Cambios Marco Normativo en la Gestión Ambiental del POlo Petroquimico Bahia Blanca

Trabajo Final – Derecho Ambiental Local Universidad del Salvador

Cambios en el Marco Normativo referente a la Gestión Ambiental del Polo Petroquímico Bahía Blanca.

Alumno: Lic. Raúl Vega Herrera. Profesora: Abog. María Marta Lucano. Junio 2012

Introducción El Polo Petroquímico Bahía Blanca y la zona portuaria son fuentes de importantes impactos y dinámicas ambientales. El aumento de la capacidad instalada de esa localización ha sido objeto del agravamiento de la conflictividad socio-ambiental. En esa situación se da un incidente ambiental que promueve un cambio en las normas que inciden directamente en la gestión ambiental de la región. El presente trabajo plantea ser una descripción sintética de dicho cambio, como así también introducir algún aporte analítico a los efectos de explorar potenciales evaluaciones de la política ambiental.

Polo Petroquímico Bahía Blanca y Zona Portuaria. La localidad de Bahía Blanca alberga uno de los polos petroquímicos más importantes del país (e incluso Sudamérica). El mismo nace en la década de los ´70 a raíz de la instrumentación de políticas de promoción industrial (Cfr. Leyes de la Prov. de Bs Aires N° 20.056 y N° 21.068). En este marco se instala en la zona de Ing. White (barrio portuario dentro de la jurisdicción del municipio de Bahía Blanca) un conjunto de emprendimientos industriales que funcionan en cadena. El área de influencia física del polo es la ciudad de Bahía Blanca y la cercana localidad del Gral. Cerri. Estas cuentan con una población aproximada de 400.000 habitantes, constituyéndose en la más importante de la zona lo que fomenta cierta influencia en los alrededores. En el caso de ocurrencia de incidentes ambientales, es esa cantidad de gente la que se vería afectada dependiendo de la magnitud del mismo, lo que marca la sensibilidad del área. Como directos perjudicados se encuentran los pobladores de Ing. White, contiguo a las plantas petroquímicas. Los riesgos inherentes a esas, en lo que hace al ambiente, son los vinculados a las explosiones, incendios, fugas de efluentes gaseosos, perdidas, vertidos, derrames, contaminación del aire y el agua, entre otros. Y con ellos, los impactos en la calidad de vida, ya que son susceptibles de afectar la salud, los medios de subsistencia, recursos, relaciones sociales, patrimonio material y cultural, etc.

Actividad Económica Vinculada En la ciudad de Bahía Blanca se localiza un Polo Petroquímico fundado hace varios años y con nuevas radicaciones industriales en los últimos las que han contribuido a duplicar la capacidad instalada entre los años 1996 y 2000. El mismo concentra el 60% de la producción petroquímica nacional y exporta unas 2

millones de toneladas de productos 1. En términos monetarios, el valor agregado total de todas las empresas del complejo rondaba los $ 3.000 millones y el valor agregado interno neto $ 512 millones (contemplando únicamente el pago factores locales, trabajo, depreciaciones e impuestos locales) en el año 2006 2. La característica principal del mismo es la integración entre las distintas empresas del mismo, en base a una materia prima fundamental, el gas natural. Formando una cadena. Los principales productos son: etano, cloruro de vinilo, urea, PVC, polietileno; por otra parte, una rama química produce cloro y soda cáustica. Bahía Blanca concentra a través de su puerto las cargas de exportación de la región. En forma global, las exportaciones de productos del agro, petroquímicos y refinados de petróleo en 2009 ascendieron a 7,6 millones de toneladas por un monto de 2,9 mil millones de dólares.

Regulación Ambiental En lo que respecta a la regulación ambiental, existían al momento del incidente distintas normas que se vinculaban a la situación. Por un lado, en lo referente a la actividad industrial tenemos: la Ley N° 11.459 de Radicación Industrial y el Decreto N° 1.741/1996 (reglamentario de la anterior y referido a la categorización de industrias, EIA, certificados y auditorias). Las normas de radicación indicaban que la Autoridad de Aplicación debía coordinar con los municipios las tareas de contralor, solo podría delegar totalmente las vinculadas a las industrias de primera y segunda categoría (Ley 11.459 art 26°). O sea, las de menor complejidad industrial quedando fuera las pertenecientes al Polo Petroquímico Bahía Blanca. En lo que referente a las multas por infracciones a los municipios les corresponde según esa norma el 50%; no siendo participes de 1

CREEBBA. Indicadores de Actividad Económica N° 95. Existen otras fuentes que sostienen que la masa monetaria que se derrama en la ciudad es, incluso, menor a la citada. 2

las tasas por habilitación, en tanto estas se aplicarían al equipamiento y gastos de fiscalización de la Autoridad de Aplicación (art. 24 y 25). De manera global al ambiente, la Ley 11.723 Integral del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, y el Decreto 4.371/1995. En estas normas se establecen lineamientos de política ambiental, ordenamiento territorial, requerimientos de evaluaciones ambientales previas a toda acción que sea susceptible a impacto. Y del sistema de información ambiental. En la citada ley se definen elementos vinculados al Régimen de Control y Sanciones Administrativas y se explicita sobre las competencias en la materia. De esta manera se preestablece la posibilidad de los municipios de inspeccionar y verificar el cumplimiento de las exigencias a los efectos de dar participación a la autoridad de competente (Instituto Provincial de Medio Ambiente – Secretaria de Política Ambiental) en los casos en que amerite (Título IV – Art. 75). Determinándose que los municipios son parte de las autoridades de aplicación, a los que la Provincia les deberá garantizar el poder de policía suficiente como la asistencia técnica necesaria para llevar adelante su cometido (Art. 73 y 74). Respecto a protección de los distintos cuerpos receptores de impactos ambientales podemos distinguir las principales en lo ateniente a la problemática: Ley 5.965 y Decreto 3.395/1996 de la "Protección a las fuentes de provisión y a los cursos y cuerpos receptores de agua y a la atmósfera". Esta establece la prohibición de enviar efluentes sólidos, líquidos o gaseosos de cualquier origen al ambiente en tanto no sean tratados previamente con el objeto de hacer inocuos los mismos. En lo que respecta a los residuos peligrosos (especiales, según denominación de la provincia) se presentan la Ley 11.720 y el Decreto 806/1997. Estas normas a su vez traen asociadas distintas tasas y/o permisos que habilitan a procesos industriales.

Incidentes ambientales. A mediados de los años ´90 se producen nuevas localizaciones e incrementos en la capacidad instalada los que devienen en un aumento de la demanda de agua y de incidentes ambientales. En relación a este último tema, un grave escape de gas cloro de una de la planta de SOLVAY INDUPA durante agosto del año 2.000 y venteos de amoniaco a la atmósfera por parte de la empresa PROFERTIL producen una tensión en el conflicto ambiental (situación latente por la percepción del riesgo por parte de los vecinos) que termina en una crisis socio-ambiental de magnitudes trascendentes3. Ante ese panorama de crisis, manifiesto en piquetes en los accesos al Polo por parte de vecinos, se encontró como única forma de descomprimir la situación la elaboración y aceptación de un petitorio. Dicho petitorio deriva en un acta compromiso entre los vecinos,

ambientalistas, el entonces intendente (Agr. J.

Linares) y la Secretaria de Política Ambiental de la Provincia (Ricardo Rodríguez).

3

“Crónica de un preaviso afortunado”. Periódico Ecodias “Fue clausurada la planta que venteo gases tóxicos” (D. La Prensa. 11/07/2001. http://www.ecoportal.net/Eco-Noticias/Fue_clausurada_la_planta_que_venteo_gases_toxicos )

Grupos de Actores Involucrados Habitantes de Bahía Blanca

Son perjudicados netos, en tanto, de demostrarse efectos nocivos de la contaminación y su situación de riesgo ambiental no compensarían los beneficios percibidos por

Pobladores de Ing. White

ingresos generados por el Polo y derramados en la ciudad. Directamente afectados por las actividades del polo, no obstante, más allá de los focos de tensión no se observaría un cambio en los deseos de modificar su radicación.

Empresas

del

Polo Son beneficiados, en tanto, captan

Petroquímico B. Bca.

rentas ambientales,

surgidas del no pago de costos ambientales.

Pobladores de localidades Son perjudicados en tanto produzca un incidente de vecinas

magnitudes considerables. Como así también por los efectos en los ecosistemas cercanos o en lo particular por

Gobierno de Bahía Blanca

la demanda de agua potable. Debe lidiar con la situación coyuntural que se presente, a la fecha luego de la instrumentación del Plan Integral de

Gobierno Provincial

Monitoreo (PIM) mejora sus posibilidades de intervención. Necesita de los ingresos producidos por el polo. En lo geográfico, corresponde destacar que se encuentra “lejos del foco de tensión”. Ha tenido que delegar potestades y funciones.

Riesgo Ambiental De acuerdo a lo descripto, en sus condiciones ambientales (esferas ecológica y socioeconómica) se puede considerar a la zona como de un latente riesgo ambiental. A los fines de definirlo podemos tomar podemos recoger los siguientes conceptos. Riesgo “es la probabilidad de que se presente un daño como resultado de la exposición a un agente

químico, físico o biológico”4. Expresando que se

entendería por situación de riesgo ambiental aquella en la cual se configuran una serie de elementos o factores (de riesgo) por los cuales es probable que se produzca un daño a los receptores (humanos o ambientales) 5. Tomando la definición explicita en la Norma UNE 150008 6, se considera riesgo medioambiental “un caso particular del riesgo en el que se valora el peligro de causar daños al medio ambiente, o a las personas o a los bienes, como consecuencia del daño al ambiente”. Bajo estas concepciones es posible enmarcar de situación de riesgo ambiental la vivida en la zona del polo petroquímico. No obstante, a esta sensación continua de riesgo le merecería un análisis más profundo a los efectos de detectar o descartar condiciones de sufrimiento ambiental. Entendido el sufrimiento como “una experiencia destructiva, algo que está “en contra nuestro””. De

ahí que el

sufrimiento ambiental “sea una forma particular de sufrimiento social causado por las acciones contaminantes concretas de actores específicos que le dan forma a la experiencia de este sufrimiento”7.

4

SAyDS-UERA. Comunicación de Riesgo. 2010 Ibidem 6 UNE 150008. Análisis y evaluación de riesgo medioambiental. 2000 7 Inflamable. Estudio del sufrimiento ambiental. Auyero, J. y Swistun, D. Ed. Paidos 2008 5

Respuesta a la situación. Si bien antes de los incidentes mencionados existían normas y en las políticas se tomaba en cuenta la dimensión ambiental, la potestad de contralor por parte del gobierno local se encontraba limitada. Ejemplo de esto es lo mencionado, en lo referente a la Promoción Industrial como política nacional, en el artículo 2° de la Ley N° 21.608, “…se exigirá a las industrias beneficiarias, al tiempo de la puesta en marcha, haber realizado construcciones y contar con las instalaciones que preserven condiciones adecuadas de vida y eviten la contaminación del medio ambiente, en un todo de acuerdo con los requerimientos que se establezcan en cada caso”. Por otra parte, como se menciono más arriba también el marco normativo provincial contemplaba los distintos impactos potenciales del emprendimientos, actividades o radicaciones industriales. No obstantes, obedecían a cierta centralidad del accionar del gobierno provincial. Si bien era (es a la fecha) un conflicto local en lo que hace a las afectaciones directas, pero con repercusiones que trascienden la ciudad ya que también se disputan ingresos tributarios y potestades político-administrativas (afectando directamente a la gobernabilidad). A raíz de los sucesos explicitados es que se crea y promulga la Ley Provincial N° 12.530 que establece el “Programa para la Preservación y Optimización de la Calidad Ambiental” (Art. 1°). Este tiene por objeto el monitoreo y control de emisiones gaseosas y efluentes líquidos de origen industrial del Polo Petroquímico y el Área Portuaria de la localidad. Dicha norma es conocida como Ley Tunessi, por el Diputado Provincial de la ciudad que la llevo adelante. En el marco de esa normativa y con objeto el de estructurar y ampliar las acciones delegadas, la Secretaría de Política Urbano Ambiental del Municipio formuló, a través del CTE (Comité Técnico Ejecutivo), un Plan Integral de Monitoreo del Polo Petroquímico y Área Portuaria del Distrito de Bahía Blanca (P.I.M.). Ese plan contó con la aprobación y adhesión del Poder Ejecutivo Municipal, Honorable Concejo Deliberante, Universidad Nacional del Sur, Universidad Tecnológica Nacional

Regional Bahía Blanca, Unión Industrial de Bahía Blanca y la Asociación Industrial Química de Bahía Blanca. Estas instituciones conforman el Comité de Control y Monitoreo, cuya creación es prevista por la Ley 12.530. A través de la elaboración y promulgación de la ley citada la ciudad de Bahía Blanca adquiere por delegación tareas de fiscalización de empresas de Tercera Categoría

(alta

complejidad

ambiental,

según

clasificación

de

Decreto

1.741/1996). A ese plan se le suman la obligación de notificación en el termino de las 12 hs. de eventos en sus instalaciones que causaren alteración, inquietud o sospecha a la Municipalidad de Bahía Blanca, la Autoridad Portuaria, la Prefectura Naval Argentina y/o medios de comunicación social (ver Resolución SPA Nº 1.221/2000). En este sentido el Decreto Nº 31/2001 permite al intendente clausurar instalaciones en forma preventiva.

Conclusiones. De lo analizado se extraen las siguientes conclusiones. Primeramente de una situación y a raíz de incidentes puntuales y graves, se produce un foco de tensión que deviene en un cambio hacia otra que, si bien no es optima tendería hacia tal fin. En este sentido es que la delegación de facultades al municipio con el objeto de poder fiscalizar a las empresas de mayor complejidad ambiental contribuye a la concreción del paradigma “pensar global, actuar local”. Aplicándose, de esta manera, principios de coordinación más profundos y de subsidiaridad, en tanto se otorga al gobierno local una mayor atribución administrativa (la materialidad de la ejecución, que va más allá de los aportes legislativos). Es oportuno en este sentido compartir lo expuesto por Esain (2004) quien explicita que existe una obligación de actuar por parte de las administraciones municipales en la Provincia de Buenos Aires, según lo impone la Corte Suprema de Justicia. En segundo lugar esa delegación se materializa en el programa “Programa para la Preservación y Optimización de la Calidad Ambiental” que da creación a las figuras del Comité de Control y Monitoreo como al CTE. Este último aporta a la brindar certezas sobre la calidad de distintas variables físico-químico-biológicas del ambiente. Siendo su financiación producto de la recaudación por tasas municipales ambientales por fiscalización y monitoreo sumado a la transferencia del 50% de lo recaudado por la tasa provincial vinculada a la habilitación de industrias en el marco del artículo 25 de la Ley 11.459. Este mecanismo abonaría a la traslación –internalización- de costos ambientales a los perjudicados (si bien esta afirmación supone lo acotado de lo recaudado en función del daño producido). Correspondería para un estudio más profundo el análisis de las tasas que hacen a los distintos efectos causados en el medio ambienté como así también un análisis actualizado de la efectividad de la política detallada. El mismo debería incluir, un detallado cotejo de los instrumentos de control y económicos implicados en la gestión ambiental como de un detalle de las sanciones atribuidas.

Bibliografía  Bahía Blanca: Crónica de un preaviso afortunado http://argentina.indymedia.org/news/2006/08/436243.php  CREEBBA. Indicadores de Actividad Económica N° 95  Diario La Nueva Provincia.  Ecoportal.  Esain, José A. (2004) “El federalismo ambiental. El reparto de competencias en materia ambiental en la constitución nacional. El principio pensar global y actuar local”. FARN  Odisio, Juan Carlos (2008). “El complejo petroquímico de Bahía Blanca: una historia sinuosa”. Estudios Ibero-Americanos, PUCRS, v. XXXIV, n. 2.  Periódico Ecodias  Inflamable. Estudio del sufrimiento ambiental. Auyero, J. y Swistun, D. Ed. Paidos 2008  SAyDS-UERA. Comunicación de Riesgo. 2010  UNE 150008. Análisis y evaluación de riesgo medioambiental. 2000

Legislación  Ley N° 5.965 (1958). Ley de protección a las fuentes de provisión y a los cursos y cuerpos receptores de agua y a la atmósfera.  Decreto PBA N° 3.395 / 1996 Efluentes gaseosos. Permiso de descarga. Calidad de aire y emisión. Reglamenta a la ley 5.965  Ley PBA N° 11.459 de Radicación Industrial.  Decreto PBA N° 1.741/1996 de Radicación Industrial. Categorización de industrias. EIA. Certificados y Auditorías Ambientales.  Ley N° 11.720. Residuos Especiales.  Ley 11.723 Integral del Medio Ambiente y los Recursos Naturales  Decreto PBA4.371/1995 promulga la ley 11.723  Ley PBA 12.530. Establece el Programa Especial para la Preservación y Optimización de la Calidad Ambiental.  Resolución SPA 2.145/2001 sobre monitoreo continuo de industrias generadoras de emisiones gaseosas fijas o móviles.  Resolución SPA N° 1221/2000. Obligación de notificación de eventos en instalaciones que causare alteración, inquietud o sospecha a la MBA, Autoridad Portuaria, PNA y/o medios de comunicación social.  Decreto PBA Nº 31/2001. Delegación de facultades de fiscalización al Municipio de Bahía Blanca.  Leyes N° 20.056 y N° 21.068 de Promoción Industrial.