APROXIMAR JUSTICIA Y CIUDADANOS (Con ocasión del Día de la Justicia, Girona, 17.Mayo.2002) Teresa Armenta Deu
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Antes de iniciar mi intervención quiero felicitar al Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya por esta iniciativa, que no me cabe duda alguna constituirá un auténtico éxito, en la medida en que ha sabido detectar una especial sensibilidad social y una percepción ciudadana ante la justicia, tan real como probablemente fundada en un desconocimiento que conduce generalmente a la sensación de algo lejano y ajeno. Me ha parecido, que sería interesante ofrecer una panorámica suficientemente amplia de la justicia, como administración y como servicio, en tres planos diferenciados. • La percepción que de la misma tiene el ciudadano de a pie y algunos de sus porques; • Las iniciativas institucionales y legislativas adoptadas al efecto; y • La referencia a determinados países donde el problema se plantea y soluciona de forma diferente, especialmente en lo relativo al acceso de los ciudadanos a la función judicial. Pero empecemos por el principio: qué significa aproximar la justicia al ciudadano. La aproximación entre justicia y ciudadano surge como necesidad y reto actual ante un consuetudinario alejamiento no exento de explicaciones. Como señalan recientes estudios sociológicos, la justicia ha pasado de ofrecer una imagen lejana e imponente (columnas, una estatua con ojos vendados, tarimas alzadas, jueces a los que difícilmente se tiene acceso, un intenso ritual, etc.) a adquirir una centralidad social creciente. Este nuevo protagonismo social no es casual sino que procede de la convergencia de factores de muy diversa índole, vinculados a cambios sociales, culturales y políticos: 1º) La llamada “judicialización de la vida pública”, que ha alterado significativamente el radio de acción de los tribunales, ampliándolo a ámbitos que solían ser “territorio político” y por tanto de mayor interés para el ciudadano; 2º) El espectacular crecimiento del sistema legal en su conjunto lo que significa abarcar más temas, más personas, reconocer más derechos, crear más obligaciones y ampliar, en definitiva, las funciones de la justicia; y,
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3º) El surgimiento de una “nueva cultura cívico-jurídica de la reclamación”, afirmación y defensa de los derechos individuales, a partir del creciente asentamiento democrático y la ampliación, nacional e internacional, de las libertades; derechos que afortunadamente no hacen sino desarrollarse y expandirse. A estos elementos se añade el reconocimiento de que el funcionamiento adecuado de la justicia repercute notablemente en el éxito de la economía y del “estado del bienestar” en general; lo que explica en buena medida el recurrente fenómeno de los llamados “mecanismos alternativos a la administración de justicia” -ante lo que se valora como su mal funcionamiento- (arbitrajes, mediaciones, conciliaciones..) de los que frecuentemente se predica la rapidez, eficacia y menor costo –no para el ciudadano en concreto- sino para el sistema en su conjunto. El deficiente funcionamiento de la justicia, se piensa, justifica acudir a métodos que se califican de alternativos o se valoran como complementarios en aquellos supuestos en los que, ya sea por la escasa identidad del objeto de la tutela, ya sea porque la celeridad, la prontitud se prioriza o forma parte consustancial de dicha tutela. Ante esta situación el “leiv motiv” de estas palabras -la necesidad de aproximación entre la justicia y los ciudadanos- y por ende, la forma de alcanzarla, puede examinarse desde las siguientes perspectivas. A) Por una parte, la facilidad o dificultad de acceso de los ciudadanos a la justicia a la hora de reclamar una tutela específica; B) Por otra, dilucidar hasta qué punto sienten los ciudadanos la justicia como algo propio, en atención a su vez a dos parámetros diferentes: a) su grado de participación en la misma (como jueces (profesionales o no), fiscales, abogados ,procuradores o cualquier otra profesión jurídica, o como miembros de un tribunal de jurados o, b) porque se consideren directa o legítimamente representados a través de los órganos que la imparten con carácter profesional, especialmente los jueces. A) Al primero de estos puntos de vista –la facilidad o dificultad de acceso de los ciudadanos a la administración de justicia- atienden iniciativas, como la Carta de Derechos de los Ciudadanos de recientísima publicación, El Reglamento de quejas del ciudadano ante la Administración de Justicia elaborado por el Consejo General del Poder Judicial o las reformas legales que persiguen una mayor eficacia, entre otros sentidos, en el de una mayor celeridad y a través de la misma, una importante aproximación al ciudadano; aunque, todo sea dicho de paso, no debería ser este (la rapidez) un argumento legitimador, único, de cualquier instrumento en tal dirección.
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La Carta de Derechos de los Ciudadanos ante la justicia persigue abarcar tanto las relaciones entre ciudadanos y juzgados, cuanto ciudadanos y abogados y otros profesionales colaboradores en la administración de justicia. A partir de una idea matriz: la justicia no es sólo un poder del estado sino además un servicio público, y siguiendo la línea que señaló en su momento el Libro Blanco de la Justicia y el borrador de Código de Buena Conducta Administrativa elaborado en el seno de la Unión Europea; se marcan pautas de comportamiento encaminadas sustancialmente a permitir –y cito textualmente- una mayor proximidad de la justicia a los ciudadanos, tratando de garantizar una mejor calidad de la misma. Se consagran, así: • El derecho del ciudadano a que la relación con los órganos judiciales esté presidida por la puntualidad, corrección en el trato, cortesía, trato igualitario y el respeto y utilización de las lenguas oficiales; • El derecho a conocer previamente, mediante presupuesto escrito, el coste aproximado del coste de la intervención de abogados, procuradores y graduados sociales; • El derecho a ser recibido por el juez, secretario o el fiscal, y entre otros imposibles de tratar aquí y ahora, el derecho a ser informado, aunque no se esté personado, si el proceso penal correspondiente resulta archivado. El Reglamento de quejas, por su parte, no hace sino determinar y aclarar al ciudadano una vía de acceso directa ante el órgano disciplinario último del poder judicial, más allá de la existente a través de los recursos dentro del propio juicio de que se trate. Decía que las reformas legales constituyen otro instrumento decisivo de aproximación, sobre todo en la medida en que satisfacen necesidades sociales a través del cauce parlamentario correspondiente. Qué duda cabe que la introducción del juicio monitorio en el ámbito civil ha supuesto, en España, como antes en los países de nuestro entorno cultural europeo, una decisiva simplificación del acceso de la resolución judicial de los conflictos civiles y mercantiles de menor complejidad jurídica (las pequeñas reparaciones; las relaciones comerciales de escasa cuantía; los daños de escasa entidad, entre otros). Todas estas cuestiones han pasado de necesitar un proceso de varios años de duración, a solventarse en cuestión de un mes o incluso alguna semana o días. Este era el objeto, por otro lado, de la Directiva de la Comisión Europea encaminada a la incorporación a los ordenamientos jurídicos de los estados miembros de la Unión de un proceso de esta clase. Y el mismo o mayor efecto de aproximación ha provocado la propia Ley de Enjuiciamiento Civil al incorporar decididamente la inmediación a través de la oralidad en dicho proceso civil. El ciudadano no sólo está presente en el desarrollo del juicio en que es parte, observando directamente su devenir y el actuar judicial, sino que también puede percibir y valorar el ejercicio de su defensa por parte de su letrado.
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Y en el ámbito penal, la reforma parcial de la Ley de Enjuiciamiento Criminal sobre procedimiento para el enjuiciamiento rápido de determinados delitos y de modificación del procedimiento abreviado -en estado de avanzada tramitación parlamentaria, responde- como la propia Exposición de Motivos señala: a la vocación de producir un giro en los hábitos de la Administración de Justicia y en la percepción que tiene la ciudadanía respecto de la lentitud de la persecución penal. Sin que sea objetivo de estas palabras adelantar detalles de lo que –si las previsiones parlamentarias no fallan- será texto vigente a partir del otoño de este año 2002; quiero resaltar aquí, el objetivo inmediato de esta reforma, tendente a ampliar el margen de confianza ciudadana en la citada persecución penal, con el consiguiente efecto en la seguridad (ciudadana y jurídica), y, unido a ello, de forma mediata, alcanzar una disminución del plazo entre acusación-sentencia y cumplimiento de la pena, en el sentido señalado en su día por Beccaria y correlativamente una reducción del plazo de satisfacción de los legítimos derechos de la víctima y el perjudicado por el delito. Piénsese que determinados temas, como alcoholemias, violencia doméstica o determinados robos, así como todos aquellos que por su facilidad a la hora de fundar la acusación lo permitan, pueden ser objeto de resolución en diez-veinte días; así como las faltas que podrán ser resueltas de manera inmediata en la propia Guardia. Mencionaba al inicio de mi intervención un segundo gran apartado que derivaba en una sensación de mayor o menor proximidad ciudadanía-justicia en atención a dos elementos: su propia intervención en el quehacer jurisdiccional, como jurados, sustitutos, actores populares o abogados; o considerarse directa y legítimamente representados a través de los órganos que la imparten. No voy a detenerme en la situación de la abogacía en España, ni en su espectacular incremento (de 28.000 abogados en 1980 a 96.000 en 1998, es decir una cifra tres veces superior) aunque sí señalaré que este dato debe ponderarse con el hecho de que sólo el 38% pueden considerarse litigantes regulares, en tanto el 62% se dedican mayoritariamente a tareas de asesoramiento. A tenor de análisis sociológicos recientes, el punto de referencia más común para el ciudadano a la hora de pronunciarse sobre la proximidad de la justicia, es su experiencia personal, especialmente, cuantas veces ha acudido a un juzgado, o si se considera legítimamente juzgado por un determinado tipo de jueces; e incluso entre estos dos parámetros, parecen ser los tribunales el indicativo por excelencia, más aún que el propio protagonismo a través del número de procesos que se ha tenido a título de demandante o demandado, querellante o imputado. Y eso aún teniendo en cuenta que éste último dato se ve incrementado por la confluencia de otro efecto, el anhelo de una llamada “justicia total”, es decir, de lograr un colchón legal suficiente que reduzca al mínimo la ausencia de culpa cada vez que surja un daño o perjuicio. La idea de que toda posible contingencia negativa debe ser responsabilidad de “alguien”. Por poner un ejemplo utilizado por un sociólogo (José Juan Toharia): hace no tantos años, si alguien tropezaba con un bordillo, lo hubiera achacado a la 4
mala suerte o a su propia torpeza. Hoy en día es altamente probable que esa misma persona en idéntica situación acabe interponiendo una reclamación (así sucede, con datos estadísticos en la mano, en el caso de Francia, en el 39% de las situaciones). Esta cultura de la reclamación se pone de manifiesto en nuestro propio país. Al comienzo de los años setenta, el 68% de los españoles declaraba que, aún en el caso de tener razón, prefería no litigar. Un cuarto de siglo más tarde, dos de cada tres ciudadanos formulan una reclamación. Un verdadero giro copernicano. Pero volvamos a otros de los protagonistas: quienes imparten la justicia mayoritariamente. Es sobre la figura de los jueces sobre la que deseo realizar alguna reflexión en voz alta, animada por la circunstancia de que es precisamente, el juez, o más bien en este caso, su escasez o por mejor expresarlo, la excesiva movilidad de los titulares de los juzgados, una de las cuestiones que preocupa en Cataluña, y con fundamento; piénsese que éste es el primer año, si mis datos no son erróneos, que los jueces de la Escuela Judicial cubren desde el inicio todas las vacantes existentes en Cataluña. El aspecto concreto al que me referiré: las clases de jueces y sus diferentes sistemas de acceso en el modelo angloamericano y español, no pretende aportar soluciones al problema que se acaba de señalar, pero sí sirve, creo, a un doble efecto: explicar el porqué de la opción por un determinado tipo de juez en nuestro país, y por otra parte, abrir la discusión a una cuestión de creciente interés en Cataluña, Francia e Italia, cuyo mero nombre pone de manifiesto su íntima conexión con el tema que nos ocupa: la llamada “justicia de proximidad”. La organización jurisdiccional española comprende una gran mayoría de jueces profesionales (de carrera). A ellos se añaden otros fuera de la carrera judicial, no profesionales, que pueden ser o no legos, es decir, a los que se les exige o no tener conocimientos jurídicos. Son jueces “no profesionales“ los miembros del Tribunal del Jurado, los jueces en régimen de provisión temporal, los jueces sustitutos, los magistrados suplentes y los jueces de paz. El acceso de los primeros a la citada carrera se realiza a través de superar una oposición y desde hace cinco años, el paso por una renovada Escuela Judicial durante dos años de formación teórico-práctica. El acceso a la función judicial de los jueces de paz se es mediante su nombramiento por la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de la CA correspondiente a propuesta de los Ayuntamientos (art. 101 LOPJ). Los jueces en régimen de provisión temporal, jueces sustitutos y magistrados suplentes acceden mediante concurso de meritos entre licenciados en derecho. Finalmente, los jurados se eligen a través de la selección entre determinados ciudadanos (la mayoría, con alguna excepción) mediante un sistema de listas extraídas del censo y posterior nombramiento, previa eventual recusación del ministerio fiscal y las partes.
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No voy a entrar aquí desde luego en valoraciones sobre el conjunto del sistema, en general, pero sí creo importante apuntar que en lo que se refiere a los jueces de carrera (la mayoría) y en buena medida los sustitutos, descansa sobre la confianza en la profesionalidad del juez, que no sólo ha de ser licenciado en derecho sino que, además, debe someterse a una prueba, una oposición, por esencia limitada en su número y en sus posibilidades de acceso para cualquier ciudadano. La profesionalidad persigue ser un criterio objetivo que preserve la selección de la existencia de presiones, fundamentalmente del ejecutivo o de otros intereses partidistas y espurios. La objetividad se encamina, en último término, a garantizar la independencia de jueces y magistrados. Se trata de una opción diferente a la francesa, por ejemplo, donde los jueces no tienen porqué ser licenciados en derecho para presentarse al examen general que da entrada a la Escuela Nacional de la Magistratura. El acceso a la “Escuela” se produce por cinco vías diversas : tres , previa superación de un concurso con tres modalidades y dos de acceso directo. En tanto quienes accedan a través de los tres primeros –que no deben ser licenciados en derechodeberán seguir todo el programa de la ENM, quienes lo hagan por los dos últimos ven drásticamente reducido su periodo de permanencia. Los declarado aptos eligen un puesto de Magistrado según su orden de una lista confeccionada por el Ministerio de Justicia. Y mucho más alejado, desde luego, del sistema anglosajón y más aún del norteamericano, los “Jueces de Paz” ingleses, cuyo origen se remonta al siglo XIV y quienes en un número actual de aproximadamente 30.000, son seleccionados -sin exigencia alguna de titulación jurídica- entre los representantes de todas las profesiones y situaciones sociales, procurando equilibrar, incluso, las orientaciones políticas del total de los candidatos. Los jueces de instancia (“district judges”), quienes acceden a tal situación a partir de los 40-45 años y han sido hasta entonces abogados de prestigio (“Barrister”) con siete años de ejercicio como mínimo ante los Tribunales, habiendo ejercido como juez de instancia suplente durante al menos diez años. En todo caso, de esta breve relación se deduce fácilmente que se busca un juez ya maduro humanamente, con amplia y contrastada experiencia profesional y al que el acceso a tal función constituye la culminación de unas expectativas, no en el sentido de una carrera, sino en el más inaprehensible del honor. El modelo descrito era también el de los Estados de los Estado Unidos de Norteamérica, en origen. A partir de 1830, se aplican dos sistemas. Con arreglo al primero (denominado de Jackson) los jueces americanos se eligen cada cuatro años, lo que naturalmente no se compadece con la existencia de independencia judicial, sino con otros extremos
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como la sintonía y fidelidad absoluta a los sentimientos y opiniones populares, sin que se excluya, empero, la responsabilidad jurídica y política. Conforme al segundo (denominado “Plan Missouri”) se introducen las siguientes variaciones : ante cada vacante judicial, el Gobernador nombra provisionalmente un juez de una lista de candidatos preparada por una comisión de expertos y simples ciudadanos. Este juez provisional deberá presentarse a la próxima elección con el acuerdo tácito de que lo hará sin concurrencia. El objetivo es evitar la lucha partidista y la corrupción política en torno a la elección, instaurando una especie de “veto popular”. Los jueces federales son nombrados con carácter vitalicio. Actualmente, por tanto, coexisten en términos generales, tres sistemas de elección : el Federal, el de elección y el llamado de Missouri. En el caso del Tribunal Supremo, el ideario político del candidato y sus actitudes son objeto de debate en el Senado y no resulta extraño que se trate de alguien que en el pasado estuvo significado políticamente. Las consideraciones políticas influyen en el nombramiento de los jueces. En algunos casos la afiliación se pregunta o confiesa para facilitar el nombramiento. En otros, las actitudes respecto al partido en el Gobierno no han dejado de constituir una facilidad a la hora de la designación. Sin embargo, no se considera que ello atente contra la división de poderes o la independencia judicial, que opera una vez nombrados a través de otros mecanismos como la inamovilidad y el carácter vitalicio. Estos datos, cuyo análisis crítico nos llevaría muy lejos y sobre el que desde luego no pretendo ahondar ahora, sí sirven para poner de relieve que la opción buscada por nuestro sistema de acceso, selección y formación, y de ahí, en buena medida, por el tipo de juez que se desea, se ha decantado por la mayor garantía de independencia y objetividad judicial, a costa en alguna medida de un cierto alejamiento de la sociedad y de la percepción social y política que se tiene de la justicia. Reflexión que al otro lado del Atlántico se centraría en la mayor potenciación de la representatividad democrática, y consecuentemente, de la sensación de una mayor cercanía a la sociedad, aún a costa de la limitación de la garantía de objetividad e independencia e incluso la aceptación de posibles presiones políticas o incluso mediáticas. Aceptado nuestro sistema de elección –cuyo análisis debe realizarse siempre en atención a los antecedentes históricos y al contexto político y social- y sin entrar ahora en otras formas de ejercer la jurisdicción, como la de los jueces sustitutos o los jurados, quisiera efectuar una breve mención a los jueces de paz; en la medida en que su figura es objeto actual de un creciente protagonismo en un doble ámbito geográfico, fuera de nuestras fronteras, en países como Francia e Italia y dentro de
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las mismas, al constituir la figura central del desarrollo de la ya citada “justicia de proximidad”. La justicia de proximidad, idea de resonancias anglosajonas, donde, recordemos, funcionan mayoritariamente los jueces de paz, se reconoce como objetivo a desarrollar en el ya citado Pacto de Estado para la Justicia y persigue, como su nombre indica, una mayor cercanía del ciudadano al aparato judicial, sobre todo en materias (civiles, penales y administrativas) de menor relevancia desde el punto de vista cualitativo, pero de clara incidencia desde otra perspectiva cuantitativa. Tal objetivo, que suele anudarse a circunstancias geográficas, ha recogido éxitos y fracasos en los países de nuestro entorno geográfico y cultural más cercano. En Italia -donde acaba de celebrarse en abril del presente año un Congreso internacional sobre la magistratura no profesional en Europa- la Ley de 24 de noviembre de 1999 amplió las competencias del “Giudice di Pace” al ámbito penal y sancionador que hasta entonces le estaba vedado. Si examinamos la experiencia del año transcurrido, el allí llamado “Procuratore generale de la Cassazione”, en la inauguración del año judiciario 2002, constataba que los “Giudice di Paci” habían resuelto en 2001, 567.770 casos, frente a los 377.910 del año 99/00 o los 337.709 del 98/99. En palabras del Presidente honorario de los jueces de paz italianos, “se ha confirmado el efecto catalizador de este tipo de jueces entre las tensiones que surgen en la vida cotidiana”. Francia, que precisamente, parte de la situación histórica contraria, una tradición importante de jueces no profesionales, ofrece hoy en día una visión relativamente crítica al respecto. En el ámbito civil, mercantil y laboral, a partir de la idea de aproximar la administración de justicia a aquellos de los que procede, atendiendo esencialmente a la necesaria especialidad de los conocimientos (agrícolas, comerciales de las concretas relaciones de trabajo) y siempre en tribunales colegiados; rechaza, sin embargo, tal dirección para la segunda instancia, donde se prefiere un solo magistrado, pero profesional, es decir, de carrera. En materia penal, donde no se duda de la bondad de una mayor proximidad del ciudadano en materia como menores o pequeños delitos en los que el día a día y una percepción más cercana resultan de extrema importancia, se cuestiona la calidad de las decisiones, así como la tremenda influencia a que pueden verse sometidos quienes así sirven a la justicia. En este marco, y ya en lo que a España se refiere, destacan dos iniciativas importantes. Una de la Generalitat de Catalunya y otra de ámbito nacional. La Generalitat ha constituido una Comisión de análisis sobre la justicia de proximidad que podría derivar en un importante acercamiento territorial de la justicia en Cataluña.
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Dadas las limitaciones, que desde el punto de vista constitucional y orgánico pudieran presentarse ante tal objetivo (cuerpo único, necesidad de mayoría parlamentaria por tener que tramitarse a través de ley orgánica, entre otros) se quiere aprovechar otra iniciativa en curso: la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Pese a que ésta última se encuentra en fase de propuesta por la Comisión creada en el Ministerio de Justicia, parece que se orienta a la incorporación de nuevos órganos en la base de la llamada pirámide judicial; de publicarse en el estado actual, la nueva situación sería como sigue: En un primer escalón se situarían los Juzgados de partido, con competencias civiles y penales; en tanto un segundo escalón vendría ocupado por juzgados según las materias, esto es, atendiendo a criterios de especialización: de lo civil, a semejanza de los ya existentes “de lo penal”; de lo mercantil, como se prevé en la ya inminente ley concursal; y de lo social, junto a los de lo contencioso administrativo. Sin que sea el momento de profundizar en tales iniciativas, sí puede detectarse un interés confluyente en el desarrollo de una justicia más próxima al ciudadano, tal como los partidos políticos pusieron de manifiesto en el Acuerdo adoptado en la Conferencia Sectorial en materia de administración de justicia, que suscribió, entre otros, la Generalitat de Catalunya, y que constituye hoy por hoy el marco definitorio de las políticas que afecten a sus competencias en materia de justicia. La dirección debe ser, por tanto, atender al criterio de proximidad, afrontando con decisión y racionalidad la organización y distribución de competencias de los órganos judiciales. En dicha dirección, el principal objetivo consistirá, por un lado, en reducir de manera significativa los retrasos y dilaciones que se producen en la actualidad en la resolución de los asuntos sometidos a la justicia; en tanto, por otro lado, se debería elaborar un nuevo mapa judicial que respondiera al índice real de litigiosidad y al número necesario de juzgados, con demarcaciones más pequeñas y juzgados más cercanos. Si al ciudadano se le da una respuesta más próxima, en el tiempo y en el territorio, la justicia abandonará definitivamente esa imagen inabordable y ajena que constituyó el punto de partida de esta disertación. Tal objetivo se vería seriamente reforzado por otro elemento, imposible de legislar, pero en el que la Universidad, la Facultad de Derecho, y más aún sus licenciados, son los auténticos protagonistas: optar por el acceso a la administración de justicia como salida profesional, tema que se ha analizado en las diferentes mesas redondas que al hilo de esta jornada se han venido desarrollando durante esta semana en la Facultad de Derecho y por el que merece la pena efectuar una decidida apuesta.
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Parece claro que la ciudadanía catalana sentiría una representación más cercana, si a los miembros de jurados y diferentes tipos de jueces no profesionales, nacidos o integrados en Cataluña, se uniera un número significativo de jueces profesionales de característica semejantes. De estos últimos se encuentran en esta sala una óptima representación, desde el punto de vista cualitativo, pero no cabe duda que su incremento constituiría un gran logro para todos. Contribuir modestamente a este objetivo entre otros que sirvan a la tan repetida aproximación entre ciudadanía y justicia ha sido la finalidad de estas palabras, por cuya atención les quedo muy agradecida.
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