Ayuda oficial al desarrollo: ¿solidaridad o interés nacional? El caso de Japón como principal donante

Especialización en Cooperación Internacional

Ayuda oficial al desarrollo: ¿solidaridad o interés nacional? El caso de Japón como principal donante.

Autora: Larrea, Marina

Directora: Pattacini, Valeria

Buenos Aires, 22 de agosto de 2008

Resumen En los últimos 20 años Japón ha sido el principal donante de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) para medio centenar de países receptores y ha desembolsado fondos para el desarrollo en más de 140. Esta referencia hace surgir ciertos interrogantes que podrían resumirse en las siguientes preguntas: ¿Responde esto a un singular compromiso con las necesidades de desarrollo de los países receptores de ayuda? ¿O a una estrategia de política exterior de Japón? Si es así, ¿cuál es esta estrategia? Este trabajo final integrador es la culminación de un proceso de aprendizaje de posgrado cuyo objetivo es realizar un aporte a la descripción y análisis de la vinculación entre la asignación de AOD y el interés nacional de un país donante, a través del estudio del caso de Japón en su carácter de principal donante de AOD, haciendo hincapié en el período comprendido entre 1992 y 2003. A lo largo de este trabajo, se intentará poner de manifiesto en qué lugar del continuum se ubican los determinantes de la asignación de AOD de Japón. Para ello se identificarán a lo largo del relato las variables domésticas y externas que han impactado sobre la política exterior de Japón, para luego analizar si el cambio en política exterior también importa un cambio en la estrategia de AOD.

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Tabla de contenido Introducción ...................................................................................................................... 4 Marco metodológico ......................................................................................................... 6 I. La revisión conceptual .................................................................................................. 7 Fundamentos de la investigación .................................................................................. 7 La AOD y los determinantes de su asignación ............................................................. 9 Política Exterior: la manifestación del interés nacional ............................................. 11 II. El caso de Japón como principal donante de AOD.................................................... 14 Antecedentes............................................................................................................... 14 1992: La Carta de la Asistencia Oficial para el Desarrollo ........................................ 17 La estrategia de AOD: “Más es más” ......................................................................... 20 Los dos discursos de la ayuda internacional: MITI vs. MOFA .............................. 22 2003: La reforma ........................................................................................................ 23 Conclusiones................................................................................................................... 28 Bibliografía ..................................................................................................................... 31

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Introducción “Japón es el principal donante de cooperación técnica bilateral en Argentina”. El descubrimiento de este hecho fue determinante a la hora de abordar el presente trabajo de investigación, en virtud de los múltiples interrogantes que suscita en varios niveles, tanto prácticos como conceptuales, a saber: ¿Cuáles son las causas de que Japón sea el mayor donante bilateral de cooperación técnica en Argentina, siendo que nos unen lazos históricos y culturales más fuertes con otros grandes aportantes? ¿Responde esto a una estrategia de política exterior de Japón? Si es así, ¿cuál es esta estrategia? ¿Es la cooperación internacional necesariamente un instrumento de política exterior, o puede constituirse como una institución al servicio de los intereses genuinos de desarrollo de los países receptores de la ayuda? Al comenzar la investigación tendiente a dilucidar estos interrogantes, resultó cuanto menos sorprendente descubrir que Japón no sólo ha sido por varios años el principal donante de cooperación técnica bilateral de Argentina, sino que desde 1988 se ha convertido en el mayor aportante de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), desembolsando fondos para el desarrollo en más de 140 países receptores de ayuda y desplazando el liderazgo histórico de Estados Unidos en este ámbito1. A la luz de esta nueva información, los interrogantes planteados cobran aun mayor relevancia. Con base en lo anterior, el propósito primordial de este trabajo de investigación será estudiar la vinculación entre la AOD y la política exterior de un país por medio del análisis del rol protagónico que ha adquirido Japón en su carácter de donante de AOD. En particular, se procurará dar cuenta de los determinantes que han orientado la asignación de AOD japonesa y el alcance de la relación instrumental entre esta distribución de la ayuda al desarrollo y la política exterior de dicho país. Es decir, se intentará indagar si existe un vínculo entre este marcado posicionamiento de Japón como principal donante de AOD y sus intereses nacionales. Con el objeto de explorar

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“Since 1980, Japan has emerged as a major aid donor. […] Between 1994 and 1997, average Japanese aid disbursements were greater than those of the United States and other OECD donors, while the number of countries receiving Japanese official development assistance (ODA) rose to over 140. […] Perhaps more important, Japan became the largest donor for an increasing number of recipient countries” (Tuman et al 2001, 54:87).

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estas cuestiones de manera más exhaustiva, estudiaremos el comportamiento de Japón como donante a través del relato de los hitos más importantes ocurridos entre los años 1992 y 2003, período en el que se encuentra vigente la Carta de la Asistencia Oficial para el Desarrollo de dicho país. Este trabajo integrador está integrado por dos partes. La primera parte estará abocada a dilucidar en términos teóricos y conceptuales las relaciones sucintamente expuestas más arriba. Se exhibe explícitamente cuál será la hipótesis que guiará todo el trabajo, se definen los términos clave de la investigación y se resalta la importancia que tiene el estudio de los temas tratados aquí. La segunda parte, de carácter más bien descriptivo, relata el recorrido histórico de Japón como donante desde el surgimiento del régimen de cooperación internacional hasta nuestros días. Asimismo, se exponen los resultados parciales de la investigación acompañados con alguna evidencia empírica y estadística.

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Marco metodológico En relación con el diseño de la investigación, se ha optado por realizar una investigación de tipo descriptiva, dado que se relatará el devenir de Japón como principal donante de AOD identificando los hitos y eventos cruciales que afectaron de manera sustancial, directa o indirectamente, el comportamiento de la cooperación japonesa. Asimismo, esta investigación tiene una pretensión explicativa, en tanto se intentará dar cuenta de ciertos nexos causales entre variables, aunque no se abordará de manera exhaustiva en este trabajo. Respecto de la estrategia de investigación, se ha optado por una aproximación multimétodo, con uso de fuentes documentales y estadísticas. Principalmente, se realizará un relevamiento cualitativo de documentos a fin de analizar las estrategias de Japón respecto de la asignación de AOD en el plano discursivo. Por otro lado, se analizarán datos estadísticos entre 1992 y 2003 para comprobar si se verifican los resultados del análisis de las fuentes documentales. Por último, es necesario dejar en claro que, al basarse este trabajo de investigación en un estudio de caso, las conclusiones a las que se arribe no serán categóricas ni definitivas para otros casos. Como nos recuerda Sartori, aún tratándose de un caso crucial, ningún caso único basta por sí solo para confirmar ni refutar una generalización. No obstante ello, puede resultar de gran utilidad a la hora de aumentar o debilitar la plausibilidad de una tesis general ([1991] 1994, 46).

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I. La revisión conceptual Fundamentos de la investigación En los últimos años, el régimen de cooperación internacional ha sufrido numerosas críticas y cuestionamientos respecto de su efectividad y eficiencia para hacer frente a los múltiples desafíos que plantea el desarrollo económico y social inclusivo de los países y seres humanos más vulnerables y postergados. En particular, la AOD, elemento fundamental de dicho régimen, ha sido históricamente blanco de sospechas en relación con sus verdaderos fines y sus posibilidades reales de contribuir a la creación de un régimen de cooperación internacional tendiente a atender las necesidades genuinas de los países de menor desarrollo relativo. Es posible afirmar que este malestar es legítimo en tanto se basa en el hecho de que la AOD se institucionalizó a fines de la década de 1940 como un arma política para contener las amenazas derivadas de la post Segunda Guerra Mundial2. Y, ciertamente, no queda claro que, a pesar de las iniciativas emprendidas sobre todo en ámbitos multilaterales, la lógica política de la asignación de ayuda haya sido superada. “Is development cooperation repeating its Cold War history, and once again becoming a crude extension of donor foreign and defense policy? (RoA 2006, 7). A pesar de los miles de millones de dólares que se donaron a países en desarrollo desde la creación del régimen de cooperación internacional, durante los últimos 60 años, una cuarta parte de la población mundial vive todavía en lo que las Naciones Unidas califican como extrema pobreza. “Vivimos en un mundo de una opulencia sin precedentes, difícil incluso de imaginar hace cien o doscientos años. […] Y, sin embargo, también vivimos en un mundo de notables privaciones, miserias y opresión” (Sen 2000, 15). En muchas partes del mundo, tal como demuestran los Informes de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la situación empeora año a año. Según las tasas de crecimiento actuales, muchos países

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“Desde mediados de los años 1950 hasta la caída del Muro de Berlín, en 1990, la ayuda se utilizó cada vez más para apoyar a los Estados amigos. También, fundamentándose en la política externa de los EE.UU. durante los primeros años de la Guerra Fría, la ayuda económica y militar estaban estrechamente

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africanos, por ejemplo, tardarían hasta 40 años en recuperar la renta que tenían en los años 70. Entonces, cabe preguntarse por qué razón los 70.000 millones de dólares que el mundo desarrollado invierte en promedio en AOD anualmente no logran alcanzar las metas que se plantean. Parte de la respuesta es que, si bien la AOD pretende presentarse como un instrumento al servicio de la erradicación de las privaciones observadas por Amartya Sen, ha tendido sin embargo a funcionar más bien como una herramienta funcional a la seguridad y desarrollo de los propios países donantes. Este fenómeno se encuentra enunciado en múltiples artículos y por diversos autores; no obstante, poseen un tinte más bien ideológico, mientras que es notable la falta de un exhaustivo desarrollo conceptual relativo al nexo entre ambas manifestaciones Esta vinculación debe ser estudiada con rigor y difundida con mayor exhaustividad, dado que podría ubicar a los países receptores – sobre todo, a aquellos países para los cuales la AOD sigue siendo la principal fuente de financiamiento de sus iniciativas de desarrollo – en una posición de mayor fortaleza relativa a la hora de las negociaciones con países donantes, en tanto recibir ayuda también implicaría beneficiar al otro. “Today, with relations between nations growing increasingly interdependent, the contributions that one country makes to other countries or to the world as a whole also benefit that country itself; it is hard to draw a clear line between self-interest and altruism” (Zhou 1991, 31:348). En particular para el caso de Japón, los países de menor desarrollo relativo poseen un activo importante: su desempeño económico es de crucial importancia para la seguridad económica de Japón, en tanto se constituyen como principal socio comercial de Japón (incluso superando las exportaciones e importaciones norteamericanas), como consumidores de sus bienes manufacturados y como proveedores de materias primas estratégicamente fundamentales para Japón.

interconectadas, y el propósito estratégico de la ayuda era considerado por lo menos tan geopolítico como humanitario” (Goldin y Reinert 2007, 173).

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La AOD y los determinantes de su asignación La AOD es uno de los componentes esenciales del régimen de cooperación internacional al desarrollo. De acuerdo a la definición3 propuesta por el Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (CAD-OCDE), la AOD consiste en flujos financieros netos hacia países o territorios que califican como receptores de ayuda, bajo la forma de donaciones y desembolsos netos de crédito que deben cumplir las siguientes características: (a) provenir de fuentes oficiales, (b) perseguir el desarrollo económico y bienestar social de los receptores como objetivo primordial, (c) proponer condiciones financieras favorables (por ejemplo, si se trata de un préstamo, éste debe incluir un mínimo de 25 % de concesionalidad). Asimismo, la cooperación técnica es contabilizada como AOD en la definición del CAD-OCDE. Donaciones, préstamos y créditos vinculados a propósitos militares quedan expresamente excluidos de la definición, así como pagos y transferencias a favor de individuos privados, tales como pensiones, remesas, etc. Los países industrializados asignan un determinado porcentaje de su ingreso nacional – que por lo general no supera el 1% del PBI – para atender las necesidades de países de menor desarrollo relativo. La decisión sobre cómo asignar esta ayuda oficial no es sencilla y varía en todos los casos. Es posible afirmar que los determinantes de la asignación de la AOD se ubican a lo largo de un continuum en cuyos polos se encuentran los determinantes egoístas y los determinantes altruistas, los cuales pueden ser asociados a las teorías de relaciones internacionales del realismo y el liberalismo. En el marco de las teorías del realismo y teorías derivadas4, los Estados son considerados como unidades coherentes y racionales que actúan e interactúan en un sistema internacional anárquico. El interés jerárquico en la agenda es la seguridad nacional y la autoayuda, prevaleciendo los issues de la alta política en contraposición

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http://www.oecd.org/glossary/0,3414,en_2649_33721_1965693_1_1_1_1,00.html#1965586

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Expuestas por autores tales como Hans J. Morgenthau, E. H. Carr, Robert Gilpin, Kenneth N. Waltz, entre otros.

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con cuestiones relativas a la economía y la sociedad, características de la baja política. La estructura de poder está determinada por la distribución de recursos militares que posee cada Estado; por lo tanto, las relaciones internacionales están guiadas por la competencia y el control del poder militar. Por lo tanto, en el marco de estas teorías, los determinantes egoístas encauzan la asignación de AOD de acuerdo con el interés nacional del donante; esto es, hacia la asignación estratégica de fondos de manera de favorecer los propios intereses económicos y de seguridad nacional, tales como la creación de oportunidades de inversión y exportación, la creación de oportunidades futuras de acceso a mercados diversificados, la ayuda a países fuertemente endeudados con instituciones financieras del país donante, el posicionamiento geopolítico relativo, entre otros. Por otra parte, las teorías de relaciones internacionales asociadas al liberalismo subrayan la naturaleza esencialmente buena de los individuos, ergo, de los Estados. Los liberales ven el mundo como una comunidad de naciones que poseen la capacidad potencial para cooperar y construir relaciones internacionales pacíficas y solidarias con el objeto de alcanzar la resolución de problemas comunes. Asimismo, consideran que el incremento de la riqueza es más importante que la acumulación de poder relativo respecto de otros países. Según esta visión, “an aid regime is emerging that is based on humanitarian morals and emphasizes values such as vision, hope, commitment and conviction. […] it is not merely economic and political interests but humanitarian and egalitarian concerns in the donor countries that drive foreign aid and the international foreign aid regime” (Katada 2002, 42:323). Los determinantes altruistas, entonces, orientan la AOD hacia la construcción de un régimen de cooperación internacional en el que priman las necesidades genuinas de desarrollo de los países socios. Bajo esta hipótesis se prioriza la asignación de ayuda con múltiples objetivos entre los que se destacan la promoción del desarrollo humano, la mitigación de problemáticas humanitarias, el mejoramiento del desarrollo económico, la defensa y promoción de los derechos humanos, entre otros. Una alternativa ubicada entre ambos polos del continuum es aquella propuesta por las corrientes neoliberales – o institucionalistas - de las relaciones internacionales, las cuales coinciden con los realistas en que los Estados actúan en la arena internacional sólo por su propio interés al tiempo que sostienen que los mismos pueden cooperar entre sí, porque hacerlo redunda en la consecución de sus propios intereses y objetivos. 10

Los autores Keohane y Nye (1988) proponen un modelo de interdependencia compleja que caracterizaremos, aun a fuerza de simplificar, como aquel que propone que bajo ciertas circunstancias5 la cooperación intergubernamental es posible en función de los efectos recíprocos, aunque no necesariamente simétricos, derivados de los intecambios internacionales (Keohane y Nye 1988, 22). Esta posición configura determinantes de la asignación de ayuda asociados con la interdependencia; esto es, un país donante elegiría cooperar porque ayudando a ciertos países, también obtiene beneficios para sí mismo. Así, todos los actores involucrados en el régimen obtienen ganancias relativas. Tanto

los

determinantes

egoístas

como

los

determinantes

asociados

a

la

interdependencia son sumamente interesantes como variables de análisis, ya que no debemos olvidar que la AOD, en virtud de la concesionalidad que la caracteriza, a simple vista no importaría ni beneficios recíprocos ni beneficios para el donante, sino sólo ganancias para el receptor. Por último, se destaca que a lo largo de este trabajo de investigación partimos del presupuesto de que la AOD es en sí misma una política pública y que, como tal, constituye un elemento fundamental de la política exterior de un Estado.

Política Exterior: la manifestación del interés nacional En el marco de este trabajo, la política exterior será entendida como un proceso de decisión del que resulta un conjunto de políticas públicas diseñadas en función del interés nacional de un Estado e implementadas en sus relaciones con otros países. A los efectos de esta investigación, me basaré parcialmente en los aportes conceptuales de dos autores para intentar comprender cuáles son los factores que afectan de manera sustancial el diseño, la implementación y el cambio en política exterior.

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Para Keohane, “la cooperación intergubernamental se lleva a cabo cuando las políticas seguidas por un gobierno son consideradas por sus asociados como medio de facilitar la consecución de sus propios objetivos, como resultado de un proceso de coordinación de políticas” (1988, 74). Diferencia el concepto de cooperación del de armonía y discordia, caracterizándola como un proceso altamente politizado. “La cooperación, por lo tanto, no implica ausencia de conflicto […], sino más bien una reacción al conflicto o al conflicto potencial. Sin el fantasma del conflicto no habría necesidad de cooperar. (1988, 77).

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Robert Putnam (1988) inicia su constructo teórico relativo a la lógica de los dos niveles en política exterior asumiendo que la política doméstica y las relaciones internacionales se encuentran íntimamente imbricadas en nexos causales recíprocos. El nivel doméstico o nacional se encuentra dominado por grupos de interés que persiguen sus propios objetivos canalizándolos a través de líderes y elites nacionales. Estos líderes políticos deben construir fuertes relaciones de confianza con dichos grupos con el objeto de retener el poder. De estas coaliciones resultan intercambios de “políticas públicas por votos” que benefician a ambas partes. En el nivel internacional los representantes de los gobiernos persiguen, en el marco de las negociaciones con otros países, la satisfacción de los intereses de los grupos nacionales sin asumir compromisos – o ceder ante cuestiones – que perjudiquen la coalición nacional. Hasta aquí, nada novedoso; pero es útil recordar entonces que la política exterior está condicionada tanto por los asuntos domésticos como por los acontecimientos internacionales, los cuales a su vez, se impactan recíprocamente. “The characteristics of this world are that within it the distinction between domestic and foreign affairs begins to break down. […] Mutual interference in some areas of domestic affairs and mutual surveillance […] is normal for postmodern states” (Cooper 2003, 29). En relación con las fuentes de cambio de la política exterior, Charles Hermann (1990) propone cuatro ejes de análisis6: la conducción del líder, el apoyo burocrático, la reestructuración doméstica y el shock externo. En este trabajo nos remitiremos a considerar las dos últimas variables. Por un lado, el ajuste interno se produce cuando un grupo social relevante y de gran importancia para el sostenimiento del grupo gobernante en el poder (cf. los grupos de interés de Putnam), ejerce presión sobre el gobierno y se constituye en un potencial agente de cambio. Por otro lado, ciertos eventos externos dramáticos inducen transformaciones en política exterior.

A lo largo de este trabajo, se intentará poner de manifiesto en qué lugar del continuum se ubican los determinantes de la asignación de AOD de Japón en el período 1992-2003.

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En inglés: leader driven, bureaucratic advocacy, domestic restructuring and external shock.

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Para ello se identificarán a lo largo del relato las reestructuraciones domésticas y los shocks externos, y se presupondrá que estos eventos dramáticos tendrán un impacto sobre la política exterior de Japón, para luego analizar si el cambio en política exterior también importa un cambio en la estrategia de AOD. “Like any foreign policy, Japan’s overseas development policy is influenced by international events and the corresponding domestic climate, oscillating between what serves domestic concerns and what responds to the international community. […] Therefore, any significant change in the international or domestic environment inevitably entails the renewal or adjustment of Japan’s ODA policy” (Sunaga 2004, 1). Recapitulando, se explorará la posible vinculación entre reestructuraciones domésticas, impactos externos, y modificaciones en la direccionalidad de la ayuda, tal como se muestra en el gráfico a continuación.

Reestructuraciones domésticas Modificaciones en la

Modificaciones en la

política exterior

estrategia de AOD

Shocks externos

Si encontramos que la estrategia de AOD sufre transformaciones ante ajustes internos o externos, entonces probaremos para el caso de Japón que la asignación de AOD está determinada por su interés nacional. Si, por el contrario, la estrategia de AOD no es modificada, entonces podremos decir que ésta no es determinada por el interés nacional, sino que es asignada en función de otros criterios.

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II. El caso de Japón como principal donante de AOD Antecedentes La Constitución de Japón, documento pétreo que no ha sufrido enmienda alguna desde su adopción, fue redactada bajo la ocupación aliada que siguió a la Segunda Guerra Mundial y entró en vigor en mayo de 1947. Esta norma fundamental es notable por su renunciamiento absoluto a la guerra y a las armas y por su llamado a la paz, aspectos observables sobre todo en dos secciones: el Preámbulo y el Artículo 9°. En el Preámbulo, el pueblo japonés declara su deseo de alcanzar una paz duradera, basada en una cooperación pacífica con todas las naciones y en la buena fe de los pueblos amantes de la paz. Asimismo, expresa su aspiración de ocupar un lugar digno en la sociedad internacional que lucha por la preservación de la paz. Por último, en un parágrafo que guarda absoluta concordancia con los ideales imperantes en la época en la que se redactó esta norma, se define que “ninguna nación es responsable sólo ante sí misma, sino que las leyes de la moral política son universales y que la obediencia a esas leyes incumbe a todas las naciones que sustentan su propia soberanía y justifican sus relaciones soberanas con otras naciones.” El Artículo 9° de la Constitución de Japón constituye un manifiesto a favor de la paz y la renuncia al uso de la fuerza en conflictos internacionales, en tanto estipula que, “[A]spirando sinceramente a una paz internacional basada en la justicia y el orden, el pueblo japonés renuncia para siempre a la guerra como derecho soberano de la nación y a la amenaza o al uso de la fuerza como medio de solución en disputas internacionales. Con el objeto de llevar a cabo el deseo expresado en el parágrafo precedente, no se mantendrán en lo sucesivo fuerzas de tierra, mar o aire como tampoco otro potencial bélico. El derecho de beligerancia del estado no será reconocido.” Japón ha recorrido 60 años de historia desde la redacción de esta Constitución, y ha llegado a convertirse en una potencia económica mundial, así como en un líder indiscutido en la arena internacional. Estas características parecen a simple vista incompatibles con la renuncia al uso de la fuerza, ya que la norma en la historia mundial ha sido que los grandes poderes económicos se han construido justamente en virtud de 14

la posesión de importantes y eficaces fuerzas armadas con amplio dominio sobre los mares, la tierra y, más recientemente, también el espacio aéreo. En efecto, el Artículo 9° ha representado un altísimo hándicap para Japón, quien ha dependido para su defensa de acuerdos internacionales y de estrechos vínculos de seguridad con Estados Unidos en el área del Pacífico. Lo cierto es que Japón se ve privado constitucionalmente de utilizar un instrumento fundamental en el ámbito de la política internacional, tal como es la amenaza y el uso de la fuerza. Este hecho se vuelve especialmente crítico si tenemos en cuenta que el espectacular incremento de la riqueza experimentada por este país en los últimos 50 años fue acompañado de un resurgimiento del nacionalismo japonés que exige el reconocimiento de otras naciones – buscando un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas – y el desarrollo de un papel más activo en los asuntos internacionales acorde a su poderío económico. Para algunos autores, la imposibilidad de construir una fuerza militar que diera cuenta de su status de poder ha sido sustituida por la construcción de un fuerte liderazgo en asuntos internacionales ligados a la AOD. “Economic aid serves as a political tool that, along with diplomacy, will allow Japan to meet its major foreign policy objectives in the way that military might does for [other] countries” (Zhou 1991, 31:343). En otras palabras, según esta opinión la AOD es utilizada como alternativa a la opción militar con el objeto de obtener ganancias en función del interés nacional. Para otros autores, este impedimento puede convertirse en una oportunidad para que Japón juegue un rol activo como peacekeeper internacional asumiendo mayores responsabilidades a nivel global y proveyendo un apoyo práctico al mantenimiento de las normas, instituciones y valores internacionales (Mulgan 1995, 35:1105).

La historia de Japón como donante de AOD comienza en 1954, año a partir del cual Japón se suma a la iniciativa del Plan Colombo enviando tres expertos en desarrollo y recibiendo tres becarios. Este Plan fue creado en 1950 con el objetivo de proveer

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asistencia económica a los países menos desarrollados de la región Asia-Pacífico y contribuir así a su desarrollo social. Al mismo tiempo, Japón volvía a relacionarse con sus vecinos del Sudeste asiático a través del pago de reparaciones de guerra, que desde el inicio estuvieron orientadas hacia la promoción de exportaciones de productos japoneses y a la importación de materias primas. A partir del inicio de dichas ayudas económicas y reparaciones de guerra, los sistemas de implementación de la ayuda oficial de Japón fueron desarrollándose e institucionalizándose gradualmente. En primer lugar se crearon la Sociedad para la Cooperación Económica en Asia (1954), a cargo de la cooperación técnica, y el Fondo de Cooperación Económica al Extranjero (1961), responsable de los préstamos en yenes. En 1962 se fundó la Agencia de Cooperación Técnica al Extranjero, la cual se convirtió en el año 1974 en la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA). A lo largo de todo el período Japón participó activamente en las actividades llevadas a cabo por las organizaciones internacionales en su carácter de país donante. En marzo de 1960, se unió al Grupo de Asistencia al Desarrollo (DAG) y, en 1961, cuando el DAG se convirtió en el Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD) de la OCDE, Japón participó como uno de sus miembros fundadores. En el año 1978, el gobierno anunció un plan en el marco del primer documento de Política de Mediano Plazo cuyo objetivo planteaba duplicar el monto de AOD en tres años, lo que paulatinamente llevó a Japón a convertirse en el tercer mayor donante de AOD entre los miembros del CAD-OCDE en 1983, y en el segundo en 1986.

Pero fue recién a fines de la década del ‘80 que Japón se posicionó como el principal donante de AOD, cuando el Primer Ministro Noboru Takeshita anunció en una cumbre económica llevada a cabo en Toronto en junio de 1988 un paquete de ayuda de US$ 50.000 millones para los próximos cinco años. “It is true that the marked increase in Japanese foreign aid in dollar terms was helped by the yen’s rapid appreciation since the mid-1980s. But at the same time, the Japanese government continually increased the budget allocation to ODA, a fact indicative of the government’s strong commitment to providing developing countries with additional financial resources. One-third of these funds traditionally have been disbursed through multilateral organizations such as the 16

United Nations and multilateral development banks, while the remaining two-thirds have been distributed through bilateral channels” (Katada 2002, 42:325). Japón entraba en la década del ’90 como el mayor donante de AOD en términos absolutos en el marco del régimen de cooperación internacional

1992: La Carta de la Asistencia Oficial para el Desarrollo Aunque parezca paradójico, el fin de la Guerra Fría condujo a un momento perturbador para las relaciones internacionales, dado que las lógicas ordenadoras del sistema se vieron sacudidas, y los Estados debieron aprender a convivir sin las consideraciones estratégicas que habían guiado su accionar durante los anteriores 45 años. Muchos países donantes, en este marco, adoptaron transformaciones sustanciales en sus políticas de AOD y en sus estrategias de asignación de la misma. Japón no fue la excepción; veamos cómo fue que esto sucedió. En la post Guerra Fría, a partir del vacío producido por el fin del comunismo, muchos países de Oriente Medio se volcaron al islamismo como una opción aglutinadora frente al capitalismo occidental. Saddam Hussein, líder de Irak, intentó sacar provecho de esta alternativa nacionalista y popular en función de las gravísimas dificultades que enfrentaba luego del fin de la guerra con Irán (1980-1988). Con una deuda externa descomunal, una economía exangüe, unas fuerzas armadas y una capacidad armamentística sobredimensionada, la frustración nacional posterior a la guerra con el país vecino, y los reclamos de éste en concepto de reparaciones de guerra, Hussein recurrió a la alternativa aparentemente más “sencilla”: invadir Kuwait para hacerse de su petróleo y solucionar así todos sus gravísimos inconvenientes. Corría 1990 y estallaba la Primera Guerra del Golfo. Simultáneamente, en Japón, el debate en la Dieta se tornaba acalorado. Se decidió, en consonancia con lo dispuesto por la Constitución, que las Fuerzas de Auto Defensa (FAD) de Japón no serían enviadas a la zona en conflicto, sino que en su lugar se

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proveerían grandes sumas de ayuda: “Japan provided US$ 1.1 billion7 in aid to multilateral forces8 and US$ 0.2 billion worth of aid to surrounding countries (Egypt, Turkey and Jordan)” (Kiyokazu 2004). El debate y sus resultados constituyeron un elemento disparador en la esfera doméstica: Japón se encontraba a sí mismo debatiendo la orientación de su AOD en el nuevo escenario de la post Guerra Fría, y tomando en consideración la promoción de la democracia, la protección de los derechos humanos y las políticas militares de los países a los cuales otorgaba su ayuda oficial. No obstante, no fue sólo la guerra un factor de cambio, sino que desde mediados de los ’80, el Ministerio de Asuntos Exteriores de Japón (MOFA), se encontraba lidiando con intensas presiones internacionales, provenientes sobre todo de países en vías de desarrollo. Zhou escribía en 1991 que, como consecuencia de la crisis de la deuda, “some countries have enormous difficulty in servicing their debts. Japan is well placed to provide the financing that is needed in these nations, and under these circumstances many of them turn up to Japan for help, stepping up their request for its development assistance” (31:350). Asimismo, los países industrializados adherían a las críticas y reclamos. En este sentido, Soroos identificaba en 1988 tres factores que coaydudaban en esa época a que los roles económico y político de Japón en el mundo fuesen asimétricos. En primer lugar, a pesar de ser el segundo país en el “ranking económico” de naciones, Japón actuaba como un actor pasivo y poco influyente en la arena internacional. En segundo lugar, aunque el crecimiento económico y la prosperidad del país dependían fuertemente del comercio mundial, Japón era criticado por contribuir relativamente poco al mantenimiento del sistema internacional que lo había hecho posible. Por último, el pueblo japonés era considerado como un pueblo insular que no se sentía a gusto interactuando con culturas foráneas. “Thus, the Japanese find themselves faced with the challenge of redefining the responsibilities their country has to the outside world” (Soroos 1988, 25:19).

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La expresión inglesa “billion” equivale a “miles de millones” en español.

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En el sitio web del Ministerio de Asuntos Exteriores de Japón, se afirma que dicha ayuda ascendió a US$ 13.000 millones (http://www.mofa.go.jp/policy/oda/cooperation/anniv50/pamphlet/progress3.html).

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Por otra parte, la modesta tasa de crecimiento de Estados Unidos en la década del ‘80, sumado a sus déficits comercial y fiscal, lo sometía a una vigorosa opinión pública abogando a favor de un menor compromiso en la economía mundial. La decisión del gobierno fue presionar a otros países desarrollados con el objeto de aumentar la responsabilidad compartida. Japón, en su carácter de mayor acreedor mundial fue ampliamente criticado por su escasa presencia en estos asuntos. “The 1989 report by the Independent Group on Financial Flows to Developing Countries, an organization chaired by former Chancellor Helmut Schmidt of the Federal Republic of Germany, called for an increase of Japan’s ODA to 1 % of its GNP” (Zhou 1991, 31:349). El nuevo contexto mundial, las presiones internacionales, la Guerra del Golfo y el debate público en la esfera doméstica, fueron factores que condujeron a la explicitación y codificación de la filosofía, la política y los principios de ayuda a través de la elaboración de la Carta de la Ayuda Oficial para el Desarrollo de Japón en 1992. La retórica del documento es inconfundiblemente humanitaria y liberal, por medio de la cual Japón hace un llamado a todos los países del mundo a trabajar por la erradicación del hambre y la pobreza, ubicándose en un lugar central en este respecto9. Las características salientes de la Carta son las siguientes: 

Establece 4 principios: la conservación medioambiental y el desarrollo como metas inseparables, la prohibición de utilizar la AOD para propósitos militares, el cuidado con los gastos militares desmedidos, la producción de armas de destrucción masiva y el tráfico de armas en los países receptores de la ayuda, y la promoción de la democratización, las economías de mercado y los derechos humanos.



Establece como prioridad regional a Asia



Establece como prioridades sectoriales: los problemas globales (eg., medio ambiente y población), las necesidades humanas básicas, el desarrollo de recursos humanos y la difusión de tecnologías, la mejora de infraestructura, y el ajuste estructural.

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“Many people are still suffering from famine and poverty in the developing countries, which constitute a great majority among countries in the world. From a humanitarian viewpoint, the international community can ill afford to ignore this fact. […] It is an important mission for Japan, as a peace-loving nation, to play a role commensurate with its position in the world to maintain world peace and ensure global prosperity” (Carta de la Ayuda Oficial para el Desarrollo de Japón, 1992).

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

Incorpora como una innovación la asignación de ayuda en función de los requerimientos de los países receptores (request-based aid)

Para resumir, entonces, en una época de gran shock externo, el ámbito doméstico se vio conmocionado y se abordaron una serie de debates conducentes a un esclarecimiento y explicitación de la estrategia, filosofía y política de la AOD. “[S]uch developments as the

introduction of an ODA Charter, an increase in soft ODA to social and human resource sectors, and some increase in grant aid, especially to the low-income developing countries such as those in Africa, demonstrate an overall shift in ODA policies toward humanitarian goals” (Katada 2002, 42:333).

La estrategia de AOD: “Más es más” Japón transita entonces la última década del siglo XX como el principal donante de AOD, con mejoras sustanciales en la calidad y cantidad de ayuda ofrecida y con un marco estratégico revisado, explicitado y comprometido más directamente con la erradicación de la pobreza y el hambre en el mundo. La política de liderazgo adoptada por Japón en el marco del régimen de cooperación internacional se desarrollaba en el contexto de lo que dio en llamarse la “fatiga de la ayuda”, en el que el resto de los países donantes, tal como muestra el Gráfico 1, se encontraban implementando políticas de marcada disminución de la AOD, en respuesta a la necesidad de equilibrar sus balances fiscales – a los que, a propósito, la AOD no afectaba significativamente, ya que no llegaba a representar en la mayor parte de los países el 0.5% del PBI. Este movimiento de Japón contrario a la corriente imperante en el período analizado es lo que lo convierte en un objeto de estudio aún más interesante.

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Gráfico 1 AOD neta desembolsada en millones de US$ para 10 países donantes miembros del CAD-OCDE

(a) Incluye condonación de deuda (b) Datos preliminares Fuente: Tablas estadísticas del CAD-OCDE www.oecd.org/dac/stats

Su estrategia “más es más” (en inglés, “the more the better”) llevó a Japón a convertirse en un líder indiscutido del régimen de cooperación internacional, alcanzando un máximo de AOD neta desembolsada de US$ 15.300 millones en 199910. “Japan was the top donor for 28 countries in 1990; this rose steadily to 34 countries in 1993 and 55 in 1995 and 1997. […] Among those countries for which Japan is the largest donor, Japanese ODA constitutes 30% - 90% of their total aid receipts” (Katada 2002, 42:328). No obstante, este crecimiento exponencial cuantitativo y cualitativo de la ayuda se vio limitado a partir de la crisis económica y las dificultades presupuestarias que Japón enfrentó en los ’90. En el año 1997, se produjo el primer intento de reducir el presupuesto destinado a la AOD cuando el Primer Ministro Hashimoto Ryutaro anunció un recorte del 10 % para el siguiente año fiscal. No obstante, esto coincidió con la gran

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Esta cifra corresponde al año fiscal japonés (1 de abril a 31 de marzo del año siguiente); por eso, en algunos casos, las cifras enunciadas no se corresponden con las presentadas en el Gráfico 1.

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crisis asiática de 1998, por lo cual el gobierno japonés se vio obligado a continuar proveyendo enormes cantidades de ayuda oficial para paliar los efectos de dicha crisis (Katada 2002, 42:320). En consecuencia, el monto total desembolsado de ayuda en los dos años subsiguientes – US$ 10.640 millones en 1998 y US$ 12.163 millones en 1999 – fue incluso mayor que en 1997 – US$ 9.358 millones.11

Los dos discursos de la ayuda internacional: MITI vs. MOFA Es oportuno, en este momento, introducir un aspecto del debate doméstico que configuró y condicionó buena parte de la estrategia de AOD en los ’90. Se trata de las retóricas encontradas entre el Ministerio de Comercio Exterior e Industria (MITI, por sus siglas en inglés) y el Ministerio de Asuntos Exteriores (MOFA, por sus siglas en inglés) de Japón, respecto de su posicionamiento frente a la asignación de AOD. Esta competencia entre discursos ha sido debidamente analizada por otros autores (Hook y Zhang 1998; Katada 2002), por lo que aquí sólo se reproducirán sus aspectos más salientes. La recesión experimentada por la economía japonesa durante los años ’90 y las dificultades financieras y presupuestarias asociadas, implicaron una gran presión sobre el futuro de la AOD. El debate doméstico se bifurcó. Por un lado, el MITI, vinculado a sectores industriales nacionalistas y conservadores, presionaba para que la AOD volviera a convertirse en “ayuda vinculada” (tied aid)12, de manera de integrarla a la política comercial y económica de Japón, y así favorecer la recuperación económica beneficiando al sector privado local. Por otro lado, el MOFA

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Datos del CAD-OCDE obtenidos en www.oecd.org/dac/stats.

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“Japan’s private sector has gradually been losing interest in Japan’s ODA, largely because ODA has become increasingly untied aid (not linked to a specific contractor projects) for a couple of decades. The share of untied bilateral ODA has climbed gradually, from around 60% in the 1980s to 96.4% in 1999. Consequently, Japanese firms obtained fewer ODA projects: they procured 67% of loans in 1986, while firms in developing countries procured 24% and those in other OECD countries, 9%. But in 1999, this trend was completely reversed: Japanese firms procured only 28.9%, while those of developing countries and other OECD countries procured 51.7% and 14% respectively. […] the government has pursued a fair tender process to the point that has given rise to frustrations on the part of Japanese firms” (Sunaga 2004, 6-7).

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enfatizaba la dirección de la ayuda hacia proyectos humanitarios y people-centered, que pusieran el acento en el sector social y la preservación del medioambiente. Ambas retóricas estaban destinadas a satisfacer los intereses de sus audiencias domésticas – el sector industrial nacional en el caso del MITI y la opinión pública en el caso del MOFA. “One track became concerned with Japan’s business interests, particularly among relatively high-income Asian neighbors, while the other stresses Japan’s benevolent side through humanitarian environmental, and grassroots foreign aid activities” (Katada 2002, 42:321). Para Hook y Zhang (1998) la postura humanitaria del MOFA no representó en la década del ‘90 más que una fachada para profundizar una asignación egoísta de la ayuda y evadir al mismo tiempo las críticas internacionales. De hecho, muestran que la Carta de AOD de 1992 representó una suerte de victoria para el MOFA, pero que no fue apoyada en su totalidad por el resto de los ministerios vinculados al régimen de AOD. “Our collective findings suggest that Japanese aid behavior exhibited greater continuity tan change during the entire period under review [1986-1988, 1993-1995]. In particular, the geoeconomic factor emphasized in the MITI discourse continued to weigh more heavily in Japan’s aid calculations than the social and political factors associated with the MOFA discourse” (38:1058). Es decir que la crisis económica interna suscitó una reestructuración doméstica a partir de la cual, y con el objeto de favorecer el interés nacional, la estrategia de asignación de AOD fue modificada sin introducir cambios en la retórica reflejada en la Carta.

2003: La reforma “Japan can do well by doing good” (Zhou 1991, 31:348) La preservación de un discurso humanitario y solidario de la AOD era imprescindible para Japón en la década del ’90 en su carácter de líder del régimen de cooperación internacional y en función de los amplios acuerdos multilaterales que los países habían alcanzado en el marco del Sistema de Naciones Unidas respecto de la necesidad de erradicar la pobreza y mejorar sustancialmente los Índices de Desarrollo Humano de los 23

países e individuos más relegados. Este proceso de consenso y convergencia de objetivos vinculados al desarrollo culminó en el año 2000 en la Cumbre del Milenio, a partir de la cual los denominados Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) han pasado a conformar una “agenda social” de la globalización. El ODM 8 plantea la creación de una “Asociación Global para el Desarrollo”, por medio de la cual los principales donantes de ayuda deberían acordar los principios y los medios para alcanzar de manera coordinada –efectiva y eficiente- dichos objetivos. En este sentido, la Conferencia sobre Financiación para el Desarrollo (Monterrey, 2002), la Conferencia sobre Armonización de la Ayuda (Roma, 2003), la Cumbre del Milenio+5 (Nueva York, 2005), la Conferencia sobre Eficacia de la Ayuda (Paris, 2005), el Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda, entre otros, son iniciativas concretas para poner en práctica de manera coordinada la Declaración del Milenio. Sin embargo, a nivel doméstico en Japón, las presiones para modificar la estrategia de AOD crecían al tiempo que se profundizaban las incertidumbres internas relativas al curso de la economía y se radicalizaban las opiniones respecto de la eficiencia de la AOD. En una consulta llevada a cabo por el gobierno en el año 2003 para verificar el grado de apoyo de la población a la política de AOD, se evidenciaron las inquietudes de la opinión pública: el porcentaje de ciudadanos que expresaban una actitud positiva hacia la AOD cayó de 43.2% en 1990 a 19%, mientas que aquellos que apoyaban una reducción en el presupuesto destinado a la ayuda pasaron de representar el 10.7% al 25.5%. Las razones expresadas hacían referencia a las condiciones económicas, a la situación fiscal del país, a la falta de transparencia en la implementación de la AOD y a la escasa efectividad de la misma. La respuesta del gobierno fue inmediata: los montos destinados a la AOD en el año fiscal 2003 sufrieron los mayores recortes entre los componentes más importantes del presupuesto nacional (Sunaga 2004, 4). Simultáneamente, el mundo experimentaba eventos dramáticos y cambios radicales; el ataque contra las Torres Gemelas en septiembre de 2001 provocó dos guerras truculentas y motivó una cruzada del mundo “libre” contra el terrorismo liderada por los Estados Unidos. El impacto de estos acontecimientos para los temas que nos ocupan fueron los siguientes:

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-

en la mayoría de los países aliados a Estados Unidos se adoptó una definición más amplia de terrorismo y se introdujeron leyes anti-terrorismo;

-

se redefinió la ayuda y, en particular, la AOD, en el marco del nuevo interés geopolítico de los países, y

-

la AOD se reorientó rápidamente reflejando el interés de los donantes y convirtiéndose en un instrumento basado en la selectividad y la condicionalidad (Kiyokazu 2004).13

Como consecuencia de estos sucesos, la sensibilidad de la ciudadanía japonesa respecto de su propia seguridad creció exponencialmente, sobre todo en relación con las amenazas percibidas como más próximas: Corea del Norte y China. En julio de 2002, la Comisión de Relaciones Exteriores del Gabinete del Primer Ministro – compuesta por académicos, industriales y funcionarios retirados – hizo público un informe sobre la estrategia de la AOD, en la que ésta era definida no sólo como un medio para mitigar la pobreza en el mundo, sino como un instrumento clave para garantizar un entorno internacional estable para Japón. El informe clasificaba la ODA en dos categorías: una, relacionada directamente al interés nacional; otra, aquella que Japón debía comprometer como miembro de la comunidad internacional. “The objective of the report matches that of the LDP’s report14: ODA should be redefined based on the national interest” (Sunaga 2004, 5). La severa interpelación a la asignación, la transparencia y la efectividad de AOD, así como el amenazante contexto internacional, fueron factores capitalizados por el gobierno reformista y nacionalista del Primer Ministro Koizumi, quien se había mostrado más interesado en promover el interés nacional de Japón que en atender las

13

La denominada “securitización de la ayuda” es un fenómeno sobremanera interesante que no se aborda en profundidad en este trabajo de investigación. No obstante, cabe destacar que esta manifestación predomina en los análisis más recientes sobre estrategia y determinantes de la AOD. En términos generales, se podría decir que a partir de los sucesos de septiembre de 2001 los determinantes egoístas de la AOD han acaparado la escena. 14

Refiere a un informe emitido por el Partido Democrático Liberal en diciembre de 2002 respecto de la reforma de la AOD, con conclusiones muy similares. “[T]he LDP’s chief concern was to make the national interest more prominent in ODA policy and to reduce ODA to China” (Sunaga 2004, 6).

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necesidades genuinas de los pueblos más relegados y los nuevos desafíos globales asociados al desarrollo. Se impulsó una ronda de consultas a partidos políticos, organizaciones de la sociedad civil, representantes del sector privado y ciudadanos corrientes en un momento más que oportuno para la reforma, obteniendo como resultado la elaboración de una Carta revisada en función de un redefinido interés nacional de Japón a partir del surgimiento de la guerra contra el terrorismo. La nueva Carta es un documento mucho más exhaustivo y explícito que la anterior. La retórica del MOFA se reconoce aún pero esta vez la victoria fue indiscutiblemente del MITI; esta vez, en términos de Hook y Zhang, retórica y realidad convergen, ya que no es necesario esconder las consideraciones estratégicas tras una fachada humanitaria para evitar las críticas de los pares de la OCDE; todos se encuentran participando activamente de la misma cruzada. La primera frase de la nueva Carta es contundente: “La AOD tiene como objetivo contribuir a la paz y al desarrollo de la comunidad internacional, y de esta manera coadyuvar a la propia seguridad y prosperidad de Japón”. Los problemas humanitarios (extrema pobreza, hambre, desastres naturales) y los asuntos globales (medioambiente, acceso y provisión de agua) se reconocen como temas fundamentales a ser abordados para alcanzar el desarrollo sustentable de todos los países del mundo. Podemos afirmar que, a partir del año 2003, la AOD se ha convertido, en Japón, en un eufemismo para interés nacional. Pero hay más: la prevención del terrorismo pasa a formar parte de los 4 principios de la AOD de Japón; los términos “terrorismo” y “conflicto” son enunciados explícitamente con el objeto de abrir el camino a la asignación de AOD con fines militares, mientras que los ODM no son enunciados siquiera una sola vez y los derechos humanos sólo se mencionan al pasar; se introduce un nuevo concepto de seguridad humana y construcción de la paz de manera de permitir vinculaciones entre antiterrorismo, guerra y AOD; la asignación basada en el requerimiento del donante es reemplazada por una exhortación “to fully grasp the development policies and assistance needs of developing countries by engaging actively in policy consultation before requests are made by developing countries”. 26

Nos encontramos, antes que con un documento sobre la estrategia de la AOD, con un documento de seguridad nacional15. Hemos mostrado, entonces, de qué manera a partir de septiembre de 2001, los sucesos internacionales, así como las contundentes transformaciones globales y domésticas acaecidas en consecuencia, tuvieron un altísimo impacto sobre el interés nacional de Japón. Éste hubo de ser redefinido, impulsando tras de sí la reforma de la Carta de AOD de Japón. En sumas, sucesivos shocks externos y sus consiguientes reestructuraciones domésticas en Japón, conllevaron a la modificación de la estrategia de AOD, que supuso un drástico cambio en relación con la retórica, pero que no importó más que la profundización de una realidad que, al fin y al cabo, resultaba legitimada.

15

Tal es así, que el CAD emitió un informe de pares sobre la nueva Carta de AOD de Japón en el que se recomienda al país “to ‘highlight that the primary objective of ODA is for the development of the recipient country’ and ‘ensure that narrower national interests do not override this objective’. It also recommends that ODA should ‘more fully mainstream poverty reduction’, more clearly ‘focus on poor countries or poor populations’, and focus ‘more investments in basic health and education services to reduce poverty’. It then asks the Japanese Government to ‘make a policy statement on coherence for development’ and to identify ‘concrete measures to progressively untie the use of grant funds for primary contractors’” (Watanabe 2004).

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Conclusiones “It is time to reconsider what ODA is really for” (RoA 2004) Retomemos antes que nada algunas de las conclusiones parciales que han ido surgiendo en las secciones anteriores. A lo largo del capítulo II, hemos dado cuenta del impacto que los shocks externos y las reestructuraciones domésticas han tenido sobre la estrategia de AOD de Japón en los últimos 20 años, la cual se ha visto vulnerada con cada cambio global y cada ajuste interno significativo acaecido en el período bajo estudio. Hacia 1992, el fin de la Guerra Fría, la desaparición de un contexto amenazante, las presiones internacionales que Japón recibía para actuar de manera acorde a su realidad económica, y los efectos de estos factores sobre la situación política interna, condujeron a un reposicionamiento activo de Japón en la escena internacional, en particular a través de la redefinición de la política y la filosofía de la ayuda, seguida de un aumento sustancial en los montos netos de AOD desembolsada y en el número de países receptores de la misma. En 2003, la realidad internacional se encontraba nuevamente conmocionada por el resurgimiento de una amenaza concreta: en este caso, el terrorismo aestatal. Las percepciones respecto de la seguridad nacional e individual lanzaron a una ciudadanía atemorizada a la calle y al espacio público en la mayor parte de los países industrializados. Las nuevas exigencias de seguridad, el resurgimiento del nacionalismo, el reclamo de la ciudadanía – en definitiva, la redefinición del interés nacional-, impulsaron drásticas reformas en muchos países para contener la amenaza terrorista puertas afuera. En Japón, además, las decisiones que afectaban la situación económica y fiscal luego de una década de recesión, era ampliamente cuestionada. Y la AOD, en este contexto, hubo de ser subsumida bajo una batería de consideraciones estratégicas que desembocaron en un nuevo cambio de política al respecto. En suma, hemos podido mostrar, para el caso de Japón, que la hipótesis mencionada al principio es susceptible de ser verificada. No obstante ello, es preciso hacer una 28

salvedad. Como ya fue mencionado, el hecho de que esta investigación se haya basado en un estudio de caso no nos permite arribar a conclusiones terminantes ni categóricas, es decir, no podemos extrapolar las conclusiones a las que se llegó a partir del análisis de un único país donante al resto de los miembros del CAD-OCDE. Sin embargo, sí estamos en condiciones de afirmar que la plausibilidad de la hipótesis ha sido aumentada y que este trabajo establece líneas de investigación16 claras que pueden ser aplicadas a otros estudios de caso para aumentar el corpus empírico que dé sustento a la tesis general que afirma que la AOD es utilizada como un instrumento al servicio de la seguridad y la prosperidad de los propios oferentes de la ayuda. Desearía concluir este trabajo de investigación con algunas reflexiones finales. En primer lugar, si bien Japón admite explícitamente en la Carta de AOD de 2003 la utilización de esta política para favorecer su propio interés nacional, también es verdad que por primera vez reconoce la importancia de la interdependencia entre los actores del sistema internacional. “[A]s nations deepen their independence, Japan, which enjoys the benefits of international trade and is heavily dependent on the outside world for resources, energy and food, will proactively contribute to the stability and development of developing countries through its ODA. This correlates closely with assuring Japan’s security and prosperity and promoting the welfare of its people.” Es por ello que, aun mostrando de qué manera el interés nacional ha guiado históricamente la estrategia de AOD de Japón, no es posible ubicar los determinantes de su asignación en el polo egoísta del continuum. La transferencia de fondos para financiar el desarrollo no implica un flujo unilateral de beneficios; todos los actores obtienen ganancias relativas del intercambio producido, en tanto las fronteras entre altruismo e interés nacional se diluyen. En segundo lugar, tanto los países receptores como la sociedad civil de los países donantes y los organismos internacionales tienen un papel fundamental que desempeñar a la hora de asegurar la efectividad y transparencia de la AOD. La politización de la

16

Sería interesante, por ejemplo, contrastar la misma hipótesis en relación con la asignación de AOD que realizan los donantes en función de prioridades geográficas y sectoriales.

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ayuda, posteriormente a los ataques terroristas en Nueva York, Madrid y Londres, ya es un hecho y, aun aceptando que en este “juego” todos los involucrados obtienen ganancias relativas, las consecuencias políticas de la militarización y securitización de los fondos para el desarrollo – tales como el doble estándar que resulta de las sanciones a la junta militar de Burma al tiempo que el régimen militar de Musharraf en Pakistán recibe condonación de deuda y asignaciones cada vez mayores de AOD – son nefastas para todos los que habitamos este mundo. Por último, es necesario decir que la comunidad internacional debe sincerarse; si la ayuda es distribuida con fines políticos o militares, pues entonces ya no es AOD en el sentido estricto de su definición, sino que se torna auto-ayuda, un proceso en el que se calculan detalladamente todos los costos y beneficios, pero en el que terminan primando los intereses del donante. En este marco, la agenda social de la globalización ya está siendo vilipendiada, por lo que es dable esperar que los ODM no sean alcanzados en el período estipulado. Si el fin primordial de la AOD bilateral será la consecución de los intereses de los donantes, entonces el régimen de AOD debe ser redefinido de manera que toda la AOD sea canalizada a través de organismos multilaterales, los cuales ciertamente no son una panacea, pero introducen una serie de pesos y contrapesos en el sistema internacional que permiten pensar que un desarrollo humano, inclusivo y sustentable sería posible en el futuro cercano.

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