posicionar el Departamento como destino turístico” (DAP, 2009: 136).

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Además para el mismo período, la Dirección de Internacionalización relacionaba las siguientes actividades realizadas por el gobierno departamental, denominadas como Misiones comerciales para la promoción del Departamento: Expocolombia (Miami); IV Cumbre de Gobernadores (Milán); Foro del Banco Mundial sobre Energías Limpias (Washington D.C.); Ruedas de negocios en Andalucía(España) y San José (Costa Rica); Promoción de sectores económicos y megaproyectos del Departamento: Apoyo a la realización de la Asamblea del BID con un aporte total de $2.582.842.207donde se presentaron oportunidades de inversión (Expodesarrollo) por US$2.995 millones en Antioquia; Estudio de prefactibilidad de la Zona Franca de Caucasia; Reportaje en el diario económico francés Les Echos; Reportaje en el diario especializado entemas energéticos South China Morning Post; Reportaje en el diario económico Arabian Business; Reportaje para diario económico Al Bayáno Documental de la cadena de noticias Fox News 5, NY (DAP, 2011). Todas estas actividades se inscriben en la actividad No. 1 propuesta por Ugalde (2006): Viajes al extranjero, visitas recibidas y actividades promocionales y de fomento exterior. Los gobiernos departamentales del período 2004-2011, intencionan explícitamente la internacionalización de Antioquia, como estrategia de acompañamiento y potenciador de la internacionalización de Medellín. Las evidencias más convincentes están asociadas al desarrollo de infraestructura física (transporte), servicios (hoteles), conectividad y telecomunicaciones e inversión. Por ejemplo, en 2005, el total de la red de carreteras era de 6.399 kilómetros, de los cuales 892 estaban pavimentadas; mientras que en 2011 el total ascendió a 19.962 kilómetros, de los cuales 1.436 estaban pavimentadas.

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En cuanto al transporte aéreo, el Anuario Estadístico de Antioquia, muestra que este “presentó a lo largo del periodo 2005-2011 una tendencia creciente, influenciada por el aumento en el movimiento de pasajeros salidos en Antioquia, pues para 2009 se incrementó en un 8,5% con respecto al año anterior” (Anuario Estadístico de Antioquia, 2013, transporte). También en el sector servicios, el subsector de hoteles, restaurantes, bares y similares: “muestra crecimientos positivos en todos los años entre 2005 y 2011, siendo 2009 el año en que presentó el menor crecimiento 0,5% situación fuertemente relacionada con la crisis económica mundial (…) Sin embargo, para el siguiente año se presentó un crecimiento de 5,47% gracias a la realización de los Juegos Suramericanos, Feria de Flores, entre otros eventos, (...) [en 2010] se observó una ocupación de 53,0%, lo que supera en 5,2 puntos porcentuales el compendio del año anterior” (Anuario Estadístico de Antioquia, 2013, comercio).

Con respecto a los establecimientos comerciales10 en Antioquia, en 2004, existían 1.321 y posteriormente para el 2011 ascendieron a 2.052. De estos, en 2013 existían en todo el departamento de Antioquia un total de 864 establecimientos para el alojamiento y hospedaje de turistas, de los cuales 150 (es decir el 17.3%) estaban ubicados en el Área Metropolitana. Con respecto a los indicadores de conectividad, se tiene que para el 2012, luego de la consolidación de los datos del 2011, el número de hogares con acceso a internet en Antioquia era de 709 mil, de los cuales, 677 mil 10

Incluye establecimientos de industria, comercio y servicios de las zonas urbana y rural. análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 132-145

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pertenecían a la zona urbana (DANE, 2012, Encuesta sobre Tecnologías de la Información y la Comunicación). También, en cuanto al indicador proporción de personas de 5 y más años de edad que usaron internet en cualquier lugar o a través del teléfono celular, Antioquia ocupó en 2012 el segundo lugar, después de Bogotá, con un 55,8%. En el referente nacional, Antioquia también ocupó el segundo lugar, después de Bogotá, en cuanto al porcentaje de hogares con conexión a internet (39%) y porcentaje de hogares que poseen computador (46%). Otros indicadores como la Evolución de la inversión en actividades de Innovación en Antioquia, se pasó de $140.528millones en 2009 a $222.851 millones en 2012 (Anuario estadístico de Antioquia, 2013, inversión). Además, en cuanto al valor de las principales exportaciones no tradicionales de Antioquia a los Estados Unidos, fue de US 1.168.413. Para el 2011, el valor de las exportaciones de Antioquia hacia los Estados Unidos ascendió a US 2.626.835.732. Finalmente, el PIB per cápita de Antioquia, al finalizar el 2003, fue de $6.211.626. Para el 2011 fue de $13.024.656. Finalmente, la Comisión Tripartita y Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia presentaban entre los resultados alcanzados por Antioquia sobre la internacionalización de la región, los siguientes: en primer lugar, “Antioquia un tesoro por descubrir”, experiencia que se produjo de reuniones realizadas en todo del departamento con el “propósito era definir las condiciones para el posicionamiento de los municipios de Antioquia” (2009, p. 160) y que se convirtió en la campaña turística sombrilla para el departamento, defiendo las rutas turísticas para el departamento: Oriente: ruta verde; Norte: ruta de la leche; Occidente: ruta del sol y la fruta; Urabá: un mar de alegrías, riquezas y placeres; Suroeste: ruta de la tradición de café, carbón y arriería; Valle de Aburra: ciudades de luces, paisajes y flores; Magdalena Medio: una leyenda de agua, bosque tropical y cemento; y Nordeste: tren cargado de oro y caña. [142]

En segundo lugar, en cuanto a la promoción y fomento de exportaciones de bienes y servicios, se destacaban los avances en la internacionalización productiva y se proponían la implementación de programas que desde el departamento buscaran mejorar la competitividad de las empresas antioqueñas desde: Estrategias comercial en mercados internacionales, Diferenciación de producto (innovación, valor agregado), Modernización maquinaria y tecnología, Inteligencia de mercados, Gestión de procesos (modernización, estandarización), Alianzas estratégicas, Transformación cultural (calidad como parte de la cultura), Definición de misión, visión, objetivos y estrategias, Agilidad en la toma de decisiones (tiempos de respuesta), Administración del riesgo (interno y externo), Métodos de negociación (competencias de negociación), Personal (calificado, idóneo, abierto al cambio), Capacitación del personal, Sistemas con comunicación eficaz con el cliente interno y externo, Liderazgo, Cultura exportadora al interior de la organización, Calidad de los proveedores, Certificación calidad e Investigación aplicada (Pymes-Universidad) (Comisión Tripartita y Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia, 2009: 162). CONCLUSIONES

El rol del gobierno antioqueño en el período 2004-2011 ha sido de promotor de la internacionalización de Medellín, así como de todo el departamento. Esta función se ha mantenido en la agenda gubernamental regional por lo menos en el período señalado y para lograr la materialización de esta, ha creado, aunque si bien una incipiente institucionalidad que funciona más desde la voluntad política, unas alianzas estratégicas a través de la Comisión Tripartita y la Alianza de Voluntades para impulsar el nuevo modelo de desarrollo de Antioquia, el cual tiene como propósito insertarse en la economía global mediante el incremento de competitividad. Durante el período de gobierno 2004-2007, se inició la implementación de programas orientados a la integración regional como apoyo a la internacionalización de la ciudad de Medellín, algunas de las cuales ya estaban estipuladas como metas en el Plan Estratégico de Antioquia y otros planes que se fueron conformando análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 132-145

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como el Plan regional de competitividad para Medellín, Valle de Aburrá y Antioquia. Estas primeras acciones se enmarcaron en la consolidación de la integración regional y el apoyo a la internacionalización desde programas orientados a la infraestructura de vías y transporte para incrementar la competitividad y productividad de las empresas antioqueñas y sus exportaciones. A partir del período 2008-2011 se incrementaron los programas asociados a la integración regional y se intencionaron otros dirigidos a la internacionalización de la región y a la ciudad de Medellín. Algunos de estos programas fueron: Identificación y definición de Sectores e Iniciativas Estratégicas para el Departamento de Antioquia; Acompañamiento a los Sistemas Productivos Locales para la exportación y para afrontar la competencia externa; Gestión para la formación y el intercambio de conocimientos del recurso humano de los sistemas productivos locales; Articulación institucional público-privada para la Internacionalización de Antioquia; y Estructuración del Plan Integral de Marketing Territorial. Los últimos dos serían los programas más importantes para impulsar la internacionalización de la región y apoyar la consolidación de la internacionalización de Medellín, aunque todas las actividades realizadas por el gobierno departamental, denominadas como Misiones comerciales para la promoción del Departamento, se inscribieron en la categoría de Viajes al extranjero, visitas recibidas y actividades promocionales y de fomento exterior señalada por Ugalde (2006).

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Anexo 1. Relación de programas y proyectos dirigidos a la integración regional incluidos en los planes de desarrollo para Medellín y Antioquia en el período 2004-2011 Plan de Desarrollo 2004-2007: Antioquia nueva, un hogar para la vida  Línea 1. Integrar y articular territorial a Antioquia.

Plan de Desarrollo 2008-2011: Antioquia para todos, manos a la Obra Línea Estratégica 4. Desarrollo Territorial.

OBJETIVO ESTRATÉGICO: Afirmar el territorio de Antioquia, articulándolo OBJETIVO GENERAL: Contribuir a un desarrollo territorial equilibrado, incluyente, e integrándolo internamente y abriéndolo a las regiones vecinas, al sustentable ambientalmente, y articulado interna y externamente. país y al mundo. COMPONENTE: Ordenamiento Regional. OBJETIVO ESPECÍFICO 1.2: Inducir un proceso de ocupación más OBJETIVO ESPECIFICO: Avanzar en la construcción de un modelo de desarrollo territorial incluyente que reconozca la heterogeneidad y diversidad de las adecuado en el territorio antioqueño. subregiones mediante la promoción de las dinámicas de desarrollo local, subregional y departamental. OPERACIÓN Y ACCIONES: •Diseño, concertación y adopción del plan departamental de ordenación territorial. PROGRAMAS: 1. Planificación y gestión integrada del territorio en el marco del desarrollo endógeno local. 2. Definición y desarrollo de herramientas de planificación, gestión y financiación de proyectos necesarios para el desarrollo y dotación del territorio. COMPONENTE: Infraestructura física y comunicaciones. OBJETIVO ESPECÍFICO: Aumentar la integración y competitividad del Departamento, mediante la mejora de la infraestructura de transporte y comunicaciones. PROGRAMAS: 1. Vías para la competitividad en Antioquia. 2. Manos a la obra en otros modos de transporte. 3. Pavimentación, mejoramiento y/o construcción de vías y puentes en Antioquia. 4. Conservación de la red vial en Antioquia. 5. Accesibilidad veredal y local. 6. Dinamización de aeropuertos regionales y otros modos de transporte. 7. Planeación y estudios de la infraestructura de transporte. 8. Fortalecimiento institucional en infraestructura de transporte. Plan de Desarrollo 2004-2007: Medellín “Compromiso de toda la ciudadanía”

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Plan de Desarrollo 2008-2011: “Medellín es solidaria y competitiva”

Línea 5. Medellín Integrada con la Región y con el Mundo

Línea 5: Ciudad con Proyección Regional y Global

Componente: Integración con la Región

Componente: Integración Regional

Programa Planificación regional y ordenamiento territorial.

Programa Gestión territorial integrada.

Fuente: elaboración propia, a partir de los planes de desarrollo de Medellín y Antioquia del período 2004-2007 y 2008-2011.

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Fuerza Pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia.

Por: Edwin Jair Ramírez Charry

Administrador Público. Maestrante en Geografía de la Universidad Nacional de Colombia. Integrante del Grupo Colombiano del Análisis del Discurso Mediático y del Grupo Estudios sobre la problemática urbano-regional de Colombia-GEOURBE de la misma universidad. Correo electrónico: [email protected]

Cruz Rodríguez, E. (2016). Fuerza Pública, negociaciones de paz y posacuerdo en Colombia. Bogotá: desde abajo, 138 págs.

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Edwin Cruz Rodríguez, candidato a Doctor en Estudios Políticos y Relaciones Internacionales e investigador de la Universidad Nacional de Colombia acaba de publicar una obra de gran relevancia a propósito del conflicto armado interno en Colombia y las actuales negociaciones de paz en La Habana. El texto evidencia avances y retos significativos para la búsqueda del fin del conflicto representado entre el Estado y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Estas evidencias se enmarcan en las actuales negociaciones de paz desarrolladas en La Habana-Cuba cuyo principio se basa “nada está acordado hasta que todo esté acordado” y por tanto no necesariamente implica la terminación del conflicto ya que este no se limita a la violencia política entre el Estado y la insurgencia, tampoco se reduce a la violencia organizada y aún menos circunscribir el conflicto armado interno a una “amenaza terrorista”, todo lo contrario y como lo afirma el mismo autor obedece a “fenómenos estructurales a nivel socioeconómico, político y cultural los cuales alimentan de distintas maneras el ejercicio de la violencia política” (pág. 11) que no se resolverán en un eventual posacuerdo. En este contexto y complejidad del conflicto armado interno en Colombia el autor se remite a revisar la posición y estrategias de terceros actores de dicho conflicto como los son las Fuerzas Armadas (FF.MM) y la Policía Nacional. Así propone analizar desde una perspectiva histórica el papel de la Fuerza Pública, las Fuerzas Militares y la Policía, en el contexto de las negociaciones de paz para una eventual resolución del conflicto armado interno en Colombia retomando los primeros acercamientos de negociación de 1982 hasta las actuales negociaciones de paz en La Habana y comprender la situación actual de las negociaciones para establecer retos y desafíos de las Fuerzas Armadas en el posacuerdo. El profesor Cruz organiza el libro en dos grandes partes. La primera parte, “Fuerzas Armadas”, establece un análisis histórico de 1982 hasta el 2002 reconstruyendo las relaciones cívico-militares de las primeras negociaciones de paz para así comprender las actuales negociaciones de paz desde el punto de vista de las Fuerzas Militares y sus retos en el posacuerdo. En la segunda parte, “La Policía”, analiza el problema de la militarización de esta a partir de las reformas institucionales, operativas y doctrinarias para así establecer la traducción y efectos que tienen estas reformas en cuanto a la contención y represión de la protesta social, y general el debate de las posibles reformas que debe enfrentar que debe enfrentar la Policía en el posacuerdo.

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En la primera parte reconstruye, desde una perspectiva histórica, el rol de las Fuerzas Militares bajo el esquema analítico de las relaciones cívico-militares en Colombia. Cruz argumenta que es debido a la prolongación del conflicto armado lo que no ha permitido y no ha posibilitado la ruptura del esquema de las relaciones cívico-militares establecido en el Frente Nacional. Esto implicó una subordinación del poder militar con respecto al poder civil a cambio de una autonomía relativa por parte de las FF.MM para el manejo interno de su campo. Paralelamente, el contexto de la Guerra Fría coadyuvó a reproducir una mentalidad de ofensiva militar contrainsurgente causando un ascenso de los niveles de represión política. Por tanto, las constantes tensiones entre civiles y militares, el “ruido de sables”, en dicho periodo y bajo el esquema de las relaciones cívicomilitares recrudecen la contrainsurgencia debido a la gestación de políticas para mantener, reducir o ampliar la autonomía de las FF.MM. Por otra parte, el autor examina las relaciones cívico-militares en el marco del actual proceso de paz que se gesta en La Habana para luego establecer una identificación de los retos que deben afrontar las Fuerzas Armadas en una posible consolidación del posacuerdo. De esta manera el argumento se centra en que la Política de Seguridad Democrática (PSD) de los dos periodos presidenciales de Álvaro Uribe Vélez (2002-2010) produjo una “subordinación desinstitucionalizada” de las Fuerzas Militares al poder civil reactivando la Doctrina de Seguridad Nacional reduciendo la mirada del conflicto armado interno en Colombia como una amenaza terrorista lo cual provoco “ruidos de sable” en el primer gobierno de Juan Manuel Santos (2010-2014) y las FF.AA. El esquema de las relaciones cívico-militares no presentó cambios sustanciales en el marco de la PSD debido a que persistió una subordinación relativa de los militares al poder civil, es decir, esta política se centró en los parámetros de seguridad sin política militar tomando como foco la doctrina contrainsurgente del “enemigo interno” no solo de la guerrilla sino de grupos defensores de derechos humanos, la vinculación de ciudadanos a través de redes de informantes y el reforzamiento de los niveles técnicos y operativos de las FF.AA, esto es el incremento del pie de fuerza y de unidades militares en el país. El carácter desinstitucionalizado de las FF.MM se redujo a la subordinación de la figura del presidente como persona más que al régimen democrático institucionalizado, subordinación de lo político a lo militar aumentando su autonomía con respecto al poder civil. De esta manera las relaciones cívico-militares en el actual proceso de paz no persiste en la subordinación como se planteó en el primer gobierno de Juan Manuel Santos sino se estableció como un divorcio, un desencuentro entre lo político y lo militar ocasionado por el escepticismo de los militares al proceso de paz y el legado de la “subordinación desinstitucionalizada” junto con los intentos del expresidente Uribe de politizar las FF.AA. en contra de las negociaciones de paz en La Habana. Al eventual acuerdo de paz es necesaria una reforma estructural de las FF.AA. que garantice “un control democrático del estamento militar”, redefiniendo la Doctrina de Seguridad Nacional, la reducción del pie de fuerza en el mediano plazo, así como la reducción del gasto militar, cambios en la educación militar, reforma en sus funciones basada en criterios de justicia en cuanto a la violación de los derechos humanos, se “requiere una política militar y no solo una política de seguridad y defensa para la transición” (p.61).

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En la segunda parte pone en debate el problema de la militarización en la “forma de organización, acción y doctrina de la Policía” (p. 74) cuyo efecto es la dificultad de consolidar una política de seguridad ciudadana, en otras palabras, la militarización de la Policía desencarriló su función constitucional, esta es la generación de condiciones necesarias para garantizar el ejercicio de los derechos y libertades públicas para que la población colombiana conviva pacíficamente. La militarización de la policía, como fuerza civil, se debe principalmente a dos fenómenos. Por un lado, la confusión de roles entre las Fuerzas Militares y la Policía debido a la persistencia y prolongación análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 146-149

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del conflicto armado, y por el otro a la subordinación de la Policía a los militares; una forma de despartidizarla el gobierno de Rojas Pinilla la adscribe al Ministerio de Guerra militarizándola expresándose actualmente en los ámbitos institucional, operativo y doctrinal. En el ámbito institucional se generó dificultades en relación con los civiles, el gobierno y la ciudadanía; al tratar de despartidizarla se convirtió en una rueda suelta en el Ministerio Defensa ya que se desdibujó la “Política de la Policía” centrándola en un problema de la defensa bajo la misma estructura jerárquica de los militares confundiendo sus funciones basada en la DSN, un segundo problema es el alto nivel de corrupción vinculado a la política antinarcóticos lo que la hizo propensa a la infiltración de los carteles del narcotráfico, un tercer problema es la fuerte militarización de carácter centralizado y jerarquizado lo que dificultó controles democráticos como de control interno en que la PSD la intensifico haciendo un énfasis en la seguridad nacional sobre la seguridad ciudadana. La militarización en el ámbito operativo, la más notoria, es la “extensa cadena de mando jerarquizada” (p.82) ya que la eficiencia del cuerpo civil no es equiparable a la de tipo militar, es decir, al cumplimiento de reglas, órdenes y códigos culturales internos impiden la interacción con la comunidad o la ciudadanía, planteando el problema de aplicación del fuero militar a la policía. En el ámbito doctrinal, al igual que las FF.AA. al tratar de despolitizarlas se generó una politización paralela de la Policía bajo los principios de la Guerra Fría y el sentimiento anticomunista y anti-izquierdismo propia de la Doctrina de Seguridad Nacional haciendo énfasis en que la seguridad ciudadana se debe entender como la seguridad nacional y el orden público, es decir, la seguridad estatal es la seguridad ciudadana. Una reforma a la Policía en estos tres ámbitos debe estar encaminada a la desmilitarización de la Policía en búsqueda del fortalecimiento de la seguridad ciudadana lo que constituye condiciones para el posible posacuerdo y la consolidación democracia. [148]

Dicha militarización de la Policía tiene efectos negativos como lo son la criminalización y contención de la protesta con altos niveles de represión. El argumento central en este tema es que uno de los efectos más notorios de la militarización es la contención de la protesta, son los movimientos sociales y la acción colectiva la que coadyuva a la democratización en la sociedad, sin embargo, la persistencia del conflicto armado en Colombia sustentado en los principios contrainsurgentes se les da tratamiento desde un marco normativo punitivo y un modelo de represión policial con uso intensivo de la fuerza. Edwin Cruz sostiene que para la democratización de la sociedad y el mantenimiento del sistema político son necesarios los movimientos sociales y la protesta social, en otras palabras, para la construcción de paz se debe garantizar la protesta social como un derecho respetando las diferentes formas de participación política de los movimientos sociales abandonando las practicas punitivas que se ejerce legalmente al derecho de la protesta. En Colombia, este tipo de derecho se ha marcado fuertemente por la contención y criminalización de todo tipo de manifestación particularmente en los dos gobiernos del expresidente Álvaro Uribe Vélez y del actual presidente Juan Manuel Santos utilizando la violencia física como mecanismo para la represión de la protesta social. Ese tipo de represión y criminalización de la protesta varía de acuerdo a los lugares, a los repertorios de la acción colectiva y al grado de las afectaciones a terceros. La represión de la protesta no solo se explica por asuntos coyunturales, sino también por razones de las políticas contrainsurgentes ejercidas en el marco del conflicto armado, por razones del marco jurídico colombiano y por el espíritu militarizado que permea al aparato policial en el país. Así, el autor establece que en los escenarios del posacuerdo se debe garantizar el derecho a la participación política, es decir, el derecho a la protesta y a los movimientos sociales excluyendo todo recurso violento en la forma de hacer política que se debe plantear en los escenarios del posible posacuerdo. Cruz plantea que en la transición hacia la paz la Policía debe redefinir sus roles y funciones en un mediano y largo plazo con vista a las políticas de seguridad ciudadana para la consolidación de

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la democracia, ello requiere una reestructuración en tres niveles, institucional, doctrinario y operativo. A nivel institucional se debe desmilitarizar la policía vía separación de las funciones policiales del Ministerio de Defensa ya sea asignándola al Ministerio del Interior o al Ministerio de Justicia o creando una instancia civil encargada a la seguridad ciudadana como un Departamento Administrativo y así garantizar un control democrático, de gestión y de las políticas de la Policía. En su aspecto doctrinal, el espíritu que debe cobijar el aparato policial en los escenarios del posacuerdo es el de la seguridad ciudadana procurando el respeto de las libertades y de los derechos humanos en la Policía, abogar por un orden ciudadano democrático permitiendo la convivencia segura y pacífica de la población colombiana. A nivel operativo la reforma de la Policía se debe hacer en dos frentes, el pie de fuerza es un interrogante debido a que no es claro cuántos policías se necesitarían para garantizar la seguridad ciudadana, pero el incremento del pie de fuerza no necesariamente garantiza un orden ciudadano democrático y su disminución genera otras formas de violencia como lo evidencia los casos en países de Centroamérica por tanto la eficacia de la Policía no depende del aumento del pie de fuerza. La segunda cuestión se refiere a la garantía de la seguridad democrática en que subsisten otras formas de violencia especialmente en zonas rurales donde operan contextos dominados por las mafias económicas ilegales como lo son los cultivos ilícitos, minería ilegal, entre otros. Se requiere Policía especializada en garantizar la seguridad democrática en zonas rurales como fortaleciendo la Policía de Carabineros o la creación de una guardia rural. La intención del profesor Cruz con esta obra es ampliar e iniciar el debate del rol de la Fuerza Pública en la posible firma del posacuerdo de paz que se gesta actualmente en La Habana-Cuba y que es de gran trascendencia actual parar el conjunto de la sociedad colombiana. Este debate está centrado en la redefinición de los roles de las Fuerzas Armadas y la Policía desde un corte politológico e histórico. Sin embargo, el debate que propone el autor es un tanto limitado en cuanto diagnostica históricamente el rol de la Fuerza Pública en términos de las negociaciones de paz desde 1980 hasta hoy. Es relevante el debate que inicia el profesor Cruz cuyo tema no se ha incluido en la agenda pública del posacuerdo de paz para pensar y materializar el rol de la Fuerza Pública en términos de Administración Pública, es decir reformas institucionales y organizacionales de la Fuerza Pública encaminadas a las garantías del posacuerdo de paz para la formulación, implementación, seguimiento, control y evaluación de una Política Pública Militar y una Política Pública de Seguridad Ciudadana con presupuestos democráticos en zonas urbanas y rurales del país estableciendo una convivencia pacífica de la población colombiana.

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La gouvernance par les nombres. Paris: Fayard

La gouvernance par les nombres.

Eguzki Urteaga

Por: Eguzki Urteaga

Profesor del Departamento de Sociología y Trabajo Social, Facultad de Relaciones Laborales y Trabajo Social de la Universidad del País Vasco. Correo electrónico: [email protected]

Supiot, A. (2015): La gouvernance par les nombres. París: Fayard.

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Alain Supiot acaba de publicar su último libro titulado La gouvernance par les nombres (La gobernanza por los números) en la colección Poids et mesures du monde de la editorial Fayard. Es preciso recordar que este Doctor de Estado en Derecho ha sido sucesivamente Catedrático en las Universidades de Poitiers y Nantes, antes de ser elegido en 2012 Catedrático en el prestigioso Collège de France como titular de la Cátedra “Estado social y mundialización: análisis jurídico de las solidaridades”. Tras presidir el Consejo Nacional del Desarrollo de las Ciencias Humanas y Sociales entre 1998 y 2001, se convirtió en miembro senior del Instituto Universitario de Francia, antes de crear en 2008 el Instituto de Estudios Avanzados de Nantes que acoge en residencia a científicos de todos los continentes que trabajan para una mejor comprensión de la organización jurídica de las sociedades. Después de dirigir este Instituto de 2008 a 2013, preside su comité estratégico. Es igualmente Doctor Honoris Causa por la Universidad de Lovaina. Situados en el cruce de varias disciplinas, tales como el derecho, la sociología, la antropología, la filosofía o la historia, sus trabajos gozan de un amplio reconocimiento académico, además de suscitar el interés del público. Algunos de sus obras más relevantes han sido traducidas en varias lenguas extranjeras como pueden ser Critique du droit du travail (1994), Au-delà de l’emploi (1999), Homo juridicus. Essai sur la fonction anthropologique du droit (2005) y L’Esprit de Philadelphie. La justice sociale face au marché total (2010). Es autor, en solitario o en colaboración con otros universitarios, de 21 libros, ha contribuido a 37 obras colectivas y ha firmado 67 artículos científicos en lengua francesa y otros 69 textos en lenguas extranjeras, todos ellos publicados en revistas de reconocido prestigio. Sus investigaciones se centran en dos ámbitos complementarios: la teoría del derecho y el derecho social. Su presente obra parte de la constatación de que “el derecho (…) es un hecho cultural que inscribe en el tiempo las representaciones del mundo que predominan en una época determinada” (Supiot, 2015: 9). En la medida en que forma parte de esta institución imaginaria de la sociedad, el orden jurídico no puede estar separado de las condiciones materiales de existencia en las cuales se inscribe, ni tampoco deducirse de estas condiciones (Supiot, 2015: 10). Supiot considera que “el imaginario cibernético (…) domina hoy en día las mentes y lleva consigo el ideal de una gobernanza por los números” (Supiot, 2015: 11). Por lo cual, este libro parte de la hipótesis según la cual la crisis del Estado de Bienestar es el revelador de una ruptura institucional mucho más profunda que afecta la manera de concebir el gobierno de las personas. Esto implica revisar las categorías

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de Estado, ley y democracia, de cara a “tomar la medida de su enraizamiento en la historia del pensamiento jurídico” (Supiot, 2015: 12) y comprender las mutaciones institucionales de gran magnitud que se producen en el contexto de la globalización.

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Prosiguiendo su reflexión, el autor se aleja de la concepción tradicional de esta disciplina. “Por razones asociadas al origen medieval del derecho moderno, los juristas occidentales son proclives a concebirlo como un sistema cerrado sobre sí mismo, que no tiene nada que aprender de los demás ámbitos del saber y nada que enseñarles” (Supiot, 2015: 15-16). La regla del derecho muestra el mundo tal y como una sociedad piensa que debería ser y esta representación es uno de los motores de su transformación. Asociado a ello, el derecho se fundamenta en unas afirmaciones dogmáticas y se presenta como una técnica de gobierno (Supiot, 2015: 17). Al contrario, Supiot estima que, para ser fecundo, el análisis jurídico debe tomar en consideración la relatividad histórica y geográfica del derecho, que no es una realidad intemporal y universal. Se deduce de ello que el análisis jurídico debe poner “el texto en contexto” y evitar una especialización excesiva (Supiot, 2015: 19-20), dado que esta última “es el producto relativamente reciente de la dogmática jurídica” (Supiot, 2015: 20). A pesar de estas dificultades, Supiot considera que el análisis jurídico puede ayudar a orientarse en las múltiples crisis resultantes de la globalización y que afectan en distintos grados a todos los continentes; más aún sabiendo que “todas estas crisis tienen un factor en común: el desmantelamiento de las instituciones, que sean nacionales o internacionales” (Supiot, 2015: 21). Concretamente, se ha producido un paso del reino de la ley a la preponderancia de la gobernanza por los números que se inscribe en la larga historia de la búsqueda de la harmonía por el cálculo (Supiot, 2015: 23). Para el autor, el “imaginario cibernético conduce a pensar la normatividad no tanto en términos de legislación como en términos de programación” (Supiot, 2015: 23). En ese sentido, el presente libro describe un doble proceso. Por una parte, la búsqueda de un poder impersonal cuyo modelo sería una máquina para gobernar y que desembocaría en una gobernanza por los números. Y, por otra parte, la vuelta del sometimiento personal como respuesta a los impases de esta gobernanza (Supiot, 2015: 24).

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En la primera parte del libro, titulada “Del reino de la ley a la gobernanza por los números”, Supiot muestra que el estado de deterioro institucional en el cual se encuentra inmerso Europa resulta de la prevalencia de un imaginario en el cual se representa el gobierno de las personas como “una técnica de poder, como una máquina cuyo funcionamiento debe estar indexado sobre el conocimiento científico del ser humano” (Supiot, 2015: 27). En ese sentido, se ha perdido la dimensión estética y poética del gobierno, por aquellos que solo ven en él un instrumento de dominación (Supiot, 2015: 35), obviando la importancia de la estética en el arte de gobernar. Al modelo físico del reloj que asimila el ser humano a una máquina, se ha añadido en el siglo XIX el modelo biológico de la selección natural que ha inspirado el darwinismo social y sigue vigente bajo las distintas formas de la competencia generalizada (Supiot, 2015: 41). A estas representaciones que no se anulan, sino que se sobreponen, se añade hoy en día la del “hombre programa” fomentado por la cibernética y la revolución digital, sabiendo que el ordenador obedece a programas y no a leyes. Esto significa que hemos pasado del gobierno a la gobernanza, siendo conscientes de que esta última se fundamenta en la capacidad común a todos los seres humanos de adaptar sus comportamientos a las modificaciones de su entorno (Supiot, 2015: 45). Como lo indica Supiot, “el trabajo se transforma en funcionamiento: funcionamiento de una máquina (…) programada para optimizar sus resultados. Y son estos resultados, medidos a partir de los resultados financieros cuantitativos, que constituyen el criterio de la buena gobernanza” (Supiot, 2015: 46). análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 150-156

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Así definida, la noción de gobernanza ha sido adoptada por los organismos económicos internacionales que la han impuesto como modelo de gestión, primero a los Estados en vía de desarrollo y posteriormente a los países desarrollados (Supiot, 2015: 46). Esta gobernanza se ha traducido por una reducción drástica del perímetro de actuación del Estado, especialmente en los ámbitos social y cultural, al provecho de la iniciativa privada y de la sociedad civil (Supiot, 2015: 47). Esta noción se ha extendido tanto al sistema normativo europeo como al conjunto de sus políticas socioeconómicas, a la fiscalidad, la estadística, las relaciones internacionales, las nuevas tecnologías o el medio ambiente. Ese deslizamiento semántico traduce el abandono del vocabulario vinculado a la democracia política en beneficio de la terminología asociada a la gestión. Traduce igualmente la prevalencia de la programación de los individuos en detrimento de su sumisión, dado que “el ideal del gobierno por los números tiende a sustituir el del gobierno por las leyes” (Supiot, 2015: 50). Para Supiot, esta sustitución marca a la vez una ruptura y una continuidad con el ideal del reino de la ley: “una ruptura porque la ley pierde su soberanía para convertirse en el instrumento de realización de un programa; una continuidad porque el ideal de una [sociedad] cuyo funcionamiento escaparía a la arbitrariedad de la voluntad humana se convierte en más imperioso aún con la gobernanza, dado que conduce a sustraer la programación de la sociedad a la voluntad de la mayoría, es decir a la democracia” (Supiot, 2015: 50).

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Para los partidarios del imperio de la ley, los seres humanos deben someterse a las leyes generales y abstractas para liberarse de cualquier dependencia personal. Ese principio ha sido la piedra angular de las primeras Constituciones (Supiot, 2015: 51-52). No en vano, la ley se enfrenta a las problemáticas de su legitimidad y relatividad, aunque la tradición jurídica continental haya afirmado la autonomía del derecho y su transformación en una técnica que se halla entre las manos de expertos que “tienen una concepción puramente técnica y auto-referencial de su saber” (Supiot, 2015: 75-76). Para el autor, la gobernanza por los números no conlleva la desaparición de las leyes sino la sumisión de su contenido a un cálculo de utilidad (Supiot, 2015: 103). Si la fascinación por los números y su poder ordenador es antigua, “se han convertido en medios de conocimiento y posteriormente de precisión, antes de ser dotados de una fuerza propiamente jurídica con la práctica contemporánea de la gobernanza por los números” (Supiot, 2015: 104). La doctrina actual de la Law and Economics constituye su perfecta ilustración ya que pretende fundamentar la harmonía social en el razonamiento matemático (Supiot, 2015: 110). La historia de la cuantificación de los fenómenos económicos y sociales da cuenta del perfeccionamiento por el Estado moderno de los instrumentos de medida de su población y riqueza, sabiendo que la estadística constituye su instrumento clave (Supiot, 2015: 119-120). De hecho, se conceden cuatro funciones normativas a la cuantificación: dar cuenta, administrar, juzgar y legislar. Desde el punto de vista ideológico, es preciso recordar que el liberalismo ve en el cálculo la clave de la harmonía social y concibe tanto el derecho como el Estado como las condiciones imprescindibles del gobierno por el cálculo (Supiot, 2015: 157). De hecho, como lo subraya Supiot, “los padres fundadores del pensamiento liberal sabían que el régimen de derecho (…) era una condición del cálculo económico” (Supiot, 2015: 158), siendo conscientes de que el liberalismo asocia tres tipos de derechos: el derecho contractual, el derecho de propiedad y el derecho de las personas. Mientras que el ultraliberalismo desea someter el derecho al cálculo de utilidad (Supiot, 2015: 165), sustrayéndolo a “las incertidumbres de la democracia electoral” (Supiot, 2015: 187). Adhiere a la creencia en un ordenamiento económico de la sociedad en el cual el derecho es solo un instrumen-

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to entre otros tantos. En ese sentido, el ultraliberalismo contempla la ley y el derecho, no como los marcos estables que rigen la vida en sociedad, sino como unos productos legislativos (Supiot, 2015: 172) que se hallan en competencia en un mercado globalizado de las normas. De ese modo, el ultraliberalismo los priva de su función de referencia común que se impone a todos (Supiot, 2015: 183).

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En ese sentido, la doctrina Law and Economics se ha convertido en los últimos treinta años en un paradigma dominante en el mundo occidental y su influencia se extiende tanto a la investigación como a la legislación y jurisprudencia. Esta doctrina se desarrolla a partir de los años cuarenta del pasado siglo en el seno de la Law School de la Universidad de Chicago bajo la égida de Henry Simons y Friedrich Hayek (Supiot, 2015: 185). “La doctrina Law and Economics no se limita a las reglas que rigen la industria y el comercio, sino que pretende dar cuenta del orden jurídico en su totalidad” (Supiot, 2015: 188). Poniendo el énfasis en prácticas jurídicas antiguas que son de sentido común, las convierte en normas de alcance general, pretendiendo someter la totalidad de los sistemas jurídicos a estos principios (Supiot, 2015: 189). Este enfoque se ha visto plenamente legitimado cuando la ciencia económica ha creído encontrar en la teoría de los juegos un paradigma aplicable a cualquier situación de incertidumbre (Supiot, 2015: 190). Esta teoría da una base teórica a la contractualización de la sociedad en la medida en que privilegia el contrato en detrimento de la ley, lo que permite a los individuos optimizar, en cada situación, sus utilidades respectivas (Supiot, 2015: 192). Esta teoría se prolonga en la teoría de la agencia que “ha servido de base doctrinal al incremento de las stock-options de los dirigentes de empresa y a la individualización de los salarios” (Supiot, 2015: 193). A su vez, la teoría de la agencia constituye el fundamento de la corporate governance cuya implementación ha tenido como consecuencia la dependencia creciente de las empresas hacia los mercados financieros y la disminución notable de su capacidad emprendedora, “la cual exige poder proyectarse en el largo plazo” (Supiot, 2015: 194).

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Esta doctrina ha dado igualmente lugar al teorema de Coase según el cual la decisión de realizar una operación económica en el marco integrado de una empresa o haciendo un llamamiento al mercado, depende de los costes de transacción (Supiot, 2015: 195). Ese teorema generaliza la extensión de los derechos individuales y el retroceso correlativo de la prohibición legal, de cara a maximizar la riqueza global. “Procediendo a un cálculo coste-beneficio, ajusta estos cálculos en lugar de someterse a la ley” (Supiot, 2015: 199). De manera global, para la doctrina Law and Economics, la justicia se confunde con la eficiencia económica y postula la existencia de un orden espontáneo del mercado cuyo buen funcionamiento puede ser propiciado u obstaculizado por un sistema jurídico determinado (Supiot, 2015: 206). De ese modo, esta doctrina es, por definición, prescriptiva y normativa. Por lo tanto, “una de las tareas del análisis económico del derecho sería valorar los resultados de los sistemas jurídicos nacionales en función de ese óptimo normativo”, partiendo del principio que “el derecho debería estar basado en la libre competencia” (Supiot, 2015: 206). El autor se interesa igualmente por la aplicación de esta gobernanza por los números al ámbito laboral, analizando sus efectos sobre el estatus y la identidad de las personas (Supiot, 2015: 216). En el mundo del trabajo, observa Supiot, no se pide tanto a los trabajadores que obedezcan, sino que alcancen unos objetivos cuya valoración se hace a través de indicadores cifrados. La generalización de la gestión por objetivos asocia la fijación de objetivos con el autocontrol de los trabajadores, lo que plantea serios problemas tales como el control de dominación, la cuantificación generalizada o la focalización en un solo objetivo (Supiot, 2015: 219). análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 150-156

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A nivel individual, ese modelo de gestión se ha convertido en una práctica habitual en las empresas, sabiendo que estos objetivos son fijados unilateralmente por el empleador, en el marco de su poder de dirección, o de manera contractual. A nivel de la empresa, la influencia jurídica de la gobernanza por los números se ha traducido por reformas legislativas que, aplicando las teorías de la corporate governance, han permitido que la dirección de las empresas que cotizan en bolsa esté sometida al imperativo de “creación de valor” para el accionariado (Supiot, 2015: 221-222). En otros términos, “la gobernanza por los números de las empresas tiene como primera expresión los objetivos de rentabilidad que le exigen los accionistas” (Supiot, 2015: 224).

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»» A nivel del Estado, la gobernanza por los números ha sido implementada en el marco de la New Public Management que consiste en extender a las administraciones públicas las reglas y los métodos de las empresas privadas (Supiot, 2015: 228). La terminología utilizada da cuenta de ello: ley de finanzas, misión, programa, acción, presupuesto operativo, indicadores, proyectos anuales de resultados, etc. »» A nivel europeo, el sometimiento de los Estados miembros al alcance de unos objetivos cifrados se ha iniciado en 1992 con la ratificación del Tratado de Maastricht, en el contexto de la creación de la moneda única, y el último paso hacia dicho sometimiento se ha producido con la entrada en vigor, el 1 de enero de 2013, del Tratado de Estabilidad (Supiot, 2015: 233). »» A nivel internacional, la gobernanza por los números tiene una cara pública y otra privada. Su cara pública es perceptible en las condiciones a las cuales las instituciones internacionales subordinan la ayuda que prestan a los Estados que se hallan inmersos en dificultades financieras. Su cara privada transluce en las valoraciones realizadas por las agencias de cualificación sobre sus resultados y sus perspectivas financieras, así como sobre la confianza que merecen los títulos financieros que emiten (Supiot, 2015: 239). En la segunda parte del libro, dedicado al paso “de la gobernanza por los números a los vínculos de sometimiento”, el autor incide sobre el hecho de que dicha gobernanza se caracteriza por su voluntad de aniquilar cualquier forma de heteronomía, sabiendo que el lenguaje lógico-matemático es univoco y no reflexivo. De hecho, “la gobernanza por los números pretende instaurar un orden que sería capaz de auto-regularse, convirtiendo en superfluo cualquier referencia a las leyes” (Supiot, 2015: 244). La gobernanza por los números nos sumerge en el ideario de la máquina a gobernar que involucra los dirigentes y los dirigidos en un proceso de retroacción, en una representación cifrada del mundo que se encuentra desconectada de la realidad (Supiot, 2015: 248). La desconexión con las experiencias y situaciones concretas procede de las operaciones de cuantificación estadística sobre las cuales se fundamentan los indicadores socioeconómicos (Supiot, 2015: 251). Esta visión cuantitativista nos condena a la abstracción y modelización, dado que la realidad empírica es apartada en beneficio de su representación matemática (Supiot, 2015: 254). La gobernanza por los números propicia el advenimiento del individuo programado que es capaz de objetivarse a sí mismo. Así, en el ámbito laboral, “el trabajador programado es un sujeto objetivo, que realiza cálculos [coste-beneficio], [y es] capaz de adaptarse en tiempo real a los vaivenes de su entorno para alcanzar los objetivos que le han sido asignados” (Supiot, 2015: 255). Esto conduce a alterar la objetividad del contrato de trabajo que debe ser lo más flexible posible para que el trabajador pueda ser más reactivo y productivo. De la misma forma, la gobernanza por los números transforma unos Estados supuestamente soberanos en “sujetos objetivos” que reaccionan a datos cifrados. De hecho, como lo subraya Supiot, “la puesta en marcha de programas de ajuste

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estructural destinados a restablecer los equilibrios presupuestarios significa la pérdida de soberanía” (Supiot, 2015: 260).

Resseña

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No en vano, simultáneamente, el derecho resiste creando sus propias defensas inmunitarias (Supiot, 2015: 262). Por ejemplo, ante la extensión de esta gobernanza, que se traduce por una restricción del perímetro de actuación de la democracia, algunas sentencias judiciales, tales como las del Tribunal Constitucional alemán, recuerdan la primacía del principio democrático sobre los demás. A su vez, ante los riesgos psicosociales que hace correr esta gobernanza sobre la salud mental de los trabajadores, la negociación colectiva se ha apoderado de la cuestión del estrés laboral y el legislador ha intervenido para prohibir el acoso laboral (Supiot, 2015: 268). Prosiguiendo con su análisis de la gobernanza por los números, Supiot subraya que “el más poderoso factor de transformación del orden jurídico en un régimen de [esta naturaleza] estriba en el sometimiento de la cosa pública a la utilidad privada” (Supiot, 2015: 273). Dado que los cálculos de utilidad privada constituyen la piedra angular de esta gobernanza, únicamente reconoce la legitimidad de las reglas heterónomas que garantizan la seguridad de ese cálculo, mientras que cualquier intervención del Estado en nombre del interés general es a priori considerada como sospechosa (Supiot, 2015: 273). Esta óptica se inscribe plenamente en el pensamiento ultraliberal según el cual es preciso “dar a las reglas que rigen el derecho privado la primacía sobre el derecho público” (Supiot, 2015: 279). Esta inversión de la relación público-privada, que se produce a partir de los años ochenta del pasado siglo, conlleva un movimiento de privatización del poder normativo (Supiot, 2015: 280). En efecto, cada vez más, una persona puede elegir la ley que se le aplicará. “Esta práctica del law shopping permite a personas privadas elegir el marco público más apropiado para maximizar sus utilidades individuales” (Supiot, 2015: 285).

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En el marco europeo, la gobernanza por los números desemboca en la creación de redes de dependencia. Según el autor, “el resurgimiento de la lógica binaria amigo-enemigo es (…) un síntoma de la crisis institucional” que padecemos, asociado a “la globalización y la pérdida de soberanía de los Estados europeos frente a las fuerzas del mercado y la competencia de los países emergentes” (Supiot, 2015: 299). En el ámbito político, el criterio amigo-enemigo reaparece en el seno de los Estados y, con él, se busca coaligar al mayor número de personas para conquistar y permanecer en el poder (Supiot, 2015: 300). En estas redes de dependencia, se exige la conformidad del comportamiento de cada uno en función del lugar que ocupa en ellas y cada persona debe defender los intereses de aquellos de los que depende y debe poder contar con la lealtad de aquellos que dependen de él (Supiot, 2015: 307). La gobernanza por los números, que se caracteriza por un reflujo de la justicia en provecho de la técnica, ha sido ampliamente utilizada en el mundo laboral, dado que responde a los problemas planteados por la división del trabajo. Y, “una vez justificada por la técnica, la división del mundo laboral entre aquellos a los que se prohíbe pensar y aquellos que son remunerados para hacerlo, cambia de naturaleza” (Supiot, 2015: 335-337). Hoy en día, la organización del trabajo se basa en la movilización de las capacidades de los empleados y directivos. Unos como otros deben ser reactivos y alcanzar los objetivos cuantitativos que les son asignados (Supiot, 2015: 338-339). Sustituyendo la programación al mando, estas nuevas formas de organización del trabajo crean un espacio de autonomía en el cual cada uno debe realizar su labor para alcanzar unos objetivos cifrados. En ese sentido, como lo pone de manifiesto el autor, se observa un doble proceso de autonomía creciente ante la subordinación y de multiplicación de las situaciones de dependencia que análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 150-156

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Eguzki Urteaga

transforman las relaciones laborales, que sean salariales o comerciales, en relaciones de sometimiento más o menos voluntarias (Supiot, 2015: 355). Pero, la evaluación de los objetivos es el corolario a la autonomía concedida a los trabajadores (Supiot, 2015: 366). Con la generalización de la dirección por objetivos, la movilización total (física y mental) de los trabajadores exige de ellos una capacidad de reacción en tiempo real a las señales y solicitudes que provienen de su entorno para alcanzar los objetivos fijados por el programa (Supiot, 2015: 355). En otros términos, los trabajadores deben ser movilizables en cualquier momento. “La disponibilidad y la reactividad son las dos caras (pasiva y activa) de esta movilización total de las personas” (Supiot, 2015: 356). En definitiva, a lo largo de su último libro, Supiot pone de manifiesto una tendencia a la generalización de la gobernanza por los números que sustituye el mapa al territorio en la organización y conducta de los asuntos públicos y la representación cifrada al conocimiento íntimo y preciso de la realidad (Supiot, 2015: 408). Propiciado por la revolución digital y la globalización económica, “el imaginario de la gobernanza por los números es el de una sociedad sin heteronomía, donde la ley deja su lugar al programa, y la reglamentación a la regulación” (Supiot, 2015: 408). La desaparición de la heteronomía provoca un doble proceso de privatización de la cosa pública y de “publificación” de lo privado (Supiot, 2015: 410). Las transformaciones que conoce el ámbito laboral permiten dar cuenta de esta mutación ya que constituye la matriz de las demás formas de gobierno.

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Al término de la lectura de esta obra maestra de Alain Supiot, el lector agradece la notable capacidad del autor por practicar la multi-disciplinariedad y articular de manera harmoniosa los conceptos y conocimientos provenientes de distintas disciplinas en un pensamiento articulado y coherente. Esta discusión entre diferentes ámbitos del conocimiento científico es propiciada por la amplia cultura histórica y humanística del autor, dado que navega con destreza entre el derecho, la historia, la antropología y la filosofía; lo que es poco frecuente en un universitario que goza de una formación jurídica. Esa amplia cultura general le permite contextualizar e ilustrar su razonamiento con ejemplos históricos y obras clásicas. A su vez, realiza un esfuerzo especial por definir con precisión cada una de las nociones utilizadas, efectuando incluso una labor filológica que da a conocer el origen y la evolución del significado de las mismas. A nivel formal, el estilo es fluido y la lectura agradable. En ese sentido, el autor consigue compaginar el rigor analítico con la elegancia literaria. En suma, la lectura de La gouvernance par les nombres se antoja ineludible para cualquier apasionado y estudioso de la teoría del derecho, el derecho social y, más allá, el Estado de Bienestar y las solidaridades sociales en un contexto de globalización. BIBLIOGRAFÍA Supiot, A. (1994): Critique du droit du travail. Paris: PUF. Supiot, A. (1999): Au-delà de l’emploi. Paris: Flammarion. Supiot, A. (2005): Homo juridicus. Essai sur la fonction anthropologique du Droit. Paris: Seuil. Supiot, A. (2010): L’Esprit de Philadelphie. La justice sociale face au Marché total. Paris: Seuil. Supiot, A. (2015): La gouvernance par les nombres. Paris: Fayard.

análisis político nº 87, Bogotá, mayo-septiembre, 2016: págs. 150-156