BICAMERALIDAD Y DELIBERACIÓN EN EL SISTEMA POLÍTICO PERUANO

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BICAMERALIDAD Y DELIBERACIÓN EN EL SISTEMA POLÍTICO PERUANO

RENATO SOTELO TORRES

INTRODUCCIÓN

Una creciente y agravada crisis de representación fue el argumento blandido por Alberto Fujimori para disolver el Congreso el 5 de abril de 1992. A partir de allí, en el Perú empezó a incubarse un sistema presidencial que concentraba amplias potestades del poder público, facultades como las de legislar y disolver el Congreso.

Todas estas medidas contaron con amplio respaldo ciudadano. Las acciones llevadas a cabo por el Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional fueron validadas por el referéndum constitucional de 1993. Entre ellas, la abolición del Senado y la adopción del modelo unicameral. Con ello, tal y como afirma Sagües, pudo confirmarse que el siglo XX trajo consigo la devaluación política de los parlamentos en casi todo el mundo y los poderes ejecutivos adquirieron primacía.

Dos causas pueden explicar dicha situación: una de índole político, debido al contexto de aguda inestabilidad y el conflicto armado interno y, otra económica, caracterizada por la falta de diversificación industrial y la hiperinflación monetaria. De esta manera, el presidencialismo autoritario de Alberto Fujimori, como otros en Latinoamérica, estuvo marcado, y legitimado, por políticas de fomento al desarrollo económico y medidas asistencialistas frente al estancamiento económico y las flagrantes desigualdades.

Con posterioridad, el discurrir histórico demostraría que el cambio hacia la unicameralidad disimulaba la auténtica intención: controlar mejor el Congreso y asegurar la concesión al Presidente de amplios poderes para legislar sin fiscalización y subordinar el Parlamento a las directivas presidenciales.

A partir de allí, esbozo en el presente trabajo algunas consideraciones sobre el debate en torno a la bicameralidad en el país y un enfoque deliberativo para legitimarla.

UNICAMERALIDAD Y COMISIÓN PERMANENTE

La naturaleza unicameral del Parlamento peruano no es inédita. Junto a las Constituciones de 1823 y 1862, la unicameralidad de la Constitución de 1993 subsiste por más de dos décadas.

Los parlamentos unicamerales no son buenos o malos per se, sino que dicha categoría se establecerá en la medida en que éstos optimicen los fines que debe perseguir el Congreso en un Estado Constitucional. En tal sentido, hay evidencias de sistemas democráticos en donde se complementan correctamente las necesidades sociales y las facultades institucionales del Congreso. Así por ejemplo, Dinamarca, Finlandia, Grecia, Israel, Luxemburgo, Nueva Zelanda, Portugal, Suecia, Turquía, además de Islandia y Noruega.

Sin embargo, en el modelo parlamentario peruano no todos los argumentos se articulan sin dificultad. Dos son las objeciones planteadas, una referida al doble debate de los proyectos legislativos y, la otra, a la conformación de la Comisión Permanente.

Frente a la unicameralidad, que innegablemente brinda menores condiciones para la representación de las minorías parlamentarias, se ha previsto el doble debate y reflexión como principio medular en la aprobación de los proyectos de ley. Sin embargo, este principio, contenido en el literal e) del artículo 73 del Reglamento del Congreso y en el artículo 78 del referido cuerpo normativo, ha cedido ante las prácticas parlamentarias que procuran la exoneración de la segunda votación en el procedimiento legislativo como supuesto mecanismo de tramitación expeditiva de las propuestas legislativas, menoscabando indudablemente esta instancia de discusión parlamentaria.

En consecuencia, la práctica parlamentaria ha trivializado la segunda votación despojándola de su finalidad reflexiva, por lo que esta fórmula, menos participativa, adolece de legitimidad procedimental.

Por otro lado, la Comisión Permanente, presidida por el Presidente del Congreso e integrada por congresistas elegidos en proporción al número de integrantes de una bancada, tampoco brinda garantía de contrapeso o reflexión pues la conforman los propios parlamentarios reunidos en el Pleno. Mismos congresistas, nula reflexión.

Ante ello, el argumento de la mutación a un Poder Legislativo conformado por dos cámaras adquiere suficiencia.

No obstante, como advierte Sartori, se defiende al bicameralismo contra el unicameralismo sobre la base de que dos cámaras son resguardo, y que la concentración de todo el poder Legislativo en un solo órgano no solo es peligrosa, sino poco conveniente, porque dos ojos ven mejor que uno, y la prudencia aconseja que cualquier proceso de toma de decisiones esté controlado y apoyado por elementos que eviten las decisiones apresuradas, sin embargo, si las dos cámaras son similares y una es el duplicado de la otra, no garantizan nada. Por otro lado, cuanto menos parecidas sean, tanto más probable es que representen mayorías diferentes, lo que a su vez entorpece la gobernabilidad.

Por ende, toda propuesta senatorial debe apuntar a garantizar equilibrio en la toma de decisiones, garantizando la representación de todos los sectores concernidos en la iniciativa debatida y la eficiencia en el funcionamiento legislativo.

BICAMERALIDAD Y DELIBERACIÓN

La democracia deliberativa es tal, en tanto, optime el poder comunicativo y discursivo entre sus actores. En el Parlamento, el poder comunicativo es ejercido a través de procedimientos legislativos que garantizan autonomía discursiva, así la voluntad pública se convierte, a través de leyes y políticas, en poder administrativo. Así las cosas, el poder comunicativo se funda en un sistema garante de la deliberación autónoma y simétrica de la ciudadanía, a través de la articulación de los procesos de participación que aseguran la formación de la opinión pública.

Una posible caracterización de la idea de democracia deliberativa reside en una concepción antielitista, que rechaza el criterio según el cual alguna persona o grupo de personas se encuentran capacitadas para decidir imparcialmente en nombre de todos los demás, por lo que esta concepción propende a que la ciudadanía delibere para decidir adecuadamente los rumbos principales de la política. En esencia, la toma de decisiones está basada en la discusión.

Asimismo, la idea de democracia deliberativa distingue de manera enfática entre las (i) preferencias de los individuos en relación al mercado y (ii) las preferencias de los individuos en la política. De manera que estas últimas no son dadas o implementadas incondicionalmente sino que los ciudadanos deben expresar también sus preferencias respecto al modo en que ciertas situaciones afectan a otros sujetos de manera tal que estos pueden revisar sus preferencias y cambiarlas si es necesario. En tal sentido, la democracia deliberativa privilegia la defensa de los derechos de las personas por sobre la maximización de los beneficios de grupos o facciones.

El sistema democrático actual, orientado idealmente a decisiones políticas imparciales, requiere tanto de la deliberación como de la representación plena vis–à–vis las decisiones apresuradas y la representación imperfecta. En ese sentido, toda reforma institucional significativa debe apuntar a lograr una deliberación amplia y no elitista. El perfeccionamiento del sistema democrático y las instituciones representativas donde se desarrolla nuestra vida pública entraña formas deliberativas y de participación más eficaces.

De acuerdo con dicha opción, la toma de decisiones por parte de los representantes electos, luego de una razonada deliberación, maximizan las oportunidades de que las leyes sean imparciales y hagan justicia con cada uno de los intereses involucrados.

Precisamente, deliberación y representación son complementarias en todo sistema democrático. Afirmar lo contrario implicaría desconocer que el voto en las urnas ostenta suficiencia, pues este, en tanto método de designación de representantes, existe también en los sistemas políticos autoritarios.

Las intervenciones de la ciudadanía y de la opinión pública legitiman el sistema político cuando estas son tenidas en cuenta por las instancias jurídico–políticas. En una democracia representativa, las deliberaciones colectivas "no son tomadas directamente por quienes forman parte de ella, sino por personas elegidas para este fin". Es decir, según los artículos 43° y 93° de la Constitución, la deliberación parlamentaria es realizada por un órgano representativo democráticamente elegido.

Sin embargo, en el sistema unicameral peruano la deliberación en torno a una propuesta normativa se agota en el trabajo de las Comisiones de Trabajo y el debate en el Pleno, que como anteriormente hemos precisado, frecuentemente exonera de segundo debate las propuestas normativas en trámite. Rebus sic stantibus, se impide el propósito deliberativo de dilucidar racionalmente errores lógicos y fácticos en el razonamiento de aquellos que están tomando parte de la discusión.

En oposición, tal y como lo sostiene Biscaretti di Ruffia, la importancia del Senado se dimensiona en tanto que la existencia de dos Cámaras constituye una garantía de que el trabajo parlamentario se va a desarrollar con más cuidado y reflexión, evitando decisiones apresuradas.

Aquí radica entonces la trascendencia del Senado en la deliberación, una institución cuyo diseño deberá representar las voces de todos los ciudadanos. La virtud fundamental de la democracia deliberativa, según Nino, es su capacidad para "transformar los intereses y preferencias de las personas" a través de mecanismos de deliberación colectiva.

Empero, al Senado deberá otorgársele incentivos para la promoción del debate parlamentario y, de esta manera, optimizar el diálogo como vehículo para la toma de decisiones. Para estos fines, las decisiones no deben subordinarse a los partidos políticos sino a las necesidades de la ciudadanía pues, de lo contrario, se perdería el sentido de contar con un cuerpo plural y diverso, condición necesaria para el correcto conocimiento y evaluación de los diferentes puntos de vista existentes en la sociedad. Al respecto, no debe perderse de vista que la validez de las normas que las personas aceptan viene generada por ellas mismas a través de su libre asentimiento.

Por todo lo anteriormente expuesto, se ha podido apreciar que existen argumentos para decidirse por uno de los dos sistemas de conformación del Congreso. Pero, como hemos reflexionado, la solución pasa por fomentar la participación en la toma de decisiones que afectan a todos y concebir a la política plena como un ideal al que no sólo aspiran los políticos, sino que materializan los ciudadanos cuando se ocupan de la cosa pública.

CONCLUSIONES

En el estado actual de la cuestión, el debate legislativo ha cedido ante prácticas parlamentarias que procuran la exoneración de la segunda votación en el procedimiento legislativo como supuesto mecanismo de tramitación expeditiva de las propuestas legislativas, menoscabando indudablemente esta instancia de discusión parlamentaria.

En contraste, la trascendencia del Senado radica en la garantía de la deliberación, una institución cuyo diseño deberá representar las voces de todos los ciudadanos pues la virtud fundamental de la democracia deliberativa en tanto que las intervenciones de la ciudadanía y de la opinión pública legitiman el sistema político cuando estas son tenidas en cuenta por las instancias jurídico–políticas.


Publicado en: Gaceta Constitucional. Tomo 76, abril 2014: 199 – 202.
Abogado de la Dirección General de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUS). Profesor del Centro de Estudios de Derechos Humanos (CEDH) de la Universidad de San Martín de Porres. Asociado del Instituto de Derechos Humanos José Luis Bustamante y Rivero (IJLBR).
SAGÜES, Néstor Pedro. Elementos de Derecho Constitucional. Tercera edición actualizada y ampliada. Buenos Aires: Editorial Astrea, 1999, Tomo 1, pág. 429.
Cfr. NOHLEN, Dieter y Mario Fernández. El presidencialismo latinoamericano: evolución y perspectivas. En: NOHLEN, Dieter y Mario Fernández (editores). El presidencialismo renovado. Instituciones y cambio político en América Latina. Editorial Nueva Sociedad. Caracas 1998, p. 125.
A estas conclusiones arriba Giovanni Sartori cuando analiza la situación del presidencialismo latinoamericano. Cfr. SARTORI, Giovanni. Ingeniería Constitucional Comparada. Una investigación de estructuras, incentivos y resultados. Traducción de Roberto Reyes Mazzoni. 3° ed. México: Fondo de Cultura Económica, 2003, p. 109. En igual sentido: NOGUEIRA, Humberto (mayo – junio 1985). El presidencialismo en la práctica política. Revista Nueva Sociedad N° 77.
Cfr. ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy. ¿Congreso Unicameral o Congreso Bicameral? Notas sobre los alcances del debate y el actual estado de la cuestión en el Perú en ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy y GUTIERREZ TICSE, Gustavo (directores) Limitación del Poder y estructura del Estado. Estudios sobre la parte orgánica de la Constitución. Lima: Editorial Grijley, 2008, p. 53. En igual sentido: HAKKANSSON NIETO, Carlos. Curso de Derecho Constitucional. Lima: Palestra Editores, 2012, p. 286.
Cfr. PLANAS, Pedro. Parlamento y Gobernabilidad Democrática en América Latina. Tomo III. Lima: Fondo Editorial del Congreso del Perú, 2001, p. 990.
Cfr. SARTORI, Giovanni. Ingeniería Constitucional Comparada. Una investigación de estructuras, incentivos y resultados. Traducción de Roberto Reyes Mazzoni. 3° ed. México: Fondo de Cultura Económica, 2003, pp. 200 y ss.
Cfr. CIMIENTES, Diana. "El papel de la ciudadanía en la democracia deliberativa y su relación con la opinión pública" en Revista de Estudios Sociales, N° 10. 2001. Bogotá, pp. 83 – 86.
Cfr. HOYOS, Guillermo. "Debate y derecho. El debate entre Habermas y Rawls" en Pensamiento Jurídico, N° 8. 1997, Universidad Nacional de Colombia. Bogotá, p. 120.
Cfr. GARGARELLA, Roberto. "El ideal de la democracia deliberativa en el análisis del sistema representativo. Algunas notas teóricas y una mirada sobre el caso de la Argentina". Revista Sociedad (s/n) de la Facultad de Ciencias Sociales (UBA), (s/f), p. 3. Disponible en: [Consultado el 7 de abril de 2014]
Son valiosas las apreciaciones sobre la "democracia de los modernos" llevadas a cabo por Bobbio. En: BOBBIO, Norberto. Estado, Gobierno y Sociedad. Por una teoría general de la política. Traducción de José Fernández Santillán. México: Fondo de Cultura Económica, 2006, p. 209
Cfr. ALARCÓN, Gilmer. "Estado de Derecho y Democracia. La reconstrucción de un debate en la filosofía del Derecho contemporánea" en Gaceta Constitucional & Procesal Constitucional, N° 75, 2014. Gaceta Jurídica. Lima, p. 171.
GARGARELLA, Roberto. "Representación plena, deliberación e imparcialidad". En: ELSTER, Jon (compilador). La democracia deliberativa. Madrid: Gedisa, 2000, pp. 323 – 346.
Cfr. QUIROGA, Hugo. "¿Cómo estabilizar una democracia entrecortada? Una discusión entre procedimientos y valores". En: URZUA, Raúl y AGÜERO, Felipe (coordinadores) Fracturas en la Gobernabilidad Democrática. Santiago de Chile: Centro de Análisis de Políticas Públicas de la Universidad de Chile, 1998, p. 243. Al respecto, son ilustrativas las reflexiones de Popper sobre la "paradoja de la libertad" donde un pueblo puede, por su propia voluntad, ceder el mando a un tirano con la subsiguiente destrucción de la democracia. POPPER, Karl Raymond. La Sociedad Abierta y sus enemigos. Barcelona: Paidós, 2010.
BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia. Traducción de José F. Fernández – Santillán. 3° ed. México: Fondo de Cultura Económica, 2001, p. 52.
Para mayor precision sobre la democracia como libre discusión de asuntos públicos en forma racional, el capítulo VIl titulado "Política deliberativa: un concepto procedimental de democracia" en: HABERMAS, Jürgen. Facticidad y validez. 3° edición. Madrid: Editorial Trotta, 1996.
Cfr. BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. Derecho Constitucional. Madrid: Editorial Tecnos, 1973, p. 311.
Cfr. NINO, Carlos Santiago. La Constitución de la Democracia Deliberativa. Barcelona: Gedisa, 2003. En igual sentido, WALDRON, Jeremy. "Deliberación, Desacuerdo y votación". En: HONGJU KOH, Harold y SLYE, Ronald (compiladores). Democracia Deliberativa y Derechos Humanos. Barcelona: Gedisa, 2004, pp. 249 y ss.
Urge también una "democratización de la democracia", para lo cual es impostergable la democratización de los partidos políticos por dentro, a fin de que estos se constituyan como verdaderos intermediarios entre la voluntad popular y el poder y no en emisarios de las cúpulas partidarias. Sobre esta y otras cuestiones: Cfr. LÓPEZ, Sinesio. "Mediaciones políticas, democracia e interés público en el Perú de los 90". En: URZUA, Raúl y AGÜERO, Felipe (coordinadores) Fracturas en la Gobernabilidad Democrática. Santiago de Chile: Centro de Análisis de Políticas Públicas de la Universidad de Chile, 1998, p. 243. Asimismo: GARRETÓN, Manuel. "Las cuestiones pendientes de la democratización política". En: COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS. Desafíos de la Democracia en la Región Andina. Ensayos sobre nuestra realidad. Lima: CAJ, 1998, p. 183.
Cfr. GARGARELLA, Roberto. "El ideal de la democracia deliberativa en el análisis del sistema representativo. Algunas notas teóricas y una mirada sobre el caso de la Argentina". Revista Sociedad (s/n) de la Facultad de Ciencias Sociales (UBA), (s/f), p. 7. Disponible en: [Consultado el 7 de abril de 2014]
Cfr. BECKER, Werner. La libertad que queremos: la decisión para la democracia liberal. México: Fondo de Cultura Económica, 1990, p. 58.