BIOFUEL E POLICY COHERENCE 2013

BIOFUEL E POLICY COHERENCE Roberto Sensi Draft 0, agosto 2013

La politica europea di promozione delle energie rinnovabili Il primo decennio del ventunesimo secolo è stato caratterizzato da una serie di importanti iniziative dell’Unione europea volte la promozione della produzione ed il consumo di energie rinnovabili nel quadro degli impegni di riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra stabiliti dal protocollo di Kyoto. Una prima serie di misure sono state l’adozione della direttiva 2001/77/CE1 sulla produzione di energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità. Successivamente, l’8 maggio del 2003 l’approvata la Direttiva 30/2003/CE2 sulla promozione dell’uso di biocarburanti o di altri carburanti rinnovabili nei trasporti che stabiliva un target di sostituzione di fonti fossili con rinnovabili del 5.75% entro il 2010. Anche grazie a queste prime misure si è poi giunti nel 2008 all’adozione da parte del Consiglio e del Parlamento europeo del “Pacchetto Clima-Energia”3 che stabiliva un piano di azione (Piano 20-20-20) che prevedeva di raggiungere entro il 2020 la riduzione del 20% dei consumi da fonti primarie rispetto alle previsioni tendenziali, mediante un aumento dell’efficienza energetica; la riduzione del 20% delle emissioni climalteranti secondo gli impegni assunti nell’ambito del protocollo di Kyoto; l’aumento del 20% della quota di fonti rinnovabili nella copertura dei consumi finali (usi elettrici, termici e per il trasporto). L’aumento della produzione e del consumo europeo di energie rinnovabili risponde non solo all’obiettivo di riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra, ma anche alla necessità promuovere la sicurezza energetica differenziando le fonti di approvvigionamento, riducendo così la dipendenza dalle fonti fossili e a quella promuovere lo sviluppo regionale, specialmente nelle zone rurali più isolate4. Le rinnovabili nei trasporti: i biocarburanti

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DIRETTIVA 2001/77/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 27 settembre 2001 sulla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricità. 2 DIRETTIVA 2003/30/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO dell'8 maggio 2003 sulla promozione dell'uso dei biocarburanti o di altri carburanti rinnovabili nei trasporti 3 Il pacchetto Clima-Energia è stato informato dalla Comunicazione della Commissione del 10 gennaio del 2007 intitolata “Tabella di marcia per le energie rinnovabili - Le energie rinnovabili nel 21° secolo: costruire un futuro più sostenibile” sostenendo l’obiettivo del 20% per la quota complessiva di energie da fonti rinnovabili e quello del 10% per le energie da fonti rinnovabili nei trasporti erano appropriati e raggiungibili. 4 RED 2009/28/CE, p.1.

Per l’implementazione del Pacchetto 20-20-20 sono state approvate diverse direttive. Le due che hanno più inciso nel dare una svolta radicale alla produzione e consumo di biocombustibili 5 in Europa sono state quella sulle energie rinnovabili (Renewable Energy Directive - 2009/28/CE)6 e quella sulla qualità dei biocarburanti (Fuel Qualitive Directive – FQD 2009/30/CE)7. La prima rende operativo il terzo obiettivo del Pacchetto 20-20-20, ovvero quello di arrivare entro il 2020 avendo sostituito il

20% del consumo energetico

europeo proveniente da fonti fossili con

rinnovabili, stabilendo inoltre un obiettivo specifico del 10% per il settore dei trasporti; la FQD contribuisce al secondo obiettivo, fissando un target di riduzione del 6% delle emissioni causate dal consumo di diesel e gasolio nel settore dei trasporti entro il 2020. L’esigenza di predisporre un target obbligatorio specifico per il settore dei trasporti deriva dal ruolo chiave che questo settore svolge all’interno di una strategia che mira a ridurre il livello di emissioni di gas ad effetto serra.. Infatti, i trasporti rappresentano quasi un quarto delle emissioni globali8. In Europa è la

terza causa di emissioni (19.5%)

dopo l’industria energetica (31.9%) e quelle

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manifatturiera e delle costruzioni (21.3%) . Il target di consumo del 10% di fonti rinnovabili entro il 2020 è la principale risposta che l’Unione europea ha dato a questa sfida. L’analisi dei Piani di azione Nazionali (National Renewable Energey Action Plan), redatti dai Paesi membri a seguito dell’adozione della RED, hanno infatti evidenziato il ricorso quasi esclusivo ai biocarburanti come fonte rinnovabile nel settore dei trasporti. Su un obiettivo di consumo del 10%, i Paesi membri prevedono in media di coprire il 8,8% con i biocarburanti di prima generazione ovvero realizzati a partire da prodotti agro-alimentari10. Box: biocarburanti di prima generazione e avanzati I biocarburanti di prima generazione sono quelli ricavati a partire da prodotti agroalimentari: colza, olio di palma, soia, oleaginose (biodiesel); cereali, canna da zucchero, barbabietole da zucchero (etanolo). Quelli avanzati, invece utilizzano tecnologie più sofisticate e possono essere realizzati a partite da coltivazioni dedicate che non entrano in competizione con la destinazione alimentare ( 5

Con il termine biocombustibili ci riferiamo alle biomasse liquide, sia quelle utilizzate nel settore dei trasporti (biocarburanti) che quelle impiegate nei sistemi di raffreddamento e riscaldamento e per la cogenerazione elettrica (bioliquidi). 6 DIRETTIVA 2009/28/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 23 aprile 2009 sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE. 7 DIRETTIVA 2009/30/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 23 aprile 2009 che modifica la direttiva 98/70/CE per quanto riguarda le specifiche relative a benzina, combustibile diesel e gasolio nonché l’introduzione di un meccanismo inteso a controllare e ridurre le emissioni di gas a effetto serra, modifica la direttiva 1999/32/CE del Consiglio per quanto concerne le specifiche relative al combustibile utilizzato dalle navi adibite alla navigazione interna e abroga la direttiva 93/12/CEE. 8 IEA, CO2 emission from fuel combustion Highlights, IEA Statistics, 2010, p. 9. 9 European Commission Directorate-General for Energy and Transport (DG TREN), Eu Energy in Figures 2010, 2010. 10 IEEP, The Land-Use implication of the EU Bioenergy Policiy. Going beyond ILUC, Marzo 2011, p.3.

materie lignocellulosici, canna etc.) o utilizzando residui agricoli e forestali, rifiuti (urbani e industriali) o anche alghe (biocarburanti di terza generazione). La diffusione dei biocarburanti avanzati sul mercato è ancora ridotta così come il contributo si prevede che diano al raggiungimento dell’obiettivo del 10%. Più che un target per le rinnovabili, quindi, il 10% appare un “target biocarburanti” e questo è evidenziato anche dal basso contributo che si prevede possa dare la mobilità elettrica 11. Questo aspetto, vedremo, rappresenta una delle criticità più importanti dell’attuale politica europea in materia di biocarburanti. Con l’adozione del target e la relativa definizione di un regime di sussidi necessario a raggiungerlo, l’Unione europea ha dato un forte impulso al mercato dei biocarburanti il cui consumo è aumentato del 36% tra il 2008 ed il 2010, passando rispettivamente da una media di sostituzione del 3.53% ad una del 4,27%12 per poi raggiungere il 4.72% nel 201213. In questo modo si è creato un mercato per i biocarburanti altrimenti non competitivi con quelli convenzionali. In particolare il biodiesel14 - che nel 2012 rappresentava il 79.1% del biocarburante utilizzato in Europa, percentuale che si prevede si attesti al 72% nel 202015 - non è competitivo con il prezzo corrente del diesel16. Nel 2011, il biodiesel ha ricevuto sostegni che si sono aggirati tra gli 0.44 ed gli 0.51 euro per litro, mentre l’etanolo tra gli 0.48 e gli 0.5417.

La stima totale dei sussidi erogati al settore dei

biocarburanti è passata dai 6.77-7.7 miliardi di euro del 2010 ai 9.3-10.7 miliardi di euro del 201118. Nel 2011 il mercato dei biocarburanti europeo valeva 15.2 miliardi di dollari con un giro di affari per le imprese europee stimato in 14.7 miliardi di dollari (11.55 miliardi di euro nel 2009)19.

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Nel 2010, il trasporto elettrico rappresentava appena lo 0.43% della quota di rinnovabili nel settore dei trasporti, di cui una minima parte impiegato trasporto su gomma. Si veda Ecofys, Fraunhofer, BBH, EEG, Winrock, renewable energy progress and biofuels sustainability, Marzo 2013, p. 201. 12 EuObserv’ER, Biofuel Barometer, 2013, p.56. Il rapporto fa notare come il boom nella crescita nei consumi di biocarburanti si è tra il 2005 ed il 2010, registrando poi un rallentamento che ha visto tra il 2011 ed il 2012 il tasso di crescita dei consumi fermarsi al 2.9%. 13 Ecofys, Fraunhofer, BBH, EEG, Winrock, renewable energy progress and biofuels sustainability, op. cit., p.201 14 L’Ue con il 46% della produzione globale di biodiesel è il principale produttore mondiale. European Commission, Assessing the impact of biofuels production on developing countries from the point of view of policy cherence for development, Febbraio 2013, p.24. 15 Commission Staff Working Document SWD(2012) 343, Impact Assessment Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 98/70/EC relating to the quality of petrol and diesel fuels and amending Directive 2009/28/EC on the promotion of the use of energy from renewable sources, 17 Ottobre 2012, p.20. 16 HLPE, Biofuel and Food Security, Giugno 2013, p.67. 17 GSI, IISD, Biofuel – At what costs? A review of costs and benefits of EU biofuel policies, Aprile 2013, p.41. 18 Tali stime arriverebbero a 13.5-15.5 miliardi di dollari con un livello di miscelazione del 7% con un costo addizionale oscillante tra i 4.2 ed i 4.8 miliardi di euro nel 2020. GSI, IISD, Biofuel – At what costs? A review of costs and benefits of EU biofuel policies, op. cit., p.41 19 GSI, IISD, Biofuel – At what costs? A review of costs and benefits of EU biofuel policies, op. cit.,p.20.

L’impiego di così ingenti risorse pubbliche e private20 dovrebbe essere giustificato dall’importanza degli obiettivi che si intende raggiungere. Lo sviluppo del settore delle biomasse e dei biocombustibili, infatti, era visto non solo in termini di possibilità produrre energia più pulita di quella realizzata a partire dalle fonti fossili, ma anche come opportunità di sviluppo e creazione di nuovi posti di lavoro ed opportunità di reddito nelle aree rurali. Da puto di vista degli impieghi diretti, ovvero delle persone direttamente impiegate negli impianti di raffinazione, al momento l’industria del biocarburante occupa 3630 persone21. Una stima degli impieghi indiretti22 ed indotti23 è molto difficile da realizzarsi. L’industria dei biocarburanti sostiene che nel 2011, il numero di impieghi totali - diretti, indiretti e indotti - era di circa 121.91124 anche se in un comunicato stampa del 2012 faceva riferimento a 100.000 impieghi diretti25.

C’è ancora quindi grande

incertezza e dibattito sulla capacità di creazione di impiego del settore dei biocarburanti anche se questo era considerato uno dei benefici individuati dalla strategia della Ue per i biocarburanti pubblicata il 7 Febbraio del 200626. E questo a maggior ragione se consideriamo che sia l’importazione di materia prima agricola che di biocarburante raffinato sono destinate ad aumentare riducendo così gli effetti positivi sull’economia europea27. Ciò è determinato da fatto che quello dei biocarburanti sta sempre di più diventando un mercato internazionale con la conseguenza he, l’attuale produzione europea è la metà delle capacità installata28. infatti, gli L’aumento della dipendenza dalle importazioni di biocarburante, inoltre, mette in discussione il contributo di questo settore al terzo obiettivo della politica europea sulle rinnovabili ovvero quello di ridurre la dipendenza energetica dall’estero29. L’Italia e i biocarburanti30 L’Italia ha finora stabilito obiettivi intermedi di consumo che prevedono il raggiungimento del 5% entro il 2014, rinviando a decreti successivi la modalità di incremento delle quote fino all’obiettivo del 10% nel 2020. Dal punto di vista quantitativo, la percentuale di consumo di biocarburanti in Italia è stata del 3,83% nel 2009 e del 4,5% nel 201231. Il nostro Paese è un importante produttore e consumatore di biocarburanti a livello europeo. Basti pensare che l’Italia, la 20

L’impiego di etanolo e biodiesel nel 2011 è costato alle tasche dei consumatori europei rispettivamente 362 milioni e 4.9 miliardi di euro. GSI, IISD, Biofuel – At what costs? A review of costs and benefits of EU biofuel policies, op. cit.,p.2. 21 GSI, IISD, Biofuel – At what costs? A review of costs and benefits of EU biofuel policies, op. cit.,p.74. 22 Questi fanno riferimento alla fornitura di input comprendendo quindi la produzione agricola. 23 I posti di lavoro indotti sono quelli che si determinano grazie all’aumento degli impieghi diretti e indiretti. 24 GSI, IISD, Biofuel – At what costs? A review of costs and benefits of EU biofuel policies, op. cit.,p.75. 25 EBB, ePURE, COPA-COGECA, Fediol, COCERAL, Irresponsible U-turn on biofuels policy kills sustainable growth and jobs, Comunicato Stampa, Ottobre 2012. 26 Comunicazione della Commissione COM(2006) 34, Strategia europea per i biocarburanti, 8 Febbraio 2006. 27 GSI, IISD, Biofuel – At what costs? A review of costs and benefits of EU biofuel policies, op. cit.,p.57. 28 Ecofys, Fraunhofer, BBH, EEG, Winrock, renewable energy progress and biofuels sustainability, op. cit., p.46. 29 GSI, IISD, Biofuel – At what costs? A review of costs and benefits of EU biofuel policies, op. cit.,p.79. 30 ActionAid, Oxfam, Biocarburanti: analisi di una politica controversa, Position Paper, Marzo 2013. 31 Governo Italiano, Prima relazione dell’Italia in merito ai progressi ai sensi della direttiva 2009/28/CE, dicembre 2011

Germania, la Spagna, la Francia e il Regno Unito nel solo 2009 hanno rappresentato il 71% del consumo totale di biocarburanti in Europa32. La stragrande maggioranza dei biocarburanti utilizzati sono di prima generazione, ovvero ricavati da prodotti agricoli quali lo zucchero di canna, il mais ed altri cereali, alcune colture oleaginose e le barbabietole. In termini di produzione l’Italia produce prevalentemente biodiesel collocandosi al quarto posto nella classifica dei Paesi europei33. Il potenziale produttivo è di 2,5 milioni di tonnellate l’anno ma, nonostante ciò, la quota di biocarburanti importati è in costante aumento: sui volumi totali immessi in consumo le importazioni di biocarburante già raffinato risultano del 54% nel 2010 e del 70% nel 2011 34. Altrettanto rilevante, ma più difficile da tracciare, è il flusso di materia prima agricola di importazione per la produzione dei biocarburanti negli stabilimenti italiani. Secondo i dati riportati dalla “Prima relazione dell’Italia in merito ai progressi ai sensi della direttiva 2009/28/CE”35, il nostro Paese nel 2010 ha utilizzato 86.735 tonnellate di biomasse provenienti da seminativi comuni nazionali, 126.359 tonnellate da seminativi europei e 558.407 tonnellate da seminativi extraeuropei 36. Il 72% della materia prima nel 2010 è stata quindi importata da Paesi extra UE.

La sostenibilità ambientale dei biocarburanti Come abbiamo visto, il principale obiettivo è quello di ridurre le emissioni di gas ad effetto causate dai trasporti. Per questo motivo, la RED ha stabilito che a partire dal 2012, per essere conteggiati sia nella quota di sostituzione prevista per ogni Paese membro, che nel contributo alla riduzione dell’intensità di carbonio associata all’utilizzo di combustibili fossili (FQD) i biocarburanti utilizzati dovranno rispondere a una serie di requisiti di sostenibilità ambientale, a prescindere che siano stati prodotti nel territorio comunitario o in Paesi terzi37 . I criteri mirano a garantire da un lato un livello crescente di riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra38 e dall’altro che la produzione della materia prima non avvenga su terreni, quali torbiere, con un elevato valore di biodiversità e/o un alto livello di stock di carbonio (Art. 17 Par. 3-6)39. Le emissioni associate alla produzione ed al consumo dei biocarburanti possono essere di due tipi. Dirette, ovvero quelle determinate dalla coltivazione (includendo anche gli effetti diretti del cambio di destinazione di uso dei suoli – Land Use Change), trasformazione e trasporto; indirette ovvero quelle determinate dall’aumento complessivo della produzione agricola a causa dell’incremento della domanda agro-energetica globale (Indirect Land Use Change). Gli effetti diretti sul cambio di

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INEA, Le politiche per la promozione delle’energia rinnovabile. Stato di applicazione della direttiva europea sui biocarburanti, 2011, p.21 33 ENEA, Biomasse e Bioenergia, Luglio 2011, p.9. 34 Assocostieri. Unione di produttori di biocarburante. http://www.assocostieribiodiesel.com/statistiche.asp 35 Governo Italiano, Prima relazione dell’Italia in merito ai progressi ai sensi della direttiva 2009/28/CE, dicembre 2011. 36 Governo Italiano, Prima relazione dell’Italia in merito ai progressi ai sensi della direttiva 2009/28/CE, op. cit., p.38. 37 I criteri sono definiti all’art. 17 della RED. Direttiva 2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 aprile 2009 sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili. 38 Tale riduzione è previsto che sia pari al 35% rispetto all’utilizzo di combustibili fossili, valore che deve salire al 50% a decorrere dal 1° Gennaio del 2017, e al 60% dal 1° Gennaio del 2018. 39 Il Paragrafo 6 dell’Art.17 afferma che per le materie prime agricole coltivate nella Comunità e utilizzate per la produzione di biocarburanti e di bioliquidi, si devono rispettare anche le norme previste dalle disposizioni menzionate nella parte A, rubrica “Ambiente”, e al punto 9 dell’allegato II del Regolamento CE n.73/2009 del Consiglio del 19 gennaio 2009.

destinazione d’uso dei suoli si verificano quando una determinata superficie (agricola e non) viene destinata alla coltivazione di prodotti agricoli per biocarburanti40. Le emissioni associate sono quindi calcolate stimando quanta terra sarà necessaria a soddisfare il consumo di biocarburanti previsto per il 2020. La superficie totale di terra necessaria a raggiungere l’obiettivo di sostituzione del 4.27% nel 2010, ad esempio, è stata stimata di 5.7 milioni di ettari41. I Piani di Azione Nazionale sulle Energie nazionali prevedono un consumo dei biocarburanti a livello europeo di 29.6 miliardi di tonnellate petrolio equivalenti (Mtpe)42 per una superficie stimata

di 12,96 milioni di

ettari, ovvero 7.3 milioni in più del 2010. Mentre il calcolo di queste emissioni dirette è incluso nel conteggio complessivo delle emissioni di gas ad effetto serra lungo la catena di produzione di biocarburanti secondo quanto stabilito dai criteri di sostenibilità della RED, le emissioni indirette, invece, non vengono al momento conteggiante. Il loro calcolo è più complesso di quello delle emissioni dirette, basando i risultati esclusivamente sulla base di modelli Infatti, ILUC è un concetto prettamente economico che parte dal presupposto che l’aumento della domanda agricola per fini energetici causa una pressione al rialzo sui prezzi delle commodity agricole relative che determineranno a loro volta un aumento della produzione, soprattutto attraverso l’espansione delle superfici coltivate43

e con questa delle emissioni ad essa associate44 che sono particolarmente

elevate quando avvengo a discapito di foreste e torbiere come nel caso, ad esempio, dell’olio di palma45.

Grafico X

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Chris Malins, A model-based quantitative assessment of the carbon benefits of introducing iLUC in the European Renewable Energy Directive, CGB Bioenergy,2012, p.1. 41 Di questa, 3.2 milioni (57%) sono situati in Europa e 2.4 milioni (43% al di fuori dei confini comunitari. Ecofys, Fraunhofer, BBH, EEG, Winrock, renewable energy progress and biofuels sustainability, op. cit.,, p. 238. 42 IEEP, Biofuels and ILUC – Q&A. Answers to common questions surrounding the debate in Europe on Indirect Land Use Change, Giugno 2013, p.6. 43 IEEP, Biofuels and ILUC – Q&A. Answers to common questions surrounding the debate in Europe on Indirect Land Use Change, op. cit., p.13. 44 Chris Malins, A model-based quantitative assessment of the carbon benefits of introducing iLUC in the European Renewable Energy Directive, op. cit., p.2. 45 È il caso ad esempio della Malesia, uno dei più grandi esportatori di olio di Palma in Europa per la produzione di biodiesel che sta registrando una progressiva deforestazione proprio a causa dell’aumento globale della domanda degli oli vegetali determinata dall’incremento della domanda agro energetica. SarVision, Impact of oil palm plantations on peatland conversion in Sarawak 2005-2010, Gennaio 2011.

Fonte: ICCT, Vegetable oil market and the EU biofuel mandate, Briefing paper, Febbraio 2013

Il grafico X esprime chiaramente in che cosa consistano le emissioni indirette. C’è una evidente correlazione tra l’aumento delle importazioni di oli vegetali e quello della produzione di biocarburanti. La principale feedstock utilizzata per il biodiesel europeo è la colza che viene prodotta prevalentemente in Europa. Tuttavia, destinare sempre più colza al mercato bioenergetico implica la necessità di compensare la domanda di oli vegetali per il settore alimentare determinando un aumento delle importazioni di olio di palma che infatti sono aumentate di tre milioni di tonnellate per anno partire dal 200046. L’aumento delle superfici coltivate a causa della domanda agro energetica è stimato dal IFPRI47 in circa 1,73 milioni di ettari che equivarrà nel 2020 ad avere immesso nell’atmosfera 500 milioni di CO248 aggiuntivi49. Numerose ricerche scientifiche e organismi pubblici concordano che il fattore ILUC dovrebbe essere inserito nel conteggio sulle emissioni dei biocarburanti50. Infatti, il mancato conteggio falsa in modo determinante la loro valutazione di sostenibilità. Il modo più efficace per conteggiare le emissioni indirette è quello di introdurre differenti “ILUC CO2 Factor” per ogni tipo di prodotto agricolo. Un recente studio condotto dall’International Food Policy Research Institute

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ICCT, Vegetable oil market and the EU biofuel mandate, Briefing paper, Febbraio 2013, p.5. IFPRI, Assessing the land use change consequences of European Biofuel Policy, Ottobre 2011. 48 Commission Staff Working Document SWD(2012) 343, Impact Assessment Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 98/70/EC relating to the quality of petrol and diesel fuels and amending Directive 2009/28/EC on the promotion of the use of energy from renewable sources, op. cit., p.22. 49 Lo IEEP stima queste emissioni aggiuntive al 2020 tra I 313 and 646 tonnellate di CO2 il che equivarrà ad aver immesso all’aver immesso sulle strade europee un numero aggiuntivo di macchine per una cifra che oscilla tra i 14 e i 29 milioni di unità. IEEP, Anticipated Indirect Land Use Change Associated with Expanded Use of Biofuels and Bioliquids in the EU , op.cit. , p. 18. 50 Si veda la lista di studi riportata sul sito dell’Organizzazione Trasnsport & Environment Environmenthttp://www.transportenvironment.org/what-we-do/what-science-says-0 47

(IFPRI)51, commissionato dalla stessa Commissione Europea e considerato il miglior studio attualmente in circolazione52, ha calcolato il livello di emissioni indirette per le principali materie prime utilizzate per produrre biocarburanti.

Da questi calcoli risulta che nel 2020, la stragrande

maggioranza del biocarburante utilizzato in Europa non rispetterebbe le soglie di risparmio di emissioni richieste dalla RED e perciò non potrebbe essere conteggiato nel contributo al raggiungimento del 10%. I prodotti agricoli con più alte emissioni indirette sono quelli con cui si produce biodiesel (olio di palma, colza, soia) che causerebbero addirittura maggiori emissioni dell’utilizzo equivalete di fonti fossili53 (Grafico x)54. Grafico X

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IFPRI, Assessing the Land Use Change Consequences of European Biofuel Policies, Ottobre 2011. Secondo quanto riportato dallo stesso studio di impatto realizzato dalla Commissione che ha informato la proposta di modifica delle Direttive RED e FQD proprio in merito alla questione ILUC (si veda più avanti). Commission Staff Working Document SWD(2012) 343, Impact Assessment Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 98/70/EC relating to the quality of petrol and diesel fuels and amending Directive 2009/28/EC on the promotion of the use of energy from renewable sources, op. cit., p.4. 53 In realtà, nello studio di impatto sulla proposta ILUC della Commissione europea, si afferma che “il bilancio complessivo di emissioni nell’utilizzo di biocarburanti rispetto ai combustibili fossili è previsto che sia positivo nel 2020. Ciò implica – prosegue la Commissione – che l’utilizzo di biocarburanti determinerà un risparmio di emissioni anche considerando quelle indirette. Indipendentemente dalle emissioni causate dai combustibili fossili, i biocarburanti devono abbassare in modo significativo il livello complessivo delle emissioni di gas ad effetto serra causate dai combustibili per trasporti. E’ in questo contesto [ovvero dell’incremento delle soglie di risparmio fissate dalla RED] che ILUC rappresenta un problema- conclude la Commissione”. In realtà il fatto che la Commissione consideri la colza, l’olio di palma e la soia aventi un bilancio di emissioni (incluse quelle indirette) positivo è determinato dal valore di default che viene assunto per fare la comparazione con le emissioni causate da fonti fossili (Fossil Fuel Comprator). La direttiva RED lo fissa a 83.8grCO2eq per MJ, il che determinerebbe il bilancio negativo di queste commodity, mentre lo studio IFPRI lo colloca a 90.3grCO2eq per MJ, il che determinerebbe un bilancio positivo ma cmq non sufficiente a raggiungere la prima soglia di risparmio del 35%. 54 Inoltre, l’olio di palma (con lo stoccaggio del metano in fase di lavorazione) e di girasoli permetterebbero solo un risparmio marginale rispetto all’equivalente utilizzo di combustibili fossili; nessun tipo di biodiesel permette di raggiungere un risparmio di emissioni pari al 35%; il frumento non sarebbe in grado di raggiungere l’obiettivo di risparmio del 50% fissato per il 2018 (o il 60% come propone la Commissione);il mais sarebbe in grado di rispettare la soglia del 50% ma non quella del 60%. Greenpeace, Transport&Environment, BirdLife, European Environmental Bureau, Putting EU green transport policy back on track. Summary briefing Report on sustainable alternatives for land-based biofuels in the European Union, 17 Gennaio 2013. 52

Fonte: Greenpeace, Transport&Environment, BirdLife, European Environmental Bureau, Putting EU green transport policy back on track. Summary briefing Report on sustainable alternatives for land-based biofuels in the European Union, 17 Gennaio 2013.

Come abbiamo visto, nel 2020 il biodiesel rappresenterà circa i 2/3 (72%) del biocarburante consumato in Europa, il 72% del quale sarà prodotto a partire dalla colza (40%), l’olio di palma (17%), la soia 11%) ed semi di girasole (4%). Già al momento della discussione sulla direttiva RED, il tema delle emissioni indirette faceva parte del dibattito. Allora fu deciso di congelare ogni decisione prevedendo che entro il 31 dicembre 2010, la Commissione avrebbe presentato una relazione di valutazione dell’impatto del cambiamento indiretto della destinazione dei terreni sulle emissioni di gas a effetto serra ed esaminato le modalità per ridurre al minimo tale impatto. Nell’art 19.6 della RED si legge che: La relazione è corredata, se opportuno, di una proposta, basata sulle migliori conoscenze scientifiche disponibili, contenente una metodologia concreta per le emissioni risultanti da modifiche degli stock di carbonio a seguito del cambiamento della destinazione dei terreni, garantendo la conformità alla presente direttiva, in particolare all’articolo 17, paragrafo 2”. La proposta, come vedremo in seguito, presenta luci ed ombre, ma prima di entrare nel merito della sua analisi è importante analizzare un altro aspetto critico della politica europea sui biocarburanti ovvero i suoi impatti sociali. L’impatto dei biocarburanti sulla crescita dei prezzi alimentari

L’unione europea non è stata la prima ad essersi dotata di una politica sui biocarburanti. Lo sviluppo di un loro mercato è stata la risposta alla crisi dei prezzi petroliferi degli anni settanta55. In particolare Stati Uniti e Brasile avviarono programmi per utilizzare l’etanolo, ricavato rispettivamente dal mais e dalla canna da zucchero, approfittando delle loro capacità produttive, del basso prezzo delle commodity relative ed inserendo il loro sviluppo all’interno di una politica più ampia (energetica, agricola) che, in particolare per il Brasile, mirava a ridurre la propria bolletta di importazione energetica56. A partire dagli anni duemila, il consumo di biocarburanti a livello globale è cominciato a salire come conseguenza dell’adozione da parte di importanti Paesi (oltre agli Stati Uniti e dil Brasile, anche l’Unione europea, la Cina, il Sud Africa, l’India) 57 di obiettivo di consumo obbligatori guidati da diversi obiettivi: rilancio della produzione agricola interna, riduzione della dipendenza dal petrolio, riduzione delle emissioni etc.). Nell’arco di dieci anni (2000-2010), il consumo di biocarburanti è passato da 20 a 10 miliardi di litri58.

Gli incrementi più consistenti della produzione globale si sono verificati a partire dal 2006 periodo che coincide con l’aumento del livello dei prezzi dei prodotti agricoli e della loro volatilità che ha portato alla grave crisi alimentare del 2007-200859. In quel periodo, infatti, i prezzi delle oleaginose, del mais del riso e del frumento raggiunsero livelli mai registrati negli ultimi trent’anni 60. Il

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HLPE, Biofuel and Food Security, Giugno 2013, p.28 HLPE, Biofuel and Food Security, Giugno 2013, p.28

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HLPE, Biofuel and Food Security, Giugno 2013, p.8 A farne le spese furono sono stati soprattutto i Paesi poveri, in particolare quelli dell’Africa SubSahariana, molti quali sono importatori netti di prodotti agricoli e alimentari. La conseguenza di questo aumento dei prezzi fu l’incremento del numero di affamati che la FAO nel 2009 stimava aver raggiunto il miliardo e 23 milioni di persone. FAO, IFAD, WFP , The State of Food Insecurity in the World 2010, FAO, 2010, p.8. 60 Rispetto al periodo 2002-2004, I prezzi internazionali dei cereali, oli vegetali e grassi animali è stato in media tra le 2 e le 2.5 volte più elevato sia nel 2008 che nel biennio 2011-2012. I prezzi dello zucchero sono stati su base annuale dall’80 al 340% più elevati che del periodo 200-2004. HLPE, Biofuel and Food Security, Giugno 2013, p.13. 59

dibattito politico-accademico che è seguito a questa grave crisi alimentare ha posto forte enfasi sul contributo della domanda agro-energetica alla spirale inflattiva dei prezzi alimentari e con essi agli impatti negativi per la sicurezza alimentare dei Paesi poveri.

Calcolare l’impatto quantitativo della domanda agro energetica sul rialzo dei prezzi relativi è un esercizio molto complesso61 e sul quale esiste ancora forte dibattito. Tuttavia, c’è un ampio consenso62 nell’affermare che la domanda agro-energetica ha contribuito in modo determinante all’aumento dei prezzi registrato sul mercato internazionale a partire dal 2004. A partire da allora, infatti, l’offerta globale di cereali, oli vegetali e zucchero è cresciuta meno della domanda alla quale hanno contribuito in modo determinante i biocarburanti. Alla loro produzione, infatti, viene destinata un larga e crescente quota della produzione agricola globale. Nel periodo 2008-2010, il 21% della produzione mondiale di zucchero, l’11% degli oli vegetali e dei grani duri sono stati destinati all’industria dei biocombustibili63. Inoltre, attualmente l’industria dei biocarburanti utilizza il 40% della produzione di mais negli Stati Uniti64 e due terzi della produzione di oli vegetali in

61

In modo decisamente sorprendente, La Commissione europea sostiene che l’impatto della produzione di biodiesels sui prezzi degli oli vegetali nel periodo 2008-2010 sia stato solo del 4%. RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI COM(2013) 175 final, Relazione sui progressi nel campo delle energie rinnovabili, 27 marzo 2013, p.13. 62 HLPE, Food Price Volatility, Luglio 2011. Donald Mitchell, A Note on Rising Food Prices, World Bank, Luglio 2008. FAO, IFAD, IMF, OECD, UNCTAD, WFP, WB, WTO, IFPRI, UN-HLTF, Price Volatility and Agricultural Markets: Policy Responses, 2 Giugno 2011 Blanco Fonseca M., Burrell A., Gay H., Henseler M., Kavallari A., M’Barek R., Pérez Domínguez I., Tonini A., Impacts of the EU biofuel target on agricultural markets and land use: a comparative modelling assessment, European Commission, JRC Scientific and Technical report EUR24449, Brussels, 2010. IFPRI, Assessing the Land Use Change Consequences of European Biofuel Policies, Ottobre 2011 63

OECD/FAO, Agricultural Outlook 2011-2020, OECD, 2011, p.86. A partire dal 2005, l’espansione della produzione di etanolo negli Stati Uniti è costata al Messico tra gli 1.5 e i 3.2 miliardi di dollari come conseguenza dell’aumento dei prezzi di importazione del mais. ActionAid, Biofuelling hunger: how US corn ethanol policy drives up food prices in Mexico, Maggio 2012. 64

Europa65. Dal punto di vista degli impatti sui prezzi,

recenti studi66 sostengono che nel 2020 la

domanda agro-energetica europea spingerà l’aumento dei prezzi delle oleaginose fino al 20%, degli oli vegetali fino al 36%, del mais fino al 22%, dello zucchero fino al 21% e del frumento fino al 13%.

L’importanza di tale impatto è stata riconosciuta da diverse organizzazioni e istituzioni

finanziarie internazionali, tra le quali la Banca mondiale e la FAO (Food and Agricultural Organization), che in uno studio realizzato alla vigilia del G20 agricolo di Parigi del 2011 affermavano che “la produzione di biocarburanti eserciterà una considerevole pressione al rialzo sui prezzi nel futuro”. Pur non esprimendo un giudizio negativo nei confronti delle politiche sui biocarburanti, il rapporto arrivava a concludere che “la rimozione (almeno temporaneamente) di queste misure (mandati e target obbligatori) che sostengono in modo artificiale la domanda di biocarburanti e la loro produzione è la migliore soluzione per evitare il conflitto food/fuel guidato da quelle stesse politiche”

67

. Un recente studio della Banca mondiale68 conferma che l’attuale

politica dei target obbligatori per biocarburanti fissati da più di quaranta Paesi, nel contesto delle tecnologie attualmente disponibili che riguardano prevalentemente la prima generazione determinando quindi una competizione con la destinazione alimentare e animale e con essa l’aumento dei prezzi avrà delle conseguenze pronunciate sulla povertà e la distribuzione del reddito a livello globale69. I biocarburanti e la corsa alla terra: il land grabbing Come abbiamo visto, l’aumento del consumo dei biocarburanti di prima generazione, ed anche quelli ricavati da coltivazioni agro-energetiche non edibili, è in un ultima istanza un aumento delle superfici coltivate. Non è un caso che i biocarburanti siano considerati il principale driver della recente corsa alla terra determinatasi proprio in conseguenza della nuova dinamica inflattiva dei mercati agricoli70. Questa corsa alla terra ha assunto dimensioni senza precedenti in conseguenza

65

Cfr., ActionAid, Granai contro la crisi. Il ruolo delle riserve alimentari per ridurre la volatilità dei prezzi e sostenere lo sviluppo agricolo, Novembre 2011, p.15. 66 IEEP, Eu biofuel use and agricultural commodity price. A review of evidence base, 2012. 67 FAO, IFAD, IMF, OECD, UNCTAD, WFP, WB, WTO, IFPRI, UN-HLTF, Price Volatility and Agricultural Markets: Policy Responses, 2 Giugno 2011, p.27. 68 Caesar B. Cororaton Govinda R. Timilsina, Impacts of Large-Scale Expansion of Biofuels on Global Poverty and Income Distribution, Policy Research Working Paper 6078, World Bank, June 2012. 69 European Commission, Assessing the impact of biofuels production on developing countries from the point of view of policy cherence for development, op. cit., , p.32. 70 Anseeuw W., Alden Wily L., Cotula L., Taylor M., Land Right and the Rush to Land. Findings of the Global Commercial Pressure on Land Research Project, International Land Coalition, IIED CIRAD,Gennaio 2012. Deininger K., Byerlee D., Linsday J., Norton A., Selod H., Stickler M., Rising Global Interest in Farmland. Can It Yeld Sustainable and Equitable Benefits?, World Bank, 2011. HLPE, Land tenure and international investments in agriculture, Luglio 2011. Lorenzo Cotula, The international political economy of the global land rush: A critical appraisal of trends, scale, geography and drivers, The Journal of Peasant Studies, 39:3-4, 649-680, 10 Aprile 2010. See for instance Borras, S.M., et al. Towards a better understanding of global land grabbing: an editorial introduction,

delle crisi alimentare, finanziaria ed energetica degli ultimi anni. Da un lato, la crisi alimentare, ad esempio, ha spinto Paesi ricchi importatori di cibo (es. quelli del Golfo) ad investire in terra per garantirsi l’approvvigionamento alimentare che il mercato non sembra essere più in grado di fare a prezzi accessibili; dall’altro, i target e le politiche sui biocarburanti, come abbiamo detto, hanno determinato un domanda aggiuntiva di prodotti agricoli e di conseguenza di terra per coltivarli. Questa situazione, inoltre, ha contribuito a rendere la terra un “asset” economico sempre più importante, attirando gli interessi della finanza speculativa71. Questa nuova “corsa alla terra” è caratterizzata da numerosi fenomeni di land grabbing che causano conseguenze negative per le comunità locali che vivono su quei territori in termini di accesso alla terra e alle altre risorse naturali e insicurezza alimentare, in particolare per le donne72. Sono ormai numerosi i casi portati alla pubblica attenzione di investimenti di land grabbing per biocarburanti diversi dei quali denunciati da ActionAid (Kenya, Senegal, Tanzania)73. L’Africa SubSahariana è, infatti, un target privilegiato degli investimenti europei 74 in terra guidati dalla produzione di biocarburanti75. Tale dinamica è confermata da un recente studio dell’International Food and Policy Research Institute (IFPRI) secondo cui l’Africa SubSahariana sarà tra le regioni maggiormente interessate dall’aumento di terreni coltivati ad agro-energie a causa dei mandati europei76. La maggioranza di questi investimenti sono orientati all’esportazione. Tuttavia, è molto difficile, se non impossibile, valutare la quota esatta di importazione di biocarburanti e materia prima agricola dai Paesi Africani in ragione della complessità che caratterizza queste filiere commerciali. Infatti, la decisione sull’uso finale di una commodity può essere effettuata all’ultimo minuto, rendendo quasi impossibile differenziare tra investimenti diretti alla produzione agricola in generale da quelli in agro-energie. BOX: Land Grabbing

Journal of Peasant Studies 38(2): 209-216, 2011.Borras, S.M. e J.C. Franco Global land grabbing and trajectories of agrarian change: a preliminary analysis, Journal of Agrarian Change 12(1): 34-59, 2012. 71 Anseeuw W., Alden Wily L., Cotula L., Taylor M., Land Right and the Rush to Land. Findings of the Global Commercial Pressure on Land Research Project, International Land Coalition, IIED CIRAD,Gennaio 2012. 72 Olivier De Schutter, The Green Rush: The Global Race for Farmland and the Rights of Land Users, Harward International Law Journal, Volume 54, N°2, Estate 2011. 73 Si veda ad esempio ActionAid, Fuelling Evictions. Community cost f EU Biofuel Boom, Maggio 2011. ActonAid, Il pieno che lascia a secco I poveri. La politica europea sui biocarburanti e il suo impatto sulla sicurezza alimentare e l’accesso alla terra nei Paesi poveri, Giugno 2012.ActionAid Tanzania, Impact of Biofuel Investment in Kisaware District, Giugno 2011. 74 EuropAfrica, Biofueling injustice?. Europe’s Responsability to counter climate change without provoking land grabbing and compounding food in security in Africa, op. cit., p.54. 75 Deininger K., Byerlee D., J.Linsday A., Norton A., Selod H., Stickler M., Rising Global Interest in Farmland. Can It Yeld Sustainable and Equitable Benefits?, op.cit., p.53 76 Laborde D., Assessing the Land Use Change Consequences of European Biofuel Policies: Final Report, International Food Policy Institute, op.cit., p. 20.

Il termine “land grabbing” viene utilizzato per indicare accordi di acquisizione di terreni su larga scala che si caratterizzano negativamente per le loro conseguenze sociali, ambientali e per violare i diritti umani delle popolazioni locali. Non esiste una definizione univoca di land grabbing. Alcuni affermano che si verifica quando “viene preso possesso e/o controllo di un’estensione di terra non proporzionata in dimensione alla media della proprietà di terra di quella specifica regione” 77. Tale definizione si concentra sui cambiamenti nelle relazioni di proprietà sulla terra e sugli impatti dei trasferimenti di terra sui diritti delle popolazioni sia a livello nazionale che locale. L’International Land Coalition, nella Dichiarazione di Tirana del 2011, lo ha definito invece come acquisizione o concessione di terra che si caratterizza per almeno una di queste caratteristiche: in violazione dei diritti umani, in particolare della parità di diritti delle donne; senza una libera, previa ed informata consultazione delle comunità locali (land user); senza una valutazione preliminare degli impatti sociali, economici e ambientali, incluso quelli di genere; in assenza di contratti trasparenti che specifichino chiaramente gli impegni vincolanti circa le attività, gli impieghi ed la ripartizione dei benefici; non sulla base una programmazione democratica e partecipata. Quantificare, quindi, il fenomeno globale delle acquisizioni di terra su larga scala per coltivazioni agro-energetiche da esportazione non è semplice. Le prime mappature utilizzavano la categoria degli investimenti in terra per biocarburanti. La Banca mondiale, ad esempio, stimava che il 33% dei 190 progetti presi in considerazione dalla Banca mondiale per l’Africa (per un totale di circa 1,881 milioni di ettari) riguardavano investimenti in produzione di materie prime agricole per biocarburanti78. Secondo invece Anseeuw, W. et al. 2012, dei 70,9 i milioni gli ettari di terreni già acquisiti o soggetti a negoziato per la loro acquisizione da parte di investitori nazionali e internazionali, circa 51,75 milioni sono stati destinati a produzioni agricole, tre quarti delle quali, ovvero circa 37,2 milioni di ettari, 18,8 dei quali in Africa, è destinato, o è previsto che lo sia, alla la produzione di prodotti agricoli per biocombustibili79 Il Centre for International Foresty Reasearch nell’analizzare gli investimenti su larga scala in terra nell’Africa SubSahariana ha rilevato 109 progetti di biocarburanti realizzati investitori Nordamericani ed Europei per un totale di 6,9 milioni di ettari di superficie interessate, sottolineando come tali investimenti fossero il risultato dei mandati obbligatori per il consumo di energie rinnovabili nel settore dei trasporti fissato dalle legislazioni di questi Paesi80. Complessivamente, dei 18,1 milioni di ettari mappati, 11,22 milioni, vale a dire approssimativamente 63% del totale, erano destinati a coltivazioni la cui destinazione

EuropAfrica, Biofueling injustice?. Europe’s Responsability to counter climate change without provoking land grabbing and compounding food insecurity in Africa, The EuropAfrica 2011 Monitoring Report on EU Policy Coherence for food security, Febbraio 2012, p.23. 77

78 Cfr., Klaus Deininger, Derek Byerlee con Jonathan Lindsay, Andrew Norton, Harris Selod, Mercedes Stickler, Rising Global Interest in Farmland. Can it yeld sustainable and equitable benefits?, op. cit., p.62. 79 Cfr., Anseeuw, W., L. Alden Wily, L. Cotula, and M. Taylor. 2012. Land Rights and the Rush for Land: Findings of the Global Commercial Pressures on Land Research Project, op. cit., p.24. 80 George C. Schoneveld, The anatomy of large-scale farmland acquisitions in sub-Saharan africa, Working Paper 85, p.8.

finale poteva essere quella energetica81. Tuttavia, una larga maggioranza di essi, per una superficie totale di 7,65 milioni di ettari, riguardavano coltivazioni esclusivamente destinate alla produzione di prodotti agricoli per biocarburanti82. ActionAid ha raccolto informazioni che documentano al momento 98 progetti di investimenti per la produzione agro-energetica in SubSahariana. Il primo Paese europeo per investimenti è il Regno unito (30 progetti) seguito dall’Italia (18 progetti) e dalla Germania (8 progetti). La media delle superfici interessate è di 68000 ettari e molti di questi investimenti hanno come obiettivo il mercato di esportazione europeo. Diversi di questi sono considerati come investimenti di land grabbing in ragione della violazione di diritti umani fondamentali che hanno causato83. Nel solo Senegal, ad esempio, a partire dal 2008, almeno sei imprese italiane

hanno cercato di acquisire terreni con l’obiettivo di produrre materia prima

agricola per biocombustibili per una superficie complessiva di 145000 ettari, ovvero il 3,8% del totale della superficie agricola coltivabile del Paese (3,8 milioni di ettari, di cui però 2,5 milioni sono già utilizzati)84. Tabella 1 Fonte

85

ILC

World Bank

81

86

Totale mil. di ettari acquisiti

Mil. di terreni in Africa SubSahariana

Mil. di ettari destinati a coltivazioni agroenergetiche

Specifiche

Periodo di riferimento

70,9

34,3

37,2

Crossreferenced, investimenti domestici e internazionali.

2000-2010

56,6

39,7

11,88

Grain Database realizzato utilizzando informazioni reperite sui media

2009-2010

George C. Schoneveld, The anatomy of large-scale farmland acquisitions in sub-Saharan africa, Working Paper 85, p.8. 82 George C. Schoneveld, The anatomy of large-scale farmland acquisitions in sub-Saharan africa, Working Paper 85, p.8. 83 Si vedano i casi sopramenzionati del Senegal, Tanzania e Kenya. 84 ActionAid, Il pieno che lascia a secco i poveri. La politica europea sui biocarburanti e il suo impatto sulla sicurezza alimentare e l’accesso alla terra nei Paesi poveri, Giugno 2012. 85 Anseeuw W., Alden Wily L., Cotula L., Taylor M., Land Right and the Rush to Land. Findings of the Global Commercial Pressure on Land Research Project, International Land Coalition, IIED CIRAD,Gennaio 2012. 86 Deininger K., Byerlee D., Linsday J., Norton A., Selod H., Stickler M., Rising Global Interest in Farmland. Can It Yeld Sustainable and Equitable Benefits?, World Bank, 2011,

CIFOR

87

18,1

18,1

11,40

Copre accordi transazioni commerciali su superfici superiori ai 2000 ettari

2008-2011

In Africa, i diritti di proprietà formalizzati esistono su circa il 10% della terra, principalmente in aree urbane88. In molti Paesi Africani i vincoli posti agli investitori sulle valutazioni degli impatti ambientali e sociali dei loro progetti commerciali sono deboli89. La promozione di investimenti su larga scala conduce alla concentrazione della proprietà terriera, in contrasto con una sua redistribuzione più equa che permetta alle popolazioni di beneficiarne. Gli investimenti su larga scala stimolati dalla politica europea sui biocarburanti creano incertezza e instabilità circa lo status e l’utilizzo delle terre90, con negative conseguenze sulla povertà: l’accesso alla terra, infatti, è un fattore chiave nelle politiche di lotta alla fame91. A causa della segretezza che caratterizza questa tipologia di investimenti,

e la quasi totale

mancanza di trasparenza nella loro realizzazione, è molto difficile avere una stima esatta dell’ammontare di superfici coinvolte. Il dato è in continua evoluzione a seconda delle ricerche che provano a realizzare stime più esatte attraverso l’analisi incrociata delle informazioni, il lavoro a livello di singoli Paesi e, molto importante, la ricerca sul campo. Inoltre, La linea di confine tra destinazione alimentare e non (es. energetica) è molto labile. Nelle stesse piantagioni posso coesistere diverse tipologie di coltivazione ed i piani di investimento possono modificarsi nel tempo a seconda dei cambiamenti dei prezzi internazionali e di altre tipologie di incentivi92. È inoltre possibile che l'importanza relativa della destinazione alimentare e energetica nella corsa alla terra si modifichi nel tempo93. Gli interessi per gli investimenti agricoli in biocombustibili, ad esempio, sono iniziati prima della crisi dei prezzi del 2007-2008. Diversi

87

George C. Schoneveld, The anatomy of large-scale farmland acquisitions in sub-Saharan Africa, CIFOR, 2011. EuropAfrica, Biofueling injustice?. Europe’s Responsability to counter climate change without provoking land grabbing and compounding food in security in Africa, op. cit., p. 65. 89 Hamelinck C. , Koper Mi, Berndes G., Englund O., Diaz-Chavez R, Kunen E., Walden D, Biofuels Baseline 2008, Ecofys, Agra CEAS, Chalmers University, IIASA e Winrock, Febbraio 2012. 90 EuropAfrica, Biofueling injustice?. Europe’s Responsability to counter climate change without provoking land grabbing and compounding food in security in Africa, op. cit., p. 65. 91 Olivier De Schutter, Access to Land and Right to Food, Interim report of the Special Rapporteur on the right to food, Olivier De Schutter, submitted in accordance with General Assembly resolution 64/159. Agosto 2010. 92 Lorenzo Cotula, The international political economy of the global land rush: A critical appraisal of trends, scale, geography and drivers, op. cit., p.664. 93 Lorenzo Cotula, The international political economy of the global land rush: A critical appraisal of trends, scale, geography and drivers, op. cit., p.664. 88

progetti per biocarburanti sono iniziati perlomeno a partire dal 2006 94. Più recentemente, alcuni progetti hanno dovuto affrontare difficoltà finanziarie in conseguenza della crisi economica95. Inoltre, essendo difficile determinare l'utilizzo finale

delle coltivazioni avviate a seguito di

acquisizioni di terra su larga scala, alcuni studi96 ricorrono all'utilizzo di altre categorie: food crops, non-food crops, flex crops e multiple uses97. Le prime sono quelle che hanno una destinazione alimentare certa, mentre le seconde il contrario. Le flex crops, invece, sono quelle che possono essere comunemente utilizzate sia per destinazione alimentare che energetica (es. olio di palma, canna da zucchero, soia). Dipendendo da differenti fattori (prezzi mondiali, opportunità di commercializzazione) gli investitori possono scegliere in quale mercato vendere la propria produzione98. Seguendo tali categorie e migliorando le informazioni raccolte, l’International Land Coalition ha aggiornato il proprio database (Land Matrix) che conta progetti di investimento in terra su larga scala per una superficie totale di 25.409. 915 ettari. Di questi, il 13% (3,365,050 ha) riguardano coltivazioni le food-crops, il 30% (7,673,024 ha) le non-food (fibre ma anche biomasse, es. Jatropha, prodotti lignocellulosi), il 21% (5,247,670 ha) le flex-crops, il 36% (9,124,171 ha) le mulplce-uses crops99. Per quanto riguarda il contente africano, che è la regione nella quale si registrano più della metà degli investimenti in terra su larga scala (15,654,839 ha) presenti nel Land Matrix la ripartizione è 16% (2,522,877 ha) per food-crops, non-food crops 41% (6,404,891 ha), 11% (1,766,104 ha) per flexi-crops e 32% (4,960,967 ha) per multiple-uses crops. La maggior parte degli investimenti in terra guidati dalla produzione di biofuel sono caratterizzati da un modello di produzione agricola monoculturale e intensiva orientata all’esportazione. Tutto ciò crea un circolo vizioso: da un lato, la riduzione della disponibilità di terreni compromette la capacità di garantire un’offerta agricola e alimentare per il consumo interno (locale a nazionale); dall’altro ciò spinge il Paese a dipendere maggiormente dai mercati internazionali i cui prezzi, però, sono in costante aumento anche a causa delle politiche sui biocarburanti. I biocarburanti e l’(in)coerenza delle politiche 94

Nhantumbo, I. e A. Salomao. Biofuels, land access and rural livelihoods in Mozambique, IIED, 2010. Inoltre, Sulle, E. e Nelson, F., Biofuels, land access and rural livelihoods in Tanzania, IIED, 2009. 95 CfLorenzo Cotula, The international political economy of the global land rush: A critical appraisal of trends, scale, geography and drivers, op. cit., p.664. 96 Anseeuw, W., Boche, M.; Breu, T. , Giger, M., Lay, J., Messerli, P. e K. Nolte, Transnational Land Deals for Agriculture in the Global South. Analytical Report based on the Land Matrix Database ILC, CIRAD, GIGA,GIZ, Universitat Bern, Aprile 2012.. Inoltre Cfr., Saturnino M. Borras Jr. e Jennifer Franco, Towards a Broader View of the Politics of Global Land Grab: Rethinking Land Issues, Reframing Resistance, ICAS Working Paper Series N°001, Maggio 2010. 97 Cfr., Anseeuw, W., Boche, M.; Breu, T. , Giger, M., Lay, J., Messerli, P. e K. Nolte, Transnational Land Deals for Agriculture in the Global South. Analytical Report based on the Land Matrix Database, op., cit., p.27. 98 Cfr., Anseeuw, W., Boche, M.; Breu, T. , Giger, M., Lay, J., Messerli, P. e K. Nolte, Transnational Land Deals for Agriculture in the Global South. Analytical Report based on the Land Matrix Database, op., cit., p.27. 99 http://www.landmatrix.org/

Il dibattito sulla direttiva RED è avvenuto nel pieno della crisi dei prezzi agricoli. Per questo motivo non potevano essere del tutto ignorate le preoccupazioni riguardo agli impatti negativi sulla sicurezza alimentare che questa politica poteva causare su scala globale. Pur non prevedendo, quindi, criteri di sostenibilità sociale obbligatori, la RED stabilisce che ogni due anni la Commissione presenti al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione “sull’impatto dell’aumento della domanda di biocarburanti sulla sostenibilità sociale nella Comunità e nei paesi terzi e sull’impatto della politica comunitaria in materia di biocarburanti sulla disponibilità di prodotti alimentari a prezzi accessibili, in particolare per le popolazioni dei paesi in via di sviluppo, e su altre questioni generali legate allo sviluppo. Le relazioni esaminano il rispetto dei diritti di destinazione dei terreni. Esse precisano, sia per i paesi terzi sia per gli Stati membri che rappresentano una fonte importante di materie prime per i biocarburanti consumati nella Comunità, se sono state ratificate e attuate […] le convenzioni dell’Organizzazione Internazionale del lavoro100”. La Direttiva prevede inoltre che la Commissione proponga, nel caso, “misure correttive, in particolare in presenza di elementi che dimostrano che la produzione dei biocarburanti ha ripercussioni considerevoli sul prezzo dei prodotti alimentari”. Per condurre il suo studio degli impatti sociali e di sviluppo sul periodo 2009-2010, la Commissione ha scelto come anno base di confronto il 2008. Sulla base di ciò, ha commissionato un rapporto con l’obiettivo di dotarsi di uno baseline101 di riferimento rispetto alla quale misurare la situazione negli anni successivi. Tale studio ha fornito però un quadro troppo limitato rispetto alla molteplicità di questioni che meriterebbero attenzione. Non solo, oltre al numero limitato delle variabili prese in considerazione,

lo studio ha dimostra una serie di limiti anche nel livello di analisi

e

nell’accuratezza delle informazioni e fonti reperite102. Il 27 Marzo 2012, la Commissione europea ha reso pubblico la sua primo relazione sullo stato di implementazione della direttiva RED e la valutazione sulla sostenibilità dei biocarburanti. Come abbiamo detto, il biennio di riferimento è quello 2009-2010 anche se la Direttiva nel richiedere alla Commissione di analizzare gli impatti sociali fa rifermento a quelli derivanti dall’aumento della domanda, non è quindi chiaro per quale motivo il Renewable Energy Progressive Report103 abbia limitato la sua analisi a questo. Le conclusioni trasmesse dalla Commissione al Consiglio ed al Direttiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 23 Aprile 2009 sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, GU 5/672009. Art.17 Par.7. La relazione della Commissione deve inoltre precisare se i Paesi di importazione rispettano una serie di convenzioni legate ai diritti del lavoro, dell’infanzia alla biosicurezza e alla tutela delle specie rare di flora e fauna. 101 Hamelinck C. , Koper Mi, Berndes G., Englund O., Diaz-Chavez R, Kunen E., Walden D, Biofuels Baseline 2008, op. cit. 102 Per un’analisi più dettagliata si veda ActonAid, Il pieno che lascia a secco I poveri. La politica europea sui biocarburanti e il suo impatto sulla sicurezza alimentare e l’accesso alla terra nei Paesi poveri, op. cit. 103 Ecofys, Fraunhofer, BBH, EEG, Winrock, renewable energy progress and biofuels sustainability, op. cit. 100

Parlamento escludono che i biocarburanti europei contribuiscano in modo significativo sia agli investimenti di land grabbing, che alla spirale inflattiva dei prezzi alimentari affermando che “[gli attuali] e possibili negativi impatti della biocarburanti europei non richiedono alcun specifico intervento politico”104. Tuttavia, tali conclusioni non tengono nemmeno in dovuta considerazione gli elementi minimi emersi dalla ricerca che, pur caratterizzata da evidenti limiti metodologici (tempo della ricerca estremamente limitato, una scarsa attenzione agli impatti sociali, ambientali ed economici a livello locale), si dimostra molto più cauta nel concludere, come fa la Commissione, che non vi sono rilevanti impatti negativi che richiedano un intervento105. Infatti, nel giungere alla conclusione che la domanda di biocarburanti europei non ha impatti rilevanti sul diritto alla terra, la Commissione prende in considerazione solo una parte delle stime conservative del Renewable Energy Progressive Report. Il rapporto, infatti, sceglie un discutibile criterio che collega gli impatti economici e sociali e le violazioni dei diritti d’uso della terra alle superfici. Così facendo stima che gli investimenti collegabili al mercato europeo e critici dal punto di vista degli impatti sociali coinvolgano tra 15000 e i 160000 ettari di terra106. Tuttavia, lo stesso rapporto, completamente ignorato in questo aspetto dalla Commissione, afferma che un cifra più ampia stimata tra gli 0,4 e il 1,5 milioni di ettari di terra coinvolge investimenti per il mercato europeo dei biocarburanti con seri rischi di impatti socio-economici e di violazione dl diritto all’uso della terra107. A tali conclusioni conservative ma pur sempre rilevanti, il rapporto è arrivato nonostante che nel valutare gli impatti sull’accesso alla terra della domanda europea di biocarburanti nei Paesi terzi, sia stata utilizzata una metodologia non corretta che ricorre a criteri non ben definiti e chiari per collegare gli investimenti agricoli ai biocarburanti e a loro volta a fenomeni di land grabbing. Questo evidenzia quanto sia rilevante, e lo sarà in modo sempre più crescente, il fenomeno delle acquisizioni di terra e del land grabbing per la politica europea sui biocarburanti e come l’analisi di impatto prevista dalla RED debba essere sostanzialmente migliorata per renderla davvero capace di cogliere le dinamiche socio-economiche e di sviluppo che stanno dietro alla sua politica sui biocarburanti. Ad esempio , la rilevanza degli effetti indiretti sul cambio di destinazione d’uso dei terreni dovuti alla crescente produzione di biocarburanti negli stessi Paesi europei, evidenzia come la produzione alimentare europea si stia necessariamente trasferendo fuori dai suoi confini per lasciare lo spazio alle coltivazioni agro-energetiche. Sulla base di ciò, la Commissione manca nel considerare tra i 104

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI COM(2013) 175 final, Relazione sui progressi nel campo delle energie rinnovabili, 27 Marzo 2013. 105 Magdalena A. Kropiwnicka, The European Commission’s Remewable Energy Progress and Biofuel Sustainability Reports 2013: A Critical Analysis of the Coverage of Land Rights and Socio Economic Impacts, Briefing realizzato ActionAid International, 3 Magio 2013. 106 Ecofys, Fraunhofer, BBH, EEG, Winrock, renewable energy progress and biofuels sustainability, op. cit, p.239. 107 Ecofys, Fraunhofer, BBH, EEG, Winrock, renewable energy progress and biofuels sustainability, op. cit, p.302.

problemi causati dai biocarburanti quello dell’aumento della pressione sulla terra a livello globale, in particolare nei Paesi in via di sviluppo. Analizzare quindi gli impatti sui diritti alla terra significa anche guardare alla politica europea sui biocarburanti in termini di contributo all’aumento complessivo della pressione sulla terra arabile e non e non solo ai singoli casi di violazione causati da investimenti specifici che già siano in grado di esportare le produzioni agro-energetiche sul mercato di consumo europeo. Inoltre, rispetto a quest’ultimo aspetto, se consideriamo che per entrare a regime un investimento in terra per agro-energie necessita di tre cinque anni, gli investimenti presi in considerazione sono solo la punta del iceberg di un fenomeno che lo studio non è assolutamente riuscito a fotografare nella sua interezza, rinviando così una più completa analisi degli impatti sui diritti alla terra a dopo il 2014. Rispetto alla questione del rialzo dei prezzi alimentari, come abbiamo visto, il rapporto sottostima l’impatto della domanda agro-energetica sull’aumento prezzi delle commodity relative sui mercati internazionali rispetto ad altri fattori. Ad esempio, l’aumento del consumo di etanolo in Europa tra il 2008 ed il 2010 ha contribuito al rialzo de prezzi delle grano e del frumento per appena l’1-2%, dato che arriva al 4% per il biodiesel rispetto agli oli vegetali 108. In questo modo la UE non tiene in minima considerazione le sue responsabilità in qualità di più grande produttore e consumatore di biodiesel a livello mondiale sull’aumento della volatilità e del livello dei prezzi agricoli e delle conseguenze che tutto questo produce sulla sicurezza alimentare dei Paesi poveri. Infine lo studio commissionato dalla Commissione non tiene in minima considerazione i più generali impatti di sviluppo e come e se la politica europea sui biocarburanti è coerente con gli obiettivi di sviluppo dell’UE. Non fornisce informazioni sugli impatti sulla vita delle persone che vivono sui territori dove insistono i progetti. Focalizzarsi solo sugli ettari e non sugli impatti rappresenta, come abbiamo detto, un grosso limite che inficia la qualità complessiva dell’analisi Niente viene detto inoltre rispetto al problema del consumo e dell’accesso alle risorse idriche e della competizione con la piccola agricoltura, né vi è adeguato riferimento agli impatti di genere o a quelli sulle condizioni di lavoro109. Decisamente migliora appare lo studio110 commissionato della DG Development sui biocarburanti e la coerenza delle politiche. Ess infatti ricorre all’analisi sul campo per due casi Paesi (Tanzania e Senegal), fa ricorso ad un’amplissima letteratura, analizza gli impatti locali e per questo motivo 108

Ecofys, Fraunhofer, BBH, EEG, Winrock, renewable energy progress and biofuels sustainability, op. cit, p.239. Magdalena A. Kropiwnicka, The European Commission’s Remewable Energy Progress and Biofuel Sustainability Reports 2013: A Critical Analysis of the Coverage of Land Rights and Socio Economic Impacts, op. cit. p.8. 110 European Commission, Assessing the impact of biofuels production on developing countries from the point of view of policy cherence for development, op. cit. 109

arriva a conclusioni molto diverse da quelle del Progressive Report affermando che molte delle criticità evidenziate (rischi per il diritto al cibo e accesso alla terra, impatti negativi sui diritti delle donne, sostenibilità agronomica, impatto dei biocarburanti europei sulla corsa alla terra, inefficacia degli attuali schemi di certificazione nel garantire la sostenibilità sociale) non sono tenuti in adeguata considerazione nell’attuale dibattito che sta conducendo alla revisione delle direttive sui biocarburanti111. L’assenza di criteri di natura sociale vincolanti non esime l’Unione europea dall’obbligo di garantire la sostenibilità sociale dei biocarburanti e questo non solo in considerazione degli obblighi internazionali di tutela, rispetto e promozione e i Diritti Umani, ma in quanto il Trattato di Lisbona (art.208) obbliga l’Unione europea a garantire che le sue politiche non producano impatti negativi sullo sviluppo nei Paesi europei ed extra-europei (Policy Cohrence for Development). Nel 2009, la Commissione ha definito cinque aree prioritarie nelle quali raggiungere questa coerenza. Tra di esse, quelle del cambiamento climatico e della sicurezza alimentare globale nel quadro del raggiungimento degli obiettivi del Millennio112. Specificando quali politiche considerare in relazione

ai cambiamenti climatici, la Commissione vi ha ricompreso quelle del trasporto,

dell’energia e del commercio e la produzione di biocarburanti113. Proprio rispetto a questi ultimi, sempre la Commissione ha affermato che l’adozione dei criteri di sostenibilità, e dei relativi schemi di certificazione ed il monitoraggio biennale degli impatti di sviluppo della politica europea nei Paesi terzi, rappresentano passi fondamentali nel promuovere la coerenza114. In realtà, come abbiamo visto, tale monitoraggio è stato condotto in maniera del tutto inadeguata, rappresentando una possibile violazione del Trattato di Lisbona derivante dalla mancata osservanza degli obblighi nell’assicurare la coerenza delle proprie politiche115. La modifica delle Direttive RED e FQD: il pacchetto ILUC Come abbiamo visto, la Direttiva RED prevedeva che la Commissione arrivasse entro il 2010 ad una valutazione di impatto sulle emissioni indirette corredate da misure mirate a mitigarne gli effetti. Il 22 dicembre del 2010116, la Commissione affermava che i modelli di calcolo delle 111

European Commission, Assessing the impact of biofuels production on developing countries from the point of view of policy cherence for development, op. cit. p.6. 112 Commissione Europea, EU 2011 Report on Policy Coherence for Development, Commission Staff Working Paper SEC(2011)1627, 15 Dicembre 2012, p.11 113 EuropAfrica, Biofueling injustice?. Europe’s Responsability to counter climate change without provoking land grabbing and compounding food in security in Africa, op. cit.p.83. 114 Commissione europea, EU 2011 Report on Policy Coherence for Development, op.cit., p.54. 115 ActionAid, ActionAid expose: European Commission fails to respect the Lisbon Teatry, Maggio 2013. 116 European Commission COM(2010) 811 final, REPORT FROM THE COMMISSION on indirect land-use change related to biofuels and bioliquids, 22 Dicembre 2010.

emissioni indirette erano ancora caratterizzati da carenze e incertezze che non permettevano una stima adeguata degli impatti e che era necessario altro tempo per un loro ulteriore affinamento. Nonostante ciò, si legge nel rapporto, “la Commissione riconosce che ILUC può avere un impatto sul risparmio di emissioni associato ai biocarburanti, che in determinate circostanze ed in assenza di interventi potrebbe ridurre il loro contributo agli obiettivi politici”117. In questo modo, e venendo meno alla scadenza fissata dalla RED, la Commissione si prendeva altro tempo per risolvere la questione delle emissioni indirette prevedendo quattro possibili scenari: non intraprendere alcuna azione correttiva e continuare a monitorare il fenomeno delle emissioni indirette; aumentare la soglia minima di risparmio di emissioni prevista nei criteri di sostenibilità; introdurre criteri addizionali di sostenibilità per determinati biocarburanti; ed infine attribuire ai biocarburanti una quantità di emissioni aggiuntive che riflettano quelle indirette 118. La Commissione si impegnava altresì a fornire una valutazione di impatto delle misure delineate, e se necessario delle riforme legislative necessarie, sia per la RED che per la FQD entro e non oltre il 21 Luglio del 2011. Nonostante ulteriori ritardi, il 17 ottobre del 2012, la Commissione europea pubblicava la valutazione di impatto119 corredata da una proposta di direttiva (COM(2012) 595 final) che modifica

a delle due direttive che regola la politica europea dei biocarburanti 120.

Finalmente, dopo molte pressioni provenienti soprattutto dalla società civile (organizzazioni ambientaliste e di sviluppo, movimenti sociali etc.), l’UE decideva di rivedere, in parte, la sua politica sui biocarburanti aprendo la possibilità, ancora da cogliere, di una sua riforma nella direzione di una maggiore sostenibilità sociale e ambientale. La UE rivede la sua politica sui biocarburanti La proposta di modifica che la Commissione ha inviato alla co-decisione Parlamento ed al Consiglio europeo non prevede l’introduzione del conteggio delle emissioni indirette nei criteri di sostenibilità, ma una serie di misure atte a mitigarne gli effetti. BOX: l’iter legislativo europeo sulla modifica delle Direttive RED e FQD. 117

European Commission COM(2010) 811 final, REPORT FROM THE COMMISSION on indirect land-use change related to biofuels and bioliquids, op. cit., p.14. 118 European Commission COM(2010) 811 final, REPORT FROM THE COMMISSION on indirect land-use change related to biofuels and bioliquids, op. cit., p.14. 119 Commission Staff Working Document SWD(2012) 343, Impact Assessment Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 98/70/EC relating to the quality of petrol and diesel fuels and amending Directive 2009/28/EC on the promotion of the use of energy from renewable sources, op. cit. 120 Commissione europea COM(2012) 595 final, DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che modifica la direttiva 98/70/CE relativa alla qualità della benzina e del combustibile diesel e la direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, 17 Ottobre 2012.

Sulle materia inebetenti alle due Direttive sui biocarburanti, il Parlamento è co-legislatore assieme alla Consiglio europeo. La procedure legislativa applicata è quella della co-decisione (anche detta procedure di legislazione ordinaria a seguito dell’adozione del Trattato di Lisbona) che prevede una, due o tre letture da parte di ogni singola istituzione e si traduce in un maggior numero di contatti tra i due co-legislatori, ovvero il Parlamento e il Consiglio, moltiplicando anche quelli con la Commissione europea. Nella prima lettura, la Commissione trasmette al Parlamento ed al Consiglio una proposta, il primo elabora un parere che viene trasmesso al Consiglio che se non lo modifica viene adottato. Diversamente il Consiglio approva una propria “Posizione Comune” che viene trasmessa alla Commissione. A questo punto il Parlamento può approvare la Posizine Comune del Consiglio; oppure respingerla a maggioranza assoluta o, ancora, a maggioranza assoluta proporre degli emendamenti. In quest’ultimo caso, e siamo già nella seconda lettura, iòl Consiglio può, a maggioranza qualificata o all’unanimità se c’è il parere negativo della Commissione approvare gli emendamenti del Parlamento ed in questo modo adottare definitivamente l’atto; oppure respingere gli emendamenti del Parlamento ed in questo caso si apre una procedura di conciliazione che conduce alla terza lettura. Tale procedure prevede la costituzione di un Comitato di conciliazione, formato da tanti membri del Parlamento quanti sono gli Stati membri (27) e dai membri del Consiglio (o loro delegati), con la partecipazione della Commissione, che entro sei settimane elabora un progetto comune e lo trasmette a Parlamento e Consiglio. Qualora non si giunga ad un accordo, la procedura si conclude senza l'approvazione dell'atto.

Tra queste, le più rilevanti, sono l’introduzione di un limite del 5%, sull’obiettivo di sostituzione del 10%, all’utilizzo dei biocarburanti di prima generazione (food-based biofuel); l’innalzamento della soglia minima di riduzione dei gas a effetto serra associati alla loro produzione per tutti i nuovi impianti che saranno operativi a partire dal 1° luglio 2014 121; il monitoraggio

delle

emissioni indirette attraverso il loro conteggio su base annuale senza però inserire tali conteggi nei criteri di sostenibilità; l’introduzione di premialità122 l’utilizzo di biocarburanti avanzati attraverso il loro doppio e quadruplo conteggio nel contributo al raggiungimento degli obiettivi del 10% della RED e del 6% della FQD. Il motivo per il quale la Commissione ha proposto di non conteggiare le emissioni indirette è sempre quello, utilizzato sin dal dibattito sulla RED, della mancanza di una metodologia adeguatamente robusta per il loro calcolo. Nessuno studio scientifico, però, mette in 121

L’innalzamento della soglia minima di riduzione di gas a effetto serra, in base alla quale i biocarburanti dovranno assicurare il 60% di anidride carbonica in meno rispetto ai combustibili fossili, è una misura positiva, ma che viene di fatto annullata nella sua portata dalla previsione di applicazione di tale soglia solo ai nuovi stabilimenti che saranno operativi a partire dal 1° luglio 2014. Nei Paesi UE sono già attivi numerosi stabilimenti di raffinazione con una capacità produttiva non ancora pienamente sfruttata. Se si considera quindi che l’apertura di nuovi stabilimenti è un’ipotesi piuttosto remota, è evidente come la proposta migliorativa della CE nella realtà troverebbe un’applicazione estremamente limitata se non addirittura nulla. Ben diversa ne sarebbe la portata, se fosse invece applicata anche agli stabilimenti già operativi. ActionAid, Oxfam, Biocarburanti: analisi di una politica controversa, op. cit. 122 I biocarburanti avanzati vengono fortemente favoriti da un sistema di contabilizzazione doppia o quadrupla in base al quale l’utilizzo di determinate materie prime rispetto ad altre consente di contabilizzare x2 o x4 il contributo dei biocarburanti al raggiungimento degli obiettivi nazionali per le energie rinnovabili nel settore dei trasporti. Questa forte incentivazione avviene senza alcuna previa specifica valutazione sugli impatti potenziali delle materie prime o dei prodotti utilizzati per realizzarli. Senza stabilire chiare definizioni su rifiuti e residui, senza verificare la sostenibilità ambientale e sociale di questi biocarburanti di nuova generazione tenendo conto degli impatti che derivano da ciascuna produzione, si rischia di promuovere lo sviluppo di un mercato di cui non si ha ancora alcuna certezza che risolva le problematiche associate alla prima generazione. Inoltre, è necessario essere consapevoli che i biocarburanti avanzati sono ancora in una fase di sviluppo ben lontana da prospettive immediate di commercializzazione su larga scala, pertanto è realistico pensare che la sostituzione di biocarburanti convenzionali da parte di questi biocarburanti non sia fattibile nel breve e medio periodo. ActionAid, Oxfam, Biocarburanti: analisi di una politica controversa, op. cit.

discussione il fatto che il fattore ILUC sia rilevante nel calcolo dei livelli di emissioni dei biocarburanti e la necessità di migliorare la metodologia non può essere un argomento che giustifica l’inattività su un problema, quello delle emissioni indirette, sempre più rilevante man mano che il consumo dei biocarburanti di prima generazione in Europa aumenta. La possibilità di intervento è offerta anche dal principio di precauzione (Art. 191.2 TFUE)123 che afferma che nel caso in cui i dati scientifici non consentano una valutazione completa del rischio, è possibile adottare il fattore ILUC fin tanto che non vi sarà una certezza scientifica contraria, ovvero che le emissioni indirette non sia rilevante per il livello di emissioni prodotte dai biocarburanti.

Le misure di mitigazione

proposte dalla Commissione, tuttavia, non sono in grado di contrastare efficacemente le emissioni indirette. È la stessa Commissione, infatti, ad ammettere che l’opzione più efficace sarebbe quella di conteggiarle inserendole nel calcolo per il rispetto delle soglie dei criteri di sostenibilità124. Tuttavia, la proposta di limitare l’utilizzo di biocarburanti di prima generazione, premiando quelli avanzati, è un segnale chiaro mandato dalla stessa Commissione sul fatto che in futuro non può basarsi sull’utilizzo di questo tipo di biocombustibili. Il limite del 5%, quindi, è da considerarsi come un segnale positivo però non sufficiente a risolvere il problema del conflitto Food Vs Fuel che caratterizza l’attuale politica europea sui biocarburanti. Il limite del 5%, infatti, rappresenta poco più dell’attuale media di miscelazione europea (4.72%)125 che già, abbiamo visto, causa forti criticità in termini di impatti sulla sicurezza alimentare (prezzi alimentari ed accesso alla terra). Inoltre tale limite non ricomprende le coltivazioni agro-energetiche non edibili (Jatropha, Canna comune etc.) che entrano in potenziale conflitto con gli scopi alimentari dell’agricoltura non tanto dal punto del prodotto ma dell’utilizzo di terra necessario a realizzarlo (land-based biofuel). Inoltre questo limite del 5% non vale in assoluto, ma solo in relazione al raggiungimento degli obiettivi nazionali in materia di fonti rinnovabili (RED). Nulla vieta quindi che si possano immettere sul mercato quantità anche superiori, caso che si verificherà quasi sicuramente se non verrà, ad esempio, esteso tale limite anche alla direttiva sulla qualità dei carburanti (FQD). Infine, almeno fino al 2020, non viene imposto alcun divieto ai sussidi e agevolazioni fiscali per sostenere il consumo e la produzione di questi biocarburanti di prima generazione126. Come abbiamo visto, il biocarburanti caratterizzati da più alte emissioni indirette è il biodiesel, ovvero circa il 70% del consumo totale di biocarburanti previsto per il 2020. Non a caso, la 123

Commissione europea COM(2000) 1 final , COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE sul principio di precauzione, 2 Febbraio 2000. 124 Commission Staff Working Document SWD(2012) 343, Impact Assessment Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 98/70/EC relating to the quality of petrol and diesel fuels and amending Directive 2009/28/EC on the promotion of the use of energy from renewable sources, op. cit., p. 11. 125 126

ActionAid, Oxfam, Biocarburanti: analisi di una politica controversa, op.cit.

proposta della Commissione è stata accolta con fortissime critiche da parte dell’industria dei biocarburanti europei127 che denuncia potenziali ingenti perdite finanziarie e di osti di lavoro nel settore. N realtà, secondo un recente studio di Ecofys128, i costi degli investimenti nella produzione di biocarburanti di prima generazione sono tutti recuperabili in un arco di tempo che oscilla tra i 5 e i 10 anni dall’avvio dell’attività. Lo studio evidenzia come entro il 2017, quando presumibilmente la proposta di modifica entrererebbe in vigore, non meno del 95% degli attuali investimenti in impianti per la produzione di biodiesel avranno recuperato tutti i costi dell’investimento iniziale. Infatti, la stessa Commissione nella sua analisi di impatto che ha accompagnato la proposta di modifica delle Direttive Red e FQD sostiene che che il 5% è una misura che mitiga in modo considerevole i potenziali impatti economici negativi129 impatti economici sul settore proprio in ragione del fatto che rappresenta una media di miscelazione poco superiore a quella attuale. Vi è poi da considerare che un Paese come l’Italia che al 2009 aveva una capacità di produzione di biodiesel installato dell’ordine di 2.257.194 milioni di tonnellate l’anno130, nel 2010 importava il 54% del biocarburante utilizzato nel proprio territorio, quota arrivata al 70% nel 2011131. Affermare quindi che con un limite del 5% ai biocarburanti di prima generazione si danneggerà l’industria italiana è sbagliato da due punti di vista. Il primo, perché la competitività del settore è già messa in discussione dai grossi volumi importati; il secondo perché la soglia del 5% sarebbe comunque al di sopra del livello di sostituzione raggiunto in Italia che al 2012 è del 4,5%132. Un ragionamento simile andrebbe fatto anche rispetto ai costi sociali, ovvero alla perdita di posti di lavoro in Europa. Sempre lo studio di Ecofys suggerisce una strategia di transizione che prevedrebbe un limite immediato al consumo di biocarburanti con più elevate emissioni indirette, ed un successivo graduale azzeramento di tutti i biocarburanti convenzionali tra il 2017 ed il 2020. Il tutto combinato ad una nuova strategia di riduzione delle emissioni non basata esclusivamente sui biocarburanti, che dovrebbe quindi incentivare la creazioni di nuovi posti di lavoro in grado di assorbire quelli perduti. Il Parlamento europeo 127

EBB, ePURE, COPA-COGECA, Fediol, COCERAL, Irresponsible U-turn on biofuels policy kills sustainable growth and jobs, op. cit. 128 Società di consulenza olandese a cui più volte la stessa Commissione Europea ha commissionato studi e valutazioni. Il rapporto a cui qui si fa riferimento è: Assessing Grandfathering options under an EU ILUC policy, January 2011 129 Commission Staff Working Document SWD(2012) 343, Impact Assessment Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 98/70/EC relating to the quality of petrol and diesel fuels and amending Directive 2009/28/EC on the promotion of the use of energy from renewable sources, op. cit., p. 9. 130 Bioenergy International Italia, Biocarburanti. L’Italia in ritardo nell’uso di biocarburanti nei trasporti a causa di lentezze burocratiche, 2009. 131 Assocostieri. Unione di produttori di biocarburante. http://www.assocostieribiodiesel.com/statistiche.asp 132 Ministero dello Sviluppo economico, Strategia Energetica Nazionale: per un’energia più competitiva e sostenibile, op. cit.

L’11 luglio del 2013, dopo un processo durato sette mesi, la Commissione ambiente del Parlamento europeo (ENVI) ha dato il proprio parere sulla proposta di modifica della Commissione. Nel mese di giugno, avevano espresso la loro opinione le altre commissioni competenti, ovvero Industria ed energia (ITRE), Sviluppo Regionale (REGI), commercio internazionale (INTA), Trasporti e Turismo (TRAN), Sviluppo (DEVE), Agricoltura e sviluppo rurale (AGRI). Particolare attenzione merita l’opinione espressa dalla Commissione ITRE, in quanto commissione associata (art.50)133 a quella ambiente sul dossier ILUC. La discussione parlamentare, che si è realizzato al’interno delle Commissioni in attesa che si esprima la plenaria ha arricchito il dibattito di nuovi nuovi elementi alcuni dei quali hanno rappresentato un passo in avanti rispetto alla proposta della commissione altri, purtroppo, un preoccupante arretramento. Sicuramente il parere di ITRE, assieme

al livello di dibattito in corso dentro il Consiglio,

rappresentano un notevole passo indietro rispetto all’opportunità che la revisione offre di migliorare la sostenibilità ambientale e sociale dei biocarburanti europei. Tra le varie proposte emerse dal parere della Commissione Industria ed energia134 quelle di alzare al 6,5% il tetto massimo per i biocarburanti derivanti da colture alimentari mantenendone l’applicazione limitata solo all’obiettivo di sostituzione del 10% fissato dalla RED e l’eliminazione anche de solo obbligo di reporting sulle emissioni indirette (fattore ILUC) rimandando ogni decisione ad un nuovo rapporto della Commissione Europea previsto per la fine del 2015, congelando di fatto qualsiasi azione e ritornando alla situazione del 2009 quando la direttive RED venne approvata con delle riserve di valutazione da dover risolvere nella fase di revisione proprio in relazione al fattore ILUC. La commissione ENVI135 ha migliorato considerevolmente l’opinione espressa da ITRE, pur non rappresentando ancora una soluzione sufficiente a garantire un’effettiva sostenibilità sociale e 133

Essendo la competenza sulle materie afferenti alla proposta di modifica delle direttive sui biocarburanti condivisa dalle due Commissioni, queste (ENVI e ITRE) sono associate nell’espressione del parere. Ciò significa che una volta che ITRE ed ENVI (commissione lead) hanno espresso il loro parere, prima del voto in plenaria negozieranno un accordo di compromesso da portare in aula e, laddove non si riescano a raggiungere tale accordo, la Commissione ITRE potrà portare i suoi emendamenti direttamente in plenaria. 134 Parere della commissione per l'industria, la ricerca e l'energia destinato alla commissione per l'ambiente, la sanità pubblica e la sicurezza alimentare sulla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 98/70/CE relativa alla qualità della benzina e del combustibile diesel e la direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili (COM(2012)0595 – C7-0337/2012 – 2012/0288(COD)). Relatore per parere: Alejo Vidal-Quadras. Il parere ha visto il voto contrario del gruppo dei Verdi Europei - Alleanza Libera Europea (Green/EFA) e della Sinistra Unitaria Europea - Sinistra Verde Nordica (GUE-NGL). Il resto dei gruppo, ovvero quello Alleanza Progressista dei Socialisti e dei Democratici (S&D). con la positiva eccezione dell’On. Patrizia Toia, il Gruppo del Partito Popolare Europeo (PPE), Conservatori e Riformisti Europei (ECR), Alleanza dei Democratici e dei Liberali per l'Europa (ALDE) e Europa della Libertà e della Democrazia (EDF) hanno votato gli emendamenti di copromesso proposti dal Rapporteur Alejo Vidal-Quadras (EPP). 135 COMPROMISE AND CONSOLIDATED AMENDMENTS 1 - 11 Draft report Corinne Lepage (PE508.236v01-00) Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 98/70/EC relating to the quality of petrol and diesel fuels and amending Directive 2009/28/EC on the promotion of the use of energy from

ambientale della politica europea sui biocarburanti. Il tetto massimo per biocarburanti convenzionali viene collocato al 5,5%, includendo le energy crops ed estendendone l’applicazione oltre che alla RED anche alla FQD. In relazione al fattore ILUC, ENVI ha votato per un compromesso che ne prevede la contabilizzazione a partire dal 2020 nella direttiva FQD ed ha votato a favore di un emendamento (AM 105) che per la direttiva RED ne prevede l’immediata contabilizzazione al momento dell’entrata in vigore. Il prossimo settembre il Parlamento europeo voterà in seduta plenaria il progetto di Papere. La posizione del governo italiano e del Consiglio europeo La proposta di Direttiva che modifica la RED e la FQD è materia che riguarda sia Consiglio Ambiente che quello Energia. Per questo motivo la preparazione tecnica dei negoziati è svolta all’interno di un gruppo di lavoro appositamente costituito Ad Hoc Working Group on ILUC. Le divergenze di posizione sulla proposta della Commissione tra gli Stati Membri sono tali che durante la Presidenza irlandese136 non è stato possibile raggiungere un’intesa su nessuno dei punti centrali della riforma. A chiusura del suo semestre, la stessa presidenza ha affermato che è molto difficile che un’intesa venga raggiunta prima del 2014. Purtroppo, il dibattito interno al Consiglio evidenzia la totale disattesa da parte di quasi tutti i Paesi membri dell’obiettivo iniziale di revisione verso una maggiore sostenibilità ambientale e sociale della politica europea sui biocarburanti. In questo contesto preoccupa anche la posizione che il Governo italiano che pur riconoscendo la necessità di limitare la competizione che la produzione di biocarburanti determina con le colture alimentari, non sostiene nessuna delle misure introdotte dalla Commissione Europea, affermando la necessità, per favorire una transizione verso i biocarburanti sostenibili la misura più efficace è sostenere quelli avanzati attraverso l’introduzione di un sub-target obbligatorio di consumo. Tuttavia tale soluzione di fatto non interviene sull’attuale competizione cibo-carburante, lasciando che il consumo di biocarburanti, nei prossimi anni ulteriormente aumentare. Inoltre, l’introduzione di un livello minimo per biocarburanti avanzati dovrebbe basarsi sulla definizione e valutazione di quali biocarburanti siano realmente sostenibili e quindi eleggibili per incentivi 137. Attualmente l’Italia considera biocarburanti avanzati anche quelli prodotti da colture energetiche dedicate che pur non competendo direttamente con le colture alimentari sottraggono comunque gli input agricoli necessari (in particolare terra e acqua) per la produzione alimentare. L’introduzione di un livello renewable sources Proposal for a directive (COM2012)0595 – C7-0337/2012 – 2012/0288(COD)). Gli emendamenti di compromesso proposti dalla Rapporteur Corinne Lepage sono stati votati da tutti i gruppi parlamentari. 136 Si veda il rapporto finale per una sintesi delle proposte avanzate 137 IEEP, THE SUSTAINABILITY OF ADVANCED BIOFUELS IN THE EU Assessing the sustainability of a list of wastes, residues and other feedstocks set out in the European Commission’s proposal on Indirect Land Use Change (ILUC), Marzo 2013.

minimo per biocarburanti avanzati non può essere vista come una misura alternativa all’introduzione di un tetto massimo per biocarburanti convenzionali. Piuttosto, le due misure con le dovute valutazioni di sostenibilità dovrebbero essere concepite in modo complementare. Conclusioni Come abbiamo visto, la politica europea sui biocarburanti presenta forti criticità dal punto di vista ambientale e sociale che, in ultima istanza, la rendono non coerente con i propri obiettivi di sviluppo. Inoltre, è giusto chiedersi se una politica che assorbe ingenti risorse pubbliche. Ogni anno, infatti, il sostegno ai biocarburanti costa alle casse pubbliche europee quanto una manovra di salvataggio di Cipro (10 miliardi di euro)138. La definizione del target del 10% non è stata frutto di un’attenta valutazione di impatto in quanto questa è arrivata accompagnando la proposta di direttiva RED quando però il Consiglio europeo aveva già assunto l’impegno sul target nel 2007 con l’approvazione del Pacchetto Clima-Energia”139. In realtà, esisterebbero alternative140 più sostenibili sia dal punto di vista ambientale che sociale che economico anche nel quadro del raggiungimento del target del 10% che andrebbe però messo profondamente in discussione uscendo da un dibattito che vuole i sostenitore di una sua eliminazione come coloro che intendono tornare ad una economia del petrolio. Infatti il ricorso alle fonti rinnovabili nel settore dei trasporti è una delle diverse misure che potrebbero essere adottate per ridurre le emissioni. Altre vie, potenzialmente più efficaci e meno onerose, anche dal punto di vista economico, potrebbe essere quelle di migliorare gli standard di emissioni dei veicoli141 e ridurre i trasporti su gomma investendo ad esempio sul trasporto pubblico e quello elettrico142. Un recente rapporto143 commissionato da diverse organizzazioni ambientaliste, mostra quali alternative meno costose e più efficaci ai biocarburanti potrebbero essere adottate e che sarebbero in grado di determinare un taglio alle emissioni di CO2 di 205 milioni di tonnellate rispetto ai 60 milioni che prevede la proposta di modifica della Commissione europea144. La politica europea sui biocarburanti si trova di fronte ad un bivio e la

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GSI, IISD, Biofuel – At what costs? A review of costs and benefits of EU biofuel policies, op. cit., p.2 Amelia Sharman e John Holmes, Evidence-Based Policy or Policy-Based Evidence Gathering? Biofuels, the EU and 10% Target, Environmental Policy and Governance, 20, 309-321, 2010, p.313. 140 Delt, Sustainable alternatives for land-based biofuel the European Union. Assessment of options and development of a policy strategy, Dicembre 2012. 141 GSI, IISD, Biofuel – At what costs? A review of costs and benefits of EU biofuel policies, op. cit., p.94 142 Delt, Sustainable alternatives for land-based biofuel the European Union. Assessment of options and development of a policy strategy, op.cit. 143 Greenpeace, Transport&Environment, BirdLife, European Environmental Bureau, Putting EU green transport policy back on track. Summary briefing Report on sustainable alternatives for land-based biofuels in the European Union, op. cit., 144 Greenpeace, Transport&Environment, BirdLife, European Environmental Bureau, Putting EU green transport policy back on track. Summary briefing Report on sustainable alternatives for land-based biofuels in the European Union, op. cit., p.1. 139

scelta della direzione non può essere ridotta ad un dibattito tecnico guidata da interessi settoriali di determinate lobby industriali. Serve un atto politico che dia un segnale forte non solo nella direzione di una maggiore sostenibilità ambientale ma anche sociale. L’Unione e con essa i Paesi membri, non può continuare ad ignorare gli enormi impatti sullo sviluppo dei Paesi poveri che questa politica sta causando. Per questo motivo, il governo italiano dovrebbe mandare un segnale politico chiaro nella giusta direzione ovvero porre un limite e progressivamente ridurlo fino ad eliminare l’utilizzo dei land-based biofuel e parallelamente eliminare immediatamente ogni forma di sostegno pubblico ad essi erogato sia per la RED che la FQD. Allo stesso tempo deve sostenere l’introduzione delle conteggio delle emissioni indirette nei criteri di sostenibilità e stabilire alti standard ambientali e sociali per l’utilizzo di biocarburanti avanzati. senza tali misure, le criticità evidenziate fino ad ora non faranno che aggravarsi ulteriormente compromettendo l’impegno europeo nella lotta alla povertà.