Avances y Desafíos de la Reforma Policial en Guatemala

 

 

 

                 

                 

Avances  y  Desafíos  de  la  Reforma  Policial        

Proyecto  de  Lineamientos  de  Política  Económica,  Social     y  de  Seguridad  2011-­‐2021      

Guatemala,  septiembre  de  2014      

                     

5   Este  documento  fue  preparado  por  un  equipo  multidisciplinario  de  profesionales  del  Centro  de  Investigaciones   Económicas   Nacionales   (CIEN),   con   el   apoyo   financiero   del   Centro   para   la   Empresa   Privada   Internacional   (CIPE).  Forma  parte  de  una  colección  de  6  publicaciones.  Su  contenido  (información,  metodología,  procesos  y   procedimientos)  está  sujeto  a  los  respectivos  derechos  de  autor.    Cualquier  reproducción  del  mismo,  sea  total   o  parcial,  y  sin  importar  el  medio  que  se  utilice  para  ello,  requiere  citar  la  fuente.  Investigadores  responsables:   Michelle  Gutowski  y  Francisco  Quezada,  con  el  apoyo  de  Walter  Menchú.  

 

 

CONTENIDO     1.   Introducción  ...............................................................................................................  3     2.   Antecedentes  .............................................................................................................  4   2.1.  Las  Fuerzas  Armadas  en  el  marco  constitucional  .......................................................  4   2.2.  La  fuerza  policial  en  el  contexto  histórico-­‐legal  .........................................................  4   2.3.  Del  nacimiento  de  la  Policía  Nacional  Civil  –PNC-­‐  ......................................................  6   2.4.  La  Policía  Nacional  Civil  en  cifras  ................................................................................  6     3.   Consideraciones  para  institucionalizar  una  instancia  de  Reforma  Policial  ...................  9   3.1.  Contexto  regional  coincidente  con  la  idea  de  institucionalizar  un  proceso  de   Reforma  Policial  ...............................................................................................................  10   3.2.  Requisitos  para  una  efectiva  reforma  policial  ..........................................................  14     4.   La  Reforma  Policial  en  Guatemala  ............................................................................  15   4.1.  Contexto  legal  de  la  Comisión  Nacional  de  Reforma  Policial  ...................................  15   4.2.  Las  primeras  acciones  de  la  Comisión  Nacional  de  Reforma  Policial  –CNRP-­‐  ..........  17   4.3.  El  Plan  Estratégico  Institucional  de  la  Reforma  Policial  y  los  Ejes  que  la  integran  ...  17   4.4.  Los  Ejes  de  la  Reforma  Policial  (Particularidades)  ....................................................  19   4.4.1.  Ejes  Trasversales  ...............................................................................................  19   4.4.2.  Ejes  Longitudinales  ...........................................................................................  28   4.5.  Recursos  Financieros  asignados  a  la  Reforma  Policial  ..............................................  31     5.   Los  planes  y  políticas  en  materia  de  seguridad  .........................................................  33     6.   Evaluación  de  los  temas  que  aborda  la  Reforma  Policial  en  relación  a  lo  presentado  en   Lineamientos  de  Política  Económica,  Social  y  de  Seguridad  para  Guatemala  2011-­‐2021  por   el  CIEN  ............................................................................................................................  35     7.   Conclusiones  ............................................................................................................  37     8.   Recomendaciones  ....................................................................................................  38     REFERENCIAS  BIBLIOGRÁFICAS  ........................................................................................  39     ANEXOS  ..........................................................................................................................  41              

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1. Introducción     El   preámbulo   y   los   primeros   tres   artículos   de   la   Constitución   Política,   establecen   que   el   Estado  se  organiza  en  afirmación  de  la  primacía  de  la  persona  humana  como  sujeto  y  fin  del   orden  social,  en  consecuencia  debe  garantizar  a  sus  habitantes  la  vida  e  integridad.  Desde   esa  perspectiva  la  Honorable  Corte  de  Constitucionalidad  en  sentencia  de  fecha  29  de  junio   de  2002,  establece  que  el  derecho  a  la  vida  es  de  orden  fundamental  y,    como  tal,  objeto  de   protección  por  el  Estado  que,  salvo  ilegitimidad  de  la  acción,  tiene  el  deber  de  garantizarla   por  los  medios  de  los  que  dispone,  constituyendo  uno  de  los  fines  primordiales  del  Estado.     Para   el   desarrollo   de   tal   garantía,   el   texto   constitucional   asigna   responsabilidades   específicas   en   ciertos   funcionarios   e   instituciones.   Destaca,   el   papel   del   Presidente   de   la   República   a   cargo   de   la   defensa,   la   seguridad   y   la   conservación   del   orden   público   de   la   Nación,   del   Organismo   Judicial   con   potestades   de   juzgar   y   promover   la   ejecución   de   lo   juzgado  y  del  Ministerio  Público  que  actúa  como  auxiliar  de  la  administración  pública  y  de   los  tribunales,  vela  por  el  estricto  cumplimiento  de  las  leyes,  y  está  a  cargo  del  ejercicio  de   la  acción  penal  pública.       De   esa   cuenta,   el   Estado   se   vale   del   ejercicio   del   poder   público   para   prevenir,   reprimir,   investigar,   limitar,   detener,   acusar   y   juzgar   a   aquellos   individuos   que   se   aprecie   infringieron   el   ordenamiento   legal.   A   lo   que   por   supuesto,   el   ciudadano   cuenta   con   una   serie   de   garantías  para  limitar  cualquier  actuar  arbitrario  del  Estado.     En  el  presente  trabajo  de  investigación,  se  presenta  un  análisis  relativo  al  papel  que  juega  la   Policía   Nacional   Civil   –PNC-­‐,   que   como   Fuerza   Armada   de   la   Nación,   debe   proteger   la   vida   y   la  integridad  física  de  las  personas,  sus  bienes,  el  libre  ejercicio  de  sus  derechos  y  libertades,   prevenir,   investigar   y   combatir   el   delito   y   preservar   el   orden   y   la   seguridad   pública.   Investigación  que  aborda  el  tema  desde  el  punto  de  vista  histórico,  legal,  evolutivo,  analítico   y   crítico,   a   su   vez   también   se   comparte   y   comentan   aquellos   esfuerzos   encaminados   a   reformar   la   policía   (Reforma   Policial),   los   que   se   han   venido   gestando   desde   la   discusión   de   los  Acuerdos  de  Paz  a  la  fecha.         En  el  desarrollo   del   trabajo   se   abordan   fundamentalmente  los   temas   siguientes:   las   Fuerzas   Armadas   en   el   marco   constitucional,   la   fuerza   policial   en   el   contexto   histórico-­‐legal   y   su   nacimiento,   cifras   relevantes   de   su   gestión,   consideraciones   para   institucionalizar   una   instancia   de   Reforma   Policial,   su   contexto   legal   y   regional,   requisitos   para   una   efectiva   reforma   policial,   el   Plan   Estratégico   Institucional   de   la   Reforma   Policial   y   los   Ejes   que   la   integran,   evaluación   de   la   Comisión   Nacional   de   Reforma   Policial   –CNRP-­‐   frente   las   propuestas   de   Lineamientos   de   Política   Económica,   Social   y   de   Seguridad   para   Guatemala   2011-­‐2021.  Finalmente  se  presenta  dos  apartados  con  las  conclusiones  y  recomendaciones   y  otro  con  anexos.     Se   pretende   que   el   presente   documento   sea   un   aporte   para   que   la   PNC   pueda   reducir   la   criminalidad  y  mantener  el  orden  público.    

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2. Antecedentes       2.1. Las  Fuerzas  Armadas  en  el  marco  constitucional     Los   artículos   182   y   183   de   la   Constitución   Política,   establecen   que   el   Presidente   de   la   República   es   el   responsable   de   proveer   la   defensa,   la   seguridad   y   la   conservación   del   orden   público   de   la   Nación,   quien   ejerce   el   mando   de   las   Fuerzas   Armadas   y   el   Ejército   de   Guatemala,  última  institución  que  se  encarga  de  mantener  la  seguridad  interior  y  exterior   del  país.  Independientemente  del  caso  del  Ejército  de  Guatemala  y  conforme  el  artículo  245   constitucional,   únicamente   pueden   organizarse   y   funcionar   grupos   armados   que   estén   regulados  por  las  leyes  de  la  República.     Según   se   apuntó,   al   Ejército   de   Guatemala   le   corresponde   la   función   de   mantener   la   seguridad  interior,  sin  embargo  el  texto  constitucional  no  detalla  en  qué  campos  puntuales   de   éste   amplio   tema   participa.   Tampoco   es   clara   la   redacción   cuando   se   refiere   a   las   “Fuerzas   Armadas   de   la   Nación”,   en   sentido   plural   en   referencia   a   varias   fuerzas   (artículo   183).    ¿Varias  fuerzas,  podrían  referirse  a  los  custodios  de  los  centros  de  detención  (artículo     21),   la   Policía   Municipal   (artículo   259),   y   aquellos   grupos   armados   regulados   por   ley   (artículo  245)?     Para  poder  deslindar  el  rol  que  dentro  del  amplio  campo  de  la  seguridad  interior  le  pueda   corresponder   a   las   distintas   “Fuerzas   Armadas”,   es   de   utilidad   conocer   la   definición   del   término   “Seguridad   Nacional”   que   ofreció   la   Corte   de   Constitucionalidad   en   su   sentencia   contenida  en  el  expediente  2819-­‐2004,  quién  estableció  que  es  una  función  estatal  frente  a   otros  estados  o  frente  a  grupos  nacionales  beligerantes,  y  que  se  refiere  a  la  capacidad  de   preservar   la   integridad   física   de   la   Nación   y   su   territorio.   Siguiendo   la   definición   de   “Seguridad  Nacional”,  ésta  se  asocia  a  una  función  propia  del  Ejército  de  Guatemala,  pero  a   su  vez  deja  abierta  la  posibilidad  para  que  en  otros  sub-­‐temas  de  la  seguridad  interior,  como   la   vigilancia   para   prevenir   los   delitos,   las   medidas   correctivas   ante   la   ocurrencia   de   los   delitos   y   la   investigación   para   esclarecer   la   responsabilidad   por   la   comisión   de   hechos   punibles,   puedan   participar   otras   fuerzas   armadas,   siempre   bajo   el   entendido   que   si   un   grupo   delictivo   llegara   a   afectar   la   soberanía   o   la   integridad   del   territorio   nacional,   sería   función  del  Ejército  de  Guatemala  combatirlo.       2.2. La  fuerza  policial  en  el  contexto  histórico-­‐legal       La  normativa  citada  en  el  subtítulo  precedente,  resulta  una  idea  que  se  reproduce  casi  a  lo   largo  de  toda  la  historia  constitucional  de  Guatemala,  en  la  cual  se  coloca  al  Ejército  a  cargo   de   la   seguridad   externa   e   interna   de   la   Nación.   Sin   embargo   en   los   distintos   escenarios   históricos   también   figura,   en   coexistencia   con   el   Ejército,   una   fuerza   armada   paralela   encargada   de   prevenir   el   delito,   las   medidas   correctivas   y   su   investigación,   denominada,   según  la  época:  Policía  o  Guardia  Nacional.  Es  más,  la  Constitución  Política  de  la  República    

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de  Centro  América  decretada  en  1921,  ya  concebía  una  Policía  de  Seguridad  encargada  de   resguardar  el  orden  público,  que  estaba  confiada  a  las  autoridades  civiles.     Según   el   Libro   de   Doctrina   Institucional   de   la   PNC,   Capítulo   II,   en   el   apartado   referente   a   Aspectos  Históricos  Relevantes,  después  de  varios  intentos  para  brindar  seguridad  pública  a   los   ciudadanos   de   Guatemala,   se   creó   la   Policía   de   Seguridad,   Salubridad   y   Ornato,   el   12   de   septiembre  de  1881.  En  la  década  de  1944  a  1953,  se  sustituyó  por  una  Guardia  Civil,  y  el  28   de  junio  de  1955,  se  reinstaló  la  Policía  Nacional  con  la  emisión  del  Decreto  Número  332.     La   Ley   Orgánica   de   la   Policía   Nacional   (Decreto   Número   332),   contenía   conceptos       interesantes,  como  otorgarle  carácter  civil  a  la  institución,  funciones  de  mantener  el  orden   público,  proteger  la  vida,  la  seguridad  de  las  personas  y  de  sus  bienes,  prevenir  los  delitos  y   demás  infracciones  a  la  ley,  perseguir  y  capturar  a  los  transgresores,  cooperar  en  la  inves-­‐ tigación  y  pesquisas  de  los  delitos,  ser  policía  de  presidios  y  tener  el  control  de  extranjería.   La   Policía   Nacional   dependía   del   Organismo   Ejecutivo,   por   conducto   directo   del   Ministro   de   Gobernación,  y  en  materia  judicial  estaba  subordinada  a  los  tribunales  de  la  República.       Con   la   suscripción   de   los   Acuerdos   de   Paz   Firme   y   Duradera,   el   29   de   diciembre   de   1996,   se   puso   formalmente   fin   al   conflicto   armado   interno   en   Guatemala.   Específicamente,   en   el   Acuerdo  Global  sobre  Derechos  Humanos,  Sobre  Fortalecimiento  del  Poder  Civil  y  Función   del   Ejército   en   una   Sociedad   Democrática,   Sobre   Reformas   Constitucionales   y   Régimen   Electoral  y  el  propio  Acuerdo  de  Paz  Firme  y  Duradera,  se  trataron  aspectos  relativos  a  la   seguridad  ciudadana,  de  lo  que  se  pueden  destacar  dos  grandes  propuestas:     1)  Instituyeron  una  Agenda  de  seguridad,  en  la  que  plantearon:   • Encargarle  al  Ejército  la  protección  contra  las  amenazas  armadas  externas.     • Encargarle  a  una  nueva  Policía  Nacional  Civil,  en  exclusiva,  la  protección  contra  las   amenazas  al  orden  público  y  la  seguridad  interna.     • Crear  un  Departamento  de  Inteligencia  Civil  a  cargo  del  Ministerio  de  Gobernación.   • Crear  una  Secretaría  de  Análisis  Estratégicos.     2)  Promover  reformas  constitucionales,  que  contemplaran:   • Un   Ejército   de   Guatemala   con   una   única   función,   la   defensa     de   la   soberanía   del   Estado  y  de  la  integridad  del  territorio.   • Un  Ministro  de  la  Defensa  Nacional,  civil  o  militar.   • La   Policía   Nacional   Civil   como   el   único   cuerpo   policial   armado   con   competencia   nacional  cuya  función  es  mantener  el  orden  público  y  la  seguridad  interna.  Y  salvo   resultare   rebasada,   el   Presidente   de   la   República   excepcionalmente   podría   disponer   la  intervención  temporal  del  Ejército,  lo  que  el  Congreso  podría  limitar.     Conforme  a  los  Acuerdos,  el  4  de  marzo  de  1997  fue  aprobada  la  Ley  de  la  Policía  Nacional   Civil,   mediante   Decreto   11-­‐97   del   Congreso   de   la   República   de   Guatemala,   en   consecuencia    

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derogada   la   Ley   Orgánica   de   la   Policía   Nacional   (Decreto   Número   332).   Es   de   mencionar,   que  respecto  las  pretendidas  reformas  constitucionales,  conforme  resultados  de  la  Consulta   Popular  realizada  el  16  de  mayo  de  1999,  resultó  ganadora  la  posición  ciudadana  en  favor   del  No,  y  en  consecuencia,  los  mismos  no  entraron  a  regir.       2.3. Del  nacimiento  de  la  Policía  Nacional  Civil  –PNC-­‐     La   PNC   sustituyó   a   la   Policía   Nacional   y   a   la   Guardia   de   Hacienda,   y   persiguió   enfocarse   dentro  de  un  sistema  fuera  del  conflicto  armado.  Según  el  esquema  legal,  la  PNC  se  concibe   como   una   fuerza   pública   armada,   al   mando   del   Presidente   de   la   República   –directamente   a   cargo  del  Ministro  de  Gobernación-­‐  “encargada  de  proteger  la  vida,  la  integridad  física  de   las   personas,   sus   bienes,   el   libre   ejercicio   de   sus   derechos   y   libertades   y   de   prevenir,   investigar  y  combatir  el  delito,  preservando  el  orden  y  la  seguridad  pública”1.     La  nueva  policía  se  planteó  como  un  modelo  único  y  unitario  con  tres  ámbitos  de  aplicación:   el  ámbito  de  la  prevención,  el  de  la  investigación  o  corrección  y  el  del  orden  público  o  de   auxilio  a  la  comunidad2.         2.4. La  Policía  Nacional  Civil  en  cifras     Según   fuentes   oficiales,   la   cantidad   de   agentes   de   la   PNC   ha   pasado   de   16,500   en   el   año   2000   a   31   mil   en   2014,   un   incremento   en   la   tasa   de   148   a   198   policías   por   cada   100   mil   habitantes  (ver  Gráfica  1).       Aunque   la   cantidad   de   efectivos   policiales   en   el   año   2014   es   de   31,338,   según   fuentes   policiales   solo   25,760   se   dedican   a   tareas   de   seguridad   ciudadana,   mientras   5,578   están   asignados   a   otras   actividades,   de   los   cuales   4,098   elementos   están   asignados   a   la   seguridad   de  funcionarios.3     La  CNRP  planifica  llenar  el  número  actual  de  plazas  para  elementos  de  PNC,  lo  que  equivale   a  33,000  elementos4.  A  julio  de  2014,  había  un  déficit  de  1,800  agentes.  El  mayor  déficit  es   en   el   grado   de   oficial   tercero   de   policía,   pues   según   las   necesidades   se   estimaban   1,100   agentes  en  este  grado,  pero  solo  había  340  en  julio  de  2014  (ver  Ilustración  1).                                                                                                                         1

 Art.  9.  Decreto  11-­‐97  del  Congreso  de  la  República,  “Ley  de  la  Policía  Nacional  Civil”.    Policía  Nacional  Civil.  “Doctrina  Institucional”,  págs.  30  y  31.     3  Según  datos  de  la  Unidad  de  Acceso  de  la  Unidad  de  Información  Pública  del  Ministerio  de  Gobernación,  Resolución  No.   661.   4  Comisión   Nacional   de   la   Reforma   Policial,   Informe   2012-­‐2014,   pág.   18.   Situación   actual   de   la   escala   jerárquica   de   la   Policía  Nacional  Civil,  Julio  2014.   2

 

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45,000' 40,000' 35,000' 30,000' 25,000' 20,000' 15,000' 10,000' 5,000' 0'

250' 198' 148'

173' 140' 21,382' 19,118'

16,570'

200'

31,338' 150'

100' 50'

1999' 2000' 2001' 2002' 2003' 2004' 2005' 2006' 2007' 2008' 2009' 2010' 2011' 2012' 2013' 2014'

                                   

Gráfica  1.  Cantidad  de  policías  y  tasa  por  100  mil  habitantes     (1999  a  2014)  

Policías'

0'

Tasa'por'100'mil'habitantes'

                             Fuentes:  1999:  MINUGUA,  2000  A  2014:  Unidad  de  Información  Pública  del  Ministerio  de                                Gobernación=  2000  a  2004,  resolución  número  302;  2005  a  2014,  resolución  número  661.  

   

   

                   

Ilustración  1.  Situación  actual  de  la  escala  jerárquica  de  la     Policía  Nacional  Civil,  Julio  2014                                                                        Fuente:  Comisión  Nacional  de  la  Reforma  Policial,  Informe  2012-­‐2014.    

 

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Desde  su  fundación  en  1997,  la  institución  ha  tenido  20  directores,  cada  uno  ha  estado  en   promedio  10  meses  en  dicha  posición.  A  partir  del  año  2000  ninguno  de  los  directores  ha   permanecido   un   periodo   de   gobierno   completo   en   el   cargo,   sin   embargo,   los   últimos   3   directores  han  estado  en  promedio  año  y  medio  (ver  Ilustración  A1  en  Anexos).     La   confianza   en   la   institución   es   baja   y   ha   disminuido   con   el   tiempo.   Según   datos   de   en-­‐ cuestas   con   representación   nacional   realizadas   por   Latinobarómetro,   en   1999,   dos   años   después  de  la  fundación  de  la  PNC,  la  mitad  de  la  población  confiaba  en  ella,  sin  embargo,  a   medida  que  fue  pasando  el  tiempo  la  confianza  se  fue  deteriorando.  En  2012,  solamente  un   tercio  de  la  población  confiaba  en  la  PNC.  En  los  últimos  años  la  confianza  en  la  institución   ha   mejorado,   pero   aún   no   supera   el   50%.   Por   ejemplo,   una   encuesta   realizada   por   ProDatos,  menciona  que  la  aceptación  de  la  PNC  subió  de  39%  a  41%  entre  2012  y    2013.       Gráfica  2.  Confianza  en  la  Policía  Nacional  Civil  (1993  a  2012)                                        

60# 50#

50# 40#

46#

42#

42.4#

39#

40.3#

39.6#

30#

31#

41#

34.9#

20# 10# 0# 1993#

1999#

2001#

2004# 2006# 2008#

Confianza#

2010#

2012#

2013#

Aceptación#

     

                           Fuentes:  confianza=  estudios  sobre  cultura  política  de  la  democracia,  ASIES  &  Universidad                            de  Vanderbilt/Universidad  de  Pittsburgh,  aceptación=  ProDatos.  

    El   presupuesto   de   la   PNC   ha   incrementado   55%   entre   los   años   2009   y   2014,   pasando   de   Q.2,039  millones  a  Q.3,151  millones,  un  aumento  real  (ajustado  por  la  inflación)  de  27%,  el   doble  respecto  al  incremento  observado  en  el  mismo  periodo  en  el  Presupuesto  General  de   Ingresos  y  Egresos  del  Estado  (ver  Gráfica  3)5.                                                                                                                             5

 El  Presuesto  General  de  Ingresos  y  Egresos  del  Estado  incrementó  37%  entre  2009  y  2014  en  términos  nominales  y  12.5%   en  términos  reales.  

 

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Gráfica  3.  Presupuesto  de  la  Policía  Nacional  Civil     (millones  de  quetzales,  2009  a  2014)6   3,500& 3,102&

3,151&

2013&

2014&

3,000& 2,346&

2,500& 2,039&

2,012&

2009&

2010&

2,000&

2,479&

1,500& 1,000& 2011&

2012&

                                                 Fuente:  elaboración  propia  con  base  en  datos  de  SICOIN.    

      3. Consideraciones  para  institucionalizar  una  instancia  de  Reforma  Policial     En  el  año  2008,  se  emitió  la  Ley  Marco  del  Sistema  Nacional  de  Seguridad,  Decreto  18-­‐2008   del   Congreso   de   la   República,   con   el   objeto   de   otorgar   integralidad   y   coordinación   a   las   fuerzas  de  seguridad,  a  los  sistemas  de  inteligencia,  y  dotar  a  la  PNC  de  mayores  campos  de   acción,   de   coordinación   interinstitucional   y   demás   garantías   legales7.   Paralelamente,   se   inició  un  trabajo  en  pro  de  la  instauración  de  un  órgano  de  reforma  policial  y  se  nombró  a   una  Pre-­‐comisionada8  para  la  Reforma  Policial.       Sin   embargo,   los   esfuerzos   realizados   para   mejorar   la   institución,   parecían   no   ser   suficientes.     Según   la   Comisión   Nacional   de   Reforma   Policial   –CNRP-­‐:   “El   deterioro   de   sus   estructuras,   la   variabilidad   de   enfoques   y   reformas   internas   sin   criterio   de   continuidad,   una   nueva   escala   criminal   sobre   todo   organizada,   así   como   una   falta   de   relevo   efectivo   entre   periodos   de   gobierno,   situaron   a   la   Policía   Nacional   Civil   en   una   delicada   situación   de   legitimidad  y  credibilidad  ante  la  ciudadanía,  que  hizo  necesario  iniciar  esfuerzos  en  pro  de   reformar  su  estructura,  recuperar  su  filosofía,  adaptar  sus  procesos  en  torno  a  las  nuevas   estructuras  y  ámbitos  de  acción  de  la  criminalidad  organizada  y  dotar  de  integralidad  en  la   transición  entre  periodos  de  gobierno.”9                                                                                                                     6

 Incluye   las   siguientes   unidades   ejecutoras:   Policía   Nacional   Civil,   Departamento   de   Tránsito,   Subdirección   de   Estudios,   Subdirección  de  Salud  Policial  y  Subdirección  de  Análisis  e  Información  Antinarcótica.   7  Ley  Marco  de  Seguridad,  Decreto  18-­‐2008  del  Congreso  de  la  República.   8  La  activista  Helen  Mack  fue  la  Pre-­‐comisionada  Presidencial  para  la  Reforma  Policial.   9  Reforma  Policial.  “Plan  Estratégico  Institucional  2013  (Borrador)”.    

 

9  

 

2013%

2011%

2012%

2010%

2009%

2007%

2008%

2006%

2005%

2003%

2004%

2002%

2001%

2000%

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1997%

 

1996%

 

1995%

La   situación   de   criminalidad   hace   algunos   años   llegó   a   su   pico,   en   especial   la   tasa   de   homicidios  que  alcanzó  la  cifra  de  46  por  cada  100  mil  habitantes  en  el  año  2009.  Por  ello,   las   autoridades   de   turno   propusieron   una   serie   de   acciones   con   el   fin   de   fortalecer   a   la   Policía   Nacional   Civil   –PNC-­‐   y   el   papel   que   juega   como   garante   de   la   seguridad.   En   esa   oportunidad  se  consideró  necesaria  la  creación  de  un  ente  que  acompañara  a  la  PNC  en  su   proceso   de   reforma,   por   lo   que   en   el   año   2010   se   creó   la   Comisión   Nacional   de   Reforma   Policial10,  mediante  el  Acuerdo  Gubernativo  Número  361-­‐2010,  con  el  objeto  de  “promover,   proponer   y   dar   seguimiento   al   cumplimiento   de   las   medidas,   estrategias,   planes   y   programas   vinculados   a   la   reforma   de   la   Policía   Nacional   Civil,   que   permitan   un   proceso   continuo   de   modernización   institucional   orientado   al   Fortalecimiento   del   Estado   democrático  de  Derecho”  y  se  juramentó  a  la  Comisionada  para  la  Reforma  Policial11.       Gráfica  4.  Tasa  de  homicidios  por  cada  100  mil  habitantes   (1995  a  2013)     50% 46% 46.4% 45.2%   45% 42% 41.5%   43.3% 38.6% 40% 35% 36.4%   34.2% 35% 34%   30.7% 28.5% 30%   28.1% 25.6% 25% 25.9%   21.1% 20%   19.7% 17.8%   15%   10%   5%   0%                                Fuente:  elaboración  propia  con  base  en  datos  de  la  PNC,  y  población  estimada  por  el  INE.  

      3.1. Contexto  regional  coincidente  con  la  idea  de  institucionalizar  un  proceso  de  Reforma   Policial     Muchos   países   de   América   Latina   sufrieron   conflictos   armados   internos   y   fueron   gobernados   por   régimenes   autoritarios   que   debilitaron   la   democracia,   la   institucionalidad   y   el  Estado  de  Derecho.  A  mediados  de  los  años  ochenta  y  principio  de  los  noventa  la  mayoría   de   países   en   conflicto   retornaron   a   la   democracia,   al   mismo   tiempo   que   se   observaban   incrementos  en  el  crimen  y  la  violencia.12                                                                                                                     10

 Con  vigencia  de  cuatro  años.    La  Pre-­‐comisionada  Helen  Mack  fue  nombrada  Comisionada  Presidencial  para  la  reforma  policial.   12  Bayley,  David.  “Democratizing  the  police  abroad:  What  to  do  and  how  to  do  it.  Issues  in  International  Crime”,  pág.  56.   11

 

10  

 

Debido  al  aumento  de  la  inseguridad  y  violencia,  algunos  gobiernos  en  América  Latina  han   implementado   procesos   de   reformas   institucionales,   entre   ellas,   cambios   en   los   cuerpos   policiales.   Tanto   en   los   países   con   estructura   de   gobierno   federal,   en   los   cuales   existen   varios  cuerpos  de  policía,  como  México  o  Argentina,  como  en  los  países  con  estructura  de   gobierno   centralizada   o   Estados   Unitarios   que   tienen   un   solo   cuerpo   policial,   como   Guatemala   o   El   Salvador,   los   problemas   que   enfrentan   sus   fuerzas   armadas   son   históricamente   similares.   Según   Frühling   (2003)   los   problemas   comunes   en   las   policías   de   América   Latina   que   fomentaron   los   procesos   de   reforma   fueron   sus   estructuras   débiles,   centralizadas  y  militarizadas,  falta  de  controles  claros,  transparentes  y  dirección  estratégica,   insuficiente   profesionalización   y   una   desconfianza   generalizada   de   la   población   hacia   las   fuerzas  policiales13.     Algunos  ejemplos  de  los  avances  y  desafíos  de  los  procesos  de  reforma  policial  en  América   Latina  son:     1) Perú:     la   reforma   policial   inició   en   el   año   2001   con   la   instalación   de   la   Comisión   de   Reestructuración   integrada   por   oficiales   de   policía   de   todos   los   rangos,   y   civiles   de   dentro   y   fuera   del   Ministerio   del   Interior.   La   comisión   creó   una   Oficina   de   Asuntos   internos   que   abordó   los   principales   focos   de   corrupción:   sistema   de   pensiones,   distribución   de   gasolina,   sistema   de   salud   y   vivienda.   Se   hicieron   reformas   estructurales   y   administrativas   a   causa   de   la   excesiva   cantidad   de   oficiales   superiores,   y   se   reformó   el   estatuto  disciplinario  del  Sistema  de  Inspección  General.14     La  evaluación  de  la  realizada  por  Costa  &  Neild  (2007)15  daba  cuenta  de  que  la  reforma   policial  fue  desmantelada  y  abandonada  en  el  año  2005  cuando  se  nombró  al  director   de   la   Policía   Nacional   del   Perú   -­‐PNP-­‐   como   Ministro   del   Interior.   Hacia   finales   del   año   2012  se  decretaron:  la  Ley  de  la  PNP,  la  Ley  de  la  Carrera  y  Situación  del  Personal  de  la   PNP,   el   Régimen   Disciplinario   de   la   PNP,   la   Ley   del   Régimen   Educativo   de   la   PNP   y   el   decreto  para  la  modernización  de  la  función  criminalística  policial.       La   reforma   de   la   policía   peruana   en   sus   inicios   presentó   grandes   desafíos,   pues   las   amenazas  al  orden  público  (protestas  sociales,  huelgas)  debilitaron  al  gobierno  central  y   ante  la  posibilidad  del  colapso  total  del  gobierno,  se  fortaleció  la  confianza  de  la  cúpula   policial  para  oponerse  a  los  cambios.     2) Colombia:   los   esfuerzos   para   implementar   una   reforma   policial   se   han   dado   en   dos   ocasiones:  1993  y  2003.  La  reforma  de  1993  modificó  el  Consejo  Superior  de  Policía  que   pasó  a  ser  el  Consejo  Nacional  de  Policía  y  Seguridad  Ciudadana.  Asimismo  se  crearon   los   Comandos   Municipales   a   fin   de   armonizar   el   trabajo   de   la   policía   con   los   planes   municipales   y   unificar   los   mandos   policiales   y   las   autoridades   civiles.   También   se   instaló   el   Sistema   Nacional   de   Participación   Ciudadana   compuesto   por   una   Comisión   del   Orden                                                                                                                   13

 Frühling  Hugo.  “Policía  Comunitaria  y  Reforma  Policial  en  América  Latina.  ¿Cuál  es  el  impacto?”.      Costa,  Gino  &  Rachel  Neild.  “La  reforma  policial  en  Perú”,  pág.  121.     15  Ibid.     14

 

11  

 

 

Nacional  con  amplia  representación  ciudadana  presidida  por  el  Ministro  de  Defensa  y  el   Director   General   de   la   Policía. 16  Otras   propuestas   incluyeron   la   creación   del   Comisionado   Nacional   para   Asuntos   de   Policía,   la   Oficina   de   Auditoría   Interna   y   la   Oficina   de   Diagnóstico   y   Auto-­‐evaluación,   asimismo   se   incorporó   al   Reglamento   de   Disciplina  el  Código  de  Ética  Policial.     Con   relación   a   la   carrera   policial   se   propuso   cambiar   el   sistema   militarizado   y   como   requisito  se  impuso  un  nivel  mínimo  de  educación  a  nivel  de  bachillerato,  asimismo  se   redujeron  los  quince  grados  militares  a  cinco  policiales.  Los  ascensos  ya  no  se  harían  por   antigüedad  sino  por  capacitación.17     Sin   embargo,   la   crisis   política   que   el   país   enfrentó   en   1995   y   el   incremento   de   la   credibilidad  en  la  policía  por  un  proceso  de  depuración  en  marcha  le  dieron  suficiente   poder  a  la  misma  para  que  el  programa  “Transformación  Cultural”  llevado  a  cabo  entre   1995   y   1998   fuera   conducido   exclusivamente   por   las   autoridades   policiales. 18  Este   nuevo  proceso  no  le  dio  seguimiento  a  la  participación  ciudadana  y  dejó  de  existir  toda   la   institucionalidad   creada   por   la   reforma   de   1993   la   cual   le   daba   participación   a   la   sociedad  en  la  gestión  policial  y  en  la  rendición  de  cuentas.       El  nuevo  proceso  de  reforma  realizado  en  2003  estuvo  a  cargo  de  una  Misión  Especial   conformada  por  seis  civiles  expertos,  quienes  realizaron  una  serie  de  recomendaciones   al   gobierno   central   y   que   fueron   usadas   de   base   para   conformar   un   Plan   de   Mejoramiento 19  con   el   fin   de   implementar   las   recomendaciones   organizacionales,   administrativas   y   gerenciales   que   dependían   directamente   de   la   policía,   pero   otras   de   mayor   trascendencia   a   cargo   del   ejecutivo   como   una   Consejería   Especial   (ante   la   imposibilidad  de  la  Consejería  se  propuso  crear  un  Viceministerio  lo  cual  no  pasó),  y  el   Consejo  Nacional  de  Policía,  no  fueron  implementadas.  

  3) Argentina:  las  reformas  realizadas  en  el  periodo  1995-­‐1999  en  la  Provincia  de  Santa  Fe   fueron   del   tipo   “democratización   policial”   buscando   los   siguientes   objetivos:   a)   restablecer   la   confianza   entre   la   policía   y   la   comunidad,   b)   mejorar   la   formación   del   personal  policial,  y  c)  reconstruir  la  capacidad  disciplinaria  de  la  fuerza  policial  y  avanzar   en   un   proceso   de   depuración   interna.20  Para   ello   se   establecieron   Juntas   Barriales   de   Seguridad   Comunitaria,   se   incluyeron   cursos   de   derechos   humanos   y   derecho   constitucional,  entre  otros,  en  los  pensum  de  estudios,  y  se  creó  la  Dirección  Provincial   de  Asuntos  Internos  –DPAI-­‐  como  un  mecanismo  de  control  interno.                                                                                                                       16

 Casas  Dupuy,  Pablo.  “Reformas  y  contrarreformas  en  la  policía  colombiana”,  pág.  116.    Ibid,  págs.  24-­‐26.   18  Ibid,  pág.  31.   19  Casas,  pág.  6.   20  Sagarduy-­‐Rosua,   citado   por   González,   Gustavo.   “Reforma   Policial   y  política:   Un   complejo   entramado   de   compromisos,   resistencias  y  condiciones  de  posibilidad”,  pág.  158.   17

 

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El   periodo   1999-­‐2003   se   caracterizó   por   una   contrarreforma   que   incluyó   una   persecución   de   los   funcionarios   policiales   que   habían   participado   activamente   en   las   anteriores  iniciativas  de  reforma.  Las  acciones  de  reforma  policial  en  este  nuevo  periodo   buscaban  el  aumento  de  la  severidad  policial,  la  cual  se  dio  a  través  de  proyectos  legales   que   pretendieron   ampliar   las   facultades   policiales   en   materia   de   detención,   se   incrementó  el  presupuesto  para  la  adquisición  de  armamento,  mejorar  la  movilidad  y  se   incrementó   el   número   de   efectivos   policiales.   En   el   periodo   2003-­‐2006,   un   nuevo   gobierno  provincial  enfrentó  fuertes  limitaciones  políticas  para  implementar  la  reforma,   pues  el  periodo  de  contrarreforma  posibilitó  reacomodos  al  interior  de  la  policía  y  una   mayor   oposición   a   los   cambios   por   parte   de   la   misma.   Aun   así,   en   este   periodo   se   logró   la   sanción   de   una   nueva   Ley   del   Personal   Policial   y   se   creó   el   Instituto   de   Seguridad   Pública.21  La  resistencia  encontrada  a  la  reforma  en  la  provincia  santafesina  provino  de   diversos  ámbitos,  desde  las  cúpulas  policiales,  miembros  del  partido  gobernante,  otras   instituciones   gubernamentales   (defensor   del   pueblo)   y   en   las   segundas   líneas   ministeriales   denominadas   “capas   geológicas   burocráticas”   dejadas   por   gobiernos   anteriores.  Todo  esto  bajo  un  marco  en  el  que  el  mismo  partido  político  ha  gobernado  la   provincia  desde  1983  y  circunscrito  a  un  ambiente  político  en  el  que  las  reformas  legales   deben  negociarse  presupuestariamente  (subsidios,  cargos,  inversión  de  infraestructura)   con  los  senadores  y  diputados  de  turno.22       4) Condiciones  que  impiden  la  reforma  policial  en  algunos  países:  Basándose  en  la  teoría   del  cambio  institucional,  Daniel  Pontón23  encuentra  que  en  Ecuador  la  reforma  policial   no   ha   sido   posible   dado   que   los   actores   encargados   de   llevarla   a   cabo   no   han   cambiado   (continuidad   de   los   juzgados   policiales,   ausencia   de   mecanismos   de   rendición   de   cuentas   externos),   a   pesar   de   que   se   han   realizado   algunos   cambios   jurídicos   e   implementado  diversos  planes  de  modernización  policial.  En  México,  el  alto  número  de   policías  estatales  y  municipales  (1,600  cuerpos  policiales)  hace  imposible  la  unificación   de   esquemas   de   trabajo,   estrategias,   capacidades   y   recursos,   aun   cuando   en   1997   se   creó   el   Sistema   Nacional   de   Seguridad   Pública   y   en   el   año   2000   la   Secretaría   de   Seguridad  Pública  no  se  ha  podido  avanzar  en  una  reforma  policial  integral.24       Todos   estos   casos   muestran   las   resistencias   que   se   han   encontrado   para   cambiar   los   sistemas   policiales,   a   pesar   que   muchas   de   estas   iniciativas   han   surgido   a   causa   de   escándalos   de   corrupción   y   abusos   policiales.   Al   final,   el   éxito   de   una   reforma   policial   depende   en   gran   parte   de   que   exista   un   núcleo   de   oficiales   de   la   policía   motivado   y   dispuesto  a  encabezar  los  cambios,  que  se  cuente  con  el  apoyo  de  todas  las  fuerzas  políticas   y   que   no   existan   eventos   del   contexto   social   que   desestabilicen   las   instituciones   (des-­‐ estabilidad  política  o  incremento  de  la  criminalidad  son  obstáculos  para  las  reformas).25                                                                                                                     21

 González,  Gustavo.  “Reforma  Policial  y  política:  Un  complejo  entramado  de  compromisos,  resistencias  y  condi-­‐ciones  de   posibilidad”.  pág.  161.   22  Ibid,  pág.  167.   23  Pontón  C,  Daniel.  “El  Proceso  de  reforma  policial  en  Ecuador:  un  tema  relegado  al  olvido”,  pág.  39.   24  Villalobos  García,  Luis.  “Enfoque  institucional  para  la  reforma  policial  y  rendición  de  cuentas”,  pág.  65.       25  Frühling,  Hugo.  “Dos  décadas  de  reforma  policial  en  América  Latina:  factores  para  su  éxito  o  fracaso”,  págs.  286-­‐288.  

 

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3.2. Requisitos  para  una  efectiva  reforma  policial     La  reforma  policial  constituye  un  proceso  institucional  tendiente  a  reestructurar  con  eficacia   y  eficiencia  las  instituciones  policiales  en  los  órdenes  doctrinario,  orgánico  y  funcional,  a  los   fines   de   conformar   nuevas   policías   estrictamente   ajustadas   al   principio   democrático   de   protección   ciudadana   ante   agresiones,   violencias   y   delitos   lesivos   de   los   derechos   y   las   libertades  de  las  personas.26     Una   reforma   policial   implica   un   proceso   a   largo   plazo,   con   resultados   inciertos   y   difíciles   de   medir   que   representa   un   cambio   institucional   costoso,   complejo   y   de   larga   reestruc-­‐ turación,   por   lo   que   no   constituye   un   proyecto   exclusivo   de   la   autoridad   de   turno.   Razón   por  la  cual  una  reforma  policial  debe  ser  vista  como  un  Plan  de  Nación  y  que  esté  apoyada   por  los  distintos  partidos  políticos.     Algunas   reformas   policiales   han   enfocado   el   proceso   a   un   cambio   normativo,   buscando   con   ello  lograr   el  proceso   de   reestructuración   institucional.   Sin   embargo,   un   proceso   integral   de   reforma  debe  intervenir  a  su  vez  sobre  la  estructura,  organización,  práctica  y  doctrina  de  los   cuerpos  policiales.     Según  un  estudio  sobre  Reformas  Policiales  en  América  Latina27,    este  proceso  debe  orien-­‐ tarse  a  proponer  reformas  que  apunten  a  fortalecer  la  labor  institucional  de  la  policía  desde   tres  aspectos:   1. Reforma   Normativa:   consistente   en   la   reformulación   de   las   bases   jurídicas   del   sistema  policial,  como  leyes,  Acuerdos,  Reglamentos  y  Órdenes  Generales.   2. Reforma   Organizacional:   consistente   en   la   reestructuración   organizativa   de   la   policía,  sus  direcciones,  unidades  y  dependencias.   3. Reforma   Funcional:   consistente   en   la   reestructuración   de   los   procesos   y   prácticas   institucionales.     El   proceso   de   reforma   policial   es   un   componente   instrumental   de   la   política   de   seguridad   que   constituye   una   cuestión   política,   ya   que   se   trata   de   formular   y   construir   una   nueva   seguridad  pública  y  dentro  de  ese  marco,  una  nueva  institución  policial.     Es   indispensable   en   el   proceso   de   reforma,   contar   con   la   voluntad   política   de   las   autori-­‐ dades  del  país,  de  forma  comprometida  y  a  largo  plazo.  Sin  liderazgo  político  es  imposible   que   funcione   una   reforma   policial.   Por   otra   parte,   la   reforma   policial   debe   ser   capaz   de   sobrevivir  al  cambio  de  liderazgo  en  el  gobierno  y  en  las  instituciones.       El  mayor  desafío  institucional  que  enfrenta  entonces  una  reforma  policial,  según  Bayley,  es   contar   con   estructuras   organizativas   y   funcionarios   gubernamentales   con   las   capacidades,   aptitudes   y   competencias   necesarias   para   encarar   un   proceso   de   tal   envergadura   de                                                                                                                   26

 Sain,  Marcelo  Fabián.  “La  Reforma  Policial  en  América  Latina:  una  mirada  crítica  desde  el  progresismo.”      Ibid.    

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reforma   y   desarrollo   de   la   reforma   policial.   Se   necesita   de   un   “liderazgo   político   comprometido  y  sostenido  de  parte  de  las  autoridades  superiores  de  gobierno.”28         4. La  Reforma  Policial  en  Guatemala    

 

4.1. Contexto  legal  de  la  Comisión  Nacional  de  Reforma  Policial     La   figura   legal   de   la   CNRP,   se   ajusta   al   artículo   5   de   la   Ley   del   Organismo   Ejecutivo   (Decreto   número  114-­‐97  del  Congreso  de  la  República)  en  consecuencia  es  de  caracter  temporal.  La   CNRP,   según   su   objeto,   promueve,   propone   y   da   seguimiento   al   cumplimiento   de   las   medidas,  estrategias,  planes  y  programas  vinculados  a  la  reforma  de  la  PNC  y  conforme  su   naturaleza   es   un   ente   colegiado,   deliberativo   y   consultivo,   más   no   ejecutivo.   En   su   integración  figuran29:     • Ministro  de  Gobernación,  quien  la  preside  y  convoca.   • Primer  Viceministro  de  Gobernación.   • Coordinador  del  Consejo  Asesor  de  Seguridad.     • Secretario  Técnico  del  Consejo  Nacional  de  Seguridad.   • Director  de  la  Policía  Nacional  Civil.   • Director  General  Adjunto  de  la  Policía  Nacional  Civil.   • Titular  de  la  Jefatura  de  Planificación  y  Desarrollo  Institucional.   • Inspector  General  de  la  Policía  Nacional  Civil.   • Un  ciudadano  notable,  designado  por  el  Presidente  de  la  República.     Conforme   el   Plan   Estratégico   Institucional   de   Reforma   Policial,   ésta   persigue   “la   integración   de   las   gestiones   humanas,   estratégicas   y   programáticas   implicadas,   así   como   establecer   puentes   sectoriales   interinstitucionales   e   internacionales   para   contar   con   el   apoyo   suficiente    y  lograr  un  impacto  sostenible.”       Según   la   normativa   vigente,   los   integrantes   de   la   Comisión   deben   de   reunirse   de   manera   ordinaria   una   vez   al   mes   y   de   forma   extraordinaria   cuando   fuera   necesario.   Según   la   Comisionada  Presidencial  para  la  Reforma  Policial,  esto  no  se  cumple  estrictamente  ya  que   las   reuniones   se   realizan   cada   vez   que   es   necesario.   Al   respecto   enfatizó   que   “las   autoridades  de  la  Comisión  mantienen  en  constante  comunicación,  la  cual  es  muy  buena.”30     La   metodología   de   trabajo   de   la   CNRP   se   enfoca   en   la   creación   de   mesas   de   trabajo   que   analizan,  diagnostican  y  generan  propuestas  en  áreas  específicas  que  requieren  del  apoyo  y   seguimiento  de  los  técnicos  nacionales  e  inter-­‐nacionales  que  trabajan  con  la  institución.  A   partir  de  esas  mesas  de  trabajo  y  los  diagnósticos  que  se  generan  en  ellas,  se  han  trazado                                                                                                                   28

 Bayley,  David.  “Democratizing  the  Police  Abroad:  what  to  do  and  how  to  do  it.  Issues  in  international  crime”.    Acuerdo  Gubernativo  361-­‐2010.   30  Entrevista  con  Licda.  Adela  Camacho  de  Torrebiarte,  Guatemala,  julio  2014.   29

 

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ocho  líneas  de  acción  principales  que  se  enfocan  principalmente  en  el  fortalecimiento  y  las   mejoras  dentro  de  la  institución  policial.     La  coordinación  y  comunicación  adecuada  entre  las  autoridades  involucradas  en  el  proceso   de   la   reforma   policial   es   fundamental.   Sin   embargo,   la   forma   en   la   que   está   diseñada   la   CNRP,  ocasiona  que  en  la  práctica  puedan  existir  discrepancias  o  dudas  en  cuanto  el  canal   de  comunicación  y  la  función  de  la  Coordinadora  frente  al  Ministro  de  Gobernación,  pues  es   él  quien  preside  y  convoca  a  la  Comisión.       Del  trabajo  de  campo  y  conforme  entrevistas  efectuadas,  se  infiere  un  criterio  en  el  sentido   que  si  bien  la  Comisión  fue  creada  como  un  ente  Asesor  y  de  propuesta  para  el  Presidente   de   la   República   con   el   fin   de   lograr   una   efectiva   reforma   de   la   policía,   en   realidad   sus   funciones   se   ven   sujetas   a   la   aprobación   del   Ministro   de   Gobernación,   autoridad   que   establece   y   aprueba   las   políticas   para   la   PNC.   De   esta   manera,   en   la   práctica,   la   Comisión   presenta   al   Ministro   de   Gobernación   sus   planes   y   programas   de   reforma   a   la   PNC   y   el   Ministro  –a  su  criterio-­‐  aprueba  o  no  las  propuestas  de  la  Comisión.       Durante  el  primer  periodo  de  la  reforma  policial31  existió  una  absoluta  falta  de  coordinación   y   de   objetivos   comunes   entre   el   Ministerio   de   Gobernación   y   la   Comisionada   Presidencial   para   la   Reforma   Policial.   Los   constantes   señalamientos   e   inculpaciones   entre   las   autoridades   a   cargo   de   la   CNRP   y   del   Ministerio   de   Gobernación32,   impidieron   el   avance   efectivo  de  la  reforma  policial.     Pese   las   desavenencias,   la   nueva   administración   2012-­‐2015,   resolvió   continuar   con   el   trabajo   de   la   CNRP,   nombró   una   nueva   Comisionada   y   prorrogó   el   plazo   de   su   mandato   hasta  finales  del  año  2018.  La  comunicación  entre  los  encargados  del  proceso  de  reforma   policial  mejoró  considerablemente  con  el  nuevo  Gobierno,  lo  cual  ha  facilitado  un  trabajo   más  coordinado  y  afín.     Sin  embargo,  al  igual  que  en  el  anterior  periodo  de  gobierno,  la  gestión  de  la  CNRP  no  se  ha   apegado   a   lo   previsto   en   su   Acuerdo   de   creación,   pues   lejos   de   actuar   como   un   cuerpo   colegiado,   deliberativo   y   consultivo,   en   la   práctica   opera   como   un   ente   ejecutor,   cuya   capacidad  de  propuesta  y  acción  depende  de  la  relación  del  Comisionado  con  el  Ministro  de   Gobernación.                                                                                                                               31

 De  2010  a  finales  del  2011.    Algunos   ejemplos:   1)   Noticia:   Carlos   Menocal   y   Helen   Mack   se   cuestionan   por   la   PNC.   Prensa   Libre.   28/07/2011.   2)   Noticia:   Comisionada   Helen   Mack   exige   compromisos   a   Carlos   Menocal.   Prensa   Libre.   08/03/2011.   3)   Noticia:   Carlos   Menocal  y  Helen  Mack  se  culpan.  Prensa  Libre.    01/10/2011.   32

 

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4.2. Las  primeras  acciones  de  la  Comisión  Nacional  de  Reforma  Policial  –CNRP-­‐     Durante   el   inicio   de   la   gestión   de   la   CNRP,   presentó   un   plan   inicial   que   se   basó   en   cinco   puntos  esenciales33:   1. Sistematización  de  información.   2. Instalación  y  funcionamiento  de  la  CNRP.   3. Plan   de   comunicación   intrainstitucional   e   interinstitucional   y   social,   apropiación   y   empoderamiento  de  la  reforma  policial.   4. Ruta  de  implementación  de  la  reforma  policial.   5. Recursos  para  la  ejecución,  coordinación  y  de  la  fase  preparatoria.   Como   un   segundo   punto   realizaron   los     proyectos   “Gobernando   con   la   Gente”   y     “Gobernando   con   la   Policía”,   como   procesos   de   apropiamiento   y   consulta   a   la   base   policial,   para  la  formulación  de  los  cinco  ejes  estratégicos  que  determinaron  la  ruta  estratégica  y  la   filosofía  de  la  reforma  policial.     En   el   año   2011   se   creó   el   Plan   Continuidad   para   la   reforma   policial   como   una   agenda   prioritaria   de   continuidad   para   ser   utilizado   por   el   siguiente   gobierno,   en   el   año   2012.   Enfatizaron  en  lo  siguiente:   • Estabilizar  la  escala  de  mandos,  en  el  marco  de  la  carrera  policial.   • Concretar  el  despliegue  de  investigación  criminal.   • Consolidar  el  sistema  de  planificación  estratégica  y  desarrollo  institucional  de  la  PNC.   • Implantar  programas  de  prevención  del  delito  y  relaciones  con  la  comunidad.   • Fortalecer  el  sistema  de  controles  internos  de  la  PNC.34     A   través   de   un   análisis   realizado   por   el   CIEN   (2011),   se   evidenció   que   el   Plan   Continuidad   adolecía  de  algunas  deficiencias,  tales  como  que  sus  prioridades  eran  distintas  y  carecían  de   relación   con   las   acciones   propuestas,   no   se   mencionaba   las   autoridades   responsables   de   su   implementación,  y  no  se  establecían  los  resultados  esperados.35    

 

4.3. El  Plan  Estratégico  Institucional  de  la  Reforma  Policial  y  los  Ejes  que  la  integran     El   concepto   estratégico   de   una   reforma   policial   constituye   un   marco   de   referencia   y   un   hilo   conductor   previo   a   la   generación   de   la   visión   del   proceso   de   Reforma   que   persigue   determinar  de  mejor  forma  la  construcción  de  la  policía.     El  concepto  estratégico  de  la  reforma  policial  que  se  pretende  impulsar  por  actual  la  CNRP   es:   “una   Policía   Nacional   Civil   sólida,   institucionalmente   fuerte,   con   rendición   de   cuentas,                                                                                                                   33

 Ibid.    Agencia   de   Estados   Unidos   para   el   Desarrollo   Internacional.   “La   Policía   que   queremos:   Plan   de   continuidad   Reforma   Policial”.   35  Centro  de  Investigaciones  Económicas  Nacionales.  “Análisis  del  Plan  de  Continuidad  de  la  Reforma  Policial.  Lineamientos   para  una  Política,  Económica,  Social  y  de  Seguridad  2011-­‐2021”.     34

 

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eficaz,   eficiente,   única,   laica,   apartidaria,   obediente,   subordinada   al   poder   civil,   jerarqui-­‐ zada,   disciplinada,   profesional,   tecnológica-­‐mente   avanzada,   altamente   móvil,   territorial-­‐ mente  distribuida,  respetuosa  del  Estado  de  Derecho  y  de  los  Derechos  Humanos,  coordi-­‐ nada,   desconcentrada,   orientada   estratégica-­‐mente,   que   provea   a   los   guatemaltecos   de   condiciones   de   libertad,   autoridad,   asistencia,   cobertura   y   certeza   sobre   su   integridad   personal  y  de  sus  bienes".       Según   la   CNRP,   la   estructura   de   gestión   de   la   reforma   policial   está   enfocada   en   tres   ámbitos:   1. Gestión   política:   comprende   y   ubica   el   nivel   macro   de   toma   de   decisiones,   comunicación  entre  mandos  y  rendición  de  cuentas  a  la  población.     2. Gestión   estratégica:   comprende   la   dirección   global   y   sistemática   conforme   a   la   ruta  establecida  en  el  Plan  Estratégico.   3. Gestión   programática:   ejecuta   y   concreta   las   iniciativas   de   cambio   y   desarrollo   institucional  y  cultural  de  la  entidad.       Con  base  a  lo  anterior,  la  CNRP  elaboró  un  Plan  Estratégico  2012-­‐2020,  que  comprende  una   proyección   programática   y   “establece   una   ruta   para   la   recuperación,   control   y   fortalecimiento   de   la   Policía   Nacional   Civil.”36  En   él   se   impulsaron   17   metas   estratégicas   y   cerca  de  60  procesos  de  transformación  y  fortalecimiento  institucional  de  largo  alcance  en   torno  a  los  siguientes  ejes:     1. Investigación  Criminal   2. Prevención  del  Delito   3. Formación  y  Profesionalización     4. Organización  Institucional   5. Controles  Internos   Los  ejes  fueron  modificados  en  el  año  2012  por  la  actual  Comisionada,  quien  adicionó  los  de   Gestión   de   Apoyo   Logístico,   Recursos   Humanos   y   Plataforma   Tecnológica.   Otro   cambio   sustancial  que  practicó,  fue  separarlos  en  longitudinales  y  transversales.  Según  la  Reforma   Policial,   esta   división   obedece   a   que   los   longitudinales   son   los   que   producen   impactos   directos   en   los   resultados   esperados,   mientras   que   los   trasversales   son   variables   intermitentes  en  el  proceso  estratégico.37                                                                                                                                     36

 Comisión  Nacional  de  Reforma  Policial.  “Plan  Estratégico  Institucional  2012-­‐2021”.  Guatemala,  2011.    Ibid.      

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Ilustración  1.  Evolución  de  los  Ejes  de  la  Reforma  Policial   A  parur  del  2012  

2011  

Invesugación  Criminal  

Invesugación  Criminal  

Prevención  del  Delito  

Prevención  del  Delito   Formación  y  Profesionalización  

Gesuón  y  Profesionalización   Recursos  Humanos   Organización  Insutucional   Planificación  Insutucional  

Gesuón  de  Apoyo  y  Logísuca   Plataforma  Tecnólogica    

Control  Interno  

Inspectoría  y  Controles  Internos  

Fuente:  elaboración  propia  en  base  a  información  de  la  Comisión  Nacional  de  Reforma  Policial.          

 

4.4. Los  Ejes  de  la  Reforma  Policial  (Particularidades)     4.4.1. Ejes  Trasversales     4.4.1.1. Organización  Institucional     El   eje   de   organización   institucional   tiene   a   su   cargo   la   implementación   de   procesos   para   modernizar   y   actualizar   el   sistema   organizacional   de   la   PNC,   el   cual,   según   la   CNRP,   no   responde   a   las   necesidades   actuales   para   una   efectiva   administración.   El   objetivo   general   trazado   para   este   eje   es   realizar   el   diseño   y   formulación   de   políticas   que   contribuyan   a   la   satisfacción  de  las  necesidades  de  la  seguridad  ciudadana.     El  eje  de  organización  institucional  está  integrado  por  2  personas  de  la  CNRP  que  trabajan   en   coordinación   con   la   Jefatura   de   Planificación   Estratégica   y   Desarrollo   Institucional                        

 

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–JEPEDI-­‐  de  la  Policía  Nacional  Civil.  Si  bien  éste  fue  creado  desde  el  año  2012,  comenzó  a   trabajar  hasta  marzo  de  2013.38     Las   metas   del   Eje   de   Organización   están   orientadas   a   dos   grandes   temas:   la   nueva   estructura  de  la  PNC  y  el  Modelo  Policial  de  Seguridad  Integral  Comunitaria  –MOPSIC-­‐  (ver   Tabla   A1   en   Anexos).   Con   base   en   ello,   se   puede   concluir   que   la   situación   de   la   reforma   policial  en  materia  de  organización  es:     Principales  Avances:   ! Desarrollo  de  propuesta  de  nueva  estructura  organizativa  y  funcional.   ! Implementación   Piloto   del   Manual   que   desarrolla   el   Modelo   Policial   de   Seguridad   Integral  Comunitaria  –MOPSIC-­‐.   ! Elaboración  del  proyecto  de  Manual  de  rendición  de  cuentas.     La   nueva   estructura   de   la   Policía   sugerida   por   el   eje   de   organización,   generó   nuevas   propuestas   de   estructura   orgánica   de   la   PNC,   una   de   las   cuales,   según   Reforma   Policial,   sirvió  como  base  para  la  estructura  planteada  en  la  nueva  iniciativa  de  ley  para  la  PNC.  La   nueva  estructura  iría  de  la  mano  con  la  regionalización  que  se  propone  en  la  iniciativa  de   ley.  Es  necesario  mencionar,  que  esta  iniciativa  aún  no  es  de  conocimiento  público,  por  lo   que  no  se  puede  evaluar  su  contenido.       El   Manual   que   desarrolla   el   MOPSIC   fue   aprobado   el   20   de   agosto   de   2014   por   Director   General  de  la  PNC,  el  cual  ya  venía  implementándose  como  Plan  Piloto  en  la  Comisaría  14.   Actualmente  se  está  comenzando  su  implementación  en  la  Comisaría  13  y  16,  así  como  con   la  capacitación  de  elementos  policiales.     El  proyecto  de  Manual  de  Rendición  de  Cuentas  está  actualmente  en  la  fase  de  revisión.     Principales  Desafíos:   ! Dar   a   conocer   públicamente   la   iniciativa   de   ley   que   modifica   la   estructura   organizativa  y  funcional  de  la  PNC.   ! Implementar   el   MOPSIC   en   el   resto   de   Comisarías   del   Distrito   Central   en   lo   que   queda   del   año   2014   y   en   el   primer   semestre   de   2015   en   todo   el   país,   así   como   la   constante  evaluación  de  los  resultados  de  su  implementación.   ! La  aprobación  e  implementación  del  Manual  de  Rendición  de  Cuentas.     Para   el   cumplimiento   de   su   objetivo   general,   el   Eje   de   Organización   tiene   el   desafío   de   establecer   otras   metas   y   planes   a   corto,   mediano   y   largo   plazo   que   contemplen   inte-­‐ gralmente   una   planificación   estratégica   para   la   organización   institucional.   En   dicha   planificación   se   deben   establecer   con   claridad   las   acciones   que   mejoren   la   organización   operativa,  funcional  y  administrativa  de  la  PNC.                                                                                                                     38

 Según  el  borrador  del  Plan  Estratégico  Institucional  2013,  el  motivo  de  este  atraso  se  debe  a  un  “re-­‐diseño  que  se  hizo   por   completo   del   eje,   pues   éste   estaba   antes   definido   hacia   la   planificación   institucional   y   no   daba   una   idea   clara   de   la   estructuración  de  un  modelo  único  de  referencia  para  el  resto  de  los  ejes  de  la  reforma  policial”.  

 

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Cuadro  1.  El  Modelo  Policial  de  Seguridad  Integral  Comunitaria  –MOPSIC-­‐   Constituye   una   nueva   modalidad   de   servicio   policial   propuesto   por   la   CNRP,   orientado   a   mejorar   los   parámetros   de   diagnóstico,   planificación,   seguimiento   y   evaluación   de   la   gestión  policial   con  el  apoyo  de  recursos  logísticos  y  tecnológicos.    Su  objetivo  es  optimizar   el   recurso   humano   y   material   disponible   de   la   PNC   mediante   la   delegación   de   responsabilidad  directa  del  policía  a  un  determinado  sector  para  que  trabaje  enfocado  en   las  demandas  de  seguridad  y  convivencia  ciudadana.       El  Plan  Piloto  de  implementación  del  MOPSIC  se  inició  el  1  de  abril  de  2014  en  la   Comisaría   14,  actualmente  se  está  implementado  en  las  Comisarias  13  y   16.  Se   tiene  programada  su   implementación   en   las   Comisarias   11,   12   y   15   (todas   las   comisarías   del   Distrito   Central)   para  finales  del  año  2014.           4.4.1.2. Eje  de  Formación  y  Profesionalización     Según   Reforma   Policial39,   la   formación   está   encaminada   a   fortalecer   la   voluntad,   el   carácter   y   el   espíritu   de   la   PNC   por   medio   de   la   inculcación   y   desarrollo   de   hábitos   intelectuales,   disciplinarios,  morales,  personales  y  sociales.  Por  su  parte,  la  profesionalización  está  dirigida   a  desarrollar  en  el  personal  de  la  PNC  un  determinado  conjunto  y  tipo  de  competencias  que   incluyan   conocimientos   teóricos   y   doctrinarios,   habilidades   y   capacidades   en   actividad   policial  por  medio  de  un  método  pedagógico  que  privilegie  el  esfuerzo  educativo  personal.     El   eje   de   formación   y   profesionalización   tiene   como   objetivo   general   instituir   un   sistema   educativo  policial,  capaz  de  garantizar  la  formación  integral  de  policías  profesionales  con  las   competencias   necesarias,   para   que   cumplan   eficientemente   con   la   misión   institucional   y   así   contribuir  con  el  bienestar  de  la  sociedad.40     El   eje   de   formación   y   profesionalización   está   integrado   por   6   personas   de   la   CNRP   que   trabaja  en  conjunto  con  la  Subdirección  General  de  Estudios  y  Doctrina.  Es  uno  de  los  ejes   que  cuenta  con  una  planificación  y  programación  detallada  para  los  siguientes  años.  Su  plan   cuenta  con  objetivos  claros  y  plazos  determinados.     Según   se   puede   observar   en   la   Tabla   A1   en   Anexos,   en   el   trascurso   del   año   2013   las   actividades  del  eje  fueron  encaminadas  a  la  transformación  del  sistema  educativo  policial.   En   base   a   ello,   la   situación   de   la   reforma   policial   en   materia   de   formación   y   profesionalización  es  la  siguiente:     Principales  Avances:   ! Diseño  de  la  Política  educativa  policial  y  del  Sistema  educativo  policial.     ! Reapertura  de  la  Academia  de  la  PNC.                                                                                                                   39

 Comisión  Nacional  de  Reforma  Policial.    Reforma  Policial.  Memoria  de  Labores  2013.  Guatemala,  2014.  

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! Creación   de   los   centros   educativos   mediante   el   Acuerdo   Gubernativo   153-­‐2012:   a)   Escuela   de   Formación   de   Oficiales   de   Policía   –ESFOP-­‐,   b)   Escuela   de   Estudios   Superiores  de  Policía  –ESPOL-­‐,  y  c)  Escuela  de  Especialidades  de  Policía  –EPOL-­‐.   ! Diseño   del   Programa   académico   del   curso   de   formación   de   Oficial   Tercero   y   Licenciatura  en  Ciencias  Policiales.    

  El  diseño  de  la  política  educativa  policial,  así  como  del  sistema  educativo  policial  se  inició  a   mediados   del   año   2012,   actualmente   se   encuentra   pendiente   su   aprobación   y   consolidación.     Si  bien  la  reapertura  de  la  Academia  de  la  PNC  constituye  un  paso  positivo  realizado  por  el   presente   Gobierno,   se   aprecia   que   ésta   sólo   se   enfocó   en   incrementar   la   cantidad   de   los   agentes  policiales  en  vez  de  en  la  calidad  de  los  mismos.       Se  pudo  determinar  que  la  Academia  se  encuentra  en  una  situación  de  abandono  y  no  ha   sido   prioridad   ni   para   la   PNC   ni   para   la   CNRP.   La   apertura   de   4   Academias   nuevas   a   nivel   nacional   es   un   paso   importante   en   la   descentralización   de   la   formación   de   los   nuevos   agentes   de   policía,   sin   embargo,   no   puede   considerarse   un   adelanto   si   la   calidad   del   programa  académico  es  deficiente.       Un  avance  significativo  del  Eje  de  Formación  y  Profesionalización  lo  constituye  la  creación   de  la  Escuela  de  Formación  de  Oficiales  de  Policía  –ESFOP-­‐,  en  la  cual  se  ha  implementado  el   programa  académico  de  formación  de  Oficial  Tercero  de  Policía.  Como  se  mencionó  en  un   informe   anterior   del   CIEN41,   la   ESFOP   ha   graduado   a   dos   promociones   con   el   título   de   Licenciados   en   Ciencias   Policiales   para   un   total   de   156   Oficiales   Terceros   de   Policía.   Informes   de   la   Reforma   Policial   refieren   que   la   tercera   promoción   está   actualmente   en   curso.   Según   Reforma   Policial,   el   cambio   institucional   del   recurso   humano   de   la   PNC   se   tiene  que  hacer  en  la  escala  de  Oficial  Tercero  y  no  a  nivel  de  la  Academia.       Hasta   finales   del   año   2013   solo   la   Academia   de   la   PNC   y   la   ESFOP   estaba   en   funciones42.   En   2014   para   la   ESPOL   se   diseñaron   y   llevaron   a   cabo   cinco   programas   de   estudio   a   nivel   de   diplomado   como   requisito   de   ascenso   en   el   que   se   graduaron   556   Oficiales   de   Policía.   La     EPOL   también   ha   diseñado   y   está   en   proceso   de   implementación   diversos   diplomados   de   especialidades.     En  relación  a  la  educación  continua,  CIEN  había  reportado  en  un  informe  anterior43  que  esta   está  siendo  desarrollada  a  través  del  programa  “Seguimiento  y  Capacitación  en  la  Práctica   Policial  (SECAP)”,  patrocinado  por  la  cooperación  holandesa  e  inaugurado  en  la  estación  112   (Avenida   Bolívar,   zona   3).   Según   la   CNRP   este   sistema   de   capacitación   es   un   modelo   de   educación   continua   virtual   para   la   escala   básica   de   la   carrera   policial   que   se   instaló   como   plan  piloto  en  7  comisarías.  Las  clases  son  impartidas  en  13  aulas  virtuales.                                                                                                                   41

 Situación  de  la  Seguridad  Ciudadana  en  2013,  Centro  de  Observancia  del  CIEN,  marzo  de  2014.  Pág.  77.    Reforma  Policial,  Memoria  de  labores  2013.  Eje  de  Formación  y  Profesionalización.   43  Situación  de  la  Seguridad  Ciudadana  en  2013,  Centro  de  Observancia  del  CIEN,  marzo  de  2014.  Pág.  77.   42

 

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Principales  Desafíos:     ! Consolidación   del   sistema   educativo   policía   y   aprobación   de   la   política   educativa   policial.   ! Rescatar  la  situación  de  Academia  de  la  PNC,  ya  que  la  profesionalización  a  nivel  de   mandos  medios    (Oficial  Tercero),  no  puede  darse  aisladamente  de  la  formación  de   los  elementos  de  la  Policía  a  nivel  inicial,  esto  es,  en  la  Academia.   ! Establecer  un  sistema  de  evaluación  y  selección  de  aspirantes  en  el  cual  se  garantice   la  imparcialidad  y  objetividad.   ! Crear   un   sistema   unificado   para   los   procesos   de   incorporación   en   la   PNC,   tanto   para   el  ascenso  a  los  diferentes  grados  jerárquicos  policiales,  como  para  la  promoción  a   puestos  administrativos.   ! Implementar  un  programa  de  formación  y  especialización  docente  para  garantizar  la   calidad  educativa.       4.4.1.3. Eje  de  Recursos  Humanos     Según   la   CNRP,   el   objetivo   del   eje   de   Recursos   Humanos   es   orientar   a   una   política   de   administración  de  recursos  humanos  que  busque  mejores  controles  sobre  el  personal  de  la   policía,   su   profesionalización,   así   como   incorporar   políticas   de   selección   y   reclutamiento,   dignificación,  reconocimiento  y  motivación  que  coadyuven  en  su  efectivo  desempeño.       Éste  eje  tiene  4  colaboradores,  dos  asesores  administrativos  y  trabaja  en  coordinación  con   la  Subdirección  General  de  Personal  de  la  PNC.  Según  se  puede  observar  en  la  Tabla  A1  en   Anexos  en  el  trascurso  de  los  dos  últimos  años  las  actividades  del  eje  fueron  encaminadas  al   bienestar  policial  y  la  carrera  policial  y  administrativa.       La  situación  de  la  reforma  policial  en  materia  de  Recursos  Humanos  es  la  siguiente:     Principales  Avances:   ! Creación  e  implementación  del  Manual  de  Incentivos  no  monetarios.   ! Elaboración  del  anteproyecto  de  la  Evaluación  de  desempeño.   ! Creación  de  propuesta  de  Manual  de  Puestos  y  Funciones.   ! Elaboración  del  anteproyecto  del  proceso  de  reclutamiento  y  selección  de  personal.   ! Capacitación   a   26,674   elementos   policiales   en   “Cultura   básica   de   formación   de   servidores  públicos.”     El  Manual  de  Incentivos  no  monetarios  consiste  en  una  serie  de  actividades  enfocadas  en  la   motivación  de  los  elementos  de  la  policía,  tales  como  cartas  de  felicitación  o  celebración  del   día  del  padre  o  de  la  madre,  está  siendo  implementado  a  nivel  nacional.       Otro   avance,   el   Manual   de   Puestos   y   funciones,   está   siendo   implementado   ya   como   plan   piloto  en  la  Comisaría  Modelo  (Comisaría  14).        

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Por  su  parte,  la  elaboración  del  anteproyecto  de  la  evaluación  de  desempeño,  así  como  el   de   proceso   de   reclutamiento   y   selección   de   personal   aún   no   han   sido   aprobados   ni   implementados.       Principales  Desafíos:   ! Aprobación  del  anteproyecto  de  la  evaluación  de  desempeño.   ! Análisis  de  resultados  por  implementación  del  Manual  de  Puestos  y  Funciones  y  su   implementación  a  nivel  nacional.   ! Aprobación   y   posterior   implementación   de   los   anteproyectos   de   evaluación   de   desempeño  y  del  proceso  de  reclutamiento  y  selección  del  personal.   ! Revisión   y   actualización   de   los   Manuales   existentes   en   todas   las   Direcciones   de   la   PNC.   ! Establecer   la   planificación   estratégica   adecuada   para   la   consecución   de   las   metas   que  se  trazó  el  eje.     El  Eje  de  Recursos  Humanos  debería  ser  uno  de  los  ejes  más  fuertes  de  la  Reforma  Policial,   pues  tiene  a  su  cargo  la  creación  e  implementación  de  los  procesos  de  dignificación  para  los   elementos  policiales.  Sin  embargo,  la  mayoría  de  actividades  reportadas  por  el  eje,  si  bien   representan   un   avance,   no   constituyen   programas   o   lineamientos   concretos   orientados   a   lograr  el  bienestar  policial.         4.4.1.4. Eje  de  Plataforma  Tecnológica     Uno  de  los  ejes  que  más  énfasis  ha  dado  la  CNRP  es  el  de  Plataforma  Tecnológica.  Este  eje   es   considerado   como   un   asesor   en   la   implementación   de   plataformas   modernas   que   permitan,   mediante   el   uso   de   sistemas   tecnológicos,   agilizar   el   funcionamiento   y   el   proceso   de  comunicación  entre  toda  la  organización.     Este   eje   trabaja   de   la   mano   con   el   Departamento   de   Tecnología   y   Modernización   de   la   PNC   y  cuenta  con  14  personas  que  lo  asesoran.  Según  información  proporcionada  por  personal   de  la  Reforma  Policial,  ha  contado  con  los  recursos  que  ha  solicitado  para  la  realización  de   sus  metas.  Su  objetivo  general  es  el  de  promover  el  desarrollo  de  una  estrategia  orientada  a   potencializar   la   capacidad   de   la   PNC   por   medio   del   fortalecimiento   de   la   plataforma   tecnológica   de   la   institución   mediante   el   uso   de   tecnologías   de   la   información   y   comunicaciones  que  faciliten  el  acceso  a  la  información  para  la  toma  de  decisiones  a  nivel   estratégico,  táctico  y  operativo.     Según  se  puede  observar  en  la  Tabla  A1  en  Anexos,  los  objetivos  del  eje  van  encaminados  a   la   potencialización   de   la   PNC   mediante   la   implementación   de   nuevos   sistemas,   la   promoción  e  integración  de  acceso  a  la  información  y  al  fortalecimiento  de  la  Subdirección   General   de   Tecnologías   de   la   Información   y   la   Comunicación   y   participa   en   la   Mesa   Tecnológica  instalada  en  el  Ministerio  de  Gobernación.  La  situación  de  la  CNRP  en  materia   de  Plataforma  Tecnológica  es  la  siguiente:      

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Principales  Avances:   ! Ampliación   de   la   plataforma   tecnológica,   mediante   la   entrega   de   1,500   computa-­‐ dores  a  sedes  policiales.   ! Sistema   de   antecedentes   policiales   integrado   al   RENAP   y   verificación   de   constancias   de  antecedentes  policiales  en  línea  (http://sistemas.pnc.gob.gt/localiza).   ! Creación  de  un  nuevo  sistema  de  órdenes  de  captura.   ! Reestructuración  del  data  center.   ! Actualizaciones  a  la  base  de  datos  del  Sistema  de  Personal  –SISPE-­‐.   ! Elaboración  del  sistema  de  consulta  a  la  base  de  datos  de  Novedades.   ! Implementación   de   Sistema   de   vehículos   robados   integrada   al   Registro   Fiscal   de   vehículos  de  la  SAT  (http://sistemas.pnc.gob.gt/vr/).   ! Implementación   del   Sistema   de   mensajitos   para   consulta   de   órdenes   de   captura,   antecedentes  policiales  y  vehículos  robados  por  parte  del  personal  policial.     La  entrega  de  computadoras  a  todas  las  sedes  policiales  a  nivel  nacional  constituyeron  un   avance   y   una   acción   importante   para   la   ampliación   de   la   Plataforma   Tecnológica.   Esto   sin   embargo,  no  fue  de  la  mano  con  las  capacitaciones  al  personal  policial  sobre  el  manejo  de  la   computadora  y  de  los  softwares  a  utilizar.     Por  otra  parte,  la  entrega  de  computadoras  a  las  sedes  policiales,  constituyó  una  actividad   que   no   corresponde   a   la   Comisión.   La   CNRP   debe   ser   esencialmente   un   ente   asesor,   enfocado   en   la   elaboración   de   propuestas   y   programas   para   la   reforma   policial,   y   no   un   operador.       La  implementación  de  diversos  sistemas  de  información  en  la  PNC  constituye  un  progreso   de  la  reforma  policial.  Sin  embargo44,  según  el  personal  entrevistado,  estos  sistemas  aún  no   cuentan   con   certificaciones   de   seguridad,   lo   cual   pone   en   peligro   la   la   información   allí   contenida.     Principales  Desafíos:   ! Priorizar  la  seguridad  y  el  cuidado  de  los  datos.  Es  inminente  que  de  la  mano  con  los   manuales   y   procedimientos   que   se   están   creando,   se   enfatice   en   la   integración   y   certificación  de  los  sistemas  implementados  en  la  PNC.   ! Institucionalizar  los  programas  y  sistemas  para  garantizar  continuidad  de  los  mismos   con  los  cambios  institucionales  y  de  mando.       4.4.1.5. Eje  de  Gestión  de  Apoyo  y  Logística   Según   la   CNRP,   una   de   las   debilidades   más   sentidas   dentro   de   la   PNC   es   la   escasa   coordinación  que  existe  entre  los  mandos  operativos  y  administrativos  de  la  Institución.  Por   ello,   el   eje   de   Gestión   y   Logística   tiene   el   cometido   de   procurar   la   implementación   de   procesos  transparentes  que  agilicen  y  apoyen  logísticamente  al  personal.                                                                                                                   44

 Según  personal  de  Reforma  Policial  entrevistado.  

 

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El  eje,  integrado  por  6  personas,  trabaja  coordinadamente  con  la  Sub  Dirección  General  de   Apoyo   y   Logística.   Su   objetivo   principal   es   lograr   la   transformación   de   las   actividades   actuales   hacia   el   concepto   de   “Cadena   Logística”,   fortaleciendo   los   procesos   hacia   las   nuevas   tecnologías   de   sistemas   informáticos,   que   le   permitan   generar   y   controlar   indicadores  del  desempeño  de  la  gestión  administrativa  y  apoyar  el  proceso  de  dignificación   de  la  PNC  a  través  del  mejoramiento  de  la  infraestructura  de  las  sedes  policiales45.     Dentro   de   los   objetivos   específicos   presentados   por   este   eje   en   la   Memoria   de   Labores   2013,   no   se   establecen   estrategias   ni   acciones   enfocadas   al   cumplimiento   del   objetivo   principal  de  estructurar,  planificar  y  sistematizar  la  cadena  logística.         La  situación  de  la  reforma  policial  en  materia  de  Gestión  y  Apoyo  Logístico  es  el  siguiente:     Principales  Avances:   ! Diseño  de  estructura  por  procesos  de  Cadena  Logística.   ! Automatización  del  mantenimiento  de  la  flota  vehicular  de  la  PNC.   ! Implementación  del  nuevo  concepto  de  infraestructura  en  sedes  policiales.   ! Remozamiento  de  sedes  policiales  operativas  (30).   ! Proyectos  “Acercándome  a  mi  comunidad”  y  “Vehículos  consignados”.     Según   se   puede   observar   en   la   Tabla   A1   en   Anexos   la   mayoría   de   los   objetivos   trazados   por   el   eje   van   enfocados   a   mejoras   de   infraestructura,   como   el   remozamiento   de   sedes   policiales  o  la  implementación  de  un  nuevo  concepto  de  infraestructura  en  sedes  policiales.   Si  bien,  es  positivo  que  las  sedes  de  la  PNC  cuenten  con  infraestructura  adecuada,  esto  no   debería  ser  un  proyecto  ejecutado  por  la  Comisión.       Principales  Desafíos:   ! Implementación  de  la  estructura  de  procesos  de  Cadena  Logística.   ! Orientar   los   objetivos   del   eje   al   fortalecimiento   de   los   procesos   actuales   y   de   la   cadena  logística.   ! Crear   los   programas   y   estrategias   para   el   mejoramiento   de   infraestructura   policial   de  manera  integral.       4.4.1.6. Eje  de  Inspectoría  y  Controles  Internos     El   eje   de   Controles   Internos,   tiene   como   objetivo   orientar   una   política   de   administración   de   recursos   humanos   que   busque   mejores   controles   sobre   el   personal   de   la   policía,   su   profesionalización,  así  como  incorporar  políticas  de  selección  y  reclutamiento,  dignificación,   reconocimiento  y  motivación  que  coadyuven  en  su  efectivo  desempeño46.                                                                                                                     45

 Reforma  Policial.  Memoria  de  Labores  2013.  Guatemala,  2014.    Ibid.  

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Según   reforma   policial,   este   eje   integrado   por   13   personas,   trabaja   de   la   mano   con   la   Inspectoría   General   y   la   Oficina   de   Responsabilidad   Profesional   (ORP).   Está   a   cargo   de   la   implementación   de   procesos   que   garanticen   una   depuración   controlada   por   medio   de   regímenes   y   tribunales   disciplinarios.   Además   tiene   a   su   cargo   la   implementación   de   mecanismos   de   supervisión   local   que   faciliten   las   denuncias   de   los   ciudadanos   en   contra   de   elementos  de  la  institución  que  puedan  actuar  de  manera  ilegal.     Este   eje   cuenta   con   una   planificación   amplia,   con   metas,   estrategias,   logros   y   desafíos   establecidos.   Centra   sus   objetivos   en   el   fortalecimiento   de   los   controles   internos   de   la   PNC.   La  situación  de  la  reforma  policial  en  materia  de  Controles  Internos  es  la  siguiente:     Principales  Avances:   ! Diseño  de  malla  curricular  por  competencias.   ! Elaboración  del  perfil  de  manual  de  puestos.   ! Aumento  de  200  elementos  en  la  Inspectoría  General.47   ! Creación  de  4  nuevas  delegaciones  de  la  Inspectoría  General  a  nivel  nacional.   ! Manual  de  Investigación  de  Asuntos  Internos  de  la  Inspectoría  General.   ! 33  Talleres  y  capacitaciones  para  el  personal  policial  de  Inspectoría  General.     Es   un   hecho,   que   la   Inspectoría   General   de   la   PNC   adolece   de   recurso   humano   suficiente   para  el  desarrollo  de  las  funciones  que  le  competen48  y  la  mayoría  del  personal  asignado  a   esta  división  no  cuenta  con  la  especialización  en  Inspectoría49.  Es  positivo  que  el  eje  haya   enfocado   gran   parte   de   sus   actividades   en   la   formación,   capacitación   y   profesionalización   del   personal   policial   de   Inspectoría   General   a   través   de   los   talleres   y   en   el   aumento   de   elementos  asignados  a  la  Inspectoría  General50  (ver  Tabla  A1  en  Anexos).     Actualmente  la  Inspectoría  General  tiene  presencia  a  nivel  nacional  en  todos  los  distritos  de   la   PNC,   al   haberse   creado   nuevas   delegaciones   con   sedes   en   Petén,   El   Progreso,   Chimaltenango  y  Alta  Verapaz.     Dentro   de   las   metas   alcanzadas   por   este   eje,   destacan   el   diseño   de   las   evaluaciones   de   desempeño  y  el  diseño  de  la  malla  curricular  por  competencias.       Principales  Desafíos:   ! Continuar  con  las  actividades  de  capacitación  y  profesionalización.   !  Lograr   la   especialización   de   todos   los   elementos   que   integran   la   Inspectoría   General.                                                                                                                   47

 Actualmente  hay  556  elementos  de  los  cuales  300  tienen  especialidad  en  Inspectoría  General.    Tareas  de  inspección,  investigación  interna,  análisis  estratégico  y  aplicación  del  régimen  disciplinario,  entre  otras.   49  Según  personal  de  Reforma  Policial  entrevistado.   50  Según  información  proporcionada  por  personal  de  la  Reforma  Policial,  a  principios  del  año  2012  de  los  356  elementos  de   la  Inspectoría  General,  únicamente  33  contaban  con  la  especialidad  en  Inspectoría.  Actualmente  (julio  2014),  de  un  total   de  556  elementos,  300  ya  cuentan  con  la  especialidad.   48

 

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! Implementación   de   los   diseños   del   Manual   de   Investigación   de   Asuntos   Internos   y   de  la  malla  curricular  por  competencias.   ! Elaboración  del  Manual  de  puestos  y  funciones.     4.4.2. Ejes  Longitudinales     La  CNRP  ha  establecido  a  la  prevención  del  delito  y  la  investigación  criminal  como  los  ejes   longitudinales   de   la   reforma   policial,   con   el   fin   de   que   influyan   en   los   ejes   transversales.   Sin   embargo,   la   Ley   Orgánica   de   la   PNC   contempla   la   separación   entre   la   prevención,   la   investigación   y   el   combate   al   delito   como   los   ejes   primordiales   de   su   actuación.     Por   esta   razón,   los   dos   ejes   longitudinales   constituyen   el   “deber   ser”   de   la   PNC   y   no   deberían   ser   líneas  de  acción  o  ejes,  sino  deberían  ser  parte  inherente  de  los  demás  ejes.       Ilustración  2.  Estructura  de  los  Ejes  de  la  Reforma  Policial  

 

Fuente:  Borrador.  Plan  Estratégico  Institucional  2013.  Reforma  Policial.        

4.4.2.1. Eje  de  Prevención  del  Delito   Conforme  la  CNRP,  el  eje  de  prevención  del  delito  tiene  como  objeto  generar  un  sistema  de   administración   preventivo,   efectivo   que   permita   el   conocimiento   integral   y   público   de   la   seguridad   a   través   de   mecanismos   vanguardistas   en   donde   la   policía   se   coloque   como   el   solucionador  de  los  problemas  persistentes  de  inseguridad  presentes  en  la  comunidad.51     El   eje   de   prevención   del   delito   de   la   Reforma   Policial   cuenta   con   una   sola   persona   que   lo   coordina   y   ejecuta.   Trabaja   coordinadamente   con   la   Subdirección   General   de   Prevención   del   Delito   de   la   Policía   Nacional   Civil.52  El   mismo   se   vislumbra   como   uno   de   los   ejes   más                                                                                                                   51

 Comisión  Nacional  para  la  Reforma  Policial.  Informe  2012-­‐2014,  pág.  2.    La  cual  cuenta  con  un  aproximado  de  500  elementos,  distribuidos  en  todas  las  unidades  policiales  del  despliegue  territo-­‐ rial.   52

 

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débiles   de   la   Reforma   Policial. 53  La   situación   de   la   Reforma   Policial   en   materia   de   Prevención  del  delito  es  la  siguiente:     Principales  Avances:     ! Divulgación  de  la  doctrina  policial  a  nivel  nacional.   ! Capacitación   en   Formación   Cívico-­‐Ciudadana   a   5,000   policías   de   diferentes   escalas   jerárquicas.   ! Plan  de  seguimiento  de  la  divulgación  y  distribución  del  documento  principal  de  la   Doctrina  Institucional  de  la  PNC  a  28,000  integrantes  de  la  policía.   ! Incorporación  del  curso  de  Seguridad,  Prevención  del  Delito  y  Policía  Comunitaria  al   curso  básico  de  Agentes  de  la  PNC.   ! Formación   de   capacidades   técnicas   y   logísticas   al   personal   de   las   delegaciones   del   Departamento  de  Atención  a  la  Víctima  a  nivel  República.     Como   se   puede   observar   en   la   Tabla   A2   en   Anexos,   algunas   de   las   actividades   del   eje   se   vislumbran   como   algo   positivo   y   representan   avances,   éstas   constituyen   actividades   que   no   parecieran  formar  parte  de  propuestas  de  programas  y  estrategias  integrales  de  prevención   del  delito  para  la  reforma  de  la  PNC.       Por  ser  la  prevención  del  delito  un  eje  longitudinal,  es  un  tema  central  en  todos  los  ámbitos   de  la  policía,  desde  la  selección  y  formación  de  los  agentes  hasta  profesionalización  de  los   mismos  son  aspectos  que  influyen  en  la  prevención  de  delito.       Según   personal   de   la   CNRP,   actualmente,   el   eje   de   prevención   del   delito   no   trabaja   el   tema   de   prevención   de   manera   conjunta   el   Ministerio   de   Gobernación,   específicamente   con   el   Tercer  Viceministerio  de  Gobernación54  lo  cual  impide  la  realización  de  una  agenda  común  y   planes,  aún  cuando  el  eje  use  como  punto  de  partida  la  Política  Nacional  de  Prevención  de   la  Violencia  y  el  Delito,  de  Seguridad  Ciuddana  y  Convivencia  Pacífica.       Principales  Desafíos:   ! Enfocar  los  esfuerzos  en  la  creación  y  propuestas  de  objetivos  concretos,  así  como   programas   y   estrategias   para   poder   lograr   con   el   cumplimiento   de   las   metas   trazadas.   ! Enfocar  en  el  fomento  de  la  participación  ciudadana  orientado  a  un  cambio  cultural   en  la  policía.   ! Dotar  de  más  personal  y  recursos  al  eje  para  el  adecuado  cumplimiento  de  sus  fines.   ! Dirigir  sus  acciones  y  programas  para  el  acercamiento  de  la  institución  policial  con  la   comunidad  para  fortalecer  la  confianza  entre  autoridad  y  ciudadano.   ! Lograr   el   trabajo   conjunto   y   la   adecuación   de   las   metas   y   objetivos   del   eje   de   Prevención  del  Delito  de  la  reforma  policial  a  la  agenda  establecida  a  nivel  nacional                                                                                                                   53

 Según  información  proporcionada  por  personal  de  la  Comisión  Nacional  de  Reforma  Policial.    Según  personal  de  reforma  policial.  

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en  materia  de  prevención  del  delito,  específicamente  con  el  Tercer  Viceministerio  de   Gobernación.     4.4.2.2. Eje  de  Investigación  Criminal   Según   la   CNRP,   el   eje   de   investigación   criminal   tiene   como   objetivo   general   desarrollar   e   implementar  una  estructura  organizacional  y  funcional  en  materia  de  investigación  criminal;   con   personal   profesional,   eficaz   y   eficiente,   con   despliegue   y   cobertura   acorde   a   las   necesidades   en   investigación   criminal   a   nivel   de   toda   la   República,   para   el   cumplimiento   de   sus  funciones  de  manera  segura,  pronta  y  eficaz.55     El  propósito  es  lograr  que  la  PNC  sea  reconocida  como  el  ente  responsable  y  especializado   en  investigación  criminal,  bajo  un  trabajo  coordinado  y  en  equipo  con  el  Ministerio  Público   y  el  Instituto  Nacional  de  Ciencias  Forenses.56     El  eje  de  investigación  criminal  cuenta  con  2  personas.  Trabaja  de  la  mano  con  la  División   Especializada   en   Investigación   Criminal   –DEIC-­‐   de   la   PNC,   la   cual   tiene   presencia   en   19   departamentos  del  país57.  Según  información  proporcionada  por  la  Reforma  Policial,  en  esta   división  trabajan  1,300  investigadores.58     La  situación  de  la  reforma  policial  en  materia  de  Investigación  Criminal  es  la  siguiente:     Principales  Avances:   ! Modelo  de  investigación  criminal.   ! Perfil  del  investigador  criminal.   ! Definición  y  puesta  en  marcha  del  Plan  de  capacitación  constante  al  personal  de  la   Sub-­‐Dirección  General  de  Investigación  Criminal.   ! Propuesta  de  estructura  organizacional  y  funcional.   ! Implementación  del  modelo  de  investigación  criminal.   ! Centro  de  Capacitación  y  Retroalimentación  del  Investigador  Criminal.   ! Desarrollo  del  perfil  para  el  reclutamiento  y  selección  del  investigador  y  el  analista   criminal.       Según   Reforma   Policial, 59  se   planteó   la   reorganización   de   todo   el   quehacer   de   la   investigación   criminal   dentro   de   la   PNC,   mediante   una   nueva   estructura   organizacional   y   funcional, 60  dentro   de   la   estructura   propuesta   se   establece   también   el   modelo   de   investigación  criminal.  La  propuesta  se  encuentra  actualmente  pendiente  de  aprobación.                                                                                                                     55

 Comisión  Nacional  para  la  Reforma  Policial.  Informe  2012-­‐2014.  Pág.  2.    Reforma  Policial.  Plan  Estratégico  Institucional  2013.  Guatemala,  2013.   57  Los  departamentos  donde  no  tiene  presencia  la  DEIC  son  Baja  Verapaz,  Quiché,  Totonicapán  y  Retalhuleu   58  Según  información  proporcionada  por  personal  de  la  Comisión  Nacional  de  Reforma  Policial,  de  los  1,300  investigadores,   aproximadamente  la  mitad  se  encuentra  en  descanso,  vacaciones,  o  de  baja  por  situaciones  administrativas.   59  Comisión  Nacional  de  Reforma  Policial.  Informe  2012-­‐2014.  Guatemala,  2014.   60  En  la  nueva  estructura  se  plantea  la  organización  de  la  Subdirección  General  de  Investigación  Criminal,  con  sus  respec-­‐ tivas  divisiones,  departamentos  y  unidades  de  apoyo.   56

 

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  El  Proyecto  “Perfil  del  Investigador  y  Analista  Criminal”,  es  un  avance  positivo  encaminado  a   mejorar  la  calidad  del  investigador  criminal.  El  proyecto  está  pendiente  de  aprobación.     Según   el   informe   del   Eje   de   Investigación   Criminal61  de   Reforma   Policial,   gran   parte   del   personal   que   conforma   el   área   de   investigación   criminal   aún   no   ha   sacado   un   curso   de   especialidad   en   investigación   criminal.   La   CNRP   creó   e   implementó   el   Centro   de   Capacitación  y  Retroalimentación  de  Investigador  Criminal62  con  el  fin  de  elevar  el  nivel  de   competencias   del   investigador   criminal.   A   la   vez   creó   un   escalafón   propio   de   puestos   y   cargos  en  investigación  criminal  con  el  fin  de  que  las  capacidades  y  experiencia  del  personal   dedicado  a  la  investigación  criminal  sean  aprovechadas  y  evitar  con  ello  el  flujo  constante   de  personal.  Esta  medida  se  vislumbra  como  un  avance  para  la  PNC,  especialmente  para  la   Subdirección  de  Investigación  Criminal.       Principales  Desafíos:   ! La  aprobación  e  implementación  del  Modelo  de  investigación  criminal  y  determinar   la   metodología   de   trabajo   así   como   la   creación   de   condiciones   necesarias   para   implementarlo  en  toda  la  República.   ! La  aprobación  de  la  nueva  estructura  de  investigación  criminal.   ! La  aprobación  del  perfil  de  investigador  y  analista  criminal  así  como  la  definición  de   los   pasos   y   tiempos   concretos   para   su   implementación   son   necesarias   para   el   cumplimiento  de  las  metas  establecidas  por  el  eje.   ! Establecer  el  plan  para  la  especialización  de  todos  los  investigadores  criminales.   ! Impulsar   la   aprobación   del   escalafón   propio   y   crear   evaluaciones   de   desempeño   e   implementarlas   de   manera   constante   al   personal   con   el   fin   de   contar   con   investigadores  que  posean  credibilidad,  ética  y  profesionalismo.   ! La   entrada   en   vigencia   de   la   Ley   de   la   Dirección   General   de   Investigación   Criminal   (Decreto   número   15-­‐2012   del   Congreso   de   la   República)   apunta   a   que   puedan   ser   vanos  los  esfuerzos  por  regular  la  separación  del  campo  de  investigación  criminal  de   la  PNC.       4.5. Recursos  Financieros  asignados  a  la  Reforma  Policial     En   los   últimos   dos   años,   a   la   Comisión   de   Reforma   Policial   se   le   han   asignado   Q90   millones.   El  nivel  de  ejecución  presupuestaria  respecto  al  presupuesto  vigente  ha  sido  superior  al  80%   en  los  años  2012  y  2013,  mientras  que  en  el  presente  año,  al  18  de  agosto  alcanzaba  una   ejecución   del   77%.   En   el   año   2011,   la   Comisión   tuvo   vigente   un   presupuesto   de   Q21   millones,  de  los  cuales  solo  ejecutó  Q9  millones,  representando  el  42%  de  ejecución.                                                                                                                       61

 Reforma  Policial.  Memoria  de  Labores  2013.  Guatemala,  2014.    Inaugurado  el  27  de  junio  de  2013.  

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Gráfica  1.  Presupuesto  Reforma  Policial     (millones  de  quetzales  y  porcentaje)   100& 90& 80& 70& 60& 50& 40& 30& 20& 10& 0&

90# 81.1%& 60#

86.6%& 76.7#

66.4#

90# 89.0# 76.7%& 68.3#

60.8# 42.3%&

39.5#

32#

21.0# 8.9# 2011&

2012&

Asignado&

Vigente&

2013& Devengado&

100%& 90%& 80%& 70%& 60%& 50%& 40%& 30%& 20%& 10%& 0%&

2014& %&Ejecución&

                                     Fuente:  elaboración  propia  con  base  en  datos  de  SICOIN.  

    Al  hacer  un  comparativo  del  presupuesto  vigente  en  cada  uno  de  los  años,  se  encuentra  que   el  mismo  incrementó  88%  entre  2011  y  2012,  94%  entre  2012  y  2013,  y  16%  entre  2013  y   2014.       En   el   año   2011,   los   mayores   gastos   fueron   en   personal   Q4.8   millones   y   en   equipo   de   cómputo   Q3   millones.   En   el   año   2012,   los   mayores   desembolsos   fueron   para   gastos   de   personal   Q17   millones63  y   Q12.9   millones   para   el   mantenimiento   de   edificios.   En   el   año   2013,   se   devengaron   Q22.5   millones   en   gastos   de   personal,   Q7.5   millones   en   el   mantenimiento   de   edificios,   Q5.5   millones   en   capacitación   y   Q3.5   millones   en   útiles   deportivos  y  recreativos,  entre  otros.  Hasta  el  18  de  agosto  de  2014,  se  habían  devengado   Q14.2  millones  en  gastos  de  personal  y  Q12.9  millones  en  mantenimiento  de  edificios.  (para   mayor  detalle  consultar  las  Tablas  A4  a  A6  en  Anexos).     El   gasto   de   personal   en   relación   al   presupuesto   total   de   la   CNRP   alcanza   el   53%,   34%   y   21%   del  presupuesto  devengado  en  los  años  2012,  2013  y  2014  respectivamente.  Esto  muestra   que   cada   vez   se   pone   menos   énfasis   en   la   Comisión   de   la   Reforma   Policial   como   un   ente   asesor  y  más  como  un  ente  ejecutor  de  proyectos.                                                                                                                           63

 Divididos   así:   Q10.1   millones   en   el   renglón   029,   “otras   remuneraciones   de   personal   temporal”   en   el   que   se   pagan   honorarios  por  servicios  técnicos  y  profesionales  prestados  por  personal  sin  relación  de  dependencia.  y  Q6.9  millones  en  el   renglón   189,   “otros   estudios   y   servicios”   renglón   en   el   que   se   hacen   pagos   por   servicios   técnicos,   administrativos   y   profesionales  según  el  Manual  de  Clasificaciones  Presupuestarias  del  Ministerio  de  Finanzas.  

 

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Tabla  1.  Principales  renglones  presupuestarios  asignados,  vigentes  y  ejecutados,  2013.   Renglón'presupuestario Asignado   Vigente Devengado %'Ejecución Personal'temporal 12,000,000 12,000,000 11,160,276 93.0%   Otros'estudios'y/o'servicios 10,000,000 11,320,147 11,320,147 100.0%   Mantenimiento'de'edificios 20,000,000 7,509,405 7,509,405 100.0%   Arrend.'medios'de'transporte 300,000 5,194,129 653,041 12.6%   Capacitación 7,500,000 5,609,447 5,490,047 97.9%   Útiles'deportivos'y'recreativos 100,000 3,606,726 3,489,751 96.8%   Impresión,'encuadernación'y'reprod. 4,000,000 2,118,248 2,118,248 100.0%   Arrendamiento'otras'máquinas 2,036,638 2,036,638 100.0%  0 Servicios'jurídicos 5,592,000 2,296,775 1,845,344 80.3%   Mantenimiento'de'instalaciones 2,000,000 91,432 91,432 100.0%   Telefonía 3,500,000 55,836 55,836 100.0%   Mantenimiento'de'bienes'nacionales 2,000,000 0 0 n/a   Otros 35,008,000 36,824,880 31,745,207 86.2%   TOTAL 90,000,000 76,663,662 66,355,097 86.6%  

             Fuente:  elaboración  propia  con  base  en  datos  de  SICOIN.  

      5. Los  planes  y  políticas  en  materia  de  seguridad     Existe  una  variedad  de  políticas  y  planes  en  seguridad,  todos  orientados  a  brindar  una  hoja   de   ruta   para   el   sector.   Sin   embargo,   es   difícil   enmarcarlos   bajo   una   única   visión   de   un   sistema  integral  de  seguridad.  Hasta  la  fecha  se  han  identificado  los  siguientes:   ! Pacto  por  la  Seguridad,  Justicia  y  la  Paz   ! Plan  Estratégico  de  Seguridad  de  la  Nación     ! Política  Nacional  de  Seguridad   ! Plan  estratégico  2012-­‐2016  del  Ministerio  de  Gobernación   ! Plan  Estratégico  2012-­‐2020  de  la  Reforma  Policial   ! Proyecto  Plan  Estratégico  2013  de  la  Comisión  de  Reforma  Policial   ! Plan  Estratégico  2014-­‐2020  de  la  PNC     ! Política  Nacional  de  Prevención  dela  Violencia    y  el  Delito  2014-­‐2034       Todos   los   esfuerzos   en   materia   de   ordenar   el   accionar   de   las   instituciones   de   seguridad   son   importantes   y   deben   de   apoyarse.   Sin   embargo,   es   importante   que   se   trabaje   bajo   un   mismo   enfoque,   a   fin   de   evitar   la   duplicidad   de   esfuerzos,   se   promueva   la   coordinación   y   sobre  todo  se  evite  posibles  contradicciones.  Esta  coordinación  permitirá  que  las  acciones   de   cada   una   de   las   instituciones   se   orienten   a   la   búsqueda   de   resultados,   enmarcados   en   objetivos  comunes  para  todos.     Adicionalmente,   es   importante   que   los   planes   establezcan   metas   específicas,   tanto   de   calidad  (qué  es  lo  que  se  va  a  hacer),  cantidad  (cuánto  se  va  a  hacer),  y  de  tiempo  (cuándo   se   va   a   hacer),   además   de   estimar   criterios   de   focalización.   También   se   debe   estimar   el    

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presupuesto  que  se  requiere  para  realizar  todo  aquello  que  se  ha  programado  en  el  plan.   Sin   lo   anterior,   los   planes   se   convierten   en   una   manifestación   de   lo   que   se   quiere   hacer,   pero  no  necesariamente  se  establece  el  cómo  se  logrará,  o  más  aún,  si  es  factible  hacerlo,   ya   que   no   se   establecen   prioridades   ni   se   estiman   los   recursos   humanos,   físicos   y   financieros   para   lograr   lo   cometido.   Tampoco   es   posible   la   rendición   de   cuentas   ni   establecer  el  éxito  del  plan,  ya  que  no  existen  parámetros  de  comparación  al  no  contarse   con  metas  cuantificables.     Cuadro  2.  El  Plan  Estratégico  Institucional  2014-­‐2020  de  la  PNC   El  Plan  Estratégico  Institucional  2014-­‐2021  representa  un  primer  esfuerzo  de  una  progra-­‐ mación  para  la  PNC,  conjuntamente  con  sus  órganos  asesores.    El  objetivo  es  servir  como   marco   para  la  formulación   de  los    diversos   planes   operativos,  para   definir  los  programas  y   proyectos  que  se  requieren  y  para  la  formulación  del  presupuesto  anual  de  la  institución.   El   mismo   “incorpora   el   quehacer   policial   en   sus   distintos   ámbitos   de   trabajo   y   organiza-­‐ ción  que  le  permiten  a  la  institución  avanzar  en  su  proceso  de  modernización  y  profesiona-­‐ lización,  para  elevar  los  niveles  de  seguridad  ciudadana.”       En    el  Plan  se  establecen  9  Políticas  Institucionales,  8  metas  estratégicas,  14  estrategias  y   46  programas,  siendo  las  metas  estratégicas:     1. Recurso  humano   2. Despliegue   3. Tecnología   4. Recursos  financieros   5. Policía  y  comunidad   6. Organización   7. Protección  policial   8. Relaciones  internacionales     Contar   un   plan   estratégico   es   algo   positivo,   lo   cual   permitirá   reorientar   los   esfuerzos   en   torno   a   metas   comunes.   Sin   embargo   este   Plan,   al   igual   que   los   otros   planes   del   sector,   tiene   áreas   de   mejora,   especialmente   en   la   necesidad   que   se   establezcan   metas   (indicadores)  de  cantidad,  calidad  y  tiempo,  además  de  estimar  un  presupuesto.  No  es  el   espíritu  ser  más  crítico  con  los  planes  de  la  PNC  que  con  el  resto  de  planes  estratégicos  que   existen  en  diferentes  instituciones.  Al  contrario,  se  ve  como  positivo  que  se  cuente  con  una   hoja  de  ruta  de  largo  plazo,  pero  es  necesario  también  contar  con  una  visión  única  y  con   metas  medibles  y  verificables,  además  de  estimar  su  viabilidad  técnica  y  financiera.     La  importancia  de  que  la  reforma  policial  oriente  sus  acciones  al  Plan  Estratégico   El   objetivo   principal   de   la   CNRP   es   el   de   promover,   proponer   y   dar   seguimiento   al   cumplimiento  de  las  medidas,  estrategias,  planes  y  programas  vinculados  a  la  reforma  de   la  Policía  Nacional  Civil.          

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Cuadro  2.  El  Plan  Estratégico  Institucional  2014-­‐2020  de  la  PNC  (continuación)   Es  de  vital  importancia  que  la  CNRP  oriente  sus  acciones  y  estrategias  al  Plan  Estratégico   Institucional   de   la   Policía   Nacional   Civil   y   que   todas   sus   propuestas,   medidas   y   acciones   persigan  el  cumplimiento  de  las  metas  establecidas  en  el  Plan.       La   planificación   integral   de   la   reforma   policial   debe   regirse   por   el   modelo   de   institución   policial,  tiempos  y  ritmos  establecidos  en  el  Plan  Estratégico.           6. Evaluación  de  los  temas  que  aborda  la  Reforma  Policial  en  relación  a  lo  presentado  en   Lineamientos   de   Política   Económica,   Social   y   de   Seguridad   para   Guatemala   2011-­‐2021   por  el  CIEN     El   CIEN   resaltó   en   su   propuesta   de   Lineamientos   de   Política   Económica,   Social   y   de   Seguridad   para   Guatemala   2011-­‐2021,   la   relevancia   de   la   Comisión   Nacional   de   Reforma   Policial   como   una   herramienta   para   darle   seguimiento   a   la   implementación   de   las   reformas   necesarias  para  el  buen  funcionamiento  de  la  Policía.  En  la  temporalidad  que  se  realizó  el   diagnóstico   y   recomendaciones   (2011),   era   evidente   la   falta   de   apoyo   que   recibía   la   Comisión   Nacional   por   parte   del   Ejecutivo,   pues   trascendía   la   pugna   entre   la   Comisionada   y   el  Ministro  de  Gobernación  de  aquel  entonces.       El   CIEN   planteó   que   el   objetivo   general   de   la   Policía   Nacional   Civil   debía   ser   “Reducir   la   criminalidad  y  mantener  el  orden  público”.    Para  el  desarrollo  del  objetivo  general  presentó   dos  específicos,  que  son:  1.  Modernizar  la  Policía  Nacional  Civil  de  Guatemala;  y  2.  Mejorar   la  provisión  de  recursos  de  la  Policía  Nacional  Civil.       El  primer  objetivo  específico  trazado  por  el  CIEN,  relativo  a  Modernizar  la  Policía  Nacional   Civil   de   Guatemala,   abarcó   los   subtemas   siguientes:   1)   La   modernización   de   la   carrera   policial  (reclutamiento,  formación  y  promoción),  2)  El  mejoramiento  de  la  gestión  policial,  3)   Modernización   de   la   Academia   de   la   Policía   Nacional   Civil,   4)   El   fortalecimiento   de   la   Inspectoría   General,   5)   Dignificar   al   Policía,   6)   El   fortalecimiento   de   la   inteligencia   civil,   7)   El   fortalecimiento  de  la    investigación  criminal,  y  8)  El  proceso  de  reforma  policial.     A   continuación   se   presentan   algunas   coincidencias   encontradas   entre   los   objetivos   específicos   trazados   por   el   CIEN,   y   el   contenido   de   los   Ejes   desarrollados   por   la   Comisión   Nacional  para  Reforma  Policial:       ! Por   su   contenido   se   aprecia   que   los   subtemas   de   modernizar   la   carrera   policial   (reclutamiento,   formación   y   promoción)   y   la   Academia   de   la   Policía   Nacional   Civil,   están  contenidos  dentro  del  Eje  de  Formación  y  Profesionalización  y  parcialmente  en   el  Eje  de  Recursos  Humanos  de  la  Comisión  Nacional,  cuyos  avances  y  desafíos  que   han  sido  detallados  en  la  presente  investigación.    

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! Respecto   a   mejorar   la   gestión   policial,   se   aprecia   fue   comprendido   dentro   del   Eje   de   Organización   Institucional   de   la   Comisión   Nacional,   con   los   avances   y   desafíos   que   han  sido  detallados.         ! El  subtema  relativo  a  fortalecer  la  Inspectoría  General  de  la  Policía  Nacional  Civil,  fue   comprendido   dentro   del   Eje   de   Inspectoría   y   Controles   Internos   de   la   Comisión   Nacional,   con   los   avances   y   desafíos   que   han   sido   detallados   en   la   presente   investigación.   ! El   fortalecimiento   de   la   Investigación   Criminal,   se   aprecia   fue   comprendido   dentro   del   Eje   de   Investigación   Criminal,   con   los   avances   y   desafíos   que   han   sido   detallados   con  anterioridad.   ! El  subtema  relativo  a  dignificar  al  policía,  fue  comprendido  parcialmente  dentro  del   Eje   de   Recursos   Humanos   de   la   Comisión   Nacional,   con   los   avances   y   desafíos   que   han  sido  detallados.   ! Respecto  a    fortalecer  la  inteligencia  policial  no  se  aprecia  haber  sido  incluido  dentro   de  los  Ejes  de  la  Comisión  Nacional.   El   segundo   objetivo   específico   trazado   por   el   CIEN,   relativo   a   Mejorar   la   provisión   de   recursos   de   la   Policía   Nacional   Civil,   abarca   los   subtemas   siguientes:   1)   Aumentar   los   efectivos  de  la  PNC,  2)  Mejorar  la  infraestructura  de  la  PNC,  3)  Mejorar  la  movilidad  de  la   PNC,  y  4)  Mejorar  las  telecomunicaciones  de  la  PNC.     A   continuación   se   presentan   algunas   coincidencias   encontradas   entre   los   objetivos   específicos   trazados   por   el   CIEN,   y   el   contenido   de   los   Ejes   desarrollados   por   la   Comisión   Nacional  para  Reforma  Policial:     ! El  incremento  de  los  efectivos  de  PNC,  está  abordado  parcialmente  dentro  del  Eje  de   Formación  y  Profesionalización  de  la  CNRP.     ! En  relación  a  mejorar  la  infraestructura,  la  movilidad  y  las  telecomunicaciones  de  la   PNC,   se   aprecia   fueron   contemplados   parcialmente   dentro   del   Eje   de   Gestión   y   Apoyo  Logístico  de  la  Comisión  Nacional.                          

 

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7. Conclusiones     •

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Se   han   llevado   a   cabo   reformas   en   la   PNC,   pero   muchas   de   éstas   no   se   han   desarrollado   de   forma   coordinada,  ni   bajo   un   mismo   enfoque.  A  pesar  que  se  hizo  una   doctrina  policial  en  los  primeros  meses  del  año  2012,  ésta  no  fue  respaldada  por  un  Plan   Estratégico   Integral.   Se   han   identificado   diversos   planes   del   MINGOB,   la   PNC   y   de   Reforma  Policial  que  no  precisamente  siguen  un  único  rumbo  estratégico.  Una  reforma   policial  implica  un  proceso  a  largo  plazo,  con  resultados  inciertos  y  difíciles  de  medir  que   representa  un  cambio  institucional  costoso,  complejo  y  de  larga  reestructuración,  por  lo   que  no  constituye  un  proyecto  exclusivo  de  la  autoridad  de  turno.  Razón  por  la  cual  una   reforma   policial   debe   ser   vista   como   un   Plan   de   Nación   y   que   esté   apoyada   por   los   distintos  partidos  políticos.   La     ausencia  de  metas  cuantificables  y  medibles  dificulta  la  evaluación  de  los  avances   de  la  reforma  policial,  puesto  que  no  existen  parámetros  de  evaluación.  Han  existido   avances,   tales   como   el   diseño   de   la   doctrina   policial,   el   incremento   en   el   número   de   policías,   la   creación   de   las   escuelas   de   Formación   de   Oficiales   de   Policía,   de   Estudios   Superiores   de   Policía   y   de   Especialidades   de   Policía,   la   mejora   en   la   coordinación   interinstitucional,   en   la   tecnología   (sistemas   y   apoyo)   y   reformas   a   los   controles   internos.  Sin  embargo,  se  ha  avanzado  poco  en  el  proceso  de  selección  y  reclutamiento   de  los  policías  (Academia),  y  en  el  fortalecimiento  del  recurso  humano.     La   Comisión   Nacional   para   la   Reforma   Policial,   debe   desempeñar   el   rol   de   un   ente   técnico  que  promueve,  propone  y  da  seguimiento  a  la  reforma  policial  y  no  ocupar  la   mayoría  de  sus  recursos  en  la  ejecución  de  actividades.   Las  propuestas  de  reforma  y  la  creación  de  planes  estratégicos  no  necesariamente  van   acompañados  de  la  cuantificación  de  los  recursos  financieros  requeridos  para  alcanzar   los   objetivos.   Es   indispensable,   siempre   que   se   hace   un   proceso   de   planificación,   realizar  estudios  de  factibilidad  y  cuantificar  los  recursos.                              

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8. Recomendaciones     •

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Contar   con   una   única   visión   integral   de   la   policía   que   se   quiere   tener,   a   la   cual   apuntalen  sus  esfuerzos  los  diferentes  integrantes  de  la  Comisión  Nacional  de  Reforma   Policial,   a   fin   de   lograr   alcanzar   objetivos   comunes.   Esta   visión   integral   servirá   para   trabajar   con   un   mismo   enfoque   (de   país)   para   que   las   siguientes   administraciones   realicen  los  cambios  que  se  requieren.   Disponer   de   un   solo   plan   para   la   reforma,   basado   en   la   visión   integral   el   cual   debe   contener:   objetivos,   metas   cuantificables,   responsabilidades,   tiempos   y   costos.   Estos   parámetros  permitirán  ir  midiendo  su  avance,  tanto  a  lo  interior  como  por  la  sociedad.     Mantener  la  Comisión  Nacional  de  Reforma  Policial,  la  cual  debe  trabajar  como  un  ente   técnico   que   proponga,   planifique   y   de   seguimiento   a   los   planes.   No   debe   ser   un   ente   ejecutor,   sino   uno   asesor,   que   trabaje   en   coordinación   con   las   diferentes   autoridades   del  MINGOB  relacionadas  con  la  reforma  policial.   Enfocar   la   reforma   primordialmente   en   todos   los   niveles   de   la   carrera   policial:   reclutamiento,   selección,   formación   inicial,   profesionalización,   especialización   y   ascensos.   Esto   garantizará   que   se   cuenten   con   los   elementos   e   incentivos   adecuados   para  el  buen  desempeño.    

 

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REFERENCIAS  BIBLIOGRÁFICAS       1. Acuerdos  de  Paz  Firma  y  Duradera.  “Acuerdo   Sobre   el   Fortalecimiento   del   Poder   Civil   y   Función  del  Ejército  en  una  Sociedad  Democrática”.  México,  1996.     2. Agencia  de  Estados  Unidos  para  el  Desarrollo  Internacional.  “La  Policía  que  queremos:   Plan  de  continuidad  Reforma  Policial”.  Guatemala,  2011.     3. Bayley,  David.  “Democratizing   the   police   abroad:   What   to   do   and   how   to   do   it.”  Issues   in  International  Crime.  U.S.  Department  of  Justice.  Washington,  2001.       4. Beltrán,   Adriana.   “¿Proteger  y  servir?  El  estado  de  los  procesos  de  reforma  policial  en   Centroamérica”.   Oficina   en   Washington   para   Asuntos   Latinoamericanos,   Washington,   2009.       5. Byrne,   Hugh,   William   Stanley   &   Rachel   Garst.   “Rescatar   la   Reforma   Policial:   Un   Reto   para   el   Nuevo   Gobierno   Guatemalteco”.   La   Oficina   en   Washington   para   Asuntos   Latinoamericanos.  Washington,  D.C.,  2000.     6. Carrión  M.,  Fernando.  “Reforma  policial:  ¿realidad  ineludible  de  una  nueva  doctrina  de   seguridad   nacional?”.  En:  Urvio,  Revista  Latinoamericana  de  Seguridad  Ciudadana.  No.   2.    Ecuador,  2007.     7. Casas  Dupuy,  Pablo.  “Reformas  y  contrarreformas  en  la  policía  colombiana”.  Fundación   Seguridad  y  Democracia.  Bogotá,  abril  de  2005.     8. Centro  de  Investigaciones  Económicas  Nacionales.  “Análisis  del  Plan  de  Continuidad  de   la  Reforma  Policial.  Lineamientos  para  una  Política,  Económica,  Social  y  de  Seguridad   2011-­‐2021”.  Guatemala,  2011.     9. Comisión   Nacional   de   la   Reforma   Policial.   “Plan   Estratégico   Institucional   2012-­‐2021”.   Guatemala,  2011.     10. Comisión  Nacional  para  la  Reforma  Policial.  “Informe  2012-­‐2014”.  Guatemala,  2014.     11. Comisión   Nacional   para   la   Reforma   Policial.   Borrador.   “Plan   Estratégico   Institucional   2013”.  Guatemala,  2013.     12. Constitución  Política  de  la  República  de  Guatemala.     13. Costa,   Gino   &   Rachel   Neild.   “La   reforma   policial   en   Perú”.   En:   Urvio,   Revista   Latinoamericana  de  Seguridad  Ciudadana.  No.  2.    Ecuador,  2007.        

39  

 

14. Frühling  Hugo.  “Policía  Comunitaria  y  Reforma  Policial  en  América  Latina.  ¿Cuál  es  el   impacto?”.  Centro  de  Estudios  en  Seguridad  Ciudadana.  Chile,  2003.       15. Frühling,  Hugo.  “Dos  décadas  de  reforma  policial  en  América  Latina:  factores  para  su   éxito   o   fracaso”.   En:   Alda,   Erik;   Beliz,   Gustavo   (eds).   ¿Cuál   es   la   salida?   La   agenda   inconclusa  de  la  seguridad  ciudadana.  Washington  D.C.,  2007:  BID.       16. González,   Gustavo.   “Reforma   Policial   y   política:   Un   complejo   entramado   de   compromisos,   resistencias   y   condiciones   de   posibilidad.”   En:   Urvio,   Revista   Latinoamericana  de  Seguridad  Ciudadana.  No.  2.    Ecuador,  2007.       17. International   Crisis   Group.”   Reforma   Policial   en   Guatemala:   Obstáculos   y   Oportunidades”.  Informe  sobre  América  Latina  No.  43.  2012.     18. Ley   de   la   Policía   Nacional   Civil   Decreto   11-­‐97   del   Congreso   de   la   República   de   Guatemala.     19. Ley  Marco  de  Seguridad,  Decreto  18-­‐2008  del  Congreso  de  la  República  de  Guatemala.     20. Misión   de   Verificación   de   las   Naciones   Unidas   en   Guatemala.   “Cuarto   Informe   de   la   Misión”,  Guatemala,  1999.     21. Policía  Nacional  Civil.  “Doctrina  Institucional”.  Guatemala,  2012.     22. Pontón   C.,   Daniel.   “El   Proceso   de   reforma   policial   en   Ecuador:   un   tema   relegado   al   olvido.”   En:   Urvio,   Revista   Latinoamericana   de   Seguridad   Ciudadana.   No.   2.   Ecuador,   2007.     23. Sain,  Marcelo  Fabián.  “La   Reforma   Policial   en   América   Latina:   una   mirada   crítica   desde   el  progresismo.”  Nueva  Sociedad.  Colombia,  2009.     24. Villalobos   García,   Luis.   “Enfoque   institucional   para   la   reforma   policial   y   rendición   de   cuentas.”   En:  Urvio,  Revista  Latinoamericana  de  Seguridad  Ciudadana,  No.  2,  Ecuador,   2007.       Entrevistas:     1. Entrevista   realizada   a   Licda.   Adela   Camacho   de   Torrebiarte,   Comisionada   Presidencial   para  la  Reforma  Policial.  Guatemala,  18  de  julio  de  2014.       2. 13  Entrevistas  a  funcionarios  o  expertos  en  tema  de  reforma  policial.  Guatemala,    Julio  y   agosto  de  2014.      

 

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ANEXOS                                  

  Ilustración  A1.  Directores  de  la  PNC  (1997  a  2014)   Meses

Director(General(PNC

   

30 4 2 8

Angel&Antonio&Conte&Cojulún Baudilio&Portillo&Merlos Mario&René&Cifuentes&Echeverría Rudio&Lecsan&Mérida&Herrera

9 10 9 5 3

Enio&Rudesli&Rivera&Cardona Luis&Arturo&Paniagua&Galicia Raúl&Arquimides&Manchamé&Leiva Oscar&Raúl&Segura&Sánchez Éver&Joel&Cabrera&Gómez

4 32 6

Gustavo&Adolfo&Dubón&Gálvez Erwin&Johann&Sperisen&Vernon Julio&Roberto&Hernández&Chávez

12

Isabel&Mendoza&Agustín

9 1 7 4

Marlene&Raquel&Blanco&Lapola Porfirio&Pérez&Paniagua Baltazar&Gómez&Barrios Werner&Yovenni&Leal&Yaxcal

19 17 15

Jaime&Leonel&Otzín&Díaz Gerson&Wilfredo&Oliva&Ramos Telémaco&Pérez&García*

                   *actualmente  en  funciones,  meses  contados  hasta  septiembre  de  2014.            *meses  contados  hasta  septiembre  de  2014,  fecha  de  publicación  de  la  presente  investigación.                Fuente:  elaboración  propia  con  base  en  datos  de  la  Unidad  de  Información  Pública  del  Ministerio  de                Gobernación,  Resolución  No.  361.    

EJE          

Organización   Institucional  

  Tabla  A1.  Ejes  transversales  de  la  Reforma  Policial   OBJETIVO   ¿QUÉ  SE  QUERÍA   AVANCE     LOGRAR?   Establecer  el  diseño  y   1.  Propuesta  de  nueva   >  Desarrollo  de  propuesta   formulación  de  políticas,   estructura  de  la  PNC.   de  nueva  estructura   mediante  el  planteamiento     organizativa  y  funcional   estratégico,  operativo  y   2.  Alineación  en  el   (Plan  de  regionalización).   administrativo  para  el   trabajo  de       desarrollo  de  planes,   implementación  de  la   >  Implementación  Piloto   programas  y  proyectos  que   gerencia  de  procesos.   del  Manual  que  desarrolla   contribuyan  a  la     el  Modelo  Policial  de   satisfacción  de  las   3.  Generación  del   Seguridad  Integral   necesidades  de  la   borrador  del  MOPSIC  y   Comunitaria  –MOPSIC-­‐.   seguridad  ciudadana.   propuesta  de  la  nómina     del  equipo   >  Elaboración  del  Proyecto   implementador.   de  Manual  de  Rendición  de     Cuentas.    

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4.Socialización  del   MOPSIC.     5.  Desarrollo  de   plataforma  estratégica  y   capacitación  a   encargados  de  oficinas   de  planificación.         Instituir  un  sistema   1.  Creación  de  la  política     educativo  policial,  capaz  de   y  modelo  educativo   Formación  y   garantizar  la  formación   policial.     Profesionalización   integral  de  policías   2.  Estructuración  del     profesionales  con  las   sistema  educativo  poli-­‐ competencias  necesarias,   cial.   para  que  cumplan     eficientemente  con  la   3.  Creación  del  sistema   misión  institucional  y  así   contribuir  con  el  bienestar   de  formación  y   profesionalización.   de  la  sociedad  nacional.     4.  Sistema  de  evalua-­‐ ción  y  selección  de   aspirantes.     5.  Escuela  de  formación,   profesionalización,   capacitación  y   entretenimiento.     6.  Centro  Educativo   Policial.  Reformas   normativas  en  el  ámbito   educativo  policial.  

 

>  Presentación  a  JEPEDI  de   la  propuesta  de  la   plataforma  estratégica  y   capacitación  a  los   encargados  de  las   Subdirecciones  en  la   metodología  del  Cuadro  de   Mando  Integral  –CMI-­‐    para   planificación  estratégica.   >  Política  educativa  policial   (Pendiente  de  aprobación   del  documento  final).     >Diseño  del  sistema   educativo  policial  (en   proceso  de   implementación).     >  Diseño  del  sistema  de   implementación  (en   proceso  de   implementación).       >  Creación  de  la   Subdirección  General  de   Estudios  y  Doctrina.     >Creación  de  la  Escuela  de   Formación  de  Oficiales                 –ESFOP-­‐.     >  Creación  de  la  Escuela  de   Especialidades  de  la  Policía   –ESPOL-­‐     >Creación  de  Escuela  de   Especialidades  –ESPOL-­‐     >  Diseño  del  Programa   académico  del  curso  de   formación  de  Oficial   Tercero  y  Licenciatura  en   Ciencias  Policiales.     42  

 

    Recursos   Humanos    

Orientar  una  política  de   administración  de  recursos   humanos  que  busque   mejores  controles  sobre  el   personal  de  la  policía,  su   profesionalización,  así   como  incorporar  políticas   de  selección  y   reclutamiento,   dignificación,   reconocimiento  y   motivación  que  coadyuven   en  su  efectivo  desempeño.  

    Plataforma   Tecnológica    

Promover  el  desarrollo  de   una  estrategia  orientada  a   potencializar  la  capacidad   de  la  Policía  Nacional  Civil   por  medio  del   fortalecimiento  de  la   plataforma  tecnológica  de   la  institución  mediante  el   uso  de  tecnologías  de  la   información  y   comunicaciones  que   faciliten  el  acceso  a  la   información  para  la  toma   de  decisiones  a  nivel   estratégico,  táctico  y   operativo.  

    Gestión  de  Apoyo   Logístico  

Lograr  la  transformación   de  las  actividades  actuales   de  la  Sub  Dirección  General   de  Apoyo  y  Logística  hacia  

1.Mejorar  el  bienestar   policial.     2.  Elaborar,  promover,   gestionar  e   implementar  el  sistema   de  carrera  policial   administrativa   institucionalizado.     3.  Automatizar  y   desconcentrar  la   información  policial.     4.  Integrar  los  procesos   de  reclutamiento,   selección  y  contratación   de  personal  de  la   institución  policial.     1.  Fortalecimiento  del   área  tecnológica.     2.  Implementación  de   sistemas  de   información.     3.  Apoyo  al  eje  de   controles  internos.     4.  Integración,   innovación  y   certificación.    

1.  Estructurar  la  cadena   logística.        

>  Creación  e   implementación    del   Manual  de  incentivos  no   monetarios.     >  Elaboración  de   anteproyecto  de  la   Evaluación  de  desempeño.     >Creación  de  propuesta  de   Manual  de  Puestos  y   Funciones.     >Elaboración  del   anteproyecto  del  proceso   de  reclutamiento  y   selección  de  personal.  

>  Estabilización  de  la   plataforma  tecnológica   mediante  la  entrega  de   1,500  computadoras  a   sedes  policiales.     >  Sistema  de  antecedentes   integrado  al  Renap.     >  Creación  de  un  nuevo   sistema  de  órdenes  de   captura.     >  Reestructuración  del  Data   Center.     >  Certificación  en  módulo   básico  CISCO  a  nivel   policial.     >Diseño  de  una  estructura   de  procesos  de  “cadena   logística”.     43  

 

 

    Controles   Internos    

el  concepto  de  “Cadena   Logística”,  fortaleciendo   los  procesos  actuales  hacia   las  nuevas  tecnologías  de   sistemas  informáticos,  que   le  permitan  generar  y   controlar  indicadores  del   desempeño  de  la  gestión   administrativa  y  apoyar  el   proceso  de  dignificación  de   la  Policía  Nacional  Civil  a   través  del  mejoramiento   de  la  infraestructura  de  las   sedes  policiales.  

2.  Planificar  y   sistematizar  la  cadena   logística.     3.  Administrar  por   objetivos  e  índices  de   consumo.       4.  Implementación  del   nuevo  concepto  de   infraestructura  en  sedes   policiales  y   remozamiento  de  las   sedes  policiales   operativas.  

>Automatización  del   mantenimiento  de  la  flota   vehicular  de  la  PNC.       >  Implementación  del   nuevo  concepto  de   infraestructura  en  sedes   policiales.     >  Remozamiento  de  sedes   policiales  operativas  (30).     >  Proyectos  “Acercándome   a  mi  comunidad”  y   “Vehículos  consignados”.     Orientar  una  política  de   1.  Construcción  de   >  Diseño  de  malla  curricular   administración  de  recursos   procesos  y   por  competencias.   humanos  que  busque   procedimientos  para  el     mejores  controles  sobre  el   ingreso,  monitoreo  y   >  Elaboración  del  perfil  de   personal  de  la  policía,  su   evaluación  del   manual  de  puestos.   profesionalización,  así   desempeño  del     como  incorporar  políticas   personal  de  Inspectoría   >  Aumento  de  200   de  selección  y   General.   elementos  en  la  Inspectoría   reclutamiento,     General.  (Actualmente  hay   dignificación,   2.  Actualización  de  la   556  de  los  cuales  300   reconocimiento  y   normativa,  procesos  y   elementos  tienen   motivación  que  coadyuven   procedimientos.   especialidad  en  Inspectoría   en  su  efectivo  desempeño.     General).   3.  Rediseño  de  la  nueva     estructura  de   >  Creación  de  4  nuevas   inspectoría  general.   delegaciones  de  la     Inspectoría  General  a  nivel   4.  Despliegue  a  nivel   nacional.   nacional  de  la     Inspectoría  General.   >  Manual  de  Investigación     de  Asuntos  Internos  de  la   5.  Construcción  de   Inspectoría  General     procesos,   (revisado  e  impreso).   procedimientos  y     despliegue  de  tribunales   >  Talleres  y  capacitaciones   disciplinarios.   para  el  personal  policial  de     Inspectoría  General.      

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6.  Implementación  de  la   plataforma  tecnológica   para  optimización  del   trabajo  de  Inspectoría   General.   Fuente:  elaboración  propia  a  partir  de  Memoria  de  labores  2013  e  informes  de  la  Comisión  Nacional  de  la  Reforma  Policial,     julio  y  agosto  de  2014.  

  Tabla  A2.  Eje  de  Prevención  del  Delito   Metas  Plan  Estratégico  2012-­‐2021:   Metas  2013-­‐2014  de  la  Reforma  Policial:   1. Institucionalidad  preventiva.   1.  Lograr  una  transformación  cultural  en  el     marco  de  una  política  y  doctrina  policial   2. Implantación  cultural  y  social.   que  prioriza  la  prevención  sobre  la     reacción,  estableciendo  procesos     3. Relaciones  con  la  comunidad  y  la   formativos  en  materia  en  los  procesos  de   sociedad.   ingreso,  ascenso  y  especialización  policial.       4. Sistema  de  monitoreo  y  evaluación.   2.  Lograr  una  policía  de  proximidad  y     apertura  hacia  la  comunidad,  a  través  de   planes,  coordinaciones  y  sistemas  de   prevención  en  departamentos  y  municipios   del  país.       3.  Implantar  el  modelo  institucional  de   prevención  del  delito,  que  corresponde  a   un  diseño  moderno  que  cuente  con  las   capacidades  técnicas  y  humanas   necesarias.       4.  Procurar  que  el  conocimiento  en   seguridad  y  prevención  del  delito  sea   público,  integral  y  objetivo.   Actividades  realizadas  2013-­‐2014:   • Capacitación  en  Formación  Cívico-­‐Ciudadana  a  5,000  policías  de  diferentes  escalas   jerárquicas.   • Formación  de  capacidades  a  través  de  capacitaciones  de    21  integrantes  de   personal  policial  sobre  prevención  del  crimen  y  policía  comunitaria,  impartido  en   Miami,  Florida.     • Certificación  de  Formador  de  Formadores  a  25  elementos  para  el  curso  de   Introducción  a  la  Doctrina  Institucional.   • Plan  de  seguimiento  de  la  divulgación  y  distribución  del  documento  principal  de  la   Doctrina  Institucional  de  la  Policía  Nacional  Civil  a  28,000  integrantes  de  la  policía.   • Capacitación  a  6,000  integrantes  de  la  Policía  sobre  la  Doctrina  Policial  para  que  la   multipliquen.    

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Incorporación  del  curso  de  Seguridad,  Prevención  del  Delito  y  Policía  Comunitaria   al  curso  básico  de  Agentes  de  la  Policía  Nacional  Civil.   • Formación  de  capacidades  técnicas  y  logísticas  al  personal    de  las  53  delegaciones   a  más  de  100  integrantes  del  Departamento  de  Atención  a  la  Víctima  a  nivel   República,  para  mejorar  la  atención  a  casos  de  violencia  contra  la  mujer  niñez  y   adultos  mayores.   Desafíos  identificados  por  el  Eje:   • Mejorar  el  perfil  del  personal  del  Departamento  de  Atención  a  la  Víctima  en  las  53   delegaciones,  mediante  evaluaciones  al  perfil  de  cada  uno.   • Lograr  la  incorporación  de  perspectiva  de  género  en  la  Policía  Nacional  Civil,   mejorando  las  condiciones  para  agentes  mujeres.     • Ampliar  cantidad  de  delegaciones  a  nivel  República.   • Seguimiento  y  monitoreo  de  la  introducción  de  la  Doctrina  Policial  a  los   integrantes  de  la  Policía  Nacional  Civil.   •

Fuente:  elaboración  propia  a  partir  de  Memoria  de  labores  2013  e  informes  de  la  Comisión  Nacional  de  la  Reforma  Policial,     julio  y  agosto  de  2014.  

 

Tabla  A3.  Eje  de  Investigación  Criminal   Metas  Plan  Estratégico  2012-­‐2021:   Metas  2013-­‐2014  de  la  Reforma  Policial:   1. Institucionalidad  Investigativa.   1.  La  institucionalización  del  modelo  de     investigación  criminal,  estableciendo   2. Profesionalización.   políticas,  reglamentos  y  procedimientos     que  permitan  su  correcta  organización,   3. Información.   funcionamiento  y  despliegue  nacional,     favoreciendo  condiciones  de     infraestructura  y  equipamiento  en  las   Comisarías.    

2.  Contar  con  personal  altamente   calificado,  creando  la  especialización  en   investigación  criminal  a  la  vez  de  brindar   una  remuneración  y  beneficios  acordes  a   dicha  especialidad,  en  procura  de  su   competitividad  profesional  y  bienestar   humano.     3.  El  Establecimiento  de  un  sistema  de   información  criminal  ágil,  científico  e   inmediato,  que  cuente  con  recursos   informáticos  y  enlaces  interinstitucionales   para  el  acceso  a  datos  de  utilidad   investigativa,  en  el  marco  de  una  política   institucional  de  información  e  inteligencia   criminal.    

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  4.  Profesionalización  del  personal  en  el   área  de  investigación  criminal.     5.  La  implantación  de  una  cultura  y   disciplina  éticas  en  el  desempeño  de  los   investigadores  criminales,  a  través  de  la   aplicación  de  controles  provenientes  del   régimen  disciplinario  como  de  la   promoción  de  mentores,  liderazgos   positivos  y  reconocimiento  interno.     Avances:   • Definición  y  puesta  en  marcha  del  Plan  de  capacitación  constante  al  personal  de  la   Sub-­‐Dirección  General  de  Investigación  Criminal.   • Redacción   de   la   Orden   General   de   la   División   Especializada   de   Investigación   Criminal,   la   cual   da   sustento   a   su   estructura   organizacional   y   funcional   (Estado   de   la  Orden  General:  pendiente  de  firma).   • Implementación  del  modelo  de  investigación  criminal.   • Remoción   y   equipamiento   del   Centro   de   Capacitación   y   Retroalimentación   del   Investigador  Criminal,  inaugurado  en  junio  de  2013.   • Desarrollo  del  perfil  para  el  reclutamiento  y  selección  del  investigador  y  el  analista   criminal.  Ya  se  presentó  el  proyecto,  pendiente  de  aprobación.   Desafíos  identificados  por  el  Eje:   • Falta   de   personal,   la   plantilla   es   insuficiente   para   el   cumplimiento   adecuado   de   sus  fines.   • Ausencia  de  perfiles  previamente  establecidos  para  el  investigador  criminal,  por  lo   que  los  procesos  de  selección  y  reclutamiento  de  personal  no  se  realizan  en  base   a  perfiles,  asignándose  muchas  veces  al  área  de  investigación  criminal  a  personal   que   no   tiene   las   características   o   cualidades   que   debe   tener   el   personal   que   conforma  dicha  área.   • Ausencia   de   un   escalafón   propio   para   el   área   de   investigación   criminal,   al   no   contar  con  puestos  y  cargos  propios,  las  migraciones  de  personal  son  constantes.   • Ausencia  de  capacitaciones.  Gran  parte  del  personal  ni  siquiera  ha  sacado  el  curso   de   especialidad,   ni   ha   recibido   capacitaciones   básicas   o   especialidades   para   sus   respectivas  áreas  de  trabajo.   • No   existen   evaluaciones   de   desempeño.   Éste   se   mide   únicamente   mediante   resultados.   • La   entrada   en   vigencia   de   la   Ley   de   la   Dirección   General   de   Investigación   Criminal   (Decreto   número   15-­‐2012   del   Congreso   de   la   República)   apunta   a   que   puedan   ser   vanos   los   esfuerzos,   por   separar   el   campo   de   investigación   criminal   de   la   Policía   Nacional  Civil.   Fuente:  elaboración  propia  a  partir  de  Memoria  de  labores  2013  e  informes  de  la  Comisión  Nacional  de  la  Reforma  Policial,     julio  y  agosto  de  2014.  

 

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  Tabla  A4   Principales  renglones  presupuestarios  asignados,  vigentes  y  ejecutados,  2011.   Renglón'Presupuestario Asignado Vigente Devengado %'Ejecución   Personal'temporal 20,000,000   6,000,000 4,815,113.47 80.3% Equipo'de'cómputo 0   3,700,000 2,995,156 81.0% Equipo'de'transporte 0   1,466,000 0 0.0% Capacitación 0   1,000,000 53,961.54 5.4% Equipo'de'oficina 0   1,000,000 61,839.12 6.2% Equipo'militar'y'de'seguridad 40,000,000   0 0.00 n/a Otros 0   7,810,900 948,119 12.1% TOTAL

20,976,900

8,874,190

42.3%

                                   Fuente:  elaboración  propia  con  base  en  datos  de  SICOIN.  

    Tabla  A5   Principales  renglones  presupuestarios  asignados,  vigentes  y  ejecutados,  2012.     Vigente Renglón'presupuestario Asignado Devengado %'Ejecución   12,000,000 Personal'temporal 12,000,000 10,154,489 84.6%   Otros'estudios'y/o'servicios 5,180,000 7,357,353 6,868,734 93.4% Telefonía 700,000   3,418,684 3,113,735 91.1%   Arrendamiento'otras'máquinas 0 2,527,022 2,527,022 100.0% Mantenimiento'de'edificios 4,174,517   2,475,578 593,413 24.0%   Capacitación 12,000,000 734,571 642,147 87.4%   Arrendamiento'de'edificios 2,000,000 281,600 140,800 50.0% Divulgación'e'información 3,000,000   149,554 136,583 91.3%   Derechos'de'b.'Intangibles 6,000,000 76,574 76,573 100.0%   Combustibles 1,800,000 0 0 n/a Otros 13,895,483   10,462,242 7,751,334 74.1% TOTAL 60,750,000   39,483,178 32,004,831 81.1%  

                         Fuente:  elaboración  propia  con  base  en  datos  de  SICOIN.  

 

                         

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Tabla  A6   Principales  renglones  presupuestarios  asignados,  vigentes  y  ejecutados,  2014.   Renglón'presupuestario Asignado   Vigente Devengado %'Ejecución Personal'temporal 12,000,000 11,000,000 5,244,587 47.7%   Otros'estudios'y/o'servicios 10,000,000 14,964,034 9,066,968 60.6%   Mantenimiento'de'edificios 20,000,000 12,736,039 12,931,449 101.5%   Impresión,'encuadernación'y'reprod. 4,000,000 3,196,478 2,285,789 71.5%   Capacitación 7,500,000 3,143,936 2,774,408 88.2%   Servicios'jurídicos 5,592,000 2,770,809 1,832,297 66.1%   Mantenimiento'de'instalaciones 2,000,000 818,041 826,865 101.1%   Telefonía 3,500,000 758,183 1,154,532 152.3%   Mantenimiento'de'bienes'nacionales 2,000,000 0 79,199 n/a   Otros 23,408,000 39,592,480 32,080,452 81.0%   TOTAL 90,000,000 88,980,000 68,276,546 76.7%  

             Fuente:  elaboración  propia  con  base  en  datos  de  SICOIN.  Información  actualizada  al  18  de  agosto  de  2014.  

                                                 

 

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