Argentina y Brasil en tiempos recientes: los límites de una alianza política (Artículo publicado en: Otro Sur Año 3 n.5. Rosario, nov./2006.) Miriam Gomes Saraiva ( PPGH – Universidade do Estado do Rio de Janeiro)
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La perspectiva de una alianza entre Argentina y Brasil en lo que respecta a una actuación frente a los temas de la política regional e internacional es mencionada desde hace unos años. En 1996 fue creado el Foro de Consulta y Concertación Política (FCCP) del Mercosur con el objetivo, entre otros, de buscar posiciones internacionales comunes entre los países miembros. Pero, aunque los dos socios más grandes del bloque identificasen la importancia de actuar en conjunto en términos internacionales y buscasen incrementar las consultas a través del FCCP, sus políticas externas siguieron siendo consideradas un área sensible y percibidas por ambos como cuestión de soberanía nacional. La opción argentina por los Estados Unidos como principal socio político-estratégico dificultó más un acercamiento. Pero los cambios en el comportamiento argentino frente a los Estados Unidos a partir del 2002 no resolvieron las divergencias. Existe una permanente indefinición en el interior de los medios políticos argentinos sobre el rol que los Estados Unidos y Brasil deben tener en la política externa del país, que condiciona el comportamiento externo argentino en términos generales.1 Y parte significativa de la diplomacia argentina se mostró sensible a las señales de preeminencia de Brasil en el interior del Mercosur, identificándolo como un país que buscaba siempre más poder en la política internacional en detrimento de los demás socios del bloque. La diplomacia brasileña, por su vez, no buscó superar los límites de su concepción realista de soberanía nacional. Buscó siempre evitar que el arreglo de integración pudiese significar una soberanía compartida en lo que se refiere a su comportamiento con otros socios externos. Como elemento agravante, 1
Roberto Russell, en Política exterior y veinte años de democracia: un primer balance M.Novaro yV.Palermo (comps.), La historia reciente. Argentina en Democracia. Buenos Aires, Edhasa, 2004. p.257-269-, llama mucho la atención para esta indefinición.
desde la formación del Mercosur que la corporación diplomática tiene una visión clara de Argentina como socio menor, e identifica dos factores que dificultan la construción de una asociación más sólida en el campo de la política exterior. Por un lado, los cambios frecuentes que tienen lugar en la política externa argentina generan desconfianza en tanto que, por otro, la utilización recurrente por parte de los medios políticos de temas de política exterior para lograr resultados en la política interna hace que la diplomacia brasileña mantenga un bajo perfil frente a declaraciones públicas en la prensa argentina. En lo que respeta a los Estados Unidos, Brasil sostuvo durante el período un comportamiento más constante. En 2003, la ascensión en pocos meses de diferencia de Kirchner y Lula abrió, aparentemente, espacios para la construción de una asociación más sólida entre los dos países en el campo político. Fue planteada por políticos y académicos la idea de que la coexistencia de gobiernos de izquierda volvería más facil este acercamiento, y hubo muchas declaraciones publicadas por la prensa de los dos lados orientadas en este sentido. Hubo referencias favorables a una alianza entre los dos países capaz de dar respuestas conjuntas frente a temas regionales e internacionales. Esta alianza más permanente, sin embargo, estaría aún por construirse, y es difícil por tratarse de una relación asimétrica donde las partes no tienen claro el peso que cada una de ellas puede ocupar.2 El desigual peso de los dos países en el escenario regional, tanto como internacional, asi como las numerosas asimetrías existentes entre los dos en términos de tradición y eficiencia en actuaciones externas, dificultan la construción de esta asociación. El principio del gobierno de Lula significó para Itamaraty el fortalecimiento de un grupo en su interior que defiende con más vigor la construción de un liderazgo brasileño en América del Sur. En función de ello, la política de este gobierno para América Latina en general buscó profundizar el comportamiento que ya venía siendo adoptado anteriormente, pero de forma más activa. La seguridad en la región fue articulada más fuertemente a la intención de construir un rol más protagónico de Brasil en el área, e identificada con la estabilidad democrática. Los ejemplos de mayor relieve fueron las actuaciones frente a situaciones de crisis experimentadas por países en la región y los esfuerzos en la implementación de la Comunidad Sudamericana de Naciones. 2
Véase Vicente Palermo y Miriam Saraiva, Alianza estratégica Brasil-Argentina. Utopía o desafío político? Debate Año 2, n.76. Buenos Aires, 27/ Ago de 2004. p.22-25.
En poco tiempo, esta política proactiva brasileña chocó con percepciones más nacionalistas en el interior de Argentina, que la identificaron con una imposición de un liderazgo individual de Brasil. La reivindicación por la “desconstrucción” de la alianza con Brasil por parte de sectores de la diplomacia argentina puede ser sentida en la crisis política que tuvo lugar en mayo de 2005 entre los dos países.3 Esta inauguró un período complicado en las relaciones enrte ambos que parecía difícil de ser superado. En el marco del alejamiento recíproco, en acciones frente a temas y países latinoamericanos Argentina buscó reubicarse como un socio alternativo que podría ocupar también un rol de liderazgo. Frente a situaciones de crisis en la región, Argentina adoptó un perfil propio: buscó asumir una posición intermedia entre la postura más intervencionista de los Estados Unidos y la posición de mediador discreto de Brasil, desafiando los esfuerzos brasileños de construcción de un liderazgo autónomo en la región. En el marco de la Comunidad Sudamericana de Naciones, la diplomacia argentina buscó hacer patente su desacuerdo con la formación de un bloque alrededor del liderazgo brasileño. Procuró un acercamiento más fuerte con el gobierno de Hugo Chávez en Venezuela también en el campo político. Por otro lado, no dejó de existir la percepción de los dos lados acerca de la importancia de evitar fricciones y de consolidar posiciones comunes ya conquistadas sobre todo en temas regionales. Frente a las manifestaciones de desagrado por parte de Argentina ante el activismo brasileño en su política externa para la región, la diplomacia brasileña busca mantener un bajo perfil para no comprometer las relaciones. La crisis política en Brasil abrió espacios para que Argentina buscase ocupar nuevas posiciones de liderazgo (o mediador) entre países sudamericanos, ocupada hastas entonces por Brasil. El nuevo escenario de crisis trajo una disminución de la diplomacia presidencial brasileña y, por lo tanto, trajo también mayor equilibrio entre los dos; lo que favoreció la implementación, por parte de Argentina, de un comportamiento más conciliador. La Cumbre de las Américas, que tuvo lugar en Mar del Plata en octubre del 2005, abrió una nueva etapa en las relaciones Argentina-Brasil.
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Los diarios Clarín y O Globo, entre mayo y junio de 2005, publicaron muchas declaraciones duras sobre su percepción del otro.
La Cumbre tuvo un peso político interno importante para Argentina y llevó su diplomacia a una revissión del rol que Estados Unidos debería ocupar en el arco de sus alianzas externas. La diplomacia argentina, alineada con los demás países del Mercosur y Venezuela, evitó la referencia a la importancia de la formación del Area de Libre Comercio de las Américas (Alca) chocando directamente con la diplomacia norteamericana y con el presidente mexicano (defensor del area de libre comercio). Asumió una postura “tercer-mundista” sumándose al discurso de Chávez. La diplomacia basileña mantuvo un perfil bajo, pero en lo general secundó las posiciones objetivas de Argentina en oposición al Alca. Poco despues, la reunión de Foz do Iguaçu entre Kirchner y Lula de comemoración de los 20 años de la Declaración que dió inicio a la integración entre los dos países, fué un marco importante de este acercamiento. Desde ese momento hasta el presente, las relaciones entre los dos parecen caminar en el sentido de la construcción –difícil- de una alianza política. La entrada de Venezuela en el Mercosur favoreció un mayor equilibrio en el interior del bloque y facilitó un acercamiento entre Argentina y Brasil, que pasaron a actuar de forma más articulada. En este cuadro, hubo avances importantes en el campo económico, con la firma del Mecanismo de Adaptación Competitiva (una reivindicación de hace tiempo del gobierno argentino, difícil para el gobierno brasileño). Pero los buenos vientos del momento actual no son una garantía de una alianza futura. Las interacciones políticas entre los dos son inestables y pueden experimentar modificaciones en función de circustacias exteriores a las relaciones propiamente dichas. No existe en el interior de las diplomacias argentina y brasileña un consenso sobre como lidiar con el país vecino. En principio, Argentina debe encontrar una forma de ser confiable para Brasil, en tanto que éste tendrá que absorber más costos para cooperar con su socio menor.4 Pero las medidas son percibidas por ambos lados de forma diversa. Esta alianza no obliga a que todas las dimensiones de las políticas exteriores de los dos países sean comunes; en situaciones concretas siempre pueden existir divergencias de interés, estilo y preferencias. Pero sí compromete a que exista una percepción y una comprensión compartidas del
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Palermo y Saraiva, op.cit.
escenario regional e internacional que de base a las actuacciones concretas de los dos países y posibilite la construcción de una alianza política más sólida.
