ASEAN: Regionalismo y relaciones con China

ASEAN y China

Diego García Roncero

La Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN): regionalismo y relaciones con China Diego García Roncero Estudiante de Máster en Estudios Chinos en la Universitat Pompeu Fabra (Barcelona - España) Enero 2015

RESUMEN El 10 de Agosto de 2014 tuvo lugar en Nay Pyi Taw (Myanmar) el ASEAN Regional Forum (ARF), una reunión que albergaba a representantes de los gobiernos de Estados Unidos, China, Rusia, Japón, la República Popular de Corea, la República Democrática de Corea, India, la Unión Europea y una serie de países interesados en el diálogo sobre la cuestión de la seguridad en la región de Asia-Pacífico, bajo iniciativa y supervisión de los países miembros de la Asociación de Naciones del Sur-Este Asiático (ASEAN). Sin embargo, a pesar del alto nivel de las delegaciones representadas, la repercusión mediática de este foro no alcanza los niveles de otras reuniones mantenidas por invitados de la misma categoría, como podría ser el G-20 o el Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC). Ante este hecho, debemos plantearnos por qué una organización que reúne foros de tan alto nivel y que aborda temas de vital importancia para los nuevos desafíos del orden mundial no alcanza la proyección que pareciera adecuada a su naturaleza. O si, en caso contrario, el objetivo de dicha organización no es ampliar competencias en el sistema internacional, sino justamente atraer a la región del Sureste Asiático la atención de las potencias con mayores intereses en su desarrollo. En el siguiente informe, analizaremos la experiencia del regionalismo en el Sureste Asiático, la influencia en éste del surgimiento de ASEAN y el funcionamiento de dicha organización. Asimismo, se expondrán las principales fortalezas y debilidades en su manera de abordar las cuestiones que atañen a la región y el desafío que supone la emergencia de China como potencia regional y mundial. Finalmente, situaremos la relación actual de ASEAN con Estados Unidos y la Unión Europea y los desafíos consecuentes en la región y para la propia organización.

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ASEAN: ¿REGIONALISMO EN EL SURESTE ASIÁTICO? Para poder comprender la suerte de valores que dan lugar a la creación de ASEAN, hemos de entender la adecuación de este conglomerado de países a la conceptualización occidental de región, orden regional y complejo de seguridad regional. El concepto de región puede ser entendido de diversas maneras. Desde la más abierta, que lo contempla como un “conjunto de países unidos geográficamente o por una serie de características como el nivel de desarrollo, la cultura o las instituciones políticas” (Lake y Morgan 1997, 11); hasta otras definiciones más excluyentes que identifican región con un conjunto de países que son o ser perciben a sí mismos como políticamente interdependientes y que se apoyan en la teoría de sistemas regionales, según la cual “las regiones son patrones de relaciones e interrelaciones dentro de un espacio geográfico que exhiben un grado particular de regularidad e intensidad tal, que un cambio en un punto del sistema afecta otros puntos” (Thompson 1973, 101), o la teoría constructivista, según la cual las regiones se consideran entidades creadas socialmente y que adquieren importancia porque los Estados perciben un destino común (Lake y Morgan 1997). Como veremos más adelante, la construcción del Sureste Asiático como región responde, en primer lugar, a una disposición fronteriza de naturaleza colonialista que no responde a cuestiones geográficas y, en segundo lugar, a un proceso que recibe su mayor impulso a partir de la crisis de los años 90. El término orden regional se acuña cuando los intereses nacionales de las mayores potencias de una región y del mundo son encauzados por una especie de ‘concierto’ (Shirk 1997) de voluntades que potencian la interrelación entre los estados miembros de una región. Véase, en este caso, el conjunto de intereses vinculados a la región del Sureste Asiático por parte de las potencias del Pacífico y Este de Asia. Finalmente, y en la esfera más específica, se habla de la región del Sureste Asiático como un complejo de seguridad regional, entendiendo tal como un “conjunto de estados afectados continuamente por una o más externalidades securitarias que emanan desde distintas áreas geográficas” (Lake y Morgan 1997). Dicho lo cual, es comprensible que un conglomerado de países en una posición tan estratégica para el tránsito comercial mundial y la explotación de recursos, se vea afectado globalmente por problemas de seguridad tales como la piratería, el tráfico ilegal, el terrorismo, y multitud de amenazas tanto tradicionales como no tradicionales.

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Vemos, por tanto, que el espacio que comúnmente definimos como Sureste Asiático se engloba adecuadamente a la definición de región, orden regional y complejo de seguridad regional. La cuestión a resaltar es la forma en la que ASEAN se inserta en esta identidad regional, es decir, ¿es el resultado de una identidad común compartida por una serie de países que deciden converger políticamente para estrechar la cooperación (Regionalismo)? ¿o es el resultado de una cooperación económica cada vez mayor entre una serie de países y que deriva en una institucionalización de dicha cooperación (Regionalización)? Esta es la clave del desarrollo de la identidad regional en el Sureste Asiático. La ASEAN se funda en 1967 con la firma de la Declaración de Bangkok por parte de Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur y Tailandia en un contexto de Guerra Fría y con la intención de frenar el peligro comunista que suponía el avance de esta ideología desde China y a través de Vietnam. Asimismo, la existencia de múltiples conflictos territoriales en la zona impulsó la creación de una organización de cooperación cuyo principal objetivo era promover la paz regional y la estabilidad y que, para ello, se dotaba de un programa nada ambicioso que pretendía compensar los papeles que las potencias extranjeras –Estados Unidos, China y Japón– jugaban en la región. Hasta mediados de los años setenta los estados de ASEAN usaron un abanico de herramientas bilaterales y multilaterales para atenuar los dilemas que surgían de su interdependencia en materia de seguridad. Como resultado de estos diálogos se fue creando un sentimiento de identificación colectiva o ‘togetherness’ (Khong 1997) que tuvo su primer gran reto con la toma del gobierno camboyano por los ‘Jemeres Rojos’ y la invasión de Camboya, tres años después, por parte de Vietnam. La respuesta de ASEAN fue doble y determinó el futuro de la organización. En primer lugar, los jefes de Estado de los países miembro firmaron el Tratado de Amistad y Cooperación en el Sureste Asiático (TAC) en 1976, el cual estipulaba el respeto mutuo de la independencia, soberanía, igualdad, integridad territorial e identidad nacional; y la no interferencia en asuntos internos y resolución pacífica de disputas –lo que se ha venido a denominar ‘ASEAN way’ 1 –. En segundo lugar, ASEAN se dedicó a aislar diplomática y económicamente a Vietnam por no respetar la integridad territorial de Camboya, manteniendo la cuestión “caliente” en la agenda de Naciones Unidas. La consecuencia de esta actitud fue 1

El término ‘ASEAN way’ es la identificación con ASEAN de la filosofía de Relaciones Internacionales imperante en

la región Asia-Pacífico y que está profundamente enraizada en los valores diplomáticos de los países de la región. La no intervención en los asuntos internos de los países es una materia que ha levantado multitud de suspicacias en el sistema internacional por la complicación que supone la defensa de los Derechos Humanos y, al mismo tiempo, mantener relaciones estrechas con los países que no los respetan.

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determinante para el surgimiento del denominado ‘Espíritu ASEAN’ (Khong 1997), que se consolidó en la década posterior para, posteriormente dejar paso a una efervescencia de las consideraciones económicas como elementos agregadores del ‘Espíritu ASEAN’. Si bien hemos visto que en sus orígenes ASEAN era una iniciativa de cooperación regional, a partir de la experiencia de los años setenta, con el cambio de modelo económico como Tailandia, Malasia e Indonesia –desde sustitución por importación hacia un modelo de crecimiento por exportación– estas economías adquirieron un nuevo papel en la economía mundial, lo que las animó a coordinarse en la apertura de su región. La mayoría de Estados de ASEAN se centraron en sectores de exportación de productos manufacturados hasta los años noventa, llegando en 1992 el primer esfuerzo económico serio que planteaba en sus orígenes la organización. Se trata del Área de Libre Comercio ASEAN (AFTA2), con la que declaraban su intención de acabar con las tarifas en el comercio interior para una gran cantidad de productos. Sin embargo, estas medidas aportaron poco o nulo beneficio al intercambio comercial interno en la región. Tuvo que ser un hecho adverso el que promoviera el gran impulso a la regionalización de las economías del Sureste Asiático. En 1997 tuvo lugar la crisis financiera asiática, la cual expuso la debilidad de las estructuras económicas de la región y cómo los eventos en un país podían contagiarse a los demás sin importar las diferencias de los sistemas económicos. Ante la poca capacidad de respuesta coordinada y la solución propuesta por el Fondo Monetario Internacional (FMI), se consideró impulsar el intercambio de información sobre los flujos de capital, monitorizar las finanzas regionales y expandir el acuerdo monetario a través de la creación de un fondo de reserva. Es la que se conoce como Chiang Mai Initiative, firmada en el año 2000. Fue a partir de esta crisis y las nuevas medidas económicas que se tomaron, cuando ASEAN comenzó a experimentar verdaderamente el proceso de regionalización 3 , estando en 1999 los diez miembros que componen actualmente la organización

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y experimentando niveles de

interdependencia económica que conducen a pensar en un verdadero proceso de integración –o regionalismo – que, más adelante, veremos que aún han de enfrentar severos obstáculos como el fuerte nacionalismo y las disparidades económicas de la región. 2

En sus siglas en inglés: Asean Free Trade Area (AFTA).

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ASEAN es el único ejemplo de regionalismo exitoso en Asia. Sin embargo, no lo alcanzó a través de la vía de

integración política, sino fruto de un proceso de regionalización o cooperación económica e interdependencia cada vez más intensa entre los Estados miembros de la región. 4

El proceso de integración fue el siguiente: Sultanato de Brunei, 1984; Vietnam, 1995; Laos y Myanmar, 1997; y

Camboya, 1999.

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ASEAN: NATURALEZA Y FUNCIONAMIENTO En el año 2003, ASEAN firma la Declaración ASEAN Concord II, documento que establece los tres pilares o áreas de interés de la organización: ASEAN de seguridad (ASEAN PoliticalSecurity Community), económica (ASEAN Economic Community), y socio-cultural (ASEAN Socio-Cultural Community). La estructura institucional de ASEAN –establecida en el ASEAN Charter, 2007– ha sido a menudo definida como insuficiente tanto por su sistema de decisión basado en el consenso5, como por su conglomerado organizativo –en absoluto comparable al maremágnum organizativo que supone la Comisión Europea, por ejemplo– que se estructura básicamente en: la Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno de ASEAN (ASEAN Summit), que tiene lugar una vez al año; la Reunión de Ministros de Asuntos Exteriores y Ministros Sectoriales; 29 comités y 122 grupos de trabajo técnico. Asimismo, cuenta con una Secretaría con un mandato de cinco años y tiene la función de iniciar, coordinar e implementar las actividades de la organización. No es una figura de dirección, sino más bien de protocolo. La reunión de Jefes de Estado de ASEAN se ha probado como una herramienta de diálogo y cooperación excepcional que, a través del consenso, ha sido capaz de generar una agenda de desarrollo regional capaz de adaptarse a las contingencias del sistema internacional y gestionar las posibilidades de desarrollo regional. Con el paso de los años la organización ha acumulado experiencia y prestigio internacional y credibilidad, tanto por su capacidad para generar un gran mercado interno como por la habilidad en la gestión de conflictos regionales –no ha habido un conflicto abierto entre Estados miembro de ASEAN desde los años noventa–, por lo que grandes actores del escenario regional e internacional se han ido vinculando a las diferentes instituciones de la organización. Así, hemos sido testigos de la emergencia de una de las reuniones más prolíficas en materia político-económica en la región Asia-Pacífico de la historia, la ASEAN +3. En 1998 se acordó realizar de manera regular contactos con la República de Corea, Japón y China, pasando a denominarse esta reunión ASEAN +3 y enfatizando el carácter de ASEAN como líder promotor de la reunión. Como resultado de este vínculo, se enfatizó la especial afinidad entre los países del Sureste Asiático y los del Noreste Asiático, recalcando el gran potencial de su cooperación en las más de veinte áreas en las que trabajan actualmente, entre las que se encuentra en fondo de reservas que se generó a partir de la Iniciativa Chiang Mai, del cual los mayores contribuyentes son China y Japón. Es este un foro que es 5

De nuevo en la línea del ASEAN way, que insiste en la necesidad de buscar el acuerdo común en lugar de imponer

la decisión de la mayoría a la minoría.

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especialmente promocionado por China, como veremos más adelante, por la vertiente asiática que defiende. No entran en escena países del otro extremo del Pacífico y el tratamiento de las cuestiones territoriales y de cooperación adquiere un carácter no sólo regional sino también identitario. Pero ASEAN también es motor de integración a través de otras iniciativas, tales como el ASEAN Regional Forum (ARF) o el East Asia Summit (EAS). Si bien el ARF tiene una fecha de fundación previa al ASEAN +36, también su ámbito de debate se ha visto constreñido a un solo tópico, este es, las cuestiones de seguridad. Se conforma como una organización que pretende trasladar el éxito del proceso de diálogo que ha demostrado ASEAN al ámbito general de AsiaPacífico. Algunos autores hacen ver el ARF como “el resultado del compromiso entre China y Estados Unidos, con ASEAN en el asiento del piloto” (Mak 1998, 116) por ser ASEAN el huésped de estas reuniones y quien establece la agenda pero, de alguna forma, no controla su resultado. Sin embargo, el ARF es el único foro de diálogo fuera de las Naciones Unidas en el que Rusia, Estados Unidos, China, India, Japón y las dos Coreas se reúnen cada año para constituir medidas de confianza y llevar a cabo consultas y diálogo en los asuntos de seguridad regional más importantes (Kesavapany 2010). En un ámbito menos extenso, ASEAN inició en 2005 el EAS como método permanente de consultas entre miembros de ASEAN +3 y Australia, Nueva Zelanda e India, sobre cuestiones de interés regional como la gestión de pandemias, la seguridad energética o el cambio climático. El motivo de no incluir cuestiones de seguridad tradicional era evitar temas controvertidos que causaran tensiones (Burns 2011), sin embargo, a raíz del tsunami que asoló Fukushima (Japón) en 2011, se decidió incluir en la agenda cuestiones de gestión de desastres naturales, la seguridad marítima y la no proliferación nuclear.

ASEAN: FORTALEZAS Y DEBILIDADES Tras cuarenta y siete años de historia, la ASEAN se ha probado como una organización para la cooperación estable, duradera y exitosa en sus objetivos. Al margen de las críticas que pueda recibir su método de decisión, la escasa integración política o la débil defensa de los Derechos Humanos, ASEAN se ha erigido como elemento catalizador de la potencialidad de la región del Sureste Asiático y polo de atracción del interés mundial. Hay autores que entienden que la

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En 1992, los Jefes de Estado de ASEAN deciden crear el ARF, que es inaugurado en 1994 con la presencia de 23

países en distintos estatus.

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bipolaridad es más fructífera que la multipolaridad a la hora de gestionar los asuntos de una región (Mearsheimer 1990), pero ASEAN desmiente en parte esa afirmación en tanto que supera las cuestiones de desconfianzas, alianzas o errores de cálculo, mediante la herramienta del consenso. Una de las principales fortalezas de ASEAN es que se ha convertido en el mayor foro de diálogo del Pacífico (Kesavapany 2010). Se dan las condiciones idóneas porque se trata de una región militarmente débil, neutral y que es percibida como tal7. Está situada estratégicamente, pero no supone una amenaza directa a ninguna de las grandes potencias. Y, además, su agenda no es definida por un solo miembro, sino por el conjunto de miembros y de una manera pragmática. En este hecho hay que incidir especialmente. ASEAN no tiene grandes aspiraciones mucho más a largo plazo que conseguir una mayor integración económica, por lo que desarrolla sus organismos y sus planes de acuerdo a la coyuntura del escenario mundial. Muestra de ello es su alianza de facto con China, su alianza con Estados Unidos, su oposición a la ocupación llevada a cabo por Vietnam o la creación del ARF o ASEAN +3. En este sentido, una de sus virtudes ha sido saber adaptarse al sistema internacional y postularse como escenario de diálogo entre grandes potencias que se ven en la región Asia-Pacífico un espacio de cooperación y conflicto. En segundo lugar, ASEAN ha demostrado ser una gran herramienta para la gestión de conflictos en la región. Si bien mantiene la ‘no-injerencia’ como máxima ante los conflictos, ha probado su efectividad en conflictos intrarregionales como el fronterizo entre Camboya y Tailandia, el apoyo en la reforma democrática de Myanmar o la cuestión territorial del mar del Sur de China, en la cual se postula como árbitro neutral para el debate de intereses. Finalmente, ASEAN se ha probado como la catapulta económica del Sureste Asiático. Si bien hasta finales de los años noventa no se comenzó a notar la gran plataforma de cooperación económica que suponía para los países de la región. Con la implantación del objetivo de reducir al mínimo las tasas sobre el comercio entre países miembro se ha conseguido que, en 2014, un 99,2% de las transacciones de bienes entre las seis economías más desarrolladas de ASEAN tengan gravamen cero [Figura 1]. Esta iniciativa se ha visto impulsada, al mismo tiempo, por un fenómeno conocido como Asia Power Web, que consiste fundamentalmente en la proliferación de Tratados de Libre Comercio entre los países de la región (Cronin 2013), aumentando en la 7

En 1995, los miembros de ASEAN acordaron firmar el Tratado de la Zona Libre de Armas Nucleares del Sureste

Asiático, el cual entraría en vigor en 1997. Con este tratado se obligaba a los firmantes a abstenerse de desarrollar, adquirir o albergar armas nucleares propias o de otros países en sus territorios. Fue un tratado de no proliferación en toda regla y “un sólido ejemplo para otros bloques regionales” (Kurlantzick 2012, 7)

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última década de 52 firmados a 1328. Asimismo, con la creación del fondo de reservas de la Iniciativa Chiang Mai, se ha conseguido favorecer la creación de estructuras de apoyo económico que se habían mostrado ineficientes a la hora de combatir crisis como la sucedida en 1997, así como una mayor interdependencia. Interdependencia que se advierte mayor cada año si nos atenemos a las cifras oficiales que publica la Secretaría de ASEAN sobre el volumen de comercio intra-ASEAN que, este año, ocupa casi una cuarta parte del total del comercio ASEAN. Más notoria se hace la cifra si vemos que la mitad de todo el comercio de ASEAN se reduce al marco ASEAN +3 (China, Japón y República de Corea) [Figura 2]. Estamos presenciando, por tanto, una progresiva y exponencial interconexión entre los países del Sureste Asiático, no sólo comercial, sino también física en forma de infraestructuras como carreteras, raíles y puertos.

Sin embargo, ASEAN mantiene una serie de debilidades que lastran las enormes posibilidades integradoras que muchos autores ven es esta organización. Esta es una de las principales críticas que se le realizan (Kurlantzick 2012) en tanto que, a pesar de sus intenciones de integración regional, ha sido más fructífera a la hora de promover la integración comercial que en promover medidas de integración securitaria o económica como la apertura de fronteras, el desarrollo conjunto de recursos o el uso de una moneda común. Uno de las causas de este paulatino compromiso es la heterogeneidad regional. Son un conjunto de países con diferente cultura, sistema político, religión y sistema económico, que han de superar fallas de comunicación y auténticas disparidades económicas. Ciertamente, el comercio intra-ASEAN ha favorecido que las economías de los miembros más pobres crezcan, así como su competitividad y la generación de nuevos sectores de producción. Sin embargo, mientras que hay una serie de países, conocidos como ASEAN69 [Figura 3], que disfrutan de sistemas de transporte público punteros, sistemas de pensiones o sanidad universal; hay otros como Myanmar, Lao o Camboya en los que el acceso al sistema de salud o la comunicaciones es casi inexistente en las áreas rurales. En este sentido, se ha querido hacer ver que su nivel de integración es muy light. En gran parte debido al uso del consenso como método de decisión, método que se ha acusado de ser lento e ineficaz ante cuestiones críticas en el interior de alguno de los países miembro. En el caso, por ejemplo, de la protección de los Derechos Humanos, ASEAN se comprometió, tras la presión de la sociedad civil, a crear un cuerpo para monitorizar la cuestión de los Derechos 8

Datos obtenidos del Asia Regional Integration Center. Apartado: Free Trade Agreements 2000-2014.

Link: http://aric.adb.org/fta 9

Indonesia, Tailandia, Filipinas, Singapur, Brunei y Malasia.

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Humanos. Sin embargo, “ha probado ser una herramienta débil e inofensiva” (Kurlantzick 2012, 6). Además, ante la posibilidad de entrar en conflicto con terceros, se recalca la facilidad de caer en el inmovilismo frente a posibles influencias que puedan ejercer esos terceros países sobre miembros de ASEAN que bloqueen la capacidad de tomar decisiones conjuntas –ya que la Secretaría de ASEAN no tiene autoridad para imponer decisiones a ningún país miembro–. En tercer lugar, su capacidad como organización de gestión de conflictos ha quedado en entredicho cuando el ‘ASEAN way’ no ha resultado en la resolución de la controversia o la mejora de las condiciones de los implicados10. Casos como la guerra civil en Timor Leste en 1999, la violación de Derechos Humanos en Myanmar, la insurgencia en Tailandia o el reciente golpe de Estado en la propia Tailandia, son ejemplos de las consecuencias de una política que prima el buen clima de relaciones interestatales antes que la imposición de medidas sobre alguno de los países. Una de las causas de esta reluctancia a la cesión de soberanía para la solución de cuestiones internas es la gran presencia del cuerpo militar en los gobierno, cuando no son un centro independiente de poder en sí mismo (Tailandia, Myanmar, Vietnam o Filipinas). Este factor es determinante a la hora de analizar los diferentes bloqueos de flujo de información entre los miembros de ASEAN por cuestiones de tensiones bilaterales, nacionalismos o una desconfianza de las capacidades de los países vecinos y –más preocupante y mutilador del espíritu ASEAN– de sus intenciones.

ASEAN Y CHINA La relación de ASEAN con la República Popular China (China, en adelante) ha tenido una de las evoluciones más prometedoras del panorama Pacífico. Si bien el impulso de creación de ASEAN por parte de Indonesia y Malasia fue poner freno al avance del comunismo desde Vietnam, estos países necesitaron de la ayuda de China para mantener la presión fronteriza sobre Vietnam y

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Argumento que considero falaz, en tanto en cuanto la injerencia directa en terceros países para proteger los

Derechos Humanos o derrocar regímenes políticos que no los respetan –tanto por parte de alianzas de países, como por fuerzas peacekeepers de las Naciones Unidas– no siempre ha resultado en operaciones que han conseguido su propósito inicial y, en algunos casos (como el reciente caso de Iraq), ha derivado en la nula capacidad de protección de los Derechos Humanos y la desestabilización, no sólo de un país, sino de toda una región. Por tanto, acusar al método de consenso y no-injerencia de ineficaz es no ser capaz de apreciar los propios defectos y debilidades de los sistemas occidentales de gestión de conflictos.

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ayudar a la resistencia camboyana frente a la invasión vietnamita. Sin embargo, ante la posibilidad de que el apoyo de China para debilitar a Vietnam, tanto militarmente como en las Naciones Unidas, les dejase un Vietnam alienado y ocupado de alguna forma por la propia China, prefirieron evitar esta alianza, pues “habría dado a China el incentivo para asentar su poder en el Sureste Asiático” (Antolik 1990, 132). En esta diatriba de relaciones con China, el interés del gobierno chino siempre fue profundizar las relaciones con los países de ASEAN para demostrar a los países de la región de que no es ninguna amenaza, sino un socio para la cooperación y la amistad. Por otro lado, ASEAN intensificó las relaciones con China a través de ASEAN +3 y nuevos partenariados porque “es mejor tener a China de socio que como amenaza a la seguridad económica” (Tay 2005, 215). En este contexto, tras firmar Acuerdos de Diálogo en 1996, China y ASEAN firmaron en 2002 un Tratado de Cooperación Económica que, en realidad, contenía un marco de inversión muy potente y ocho años después dio paso al Tratado de Libre Comercio ASEANChina (ACFTA). A través de estos acuerdos, China pasó de ser un socio menor de ASEAN en los años noventa a contener una cuarta parte de las exportaciones e importaciones de ASEAN. Actualmente, China y ASEAN mantienen un acuerdo de cooperación en once materias como son agricultura, información y comunicación, desarrollo de recursos humanos, desarrollo de la Cuenca del Mekong, inversión, energía, transporte, cultura, salud pública, turismo y medio ambiente. En el esquema de los tres pilares de la organización, la relación con China se estructura de la siguiente forma: en la rama de Política y Seguridad, en torno a los foros ARF, ASEAN +3, EAS y ADMM –reunión de los Ministros de Defensa–; y con la firma de la Declaración de Conducta de las Partes en el Mar del Sur de China (DOC), la cual, en 2002, mostraba el deseo de las partes por promover un ambiente pacífico en la zona y que, en 2013, experimentó un impulso con la redacción del Código de Conducto en el Mar del Sur de China (COC), un conjunto de medidas para avanzar en la resolución del conflicto. En la rama de cooperación Económica, tras la firma del ACFTA, China continúa siendo el socio comercial más grande de ASEAN, mientras que ASEAN se mantiene desde 2010 como su tercer socio comercial [Figura 4]; asimismo, China ha establecido un Fondo de Cooperación e Inversión para desarrollar multitud de proyectos de infraestructuras en la región ASEAN. En la rama Sociocultural, se realiza financiamiento e intercambio en diversas áreas, siendo una de las más intensivas la relacionada con la gestión de desastres, alerta temprana, prevención de epidemias y entrenamiento de recursos humanos.

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Visto el intenso y extenso intercambio que mantienen ASEAN y China, su relación afronta tres principales retos que van a determinar el devenir de su cooperación y, en gran medida, las capacidades de ASEAN como organización con autoridad en la región y capacidad para gestionar los asuntos que suceden en su escenario. En primer lugar, ASEAN está en una etapa de auge económico que acompaña el aumento de compromisos comerciales con China. La organización coincide con el país continental en multitud de foros, incrementando sus acuerdos, sin embargo, el objetivo de ASEAN +3 no es ser liderado por dos potencias extranjeras como China y Japón, sino ser comandado por los países de ASEAN para una mayor cooperación en la región. China fomenta este foro porque se adapta a su discurso actual de ‘Asia para los Asiáticos’ (Pei 2014), según el cual, el momento de debilidad de Estados Unidos en el Pacífico ha generado el escenario ideal para un estrechamiento de las relaciones entre los países asiáticos. A pesar de ello, no quiere caer en la idea de que China va a convertirse en el hegemón del Pacífico, pues ello le reportaría la confrontación del resto de países de la región. Tampoco quiere ser visto como amenaza militar, pues su modernización militar ha sido vista por países como Filipinas, Malasia e Indonesia como un reto territorial, cayendo en la dependencia militar de Estados Unidos en la región 11 . Está en juego, por tanto, la autonomía de ASEAN para ser vista, no sólo como relevante en el Sureste Asiático, sino como centro de poder regional y, así, mantener una posición favorable a la hora de negociar condiciones favorables en sus acuerdos con China. En segundo lugar, el reto más acuciante que enfrenta la relación de China con ASEAN es la cuestión territorial del Mar del Sur de China. En este contencioso parece haber dos niveles de hostilidad. Por un lado, China Vietnam y Filipinas, mantienen las tensiones más fuertes y, por otro lado, Taiwán, Malasia y Brunei también tienen reclamaciones territoriales. Esto afecta al derecho a pesca y explotación de petróleo, gas y depósitos minerales en la zona. Los principales factores catalizadores de tensiones en los últimos años han sido varios: el incremento del nacionalismo en la región, las actividades de exploración de multinacionales en aguas en disputa son más frecuentes, y el aumento de las actividades de hostigamiento a las actividades “violadoras del territorio”. Sin embargo, las intenciones de buscar una vía pacífica de solución existen y, en calidad de elemento de poder regional, ASEAN ha sabido conducir la situación hasta conseguir el compromiso de las partes en dos textos –DOC y COC– que invitan a las

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Del mismo modo, países como Camboya, Laos o Myanmar se han vuelto bastante dependientes, en materia de

defensa, de China (Kurlantzick 2012).

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partes a negociar diplomáticamente y establecer planes de trabajo que incluyen consultas y grupos de personas eminentes que asesoren en la resolución (Thayer 2013). La posición de Pekín es tajante en cuanto a quién puede entrar a negociar. Entiende que sólo puede haber mesa de diálogo si “no se involucra a no-reclamantes en ningún marco de negociación” (Jakobson 2013), en clara alusión a la presencia de Estados Unidos en territorio de los aliados en la zona. Por otra parte, ASEAN busca favorecer el entorno multilateral para tener una posición de privilegio hacia China, una vez que se ha comprometido a aceptar las normas de consenso que resulten de los diálogos, y asentar su reputación en la gestión de conflictos regionales.

RELACIONES EXTERIORES DE ASEAN. ESTADOS UNIDOS Y UNIÓN EUROPEA ASEAN mantiene relaciones con multitud de países, no sólo de la región Asia-Pacífico, sino a nivel global. Indonesia es uno de los países, junto con Singapur, que está presionando activamente a ASEAN para que tome un rol más global, en parte creando más conexiones entre ASEAN y otras organizaciones internacionales 12 . En el panorama del Este de Asia, la colaboración con Australia, Nueva Zelanda e India es cada vez más intensa; mientras que en el panorama global, Estados Unidos y la Unión Europea son los dos grandes socios de ASEAN. Estados Unidos La relación entre Estados Unidos y ASEAN comenzó en 1977 con el establecimiento oficial de relaciones de diálogo, sin embargo, Estados Unidos y los países fundadores de ASEAN mantenían una estrecha relación previa a la creación de la organización. Estados Unidos tenía el papel de balance al peligro comunista o chino sobre la región del Sureste Asiático. A pesar de ello, siempre ha existido cierta reticencia por parte de estos Estados de que una extrema implicación se convirtiese en la desestabilización del sistema regional, en el que Indonesia y Singapur han disfrutado de posiciones privilegiadas desde el inicio. La región Asia-Pacífico siempre ha sido un escenario de suma importancia para Estados Unidos –muestra de ello es la existencia de cinco tratados de defensa de la región (Australia, Japón, filipinas, República de Corea y Tailandia) y relaciones estratégicas de importancia con 12

Indonesia es el Estado más grande de ASEAN y siemrpe ha actuado de líder. Aumentar el papel de ASEAN en

los asuntos internacionales también aumenta el papel de Indonesia en los mismos. Es una estrategia que tiene como objetivo asegurarse de que ASEAN se va a mantener libre de cualquier hegemonía de un poder exterior al mismo tiempo que se adhiere a mecanismos de las Naciones Unidas como el Derecho del Mar (Burns 2011)

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Brunei, India, Indonesia, Malasia, Nueva Zelanda, Singapur y Taiwán–, aunque, tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, Estados Unidos volcó su foco de atención completamente hacia Oriente Medio, dejando casi abandonado su programa de presencia en el Pacífico. Esta decisión tuvo dos consecuencias importantes: China ocupó el hueco que dejó Estados Unidos como país fuerte en la región, y se generó un cierto rechazo a la política de “guerra global contra el terrorismo” que implicó cierta estigmatización de las sociedades musulmanas de la región. A pesar de ello, Estados Unidos cambió su estrategia en Asia en los últimos años. La administración Obama inició lo que se conoció como pivot o reequilibrio hacia Asia, que consistiría, en palabras del presidente, en que “Estados Unidos jugará un papel mayor y a mayor largo plazo en el diseño de esta región y su futuro, protegiendo los principios centrales y en estrecha colaboración con sus socios” (Cronin 2013, 8). Inevitablemente, estas palabras causaron un profundo malestar en el gobierno de Pekín, que vio en ellas una provocación o desafío a su mayor presencia en el Sureste Asiático. Junto a esta estrategia, Estados Unidos realiza un intenso trabajo por trasladar el peso decisorio de la región a foros de diálogo en los que él tenga mayor peso, como es el caso del East Asia Summit o APEC, la cual considera la mejor organización para la cooperación económica en la región. Sin embargo, sigue habiendo ciertas reticencias sobre el papel de Estados Unidos en el Sureste Asiático y, sobre todo, sobre su nivel de compromiso, pues está relativamente lejos de la zona y las amenazas en la región no le afectan directamente. Dicho lo cual, a ningún país se le escapa que Estados Unidos no puede dejar que China se haga con el liderazgo de una región que cada vez atrae mayor atención internacional. En la actualidad, ASEAN y Estados Unidos mantienen cooperación política y de seguridad en el ARF, ADMM, EAS y la reunión ministerial posterior; cooperación económica con la firma de un acuerdo de partenariado hasta 2015; y cooperación socio-cultural en la gestión de desastres y la promoción de Derechos Humanos, juventud y mujer. Unión Europea La Unión Europea se interesó por la región del Sureste Asiático con bastante prontitud. Ya en 1977 decidieron institucionalizar las relaciones entre ambas organizaciones, culminando en 1980 con la firma de los Acuerdos de Diálogo. Sin embargo, hasta 2003, la Unión Europea tuvo un peso en la región bastante marginal, a pesar de ser el tercer socio extra-ASEAN más importante. Con la redacción Del Partenariado Sureste Asiático-Unión Europea, los intereses de esta relación quedaron fijados: apoyo a la estabilidad en la región y el combate del terrorismo,

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promoción de los Derechos Humanos y la buena gobernanza, avance en la justicia y promoción de foros de diálogo con representantes de la Sociedad Civil –siempre desde una perspectiva de diálogo igual a igual13, al contrario de las dinámicas ‘paternalistas’ de relación que los países europeos han mantenido tradicionalmente con los países de África–. Actualmente, la Unión Europea y ASEAN colaboran en los tres bloques característicos de la estructura establecida en el ASEAN Charter. En la cooperación política y de seguridad, se reúnen el foro de Ministros ASEAN-UE, el ARF o las Conferencias Pos-ministeriales. Como hito, remarcar que la Unión Europea fue la primera organización regional en acceder al tratado de Amistad y Cooperación con el Sureste Asiático (TAC), en 2012, incrementando el rango de cooperación entre ambas instituciones. En segundo lugar, en cooperación económica, la Unión Europea lleva varios años figurando como el tercer socio comercial de ASEAN y el primero en Inversión Extranjera Directa (IED), con un 22% del total de ASEAN. La IED14 ha jugado un papel fundamental en el desarrollo económico de ASEAN, proveyéndolo del capital necesario, la tecnología y el acceso a mercados exteriores a través de las redes de inversión (Tongzon 2002). Finalmente, en el bloque de cooperación socio-cultural, se promueve la colaboración en cuestiones de gestión de desastres naturales, prevención del tráfico humano, condiciones de trabajo, transporte, cambio climático, energía y ciencia y tecnología. Aunque la Unión Europea no tenga intereses geográficos en el Pacífico, sí es una potencia mundial, tanto política como económica. Por tanto, a ASEAN le interesa estrechar lazos con organizaciones regionales para hacerse presente en el panorama global, mientras que a la Unión Europea le interesa ser partícipe de los sucesos que acontecen en una de las regiones con mayor crecimiento y proyección del globo.

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Cuando decimos de igual a igual, no nos referimos a que ambos compartan la misma naturaleza integradora o

que sean proyectos comparables. La Unión Europea incorpora cierta perspectiva cosmopolita, buscando superar el sistema Estato-céntrico para alcanzar un sistema pos-Westfaliano (Wunderlich 2007), mientras que ASEAN se mantiene firma en los principios de un sistema Estado-nación Westfaliano. 14

La Inversión Extranjera Directa se diferencia de otras formas de inversión por la capacidad del inversor de tener

control directo sobre el capital invertido. Normalmente se realiza en forma de multinacionales, por su capacidad de poseer tecnología superior o alguna ventaja comparativa, las que establecen alguna de las fases de producción en estos países a través de la IED. Una muestra más de que ASEAN ha favorecido y se ha visto favorecido siempre por el “Second Track” o contacto directo con empresas privadas no gubernamentales.

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CONCLUSIÓN Como hemos visto, ASEAN se ha conformado como el único ejemplo de regionalismo en Asia, aunque ese regionalismo haya estado precedido necesariamente por un proceso de regionalización. La institucionalización sigue siendo débil en un entorno en el que el nacionalismo sigue siendo un bloqueo a cualquier intensificación de la integración. En este sentido, conviven actualmente dos vías de regionalismo: una visión amplia de región, que incluiría países muy diferentes (Estados Unidos, Australia, Japón…) y cuya intención es diluir el sentimiento de identidad asiática para participar de su crecimiento un mayor número de actores; y otra visión más restringida de regionalismo, que defiende un Asia para los asiáticos y que construye en la propia excepcionalidad la respuesta a los desafíos de otros regionalismo y de la Globalización. A colación de esta identidad, se comparte una mentalidad común –el ASEAN way–, que ha permitido cooperar estrechamente a países de muy diverso nivel económico. Y no sólo hacia el interior, sino que ASEAN se ha conformado como motor de integración no sólo de nuevos actores, sino de nuevos temas como la seguridad en el Pacífico, la integración, la inclusión y nuevas formas de partenariado con organizaciones regionales de otras partes del mundo, atrayendo el interés de muchos países por participar de ese ánimo integrador. Con todo ello, ASEAN enfrenta una serie de retos. En primer lugar, ha de saber gestionar y profundizar el boom en el comercio intra-ASEAN y con sus socios pues Asia, de acuerdo al Banco de Desarrollo de Asia, ya ha alcanzado un peso económico que le aporta una independencia similar a Estados Unidos o la Unión Europea15. En segundo lugar, debe mejorar las herramientas de gestión de las nuevas amenazas no convencionales. El Sureste Asiático es una región muy sensible al crimen transnacional, el terrorismo y la piratería, y ASEAN debe generar, a través de la cooperación y el acuerdo con sus socios, una respuesta coordinada a estas amenazas para convertirse en un elemento estabilizador de la región. En tercer lugar, se enfrenta a un conflicto de intereses entre China y Estados Unidos que ha de gestionar con sabiduría. Puede beneficiarse del crecimiento económico chino, pero sin otorgar demasiado peso regional a Pekín, al mismo tiempo que aprovecha la presencia de Estados Unidos. Sin embargo, a ASEAN no le beneficia un estado de tensión continuado entre China y Estados Unidos, pues puede incrementarse hasta el punto de amenazar la estabilidad regional y desbaratar procesos de diálogo como el del Mar del Sur de China. Y, en cuarto y último lugar, aunque ASEAN ha obtenido legitimidad suficiente como bloque económico y geopolítico, su tratamiento de la 15

Datos obtenidos del Asian Development Bank, sección Statistical Database System 2013. Link:

http://www.adb.org/data/sdbs

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cuestión del desarrollo de los Derechos Humanos y las libertades políticas lastra sus logros a nivel global. La inclusión de estos temas en la agenda de diálogo –respetando el principio de noinjerencia– y un abordaje serio de los mismos convertiría a ASEAN en la organización integradora más estable y capaz que jamás haya existido en el Sureste Asiático.

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Asia?”

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http://www.project-

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ANEXO

Figura 1

Figura 2

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Figura 3

Figura 4

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