Brasil frente al Mercosur. Las tensiones en el interior del gobierno obstaculizan una integración más firme. Umbrales de América Año 2 n.6, agosto-noviembre 2008, p.65-72.

u América Latina

BRASIL FRENTE AL MERCOSUR* Las tensiones en el interior del gobierno obstaculizan una integración más firme MIRIAM GOMES SARAIVA

Actualmente,

el Mercosur es objeto de debate y preocupación de diversos estudiosos de Relaciones Internacionales e Integración Regional. La perspectiva de evolución que se esperaba en 1991, cuando se firmó el Tratado de Asunción, no fue implementada y las lagunas del bloque pasaron a llamar más la atención que sus beneficios. Un elemento importante que limita su profundización y bloquea su consolidación se refiere a las percepciones y expectativas diferentes que existen sobre el Mercosur en el interior de sus Estados miembros, sobrepasando a los diplomáticos, a los burócratas de otras agencias gubernamentales, a los académicos y a la sociedad en su conjunto. En Brasil, en términos generales, las visiones domésticas son favorables al bloque; sin embargo, en el transcurso de la evolución del proceso de integración fueron desarrollándose percepciones diferentes dentro del aparato gubernamental. Itamaraty es una corporación fuerte e importante que históricamente concentra el proceso de formulación de la política

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externa. La llegada de Collor de Melo a la presidencia, en 1990, estuvo acompañada de una crisis de paradigma de la política externa que puso en jaque los principios del comportamiento adoptado hasta entonces, pero que no llevó a la consolidación de un conjunto hegemónico de líneas de acción a ser adoptadas por la diplomacia. Llevó sí a la división, básicamente en dos corrientes de pensamiento –autonomistas e institucionalistas pragmáticos– que influyeron sobre el avance del proceso de integración. Estas interpretaciones existentes en el interior de la diplomacia y del aparato gubernamental brasileños sobre el Mercosur implicaron diferencias de percepciones, pero también sufrieron una marcada influencia del elemento cognitivo presente en la política externa brasileña, en términos históricos, como factor de aproximación de diferencias. Las posiciones de Brasil frente al Mercosur pueden observarse a la luz de principios constitutivos de la política externa, enraizados en la sociedad y en el Estado brasileños: la autonomía y el universalismo.1 Corrientes de pensamiento en el interior del aparato gubernamental En relación con las visiones estructuradas en el interior del aparato gubernamental, desde el punto de vista económico, es posible distinguir entre los más favorables a un proceso de apertura económica y a aquellos identificados con el desarrollismo. Cabe destacar, sin embargo, que aun los promotores de la apertura económica dentro de los marcos gubernamentales no se encuadran en el patrón liberal de carácter ortodoxo que se encuentra en Argentina. A pesar del agotamiento del modelo de crecimiento basado en la sustitución de importaciones, su éxito económico promovió la expansión de sectores desarrollistas fuertes y estables. Generó una estructura industrial compleja y diversificada. Brasil recibió los años 90 con una confrontación entre el pensamiento plenamente liberal, que no tuvo éxito después del impeachment de Collor de 66

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Melo, y el equilibrio entre un pensamiento más favorable a la apertura económica (sin dejar de lado la política industrializante adoptada anteriormente) y un pensamiento más tradicional, nacionalista y desarrollista. Esto llevó al país, en la práctica, a un proceso de “liberalización condicionada”.2 Tal equilibrio marcó los años posteriores a Collor de Melo. Con relación al Mercosur, la visión más favorable a la apertura económica lo identificaba como un espacio para disminuir los impactos y el propio ritmo de una apertura hacia el exterior, oscilando entre –en los peores momentos– la defensa poco enérgica del retorno a un área de libre comercio y la aceptación de una América Latina

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unión aduanera incompleta. Los desarrollistas (que pueden ser identificados como los modelos de la heterodoxia) buscaban la integración como mecanismo de acceso a mercados externos, elemento capaz de estimular, en el sentido de transformaciones y de mayor eficiencia, el sistema productivo interno, así como un canal de proyección para el fortalecimiento en las negociaciones económicas internacionales. “Con relación al Mercosur, la visión más favorable a la apertura económica lo identificaba como un espacio para disminuir los impactos y el propio ritmo de una apertura hacia el exterior”.

Desde el punto de vista político, hubo tres grupos más definidos, dos de ellos notablemente más fuertes y con mayor penetración en el aparato gubernamental. Grosso modo, los más favorables a un proceso de “liberalización condicionada” encuentran más identidad en los marcos de los institucionalistas pragmáticos, en términos diplomáticos. Este grupo se caracteriza –sin dejar de lado los modelos más profundos de la política externa brasileña de autonomía y universalismo– por dar mayor importancia al apoyo de Brasil a los regímenes internacionales en vigencia. Defiende la idea de una inserción internacional del país a partir de una autonomía por la integración (donde los valores globales deben ser defendidos por todos). En este caso, busca en América del Sur un liderazgo más discreto. Con respecto al Mercosur, en lo que refiere a lo institucional, identifica que la institucionalización no es necesaria y sólo será bienvenida en la medida en que potencie la capacidad del bloque de producir beneficios. La segunda corriente, de carácter más autonomista y más identificada con el desarrollismo, defiende una proyección más autónoma y activa de Brasil en la política internacional; tendría preocupaciones de carácter también político-estratégico acerca de los problemas Norte-Sur; y buscaría un papel de mayor liderazgo brasileño en América del Sur. Por percibir la integración sudameri68

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cana bajo el liderazgo brasileño como prioridad, veía como importante una ampliación del bloque a través de la entrada de nuevos Estados. El Mercosur, a su vez, podría actuar como un instrumento capaz de proporcionar a Brasil un mejor posicionamiento regional, así como intervenir en la esfera comercial abriendo el camino a la formación de un área de libre comercio en la región. Desde 1991, no obstante, estos dos abordajes convergieron en torno a la formación y evolución del Mercosur. El modelo, basado en una unión aduanera incompleta, en la no profundización de la integración política y en el bajo perfil institucional, tuvo en cuenta las diferentes visiones. Actuaría como un refuerzo para la inserción internacional de Brasil, sin los condicionamientos propios de un mercado común o de características supranacionales.3 La perspectiva de una alianza entre Argentina y Brasil, en lo que respecta a una actuación frente a los temas de la política regional, también fue objeto de consenso entre las dos corrientes diplomáticas y otros sectores del aparato burocrático brasileño: la política externa brasileña sería un área sensible y vista como una cuestión de soberanía nacional. En el caso de las relaciones de Brasil con los países vecinos, la búsqueda de autonomía utilizaría mecanismos de integración para fortalecer su poder en la arena internacional. Sus espacios de actuación externa, en términos individuales, y del aumento de su proyección en el escenario internacional no deberían ser obstaculizados por cualquier “partición de soberanía”. Así, en los primeros años, se estructuró frente al proceso de integración una coalición interna que incluyó, en términos económicos, tanto a las corrientes más heterodoxas como a las más favorables a la apertura económica y, en términos diplomáticos, tanto a los autonomistas como a los institucionalistas pragmáticos.4 La existencia de una alianza entre ambas perspectivas volvió más oscuras las diferencias, así como las alternativas de evolución del proceso de integración. Finalmente, y de forma lateral, la visión progresista se desarrolló en Brasil con poca influencia en el interior de la diplomacia y América Latina

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de otras agencias del gobierno. Se refiere más a una visión histórica de académicos y líderes formadores de opinión pro integración, que identifican al Mercosur como un fin en sí mismo y proponen una profundización del proceso de integración en lo político y en lo social y que buscan avanzar en lo institucional en el interior del bloque. Estos llegarán a tener mayor peso recién en el gobierno de Lula, cuando se rompe esta alianza. Cambios de la gestión de Lula La actuación de la gestión de Lula en el Mercosur viene siendo marcada por la erosión de la coalición entre institucionalistas pragmáticos y autonomistas, que sostuvo los primeros años del proceso de integración5, y por movimientos diferentes, oriundos de distintas corrientes de pensamiento que componen el gobierno. La primera, ya mencionada, se refiere a la perspectiva autonomista que prioriza el liderazgo brasileño en América del Sur como un todo. Esta perspectiva impulsó la firma del acuerdo de asociación con los países de la Comunidad Andina y la candidatura de Venezuela a incorporarse como socio pleno. Al mismo tiempo, busca mantener un equilibrio económico en el interior del Mercosur que favorezca los proyectos brasileños de desarrollo industrial y proyección económica. “A corto plazo, no hay perspectivas de profundización real de la integración en los marcos del bloque”.

La segunda, vinculada al partido del presidente Lula, se refiere a la visión de académicos y líderes políticos pro integración y sugiere la profundización institucional del proceso de integración en los campos político y social. Su influencia, más limitada, se manifestó en alguna medida en la entrada en vigor del Tribunal Permanente de Revisión, en la estructuración de la Comisión de Representantes Permanentes y en la creación, finalmente, del Parlamento del Mercosur, aunque sin poder legislativo. 70

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“Los avances autónomos del país, tanto en el campo de la economía como de las acciones proactivas de Brasil en el escenario internacional, tampoco contribuyen al avance del bloque”.

A corto plazo, no hay perspectivas de profundización real de la integración en los marcos del bloque. El fin de la alianza sobre el tema en Itamaraty cambió la posición a ser asumida por el gobierno Lula, sujeta a las críticas de sectores empresariales y de segmentos del aparato gubernamental, más favorables a la liberalización condicionada de la economía. Las tensiones entre autonomistas y progresistas en el interior del gobierno reflejan el peso de Itamaraty en las decisiones, en detrimento de sectores más “académicos”, cercanos al Partido de los Trabajadores. Una política cooperativa con los miembros del Mercosur –de coordinación de políticas macroeconómicas y cambiarias y del aumento de la eficiencia en el proceso de integración de infraestructura– es, aunque deseada, políticamente difícil.6 Finalmente, los avances autónomos del país, tanto en el campo de la economía como de las acciones proactivas de Brasil en el escenario internacional, tampoco contribuyen al avance del bloque. Si bien el presidente Lula ha llamado la atención sobre la necesidad del Mercosur de “reinventarse” y encarar de frente las cuestiones relativas al fortalecimiento institucional7, no se esperan nuevos avances del Mercosur en el corto plazo. La nueva perspectiva de aproximación que se perfila –en el campo de la infraestructura– aún no está claro si va a actuar como incentivo para el bloque o si va a orientarse hacia los marcos sudamericanos. Y las diferencias en las visiones internas actúan como un obstáculo importante para la profundización del bloque. u 1. Esta cuestión es ampliamente analizada por Vigevani, Tullo, Ramazini Jr., Haroldo y Favaron, Gustavo. “The role of regional integration for Brazil: universalism, sovereignty, autonomy and elites”. Trabajo presentado en la Seventh International CISS/ISA Millenium Conference, 14-16/jun/2007, Buçaco. América Latina

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2. Veiga, Pedro da Motta (2002). “O policy making da política comercial no Brasil: os caminhos da transição”, in: El proceso de formulación de la política comercial. Nível uno de um juego de dos niveles: Estudios de países em el Hemisfério Occidental. Banco Interamericano de Desarrollo/ Munk Centre/ Inter-American Dialogue, March, p.18. (Documento de divulgación 13) 3. Ver Vigevani, Ramazini y Favaron, op.cit. 4. Ver Lima, M.R. Soares de. Decisões e Indecisões: um balanço da política externa do primeiro governo do presidente Lula, 2006. Disponible en http://observatorio.iuperj.br/artigos_resenhas.php 5. Lima, M.R. Soares de. op,cit. 6. Esta dificultad se refleja en las imperceptibles iniciativas en este campo, como es el caso del Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur que, pese a haber sido creado, es limitado y no responde a las expectativas de los demás miembros. 7. Citado por Vigevani, Ramazini y Favaron, op.cit., p.19.

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