Becas Chile: Capital Humano Avanzado para la Sociedad del Conocimiento

WORKING PAPER

BECAS CHILE: CAPITAL HUMANO AVANZADO PARA LA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO1 Javier González D.2 María Olivia Recart H.3 Resumen La innovación es un componente clave de la estrategia de desarrollo económico y social de los países. Para impulsarla es fundamental promover la formación de capital humano avanzado. En Chile, en los últimos años, se ha dado un importante salto en el monto de los recursos públicos destinados a esta área y en el diseño de una política de atracción, formación e inserción de capital humano. En este ámbito, destaca la creación de BECAS CHILE, iniciativa que busca reducir drásticamente las brechas existentes con los países OECD. Este estudio evalúa los avances logrados durante su puesta en marcha y los desafíos a enfrentar para su consolidación como una pieza clave de la política nacional de innovación. I. INTRODUCCION El anhelo de los países por alcanzar un mayor desarrollo económico y social ha generado distintas teorías de crecimiento y un acervo importante de literatura empírica especializada orientada a analizar las sendas y estrategias de desarrollo de países que han logrado aumentar sus niveles de ingreso per capita y bienestar social, en periodos de tiempo relativamente cortos. A partir de la evidencia internacional existe consenso que, para sustentar altas tasas de crecimiento en el tiempo, es necesario aumentar la productividad de la economía. A su vez, para ello, el elemento clave es desarrollar la capacidad permanente de crear nuevos conocimientos, incorporar y adaptar los existentes, transformar procesos productivos y crear nuevos productos y servicios. La capacidad de innovar, por ende, depende directamente de la cantidad y calidad del 1

Los autores quisieran agradecer los aportes recibidos de Paola Bolívar, Paula González,….. Ingeniero Comercial y Magíster en Economía de la Pontifica Universidad Católica de Chile, actualmente es Asesor del Ministerio de Hacienda. Secretario Ejecutivo de Becas Chile (2008-2009). 3 Ingeniero Comercial de la Universidad de Concepción y Magíster en Economía de la Georgetown University. Subsecretaria del Ministerio de Hacienda (2006-2010). 2

capital humano con que cuenta un país. Se requiere de académicos y científicos que expandan la frontera de conocimientos y realicen investigación básica, especialmente en las áreas y sectores donde el país aspira a liderar en el concierto internacional; pero también se necesita investigadores, especialistas, técnicos y emprendedores capaces de adaptar, desarrollar e innovar. De hecho, de acuerdo a De Ferranti et al (2003), adaptar y adoptar es también clave en los países desarrollados. Por ejemplo, se estima que 86% del progreso tecnológico en Francia se basa en tecnologías extranjeras, mientras que en EE.UU. los recursos destinados a adoptar tecnologías externas son 30 veces los dedicados a innovar en la frontera del conocimiento. Por supuesto, el capital humano avanzado (CHA) se desarrolla y produce sus mejores resultados cuando se encuentra anidado en un sistema nacional de innovación robusto, en el que existe una fuerte inversión en investigación y desarrollo (I+D) y en el cual se observa un alto nivel de articulación y confianza entre el sector público, privado y la academia. Aquí el sector de educación superior cumple un rol fundamental, formando profesionales y técnicos de excelencia e investigando y trasfiriendo sus resultados a la sociedad. En los últimos años Chile ha dado un salto importante en estos ámbitos. Ha puesto especial énfasis en el desarrollo de una estrategia nacional de innovación de largo plazo que impulse la innovación empresarial, el desarrollo científico y la formación de capital humano avanzado, a través de un Consejo de Estado (Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad) que permita evitar la inconsistencia dinámica en la toma de decisiones, muy común en estos ámbitos. También ha aumentado sustancialmente el gasto público y privado en investigación y desarrollo — a través de la creación del Fondo de Innovación para la Competitividad (FIC), el incremento presupuestario dirigido a CORFO y CONICYT y la creación de incentivos tributarios para las empresas que inviertan en I+D. Adicionalmente, en las últimas décadas se ha impulsado fuertemente la formación de capital humano, a través de un aumento del gasto público destinado al sector educación e implementación de diversas políticas y programas orientadas a lograr una mayor cobertura, equidad y calidad en todos los niveles del sistema educacional. A pesar de los avances, aún existen brechas significativas respecto de los países de la OECD. En efecto, en Chile el nivel de inversión en I+D es baja y representa sólo un 0,68% del PIB (porcentaje 3 veces menor que el promedio de la OECD). A su vez, sólo aproximadamente 37% de este gasto es realizado por el sector privado y el resto por el sector público, mientras que en los países desarrollados, la relación es inversa4. Además, una de las mayores áreas deficitarias del país dice relación con la limitada capacidad del sistema terciario para formar científicos y investigadores altamente especializados. Esta limitación no tan sólo se refiere al tamaño del sistema (en Chile sólo se gradúan aproximadamente 350 Phd al año) sino que también a su calidad (sólo aproximadamente 20% de los académicos en las universidades chilenas poseen grado de doctor y cerca del 74% de los programas de magíster en Chile no se encuentran acreditados ni tampoco en proceso de acreditación5). Por último, la formación técnica de nivel superior en Chile

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CNIC (2007). Informe de resultados de acreditación 2008. Comisión Nacional de Acreditación.

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requiere incrementar su cobertura6 y calidad, otorgar mayores oportunidades de especialización y aumentar su pertinencia respecto de las necesidades del sector productivo. En este contexto, el lanzamiento de BECAS CHILE, en 2008, representó una oportunidad para el país de abordar una de sus principales debilidades, apuntando a formar en los próximos 10 años a 30 mil profesionales y técnicos en los mejores centros de formación e investigación del mundo. La importancia de esta estrategia radicaría en que este programa permitiría aumentar rápidamente la cantidad de profesionales con postgrados y técnicos con especialización en el país. Asimismo, según OECD/Banco Mundial (2010), ayudaría a fortalecer las plantas académicas de las instituciones de educación superior chilenas, mejorando su calidad y ampliando su capacidad para formar nuevas generaciones y desarrollar investigación de punta. A su vez, elevaría la capacidad de innovación en las empresas e incluso en el Estado. Esta generación de profesionales y técnicos no sólo volverá con mayores conocimientos sino que con un mayor manejo de idiomas y redes internacionales, generando un alto retorno social y externalidades positivas para el resto de la sociedad. Han pasado menos de dos años desde que se creó BECAS CHILE y como toda política que busca generar un cambio sin precedentes, ésta no ha estado exenta de polémicas y dificultades en su puesta en marcha. A pesar de lo anterior, parece prudente a estas alturas evaluar y revisar a la luz de los datos concretos disponibles y un reciente informe de la OECD y el Banco Mundial sobre BECAS CHILE, el resultado real que ha tenido esta política y las causas para que dentro de dicho informe se la catalogue como “un ejemplo de política publica innovadora”. En concreto, el presente documento busca generar una discusión sustantiva respecto a los avances del programa, incluyendo el diagnóstico que le dio origen, los principales logros y dificultades enfrentadas durante su primer año de implementación y los desafíos a abordar en aras de su consolidación como pieza clave de la política nacional de innovación y educación superior chilena. Al tomar como línea de base la situación del sistema de becas anterior a BECAS CHILE (es decir, principalmente las becas Presidente de la República de Mideplan y las becas CONICYT)7, el estudio encuentra evidencia empírica que demuestra que, más allá del aumento en el número de becas, el programa ha mejorado la calidad promedio de las instituciones académicas de destino, diversificado los perfiles de los becarios (incluyendo técnicos, profesores de escuelas, etc.) y ha aumentado los niveles de inclusión y participación de las mujeres y de personas provenientes de regiones distintas a la metropolitana y aquellos que cursaron su educación media en establecimientos subvencionados, manteniendo la calidad de los estudiantes que quedan aceptados. A la luz de estos resultados, se sugiere sostener esta política en el tiempo, complementando el diseño de esta primera etapa con mecanismos que permitan articularlo mejor con la política de formación en el país, a través de más y mejores becas nacionales, creando otras 6

Según Meller y Rappaport (2004), en Chile existe un déficit de 10% de técnicos y profesionales. Dadas las restricciones en la disponibilidad de información estadística y bases de datos, en general, el estudio se centra en los datos referidos a las becas de magíster y doctorado. La información referida a las becas para técnicos y docentes sólo se incluyen cuándo se encuentran disponibles. 7

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que promuevan la realización de programas de doble titulación, cursados parcialmente en Chile y el resto en el extranjero, y creando una nueva modalidad de becas institucionales que fortalezca directamente a las empresas, instituciones de educación superior y al mismo Estado. A su vez, se insta a fortalecer con fuerza la capacidad de investigación e innovación de las universidades y empresas nacionales con el fin de crear un sistema nacional de innovación robusto, capaz de atraer, insertar y aprovechar el nuevo flujo de capital humano. II. ORIGENES DEL PROGRAMA A. CAPITAL HUMANO AVANZADO: IMPORTANCIA Y ROL DEL ESTADO Relevancia del Capital Humano Avanzado La evidencia internacional resultante de la aplicación de modelos endógenos de crecimiento económico muestra que la inversión en capital humano avanzado e investigación y desarrollo es clave para incrementar la productividad total de los factores productivos (PTF)8. La producción de ideas y nuevo conocimiento, el desarrollo tecnológico y la innovación parecieran ser fundamentales para sustentar el crecimiento continuo de los países, ya que no poseen rendimientos marginales decrecientes9. La importancia de lo anterior radica en que un poco más del 50% de las diferencias observada entre países, en términos de crecimiento e ingreso per cápita, pueden explicarse por las diferencias en sus PTF10. Por tanto, su incremento es fundamental para aumentar el nivel de bienestar de la sociedad y combatir la pobreza. La evidencia empírica internacional muestra que la inversión en investigación y desarrollo es fundamental para alcanzar el desarrollo económico11 y social de un país, siendo altamente rentable desde el punto de vista privado y social. En efecto, Grilliches y Lichtenberg (1984) encuentran tasas de retorno privadas que superan el 30%. Por otra parte, tanto Lederman y Maloney (2003) como Grilliches y Lichtenberg (1984) estiman tasas de retorno social mayores a 70%. En este contexto, el capital humano avanzado es el insumo básico para generar investigación científica, desarrollo experimental e innovación. Este factor también juega un rol clave en la adaptación y adecuada introducción de nuevas tecnologías y cambios organizacionales al interior de las empresas. De esta forma, la creación de nuevos bienes y servicios sería función del stock y tasa de crecimiento del capital humano12. Por ejemplo, Gittleman y Wolff (1995) demuestran que el número de científicos e ingenieros per cápita explica los cambios en la productividad de los países OECD, en el periodo 1950-1988. La evidencia pareciera mostrar que mientras que la educación primaria y secundaria son importantes en las etapas tempranas de desarrollo, es la educación terciaria (incluyendo las 8

Vease, por ejemplo, Griffith, Redding y Van Reenan (2004), Romer (1990) y Rouvien (2002). , Romer (1986) y Romer (1990). 10 Dollar y Wolf (1997), Easterly y Levine (2002), Hall y Jones (1999) y Klenlow y Rodriguez-Clare (1997). 11 Lederman y Maloney (2003). 12 Nelson y Phelps (1966), Aghion y Howitt (1998), Romer (1990) y Redding (1996). 9

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inversiones en ciencia y tecnología) la que acelera e impulsa un mayor crecimiento económico en los países más desarrollados13. De hecho, los países OECD que expandieron sus sistemas de educación superior con mayor rapidez durante los sesentas experimentaron tasas de crecimiento más altas14. Complementariamente, la experiencia de países asiáticos demuestra que la formación de competencias técnicas también juega un rol fundamental en este proceso15. McMahon (2004) estima que la rentabilidad social de la educación superior se encuentra en torno al 20% y sobre el 25% en el caso de América Latina. A pesar de los altos beneficios privados y sociales de la investigación y desarrollo y de la inversión en capital humano, la existencia de fallas de mercado requiere que el Estado intervenga con el fin de eliminar las distorsiones, facilitar la coordinación entre actores y favorecer un nivel de inversión socialmente óptimo. En el caso específico de la formación de capital humano avanzado existen principalmente dos fallas relevantes vinculadas a la existencia de externalidades positivas y restricciones de liquidez. Fallas de Mercado y Rol del Estado En general, la considerable rentabilidad privada que genera la educación superior haría razonable abogar por que ésta sea financiada a través de créditos. En este caso, debido a que la educación es un activo intangible - y por ende no sirve como colateral16- la falla de mercado estaría ligada a la falta de liquidez o restricciones al endeudamiento17 que enfrenta el estudiante, por lo que el Estado estaría llamado a perfeccionar el mercado de capitales, sin que se requiera que éste otorgue subsidio alguno. Un primer problema evidente del enfoque anterior es que presupone que todos los grados académicos (Phd, magíster y licenciatura) y áreas del conocimiento son igualmente rentables desde el punto de vista privado (o al menos, que todos son rentables), lo cual no se encuentra respaldado por la evidencia empírica. Por ello, un enfoque neutral de créditos podría mermar la capacidad académica y científica en ciertas disciplinas. La gran heterogeneidad en las tasas de retorno privadas se demuestra en Stark (2006) para el caso de Canadá y en O´Leary y Sloane (2005) para el Reino Unido. Ambos estudios muestran que las tasas de retorno privado varían sustancialmente entre y dentro de una misma disciplina, según el tipo de grado y género del postgraduado. Además, Stark (2006) a diferencia de la mayoría de los estudios que estiman tasas de retorno, no mide sólo el diferencial de ingresos o “premio” resultante de un grado académico superior, sino que también incorpora todos los costos asociados a la realización del postgrado (aranceles, matriculas, costo alternativo, etc.). Esto le permite estimar la tasa interna de retorno (TIR) y por tanto la rentabilidad real de un postgrado, considerando todos los beneficios y costos marginales asociados a éste. De este manera, estima que el retorno promedio a los estudios

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Gemmell (1995) y Gemmell (1996). Ver Greenaway y Haynes (2000). 15 Tilak (2002). 16 Activo que constituye una garantía o respaldo en la concesión de un crédito. 17 Este tipo de restricción se puede ver reflejado en la existencia de límites en el monto prestado por los bancos, mayores tasas de interés, mayores requisitos (avales, patrimonio, etc.) o simplemente en el rechazo del préstamo por parte de las instituciones financieras. 14

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de doctorado es 2,8% y de magíster 6,4%. Por supuesto, existen áreas como aquéllas vinculadas a la economía y negocios donde las tasas de retorno se sitúan en torno al 20%. La gran heterogeneidad y nivel moderado de las tasas de retorno18 podrían explicar de manera importante por qué, a pesar de la prolongada existencia de los créditos CORFO en nuestro país (lo cual resolvería la falla de liquidez), el stock y flujo de investigadores en Chile es extremadamente bajo respecto a los indicadores tradicionalmente utilizados y ciertamente respecto a lo que nos gustaría como país. Es decir, los créditos por sí solos no han sido ni serán capaces de incentivar una mayor formación de capital humano avanzado, al menos, no al nivel que Chile necesita, ni tampoco con la urgencia y ritmo que requiere. Sin embargo, el problema no termina ahí. La educación de postgrado y la investigación generan externalidades positivas19 y beneficios sociales no enteramente apropiables por las personas que realizan la inversión en estas actividades, por lo que su nivel será socialmente sub-óptimo. Los nuevos conocimientos generados poseen características de bien público20, por lo que los salarios de mercado de los investigadores no necesariamente reflejan fidedignamente su valor producto marginal. De allí que menos personas de lo socialmente deseable se desempeñarán en estas actividades. Finalmente, el costo de que un país se mantenga rezagado (costo del tiempo de espera) en estas materias también debe ser tomado en cuenta. En la actualidad, cada año Chile diverge de los países más desarrollados en términos de nuevos investigadores que se suman a la comunidad científica, lo que significa retrasar el progreso económico, social, científico y cultural del país. Por lo tanto, el mayor costo de un sistema de becas también debe ser contrastado con el mayor costo generado por un sistema exclusivo y neutro de créditos, en términos de menor desarrollo y mayor rezago en los distintos ámbitos mencionados. Si se tienen en cuenta los aspectos anteriores (restricción de créditos, existencia de externalidades y costo de esperar), desde el punto de vista de la política pública, se debe plantear este problema desde una perspectiva dinámica. Es decir, en el corto y mediano plazo, el sistema de financiamiento de formación de capital humano avanzado debiera basarse principalmente, sino de manera exclusiva, en un sistema de becas que permita impulsar y generar un alto nivel y flujo de formación de nuevos investigadores y técnicos altamente capacitados. Pasada esa etapa (por ejemplo, próximos 10 años), el sistema debiera transitar a uno mixto que combine becas y créditos, dependiendo del tipo de área o grado estudiado. Bajo dicho esquema, las personas que estudien postgrados con alta rentabilidad social (y baja privada), debieran recibir un porcentaje mayoritario de beca y minoritario de crédito para cubrir los costos totales de sus estudios. Mientras que, aquéllos que estudien postgrados con menor rentabilidad social, debieran recibir un porcentaje mayoritario de crédito y sólo un bajo porcentaje de beca. Para hacer esto, habría que establecer categorías por disciplinas y tipos de grado académico, para los cuales esté

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Un desafío importante es la estimación de tasas de retorno para Chile, ya que podría esperarse que fueran distintas a los estudios disponibles, producto de las particularidades y nivel de desarrollo del país. 19 McMahon (2004) estima que la magnitud de las externalidades positivas de la educación, pueden llegar a representar hasta 61% del retorno social total de ésta. Ver discusión sobre este punto en OECD (2008). 20 No existe rivalidad en su consumo y es difícilmente excluible.

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definido el mix de financiamiento a priori (por ejemplo, para postgrados en arte se otorgará 10% crédito y 90% beca, pero para MBA 90% crédito y 10% beca). B. BREVE DIAGNOSTICO DEL STOCK Y FLUJO DE CAPITAL HUMANO AVANZADO EN CHILE La creación de un programa de la magnitud de BECAS CHILE se fundamenta en la constatación de que Chile posee un nivel de capital humano avanzado insuficiente para insertarse adecuadamente en la sociedad del conocimiento y generar investigaciones e innovaciones que impulsen sostenidamente el desarrollo económico y social del país. Si bien en el largo plazo la formación de científicos y técnicos especializados deberá ser provista principalmente por las universidades y centros de formación nacionales, en el corto y mediano se hace necesario utilizar la capacidad instalada de instituciones extranjeras de prestigio de manera más intensiva, con el fin de lograr una rápida expansión del stock y del flujo de capital humano disponible en el país. En paralelo, es indispensable apoyar el fortalecimiento de las instituciones nacionales con el fin que éstas mejoren su calidad y expandan su oferta, constituyéndose en un Hub regional de educación superior, como lo es Australia en el sudeste asiático. Con esta lógica, las principales razones para crear un programa como BECAS CHILE en esta etapa del desarrollo de nuestro país son: 1. Reducido stock de investigadores: en Chile existe una comunidad de investigadores pequeña, incluso controlando por tamaño de la población y PIB per cápita21. En efecto, según los datos de la Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnología22, en Chile existen sólo 3,2 investigadores por cada 1.000 habitantes laboralmente activos. Esto es desfavorable al compararlo con países desarrollados como España (5,21), Finlandia (17,68) e Irlanda (5,53) y el Promedio OECD (7,2), entre otros. Por otra parte, Brunner y Meller (2010) demuestra que, en relación a su ingreso per cápita, Chile posee un déficit equivalente a 73% en el número de doctores por cada mil habitantes ocupados. Sobre la base de esta estimación, dicho estudio calcula que en 2000 el país poseía un déficit de 12.700 doctores (investigadores). 2. Limitada capacidad para formar nuevos investigadores en Chile: la baja capacidad y tasa de graduación de estudiantes de doctorado por parte de las universidades nacionales no hacen posible formar en el corto y mediano plazo la cantidad de investigadores que el país requiere23. En efecto, mientras que en Chile en 200424 se graduaron aproximadamente 15 doctores al año por millón de habitantes, en Brasil 48 y en México 19. La brecha es aún mayor si nos comparamos con países como Australia (237), Nueva Zelanda (153) y Finlandia (356)25. Estas diferencias significan que, en el largo plazo, nuestro país estaría ampliando la brecha de stock de investigadores y divergiendo de los países desarrollados en cuanto a su capacidad relativa para investigar 21

Sin embargo, es importante señalar que Chile exhibe una productividad científica significativa que lo posiciona como líder en América Latina en términos del número de publicaciones ISI, controlando por tamaño de la población, e índice de impacto. 22 Datos disponibles para 2004. 23 OECD/Banco Mundial (2010). 24 Kawax, CONICYT. www.kawax.cl 25 El promedio de la OECD son 178 doctores graduados anualmente por millón de habitantes.

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e innovar. En efecto, Brunner y Meller (2010) estiman que Chile posee un déficit de 211% en el número de graduados de doctorado en Ciencias e Ingeniería por millón de habitantes, controlando por el nivel de ingresos per cápita del país. Sus estimaciones permiten demostrar que Chile debiera triplicar el número de graduados anuales en estas áreas, tomando en cuenta su nivel de desarrollo (PIB/per cápita). 3. Necesidad de elevar la calidad de plantas docentes: en 2008 apenas 21.6% de los académicos contratados en las universidades chilenas tenían grado de Doctor (Phd), siendo este porcentaje apenas 9,2% en el caso de las universidades privadas26. Por otra parte, en las universidades menos del 50% de los académicos posee un postgrado (doctorado o magíster), llegando este porcentaje a 37% en las universidades privadas. La escasez de investigadores con formación doctoral y/o postgrado afecta la calidad de las instituciones de educación superior, limitando la cantidad y calidad de la investigación realizada y también la calidad de la educación impartida a nivel de pregrado. Esto también atenta contra la posibilidad de transformar a Chile en una plataforma o “hub” proveedora de servicios educacionales de nivel superior para América latina. De hecho, Chile sólo posee 2 universidades en el ranking de Shangai 2009, mientras que Brasil posee 6, Canadá 22 y EE.UU. 152. 4. Mayor movilidad del capital humano avanzado: en las últimas décadas se ha iniciado una mayor integración gradual de los sistemas de educación superior y una mayor movilidad y competencia por capital humano avanzado. De acuerdo al informe de la OECD (2008), el talento que se mueve internacionalmente contribuye a la difusión y creación de conocimiento y facilita la formación e inserción en redes internacionales. Por lo tanto, las recomendaciones para formar capital humano avanzado incluyen el que la movilidad sea promovida por períodos cortos como prolongados. A su vez, se recomienda la creación de redes para mantener contacto permanente con los estudiantes e investigadores en el exterior. Por estas razones, el aumento en la movilidad estudiantil a nivel de la educación superior es un fenómeno cada vez más robusto. Mientras que en 1975 aproximadamente 800 mil personas estudiaban fuera de sus países de origen, en 1995 la cifra se había duplicado y casi cuadruplicado en 2007, llegando a 2,8 millones de personas, con un fuerte aumento de mujeres que llegan a representar casi 49% del total en aquel año. China es el país que envía el mayor número de estudiantes al extranjero (421.000), seguido por India (153.300), Corea (105.300) y Alemania (77.500). Por otra parte, a nivel mundial, Estados Unidos es el mayor anfitrión de estudiantes internacionales, alcanzando a 595.000. Lo siguen el Reino Unido (351.500), Francia (246.600) y Australia (211.500). Del total de alumnos, 9% estudia un título de carreras cortas, 44% su primer título, 40% un magíster y 7% un doctorado27. Este impulso es apoyado por los gobiernos, que consideran la movilidad de talentos como parte de su estrategia de desarrollo económico y globalización. Por ello, la experiencia comparada nos muestra que existe una amplia gama de apoyos públicos 26 27

MINEDUC (2009). Porcentajes calculados sobre la base de jornadas completas equivalentes (JCE). UNESCO (2009).

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para promover la movilidad estudiantil: programas de intercambio regulares que forman parte del curriculum de pregrado, programas de apoyo para investigación conjunta (entre países) y programas de becas de formación de postgrado (perfeccionamiento profesional, magíster, doctorado o posdoctorados), entre otros. C. FORMACIÓN DE CAPITAL HUMANO AVANZADO: SITUACIÓN DE LOS PROGRAMAS DE BECAS DE POSTGRADOS EXISTENTES A INICIOS DE 2008. En Chile, la necesidad de aumentar considerablemente la cantidad de profesionales y técnicos que estudian en el país y en el exterior, llevó al gobierno a realizar una serie de estudios para evaluar el funcionamiento de los programas de becas de postgrado existentes, siendo las principales instituciones responsables de su operación: el Ministerio de Planificación (MIDEPLAN), la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICYT), el Ministerio de Educación, a través del programa MECESUP, el Consejo Nacional de Cultura y de las Artes (CNCA) y la Agencia de Cooperación Internacional (AGCI). Las evaluaciones externas empezaron en 2006 y se extendieron hasta fines de 2007, contribuyendo a generar un diagnóstico técnico consensuado que sería fundamental para el diseño general de BECAS CHILE, la ampliación de las becas nacionales y la creación del programa de atracción de capital humano avanzado del extranjero (estadías cortas y largas). A continuación se sintetizan las principales conclusiones a partir del informe final de la Comisión Técnica de Becas de Postgrado28, y la evaluación externa29 encargada por la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, en 2007: 1. Ausencia de instancia rectora: se identificó la inexistencia de una instancia única, nacional e integrada, que entregara orientaciones y lineamientos de largo plazo y que guiara la política de financiamiento de los programas de becas de postgrado. En la práctica, se observaba que cada institución definía sus propios criterios de asignación de becas, metas y estrategias, de manera desarticulada. 2. Multiplicidad de marcos normativos: se constató que cada uno de los programas de beca contaba con un marco regulatorio propio, que dificultaba la homologación de los criterios de asignación (requisitos, beneficios, obligaciones y exigencias de retribución) e impedía la posibilidad de impulsar agendas conjuntas de modernización30. 3. Complejidad del sistema de postulación y acceso: cada uno de los programas contaba con su propio calendario de concursos y sistema de atención al público. Por lo tanto, existía un nivel considerable de desinformación por parte de los postulantes respecto a las fechas y requisitos de cada uno de los procesos de postulación. La existencia simultánea de más de 5 ventanillas de postulación distintas generaba ineficiencias y 28

Comisión creada en 2006, por instructivo presidencial, con el fin de generar un diagnóstico y propuestas de mejoramiento del sistema. Integrada por MECESUP, MIDEPLAN, CONICYT, AGCI y CNCA. Ver CONICYT (2008). 29 STATCOM (2007). 30 Por ejemplo, las Becas MIDEPLAN se sustentan en el DFL Nº 22 de 1981 y el Programa de CONICYT se ampara en una ampliación del Decreto Nº 29 de 1988 del Ministerio de Educación efectuada en 2002.

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altos costos de acceso para los postulantes, en especial aquéllos de regiones, quienes debían llenar numerosos formularios y enviar los mismos documentos a distintas reparticiones del Estado. De hecho, existían más de 40 convocatorias cada año31. 4. Disparidad de requisitos, obligaciones y beneficios: cada una de las becas existentes en el sistema anterior poseía distintos requisitos, obligaciones y beneficios. Esta situación no sólo generaba confusión, sino que reflejaba la inexistencia de una política integral de largo plazo. A continuación, se mencionan algunos ámbitos deficientes: a. Beneficios de manutención eran diversos, insuficientes y no se ajustaban al costo de vida de los países de destino: mientras que MIDEPLAN otorgaba un estipendio mensual de US$ 820, un subsidio adicional de US$ 180 para el cónyuge y US$ 80 por cada hijo acompañante, CONICYT otorgaba un estipendio mensual mayor equivalente a US$ 1.30032, pero no incluía beneficios para los familiares acompañantes del becario. Más allá de la heterogeneidad observada en los distintos beneficios y montos otorgados, según una encuesta aplicada en STATCOM (2007) a una muestra representativa de ex-becarios33 de doctorado de MIDEPLAN, el 46,7% de los ex-beneficiarios manifestaba que los montos habían sido insuficientes, siendo mayor el porcentaje entre aquellos que realizaron sus estudios en países como Francia y el Reino Unido (debido a que los montos eran fijos y no estaban ajustados al costo de vida). A su vez, se estimaba que la beca cubría tan sólo 54,5% de los gastos mensuales de los becarios, siendo el resto cubierto principalmente a través de la mantención del sueldo o de ahorros personales. Este ámbito toma especial relevancia si se considera que 31,6% de los ex-becarios afirmó que el monto de la beca se transformó en una dificultad para la adecuada realización de su doctorado. Dicho de otra manera, las condiciones de vida de los becarios afectaba la consecución del objetivo central del programa: la excelencia académica. b. Duración insuficiente de la beca: si bien en el caso de CONICYT y MECESUP la duración de las becas de doctorado era 4 años, para MIDEPLAN era apenas 3 años34. Esta situación dejaba sin cobertura a los becarios de MIDEPLAN en el año final del doctorado, lo que podría haber aumentado las probabilidades de retorno anticipado y bajado la tasa de titulación. De hecho, 61,9% de los ex-becarios MIDEPLAN encuestados declara haber requerido al menos 4 años para completar su grado académico de doctorado35. c. Divergencias en obligaciones de retribución: en el caso de MIDEPLAN se exigía retornar al país y trabajar en el Estado o en una institución académica por el doble del tiempo de la beca. Por otra parte, CONICYT no exigía ningún tipo de retribución obligatoria; los becarios podían quedarse en el extranjero si así lo 31

Según STATCOM (2007) 29% y 42% de los beneficiarios de CONICYT y MECESUP, respectivamente, declaró que acceder a la información de las becas disponibles le resultó “difícil”. 32 Monto correspondiente a la beca de “Gestión Propia”. 33 Estas cifras resultan interesantes; si bien provienen de una encuesta de autoreporte, fueron aplicadas a personas que ya habían terminado su beca, por lo que en su mayoría no debieran poseer conflictos de interés. 34 Bajo algunas circunstancias existía la posibilidad de solicitar una prórroga de 6 meses. 35 STATCOM (2007)

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deseaban. Finalmente, MECESUP exigía que los becarios retornaran a la universidad patrocinadora, por el mismo período de la duración de la beca. 5. Limitado acceso a oportunidades de formación: la existencia de algunos requisitos de postulación, que poco tenían que ver con la calidad académica y profesional de los candidatos - como tener un máximo de 5 años de egreso o estar contratado en el Estado, a contrata o planta - excluía a una cantidad importante de profesionales de excelencia del sector privado y también del público (contratos a honorarios). Por otra parte, casi la totalidad de las becas para realizar estudios en el extranjero estaba enfocada en postgrados (magister y doctorado). Sin embargo, las posibilidades de especialización para los técnicos de nivel superior, docentes de aula y médicos eran escasas. Esto atentaba contra la equidad de acceso a las oportunidades de perfeccionamiento en el exterior, incluso en áreas estratégicas como la Educación, donde la calidad de la oferta nacional es aún insuficiente. III. SISTEMA BICENTENARIO BECAS CHILE36 En su discurso del 21 de mayo de 2008 la entonces Presidenta Bachelet anunció la creación del Fondo Bicentenario de Formación de Capital Humano Avanzado, ascendente a US$ 6.000 millones. Los intereses de este fondo serían invertidos en la creación de un programa de becas de formación y perfeccionamiento en el extranjero, enmarcado dentro de las recomendaciones del Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad. En septiembre del mismo año se instruyó la creación del Comité de Ministros del Sistema Bicentenario BECAS CHILE, compuesto por los Ministros de Hacienda, Relaciones Exteriores, Economía, Planificación y Educación, junto al Presidente del Consejo Nacional de Innovación. Este Comité tuvo como misión diseñar y coordinar la implementación de BECAS CHILE, iniciado oficialmente en octubre de 2008. A. OBJETIVOS DE BECAS CHILE La documentación de BECAS CHILE establece que su misión es impulsar “una política integral de largo plazo de formación de capital humano avanzado en el extranjero, que permita insertar a Chile en la sociedad del conocimiento, dando así un impulso definitivo al desarrollo económico, social y cultural de nuestro país”. Para ello, aspira a desarrollar tres nuevas líneas de acción: 1. Ampliar las oportunidades de formación y perfeccionamiento en el extranjero: aumentando el número y tipo de becas existentes para distintos perfiles profesionales, en todas las áreas del conocimiento, aunque con foco en áreas prioritarias. Además, consolidando un sistema de becas más equitativo e inclusivo, que mantenga los estándares de excelencia académica y brinde apoyo para la nivelación idiomática de los becarios que más lo requieran.

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Sección elaborada sobre la base de información otorgada por Secretaría Ejecutiva Becas Chile.

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2. Fomentar la vinculación y cooperación internacional: estrechando lazos con socios estratégicos internacionales que permitan mejorar el acceso de los becarios a los centros de formación de excelencia en el extranjero y entregar información relevante, apoyo a los postulantes y acceso a cursos gratuitos de nivelación de idiomas en los países de destino, entre otros. A su vez, promoviendo acuerdos que permitan reducir los costos de arancel y matrícula de los programas de estudio en el extranjero. 3. Modernizar el sistema de becas: coordinando las distintas instituciones públicas encargadas de la gestión de becas al exterior, implementando una ventanilla única de postulación y plataforma telefónica de atención a becarios, generando una normativa común que establezca criterios uniformes respecto a los requisitos, beneficios y obligaciones de las distintas becas. Asimismo, mejorando la calidad y transparencia del sistema de evaluación y asignación de las becas al extranjero. B. TIPOS DE BECAS OTORGADAS Durante los dos primeros años de BECAS CHILE se inició un proceso de reordenamiento y unificación paulatina de los programas de becas que existían en los distintos organismos estatales. A su vez, se crearon nuevas becas con el fin de diversificar el público objetivo y adecuar la oferta de becas a las necesidades de formación del país. A continuación se presentan los distintos tipos de becas impulsados bajo BECAS CHILE: Cuadro N° 1 Tipos de becas otorgadas por BECAS CHILE Ámbito

Público Objetivo

Formación de Postgrado

Perfeccionamiento de Competencias Técnicas

Recién titulados y profesionales en general, tanto del sector público, como del sector privado y académico. Médicos Cirujanos, con al menos 2 años de experiencia en los servicios de salud pública. Recién titulados, profesionales y técnicos de nivel superior en general, tanto del sector público, como del sector privado y académico. Académicos y Estudiantes de Pedagogía en Inglés.

Formación y Perfeccionamiento Docente

Tipo de Estudio § § § § §

Postdoctorado. Doctorado. Doctorado en Cotutela. Pasantías Doctorales. Magíster.

Áreas del Conocimiento Todas las áreas del conocimiento.

§ Subespecialidad Médica.

Todas las áreas de la Medicina.

§ Pasantías de Perfeccionamiento de Competencias Técnicas.

Áreas prioritarias, definidas por el Consejo Nacional de Innovación.

§ Semestre de Inglés en el Extranjero. § Diplomado para Académicos Universitarios de Pedagogía en Inglés § Magíster para Profesionales de la Educación.

Inglés.

Profesionales de la educación, Todas las áreas de la ejerciendo en el sistema escolar Educación. subvencionado. Profesores de segundo ciclo básico y educación media de matemáticas § Pasantías de Matemáticas y y ciencias, ejerciendo en el sistema Perfeccionamiento. Ciencias. escolar subvencionado. Fuente: Decreto N° 664 de 2008, Bases de Concursos y Sitio Web de BECAS CHILE.

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C. INSTITUCIONALIDAD El inicio de BECAS CHILE significó poner en marcha una nueva institucionalidad que separa los roles de diseño de aquéllos de implementación. Está encabezada por un Comité de Ministros, que debe definir las políticas y lineamientos estratégicos, y que cuenta con la asesoría técnica de una Secretaría Ejecutiva. Esta última además coordina las distintas Instituciones Ejecutoras, quienes son las responsables finales de la implementación y gestión de los programas de becas. Estas instituciones son: el Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas (CPEIP), la División de Educación Superior (DIVESUP), el Programa Inglés Abre Puertas (PIAP), y la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICYT). Simultáneamente, se conformaron distintos Comités Asesores, integrados por expertos del sector público, privado y académico, con el fin de discutir y proponer lineamientos para el diseño de las distintas becas. Con este propósito se conformaron los Comités Asesores de: Postgrados, Formación Técnica y Pedagogías. Estos comités tenían por objetivo que las definiciones inherentes al diseño de las becas –en sus diferentes ámbitos- fuesen discutidas y afinadas a la luz de los argumentos entregados por los expertos de cada ámbito. Finalmente, con el propósito de separar los roles de ejecución de aquéllos de evaluación (y que el proceso de evaluación de becas fuese más transparente, autónomo y pertinente), se ampliaron - en el caso de CONICYT - y crearon - en los caso de CPEIP, DIVESUP y PIAP- los Comités de Evaluación formados íntegramente por expertos de cada área disciplina, provenientes de la academia, sectores público y privado, externos a las Instituciones Ejecutoras. D. PRESUPUESTO Y METAS En la actualidad, BECAS CHILE se encuentra financiado a través de la Ley de Presupuesto de cada año. Específicamente, durante 2010 se destinaron $59.164 millones para transferencias en este programa, con la meta de financiar un total de 2.365 nuevas becas, además de las becas en ejecución, comprometidas en los años anteriores. A continuación se entrega un detalle de las metas 2010, según el tipo de programa e institución ejecutora: Cuadro N° 2 Distribución de nuevas becas a asignar y presupuesto por institución, año 2010 Tipo de Beca e Institución

Becas de Formación Técnica (DIVESUP) Becas de Postgrado (CONICYT ) Becas de Pedagogía (PIAP y CPEIP) Total

Número de Nuevas Becas

900 1.220 245 2.365

Presupuesto Transferencias (MM$) $ $ $ $

12.270 41.289 5.605 59.164

Fuente: Elaboración propia a partir de información otorgada por Secretaría Ejecutiva BECAS CHILE y Ley de Presupuestos del Sector Público 2010.

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Como se observa en la Cuadro Nº 2, aproximadamente la mitad de las becas van a ámbitos distintos a los postgrados, lo que permite incluir otros perfiles profesionales y una población más diversa, en áreas de interés público, como es la formación técnica y docente. Si bien estas metas y presupuestos fueron establecidos durante la Administración Bachelet, es importante mencionar que el Programa de Gobierno del Presidente Piñera establece como uno de sus compromisos el “estimular y desarrollar el capital humano avanzado para el desarrollo científico y tecnológico”. Asimismo, expresa que “continuaremos y perfeccionaremos los programas de becas de estudios en el extranjero y los programas de becas para doctorados y post-doctorados. En el año 2013 vamos a entregar 1.000 becas adicionales de doctorado y 400 becas adicionales de post doctorado”. Finalmente, en su discurso del 21 de mayo de 2010, el Presidente Piñera expresó que “implementaremos un ambicioso programa de becas de magíster y doctorados, asegurando la excelencia de los postulantes e incrementando las exigencias para su vuelta a Chile”. Estos compromisos parecieran reflejar el consenso nacional que existe respecto a la urgencia y necesidad de formar más capital humano avanzado, tanto en Chile como en el extranjero. IV. AVANCES: PRIMERA ETAPA DE IMPLEMENTACION Al evaluar los logros y progresos reales derivados de la creación de esta nueva política de capital humano avanzado, es importante comparar la situación preexistente a la creación de BECAS CHILE con la posterior a su puesta en marcha. Si bien se trata de un sistema nuevo para el cual existe información limitada, la información disponible muestra con claridad que los avances logrados en los 18 meses desde su lanzamiento son relevantes y representan un quiebre significativo respecto al antiguo sistema. Para efectos del sistema previo, se utilizan por lo general los datos correspondientes a las becas MIDEPLAN, ya que la información disponible es más completa, fue el programa más extenso (25 años) y el que otorgó un mayor número de becas. A continuación se analiza el sistema BECAS CHILE respecto a seis ámbitos relevantes: acceso, calidad, equidad, pertinencia, beneficios otorgados y gestión. Por tratarse de un programa nuevo, aún no es posible evaluar dos aspectos adicionales fundamentales que deberán ser monitoreados y evaluados en el futuro: reinserción de los becarios en el mercado laboral e impacto de los conocimientos, técnicas, idioma y redes adquiridas en el exterior sobre el desarrollo económico, social y cultural de Chile. Esto debiera ser un desafío importante para los próximos años. A. ACCESO A OPORTUNIDADES DE FORMACION Aumento del número de becas otorgadas Hace décadas que existen programas gubernamentales de becas que apoyan financieramente la realización de postgrados en el extranjero. Los principales programas han sido MIDEPLAN, creado en 198137, y CONICYT, que empezó a otorgar becas internacionales a partir de 200238. A pesar de su prolongada existencia, el acceso que estos 37 38

Creado a través del Decreto con Fuerza de Ley N° 22 de 1981. El programa de CONICYT, creado en 1988, sólo otorgaba becas para estudios de postgrado en Chile.

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programas otorgaron a la realización de estudios en el extranjero se mantuvo relativamente estable y en un nivel acotado, otorgándose un número limitado de becas cada año. A partir de 2006 se genera un fuerte interés por mejorar los programas de becas existentes y aumentar el número de becas otorgadas. Este mayor impulso provino principalmente desde el Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad y la Comisión Técnica de Becas de Postgrado y se plasmó en un aumento paulatino del número de becas durante los primeros dos años de la Administración Bachelet. Sin embargo, como se observa en el Gráfico N°1, no fue hasta la creación de BECAS CHILE, que se generó un aumento decidido e histórico en el acceso a estudios de postgrado en el extranjero. Gráfico N° 1 Número de becas asignadas para estudios en el exterior. Periodo 2000-2010 2500

2365

2000

1838

1500 1188 1000

577 500

363 123

196

180

2001

2002

245

232

203

2003

2004

2005

0 2000

2006

2007

2008

2009

2010

Fuente: Elaboración propia a partir de datos Secretaría Ejecutiva de Becas Chile y CONICYT (2007). Dato de 2010 corresponde a la proyección declarada por el Programa, en abril de 2010.

Se observa que en los últimos tres años (2008-2010) se habrán otorgado 2,5 veces el número total de becas entregado en los siete años anteriores a BECAS CHILE. Dado lo anterior, es posible esperar que las brechas que existen con los países de la OECD, en términos de formación de capital humano avanzado, en general, y cantidad de doctores graduados anualmente, en especial, empiecen a cerrarse. Es importante destacar el grado de adicionalidad que generan las becas otorgadas (aumentando efectivamente el acceso), en el sentido de que gatillen y afecten la decisión de las personas de estudiar un postgrado. En este sentido, en STATCOM (2007) se constata que 73,3% y 88,2% de los becarios MIDEPLAN de doctorado y magíster, respectivamente, no hubiera realizado los estudios de postgrado si no hubiese contado con una beca.

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Ampliación del perfil de los beneficiarios En 2007 CONICYT, MINEDUC y MIDEPLAN financiaban sólo 5 tipos distintos de estudios: doctorado, magíster, pasantías doctorales, doctorado en cotutela y pasantías de un semestre en el extranjero para futuros profesores de inglés. En sus casi dos años de funcionamiento, en cambio, BECAS CHILE ha puesto en marcha 11 tipos de becas distintas (bajo una sola ventanilla) con el fin de apoyar diversas modalidades de estudio, perfiles de beneficiarios y necesidades del país. Estas nuevas modalidades fueron ampliamente analizadas y discutidas con los Comités Asesores, integrados por expertos del sector público, privado y academia. Gráfico N° 2 Distribución de becas otorgadas, según su tipo. Comparación entre sistema antiguo (2007) y Becas Chile (2008-2009).

2008-­‐2009

Postdoctorado   Doctorado Doctorado  e n  Cotutela Pasantías  Doctorales Magíster Magíster  Educadores Subespecialidades  Médicas

2007

Pas.  de  Perf.  de  Competencias   Técnicas Semestre  e n  e l  Extranjero Becas  Tesol  para  Profesores  de   Inglés Pasantías  en  Matemáticas   y   Ciencia

Fuente: Elaboración propia a partir de datos Secretaría Ejecutiva de Becas Chile.

Por una parte, se creó la beca de postdoctorado con el objetivo principal de fortalecer las plantas académicas de las universidades chilenas y complementar los estudios doctorales realizados en Chile con la posibilidad de realizar investigación en el extranjero. A su vez, se amplió el perfil para acceder a las becas de doctorado y magíster a los postulantes del sector privado y se flexibilizaron las trabas existentes para los provenientes del sector público. Por otra parte, se puso un especial foco en la formación de postgrado de profesionales que se desempeñan en educación y salud. Para ello, se crearon becas de magíster en educación y pasantías de ciencia y matemáticas para docentes del sistema escolar subvencionado; también los diplomados TESOL para académicos universitarios de carreras de pedagogía en inglés; y a través de un trabajo colaborativo con el Ministerio de Salud, se creó la beca de subespecialidades médicas, orientada a profesionales del sistema de salud pública. Finalmente, en febrero de 2010, se abrió por primera vez el concurso de pasantías técnicas

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(modalidad dual, con componentes teóricos y prácticos), con el objetivo de fortalecer las competencias laborales de técnicos que se desempeñan en los clusters priorizados por la estrategia nacional de innovación: acuicultura, minería, alimentos, turismo de intereses especiales y servicios globales (tecnologías de información, innovación, finanzas). B. EXCELENCIA ACADEMICA Selección de becarios con excelencia académica Al analizar la información de los concursos de Magíster y Doctorado de BECAS CHILE39, se observa que su calidad académica de los becarios, medida a través del ranking de egreso de sus carreras de pregrado, es considerable. En efecto, 35,4% pertenece al 10% más alto y 69,2% al 25% mejor de su generación. Lamentablemente, no existen bases de datos que contengan esta información para los becarios del sistema anterior, por lo que no es posible establecer una línea base y saber con certeza si existe un mejoramiento en este ámbito. Por otra parte, se observa que la mayor parte de los seleccionados proviene de universidades nacionales prestigiosas. De hecho, 88,4% de los seleccionados proviene de universidades pertenecientes al Consejo de Rectores de Universidades Chilenas (CRUCH). Universidades de destino de prestigio mundial Existen tradicionalmente dos maneras de evaluar la calidad y prestigio de las universidades de destino. La primera dice relación con el porcentaje de becarios que asiste a una institución ubicada dentro de las 200 o 50 mejores universidades del mundo, de acuerdo a los rankings internacionales más utilizados: Times (THE)40 y Shanghái41. La segunda, consiste en analizar el porcentaje de becarios que estudia en planteles mejores que los disponibles en el país, de acuerdo a estos mismos rankings. En relación a la primera metodología, es posible construir una línea base utilizando la evaluación encargada por la DIPRES a STATCOM (2007), donde se estima que 43,5% de los becarios MIDEPLAN se encontraba en una de las 200 mejores universidades, según el ranking de Shanghái42. Complementariamente, en Libertad y Desarrollo (2008) se calcula que 20,8% de los becarios MIDEPLAN 43 se encontraba estudiando en las 50 mejores universidades del mundo, según el mismo ranking. Por otra parte, a partir de la información del total de becarios de magíster y doctorado BECAS CHILE que a Junio de 2010 han recibido su aceptación en sus programas de estudio44, se calculó el porcentaje real que 39

Base de datos del total de seleccionados de la primera convocatoria. Ranking elaborado por Times Higher Education and Quacquarelli Symonds (QS). 41 Ranking elaborado por el Institute of Higher Education de la Shanghai Jiao Tong University. 42 Estimación realizada por STATCOM a partir de una muestra representativa de becarios MIDEPLAN que se adjudicaron la beca en el período 1998-2003. 43 Promedio calculado para el total de becarios pertenecientes a las 2 convocatorias previas a Becas Chile, es decir, 2006 y 2007. 44 Es importante tener en cuenta que la existencia de un porcentaje considerable de becarios sin aceptación no implica que éstos necesariamente hayan sido rechazados por las universidades de destino, ya que en su mayoría en la actualidad éstos se encuentran realizando sus cursos de nivelación de idiomas o aún en proceso 40

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estudiará en una universidad top 200 y 50, respectivamente. Al aplicar este porcentaje al número total de becas asignadas en el período 2008-2009, también se hace posible estimar el incremento absoluto de estudiantes chilenos en dichas universidades. Gráfico N° 3 Número y porcentaje de becarios que asisten a universidades top 200 del mundo, según el sistema vigente. 70% 57,7%

1000

60% 50%

800 43,5%

40%

600 30% 400 20% 200

% Becarios en Ues top 200

Número de Becarios en Ues top 200

1200

10%

0

0% Sistema Antiguo (2006-2007) Número de Becarios en Top 200

Becas Chile (2008-2009) % Becarios en Ues Top 200

Fuente: Elaboración propia a partir de datos Secretaría Ejecutiva de Becas Chile y estudio STATCOM (2007). Los datos del sistema antiguo son estimados a partir de las convocatorias Mideplan 2006 y 2007. Los datos Becas Chile corresponden a las convocatorias 2008 y 2009.

Tal como se observa en el Gráfico Nº 3, a pesar del histórico aumento en el número de becas, la calidad de las instituciones no sufrió ningún deterioro, como podría haberse esperado. Al contrario, el porcentaje de becarios dentro de las 200 mejores universidades del mundo aumenta fuertemente con la introducción de BECAS CHILE, pasando de 43,5% a 57,7%. Este quiebre en términos de la calidad relativa de las universidades de destino se ve reforzado por un aumento en términos absolutos en el número de becarios asistiendo a este tipo de universidades. El numero de becarios de magíster y doctorado en las top 200 se multiplicaría por 3,4 veces. Además, si este mismo ejercicio es realizado utilizando el ranking THE, el porcentaje real de becarios en las top 200 sube a 62,5%. Por otra parte, el porcentaje de becarios en universidades ubicadas dentro de las 50 superiores aumenta, aunque sólo muy levemente, de 20,8% a 21%. Sin embargo, en términos absolutos lo anterior se traduce en un aumento de 2,6 veces en el número de becarios chilenos en las universidades top 50. Si este mismo ejercicio es realizado de postulación a las universidades. Además, los becarios sólo pueden hacer efectiva su beca para realizar estudios en universidades que sólo sean igual o mejor que las declaradas al momento de postular a la beca.

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utilizando el ranking THE, se puede observar que la proporción real de becarios en las Top 50 aumenta a 31,6%. En relación a la segunda forma medir la calidad de los programas de destino, según un estudio de Libertad y Desarrollo (2007), el porcentaje de becarios MIDEPLAN que estudiaba en una universidad mejor rankeada que la Universidad de Chile (320), que junto a la Pontificia Universidad Católica (PUC) son las mejores universidades chilenas según el ranking THE, era 56,5% en 2006 y 57% promedio en los 25 años previos (1981-2006). Si se repite este mismo cálculo para los becarios BECAS CHILE que han sido aceptados en sus programas de destino, pertenecientes a las convocatorias 2008 y 2009, ese porcentaje aumenta drásticamente a 76,7%. Este porcentaje sube a 82,6% si se considera sólo a los becarios de magíster. Complementariamente, si se analizan los datos a la luz del ranking de Shanghái, el porcentaje de becarios de postgrado estudiando en universidades mejores que la Universidad de Chile y la PUC sube a 78,5% y a 83% para el caso de magíster. No se debe perder de vista que, si bien aún existe espacio para aumentar este porcentaje, entre las instituciones extranjeras incluidas en las estadísticas como “peores que las universidades chilenas”, se incluye una serie que, por su naturaleza, no entran en este tipo de ranking (centros de investigación, institutos de artes, etc.) y, por ende, no poseen ranking. Sin embargo, no necesariamente se trata de instituciones de menor calidad y prestigio en sus áreas. Esto implica seguir buscando mecanismos que aseguren la calidad entendiendo e incorporando los distintos contextos y disciplinas. Lo anterior, por ejemplo, implica que sería un error restringir las instituciones de destino a las top 50 o 200, con el fin de alcanzar un índice de 100% de universidades de destino mejor que las chilenas. En síntesis, estos datos corroboran que la calidad de las instituciones de destino, y consecuentemente de los becarios, mejoró sustancialmente bajo el nuevo sistema BECAS CHILE. Estos resultados son especialmente importantes considerando el aumento histórico que experimentó el número de becas, ya que demuestran que no ha existido un trade-off entre calidad y cobertura. Así, la participación de los becarios chilenos en las instituciones de excelencia mundial no sólo ha aumentado en términos absolutos sino también en términos relativos. En efecto, la proporción de becarios en universidades “Top 200” aumentó 32,6% al comparar BECAS CHILE con el sistema antiguo. Por otra parte, el porcentaje de becarios estudiando en universidades mejores que las chilenas aumentó en 35,8% en relación a la situación previa. No obstante lo anterior, es importante continuar los esfuerzos iniciados en este período por aumentar la calidad de las instituciones de destino, mejorando la orientación e información disponible para los postulantes, transparentando aún más los criterios de evaluación y expandiendo los acuerdos internacionales de cooperación existentes con las mejores universidades del mundo. C. INCLUSION SOCIAL Es socialmente deseable que exista igualdad de oportunidades en el acceso a la educación superior, en sus distintas modalidades, y especialmente equidad en el acceso al financiamiento de éstas, a través de las becas y créditos que otorga el Estado. Bajo esta 19

premisa, uno de los focos de la política pública en las últimas décadas ha sido el aumentar la cobertura en educación superior. Por ello, mientras que la CASEN 1996 mostraba que la cobertura en este nivel alcanzaba 26,1%, a partir de la CASEN 2006 se estima que ésta aumentó a 38,3%. A pesar de este aumento, la participación de los estudiantes, según quintil de ingresos del hogar, se mantienen en niveles muy desiguales (17,3% en el primer quintil versus 80% en el quinto quintil de ingresos)45. A su vez, mientras que en la enseñanza media los alumnos del sector subvencionado representan 93%46 de la matrícula de ese nivel, en la educación universitaria de pregrado, su representación baja a 79%47. Es decir, los alumnos provenientes de la educación privada triplican su participación respecto al ciclo anterior (de 7% a 21%). Los datos anteriores reflejan que nuestra sociedad aún dista de ser equitativa y que la escuela de origen y el nivel socioeconómico del hogar aún influyen en la definición de quienes finalmente obtienen mayores niveles de educación. Asimismo, los datos sugieren que el grupo potencial de postulantes a programas de postgrados se va estrechando a medida que se avanza por las etapas del sistema educativo. En este contexto, cuando se analiza la distribución de los becarios BECAS CHILE de la primera convocatoria de magíster y doctorado, se observa que la participación de aquéllos provenientes del sector subvencionado es 48,7% (25,3% particular subvencionado y 23,4% municipal). En el caso de los doctorados este porcentaje sube a 54%. Dado la falta de datos de los programas de becas anteriores no es posible evaluar si estos porcentajes son mayores o menores que el sistema anterior. Sin embargo, sería razonable esperar que BECAS CHILE, como sistema, fuera más equitativo en términos relativos, ya que incluye grupos sociales y profesionales que anteriormente se encontraban excluidos y ofrece mecanismos de apoyo, como los cursos de idioma, que apuntan en esa dirección. De hecho, las becas para técnicos y del ámbito docente abarcan más del 50% de las becas del sistema48 y benefician a un público mucho más diverso. En el caso de los docentes de escuelas subvencionadas (magíster para profesionales de la educación), se observa que apenas 9,8% de los beneficiarios realizaron sus estudios en escuelas particulares pagadas, mientras que 41,5% en escuelas municipales y 48,8% en particulares subvencionadas. Asimismo, en el caso de las becas para el perfeccionamiento de competencias técnicas, 90% proviene de establecimientos subvencionados. Incluso 21% posee ficha de protección social. Es decir, es incorrecto afirmar que 51% de los postulantes a BECAS CHILE proviene del 10% más rico de la población (Libertad y Desarrollo, 2010), ya que este dato omite que gran parte de las becas financiadas se dirige a un público más heterogéneo. Con todo, y a pesar de los avances en la inclusión de nuevos segmentos, un porcentaje relevante de beneficiarios continúa proviniendo de un nivel socioeconómico alto. Por tanto, es necesario plantearse algunas preguntas que debieran ser parte de un futuro debate: ¿cuál es el rol que debiera jugar el Estado y específicamente BECAS CHILE en este ámbito?¿es 45

MINEDUC (2010). MINEDUC (2008a). 47 MINEDUC (2008b). 48 Este porcentaje se obtiene de la suma de todas las becas administradas por PIAP, CPEIP, DIVESUP y, en el caso de CONICYT, las correspondientes a magíster para profesionales de la educación. 46

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correcto pedirle a un programa de becas de especialización, que tenga por objetivo equiparar desigualdades que se arrastran desde la escuela?, o al menos ¿están los procesos y criterios de evaluación de BECAS CHILE discriminando en contra de las personas provenientes de sectores más vulnerables? Respecto a las dos primeras preguntas, no se debe perder de vista que el rol del Estado en este ámbito debiera estar enfocado principalmente a promover la formación de capital humano avanzado de calidad (estudios de postgrados y de especialización) en distintas áreas, entendiendo que éstos poseen una alta rentabilidad social y generen externalidades positivas para la sociedad49. En este sentido, la beca o subsidio tiene por objetivo asegurar que anualmente se forme una cantidad socialmente óptima de personas con competencias altamente especializadas que impulsen la generación de conocimientos e innovación. Así, estos subsidios no poseen necesariamente el objetivo de remediar las desigualdades de ingreso o sociales que existen en el país, sino que posibilitar e incentivar que más personas cursen dichos estudios de especialización, independientemente de su origen. El problema surge cuando el sistema contiene barreras que permiten que sólo un grupo acceda a estos estudios, con los consecuentes mayores conocimientos y estatus, entre otros. Y, este grupo -que va conformando la elite intelectual (académica y política) del paísproviene continuamente de los mismos sectores sociales. Lo anterior no sólo prolongaría una situación de injusticia social inaceptable, sino que podría poner en riesgo la futura capacidad de la sociedad para entenderse, generar diálogo y llegar a acuerdos sociales. En este caso, claramente parece adecuado revisar y abordar al menos dos aspectos en el corto plazo: (1) la existencia de sesgos discriminatorios en el proceso de evaluación y selección de los postulantes y (2) la posible existencia de barreras que impidan que más personas de sectores vulnerables accedan a estos tipos de estudios o que les impidan postular. En relación al primer ámbito, es decir, al nivel de ecuanimidad del sistema de evaluación y selección de postulantes, en Romaguera (2010) después de analizar la información de los postulantes no seleccionados y aquéllos finalmente seleccionados pertenecientes a las dos primeras convocatorias de magíster y doctorados, se llega a la conclusión de que “tanto en promedio como en el margen, no existe diferencia en el nivel socioeconómico entre seleccionados y no seleccionados a BECAS CHILE”. Asimismo, que “el proceso de selección de BECAS CHILE no se encuentra sesgado por nivel socioeconómico, condicional a que los individuos sean postulantes efectivos”. Es decir, nuevamente el problema no está en los procedimientos implementados por BECAS CHILE sino que en las características de quienes finalmente llegan a postular. Esto nos lleva al siguiente punto y 49

Es importante mencionar que para justificar la intervención del Estado en este ámbito, el tamaño de las externalidades no requiere ser mayor a US$400.000, como se plantea en Libertad y Desarrollo (2010). Este estudio erróneamente calcula el costo por becario, dividiendo el valor del Fondo Bicentenario de Capital Humano Avanzado (US$ 6.000 millones) por el total de beneficiarios proyectados y estimando que el 50% habría estudiado igual. Lo anterior no corresponde, debido a que este fondo es un endowment cuyo capital no se gasta, utilizándose cada año sólo parte de los intereses corrientes. En realidad, el costo promedio anual de cada beca es variable siendo, por ejemplo, según datos de BECAS CHILE, US$ 38.798 para los Doctorados y $14.889 para las pasantías docentes de matemáticas y ciencias. A su vez, las investigaciones, tales como, STATCOM (2007) muestran que el grado de adicionalidad sería alto, sobre el 80% y no 50%, como se sugiere en dicho estudio.

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crea una luz de alerta respecto a cuáles son los factores que inhiben la inclusión y postulación de los grupos de menores ingresos. Con respecto a la existencia de barreras que impiden un acceso igualitario, BECAS CHILE avanzó en el otorgamiento de cursos de nivelación de idiomas para quienes lo requirieran50. Finalmente, y más allá de las inequidades relacionadas al nivel socioeconómico de los postulantes, también se avanzó en otros ámbitos que afectan la equidad del sistema. En la sección que sigue se analiza el impacto de BECAS CHILE (enfocando la mirada en las becas de postgrados), en tres ámbitos clave: disponibilidad de cursos de nivelación de idiomas, género y región de origen de los seleccionados. Nivelación de Idiomas de los seleccionados Una de las mayores trabas que impide que las personas aprovechen los beneficios que ofrece el estudiar en el extranjero es el bajo porcentaje de chilenos que maneja adecuadamente un segundo idioma. Un estudio encargado por el Consejo Nacional de Innovación concluye que sólo 6,4% de la población, mayor de 15 años en Santiago, habla inglés. No sólo es importante tener en cuenta el bajo porcentaje de personas que en Chile maneja un segundo idioma, sino el hecho que las competencias de idiomas adquiridas durante la etapa escolar varían significativamente, según tipo de dependencia de la escuela asistida y especialmente de acuerdo al nivel socioeconómico familiar (educación de los padres e ingresos del hogar)51. Con el fin de abordar esta realidad e intentar incluir a grupos sociales que tradicionalmente quedaban excluidos debido a la barrera de idioma, BECAS CHILE incluyó dentro de sus beneficios el financiamiento de cursos de inglés, francés y alemán. La duración del curso otorgado a cada becario es establecida de acuerdo al nivel de idiomas inicial acreditado por éste, a través de pruebas estandarizadas internacionales (TOELF, IELTS, etc.)52, y el nivel exigido por la universidad de destino para aceptarlo como alumno regular. Los becarios clasificados en el Nivel 1 (N1) poseen un nivel adecuado del idioma requerido (y por ende no reciben cursos de apoyo), los Nivel 2 (N2) poseen un nivel mediano y los Nivel 3 (N3) poseen el nivel de idioma más bajo y, por ende, reciben los cursos más extensos e intensivos. En la primera convocatoria de BECAS CHILE los seleccionados se distribuyeron de la siguiente manera: 58% en el N1, 18% en el N2 y 24% en el N3. Tal como se observa en la Cuadro N° 3, 52% de los becarios provenientes de escuelas municipales y 52% de los provenientes de escuelas particulares subvencionadas se benefician de cursos de nivelación de idioma. Esta proporción baja a 32% en el caso de aquéllos de escuelas particulares pagadas. Este fenómeno se agudiza más aún si sólo se 50

Este beneficio fue previa y experimentalmente incluido en las becas “Igualdad de Oportunidades”, que surgieron de un acuerdo establecido entre el Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile y Fulbright. 51 SIMCE (2004). 52 En 2008, al lanzarse Becas Chile, el incremento de personas postulando a universidades extranjeras agotaron los cupos para rendir las pruebas internacionales. Por ello, Becas Chile trabajó en conjunto con el Instituto Chileno Norteamericano, Chileno Británico, Chileno Francés y el Instituto Goethe para aumentar los cupos y plazas disponibles en Chile.

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considera la asistencia a los cursos más extensos (que pueden llegar a 10 meses de duración). Mientras que 34% de los becarios que vienen de escuelas subvencionadas asisten a este tipo de curso, este porcentaje baja a la mitad (16%) en el caso de beneficiarios de escuelas particulares pagadas. Cuadro N° 3 Intensidad de uso de los cursos de nivelación de idiomas, según dependencia escolar de origen. Dependencia de Origen Municipal Particular Subvencionado Particula Pagado

Nivel de Idioma de los Seleccionados N1 N2 N3 Total 48% 19% 34% 100% 48% 18% 34% 100% 68% 17% 16% 100%

Fuente: Elaboración propia a partir de datos Secretaría Ejecutiva de Becas. Los datos disponibles de BECAS CHILE abarcan la primera convocatoria de magíster y doctorado.

Adicionalmente, para lograr una mayor focalización de los recursos y apoyos, los beneficiarios deben realizar un co-pago que depende inversamente del nivel de ingresos del postulante, el cual es confirmado por el Servicio de Impuestos Internos. A continuación, la Cuadro N° 4 muestra el esquema de co-pago establecido por BECAS CHILE en sus bases concursales y en el Decreto N° 664 que lo regula. Cuadro N° 4 Esquema de co-pago de los cursos de nivelación de idiomas, según nivel socioeconómico del becario.

Grupo Socioeconómico A B C

Porcentaje de Financiamiento Entregado por el Estado 100% 75% 50%

Aporte del Becario 0% 25% 50%

Fuente: Elaboración propia a partir de Decreto N°664.

Dado que no existe una línea base al respecto, es difícil evaluar exactamente el impacto en términos de inclusión y equidad que los cursos de apoyo han tenido en los seleccionados. Sin embargo, es posible pensar que una alta proporción de los actuales usuarios de los cursos de idioma, que provienen de escuelas subvencionada, probablemente hubiera tenido una alta probabilidad de ser excluido del sistema de becas anterior y de estudiar en el extranjero, al no ser capaces de costearse este paso crítico. Género de los seleccionados Históricamente, bajo el sistema antiguo, la participación femenina en las becas de postgrado era acotada, alcanzando 33,1% promedio en las becas MIDEPLAN durante el período 1998-200653. Este aspecto se torna preocupante si se considera que según la 53

En CONICYT la participación femenina sólo alcanzó un promedio de 29,5% en el período 2002-2006.

23

Academia Chilena de Ciencias (2005), sólo 25% de los investigadores chilenos activos es mujer. Con el fin de dar más oportunidades BECAS CHILE incluyó, entre otros cambios, el derecho a recibir manutención durante el período pre y post-natal (equivalente a 4 meses). Anteriormente, las becarias podían solicitar permisos para ausentarse o congelar sus estudios, pero sus beneficios de manutención eran suspendidos54. Este aspecto probablemente es uno de los factores que mejor explica el aumento histórico en la participación femenina, el cual ya en la primera convocatoria de magíster y doctorado de BECAS CHILE representó 45,8% del total de seleccionados. En el caso de las becas de magíster para profesionales de la educación, 72,3% de los seleccionados en la primera convocatoria es mujer. Gráfico N° 4 Participación femenina en las becas de postgrados asignadas, según el sistema vigente. 50,0%

40,0%

30,0%

20,0%

10,0%

0,0% MIDEPLAN

BECAS CHILE

Fuente: Elaboración propia a partir de datos Secretaría Ejecutiva de Becas Chile y STATCOM (2007). Los datos disponibles de Mideplan abarcan el período 1998-2006. Los datos disponibles de BECAS CHILE abarcan el año 2008.

Región de origen de los seleccionados El porcentaje de becarios de postgrados provenientes de regiones distintas a la Metropolitana (RM) ha sido tradicionalmente bajo, en relación a, por ejemplo, el número total de titulados de pregrado en regiones. En efecto, en el período 1998-2006 sólo 26,7% de los becarios MIDEPLAN provino de regiones55 distintas a la Metropolitana. Sin embargo, al analizar los datos correspondientes a los seleccionados de BECAS CHILE 2008 de magíster y doctorado, se observa que si bien la participación regional sigue siendo baja, aumenta más de 7 puntos porcentuales alcanzando 34,1%. A pesar de los avances, este porcentaje sigue siendo deficitario si se tiene en cuenta que en 2007 (año previo a la 54

Este aspecto empezó a ser abordado por CONICYT el año 2007. Para los efectos de este estudio, el lugar donde el becario realizó sus estudios de pregrado determina su región de origen. 55

24

convocatoria) el porcentaje de titulados de pregrado que estudió en regiones fue 52,6%56. Con todo, una hipótesis que permitiría explicar la mayor participación regional alcanzada puede encontrarse en la mayor promoción en regiones desplegada por el programa. Mientras que en el sistema anterior la difusión de las convocatorias y ferias regionales eran acotadas, en el primer año de implementación de BECAS CHILE se realizaron 41 charlas en regiones y se publicaron avisos en distintos diarios regionales. Otro factor relevante que podría explicar este cambio de tendencia es la inclusión de un factor de discriminación positiva a los postulantes de regiones. En las bases de concurso se establece que aquellas personas que sean residentes en regiones distintas a la metropolitana reciben medio punto adicional en el proceso de evaluación. Por otra parte, si se amplía la mirada y se analiza el comportamiento de las becas de magíster para profesionales de la educación, postdoctorado y perfeccionamiento de competencias técnicas, se observa que la participación regional alcanza 63,8%, 57,1% y 52% del total de seleccionados en la primera convocatoria, respectivamente. En estos casos se aprecia que BECAS CHILE estaría realizando un aporte importante al descentralizar y generar una mayor capacidad docente, científica y técnica a lo largo del país. D. PERTINENCIA Otro ámbito abordado por BECAS CHILE es la pertinencia y coherencia de los estudios realizados, en relación a las necesidades sociales, culturales y económicas del país. Para estos efectos se desplegaron tres estrategias complementarias. Por una parte, si bien se mantuvo el apoyo transversal a todas las áreas del conocimiento, los becarios de postdoctorado, doctorado, pasantías doctorales y doctorado en cotutela que deseen realizar sus tesis y trabajos de investigación en las áreas definidas como prioritarias (no exclusivas) para el país, reciben un puntaje adicional en el proceso de evaluación. Estas áreas son definidas por el Comité de Ministros de Innovación y están basadas en las recomendaciones realizadas por el Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad. Las áreas priorizadas corresponden a tres ámbitos: (1) Económicas: minería, acuicultura, alimentos, turismo y servicios globales; (2) Plataformas transversales: energía, medio ambiente, tecnologías de información y comunicaciones (TICs) y biotecnología; y (3) Sociales: educación, salud, vivienda, seguridad pública y políticas públicas. En la práctica, como lo demuestra el Gráfico N° 5, lo anterior se tradujo en que más de 85% de los becarios realizará sus tesis e investigaciones dentro de una de las áreas prioritarias. Destacan en este grupo áreas consideradas de alguna forma “apuestas seguras”, como es el caso de Políticas Públicas, Educación, Salud, Medio Ambiente y Energía, que agrupan más del 75% de los becarios. A pesar de ello, en OECD/Banco Mundial (2010) se recomienda que BECAS CHILE aumente aún más el peso de la discriminación positiva, con el fin de incentivar con más fuerza que los postulantes estudien en áreas claves para el país. En el caso de los técnicos, los programas de estudio elegibles están restringidos a ciertas 56

MINEDUC (2008c).

25

instituciones y áreas específicas establecidas por el Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad, a fin de asegurar la pertinencia. Para ello, durante el diseño de estas pasantías se trabajó con los distintos Consejos Públicos–Privados de los Clusters coordinados por CORFO, para levantar y definir los perfiles profesionales y competencias técnicas requeridas por los distintos sectores económicos. A partir de esta información, los distintos centros de formación de prestigio mundial (TAFE de Australia, Inwent de Alemania, Tknika de España (País Vasco), entre otros) realizaron sus propuestas de perfeccionamiento técnico. Es decir, tanto los perfiles como los programas elegidos fueron discutidos y aprobados con la participación activa de representantes sectoriales del sector privado. En la primera convocatoria 2010, la cantidad de becarios por sector económico fue la siguiente: 49,7% Servicios Globales (tecnologías de información, innovación, finanzas), 24,1% Turismo, 16,9% Minería, 7,2% Alimentario y 2,1% Acuícola. Gráfico N° 5 Distribución de becas de doctorado asignadas, según área prioritaria seleccionada. 25%

20%

15%

10%

5%

m o Tu ris

M in er ía

Se TI gu C ri d s ad P úb li c Al a im en Se t ac rv ió ic io n s G lo ba le s Ac ui cu lt u ra Vi vi en da

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0%

Fuente: Elaboración propia a partir de datos Secretaría Ejecutiva de Becas Chile. Los datos corresponden a la primera convocatoria de doctorado Becas Chile.

Por último, los postulantes también poseen la opción, en algunos casos, y la obligación, en otros, de presentar un patrocinio laboral. Dicho patrocino compromete al representante legal de quien lo extienda, y al becario, a retornar y trabajar en la misma empresa, universidad o institución pública por un período de 1 año, posterior a la realización de sus estudios. Este mecanismo avala de cierta forma que los estudios realizados sean coherentes y valorados por la institución patrocinante. E. BENEFICIOS ENTREGADOS 26

Uno de los problemas detectados en el sistema anterior fue que los montos de las becas eran insuficientes, lo cual, por un aparte, desviaba la atención de los becarios de sus estudios, obligándolos a trabajar, y por otra, desincentivaba a potenciales postulantes a estudiar en el extranjero, restringiendo el acceso sólo aquéllos que poseían capacidad de endeudamiento o ahorros familiares. De hecho, como se dijo anteriormente, la beca cubría sólo 54,5% de los gastos mensuales de los becarios, por lo que, por ejemplo, 31,6% de los ex-becarios Mideplan, encuestados después de haber terminado sus estudios, afirmaba que el monto de la beca se transformó en una dificultad para la adecuada realización de su doctorado. Para abordar el problema anterior, primero, se realizó una homologación general de los beneficios entre las distintas becas del sistema preexistente. Posteriormente, se mejoraron sustancialmente las condiciones de estudio de los becarios, al aumentar los montos de cobertura de las becas a un nivel acorde con la disponibilidad presupuestaria proyectada y la rentabilidad esperada del Fondo Bicentenario de Capital Humano Avanzado. Si bien cada tipo de beca del sistema BECAS CHILE posee distintos beneficios, existe una amplia base común. Con el fin de evaluar las diferencias, en la Cuadro N° 5 se realiza una comparación entre las becas Mideplan y Becas Chile (caso general). Cuadro N° 5 Esquema de co-pago de los cursos de nivelación de idiomas, según nivel socioeconómico del becario.

Beneficios Otorgados

Becas Chile

Beca Mideplan

Matrícula y Arancel

100%, después de considerar rebajas por acuerdos internacionales.

100%

Materiales y libros

US$ 300

US$ 300

US$ 1.500, ajustada a costo de vida.

US$ 820

Manutención Cónyuge

10% monto otorgado a becario.

US$ 180

Manutención Hijos

5% monto otorgado a becario.

US$ 80

Seguro de Salud Anual

US$ 800

US$ 700

Bono de Instalación y Retorno

US$ 1000

No

Pasaje Aéreo

Si

Si

Pre y Post Natal

Si

No

Si

No

Mantención Mensual

Curso de Nivelación de Idiomas

Fuente: Elaboración propia a partir de Decreto N° 664 y STATCOM (2007).

Dentro de los nuevos beneficios incluidos, probablemente los más relevantes dicen relación con los cursos de nivelación de idioma, el beneficio de pre y post natal y la manutención mensual, la cual no sólo aumenta sino que se ajusta por el costo de vida del país de destino. F. AVANCES EN LA GESTION DE LOS PROGRAMAS

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En el ámbito de la gestión la primera etapa de BECAS CHILE estuvo centrada principalmente en tres áreas: 1. Modernización y articulación de los programas de becas gubernamentales: en esta área uno de los resultados más relevantes fue la creación de un marco normativo común (Decreto 664), bajo el cual se rigen todas las becas otorgadas por el Estado en esta materia. En este decreto se fijan los beneficios, requisitos, criterios generales de evaluación, obligaciones de retorno y mecanismos de retribución, entre otros aspectos. Además, se unificó la gestión de todos los programas de becas de postgrado en CONICYT, traspasándose los programas de becas desde MIDEPLAN y el CNCA. 2. Mayor facilidad y acceso para los usuarios: un avance concreto en esta área fue la creación de una ventanilla única (www.becaschile.cl), que concentra en un solo sitio toda la información de universidades de destino, pruebas de idioma y becas disponibles. Además, desde este sitio se puede postular en línea a todas las becas. 3. Fomento de la vinculación y cooperación internacional: en conjunto con el Ministerio de Relaciones Exteriores, se impulsó una agenda permanente de negociación y firma de acuerdos internacionales, que abarcó más de 200 instituciones académicas de excelencia mundial y 7 países líderes en educación y desarrollo científico. Estos convenios se han traducido en beneficios específicos: a. Beneficios para los becarios: acceso a cursos gratuitos de idioma en el país de destino e implementación de sistema de apoyo para la postulación a las universidades (postulación delegada). Este último mecanismo, fue utilizado por 30% de los becarios de la primera convocatoria de postgrados. b. Beneficios para el Fisco: acceso a descuentos en el pago de aranceles y matrículas, que en algunos casos superan el 50% del costo total. IV. ALGUNOS MITOS ATRIBUIDOS A BECAS CHILE Han pasado menos de dos años desde que se lanzó BECAS CHILE. Como toda política que busca generar cambios importantes en su campo, ésta no ha estado exenta de polémicas, discusiones y, por cierto, dificultades en su puesta en marcha que deben ser abordadas, solucionadas y monitoreadas continuamente. Sin embargo, junto con existir dificultades reales, también se han generado algunos “mitos” producto de la falta de información y análisis real de datos, lo cual es entendible por tratarse de un programa nuevo. A continuación se mencionan brevemente los principales problemas atribuidos a BECAS CHILE y la explicación o datos que refutan su veracidad: A. “El programa es demasiado grande para Chile”: si bien el número de becas es alto en relación a los niveles históricos, según las estimaciones de la OECD/Banco Mundial (2010) el tamaño del programa está acorde a las necesidades del país. En efecto, utilizando medidas como la cantidad de doctores graduados anualmente y el número de investigadores por millón de habitantes, demuestran que BECAS CHILE permitiría 28

reducir tan sólo el 50% de la brecha que separa a Chile de los países de la OECD57 en términos de investigadores por millón de habitantes. B. “Con el aumento de cobertura, ahora los becarios y universidades elegidas son peores que antes”: los datos objetivos muestran que los becarios que están accediendo a las 200 mejores universidades del mundo aumentó de 44% a 58%. Además, el número absoluto de becarios chilenos estudiando en las mejores universidades del mundo habría aumentado en más de tres veces. C. “El ranking internacional define toda la puntuación de calidad de la universidad, sin consideración a los programas particulares de cada área”: el ranking no es el indicador más relevante y además la evaluación no se centra exclusivamente en la universidad, sino que también en el programa en particular. La calidad de los estudios se evalúa de acuerdo a dos puntajes: (1) Percepción evaluador: representa 70% del puntaje total en este ámbito y es otorgado por el evaluador experto del área. Este puntaje se compone no sólo de la evaluación de la universidad, sino que especialmente de la calidad del programa específico. (2) Ranking: representa 30% del puntaje total en este ámbito y se calcula sobre la base de los rankings internacionales. D. “La mayoría de los becarios se quedarán en el extranjero (existe alto riesgo de fuga de cerebros)”: de acuerdo a OECD y Banco Mundial (2010), sobre el 90% de los becarios de postgrado de MIDEPLAN volvía a Chile. Adicionalmente, en el programa de becas de postgrados para sectores vulnerables impulsado en Chile por la Fundación Ford, 84% de los becarios retornó. En el ámbito técnico, el programa de técnicos al extranjero lanzado por el Mineduc en 2008 (previo a BECAS CHILE), tuvo tasas de retorno de 99%. Finalmente, en los ámbitos de las pasantías docentes impulsadas por BECAS CHILE se observan tasas de retorno de 100%. Es decir, la práctica no hay sustento empírico para afirmar que este fenómeno sea alto. Por último, según el IMD58 World Competitiveness Yearbook 2009, Chile está dentro de los primero 5 países del mundo con menor “fuga de cerebros”, junto a Austria y Suiza, entre otros. Finalmente, es importante mencionar que los becarios están obligados a volver a Chile por el doble del período que fue financiado por la beca; caso contrario deben devolver el monto de dinero otorgado. Las personas que no cumplan lo anterior, se exponen a fuertes consecuencias legales para ellos y sus codeudores en Chile59.

57

Para esta estimación, la OECD ocupa como referencia el siguiente grupo de países: España, Grecia, Nueva Zelanda, Corea, República Checa, Portugal, Hungría, Eslovaquia y Polonia. 58 Institute for Management Development. 59 En este ámbito, una propuesta interesante de discutir es presentada en Eskenazi, Mori, Urzúa (2009). El documento plantea la creación de un sistema de “créditos” que en realidad es un nuevo sistema de retribución, en el cuál dependiendo del sector al cual retorna el becario, una vez terminado sus estudios, se le descuentan puntos de la devolución de la beca. Es importante mencionar que en este modelo, salvo excepciones, las personas no devolverían monetariamente la beca (o “crédito” como los denomina dicho estudio), por lo que los beneficios del modelo se encuentran en que mejoraría el sistema de información y seguimiento de becarios, una vez que retornen a Chile, e incentivaría a las personas a retornar al sector público, academia y otros sectores de relevancia social, con el objetivo de devolver más rápidamente la beca.

29

E. “En términos netos, BECAS CHILE perjudica a las universidades nacionales, al bajar las postulaciones a los postgrados chilenos”: no hay evidencia que muestre que los programas nacionales se hayan debilitado producto de la existencia de un mayor número de becas internacionales, sino que al parecer ha habido una cierta ampliación del mercado de postgrado, ya que se está abarcando gente que antes no estaba en el mercado (profesores, sector privado, postdocs, etc.). La forma de probar esta hipótesis es observando lo que ocurrió con el número total de postulantes a becas nacionales cuando se introdujo el programa BECAS CHILE (dado su tamaño). Si se estuviera frente a un juego de suma cero, se observaría una disminución drástica de la cantidad y calidad de los postulantes nacionales; en caso contrario la tendencia de postulantes debiera haberse mantenido estable dentro de los rangos de los años anteriores. En efecto, si se observa la cantidad de postulantes a becas nacionales en 2008 (cuando ambos concursos – nacional y BECAS CHILE - se abrieron juntos, supuestamente “compitiendo”), se observa que el número de postulantes a becas nacionales de postgrado (magíster y doctorado) aumentó de 1782 a 2125 y que el punto de corte también aumentó (de 20,85 a 21,5 de un total de 30 puntos). Es decir, la calidad del último postulante seleccionado también mejoró. Por lo tanto, al parecer, no hay ningún dato objetivo, para sustentar este “temor”, al menos en el corto y mediano plazo. Por otra parte, si bien aún existe espacio para avanzar, se ha generado una mayor articulación con los programas nacionales, implementando becas internacionales que complementan la formación realizada en Chile con un período en el exterior. Tal es el caso de las becas de postdoctorado, pasantías doctorales y doctorados en cotutela. Las dos últimas orientadas a estudiantes doctorales en universidades chilenas. F. “El sistema es poco transparente”: para que el proceso de evaluación y selección de becas fuese más transparente, autónomo y pertinente, se ampliaron - en el caso de CONICYT - y crearon - en el caso del CPEIP, DIVESUP y PIAP- los Comités de Evaluación formados íntegramente por expertos de cada disciplina, provenientes de la academia, sector público y privado, externos a las Instituciones Ejecutoras. De esta forma, cada postulante es evaluado independientemente por dos evaluadores distintos, pudiendo incluso serlo por un tercer evaluador, en caso que los puntajes asignados por los dos primeros difieran considerablemente. Para esta tarea, en la actualidad se cuenta con más de 670 evaluadores externos60. V. DESAFIOS: SEGUNDA ETAPA DE DESARROLLO DEL SISTEMA. A la luz del análisis de logros y dificultades de operación observados durante la primera etapa de implementación de BECAS CHILE, se hace necesario iniciar una segunda fase de desarrollo, trabajando principalmente en dos ámbitos: fortalecer su institucionalidad y gestión, y ampliar su cobertura y articulación con el sistema nacional de innovación. A. INSTITUCIONALIDAD Y GESTION DE BECAS CHILE El aumento en el número de becas a otorgar, con la importante carga administrativa que ello conlleva, no ha sido aparejado con un rediseño de los procesos de gestión ni con un 60

Número actual de evaluadores obtenido en lista oficial publicada en Sitio Web de CONICYT.

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aumento equivalente en los gastos de administración de las instituciones ejecutoras. Por ello, por ejemplo, a pesar de inmensos esfuerzos realizados, CONICYT se ha visto sobrepasado por la magnitud de la tarea encargada. Para solucionar estos problemas y otros ligados a la falta de claridad de roles entre el Comité de Ministros, Secretaría Ejecutiva e Instituciones Ejecutoras61, se propone: 1. Crear una nueva Agencia de Capital Humano Avanzado: que administre e implemente los distintos programas públicos de formación, atracción e inserción de capital humano. Su implementación requiere: a. Fusionar los distintos programas existentes en CONICYT y MINEDUC62 bajo una misma dirección e institución. La Figura Nº1 muestra composición interna: Figura N° 1 Nueva Institucionalidad del Sistema Nacional de Innovación AGENCIA DE CAPITAL HUMANO AVANZADO

ATRACCION

FORMACION NACIONAL

•Programas  MEC  y  MEL   (CONICYT)

•Becas  Nacionales (CONICYT)

INSERCION

INTERNACIONAL

•BECAS  CHILE (DIVESUP  y  CONICYT  )

•Programas  Inserción  en  la  Academia  e  Industria (CONICYT) •Programas  Contratación  Profesionales  y  Técnicos  I+D (CORFO)

Fuente: elaboración propia.

b. Separar las funciones de diseño e implementación, dejando bajo la Agencia todos los procesos de implementación y gestión y, bajo la dirección del Ministerio de Educación, todos los aspectos vinculados a la definición de política y diseño. c. Crear en el Ministerio de Educación una Subsecretaría de Educación Superior y Ciencia, o al menos fortalecer las capacidades técnicas existentes en la División de Educación Superior, con el fin de que tenga la capacidad, dedicación y peso político para otorgar orientaciones de política al sistema. Esta nueva Subsecretaría también debiera orientar el quehacer de CONICYT, en lo relativo a la política científica. De esta forma, el sistema nacional de innovación tendría tres agencias ejecutoras: Innova CORFO, a cargo de los programas de innovación empresarial, CONICYT, de los programas de fomento a la investigación científica y tecnológica, y la 61

Una discusión de este punto se encuentra en OECD/Banco Mundial (2010). Programas de becas nacionales e internacionales de becas de postgrado de CONICYT, programas de atracción e inserción de CONICYT y CORFO y todos los programas albergados en el MINEDUC que en la actualidad integran BECAS CHILE. No se incluye a MECESUP. 62

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ACAPH (Agencia de Capital Humano Avanzado), responsable de la formación de investigadores, profesionales y técnicos altamente especializados. Figura N° 2 Nueva Institucionalidad del Sistema Nacional de Innovación

Subsecretaría  de  Educación  Superior  y  Ciencia

Agencia  de   Capital  Humano  Avanzado

Capital  Humano

CONICYT

Investigación Científica

Subsecretaría  de  Economía División   de  Innovación

CORFO-­‐INNOVA (Innovación Empresarial)

Nivel   Diseño

Nivel   Ejecución

Innovación Empresarial

Fuente: elaboración propia.

2. Continuar desarrollando el sistema de evaluación de postulantes: se debe continuar realizando un mejoramiento en este ámbito, principalmente, a través de un mayor desarrollo de las pautas de evaluación. En este sentido, se deben construir rubricas más precisas, que permitan evaluar con mayor “objetividad”, especialmente, la calidad de los alumnos y de los programas de estudio63. A su vez, se debe profundizar la capacitación realizada con los evaluadores, mejorando la coordinación y trabajo que se realiza con los comités de evaluación para limitar la variabilidad de las evaluaciones. 3. Modernizar la gestión: a pesar de las avances impulsados, el mejoramiento de los procesos de gestión de becas ha ido más lento. BECAS CHILE aún descansa, en una proporción relevante, en los procesos administrativos del sistema antiguo, por lo que es necesario llevar a cabo un diagnóstico, mapeo y reingeniería de algunos procesos de gestión, incluyendo la implementación de un sistema de control de gestión, seguimiento de becarios y atención a postulantes y becarios. Asimismo, es necesario efectuar el seguimiento de los acuerdos internacionales firmados y velar por su correcta implementación, buscando que los becarios conozcan y accedan a los beneficios. A su vez, es necesario mejorar aún más los períodos de entrega de los resultados de las becas con el fin de que coincidan mejor con las fechas de inicio de los programas de estudio en el extranjero. Finalmente, es imprescindible contar con un moderno sistema de base 63

En este ámbito, se debe implementar un sistema que permita, por ejemplo, distinguir de una manera objetiva entre dos alumnos con la misma nota de egreso de pregrado, pero que asistieron a universidades de distintas calidades. En este caso, se podría utilizar, como referencia, los años de acreditación de la institución de pregrado (en la actualidad, este problema se le deja a criterio del evaluador).

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de datos, longitudinal, que permita realizar un seguimiento de los postulantes y beneficiarios de BECAS CHILE, en todas las etapas relevantes (situación previa, durante y posterior a los estudios). B. ARTICULACION CON EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACION 1. Crear becas para programas de postgrado y de especialización técnica de doble titulación entre instituciones extranjeras y nacionales: es necesario crear una nueva modalidad de beca que permita a los alumnos estudiar parte del programa en una institución chilena y parte en una extranjera. Esto incentivaría a las universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica a buscar socios de prestigio mundial en sus campos de especialidad, permitiéndoles establecer acuerdos de doble titulación. Lo anterior es beneficioso, además, porque reduce el costo de los estudios en el exterior y permite insertar y ligar a las instituciones nacionales con otras de clase mundial. 2. Crear una “Modalidad Institucional” de formación de capital humano avanzado: se requiere continuar profundizando el esfuerzo de otorgarles una mayor orientación estratégica y pertinencia a las becas subsidiadas por el Estado. Con este fin, es necesario complementar el sistema de postulaciones a nivel de individuos (donde cada persona decide autónomamente el programa, institución y país de destino), con un sistema donde las empresas, universidades y reparticiones del Estado puedan presentar “Planes de Desarrollo de Personal Altamente Especializado” (bajo esta modalidad el programa, institución y país de destino es convenido entre la institución y el empleado). El Plan incluiría un “paquete de becas”, donde sus distintos tipos (postdoctorado, doctorado, magíster, técnicas, etc.) y número dependería de las necesidades, cofinanciamiento y metas de la institución. Las principales características de esta modalidad podrían ser las siguientes: a. El objetivo principal sería impulsar el fortalecimiento institucional, a través de la creación de competencias técnicas, pedagógicas, tecnológicas y de investigación, de universidades, institutos profesionales, centros de formación técnica, empresas e instituciones del Estado, de manera de potenciar la innovación y el conocimiento en dichas instituciones. BECAS CHILE brindaría apoyo financiero a las instituciones antes mencionadas mediante becas de pasantías tecnológicas, becas de pedagogía, becas de postgrados, inserción y atracción de capital humano en el extranjero. b. Para acceder a esta modalidad, las instituciones deberán formular y presentar un “Plan de Desarrollo de Personal Altamente Especializado”. Dicho Plan deberá incluir tanto un diagnóstico de la situación actual de la institución, como las metas y objetivos de la misma y una estrategia para su consecución. A su vez, las instituciones preseleccionarían a sus candidatos para la obtención de las becas. Posteriormente, BECAS CHILE evaluaría tanto el proyecto presentado por la institución, como la nómina de candidatos preseleccionados. c. La institución patrocinadora realizaría de manera libre y autogestionada la postulación a las instituciones extranjeras donde se realicen los estudios y pasantías 33

de su personal. A su vez, la institución tramitaría la incorporación de los expertos extranjeros que requiera atraer para el fortalecimiento de su capital humano. d. Se utilizaría un sistema de cofinanciamiento entre la institución y BECAS CHILE, para costear la realización del “Plan”. BECAS CHILE aportaría hasta un 65% de los recursos necesarios con un tope máximo preestablecido, dependiendo del tipo de institución y sector económico o social. Este sistema permitiría abordar críticas latentes del sistema actual, como es la supuesta falta de pertinencia de los estudios de postgrado realizados, el alto costo que conlleva el envío de personas al exterior (en este caso, el plan de desarrollo sería cofinanciado por las instituciones) y el riesgo de que los becarios no vuelvan al país (en este caso, serían reinsertados y contratados por las instituciones). 3. Aumentar la manutención mensual entregada a los becarios nacionales y hacerla independiente del tipo de estudio: en la actualidad el monto que reciben los becarios que estudian en Chile es muy inferior al que reciben los becarios que deciden hacerlo en el extranjero, incluso cuando se corrige por costo de vida64. En efecto, mientras las becas para estudiar en el extranjero otorgan una manutención promedio de US$ 1.500, las becas nacionales apenas US$987 promedio mensual65. Este último monto es bajo incluso si consideramos a países de destino con costos de vida inferiores a Chile66como, por ejemplo, México donde se obtendría US$1.429 mensuales. La brecha en los apoyos financieros otorgados por el Estado podría generar incentivos perversos y distorsionar el proceso de decisiones de los becarios en contra de los programas nacionales. Por otra parte, el monto de la manutención mensual en las becas nacionales es diferente, según el tipo de grado financiado. Mientras que los doctorados obtienen un apoyo equivalente a US$ 1.076, los estudiantes de magíster sólo US$ 898. Sin embargo, BECAS CHILE no discrimina por tipo de grado, si no que establece un estándar de vida para todo estudiante, independientemente del programa de estudio. 4. Aumentar el monto otorgado para cubrir matrículas y aranceles universitarios para estudios en Chile: mientras que BECAS CHILE cubre el 100% del arancel universitario en el exterior - el cual en algunos casos puede llegar a aproximadamente US$30.000 anuales – las becas nacionales de magíster y doctorado sólo cubren como máximo US$1.887 y US$3.774, respectivamente. Lo anterior es preocupante en dos sentidos. Por una parte, en términos absolutos, el monto otorgado a los programas nacionales es extremadamente bajo, incluso comparándolo con la matricula que cobran las escuelas chilenas particulares pagadas en educación básica y especialmente bajo respecto al valor del arancel cobrado por universidades extranjeras. Este hecho obviaría el gran costo que significa crear un programa de postgrado de excelencia (laboratorios, equipos especializados, desarrollo curricular, etc.) y mantenerlo en el tiempo (gastos de 64

Calculado a partir del Decreto del Ministerio de Relaciones Exteriores que determina el coeficiente de Costo de la Vida para los funcionarios de la Planta “A” del Servicio Exterior. 65 Tipo de cambio utilizado: $530. 66 Encuesta Mundial sobre el Costo de Vida 2009, MERCER.

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investigación, salarios de investigadores de alto nivel, trabajo de campo, etc.), lo que podría ponerle un techo a la calidad máxima que las universidades nacionales serían capaces de sustentar. En este sentido, el menor subsidio a las instituciones nacionales, podría generar un esquema de competencia internacional desleal, que podría perjudicar a las universidades locales. 5. Aumentar el número de becas nacionales: es necesario aumentar el número de becas para realizar estudios de postgrado en Chile, para fortalecer los programas nacionales de postgrado y aumentar la investigación realizada en las universidades chilenas. Un mayor número de estudiantes de postgrado en Chile significa un reforzamiento de ambos. Por otra parte, si bien el número de becas nacionales (concurso regular) ha aumentado de manera importante en los últimos años (116% entre 2005 y 201067), aún existe una baja cobertura de la demanda por programas de doctorado en Chile. Si bien a primera vista el ratio seleccionado/postulante es alto, se debe considerar que todos los alumnos que postulan ya han sido aceptados por programas nacionales acreditados por la Comisión Nacional de Acreditación (CNA), por lo que al menos, en teoría, serían de alta calidad. En efecto, podemos ver que en los últimos años existe una demanda insatisfecha que ameritaría aumentar el número de becas nacionales en torno a 45%. Cuadro N° 6

Postulantes y seleccionados, becas nacionales de postgrado 2010 Tipo de Beca

Postulantes Válidos

Postulantes Seleccionados

Aumento para satisfacer demanda

Doctorado Nacional 691 478 45% Magíster Nacional 1155 135 775% Fuente: CONICYT. Datos no incluyen becas nacionales de doctorado para extranjeros ni apelaciones. Dato de magíster nacional no incluye profesionales de la educación, becas para funcionarios públicos ni apelaciones.

Es importante señalar que este aumento sólo es compatible con el aumento en los estándares de calidad de los programas nacionales y el esfuerzo que realicen las universidades nacionales por alcanzar niveles de excelencia internacionales. Esto es especialmente válido para el caso de los magísteres, donde sólo el 26% está acreditado. 6. Iniciar estudios y diseño del sistema mixto de becas y créditos: como se ha mencionado anteriormente, en el corto y mediano plazo, el sistema de financiamiento de formación de capital humano avanzado debiera basarse principalmente en un sistema de becas, que permita impulsar y generar un alto nivel y flujo de formación de nuevos investigadores y técnicos altamente capacitados. Pasada esa etapa, el sistema debiera transitar a uno mixto que combine becas y créditos, dependiendo del tipo de área o grado estudiado. Bajo dicho esquema, las personas que estudien postgrados con alta rentabilidad social, debieran recibir un porcentaje mayoritario de beca y minoritario de crédito para cubrir los costos totales de sus estudios. Mientras que, por otra parte, aquellos que estudien postgrados con baja rentabilidad social, debieran recibir un porcentaje mayoritario de crédito y sólo un bajo porcentaje de beca. Un sistema adecuado de créditos y becas si bien es “teóricamente” simple de conceptualizar, es complejo de implementar, debido a que las rentabilidades no son 67

No contempla los aumentos experimentados por becas nacionales de doctorado para extranjeros ni apelaciones.

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estables en el tiempo, son metodológicamente difícil de medir y valorar (especialmente la rentabilidad social) y depende de otros factores que van más allá del tipo de grado y disciplina estudiada, como por ejemplo, el género de la persona, sector en el que se desempeña, condiciones del mercado laboral, etc. Por lo tanto, la implementación de un sistema mixto de financiamiento sólo sería factible de ser implementado, una vez que los estudios pertinentes se hayan realizado. Con todo, pareciera ser poco adecuado implementar un sistema que incluya créditos en el ámbito técnico y docente (aproximadamente 50% del sistema BECAS CHILE). La menor rentabilidad privada y menores sueldos que estas carreras reciben (los cuales incluso pueden estar fijados por ley, como es el caso de los docentes del sector municipal), podrían dificultar la devolución del préstamo y desincentivar este tipo de especialización. 7. Ampliar el tipo de beneficiarios del Programa de Atracción de Capital Humano Avanzado de CONICYT: en la actualidad este programa permite financiar la atracción de investigadores y expertos a nuestro país, tanto para estadías cortas de algunos meses como para estadías largas de varios años. Sin embargo, en la actualidad, la glosa presupuestaria68 que norma dicho programa restringe el tipo de beneficiario o institución albergante a las universidades estatales regionales. Lo anterior, excluye injustificadamente al resto de las instituciones del sistema que también podrían beneficiarse de este tipo de instrumento para mejorar su calidad. 8. Implementar Estrategias de Inserción y Absorción de Capital Humano Avanzado: para garantizar que exista una adecuada inserción laboral de los nuevos investigadores, técnicos y docentes que vuelvan a Chile, es necesario que el país persista en sus esfuerzos por aumentar el gasto público y privado en investigación, desarrollo e innovación (I+D+i). Se debe fortalecer el sistema nacional de innovación y sus distintos instrumentos de financiamiento de manera integral, ya que actualmente en Chile el gasto en I+D sólo representa un 0.68% del PIB, es decir, aproximadamente un tercio del gasto promedio de los países de la OECD. En este sentido, el mayor presupuesto público destinado a la creación de centros científicos (FONDAP, Basales, Institutos Milenios, etc), anillos y proyectos de investigación de menor tamaño (especialmente FONDECYT y FONDECYT de iniciación) es clave para sustentar el crecimiento en el tamaño de la masa de investigadores y capacidad de innovación. También lo es aquél destinado a fortalecer a las instituciones de educación superior (MECESUP). Asimismo, es imprescindible aumentar el gasto privado en I+D+i, que genere una demanda derivada por investigadores desde las empresas. En este ámbito, se debe incentivar la creación de parques y consorcios tecnológicos (INNOVA) entre empresas y universidades. Adicionalmente, los incentivos tributarios creados bajo la Ley 20.241 de 200869 y la extensión de éstos a las actividades de investigación y desarrollo realizados al interior de la empresa debieran jugar un rol importante. 68

Ver Glosa 16 del Presupuesto 2010 de CONICYT, en Ley de Presupuesto del Sector Público 2010. Otorga un 35% de crédito tributario sobre el costo total de los proyectos de I+D encargadas por empresas a centros de investigación y universidades. 69

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