Apuntes doctrinales y desarrollo jurisprudencial sobre la nueva configuración constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia

Apuntes doctrinales y desarrollo jurisprudencial sobre la nueva configuración constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia

Abog. Alan E. Vargas Lima Miembro de la Academia Boliviana de Estudios Constitucionales Secretario Académico de la Asociación Boliviana de Derecho Procesal Constitucional [email protected]

Uno de los aspectos que conviene resaltar en la Constitución Política del Estado, puesta en vigencia el año 2009 (en adelante CPE), es precisamente el modelo sui generis de Estado que ha implantado el constituyente, por lo que, y a modo de rescatar las disposiciones más relevantes que contiene el nuevo texto normativo fundamental, debemos señalar que respecto a la nueva configuración del Estado Boliviano, el artículo 1º constitucional caracteriza a nuestro país, como un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario1, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías, que se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país2. En consecuencia, resulta necesario analizar algunos de los elementos que componen este nuevo modelo de Estado en Bolivia, haciendo énfasis en el significado de lo plurinacional.

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El presente trabajo ha sido elaborado para dictar el Módulo: Teoría Constitucional del Estado, diseñado para el Diplomado en Derecho Constitucional – Gestión 2015, realizado por la Unidad de Postgrado de la Universidad Salesiana de Bolivia (USB). 1 “De una interpretación literal de la norma constitucional prevista por el art. 1 de la Constitución se podría apresurar la conclusión de que conlleva graves y serias contradicciones; sin embargo, de una interpretación sistemática y teleológica, tomando en cuenta el significado de cada uno de sus elementos caracterizadores, se podría concluir que no son tantas las contradicciones; así, por ejemplo, no resulta contradictorio el Estado Unitario con un régimen autonómico; pues un Estado con régimen autonómico es aquel en el que el Estado unitario distribuye el poder único entre poderes territoriales diversos, es decir, procede a la cesión del poder centralizado a las unidades territoriales. En lo que sí es posible identificar una contradicción es entre el Estado Unitario y el Estado Plurinacional; ello tomando en cuenta la finalidad última que persigue la Constitución y la forma en que se ha configurado ese Estado Plurinacional. En efecto, como se tiene ya referido, esta nueva forma de Estado se organiza política, social y jurídicamente sobre la base de la unión de varias naciones, que tienen su territorio, un sistema propio y particular de organización política, una estructura económica, un sistema jurídico propio, y el derecho a la libre determinación, que implica un autogobierno; entonces, ya no se trata de un Estado Uninacional, de un Estado único, sino de un Estado compuesto o consocional; por lo tanto ya no se puede afirmar que es un Estado Unitario, tendría que haberse optado por un Estado Federal, que sería más coherente con el carácter plurinacional”. Cfr. RIVERA SANTIVAÑEZ, José Antonio. Temas de Derecho Constitucional. Cochabamba, Bolivia: Editora Olimpo, 2012. Pág. 122. 2 “1 Kamachi. Bolivia markaxa mayachata kunaymana pachpa markachirinakana lurawiparjama yäkata, amtaparjama, qhisphita, p’iqiñchata, p’iqiñchirixa markachirinakata chhijnuqata kunaymana nayra markanakata pachpa markanakana amtaparjama, utt’ayatawa. Bolivia markaxa kunaymana qutu marka amuyirinakata, qullqita amuyirinakata, taripañata, sarawinakata, arunakata mayachata utnuqayatawa”. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO. Machaqa Tayka Kamachi. La Paz, Bolivia: Central Gráfica, 2010. 1

1. Estado Unitario Cabe hacer notar que el modelo de Estado adoptado en nuestro texto constitucional, conjuga varios elementos particulares, uno de los cuales proviene del constitucionalismo clásico en lo referente al ejercicio del poder político, dado que comienza por definir al Estado como Unitario, lo que implica que Bolivia asume su organización estatal sobre la base de la unidad política y administrativa. En razón de lo anterior, con el propósito de sustentar la importancia de ésta nueva configuración, nos limitaremos a desentrañar brevemente los elementos principales que configuran la naturaleza de la forma de Estado en el texto constitucional. Para la comprensión de la citada norma constitucional, debemos recordar que la doctrina constitucional señala que el Estado Unitario es aquel modelo de Estado en el cual el ejercicio del poder político queda centralizado territorialmente, lo que equivale a decir que el gobierno central asume toda la autoridad para regir la actividad interna del Estado, a través de un determinado ordenamiento legal que rige en todo su territorio, caracterizándose en consecuencia por la centralización de sus poderes, dotándose de un solo centro de impulso político que acumula la totalidad de las atribuciones y funciones que corresponden a la entidad estatal, constando de un solo aparato gubernamental, que lleva a cabo todas las funciones del Estado. Lo indicado, implica la existencia de soberanía única e indivisible (artículo 7 CPE: “inalienable, imprescriptible”), y en consecuencia, un Poder Constituyente único, que en el ámbito jurídico se manifiesta a través de la elaboración de una Constitución (artículo 411 CPE), y un Poder Constituido con potestad legislativa cuyo alcance rige los destinos y actividades de todo el Estado (artículo 145 CPE)3. Se debe agregar que esta forma de Estado puede tener su variable caracterizada como Estado Unitario complejo, que es aquel en el cual es compatible la unidad constitucional y política, con la descentralización política administrativa, que puede darse de diversas formas, entre ellas, la modalidad de las autonomías regionales o departamentales4. 2. Estado Social Asimismo, en el constitucionalismo contemporáneo se considera que el Estado Social significa básicamente un modelo de organización social, política y económica que tiene su punto de partida en los valores supremos de la dignidad humana, la igualdad y la justicia (artículo 8.I CPE), y en el que además, la política estatal esté orientada a garantizarle a su 3 Cfr. RIVERA SANTIVAÑEZ, José Antonio. El Nuevo Sistema Constitucional del Estado Boliviano. En: ACADEMIA BOLIVIANA DE ESTUDIOS CONSTITUCIONALES (editor). Estudios sobre la Constitución aprobada en enero de 2009. Cochabamba, Bolivia: Grupo Editorial Kipus, 2009. Pág. 11. 4 Cfr. RIVERA SANTIVAÑEZ, José Antonio. Temas de Derecho Constitucional. Pág. 118.

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población las condiciones básicas para una existencia digna de seres humanos (artículo 46.I, núm. 1, CPE), como seres dotados de un fin propio, y no cual simples medios para fines de otros. Esto significa que el papel del Estado no debe reducirse a resguardar el orden público (artículo 251.I CPE), limitándose a no interferir ni vulnerar las libertades de las personas, sino que principalmente debe estar destinado a contrarrestar las desigualdades sociales existentes, ofreciendo a todos sus nacionales las oportunidades necesarias para desarrollar sus aptitudes y para superar sus necesidades materiales (artículo 316, núm. 7, CPE). Entonces, el Estado debe desplegar políticas orientadas, entre otras, a proteger y atender de manera especial a los sectores sociales con mayores desventajas, como aquellos que tengan debilidad manifiesta por su condición económica, por carencia de trabajo, o por la disminución de su capacidad física (artículo 70, núm. 4, CPE), prestándoles asistencia y protección necesarias en el marco de las posibilidades económicas que estén a su alcance (Cfr. Sentencia Constitucional Nº0051/2005, de 18 de agosto). Finalmente, es importante considerar que uno de los pilares del Estado social es la protección y defensa de los derechos fundamentales de la persona, a cuyo efecto despliega acciones para potenciar sus capacidades, mantener o mejorar su nivel de vida; por lo tanto, el respeto por los derechos humanos, de un lado, y el acatamiento de los principios rectores de la actuación estatal, de otro, constituyen las consecuencias prácticas de la filosofía del Estado social de Derecho5. 3. Estado Democrático Por otro lado, según la doctrina del Derecho Constitucional, el Estado democrático entraña distintas características del régimen político; de un lado, significa que los titulares del poder público ejercen esa calidad en virtud de la voluntad de los ciudadanos, expresada a través de las elecciones basadas en el sufragio universal (artículo 26.II CPE)6; y, de otro, implica Cfr. RIVERA SANTIVAÑEZ, José Antonio. El Tribunal Constitucional defensor de la Constitución. Reflexiones sobre la necesidad de su consolidación y fortalecimiento institucional. Sucre, Bolivia: GTZ – PADEP, Union Europea, AECI, 2007. Pág. 17. 6 “La doctrina constitucional –expuesta con bastante amplitud en la Sentencia Constitucional Nº0064/2004, de 8 de julio– entiende por cuerpo electoral al conjunto de ciudadanos con derecho de sufragio activo; es la expresión jurídica de la sociedad a través de la cual ésta procede a la creación del derecho y a la dirección política del Estado por medio de la elección de sus representantes, o a través de la adopción de decisiones de especial trascendencia de manera directa. El concepto de cuerpo electoral tiene su base en el principio fundamental de la soberanía popular, lo que significa la pertenencia del poder al pueblo, es decir, que el pueblo es el origen de todo poder, lo que implica el reconocimiento a aquél del derecho de crear o configurar su propio orden político fundamental, su Constitución, así como el derecho de modificarla. En consecuencia, el poder del Estado emana del pueblo el que, en un sistema democrático participativo, además de delegar su ejercicio a sus mandatarios y representantes, lo ejerce directamente a través de los mecanismos previstos por la Ley Fundamental del Estado”. Sin embargo, la voluntad del cuerpo electoral no puede constituirse ni expresarse, sino a través del ejercicio del derecho de sufragio; pues no existe otra vía más idónea y expedita que el sufragio, para que el cuerpo electoral pueda manifestarse de forma individualizada por los ciudadanos que lo integran. 5

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que la relación de los ciudadanos con el poder político no se reduce a la emisión del voto para elegir a sus representantes y gobernantes, sino que también se expresa en una participación activa y efectiva en la toma de decisiones, a través de mecanismos adecuados como el referéndum popular7, la planificación participativa, así como el control social (artículos 241y 242 CPE) y la iniciativa legislativa (artículos 11.II, núm. 1, y 162 CPE); y, finalmente, que la democracia sea expresada como la capacidad de respeto a los demás, la capacidad del diálogo y el respeto por la discrepancia, de manera tal que la voluntad de las mayorías no pueda llegar al extremo de desconocer los derechos de las minorías ni los derechos fundamentales de las personas8. También resulta importante precisar que, según la doctrina, el Estado Democrático tiene como elementos cualificadores los siguientes: a) el principio de la soberanía popular, como Entonces, “el derecho de sufragio –según la citada Sentencia Constitucional–, es la potestad o facultad que tiene todo ciudadano(a) para expresar su voluntad política y efectivizar su participación en el proceso de conformación de los órganos de gobierno y la adopción de las decisiones de trascendencia política referidas con el ejercicio del poder político. La doctrina del Derecho Electoral, califica al sufragio como una técnica o un procedimiento institucionalizado mediante el cual el cuerpo electoral hace manifestación o expresión de opiniones políticas, con dos finalidades distintas: a) para elegir gobernantes; b) para la adopción de decisiones políticas. El derecho de sufragio, en la actualidad se constituye en un derecho político atribuido a los ciudadanos(as) miembros de la comunidad política, para adoptar, mediante él, decisiones también de naturaleza política que atañen al gobierno del Estado. En ese ámbito conceptual, la doctrina del Derecho Electoral reconoce al derecho de sufragio diversas funciones, entre ellas la de producir gobiernos, esto es, que el pueblo delega el ejercicio de su soberanía en sus mandatarios y representantes a quienes los elige mediante el ejercicio del sufragio; la otra función esencial, es la de articular la participación del pueblo en el ejercicio del poder político, unas veces en forma directa, votando en los referendos o plebiscitos, y otras, indirectamente eligiendo a sus representantes. En definitiva –concluye la Sentencia–, el sufragio, en sus diferentes funciones y objetivos, se constituye en la base esencial del régimen democrático contemporáneo, porque es través de él, que el titular de la soberanía, el cuerpo electoral, expresa su voluntad política en los procesos de conformación de los órganos del poder público y en la adopción de las decisiones políticas trascendentales”. Este derecho se ejerce mediante voto igual, universal, directo, individual, secreto, libre y obligatorio, escrutado públicamente (a partir de los dieciocho años cumplidos); así lo dispone la norma prevista por el artículo 26 parágrafo II de la CPE. 7 En lo que respecta al referéndum como mecanismo de participación del pueblo en la toma de decisiones políticas trascendentales, la antes citada Sentencia Constitucional Nº0064/2004, de 8 de julio, en consonancia con la doctrina del Derecho Constitucional, ha precisado que el referéndum es un mecanismo de la democracia participativa, a través del cual el pueblo, como titular de la soberanía, expresa su voluntad o decisión política sobre los asuntos o temas sometidos a su consideración por las autoridades de gobierno. “Cabe advertir que según la doctrina clásica del Derecho Constitucional, el referéndum es el mecanismo mediante el cual el pueblo aprueba o rechaza las decisiones normativas de las autoridades estatales, expresadas en un texto ya elaborado de proyecto, o ya previsto en un texto legal vigente, en cuyo caso la decisión está orientada a derogar o abrogar el texto normativo sometido a su consideración. En esa línea de pensamiento se ha establecido una diferenciación entre el referéndum y el plebiscito que se constituye en otro mecanismo de la democracia participativa; así la doctrina considera que en el referéndum se somete a consideración del pueblo un texto normativo que puede ser un proyecto de norma jurídica o una norma jurídica ya en vigor, en cambio en el plebiscito se somete a consideración del pueblo una decisión política, es decir, se le formula una consulta acerca de una decisión fundamental para la vida del Estado y de la sociedad, lo que significa que no se propone un texto normativo sino una decisión como tal. Sin embargo –según la citada Sentencia Constitucional–, en la doctrina contemporánea se concibe el referéndum popular de una manera amplia, como un mecanismo de la democracia participativa, a través del cual los gobernantes pueden consultar al pueblo su parecer no sólo sobre un texto normativo en proyecto o en vigor, sino sobre decisiones políticas de especial trascendencia para el Estado y la Sociedad; de ahí que frente a la clasificación bicéfala de referéndum aprobatorio y referéndum derogatorio, la doctrina constitucional añade una tercera clase o forma, como es el referéndum potestativo o consultivo”. 8 Cfr. RIVERA S., José Antonio; JOST, Stefan y otros. La Constitución Política del Estado: Comentario Crítico. Tercera Edición, actualizada con las reformas del 2004. Cochabamba, Bolivia: Talleres Gráficos Kipus, 2005. Pág. 21. 4

el modo específico y peculiar de concebir el poder en el Estado, en el que el referente último es la voluntad del pueblo; b) la concepción plural de la sociedad, lo que supone una comprensión de la sociedad como un entramado en el que se interaccionan los diferentes grupos sociales, situados en un plano de igualdad, grupos que responden a la propia libertad del ser humano y que, a la par, proporcionan a éste la posibilidad de desarrollar libremente y en plenitud su personalidad; c) la participación como principio rector de la vida social y política, lo que significa que el proceso político debe estar asentado en la participación de todos los ciudadanos en la conformación de los órganos del poder constituido y en la expresión de su voluntad o decisión política sobre los asuntos o temas sometidos a su consideración por las autoridades de gobierno, a través de los mecanismos previstos por la Constitución; d) la democracia como principio de convivencia, que significa la formación de todos y cada uno de los ciudadanos en un espíritu de respeto y tolerancia (Cfr. Sentencia Constitucional Nº0075/2005, de 13 de octubre); y -agrego- e) la alternabilidad en el ejercicio del poder político (o simplemente “alternancia”, que significa cambio de gobierno), vale decir, la posibilidad de renovar o cambiar a las autoridades gubernamentales (o a quienes detentan temporalmente el poder político), precisamente en resguardo de los derechos políticos de la ciudadanía (a través del derecho político a elegir y ser elegido libremente), brindando una oportunidad a las nuevas generaciones de líderes políticos y sociales, para llevar adelante los destinos de un país, con una mejor visión de futuro, y con nuevas alternativas de desarrollo a nivel político, social, económico, etc. Por tanto, la idea de implementar un sistema de reelección presidencial indefinida (o inclusive con carácter vitalicio), resultaría absolutamente incompatible con un régimen democrático9 representativo y/o participativo. 4. Estado de Derecho Asimismo, el Estado de Derecho significa que la actividad estatal se rige por un ordenamiento jurídico que obliga por igual a todos, gobernantes y gobernados, de tal forma que el Estado se rige por un ordenamiento jurídico en cuya cúspide se encuentra la Constitución, como Ley Fundamental en la cual se consagran los valores supremos como Se debe considerar que de acuerdo al artículo 3 de la Carta Democrática Interamericana (aprobada en la primera Sesión Plenaria de la OEA, celebrada el 11 de septiembre de 2001, y ratificada por la mayoría de los países latinoamericanos): “Son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos”. Sin embargo, es recomendable seguir el consejo del diplomático boliviano Carlos Antonio Carrasco, quien propone que el principio de alternancia en la función gubernamental, debería plasmarse en una “ley de hierro”, infranqueable del sistema democrático, y que quienes en verdad sotengan ese principio, deberían gestionar una enmienda al citado artículo 3 de la Carta, cuyo texto reformado debería decir: “... la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; la separación e independencia de los poderes públicos y la obligada alternancia en la jefatura del Estado”. Cfr. CARRASCO, Carlos Antonio. Conjeturas. Cien crónicas de nuestra época. La Paz, Bolivia: L’ Harmattan, Apoyo Gráfico, 2012. Págs. 26-27. 9

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los máximos ideales de la sociedad; los principios fundamentales como los criterios rectores de la política interna y externa del Estado, informando todo el ordenamiento jurídico y político (artículo 8 constitucional); los derechos fundamentales y garantías constitucionales, que operan como límites naturales al poder del Estado frente a los ciudadanos, así como al propio poder individual de unas personas frente a otras (artículos 13 y 14 CPE). Un Estado de Derecho tiene los siguientes elementos esenciales: 1) el imperio de la ley, que obliga por igual a los gobernantes y gobernados; 2) el poder político se ejerce sobre la base del principio de separación de funciones, como un sistema de frenos y contrapesos para racionalizar el ejercicio del poder político; 3) el control y fiscalización del ejercicio del poder político, a través del control de constitucionalidad y el control de legalidad; y, 4) la promoción, resguardo y protección de los derechos y libertades fundamentales, pues la protección y efectiva realización de los derechos fundamentales, constituyen la razón de ser del Estado de Derecho10. Asimismo, en el Estado de Derecho el poder político se ejerce sobre la base del principio de supremacía de la Constitución que determina las condiciones de validez de las leyes y demás disposiciones legales, así como de los actos y decisiones de los gobernantes; por lo tanto, el gobierno es limitado, y se configura sobre la base del principio de separación de funciones o división del ejercicio del poder político en el sentido horizontal y en el sentido vertical o territorial, siendo uno de sus elementos esenciales el sistema de los pesos y contrapesos. En definitiva, un Estado de Derecho tiene por finalidad mantener un clima de convivencia pacífica y armonía social, sobre la base del respeto y protección de los derechos fundamentales de las personas, asegurando al individuo una esfera de libertad y protección contra la violencia (el maltrato, la discriminación), tanto estatal como particular, reprimiendo, incluso con la fuerza, las actividades violentas de los demás individuos que vulneran esa órbita de libertad y ponen en riesgo la vida, la salud y la dignidad humana11. Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha precisado en su momento, que la expresión Estado de Derecho puede ser conceptualizada desde una doble perspectiva, con resultados diametralmente opuestos o al menos inconciliables: “Así, desde una primera postura, es aquel modelo de Estado en el que impera la ley, o en el que rige formalmente el principio de legalidad o que funciona a través “Cabe resaltar que el Estado de Derecho constituye un límite al ejercicio arbitrario del poder político, pues un gobierno sometido a él, no puede ni debe cambiar el Derecho retroactivamente, abruptamente o de forma secreta cuando así convenga a sus intereses; no debe responder a la violación de la Ley por las personas, con la violación de la Ley por el gobernante o sus servidores públicos; no debe ni puede emplear ilegítima e ilegalmente la fuerza pública, porque en caso de hacerlo, por acogerse a la razón de la fuerza, perdería la fuerza de la razón”. Cfr. RIVERA SANTIVAÑEZ, José Antonio. Temas de Derecho Constitucional. Pág. 118. 11 Cfr. RIVERA SANTIVAÑEZ, José Antonio. El Tribunal Constitucional defensor de la Constitución. Pág. 19. 10

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de los cauces establecidos por la legislación vigente. Así, todo Estado sería de Derecho por el sólo hecho de que la actividad estatal se desarrolle bajo cánones legales. Esta noción reduciría el concepto Estado de Derecho a un simple sistema normativo, sin ninguna vinculación a principios y valores fundamentales. Desde una segunda perspectiva, el Estado de Derecho no sólo se caracteriza por la sujeción de los poderes públicos y los ciudadanos al ordenamiento jurídico vigente, sino por su vinculación a un ordenamiento superior en que se consagran y garantizan unos valores (derechos y libertades públicas) que, desde el punto moral y político, se consideran básicos para la convivencia humana y la consecución de la paz social. Esta noción de Estado de Derecho, responde a una determinada concepción filosófica del hombre y de la comunidad política -el Estado como ente racional al servicio del individuo- que se constituye en un sistema de vida en libertad, que se configura bajo la idea de: a) separación de los poderes estatales; b) sometimiento de todos los poderes al orden constitucional y a las leyes; c) sujeción de la administración a la ley y control judicial; d) reconocimiento jurídico formal de una serie de derechos, libertades y garantías fundamentales. Esta segunda noción de Estado de Derecho es la que guarda compatibilidad con el modelo de Estado diseñado por la reforma de nuestra Constitución; lo que significa que el legislador a tiempo de crear normas legales, debe precautelar que éstas no menoscaben los derechos y garantías fundamentales” (Cfr. Sentencia Constitucional Nº0101/2004, de 14 de septiembre). 5. Estado Plurinacional Respecto al modelo de Estado Plurinacional, cabe señalar que el mismo, ciertamente no se encuadra en la doctrina constitucional clásica ni contemporánea, dado que se trata de una nueva modalidad de organización política de la sociedad que, como manifiestan sus impulsores, se encuentra destinada a la descolonización de las naciones y pueblos, reafirmando, recuperando y fortaleciendo su autonomía territorial. “De manera que, siguiendo los fundamentos expuestos en los debates de la Comisión Visión de Estado por quienes lo sustentan, podríamos inferir que se trata de un modelo de Estado que se organiza política, social y jurídicamente sobre la base de la unión de varias naciones y pueblos indígenas originario campesinos bajo una misma Constitución y Gobierno estatal, pero con el reconocimiento a esas naciones de su territorio propio, su régimen económico, su idioma, su sistema jurídico y el derecho de autogobernarse, con competencias administrativas, económicas y culturales; lo que implica que, en este modelo de Estado se parte del concepto de nación política, y no solamente del concepto de nación cultural; de

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lo que podría concluirse que se trata de un Estado compuesto o asociado próximo a un Estado Federativo – autonómico, ya no de un Estado uninacional”12. Sobre el tema, resulta necesario hacer referencia a la “Propuesta para la Nueva Constitución Política del Estado”, emergente de la Asamblea Nacional de Organizaciones Indígenas, Originarias, Campesinas y de Colonizadores de Bolivia, “por un Estado Plurinacional y la autodeterminación de los pueblos y naciones indígenas, originarias y campesinas”, presentada en la ciudad de Sucre, el día 5 de agosto de 2006, para su consideración y debate en la Asamblea Constituyente, en cuya parte introductoria se hace referencia a éste nuevo modelo de Estado, haciendo constar previamente que Bolivia, como los demás Estados de América Latina, había construido un modelo liberal caracterizado por la imposición de la cultura occidental que ha marginado y debilitado sus culturas originarias, así como sus sistemas políticos y jurídicos, siendo además que la división política administrativa impuso fronteras que rompieron las unidades territoriales tradicionales, llegando a resquebrajar la autonomía y control sobre la tierra y recursos naturales. “(…) Se ha impuesto –señala el documento– un sistema jurídico uniforme, modelos de gobierno y administración de justicia ajenos, que favorecen los intereses del mercado y priva a los pueblos de sus medios de subsistencia, y por lo tanto deteriora nuestra calidad de vida. Pero a pesar de siglos de imposición hemos resistido y mantenido nuestras identidades, por eso en Bolivia hoy habitamos diversas naciones, pueblos y culturas con derecho a una convivencia solidaria y pacífica, por eso proponemos fundar un Estado Plurinacional Unitario”. A este efecto, entendían que el Estado Plurinacional “es un modelo de organización política para la descolonización de nuestras naciones y pueblos, reafirmando, recuperando Cfr. RIVERA SANTIVAÑEZ, José Antonio. El Nuevo Sistema Constitucional del Estado Boliviano. Pág. 11. Algunos autores han llegado a afirmar en su momento que la transformación pluralista del Estado en Bolivia, es el proceso constituyente de un Estado Plurinacional. Así por ejemplo, Oscar Vega Camacho a tiempo de reflexionar sobre ésta transformación pluralista estatal, indicaba que plasmar en la nueva Constitución Política del Estado de Bolivia, la definición de un Estado Plurinacional como el eje articulador democrático, es la garantía constitucional de un inicio para los procesos de descentralización, desconcentración y descolonización. Asimismo, tratando de responder a la pregunta del ¿Por qué un Estado Plurinacional? señala: “Esta interrogante que puede ser formulada desde la visión de una paradoja, es decir, para aquel pensamiento que hace una equivalencia entre Estado = nación, por supuesto que le parece una contradicción que se pueda albergar diversas naciones en un Estado. Pero esto presupone abstraer, por una parte, las diferentes modalidades de Estado que han existido y existen, sobre todo la construcción histórica de la forma Estado Nación; y por otra parte es desconocer e ignorar la realidad boliviana, su composición societal y las características político culturales de sus herencias y la emergencia de nuevas subjetividades identitarias. (…) El cómo surge la iniciativa del Estado Plurinacional, es de una Propuesta para la Nueva Constitución Política del Estado, que se presentó en Sucre el 5 de agosto de 2006 al instalarse la Asamblea Constituyente. (…) Un primer punto a considerar de esta propuesta, y que no es poca cosa para la experiencia política de nuestro país, (es que) participaron en su debate y elaboración todas las organizaciones indígenas de carácter nacional y regional. Esta firmada por la CSUTCB, CONAMAQ, CIDOB, CSCB, FMCBBS, CPESC, CPEMB, MST y APG; están todas las organizaciones del norte, sur, occidente, oriente, colonizadores, sin tierra, cocaleros, bartolinas, amazónicos, etcétera. Con este documento, hay una lección de unidad y articulación que no hemos visto ni percibido en la vida política del país en décadas”. VEGA CAMACHO, Oscar. Reflexiones sobre la transformación pluralista, artículo que constituye la presentación del Libro colectivo: La transformación pluralista del Estado. La Paz, Bolivia: Muela del Diablo Editores, 2007. 12

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y fortaleciendo nuestra autonomía territorial, para alcanzar la vida plena, para vivir bien, con una visión solidaria, de esta manera ser los motores de la unidad y el bienestar social de todos los bolivianos, garantizando el ejercicio pleno de todos los derechos. Para la construcción y consolidación del Estado Plurinacional son fundamentales los principios de pluralismo jurídico (entendido como la coexistencia, dentro del Estado Plurinacional, de los sistemas jurídicos indígenas originarios y campesinos con el sistema jurídico occidental, en un plano de igualdad, respeto y coordinación), unidad, complementariedad, reciprocidad, equidad, solidaridad y el principio moral y ético de terminar con todo tipo de corrupción”13. Básicamente, los tres ejes que caracterizaron esta propuesta de las organizaciones sociales e indígenas del país, se resumen en: a) la demanda de constitucionalizar el Estado boliviano como Plurinacional; b) la propuesta de reordenamiento territorial para el país; y, c) la defensa de la tierra y el territorio de las comunidades, pueblos y naciones indígena originario campesinas. Asimismo, en la propuesta se dejó establecido que la estructura del nuevo modelo de Estado Plurinacional implica que los poderes públicos tengan una representación directa de los pueblos y naciones indígenas originarias y campesinas, según usos y costumbres, y de la ciudadanía a través del voto universal, debiendo determinarse necesariamente la forma en que se articularán los distintos niveles de la administración pública, y las autonomías territoriales14. 13 ASAMBLEA NACIONAL DE ORGANIZACIONES INDÍGENAS, ORIGINARIAS, CAMPESINAS Y DE COLONIZADORES DE BOLIVIA. Propuesta para la Nueva Constitución Política del Estado, por un Estado plurinacional y la autodeterminación de los pueblos y naciones indígenas, originarias y campesinas. Publicación de prensa: Sucre, Bolivia, 5 de agosto de 2006. Esta propuesta, ciertamente constituye uno de los antecedentes que sirvieron de base para que, a nivel constitucional, se haya definido que la Autonomía Indígena Originaria Campesina (AIOC): “consiste en el autogobierno como ejercicio de la libre determinación de las naciones y los pueblos indígena originario campesinos, cuya población comparte territorio, cultura, historia, lenguas, y organización o instituciones jurídicas, políticas, sociales y económicas propias” (artículo 289 constitucional); a cuyo efecto, la conformación de la autonomía indígena originario campesina “se basa en los territorios ancestrales, actualmente habitados por esos pueblos y naciones, y en la voluntad de su población, expresada en consulta, de acuerdo a la Constitución y la ley” (artículo 290 parágrafo I constitucional). Asimismo, no debe dejar de tenerse en cuenta que el autogobierno de las autonomías indígenas originario campesinas “se ejercerá de acuerdo a sus normas, instituciones, autoridades y procedimientos, conforme a sus atribuciones y competencias, en armonía con la Constitución y la ley” (artículo 290 parágrafo II constitucional). Las Autonomías Indígena Originario Campesinas (AIOC), se sitúan en el horizonte del Estado Plurinacional, y básicamente se tratan de una categoría compuesta, resultado de una especie de transacción en la Asamblea Constituyente con el propósito de incluir, en igual jerarquía, a: los pueblos indígenas de tierras bajas, a las naciones y pueblos originarios de tierras altas, y a las comunidades campesinas. En todo caso, estos pueblos se hallan reconocidos en el artículo 2º constitucional, y cuando se materializan como autonomías indígenas, indudablemente se convierten en el impulso principal del proceso postconstituyente en Bolivia, siendo que actualmente once municipios y un territorio indígena transitan por ese camino. Sobre el estado actual de las autonomías indígena originario campesinas en Bolivia, recomiendo consultar: “La larga marcha de las autonomías indígenas”. Columna de opinión de mi autoría, publicada en el Periódico Digital Oxígeno (6 de julio de 2015); y en “La Gaceta Jurídica” (7 de julio de 2015). 14 Por otro lado, y según los criterios expuestos en su momento por uno de los “teóricos” (si vale el término) del modelo plurinacional de Estado, el autor Álvaro García Linera (actual Vicepresidente del Estado) después de analizar el desencuentro entre la vida estatal y la composición socioeconómica del país, recomendaba asumir con seriedad y franqueza el debate en torno a las etnicidades, comunidades culturales y naciones sin Estado, como sujetos políticos y territoriales decisivos para la conformación y consagración de cualquier orden estatal duradero en el país, y en este

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Por otro lado, en el mes de noviembre de 2008, antes de la aprobación del nuevo texto constitucional, el Vicepresidente del Estado Plurinacional, en su discurso ante la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia, a tiempo de explicar los Pilares de la Nueva Constitución Política del Estado, señalaba que el núcleo del texto constitucional es el Estado Plurinacional, vale decir “el reconocimiento de que Bolivia es una nación de naciones, es una nación donde estamos aymaras, quechuas, guaraníes, mojeños, trinitarios, ayoreos, mestizos, afrobolivianos, etc. (…) Alguien dirá que ya se reconoció que somos una sociedad pluricultural en 1993, y es cierto, se reconoció que somos una sociedad pluricultural, pero ahora la nueva CPE reconoce que somos un Estado Plurinacional, no (solamente) la sociedad plurinacional. El Estado, el poder político, las instituciones, son plurinacionales, ésa es la gran diferencia. (…) A partir de enero de 2009, el Estado será pluricultural, plurinacional, plurilingüe, pluriorganizativo, ése es el núcleo de nuestra nueva Constitución”. Asimismo, indicó que Estado Plurinacional quiere decir también que si una persona quiere ser candidato para ejercer autoridad pública y ser funcionario del Estado, no solamente tiene que hablar castellano, sino que debe hablar también un idioma indígena; que además de ello se reconoce la democracia representativa a través de la elección de nuestros representantes, la democracia directa a través del referéndum revocatorio, y también la democracia comunitaria, a través de las asambleas, los cabildos, como una manera oficial de tomar decisiones a nivel local o regional; entendiéndose en consecuencia que lo plurinacional implica igualdad de todos, con los mismos derechos y oportunidades15. Ciertamente, la configuración del Estado Plurinacional tuvo la virtud de haber consagrado el autoreconocimiento de un país diverso, compuesto por identidades y culturas que germinaban en objetivos comunes; sin embargo, los pasos andados hasta ahora no han sido

sentido llegó a indicar que ante el reconocimiento de identidades étnicas, culturales y lingüísticas en la mayor parte de su territorio y abarcando la mayor parte de su población, habrían varias opciones a emprender: “la primera es negar o simular un reconocimiento de esta diversidad, pero trazar políticas de extinción, ya sea vía la exclusión coercitiva de esas identidades o por medio de su devaluación simbólica que empujen a estrategias de autonegación étnica. (…) Otra opción es el potenciamiento de proyectos de autonomía nacional indígena que pudieran dar lugar a la formación de nuevos Estados de composición mayoritaria indígena (…) Una tercera opción, sería diseñar una nueva estructura estatal capaz de integrar en todo el armazón institucional, en la distribución de poderes y en su normatividad, a estas dos grandes dimensiones de la cualidad social boliviana; la diversidad étnica-cultural y la pluralidad civilizatoria de los regímenes simbólicos y técnicos procesuales de la organización del mundo colectivo. En términos de un régimen de derechos ciudadanos y de prácticas democráticas, esto significaría la constitución de un Estado plurinacional y multicivilizatorio”. GARCÍA LINERA, Álvaro. Estado Plurinacional. Una propuesta democrática y pluralista para la extinción de la exclusión de las naciones indígenas. Artículo que puede verse en el citado Libro Colectivo: La transformación pluralista del Estado. Págs. 56-57 (el subrayado me corresponde). 15 GARCÍA LINERA, Álvaro. Los tres pilares de la Nueva Constitución Política del Estado. Estado Plurinacional, Economía Estatal y Estado Autonómico. Revista Discursos & Ponencias del Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia (en la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia). Año 2, Número 4. La Paz, 4 de noviembre de 2008. 10

los más acertados para la satisfacción de aquellas legítimas aspiraciones de los pueblos indígenas y de la población urbana en su conjunto, cuya presencia activa en el escenario público, caracteriza al nuevo modelo de organización estatal. Es perceptible la insatisfacción ciudadana y el descontento generalizado, dado que en contraste con lo definido por la Constitución, en estos últimos años, el Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario se ha debilitado considerablemente; los gobernantes no se subordinan a la Constitución, al contrario la infringen de manera reiterada; ello queda demostrado con la emisión de leyes y reglamentos inconstitucionales; la permanente violación de los derechos y garantías constitucionales de las personas, así como de las naciones y pueblos indígenas originario campesinos. El Órgano Legislativo, se ha convertido en una instancia subordinada a las determinaciones del Órgano Ejecutivo, cuyas propuestas normativas deben ser aprobadas sin mayor debate ni discusión, restringiendo así la participación de los sectores de oposición presentes en la Asamblea Legislativa Plurinacional, dejando de lado el hecho indiscutible de que su elección como legisladores (diputados o senadores), los convierte en servidores exclusivos de los intereses de toda la población boliviana, no así sólo de una parcialidad o partido político alguno, y menos de intereses personales del Presidente del Estado, siendo que precisamente para evitar ello, es que la Constitución consagra el principio de separación de funciones. Asimismo, el Órgano Judicial, así como sus magistrados y jueces, no gozan de independencia plena, dado que es evidente que existe injerencia política en sus actividades; y no se garantiza a los bolivianos y bolivianas un acceso a una justicia independiente, imparcial, pronta y oportuna, como proclama la Constitución; debiendo considerarse también que, la elección por voto popular de los magistrados de los máximos tribunales de justicia del país, no fue una solución idónea a la crisis estructural del sistema judicial del Estado16. Entre algunas de las causas determinantes que han derivado inevitablemente en la crisis que atraviesa la administración de justicia en Bolivia, se pueden señalar por ejemplo: la corrupción judicial (falta de idoneidad), la retardación de justicia (mora procesal) y la manipulación política del aparato judicial (politización de la justicia). La corrupción judicial, referida a la falta de idoneidad de un(a) juez(a) para el ejercicio de la función jurisdiccional, por el manejo indiscriminado de la jurisdicción y la competencia para decidir y resolver un asunto, no solamente es atribuible a aquellos operadores de justicia que extorsionan o exigen dinero o favores, prometiendo una sentencia dirigida a satisfacer un interés particular; sino que es un fenómeno que en muchos casos tiene como principal factor al(la) ciudadano(a), que fomenta al desprestigio del sistema, entregando dádivas, regalos, favores y “coimas” a una autoridad judicial, o simplemente apela al chantaje y la amenaza, a fin de conseguir un fallo favorable a sus intereses. La retardación de justicia, que en muchos casos provoca una mora procesal insostenible por la falta de personal calificado, o en su caso por no tener los recursos humanos suficientes para alivianar la sobrecarga procesal en un Juzgado, no solamente es responsabilidad del operador de justicia, que en muchos casos solamente se debe ocupar de dirigir el proceso encaminándolo a buen término con la emisión de una decisión que sea producto de la valoración adecuada de las pruebas y testimonios concurrentes en determinado caso; sino también es responsabilidad del procesado(a) y su Abogado(a), que muchas veces apelan a la “chicanería” y utilizan todos los medios a su alcance para conseguir 16

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Esta situación, determina la necesidad de repensar la configuración del Estado Plurinacional en Bolivia, siendo necesario analizar su verdadera naturaleza jurídica, sus alcances, sus limitaciones y sobre todo sus perspectivas de futuro para su consolidación a nivel normativo e institucional. Ello se basa en la evidencia de que el carácter plurinacional de nuestro modelo de Estado, tiene ciertas implicaciones en la reestructuración de la institucionalidad estatal, la reorganización territorial, la democracia intercultural, el pluralismo jurídico, la interculturalidad, entre otras, lo que a su vez conlleva otras repercusiones en el ámbito institucional, político, económico, social, jurídico, etc.17 6. Desarrollo Jurisprudencial Prosiguiendo con el análisis, cabe agregar que actualmente, y una vez puesta en vigencia la Constitución aprobada el año 2009, la jurisprudencia constitucional también ha desarrollado la configuración constitucional del nuevo Estado, entendiendo que Bolivia se erige como Estado Plurinacional, al reconocer la condición de naciones a los pueblos indígena originario campesinos, bajo el concepto integrado de: pueblos y naciones indígena originario campesinos, cuya plurinacionalidad se sustenta en tres pilares fundamentales: a) Derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos (arts. 30, 31 y 32 de la CPE); b) Jurisdicción indígena originaria campesina (arts. 190, 191 y 192 de la CPE); c) Autonomía indígena originario campesina (arts. 289 al 296 de la CPE). Así, el reconocimiento de su diversidad y pluralidad ha dado lugar al nuevo pacto de fundar un Estado Unitario, Plurinacional Comunitario basado en la pluralidad y el pluralismo, político, económico, jurídico, cultural y lingüístico. Con pluralismo político, porque obstaculizar la averiguación de la verdad en el menor tiempo posible, lo que indudablemente deriva en la existencia de procesos judiciales inacabables y eternos, por la temeridad y malicia con que actúan las partes cuando provocan la innecesaria dilatación del proceso. La manipulación política del aparato judicial -que no es reciente-, se ha manifestado en nuestro país a través del direccionamiento desde instancias gubernamentales (tanto del Ejecutivo como del Legislativo) para el inicio inmediato de procesos judiciales contra determinadas personas o autoridades que no son afines al partido de gobierno (que son parte de la oposición política), o que simplemente han puesto en evidencia determinadas irregularidades que, de permitirse su difusión, pudieran derivar en la caída del régimen de gobierno; por lo que, y para evitar ello, se instauran centenares de juicios, intentando aplacar aquellas voces que constantemente denuncian las irregularidades de la gestión gubernamental en las principales reparticiones del Estado central, a fin de evitar cualquier voz disidente capaz de poner en duda el manejo -presuntamente idóneo y transparente- de los recursos públicos. Sobre este tema, recomiendo consultar: “Las causas determinantes de la crisis en la administración de justicia”. Columna de opinión de mi autoría, publicada en “La Gaceta Jurídica” (25 de febrero de 2014). 17 Precisamente de las repercusiones del carácter plurinacional del Estado en el ámbito jurídico, surge la consolidación del Constitucionalismo Plurinacional e Intercultural, que bajo el paraguas del pluralismo jurídico igualitario, rompe la identificación del Estado-Derecho, superando la concepción del monismo jurídico, según el cual, sólo es Derecho aquel generado por los órganos del Estado, rebasando así la idea del pluralismo jurídico subordinado que marcó la reforma constitucional de 1994, en la que si bien se reconoció a las autoridades naturales de las comunidades indígenas, la facultad de aplicar su normas, fue en calidad de resolución alternativa de conflictos, y siempre que dichas normas no fueran contrarias a la Constitución y la Ley. Cfr. FUNDACIÓN KONRAD ADENAUER STIFTUNG. Interdialogando. Hacia la construcción plural del Derecho desde la cosmovisión de la Nación Yampara. Soraya Santiago Salame y Humberto Guarayo. La Paz, Bolivia: KAS Investigaciones 1/2014. Análisis y Reflexión Política. Editora Presencia, 2014. Pág. 23. 12

reconoce diferentes formas de democracia, la liberal y la comunitaria, y la composición de los poderes del Estado respetando la preexistencia de las naciones y pueblos indígenas originarios campesinos. Con pluralismo económico, porque reconoce cuatro formas de organización económica: la comunitaria, la estatal, la privada y la social cooperativa. Con pluralismo jurídico, porque reconoce la coexistencia de fuentes jurídicas provenientes de los pueblos indígena originario campesinos, a quienes se les reconoce el ejercicio pleno de su derecho y formas de administración de justicia. Sobre el particular, la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº1422/2012 de 24 de septiembre, refiriéndose a estos caracteres, expresó lo siguiente: “Esta refundación, implica el diseño de un nuevo modelo de Estado, el cual se estructura a partir del ‘pluralismo’ como elemento fundante del Estado; en ese orden, la cláusula estructural de la Constitución plasmada en su primer artículo, consagra el pluralismo como el eje esencial de la reforma constitucional, diseño que se encuentra en armonía con el preámbulo de ésta norma suprema. En base al pluralismo como elemento estructurante del nuevo modelo de Estado, la función constituyente, en mérito a factores históricos, sociológicos y culturales, consolida la protección y efectivo reconocimiento constitucional de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, asegurando una real materialización del pluralismo, con la consagración taxativa del principio de ‘libre determinación’ plasmada en el art. 2 del texto constitucional, postulado que asegura una real inclusión de estas colectividades en la estructura del modelo estatal bajo criterios de interculturalidad, complementariedad y a la luz de la doctrina de la ‘descolonización’. En efecto, a partir de la concepción del pluralismo como elemento fundante del Estado, el modelo de Estado, se estructura sobre la base de derechos individuales y también derechos con incidencia colectiva, pero además, la concepción del pluralismo y la interculturalidad, configuran un diseño de valores plurales rectores destinados a consolidar el vivir bien, en ese orden y al abrigo de la estructura axiomática plasmada en el Preámbulo de la Constitución la interculturalidad, asegura que los valores plurales supremos, se complementen en una sociedad plural e irradien de contenido todos los actos de la vida social, incluidas aquellos procedimientos o decisiones emanadas de los Pueblos y Naciones Indígenas originarios campesinos”. En definitiva, el modelo de Estado Plurinacional con autonomías, se edifica en una nueva organización territorial y en una diferente distribución de poder público a nivel territorial, lo que implicará el ejercicio por parte de las entidades territoriales autónomas, de 13

atribuciones y competencias que antes pertenecían al nivel central del Estado, por el carácter plurinacional, la estructura del nuevo modelo de Estado plurinacional implica que los poderes públicos tengan una representación directa de los pueblos y naciones indígenas originarias y campesinas, según normas y procedimientos. (Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional Nº2055/2012, de 16 de octubre, entendimiento reiterado posteriormente por la Declaración Constitucional Plurinacional 0001/2013, de 12 de marzo). 7. Bolivia como Estado Plurinacional con Autonomías La Constitución Política del Estado en su artículo 1 establece el régimen autonómico, como uno de los cinco pilares fundamentales sobre los que se asienta la construcción del nuevo Estado Plurinacional. Esta normativa define que “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país” (el subrayado me corresponde). A su vez, el artículo 2 de la misma Norma Suprema, reconoce el derecho a la autonomía y autogobierno de las naciones y pueblos indígena originario campesinos en el marco de la unidad del Estado, normativa que junto a lo previsto en el artículo 1, configuran el diseño arquitectónico del Estado Plurinacional con autonomías, a edificarse en el marco del principio de unidad del país, que subyace en los arts. 1 y 2 de la CPE y de manera transversal en toda la Constitución, como elemento articulador de la plurinacionalidad, el pluralismo, la interculturalidad descolonizadora y el régimen autonómico, principio de unidad, que forma parte de los principios que rigen la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas, según advierte el art. 270 de la CPE. En consecuencia, bajo estas cláusulas normativo constitucionales sobre las que se asienta el Estado Plurinacional con autonomías, se ingresa, conforme señaló la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº1714/2012 de 1 de octubre: “…en un nuevo modelo de Estado compuesto, cimentado en la distribución del poder político con base territorial, en el que se reconoce la existencia de distintos niveles gubernativos en el territorio: un gobierno nacional y varios gobiernos autónomos, con facultades ejecutiva, legislativa, reglamentaria y fiscalizadora, según expresa el art. 272 de la CPE, cuya dinámica en el ejercicio de dichas facultades debe reflejar la característica esencial del nuevo Estado orientado hacia una democratización profunda del poder político que desmantele la centralización caracterizadora del anterior modelo de Estado, toda vez que el diseño autonómico es otro pilar esencial de la nueva ingeniería estatal, de ahí la distribución de competencias otorgando a las entidades territoriales autónomas competencias exclusivas, concurrentes y compartidas a ser desarrolladas dentro de su jurisdicción territorial”, por tanto -concluye la citada Sentencia- la orientación del nuevo Estado Plurinacional con autonomías tiende a descartar las tendencias centralistas y a profundizar en mayor grado y 14

de manera progresiva y gradual, la cláusula autonómica, la misma que debe ser llevada a cabo siempre bajo el principio de unidad e integralidad del Estado”. Cabe precisar que en el caso de Bolivia, la orientación a este nuevo Estado compuesto emerge, por un lado, de las demandas históricas de autonomía, libre determinación y autogobierno de los pueblos indígenas, dada su existencia pre colonial; por otro, de las demandas de una mayor descentralización administrativa, política y financiera de los Departamentos, con el objetivo de una efectiva materialización de políticas públicas para la provisión y prestación de los servicios públicos y de mayor acercamiento de las instancias gubernativo administrativas al ciudadano para la respuesta de sus necesidades. En efecto, los departamentos y municipios, por motivos que responden a una necesidad de descentralización administrativa más profunda, y los pueblos indígenas y los sectores campesinos por motivos que responde a un aislamiento y desconocimiento de sus diferentes culturas y sus estructuras organizativas y normativas, generaron la necesidad de un nuevo pacto territorial que se refleja en toda la Tercera Parte de la Ley Fundamental: “Estructura y Organización Territorial del Estado”, configurando el modelo de un Estado Plurinacional Unitario y con Autonomías, con un componente de división territorial del Poder, donde los órganos ejecutivos y los órganos legislativos de los gobiernos subnacionales, forma parte de la distribución y ejercicio del Poder Público, porque se les reconoce cualidad gubernativa. Consecuentemente, en el marco del Estado Plurinacional con autonomías, la misma se encuentra subordinada a la unidad, en tanto que se reconoce que las entidades territoriales se someten a un mismo régimen jurídico, adoptan una organización político-administrativa uniforme y reconocen la supremacía del nivel central del Estado, en procura de mantener la cohesión y la unidad política del territorio, cuya implementación no termina en lo estrictamente establecido en la letra del texto constitucional, por el contrario, el Estado Plurinacional con autonomías constituye un proceso que se encamina a partir del diseño constitucional y se complementará con la legislación, la jurisprudencia y doctrina constitucional que se vaya generando en torno al mismo. En esta línea de razonamiento, la propia Constitución establece cuatro tipos de autonomías: departamentales, regionales, municipales e indígena originario campesinos, por lo mismo, cuatro niveles de gobiernos subnacionales, con el objeto de otorgar mayor descentralización administrativa, política y financiera a los de gobiernos autónomos, como respuesta a las demandas de autonomía, libre determinación y autogobierno de los habitantes del territorio nacional y en especial de los pueblos indígena originario campesinos.

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En consecuencia, la transformación del Estado boliviano en Estado Plurinacional con autonomías18, implica el establecimiento de una nueva estructura y organización territorial y funcional del Estado, basado en la distribución ordenada de funciones y asignación de competencias entre los diferentes niveles de gobierno para la óptima ejecución de los fines y funciones del Estado. (Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional Nº2055/2012, de 16 de octubre). 8. Bolivia como Estado Constitucional de Derecho Los Estados liberales hasta el siglo XX se caracterizaron, fundamentalmente, por el imperio de la ley como expresión de la voluntad general, la división de poderes y el respeto a derechos y libertades fundamentales de corte individual. La ley, emanada del órgano legislativo que representaba la voluntad popular, se constituía en el fundamento del Estado liberal de derecho, y la Constitución en una norma de carácter político, mas no normativo; pues, como señala Franck Moderne; La ley era la expresión única, perfecta y legítima de la voluntad general y un posible control de la constitucionalidad de las leyes significaba un enfrentamiento con el parlamento, que conculcaba directamente la doctrina contractualista de Rousseau (MODERNE, Franck, La estructura judicial francesa y el control constitucional). El tránsito de ese Estado Legal (liberal) de Derecho al Estado Constitucional de Derecho implicó considerar a la Constitución como una norma con contenido jurídico vinculante a todo poder y a la sociedad en su conjunto y considerarla, con valor normativo inmediato y directo (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Editorial Civitas, S.A). Ahora bien, la Constitución es entendida actualmente no sólo de manera formal, como reguladora de las fuentes del Derecho, de la distribución y del ejercicio del poder entre los órganos estatales, sino como la Ley Suprema que contiene los valores, principios, derechos y garantías que deben ser la base de todos los órganos del poder público, en especial del legislador y del intérprete de la Constitución. Así, en el Estado constitucional de Derecho, las Constituciones tienen un amplio programa normativo, con principios, valores, nutridos catálogos de derechos y garantías, que vinculan Posteriormente, la Declaración Constitucional Plurinacional Nº0001/2013 de 12 de marzo, ha precisado: “que tanto los modelos federales como los modelos autonómicos, ensoberbecen al nivel de gobierno local; es decir, minimizan su importancia ante el nivel central y el nivel intermedio, niveles a los cuales se encuentra subordinado. Por ejemplo, la Constitución Española de 1978, no prevé un listado de competencias municipales, sino que establece las competencias municipales extra Constitución y mediante ley. (…) La configuración de un modelo autonómico en esos términos hubiera sido imposible para el Estado Plurinacional de Bolivia, que diseñó y gestionó su administración sobre la base de la municipalización, cuestión por la cual, la Norma Suprema, reconoce la misma jerarquía a todas las entidades territoriales autónomas, y por tanto constituye un Estado Plurinacional con autonomías y no así un Estado autonómico en sí”. 18

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a todos los órganos de poder y en general, a toda la sociedad y, en ese sentido, contienen diferentes mecanismos jurisdiccionales y un órgano especializado para velar por el cumplimiento de sus normas, frente a la lesión o incumplimiento, dando vigencia al principio de supremacía constitucional. En síntesis, puede afirmarse con Prieto Sanchis, que el Estado constitucional representa una fórmula mejorada del Estado de Derecho, pues se busca no sólo el sometimiento a la ley, sino a la Constitución, que queda inmersa dentro del ordenamiento jurídico como una norma suprema: “Los operadores jurídicos ya no acceden a la Constitución a través del legislador, sino que lo hacen directamente, y, en la medida en que aquélla disciplina numerosos aspectos sustantivos, ese acceso se produce de manera permanente, pues es difícil encontrar un problema jurídico medianamente serio que carezca de alguna relevancia constitucional.” (PRIETO SANCHÍS, Luis, Derechos fundamentales, neoconstitucionalismo y ponderación judicial). El modelo de Estado asumido en Bolivia, se constituye en un verdadero Estado Constitucional de Derecho, establecido sobre valores universales y el principio fundamental de legalidad, sin desechar los principios generales de soberanía popular en el ejercicio del poder público y reforzando el principio de respeto y vigencia de los Derechos Humanos; pues se establece un amplio catálogo de derechos fundamentales, garantías constitucionales, principios y valores; además, se señalan como fines y funciones del Estado, entre otras, el garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en la Constitución (art. 9.4 de la CPE), se señalan como deberes de los bolivianos y bolivianas el conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, conocer, respetar y promover los derechos reconocidos en la Constitución, y la práctica de los valores y principios que proclama la Constitución (art. 108 numerales 1, 2 y 3), así como también consagra de manera expresa el principio de legalidad y supremacía constitucional en el art. 410.I de la CPE, señalando que: “Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución”, añadiendo el segundo parágrafo que: “La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa…”.19 19 Corroborando este razonamiento, el Tribunal Constitucional Plurinacional en la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº0112/2012 de 27 abril, entendió que: “la supremacía de la Constitución normativa que fundamenta la validez de todo el sistema jurídico plural de normas que la integra (art. 410.II de la CPE), no es per se (un mero asunto de jerarquías y competencias-pertenencia formal) sino porque está cargada de normas constitucionales-principios que son los valores, principios, derechos y garantías plurales que coexisten, que conviven como expresión de su ‘base material pluralista’ y se comunican entre sí como expresión de su ‘base intercultural’ y son los que informan el orden constitucional y legal, sin renunciar a su contenido de unidad (art. 2 de la CPE). De ahí que la Constitución de 2009, si bien es norma jurídica, no puede ser comprendida únicamente sólo de manera formal. Esto significa que no puede ser concebida sólo como un conjunto de normas (modelo descriptivo de Constitución como norma), a partir de un ‘concepto de Constitución (como norma) simplemente documental’, con las denominaciones de ‘constitución formal’ o incluso de ‘constitución en sentido formal’, cuya primacía simplemente se sustente y esté distinguida de las otras leyes

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Además de ser un Estado constitucional de Derecho, el Estado boliviano también tiene carácter Plurinacional (art. 1 de la CPE), por el cual se quiebran los fundamentos del Estado nación caracterizado por el monoculturalismo y el monismo jurídico y se reconoce a los pueblos indígena originario campesinos como naciones, con capacidad política para definir sus destinos (IRIGOYEN FAJARDO, Raquel, El horizonte del constitucionalismo pluralista: del multiculturalismo a la descolonización), aunque en el marco de la unidad del Estado, conforme lo determina el art. 2 de la CPE. En ese entendido, y siguiendo a Alberto del Real Alcalá, la Constitución boliviana quiebra el modelo de Estado propio del “liberalismo homogeneizador decimonónico y, por consiguiente, quiebra la nación jacobina, abstracta, uninacional, centralista y unicultural que ha sido altamente ineficaz desde todos los puntos de vista a la hora de gestionar una sociedad plural como la de Bolivia; y que en la práctica ha fulminado e invisibilizado cualquier diferencia étnica, cultural o nacional. E instaura, en su lugar, un Estado Constitucional de Derecho de carácter Plurinacional” (DEL REAL ALCALÁ, Alberto, “La construcción de la Plurinacionalidad desde las resoluciones del nuevo Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia: Desafíos y resistencias”. En: Hacia la Construcción del Tribunal Constitucional Plurinacional, Memoria Conferencia Internacional, CONCED, GTZ, Bolivia, 2010). (Cfr. Sentencia Constitucional Nº0258/2011-R, de 16 de marzo). 9. El Estado Constitucional de Derecho y la aplicación directa de la Constitución El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº1357/2013 de 16 de agosto, ha dejado sentado que: “La declaración de Estado Constitucional de Derecho se sustentan fundamentalmente en la necesidad de asumir que la Constitución Política del Estado se erige como la norma fundamental del país, cuya consecuencia inmediata, no es otra, que impulsar y materializar en la realidad jurídica su carácter normativo; de modo que sus efectos trasciendan la totalidad del ordenamiento jurídico, bajo la condición de prevalecer sobre las demás normas por alguna característica formal (por ejemplo, los procedimientos más complicados de producción, revisión y derogación). Por cuanto, lo que esencialmente diferencia a las normas constitucionales de las otras leyes, es que las primeras son prevalentemente normas constitucionales-principios (entiéndase por ello a la pluralidad de valores supremos, principios constitucionales, derechos fundamentales y garantías constitucionales) y supletoriamente normas constitucionales-reglas”. En esta perspectiva, la citada Sentencia Constitucional Plurinacional afirmó que: “Las normas constitucionales-principios, establecidos en la Constitución, son las que influirán en el significado jurídico de las normas constitucionales-reglas y normas legales-reglas (contenidas en las leyes, códigos sustantivos y procesales) y no viceversa, o lo que es lo mismo, las segundas y terceras deben adaptarse a las primeras para que exista coherencia del sistema…” (las negrillas y subrayados corresponden a la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº1714/2012 de 1 de octubre). 18

infraconstitucionales y supeditar los proceso de interpretación normativa al contenido constitucional. La Constitución dejó, entonces, de ser aquella norma meramente programática, que sólo definió las competencias de los órganos del Estado y representó únicamente programas políticos que serían desarrollados por los órganos instituidos; para convertirse en Constitución normativa, cuyo efecto es su institución como norma suprema del ordenamiento jurídico que goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa (art. 410.II de la CPE). Por tanto, como norma jurídica plena, es posible su aplicación directa por la generalidad de operadores jurídicos en la medida en que se reúnan los presupuestos para tal fin (art. 410.I de la CPE). En ese sentido, es congruente con la propia naturaleza y competencias del Órgano Judicial, que esta aplicación directa de la Constitución encuentre mayor actividad en la función de administración de justicia por parte de jueces y tribunales; esto involucra que la generalidad de autoridades judiciales, y porque no la de operadores jurídicos, deben ejecutar cualquier proceso de aplicación normativa considerando que su razonamiento debe iniciar precisamente por la interpretación y aplicación de la norma fundamental”. A esto se debe agregar que el art. 109 de la CPE determina que: “Todos los derechos reconocidos en la Constitución son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección”. Por lo que, es posible extraer que la vigencia de un Estado constitucional en el que deben prevalecer los derechos y garantías de las personas, involucra el deber de todo ciudadano de respetar la Constitución y procurar su materialización jurídica en la realidad social; puesto que una actitud en contrario restaría valor normativo a la Constitución y a los derechos que en ella se plasman, cuando más bien la virtud de un Estado Constitucional debe constituirse en la procura constante de su aplicación; siendo que dicha norma fundamental reúne los valores primarios que nuestra sociedad pactó a efecto de que se efectivicen en todos los ámbitos de la vida social y privada de las personas e instituciones. Así, el constituyente no olvidó en imponer como deberes el conocimiento y cumplimiento de la Constitución y las leyes, y, el respeto y promoción de los derechos reconocidos en la norma fundamental (art. 108.1).2) de la Constitución). Obligación que se profundiza respecto a las servidoras y servidores públicos, cuya actuación debe enmarcarse estrictamente, bajo el principio de jerarquía normativa, al respeto de la Constitución, la ley y los derechos de las personas; siendo que dicha premisa se configura como el principal de los límites al ejercicio del poder público. 19

Ello guarda como inmediata consecuencia que las servidoras y servidores públicos tienen como primordial deber la sujeción de sus actos primeramente a la Constitución, y ante una evidente y notoria situación de vulneración o violación de la misma, tiene el deber de denunciar y asumir los actos que restablezcan dicho escenario dentro el marco de los supuestos jurídicos determinados por nuestro ordenamiento. Más aún si se trata de una flagrante violación de derechos y garantías en total contravención a la Constitución y las leyes; en cuyo caso podrá asumirse medidas directas para la restitución de los derechos conculcados, siempre que ello no involucre la usurpación de funciones y suponga la reposición de un derecho que se halle vulnerado en notoria contradicción a la Constitución y las leyes. (Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional Nº0828/2014, de 30 de abril).

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