Bancos Centrales Independientes y Déficit Democrático

IV CONGRESO ANUAL “El

desafío del desarrollo para la Argentina en un contexto mundial incierto” 15, 16 y 17 de agosto 2012

Bancos Centrales Independientes y Déficit Democrático

Por

Guillermo Maya Profesor Titular Editor Revista Ensayos de Economía UN de Colombia Medellín

1

El capitalismo es el sistema económico basado sobre el trabajo asalariado y la propiedad privada de los medios productivos, el capital. El objetivo de los capitalistas es maximizar las ganancias, no el empleo. En el estado actual del capitalismo, el neoliberalismo es el proyecto de ingeniería social de reconstrucción de la rentabilidad del capital. El programa neoliberal está condensado Consenso de Washington, que está basado sobre la libertad de los mercados y la estabilidad de precios. Los mercados deben operar libres de la intervención del estado; mientras, la estabilidad de precios protege el valor de los activos financieros de los efectos corrosivos de la inflación. El principio guía del neoliberalismo es la libertad de capitales. Las regulaciones deben ser mínimas, la especulación es estabilizadora1. El neoliberalismo es la expresión del ascenso del capital financiero, la financiarización. No es el capital industrial, ni incluso el comercial, es el capital financiero. Los motivos financieros, la importancia de los mercados financieros, las instituciones financieras y las elites financieras en la operación de la economía y en el gobierno de sus instituciones, tanto a nivel nacional como internacional, es lo que se conoce como financiarización. La financiarización transforma el funcionamiento de la economía. Sus principales impactos son tres: 1. Eleva la importancia del sector financiero respecto al sector real. 2. Transferencia ingresos del sector real al sector financiero. Y, por último, 3. Este proceso contribuye a la desigualdad de ingresos y al estancamiento de los salarios. A partir de los años 70 comienza a darse la liberalización de los flujos de capital, y estos comienzan a crecer de manera exponencial, pasando de un total de activos y pasivos de unos 50 trillones (millones de millones) de dólares en los años 70 a unos 600 trillones en el 2007. Es decir, 10 veces el PIB mundial. Por otro lado, la libre movilidad del capital no es un supuesto de la libertad de comercio. La libertad de capitales busca las ventajas absolutas, no las ventajas comparativas ricardianas, quebrando así el enlace entre altos salarios, alto crecimiento de la demanda doméstica y el PIB. Ya no es necesario pagar salarios altos si los mercados, las ganancias, están en el exterior, o conservar los empleos internos, si se puede producir a más bajos costos en otro país, para aumentar las ganancias, como ha pasado en los EEUU.

El resultado de la reconstrucción de la rentabilidad del capital, especialmente del capital financiero, en los EEUU ha dado como resultado una brecha creciente entre los sueldos y salarios respecto a la productividad, pasando de una brecha casi nula en los años 60 a 1

Friedman, M., 1953, “The Case for Flexible Exchange Rates,” in Essays in Positive Economics, Chicago: Chicago University Press. 2

una brecha de 120 puntos en el 2005. Es decir, mientras los salarios crecieron 50 puntos más, la productividad creció 220 puntos porcentuales, hacia 20052. En los EEUU, desde los años 50, predominaba el llamado “Acuerdo de Detroit”. Es decir, el acuerdo alcanzado entre los sindicatos y las compañías automotrices, de ligar los salarios a la productividad, en la ciudad de Detroit. La política basada en este acuerdo es la causa de la generación de los círculos virtuosos de crecimiento económico en los 50 y 60: La innovación tecnológica genera aumentos en la productividad, pari passu los salarios aumentan, al igual que la demanda agregada, y el empleo, que a su vez crean incentivos para la inversión, la productividad, y más aumentos salariales. El “Acuerdo de Detroit” comienza a ser desmontado desde los años 80, y la política económica repele el compromiso con el pleno empleo, con el fin de disciplinar el trabajo, y se compromete con el combate de la inflación para garantizar un mecanismo de precios eficiente que optimice la asignación de los factores. El modelo de crecimiento económico comienza a estar basado en la demanda vía deuda e inflación (burbuja) de los activos. No en el crecimiento de los salarios, cuyo crecimiento se reprime, mientras los ingresos crecen sin obstáculos al liberalizar las tasas de interés. En este sentido, mientras, entre 1950-1982, el crecimiento de la deuda total en EEUU estaba muy pegado al crecimiento del PIB, desde 1982 hasta el 2008 comienzan a separarse de manera creciente. Este modelo conduce al divorcio de los salarios con la productividad. Mientras esta última aumenta, aquellos permanecen estancados o se incrementan muy levemente. El resultado es la ampliación de la desigualdad de ingresos, y la concentración de los mismos en los estratos más ricos. En los EEUU, el coeficiente Gini, que mide la concentración del ingreso, cercano al 40% en 1980, en el 2000 está alrededor del 46%, y continúa allí. Ahora, la participación del 10% más rico en el PIB aumenta de 9% en 1975 a casi 18% en el 2006, excluyendo las ganancias del capital. Y los ingresos del 1% más rico crecen al 4.5% anual, entre 1974 y 2008, mientras el ingreso del 90% de la población crece al 0.1%. ¿Qué trajeron estos últimos 30 años? Estancamiento de los salarios a pesar de la productividad creciente3. El gran ganador de este proceso ha sido el sector financiero. Mientras, entre 1973 y 1985 el sector financiero nunca obtuvo más del 16% de las ganancias corporativas domésticas, en 1986 fueron 19%, y en esta década del 2000 alcanzaron 41% de todas las ganancias logradas en EEUU. Con la separación de los salarios de la productividad, la preocupación mayor es con la inflación, no el pleno empleo. En este sentido, la nueva institucionalidad de bancos 2

Palley, Thomas, 2007, “Financialization: What It Is and Why It Matters”, The Levy Economics Institute, December, WP 525, pp. 3

Krugman, Paul, 2012, “Thirty Troubling Years”, NYT, July 18 3

centrales independientes, con su centralidad en la estabilidad de la moneda, es la respuesta a las necesidades del capital financiero de proteger sus activos, que son las deudas del resto de la sociedad, de la inflación. Si quiere aumentar el empleo, reforme el mercado laboral, no lo haga a través del banco central emitiendo moneda. El dinero es neutral, es un „velo‟. El endeudamiento provee a los consumidores con ingresos para mantener sus niveles de consumo, a pesar de los salarios estancados y la desigualdad de ingresos creciente. En los últimos 30 años, hubo un crecimiento dramático de las deudas/PIB de las familias4. Por el otro lado, como parte del boom financiero, la inflación de activos o burbujas como la tecnológica y la hipotecaria crean colateral para sostener el endeudamiento creciente de los consumidores y las firmas. El crecimiento de los precios de las viviendas, es decir del colateral contra las hipotecas, entre 1995 y 2006 sirvió para extraer patrimonio. Entre 2003-2008, los deudores hipotecarios sacaron 2.3 trillones (10 a la 12) de dólares5 del patrimonio de sus viviendas, a través de hipotecas, para financiar su consumo. El crecimiento del endeudamiento, y los derivados creados sobre las deudas, explican el desplazamiento de las ganancias hacia el sector financiero. La innovación financiera y la desrregulación aseguran un flujo permanente de productos financieros que permiten a su vez un endeudamiento creciente. Entre estos producto se incluyen, la colateralización de títulos respaldados por hipotecas, así como los derivados emitidos sobre estos, las obligaciones de deuda colateralizadas, hipotecas exóticas con cero cuota inicial, la colateralización de las pensiones 401(k), etc, y los “seguros” de crédito o bancarrota llamados CDS (Credit default Swaps). Lo que ha ocurrido es una verdadera contrarrevolución del capital contra los trabajadores. Los ricos ganaron la lucha de clases, como afirmó Warren Buffett, el supermillonario financista estadounidense. "Hay lucha de clases, está bien; pero es mi clase, la clase rica, la que la conduce, y la estamos ganando"6. El neoliberalismo es la restauración del poder del capital (financiero), no solo sobre el trabajo, sino sobre la sociedad como un todo. Sin embargo, Krugman (2012) ha señalado la necesidad de hacer una critica a la manera como las finanzas se entronizaron como el sector rector de la economía: “estamos escuchando un montón de gente - incluyendo a algunos supuestos progresistas declarando que no se puede criticar la forma en que hemos manejado a nuestra economía durante los últimos 30 años. ¿Por qué no? La metástasis del sector financiero finalmente nos condujo a la peor catástrofe económica desde la Gran Depresión, lo que parece una razón suficiente para cuestionar el modelo”7. 4

Krugman, 2012, July 18. A partir de ahora se sigue la costumbre numérica anglosajona, y no la latina. 6 Stein, Ben, 2006, “In Class Warfare, Guess Which Class Is Winning”, NYT, November 26. 7 Krugman, Paul, 2012, “Finance Capitalism”, NYT, July 17. 5

4

Este modelo rentista, de altas finanzas y complejos productos financieros, que descansa sobre la generación de deudas, es financieramente inestable, porque no se elimina el riesgo, sino que lo desplaza, y por esa razón, las crisis periódicas son el producto de tal entramado con grandes efectos negativos sobre la economía real, el empleo, y la vida de millones de personas. En este escenario, para la economía ortodoxa neoclásica, la institucionalidad de los bancos centrales independientes (BCI) se convirtió en uno de sus dogmas económicos modernos. Al BC sólo se le reconoce su capacidad para controlar la estabilidad de precios, es decir la inflación. Un ambiente inflacionario perturba los mercados y la capacidad de los agentes para tomar decisiones correctas, y en especial el valor de los activos financieros se deteriora. La política monetaria es una materia de alta técnica, que solo puede ser conducida por expertos altamente calificados. Por esta razón, la política monetaria no puede ser dejada en manos de políticos, que toman decisiones no sobre la lógica de la técnica monetaria sino sobre las conveniencias políticas que aseguren su continuidad en el poder. En este sentido, es necesario un estatuto que le garantice al banco central (BC) la independencia de la política monetaria, así como de su instrumentación, para independizar la política monetaria del proceso político. Se afirma además, que un BC centrado en el control de la inflación, de manera independiente, hace parte de la institucionalidad de las democracias modernas, “pues hay mucho de justicia en estabilizar el poder adquisitivo de todas las personas, de todos los grupos y de todos los intereses, sin distingos (¿?), manteniendo una inflación baja, sin sorpresas dañinas”. Además, “lo contrario es beneficiar a los sectores con suficiente poder para cambiar sus precios por encima de la inflación y, en particular, al gobierno, que aumenta sus ingresos efectivos, mientras se perjudican los más desvalidos desde el punto de vista de poder y representación y los que menos entienden las causas de la depredación que están sufriendo”.8 Por otro lado, ¿Cómo ligar la apertura comercial, los mercados libres, con la estabilidad de precios, la moneda sana? La relación se establece entre la inflación y la competitividad de la economía. El director del BdelaR (Banco de la República de Colombia), lo manifestaba de la siguiente manera: “Un aumento continuo y generalizado en el nivel de precios disminuye la competitividad externa de la economía, suele acortar el horizonte de decisiones de inversión, redistribuye el ingreso y la riqueza en forma regresiva, y, a 8

Kalmanovitz, S, 2003, Ensayos sobre Banca Central”, Norma, Colombia, p. 40. 5

través de diferentes mecanismos de propagación, limita el papel que, como señal para una eficiente asignación de los factores de producción, desempeñan los cambios en precios relativos”9. Y agregaba sin ambages que: “las autoridades son conscientes de que la inflación afecta en forma adversa el desarrollo de largo plazo del esfuerzo de reorientación hacia el exterior de la economía. Sin embargo, no menos cierto es el hecho de que diversas políticas que se han puesto en práctica para combatir el flagelo inflacionario pueden, en el corto plazo, incidir desfavorablemente sobre la nueva estrategia. En tal sentido, se es firme en el propósito de combatir la inflación asumiendo las repercusiones de tipo inmediato, pues su disminución es una condición necesaria para que se materialice y consolide la internacionalización de la economía”10. Este artículo comprende cinco partes: En la primera, se plantea por qué el gobierno es el principal beneficiario de la inflación, y por otro lado, se argumenta por qué la inflación es costosa. En la segunda, se desarrollan los argumentos “ortodoxos” a favor de una BCI y la evidencia empírica que la soporta. En la tercera parte, se plantea la relación entre independencia y democracia, en tanto la independencia del BC significa un déficit democrático, y se presentan dos puntos de vista opuestos sobre la democracia y los BCI, enfrentando los planteamientos de Salomón Kalmanovitz, un banquero central colombiano, exmarxista, y Joseph Stiglitz, Premio Nobel, economista ortodoxo, pero liberal, y execonomista jefe del Banco Mundial. En la cuarta parte, se expone los estatutos del BdelaR de Colombia y una discusión sobre sus logros y la democracia. Y por último, unas conclusiones finales. La inflación, gobiernos y costos La inflación es el crecimiento persistente, de largo plazo, en el nivel de precios. El cambio entre dos niveles de precios es lo que se conoce como tasa de inflación. La inflación se produce de manera continúa cuando la tasa de crecimiento de la oferta monetaria consistentemente excede la tasa de crecimiento del producto. El consenso neoclásico sobre qué causa la inflación, en el largo plazo, es que “la inflación es siempre y en todas partes un fenómeno monetario”11. En consecuencia, el control de la inflación esta asociada al control del crecimiento de los agregados monetarios: “la política monetaria óptima necesita una rápida disminución del crecimiento monetario (…) detener la inflación, grande o pequeña, resulta en un mejoramiento del bienestar”12.

9

B de la R, 1990, “Notas Editoriales: La política económica en 1990”, Revista B de la R, diciembre, p. xxii. 10 Ibid, p. xxiii. 11 Friedman, Milton, 1968, “The role of monetary policy”, AER, March, . 12 Ireland, Peter, 1996, “Stopping inflations, big and small”, FRB of Richmond, WP 96-1, p. 21-23.. 6

En la presente crisis financiera, que empezó a fínales de 2007, la formula monetarista de que “la inflación es siempre y en todas partes un fenómeno monetario” no ha podido ser validada13. ¿Quiénes se benefician de la inflación? la literatura señala que los gobiernos se benefician con la inflación, de dos formas14: Primera: La inflación es una forma impositiva que los gobiernos pueden imponer por fuera del proceso legislativo. El gobierno puede imprimir dinero casi libremente para financiar sus gastos, dado un nivel de precios inicial. En tanto los individuos gastan su dinero, los precios suben, el poder adquisitivo de los balances reales disminuye. El gobierno, por su parte, como el emisor inicial del dinero, ha adquirido recursos reales del sector privado como si fuera un impuesto. La tasa impositiva es proporcional a la tasa de inflación, y la base impositiva es el stock de dinero que el público retiene en su poder. Para algunos países en desarrollo, esta fuente de ingresos es significativa para los gobiernos, aunque para los gobiernos de los países desarrollados es bastante limitada: 4.99% del PIB para Perú, 3.72% México, 2.31% Colombia, contra 0.38% Nueva Zelandia, 0.42% EU, 0.68% Alemania, etc., entre 1971 y 199015. Por otro lado, Si la estructura impositiva no está indexada, la inflación incrementa el ingreso nominal de los individuos y las firmas, llevándolos a unos estratos impositivos mayores, transfiriendo de esta manera recursos hacia el gobierno. El llamado señoraje o los ingresos que obtiene el gobierno de la emisión monetaria, es utilizado para “financiar al gobierno para la adquisición de activos del sector privado (crédito al sector privado) o del sector externo (reservas internacionales), y para cubrir los costos de operación del banco central”16. Se ha calculado que el impuesto inflacionario que se apropia el Banco de la República de Colombia (BdelaR) representa 73.11% del monto, y el 26.89% restante se lo apropió el sector financiero. En Click (1998) las estadísticas de señoraje sobre Colombia señalan que este representó, entre 1971 y 1990, 2.32% del PIB y el 17.56% del gasto del gobierno17. En los últimos años el impuesto inflacionario representa casi 25% de los ingresos tributarios (estrictamente fiscales) y el 2.6% del PIB18. 13

John Williams, 2012, Monetary Policy, Money, and Inflation, FRBSF, Economic Letter 21, July 9. “We are currently engaged in a test of this proposition. Over the past four years, the Federal Reserve has more than tripled the monetary base, a key determinant of money supply. Some commentators have sounded an alarm that this massive expansion of the monetary base will inexorably lead to high inflation, à la Friedman. Despite these dire predictions, inflation in the United States has been the dog that didn‟t bark. (…) It has averaged less than 2% over the past four years”. 14 Humpage, Owen, 1994, “Central Bank Independence”, Economic Commentary, FRBSL, April 1, pp. 12. 15 Click, Reid, 1998, “Seignorage in a cross section of countries”, JMCB, v 30/1, p. 155 (table 1). 16 Zuleta, Herrando, 1996, “impuesto inflacionario y señoraje”, Asociación Bancaria, Banca y Finanzas, No 40, p. 40. 17 Click, Reid, 1998, p. 155 (table 1). 18 Zuleta, 1996, p. 7

Segunda. Por otro lado, los gobiernos se benefician de las inflaciones no anticipadas, que es típicamente el caso, cuando estos tienen deudas pendientes. Los tenedores de los papeles de deuda el gobierno esperan los repagos del gobierno con dinero que por los menos tenga el mismo poder de compra cuando ellos compraron los títulos más una cantidad adicional que cubra el costo de oportunidad de su dinero. Con la generación de una tasa de inflación más alta de la que los tenedores de títulos esperaban, los gobiernos reducen sus costos reales para servir la deuda. De esta manera se transfieren, entonces recursos reales del sector privado al sector público. Sin embargo, habría que añadir una tercera, los objetivos políticos de los gobiernos. Los gobiernos buscan la relección en el poder, explotando el trade-off entre inflación y desempleo, generando déficits fiscales, que son inflacionarios, para emprender obras que conduzca a los electores a relegirlos. Sin embargo, la inflación es un “mal” para la economía, y su existencia significa costos considerables para su funcionamiento. Los costos asociados a la inflación son de dos tipos: La primera, cuando la inflación es no anticipada, y la segunda cuando es anticipada. En cuanto a la primera, cuando la inflación no es esperaba por la gente, ni tampoco puede hacer nada para evitar sus consecuencias, los costos son los siguientes: Primero, se incrementa la incertidumbre acerca de los intercambios futuros que resultan de una más alta inflación que conduce a unas primas de riesgos más altas, al igual que unas más altas primas con retornos más altos en el mercado financiero. Segundo, los diferentes costos de oportunidad asociados con una más alta inflación y las diferentes respuestas llevan a una mala asignación de los recursos en la producción, de los bienes finales, y el tiempo que se le dedica a las actividades económicas. Se hace difícil para la gente distinguir entre sí un incremento en el precio de un bien o servicio representa un incremento en el precio relativo o un incremento en los precios de todos los bienes y servicios. Tercero, uno de los costos más importantes son las consecuencias distribucionales de la inflación, cuando no existe una completa indexación19. Mientras los deudores se benefician los acreedores o ahorradores pierden, como pasa con los pensionados o la gente que recibe ingresos fijos. Por otro lado, están los costos que existen aunque la inflación es anticipada: Primero, una alta inflación incrementa los costos monetarios de cargar el dinero, lo que incrementa las “idas al banco”. De esta manera se producen altos costos de transacciones, incluyendo aquellos del transporte de ir al banco, o en hacer los intercambios, y los costos de información para hacer los intercambios futuros. 19

Backburn, Keith y Michael Christensen, 1989, “Monetary policy and policy credibility: theory and evidence ”, JEL, March, p. 8

Segundo, con una alta inflación se incrementan los costos asociados al cambio de los menús20 y de la publicidad, así como el costo de las decisiones asociadas al empleo y la inversión, y los costos de ajuste. Tercero, se incrementa el peso de los impuestos sobre la gente, por las distorsiones creadas por el sistema impositivo, que se colocan más sobre los ingresos nominales que sobre los ingresos reales, llevando a la gente a estratos impositivos mayores. En general, los costos de la inflación están asociados al desperdicio de recursos, por problemas de información, y al daño infringido al tejido económico, la microeconomía. Sin embargo, otros economistas, como los llamados keynesianos2122, argumentan que si bien es cierto que una inflación alta causa serios problemas a la economía, una inflación moderada bien podría producir efectos positivos en la economía, mucho más que una inflación cero23. Si los salarios nominales son rígidos y la economía opera por debajo de su potencial, un incremento en la oferta monetaria podría disminuir los salarios reales, permitiendo así un incremento en el nivel del empleo y del producto. Igualmente, una inflación moderada fortalece la estabilidad de la economía. Una inflación moderada produce un nivel mas alto en el “steady state” del producto per capita; una inflación moderada incrementa la eficiencia por los ajustes en el mercado de trabajo inter-industrial, “aceitando” sus ruedas; la inflación fortalece la eficacia de la política monetaria contracíclica al permitir que las tasas reales de interés sean negativas, estimulando así la demanda efectiva en períodos de recesión. En la presente crisis económica originada en 2007, algunos economistas están solicitando una tasa mas alta de inflación como una medida que estimularía la economía: “No estamos proponiendo mucha inflación – justo lo suficiente para reducir la carga de la deuda a niveles más manejables- lo que probablemente significa un rango de 4 a 6 por ciento durante varios años. La Reserva Federal podría lograr esto mediante la adopción de una meta de inflación flexible, vinculada a la tasa de desempleo. (...) A medida que la tasa de desempleo cae, la meta de inflación caería con ella. Hoy en día nuestra mayor prioridad debería ser estimular la inversión, el crecimiento y el empleo. El aumento de la tasa de inflación esperada bajará las tasas reales de interés y estimulara la inversión y el consumo”24. 20

Cada vez menos importantes gracias a la tecnología del scanner. Etiquetar ya es muy fácil y barato. Humpage, 1994, p. 2. 22 Marty, Alvin y Paul Wilson, 1995, “Is there a case for „moderate‟ inflation?”, Review FRBSL, FRBSL, July-August, p. 27. En este artículo se encuentra una crítica a estos argumentos. 23 Para una visión crítica de la inflación cero, véase: Aiyagari, Rao, 1997, “Deflating the case for zero inflation”, Quarterly Review, FRB of Minneapolis, Summer, (Reprint 1990), pp. 4-13. 24 Chinn, Menzie, y Jeffry Frieden, 2012, “How to save the global economy: whip up inflation now”, Foreing Policy, Jan/Feb. 21

9

Krugman (2009), igualmente, afirma: “Algunos economistas son partidarios de mantener una política deliberada de inflación moderada, como método para fomentar los préstamos y reducir la carga del endeudamiento privado. Yo estoy de acuerdo con estos argumentos”25. La Independencia del Banco Central La independencia del banco central (IBC) respecto al gobierno es una idea que se ha ganado el corazón de los banqueros y del sistema financiero general, y los gobiernos, nacidos de ese consenso económico y certificados por las agencias calificadoras de riesgo, convertidas en guardianes económicos del dominio de las finanzas, no han tenido más alternativa que concederla, a través de la ley o de reformas constitucionales, para satisfacer a la comunidad financiera. En este sentido, Los bancos centrales independientes (BCI) son una respuesta institucional a la discrecionalidad y a la falta de reglas monetarias claras para eliminar o atenuar la inconsistencia temporal o sesgo inflacionario, que surge de la creencia del gobierno de que puede explotar la “curva de Phillips” de corto plazo, es decir que puede generar más empleo y producto a costa de una mayor inflación. La independencia del Banco Central ha sido estudiada y muy elogiada por los beneficios que trae para el control de la inflación, y por lo tanto para el crecimiento económico. El concepto contemporáneo de independencia del Banco Central se refiere a la autonomía que tienen las autoridades monetarias frente al gobierno en el diseño e implementación de la política monetaria, y en algunos casos, cambiaria y crediticia, como es el caso del BC de la República de Colombia. El concepto de independencia no siempre ha significado lo mismo. Por ejemplo, aunque la Fed ha sido considerada, bajo la dirección de Paul Volcker y Alan Greenspan un BC independiente, en 1913, el año de creación de la Fed, la intención del Presidente Wilson de los EU era crear la autonomía de la Fed frente al sector financiero y bancario, pero no frente al gobierno26. La independencia de la Fed es una tradición inventada27. Hoy, por el contrario, la independencia del BC se entiende como la posesión de poderes, sin restricciones, en tres áreas de influencia, en las que el gobierno debe ser

25

Krugman, Paul, 2009, “El gran miedo a la inflación”, El País, junio 7. Forder, James, 1996, "On the assessment and implementation of 'institutional' remedies: Oxford Economic Papers 48, p. 43. 27 Forder, James, sin fecha, “the independence of the Federal Reserve: Another invented tradition”, Fotocopia enviada por el autor. 26

10

excluido: Independencia en asuntos de personal, autonomía financiera e independencia en la política monetaria. La primera se refiere a la influencia del gobierno en asuntos de nombramientos, en cuanto a la representación del gobierno en la Junta Directiva del BC, procedimientos para nombramientos, duración de los nombramientos, y despidos. La independencia financiera se refiere al hecho de que en algunos casos el gobierno puede influir sobre el BC para financiar sus gastos, directa o indirectamente. El acceso directo del gobierno a los créditos del BC significa que la política monetaria esta subordinada a la política fiscal. El acceso indirecto podría resultar cuando el BC es el cajero del gobierno o maneja la administración de la deuda pública del gobierno, manteniendo tasas de interés bajas internamente de manera artificial, y tasas de cambio sobrevaluadas externamente. Y tercero, la independencia de política se refiere al margen de maniobra dada al BC en la formulación y la ejecución de la política monetaria. Pero como ha sido señalado por Debelle y Fischer (1994) es necesario distinguir entre independencia en los objetivos e independencia en los instrumentos. Con respecto a la independencia de los objetivos hay que distinguir entre el campo que tiene el BC para ejercitar su propia discreción y si solo tiene el objetivo de la estabilidad de precios. Si el BC tiene varios objetivos, además de la estabilidad de precios, el BC tiene la máxima discreción para conducir la política. En este caso el BC tiene independencia en los objetivos, ya que este es libre para determinar los objetivos finales de política monetaria. De esta manera, el BC podría decidir que la estabilidad de precios es menos importante que la estabilidad del producto, y actuar de acuerdo a esto. La discreción del BC se puede limitar restringiendo los objetivos generales a unos más específicos con respecto a la estabilidad de precios. Un BC tiene independencia en cuanto a los instrumentos cuando es libre para escoger los medios para lograr lo objetivos. Si se requiere aprobación del gobierno para usar los instrumentos de política no existe la independencia instrumental 28. El Banco de Nueva Zelanda tiene la segunda pero no la primera. En este caso, el gobierno determina los objetivos para la política monetaria. El caso de Nueva Zelanda sería un estatuto más firme con los principios democráticos. Los BCI y la Evidencia Empírica La institucionalidad de los BCI se ha convertido en uno de los dogmas económicos modernos de la economía ortodoxa que se sustenta en la evidencia empírica:

28

Eijffingger, Sylvester, 1997, "Introduction", en: Sylvester Eijffinger, Independece of Central Banking and economic perfomance, EE Publishing LTD, England, p. xii. 11

Más independencia menos inflación: Alberto Alesina (1988)29 encontró que existe una relación inversa entre las tasas de inflación promedia y el nivel de independencia del BC. Grilli y asociados (1991)30 encontraron que la inflación y la independencia están relacionadas negativamente, y que entre más dependiente es el BC mayor es el grado de variabilidad de la inflación. Sin embargo, para los países en desarrollo (PED) la relación, entre más independencia y menos inflación, no se cumple. La relación encontrada es positiva para una muestra de 72 países hecha por Kukierman (1992)31. Este resultado ha conducido a Fischer (1994) a decir que "algo más que los estatutos, es necesario para hacer del BC un luchador efectivo contra la inflación"32. Más independencia más crecimiento: De Long y Summers (1992)33 muestran que existe una correlación positiva entre el BCI y el crecimiento económico. Cada punto porcentual en el grado de independencia se asocia con 0.4% en el crecimiento del producto per cápita. Esta relación se basa en el hecho de que un BCI y un ambiente de baja inflación permiten que el sistema de precios trabaje más efectivamente, y existan unas expectativas inflacionarias más estables, y por lo tanto estimule el crecimiento. Sin embargo, Cukierman, Kalaitzidakis, Summers y Webb (1993) encuentran que el crecimiento económico no está correlacionado con más independencia en los PED, después de hacer las correcciones de los otros factores que influyen el crecimiento económico; sin embargo, usando la tasa de rotación o frecuencia de cambio del gobernador del BC, encuentran una asociación positiva entre crecimiento económico y menos rotación34. La tercera relación, más independencia del BC menores déficits fiscales. La idea es que un BC más independiente puede resistir las presiones del gobierno para que se moneticen los déficits, que alimentan la inflación, y que éste, el gobierno, a su vez se convenza que lo mejor es limitar los gastos deficitarios. De Long y Summers35 (1992) encontraron que existe una relación inversa entre independencia del BC y los déficits 29

Alesina, Alberto, 1988, "Macroeconomics and Politics", En : Stanley Fisher, ED, NBER Macroeconomics Annual, MIT Press, pp. 13-52. 30 Grilli, Vittorio, Donato Masciandaro and Guido Tabellini, 1991, "Political and monetary institutions and public financial policies in the industrial countries", Economic policy, october, pp. 662-89. 31 Berman y McNamara, p. 4. Fischer (1995) tambien señala los problemas relacionados con la ley y la incapacidad del bc de resistir los a los requerimientos del gobierno. Kukierman, Alex, 1992 “Central Bank strategy, credibility and independence, Cambridge, MA :MIT press. 32 Fischer, Stanley, 1994, "The costs and benefits of desinflation", En : De Beaufort, J. Onno, et al, 1994, A framework for monetary stability, Dordrecht, Kluver Academic Press, p. 37. 33 De Long, Bradford, ÿ Lawerence Summers,1992, "Macroeconomic Policy and Long Run Growth", En : FRB of Kansas City, Policies for long-run growth, FRBKC, pp. 93-128. 34 Citado `por Eijffinger, 1997, p. xxi. Cukierman, A, Kalaitzaidakis, Summers, L, and Wedd, S, 1993, "Central bank independence, growth, investment and real rates", paper presented at the NBER's seventh biannual conference on economic growth, Cambridge, Mass, april 16-17. 35 Ibid, pp. 93-128. 12

fiscales. Sin embargo, No todos los estudios son unánimes en las conclusiones. GMT (Grilli, Masciandaro & Tabellini) concluyeron que "una autoridad monetaria independiente aparentemente no desmotiva al gobierno de administrar un déficit fiscal". Por otro lado, la relación entre BCI y déficits fiscales en los PED fue estudiada por Sikken et al (1998), en una muestra de 30 países, entre 1950-94, y encontraron que hay poca evidencia, sobre las estadísticas financieras del FMI, de que los déficits fiscales incrementan el crecimiento monetario. Y la conclusión es que en la muestra "no hay ninguna relación entre BCI y el nivel de los déficit fiscales"36. Los costos de la desinflación A pesar de la conclusiones positivas para los PD, y negativas para los PED, de la asociación de los BCI con el control de la inflación, el crecimiento económico y el control de los déficits fiscales ¿Se puede concluir que la independencia del BC es como almorzar gratis? Es decir, que no existe trade-off entre inflación y producto (empleo) o si existe es insignificante. Eijffinger (1997) argumenta que se debe ser cuidadoso, pues la IBC no reduce los costos de la desinflación37. Como ejemplos de desinflaciones costosas se pueden citar los casos de EEUU, Alemania y Suiza, con tres de los BC más independientes, que sufrieron recesiones significativas en sus economías siempre que políticas antiinflacionarias fueron puestas en ejecución, entre 1960 hasta el presente. Incluyendo la desinflación de Paul Volcker entre 1979-82 en EEUU, y la deflación de la post-reunificación alemana. En el caso de Alemania, como afirma Clarida et tal (1997), "a pesar del éxito del Bundesbank en mantener la inflación de largo plazo baja, no ha sido capaz de hacer de la desinflación un proceso relativamente indoloro"38. El Bundesbank ha logrado la estabilidad de precios, pero al costo de un desempleo crónico alto39. ¿Es realmente costosa la inflación? Todo el esfuerzo ortodoxo dirigido a constituir BCI se debe al supuesto de que la inflación es costosa para la economía. Sin embargo, los estudios hechos al respecto no son contundentes, incluso dentro del campo de la economía ortodoxa. Mientras Feldstein (1997, 1999a, 1999b) sostiene que incluso bajas tasas de inflación imponen costos significantes y sostenidos, tan altos como 1% del PIB anual; Barro (1996) sostiene que: “para tasas de inflación por debajo de 20% anual (…) la relación entre inflación y crecimiento no es estadísticamente significante”. Igualmente, Bruno (1995) y Bruno y Easterly (1996) no encuentran

36

Ibid, p. 508. Eijffinger, 1995, p. xxi. 38 Clarida, Richard, y Mark Gertler, 1997, "How de Bundesbank conducts monetary policy", en : Christina Romer y David Romer (edit), Reducing inflation, U. of Chicago Press, London, p. 405. 39 Galbraith, James, 1999, “The inflation obsession: Flying in the face of facts”, Foreign Affairs, Vol 78, No 1, p. 153. 37

13

“evidencia de la relación entre inflación y crecimiento para tasas de inflación por debajo del 40% anual”40 Si esto es así, la inflación no es tan costosa, si es moderada, mientras las desinflaciones no son “gratis”. ¿Sobre que base o criterio se puede aceptar la tendencia creciente hacia el diseño de BCI en todo el mundo? ¿Mejoran los BCI el desempeñó económico, más crecimiento, menos déficits fiscales? Como se ha anotado los BCI no mejoran el desempeño económico. Los procesos desinflacionarios son más costosos y no más rápidos con BCI: Mas que recibir un bono, “los BCI tienen que probar que son duros repetidamente, siendo duros”41. Es decir, los BCI no escapan a su destino. ¿Más independencia del BC más empleo? De acuerdo a Blinder (1994), entre 1980 y 1993, el desempleo se incrementó más en los países donde los bancos centrales estaban interesados en reducir solamente la inflación, en el caso de los EEUU, utilizando el instrumento de la tasa de fondos federales. Por otro lado, Michael Perelman (2012) ha señalado que uno de los roles que ha jugado la Fed en los EEUU es mantener los salarios bajos. En este sentido cita los trabajos de Edwin Dickens42, en donde se analizan las minutas de las reuniones del Open Market Committee de la FED, desde los años 50. Los trabajos de Dickens “muestran que en numerosas ocasiones, cuando los participantes votaron a favor de apretar la oferta monetaria, lo hicieron sólo antes que los grandes contratos sindicales estaban a punto de expirar. Las actas indican que la intención específica era obligar a los empleadores a ser menos generosos con sus ofertas salariales durante las negociaciones de los contratos laborales”43. En palabras de Keynes (1925): “La restricción del crédito es un instrumento increíblemente poderoso (…). La política de intensificación deliberada del desempleo con el objetivo de forzar reducciones de salarios esta ya parcialmente en acción. (…) La deflación no reduce los salarios “automáticamente”. Los reduce produciendo desocupación. El fin propio del dinero caro es frenar (…)”44. 40

Feldstein, M, 1999, Introduction. In M. Feldstein (ed), The cost and benefits of priece stability (pp. 17). Chicago: University of Chicago Press; Barro, R. (1996), “inflation and Growth”, FR Bank of SL Review, No 78, p. 159; Bruno, M, 1995, “Does Inflation really lower growth? Finance and Development, No 32, pp. 35-38; Bruno, M and W. Easterly, 1996, “Inflation and Growth: in search of a stable relationship. FRB of SL Review, No 61, p. 145. Citados en Kirshner, J, 2001, “The political economy of low inflation”, Journal of Economic Surveys, Vol 15, No 1, p. 47-50. 41 Develle, Guy y Stanley Fischer, 1994, “How independent should a central bank be?”, En Conference series No 28, FRB of Boston, p. 205. Citado por: Kirshner, Jonathan, 2001, “The Political economy of low inflation”, Journal of Economic Surveys, vol 15, no 1, p.60. 42 Edwin Dickens, “The Great Inflation and U.S. Monetary Policy in the Late 1960s: A Political Economy Approach,” Social Concept, 9, no. 1 (July 1995): 49–82; and “The Federal Reserve‟s Tight Monetary Policy during the 1973–75 Recession: A Survey of Possible Interpretations,” The Review of Radical Political Economics, 29, no. 3 (Summer 1997): 79–91. 43 Perelman, Michael, 2012, “Sado-Monetarism: The Role of the Federal Reserve System in Keeping Wages Low”, Monthly Review vol. 63, issue 11, April. 44 Keynes, John, 1925, “Las consecuencias económicas de Churchill” (Ensayos en Persuasión), Editorial 14

La Democracia y los BCI Chang y Grabel (2004) han señalado que la relación entre democracia y neoliberalismo, siendo la BCI uno de sus dogmas no escritos del Consenso de Washington, es muy compleja y que no puede asociarse el neoliberalismo con mayor democracia y transparencia, por varias razones: Primera, el sistema de mercado es compatible con diversas estructuras políticas, desde regímenes represivos hasta democráticos, y no necesariamente, el mercado sirve para corroer los regímenes autoritarios. Segunda, el neoliberalismo global amenaza la democracia al garantizarles a los inversionistas globales y a las corporaciones el poder de veto sobre las políticas domesticas opuestas a sus intereses, como son las restricciones de entrada y salida de los flujos de capital, los contenidos nacionales de la producción extranjera o las limitaciones a las remesas al exterior, las políticas ambientales, laborales, de patentes, etc. La salida o la simple amenaza de los capitales extranjeros de salir del país que trate de tomar decisiones en beneficio propio, surte el efecto de detener las medidas propuestas. Y tercera, la capacidad de las instituciones multilaterales, como el IMF y el BM, de imponer las políticas de ajuste estructural, condicionadas para tener acceso al crédito internacional, minan el pluralismo y la autonomía política de los países en desarrollo, al igual que la imposición a los gobiernos de otorgarle autonomía a los BC en la conducción de la política monetaria y cambiaria. Además el neoliberalismo elimina el pluralismo y la autonomía de la política económica en los países en desarrollo. En particular, la democracia no es especialmente una debilidad de los banqueros centrales y de los expertos monetarios sino que es percibida como un obstáculo para sus fines, pues al fin y al cabo no todos las coaliciones distributivas en la sociedad son adversas a la inflación como lo es la comunidad financiera. Romer y Romer (1997) sugieren, bajo el hecho de que el conocimiento, tanto de los lideres elegidos como de los votantes, es limitado en materias monetarias, que para reducir los errores de política, las instituciones de política monetaria deben ser diseñadas para darle el control de ésta a los especialistas, con discreción, tanto sobre los objetivos últimos de la política como sobre los objetivos específicos de las operaciones de política. Igualmente, las instituciones deben permitir una evaluación frecuente de las autoridades monetarias sobre su desempeño, pero aislándolos de las presiones políticas.

critica, Barcelona, 1988, p. 225-6. 15

Una de las fuentes potenciales más importantes de los problemas de la política monetaria es que las autoridades monetarias, que comparten el mejor conocimiento disponible de la economía tienen "que responder ante individuos que no tienen el mejor conocimiento, como los políticos elegidos, que a su vez tienen que responder ante los votantes, cuya comprensión (sobre asuntos monetarios) es verdaderamente limitada"45. ¿Cómo se puede resolver este problema? Una manera de hacer esto es hacer responsable a las autoridades monetarias ante un consejo de patronos, que deben tener una considerable independencia respecto a los políticos y el público46. Y Romer y Romer (1997) encuentran que "los problemas creados por el hecho de que las autoridades monetarias tienen que responder a los representantes elegidos, que a su vez tiene que responder al público, es el más difícil de resolver"47. En conclusión, el problema más difícil para los formuladores de la política monetaria es la democracia. Es decir, responder a los ciudadanos, por la formulación, la toma de decisiones y los resultados de sus acciones de política monetaria. Este temor de Romer y Romer (1997) con la democracia, y la defensa de la pericia de los expertos para conducir la política monetaria, son obsesiones de los académicos monetarios y de los miembros de las altas finanzas, con los argumentos de la alta especialización de la política monetaria. Este tipo de ideas hace parte de lo que Bowles et al (1994) llama pensamiento tecnocrático utópico48, que no tienen en cuenta los procedimientos, qué quiere la gente en asuntos monetarios, informar al Congreso, el acatamiento a la ley, etc, sino los resultados, abatir la inflación. Por su parte Tobin (1994) tampoco está seguro "de la legitimidad política de las preferencias de los banqueros centrales"49 que prometen la tierra prometida con la estabilidad de precios, si se deja que los guardianes platónicos monetarios conduzcan la política, bajo una función social a maximizar, como si el problema de la democracia fuera sobre resultados y no sobre procesos de participación que legitimen la política. El Banco central no debe ser solo independiente sino también responsable, es decir que haga rendición de cuentas de sus acciones, y de los resultados de esas acciones, porque una corporación pública a la que se le entrega una responsabilidad, pero no esta obligada a dar cuentas significa un “déficit de democracia” (Briault et al, 1996). La exigencia de responsabilidad del BC significa llenar una demanda política y una

45

Romer, David y Christina Romer, 1997, “Institutions for monetary stability”, en :Romer y Romer, 1997, Reducing Inflation, University of Chicago Press, Chicago, p. 313. 46 Ibid, p. 327. 47 p. 313. 48 Bowles, Paul y Gordon White, 1994, "Central bank independence: a political economy approach", Journal of development studies, Vol 31, no 2, p. 240. 49 Tobin, James, 1994, "Panel discussion: how can monetary policy be improved?", en: Fuhrer, Jeffrey C. (ed), Goals, guidelines and constraints facing policy makers (Conference), FRB of Boston, p. 235. 16

demanda ética por democracia. Briault et al encuentran que a más independencia para determinar los objetivos menos responsabilidad50. Por su parte, Cecchetti (1998), en la misma línea, anota que hay un conflicto entre la independencia del BC y la democracia representativa, y es que los formuladores de política, incluyendo al BC, tienen que ser responsables ante el pueblo, la gente. Entonces, en este sentido, el problema sería cómo reconciliar la independencia con la responsabilidad51. ¿Pero como se puede hacer operativa la relación entre independencia y responsabilidad o rendición de cuentas? ¿Hay contradicción entre la responsabilidad y la independencia del BC? Eijffinjer et al (2000) tratan de articular estas inquietudes bajo tres parámetros: 1. Las decisiones sobre la definición explícita y el orden de los objetivos de la política monetaria. 2. La transparencia de la política monetaria real. 3. Quién tiene la responsabilidad final con respecto a la política monetaria.52 Sobre el primero, “en una sociedad democrática, los políticos elegidos deben decidir sobre la definición explícita y el orden de los objetivos de la política monetaria. Es cuestionable la legitimidad, en una sociedad democrática, de dejar las decisiones sobre los objetivos de la política monetaria en manos de una institución independiente, que no está sujeta a elecciones o a responsabilidad ministerial”53. El segundo, la transparencia, es un elemento importante de la rendición de cuentas. Aunque existan otros arreglos de responsabilidad democrática, su campo es limitado sin transparencia, “porque la información concerniente al comportamiento del banco central es crucial para la evaluación de su desempeño, porque donde los argumentos para tomar ciertas decisiones permanecen abiertas es fácil hacer un juicio y hacer responsables a los oficiales del banco central de su comportamiento”. La transparencia tiene que ver con la información que provee al público sobre sus actividades y decisiones, y la calidad de la misma: “La transparencia seria ciertamente mejorada si las autoridades tienen que explicar hasta qué punto, en qué grado, han sido capaces de alcanzar los objetivos últimos de la política monetaria”. La transparencia seria mejorada si el BC le fuera obligatorio publicar las minutas de sus reuniones y/o sus decisiones razonadas. Hay que explicar las decisiones que se toman. Sobre el tercer factor de quién tiene la responsabilidad final con respecto a las decisiones de política, hay tres cuestiones a considerar: La relación con el parlamento, 50

Ibid, p. 40. Cecchetti, Stephen, 1998, “Central bank accountability in formulating monetary policy”, FRBNY, Seminar on current legal issues affecting central banks, IMF, Washington, p. 22. 52 Eijffinjer, Silvestre, y Marco Hoeberichts, 2000, “Central Banking accountability and transparency: Theory and some evidence”, Bundesbank/CFS Conference on “Transparency in monetary policy”, p. 2 53 Ibid, p. 2. 51

17

la existencia de algún mecanismo de revocación o de invalidación de las decisiones tomadas por el BC y la existencia de un mecanismo para despedir al director o gobernador del BC. La relación con el parlamento tiene que jugar un papel muy grande en cualquier evaluación de una responsabilidad democrática del BC, explicando, por mandato legal, su política ante el parlamento, que a su vez debe tener la oportunidad de revisar los informes de una manera regular, mientras el BC explica y justifica su conducta. Sin embargo, “el parlamento siempre retiene la responsabilidad última de la política monetaria, pues éste puede cambiar la base legal del BC. Incluso la mera amenaza de un cambio de la ley podría asegurar que incluso la política de un BCI, como el Bundesbank, estará de acuerdo con los deseos de los políticos elegidos. Pero no solo el BC podría dar cuentas al parlamento sino también al gobierno, que a su vez es responsable ante el parlamento. En este caso es importante que el gobierno sea capaz de influenciar el comportamiento del BC. Sin estos instrumentos, la responsabilidad no iría mas allá del mero reporte del gobierno al parlamento de las políticas del BC, en cuyo caso el gobierno no seria responsable de ellas. Un mecanismo de revocación o anulación para el gobierno sería un instrumento importante para cambiar la política del BC. Si el gobierno no interfiere es porque el gobierno está de acuerdo con esas políticas y por lo tanto puede ser hecho responsable de ellas ante el parlamento. Este mecanismo existió en los Países Bajos”54. El mecanismo para despedir al Director por mal desempeño puede tomarse como un mecanismo de responsabilidad ex post, como en Nueva Zelanda. Dos puntos de vista conflictivos Stiglitz, en su más reciente libro Los Felices 90: La Semilla de la Destrucción (Editorial Taurus, 2003), en el capitulo 3, La Omnipotente Reserva Federal y su Papel en el crecimiento de la Burbuja, Stiglitz se ocupa del papel de la Reserva Federal, durante la década de los 90, y cuestiona la sabiduría convencional sobre la independencia de la Reserva Federal (FED), al igual que el argumento técnico de la política monetaria para sustraerla del dominio de lo político. En los 90, una de las ideas peligrosas, para Stiglitz, fue la de pensar que los asuntos de la política macroeconómica eran tan importantes que no podían formar parte del proceso político, y deberían ser dejados en manos de tecnócratas, con espíritu público, en concreto en manos de los tecnócratas de la FED, que deberían centrarse en el control de la inflación, y por consiguiente era necesaria la supeditación de la política macroeconómica a este principio, en especial la política fiscal, que debe siempre equilibrarse. ¿Por qué razón la política monetaria también hace parte del proceso político y no es un asunto meramente técnico? “Apenas quedan dudas de que debemos reconocer que la 54

Ibid, p. 5. 18

mayoría de las recesiones de posguerra fueron ocasionadas por la Reserva Federal, al querer pisar los frenos con demasiada fuerza, con su idea fija, de que, al menos que actuase de ese modo, la inflación se dispararía”. El instrumento operativo para enfriar cualesquiera brote inflacionario es la elevación de las tasas de interés, que conduce a un mayor desempleo, que ejerce a su vez una presión a la abaja sobre los salarios, y dado que los trabajadores están por lo general endeudados (una séptima parte de sus ingresos se destinan a pagar deudas) los tipos de interés elevados significan que tendrán que sacrificar algún tipo de gasto o de consumo. Si la inflación aumentaba, los títulos valores de los operadores financieros (Wall Street) perderían valor y estos se verían afectados. Ahora bien, ¿Quién era preferible que corriera el riesgo, los operadores o los trabajadores amenazados de desempleo? Ya se sabe, de que lado estaba la FED: Este celo con la inflación ha generado enormes pérdidas del producto como en el empleo. Precisamente, como en casi todas las medidas de la FED se dan disyuntivas, que crean ganadores y perdedores, las responsabilidades de la FED no se deberían dejar en manos de tecnócratas. Aunque las tasas de interés se deben establecer de tal modo que la tasa de desempleo se mantenga tan baja como sea posible sin que suba la inflación, “no existe una certeza absoluta sobre lo que ello implica”55. Lo que me preocupa, dice Stiglitz, “es que, ante la ausencia de una certeza absoluta en estos temas, las decisiones de esta institución conllevan ciertos riesgos: existe una disyuntiva entre el riesgo de aumento de la inflación y una innecesaria subida del nivel del desempleo”. Por lo tanto, “esta decisión debería ser tomada por políticos, no tecnócratas; no debería ser confiada a un grupo concreto con intereses adquiridos, los mercados financieros, porque esta no es la única solución correcta”56. Entonces, si hay disyuntivas, un banco central apolítico, independiente, es una anomalía en una democracia. En caso de que exista un banco central independiente se debería establecer, como mínimo, “un mecanismo para garantizar que en éste se escuchen todas las voces y perspectivas implicadas. En Suecia por ejemplo, la clase obrera está representada en el banco central” (p. 121). Sin embargo, en el caso de la FED, que representa un caso curioso, dice Stiglitz, pues “es independiente y, sin embargo, está dominado por personajes procedentes de los mercados financieros y, (…) por empresarios, con lo cual las voces de los trabajadores o consumidores son prácticamente inaudibles”57. El mandato legal obliga a la FED a mantener la estabilidad de precios, así como a fomentar el crecimiento y el empleo, sin directrices claras de como lograrlo conciliando ambas misiones. Sin embargo, ha prevalecido la lucha contra la inflación, con el aplauso 55

Stiglitz, J, 2003, Los Felices 90: La Semilla de la Destrucción, Editorial Taurus, 2003, p.121 Ibid, p. 121. 57 Ibidem. 56

19

de los líderes financieros, y con razón: con una FED “independiente” que actuaba del modo que deseaban, se pregunta Stiglitz ¿Por qué motivo habrían de desear que el orden de cosas fuera distinto? Un banco central independiente, que se preocupe solo por la inflación, es un banco funcional a los intereses del sector financiero, que solo esta interesado en que sus activos, que son los pasivos del sector público y privado, no pierdan valor, a través del proceso inflacionario. La FED, “bajo la fachada de su vanagloriada independencia, se movía en gran medida bajo la influencia de las opiniones de los mercados financieros; lo cual concedió a sus inquietudes inflacionarias mucho más peso que a las preocupaciones relacionadas con el desempleo de los trabajadores, y ello pese a su cometido, consistente en centrarse, no solo en la inflación, sino en el crecimiento y el empleo”58. Si la FED en los EEUU hubiera tenido como en el caso colombiano del Banco de la República un mandato constitucional de luchar solo contra la inflación, dejando de lado el crecimiento y el empleo -la Corte Constitucional tuvo que sentar doctrina sobre el asunto, llamando la atención al B de la República con su sentencia C-441 de 1999, para que la política monetaria fuera adecuada con el estimulo al crecimiento y el empleo,- y en los EEUU ha habido intentos legislativos en este sentido, dice Stiglitz, entonces “la FED estaría obligada por ley, en todas sus deliberaciones, a ignorar los intereses de millones de trabajadores norteamericanos”59. Como afirma Stiglitz (2003), la comunidad financiera no tiene el monopolio sobre las competencias técnicas, incluso mucha gente en la comunidad financiera tiene una comprensión muy pobre de cómo funciona el intrincado sistema macroeconómico, como se evidencia en los frecuentes errores de la comunidad financiera en el manejo de su propios asuntos60. Además, primero se alaba la bondad de la institucionalidad, luego se dice que la macroeconomía, lo que mas le importa a la gente como el empleo, no se puede dejar en manos del juego democrático, y después se alerta sobre los riesgos del populismo para defender el objetivo único de la estabilidad de precios. Por otro lado, Salomón Kalmanovitz (2003), Codirector del Banco de la República (BdelaR), en su un libro titulado Ensayos sobre Banca Central, Comportamiento, Independencia e Historia (Norma, 2003), defiende la institucionalidad de la BCI. El Codirector del B de la R es un partidario de la independencia del banco central para la defensa de la estabilidad de precios, condición sine qua non para una asignación óptima de los recursos en la economía y por lo tanto para el crecimiento económico. Es necesaria la estabilidad de precios para que los mercados puedan operar eficientemente.

58

Ibid, p. 123. Ibidem. 60 Stiglitz, J, 2003, “Too important for bankers”, The Guardian, via internet, june 11. 59

20

El argumento central para la defensa de la independencia de la banca central respecto al poder ejecutivo, e incluso las cortes, que para el Codirector Kalmanovitz, se entrometen demasiado en las decisiones económicas y comprometen la autonomía monetaria del BdelaR, es el de la separación de poderes, dentro de una democracia: “Así como las altas cortes deben ser independientes del gobierno de turno, para que la justicia obedezca al derecho y no a los intereses políticos o a los del propio gobierno, también el banco central debe ser autónomo del gobierno, pero, igual que una corte suprema, no del todo: parte del directorio puede ser cambiado por el gobierno de turno, en tanto no precipite un cambio de composición demasiado rápido del cuerpo para favorecer al gobierno. Ha sido la propensión de los gobiernos despóticos utilizar el sistema de justicia para perseguir a la oposición lo que definió históricamente la separación de los poderes y la independencia del órgano judicial. Se podría afirmar entonces que una justicia y una política monetaria independientes arrojan para el ciudadano una mejor calidad de bienes meritorios, en justicia y en inflación”61. ¿Y por qué la inflación? “(A)l reducir la inflación el banco central, se está eliminando un impuesto que nunca fue negociado entre los representantes de los contribuyentes y el soberano. Se trata, entonces de un impuesto despótico, caótico a veces y regresivo, que por acción de la autoridad monetaria de reducir la inflación es devuelto al pueblo. La acción del banco central obliga al soberano a buscar las formas legales y democráticas para financiar su gestión, acudiendo a los excedentes económicos de la sociedad, de tal modo que la tributación se torna más negociada, progresiva y transparente con los ciudadanos y frente a ellos”62 (p. 26). Este es el argumento novedoso, poco tratado en la literatura sobre la independencia de la banca central, como afirma Kalmanovitz. Un banco central centrado en el control de la inflación, de manera independiente, hace parte de la institucionalidad de las democracias modernas, “pues hay mucho de justicia en estabilizar el poder adquisitivo de todas las personas, de todos los grupos y de todos los intereses, sin distingos, manteniendo una inflación baja, sin sorpresas dañinas. Lo contrario es beneficiar a los sectores con suficiente poder para cambiar sus precios por encima de la inflación y, en particular, al gobierno, que aumenta sus ingresos efectivos, mientras se perjudican los más desvalidos desde el punto de vista de poder y representación y los que menos entienden las causas de la depredación que están sufriendo”63. En resumen, el viejo dicho: la inflación es el impuesto más injusto que pagan los pobres. Para el caso del BdelaR, Kalmanovitz reclama una mayor independencia hacia el futuro, tanto por parte “del gobierno como de los intereses particulares y en particular de la Corte Constitucional, que se ha erigido en el ente que más ha lesionado la

61

Kalmanovitz, S. 2003, Ensayos sobre Banca Central, Comportamiento, Independencia e Historia Norma, p. 40. 62 Ibid, p. 26. 63 Ibid, p. 40. 21

independencia de la Junta Directiva del Banco de la Republica”64, “(…) a favor de una visión política que no cuenta con un consenso”65. El argumento de Kalmanovitz sobre la justicia inflacionaria tendría sentido en una sociedad de propietarios y con un nivel de empleo alto, pero este argumento palidece en una sociedad como la colombiana, que ha exhibido desde 1999 unas tasas de desempleo y subempleo de las más altas en toda su historia, índices de informalidad en el mercado de trabajo muy grandes cercanas al 60%, índices de pobreza elevados y una concentración del ingreso de las más desiguales del mundo: mientras el 20% más rico de la población tiene el 60% de los ingresos, el 20% más pobre apenas tiene el 2% del ingreso nacional. Por lo demás, aquellos que se han convertido en los luchadores de la inflación con el argumento de que este es el impuesto más injusto que pagan los pobres, como dice Blinder (1987), lo hacen con un subterfugio para proteger a las victimas reales de la inflación, a los más ricos. Con la lucha anti-inflacionaria, “los ricos encontraron conveniente encubrir sus intereses con el ropaje de los pobres”66. La importancia de los estatutos de BCI: Colombia Para Forder (1996) los estatutos de un BCI no demuestran nada: "es totalmente claro que la lectura de los estatutos no es una medida de independencia. Lo máximo que podrían proveer los estatutos es una medida de la independencia legal, formal. Pero esta independencia no es económicamente significante. No hay una teoría que diga que lo que importa es lo que las reglas dicen. Solamente hay una teoría que dice que lo importante es el comportamiento"67. Sin embargo, las reformas jurídicas a la institucionalidad de los BC, o inclusive a la carta política como la de 1991, en el caso de Colombia, tienen como objetivo blindar a los BC de la injerencia de los gobiernos “populistas”, que en caso de que tengan un programa opuesto a la política monetaria de estabilidad de precios, no podrá llevar a cabo sus promesas de crear empleos, y tendrán que jugar “el juego de la gallina” con el BC. Es decir supeditar su programa al logro de la estabilidad de precios. Igualmente, los organismos internacionales como el FMI, y la agencias calificadoras de riesgo han convertido la BCI en un parámetro para medir la credibilidad de la política monetaria, lo que tiene efectos sobre la calificación del riesgo país, y por lo tanto los costos a los cuales toman préstamos en el mercado financiero internacional.

64

Ibid, p. 151. Ibid, p. 186. 66 Blinder, Alan, 1987, Hard heads, soft hearts, Cambridge (Mass), Perseus Books, p. 54. 67 Forder, James, 1996, "On the assessment and implementation of 'institutional' remedies: Oxford Economic Papers 48, p. 44. 65

22

La Constitución Política de Colombia de 1991 y la ley reglamentaria 31 de 1992 le confieren al BdelaR las funciones de autoridad monetaria, crediticia y cambiaría, y prevé que ejercerá estas funciones en coordinación con la política económica general que emana del ejecutivo, "siempre que ésta no comprometa la responsabilidad constitucional del estado, por intermedio del Banco de la República, de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda"(art 4º, ley 31). Es decir, que predomina la estabilidad de precios por sobre otros objetivos, en caso de una contradicción con la política económica del gobierno. El BdelaR por su parte ya no tiene objetivos diferentes al "mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda"(art. 1o). Para preservar el poder adquisitivo del peso "la Junta Directiva del banco adoptará metas específicas de inflación que deberán ser siempre menores a los últimos resultados registrados, utilizará los instrumentos de las políticas a su cargo y hará recomendaciones que resulten conducentes a ese mismo propósito"(art 2º)68. En cuanto al manejo de la política cambiaria, el artículo 16, de la misma ley, dispone que la política cambiaria se haga "de común acuerdo con el Ministro de Hacienda y Crédito Público. En caso de desacuerdo prevalecerá la responsabilidad constitucional del Estado de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda". Por segunda vez, los criterios del B de la R prevalecen, constitucionalmente, sobre los del gobierno. Igualmente, se prohíbe constitucionalmente al BdelaR inducir tasas de interés reales negativas (art 16, par e), lo que se constituiría en un impedimento para salir de una recesión, como lo señalan algunos economistas keynesianos como Tobin (1994)69 y Vickrey (1997)70. Por otro lado, el BdelaR es responsable de presentar un informe al Congreso de la República "sobre la ejecución de las políticas monetaria, cambiaría y crediticia, en el cual se incluirán por lo menos, las directrices generales de las citadas políticas, una evaluación de los resultados logrados en el período, y los objetivos, propósitos y metas de las mismas para el período subsiguiente y el mediano plazo"(art 5º). Los integrantes de la Junta Directiva son: el Ministro de Hacienda, el Gerente del Banco y cinco miembros, de dedicación exclusiva, nombrados por el presidente de la República. Y representan el interés general de la Nación. Los miembros diferentes al Ministro de Hacienda y al Gerente General actuarán por períodos de 4 años, hasta por 68

Una sentencia posterior de la Corte Constitucional de Colombia, C-481 de 1999, declaró inexequible e inconstitucional la frase de éste artículo que dice: "que deberán ser siempre menores a los últimos resultados registrados". Y fue eliminada en consecuencia del texto de la ley. 69 Tobin, James, 1994, “ Panel Discussion”, En: Fuhrer, Jeffrey (edit), Goals, guidelines and constraints facing monetary policymakers”, Boston,FRBB, p. 236. 70 Vickrey, William, 1997, “A trans-keynesian manifesto”, JPKE, v 19/4, p. 501. 23

tres períodos consecutivos como máximo, y se deben renovar dos miembros cada 4 años. Los créditos al gobierno se prohíben, al respecto vale citar el artículo 13, párrafo " b) Otorgar créditos o garantías a favor del estado en las condiciones previstas en el artículo 373 de la Constitución Política". El susodicho artículo 373 dice que "el Banco no podrá establecer cupos de crédito, ni otorgar garantías a favor de particulares, salvo cuando se trate de intermediarios de crédito externo para su colocación por medio de los establecimientos de crédito, o de apoyos transitorios de liquidez para los mismos”. Y lo que es más importante: “Las operaciones de financiamiento a favor del Estado requerirán la aprobación unánime de la junta directiva, a menos que se trate de operaciones de mercado abierto. El legislador, en ningún caso, podrá ordenar cupos de crédito a favor del estado o de particulares”. Es necesario que se tenga en cuenta, cuando se trate de evaluar la política del BdelaR, la sentencia C-441 de 1999 de la Corte Constitucional, que resume las peculiaridades del diseño institucional colombiano de BC de la siguiente manera: “Si bien la Junta del BdelaR. es autónoma y tiene como finalidad básica preservar la moneda sana (Constitución Política Arts. 371 y 373), sin embargo esta autonomía tiene limites –su sujeción a la ley (CP Art. 150 ord 13, 19 y 22 y Art. 372)- y materiales: Sus funciones deben ejercerse en coordinación con la política económica general (CP Arts. 113 y 371) y sus actuaciones, como las de los demás órganos del estado, deben propender a la realización de los valores del Estado social de derecho (CP Arts. 1 y 2) y a la materialización de los fines propios de la intervención del estado en la economía (CP Art. 334). Lo anterior significa que si bien la finalidad primaria de la actividad del Banco es la estabilidad de precios, sin embargo esa institución no puede ser indiferente a otros objetivos de política económica de raigambre constitucional, como pueden ser la búsqueda del pleno empleo o la distribución equitativa de los beneficios del desarrollo (CP Art. 334)”71. Sin embargo, el BdelaR no se ha dado por notificado, y sigue adelante con sus políticas monetarias y cambiarias teniendo como objetico único la estabilidad de precios, que al entender de la Junta del BdelaR es el sine qua non para alcanzar otros objetivos, que en este sentido estarían subordinados y no al mismo nivel de importancia que la estabilidad de precios, como son el empleo, la distribución del ingreso, etc. Uno de los problemas centrales en cuanto a la banca central y la democracia tiene que ver con la manera como esa institucionalidad conduce la política monetaria y la manera como es responsable sobre los resultados de la misma, es decir, en cuanto a la rendición de cuentas, tal manera que el banco central este bajo el escrutinio tanto del gobierno como del publico. 71

República de Colombia (Corte Constitucional), 1999, Sentencia C-481 de 1999, p. 27. 24

Al BdelaR se le ha otorgado tanto la independencia para determinar los objetivos, es decir la meta de inflación, aunque el gobierno participa presidiendo la Junta Directiva con el Ministro de Hacienda, como la independencia instrumental. ¿Estas dos independencias son compatibles con la democracia? Para Mishkin (2000) un banco central democrático debería tener solo la independencia instrumental. Si un principio democrático es que el gobierno debería estar controlado por el público, entonces los objetivos de la política monetaria deben estar en manos del gobierno elegido. Pero, la independencia instrumental debe estar en manos del banco central, de tal manera que tenga la autonomía para alcanzar la meta que le ha impuesto el gobierno, que ha recibido un mandato de los electores. Sin embargo, en Colombia se está planteando lo contrario, reafirmando la tendencia de dejar los asuntos que le interesan a la sociedad en manos de una elite de expertos que no tienen ninguna responsabilidad con el electorado. En este sentido, el Estudio de Fedesarrollo, Alesina et al (2000), se plantean la necesidad de que el BC tengan tanto independencia en los objetivos como independencia en los instrumentos. Igualmente para ellos es necesario aislar la política monetaria de los flujos y los reflujos de la política, al mismo tiempo que se asegura el control político sobre la política monetaria. Esto se puede hacer de dos maneras: Uno, el control democrático sobre la política monetaria se asegura a través del procedimiento de escogencia de los miembros de la Junta Directiva. Y dos, por la „delegación democrática‟ del objetivo del control de la inflación, que en ultima instancia “es el único objetivo que la política monetaria puede lograr”72. En consecuencia de esa reducida visión de la democracia y de la capacidad del B de la R para alcanzar otros objetivos, en términos de empleo y producto, Fedesarrollo propone una reforma legislativa donde la exigencia de la Corte Constitucional en su Sentencia C-481 de 1999, de que se coordine la política monetaria con el plan de desarrollo, que el gobierno presenta ante el legislativo, por orden constitucional, no sea tenida en cuenta cuando el plan de desarrollo entre en conflicto con los objetivos de la estabilidad monetaria. Los argumentos de Miguel Urrutia (1997) sobre por qué el BdelaR es democrático deja al descubierto el déficit democrático que exhibe los estatutos del BdelaR: “Los bancos centrales independientes tienen que responder como mínimo, ante el parlamento, la opinión publica, los expertos en política monetaria y los mercados. No es realista entonces pensar que este tipo de estructura institucional no es compatible con la democracia. Por el contrario fortalece a la democracia al sacar del proceso político un instrumento que en manos populistas puede debilitar y deslegitimar la democracia”73. 72

Alesina, Alberto, Alberto carrasquilla y Roberto Steiner, 2000, “The central bank of Colombia”, Fedesarrollo, WPS No 13, P. 7 73 Ibid, p. 13. 25

En este sentido, hay que preguntar ¿Sacar un asunto tan vital para la vida de todos, como es la política inflacionaria del proceso político, es democrático? ¿Cuáles son las preferencias que el B de la R busca, las del mercado, las suyas propias, ó las del público? ¿Qué sobre la transparencia, no sólo de objetivos e informativa sino también operacional, las minutas y de cómo votan los miembros de la Junta? ¿Y de la responsabilidad qué? Entre 1990 y 2012, la concentración del ingreso pasó en Colombia de 0.47 a 0.58, cuando la lucha contra la inflación ha sido el objetivo único del BR. En este sentido, los efectos distributivos de la desinflación han sido negativos para los colombianos. En este sentido, sobre la relación entre desinflación y la distribución del ingreso, habría que tener en cuenta la observación de Blanchard (1997), que sostiene que la distribución del ingreso a favor del capital en los países de la OECD, que pasó en los últimos 15 años, del 30% al 38%, en Francia del 28% al 40%, es debida al comportamiento de la inflación: la participación del ingreso del capital en el PIB es alta cuando la inflación es baja74. En Colombia, un estudio de Colciencias-Cinep-Cid (1999) sobre la pobreza, encontró que la pobreza y la desigualdad en los ingresos han empeorado desde 1989 hasta el presente75. La política desinflacionaria, en Colombia, se ha basado en la tesis de que la inflación de un dígito se convertiría en más empleos y crecimiento: “Gómez encontró que una reducción permanente en la inflación en 10 puntos porcentuales podría generar ganancias en bienestar para Colombia equivalentes a un salario mínimo por trabajador a perpetuidad.”76. Si embargo lo prometido todavía no ha sido entregado a los colombianos, que solo han recibido desempleo e ingresos decrecientes. Igualmente, el propio ex Ministro de Hacienda del gobierno de Samper, y ex Director de CEPAL, José Antonio Ocampo, sin ninguna timidez, afirmaba que: “la política del Banco de la Republica está violando el derecho al trabajo”.77 Por otro lado, el desempeño de la economía, a pesar de la independencia del BdelaR, ha sido una de las peores de toda su historia, con perdidas que sobrepasan el 30% del PIB, entre 1991 y el 2003, arrojando el sorprendente resultado de que a mayor independencia menos crecimiento. Después de 2003, el crecimiento se reactiva, pero 74

Blanchard, Olivier, 1997, “Is there a core of usable macroeconomics?”, AER, v 87/2, p. 245. González, Jorge Iván et al, 1999, Pobreza y desigualdad: aproximaciones teóricas y evaluación de algunos índices, Proyecto Colciencias-Cinep-Cid, pp 176. 76 Junta Directiva, 1999 (Julio), “Inflación y crecimiento económico: La curva de Phillips (Informe de la JD al Congreso de la República)”, B de la R, Bogota, p.42. Los trabajos citados son: Gómez, Javier, 1998, “El costo de la Inflación”, Mimeo, B de la R; y Partow, Zeinab et al, 1998, “intermediate inflation in the northern Andean countries and the cost of disinflations: the international experience”, mimeo, The World Bank. 77 La Revista de el Espectador, 2001, “La conversación: Nadie es realmente libre si no tiene un mínimo de subsistencia”, El Espectador, diciembre 2, No 72, p. 9. 75

26

teniendo como centro el desarrollo de la minería y los hidrocarburos, que dependen muy poco de la política monetaria y cambiaria para su desarrollo. La rendición de cuentas de los servidores públicos, electos o no por voto popular, por sus acciones, y las consecuencias de esas acciones, es una obligación y una característica relevante en las democracias. En Colombia, la JD del BdelaR, solo es responsable de dar explicaciones al Congreso de la República, pero no pesa sobre estas explicaciones, en su evaluación, un castigo. Y en este caso, lo que el B de la R ha hecho es cumplir con el mandato constitucional de "preservar la capacidad adquisitiva del peso", sin tener en cuenta otros objetivos socialmente deseables, como el empleo o el crecimiento. Con este mandato constitucional, único, de preservar el poder adquisitivo, el BdelaR se está protegiendo de responder por las consecuencias que tiene su política monetaria sobre el empleo o el crecimiento, no solo en el largo plazo -que serían positivos de acuerdo a la teoría de las expectativas racionales- sino en el corto plazo-sólo las sorpresas inflacionarias tendrían efecto, de acuerdo a las expectativas racionales. ¿De que es responsable un banco central? De la política monetaria, de nada más. La proposición de la inefectividad de la política monetaria a largo plazo los hace inocentes. Así entonces, el mandato constitucional no sólo sería el apropiado sino también correcto teóricamente. ¡Voilà! Conclusión Un BC logra la estabilidad de precios no porque sea independiente sino porque la sociedad le da un mandato que está incorporado en sus preferencias, de aversión a la inflación, de tal manera que las preferencias del BC estén alineadas con las de la sociedad78, y no simplemente con los intereses creados del sector financiero. La institucionalidad del BC y los asuntos monetarios deberían estar abiertos a la discusión publica y no en manos de un grupo de expertos, que no tienen responsabilidad política, ni tampoco la sabiduría para decidir sobre asuntos que deben ser decididos, como en toda democracia, por el proceso político. Mientras la ortodoxia sólo busca que el BC esté centrado en el control de la inflación, y el resto vendrá por añadidura, bajo el supuesto de que la estabilidad de precios no solo es óptima, para la economía, sino que también es justa socialmente. Sin embargo, un punto de vista más democrático está a favor de un BC, con responsabilidades políticas, y más centrado en el empleo y el crecimiento que en la estabilidad de precios, que tiene un beneficiario directo: el sector financiero.

78

Mishkin, Frederic, 2000, “What should central banks do?” , FRB of SL Review, nov-dec, p. 5. 27

Por su parte Chang (2010) considera que un BCI “puede ser bueno para los países que se especializan en finanzas, ya que garantizaría que los intereses de las finanzas se antepongan a los de otros sectores de la economía (por ejemplo, el mantenimiento de una moneda fuerte, una actitud fuerte antinflacionaria, y, en el caso de que también tenga el poder regulatorio, un enfoque más indulgente con la regulación financiera). Por el contrario, un banco central independiente no puede ser bueno para otros países, especialmente para los PED que necesitan grandes inversiones y por lo tanto un enfoque más relajado de la inflación, por un lado, y una regulación financiera más dura, dado que sus pequeños mercados financieros pueden ser más fácilmente manipulados, por otro lado”79. En conclusión, ¿Es la independencia del BdelaR democrática? Kalmanovitz, que fue Codirector del BdelaR durante 12 años, dice que sí80. Sin embargo, aunque “la Reserva Federal y otros bancos centrales afirman que su "independencia" política es una "característica de la democracia", más bien, la independencia parece ser una transición a la oligarquía financiera”81, afirma Hudson. Buenos Aires, Julio 2012.

79

Chang, Ha-Joon, 2010, “Institutions and economic development: theory, policy and history”, Journal of Institutional Economics: p. 14 80 Kalmonovitz, Salomón, 2011, “La independencia del Banco Central”, El Espectador (online), julio 3. 81 Hudson, Michael, 2011, “War and Debt”, Counterpunch (online), august 3. 28