Aprendiendo de los demás: utilidad, límites y desafíos de las Iniciativas de Financiamiento Privado a la luz de la experiencia internacional Lic. Juan José Rusailh*
Introducción
Durante las últimas dos décadas se produjeron cambios considerables en el gerenciamiento, administración y control del sector público así como también en los mecanismos y modalidades adoptados por los gobiernos para la construcción de infraestructura y la prestación de servicios públicos (English & Guthrie, 2003). En Argentina, estos cambios se dieron en un contexto más amplio de transformación estatal que se había iniciado, como destacan Palermo y Novaro (1996) hacia mediados de la década del 70 y que significó la paulatina retirada del Estado de las esferas de intervención en la vida económica del país cediendo este lugar al mercado. En tal sentido, las políticas económicas impulsadas en Argentina durante los años noventa profundizaron esta tendencia, en particular en lo que se refiere a la participación del sector privado en los servicios públicos vía privatizaciones y concesiones, políticas que generaron fuertes cuestionamientos sobre la conducta empresaria tanto nacional como extranjera (Azpiazu, 1999; Aspiazu y Schorr, 2003). De igual modo, la responsabilidad indelegable del Estado en la regulación de los servicios públicos privatizados ha dejado entrever serias falencias, en su mayoría relacionadas con la escasa capacidad estatal para obligar a los concesionarios a cumplir los contratos de concesión y los planes de inversión, en desmedro del interés público y de una ciudadanía cada vez más atenta y conciente sobre sus derechos como usuarios de los servicios públicos privatizados (Oszlak y Felder 1998; Felder, López y Thaites Rey, 1999).
En lo que se presenta como una alternativa más saludable para evitar presiones presupuestarias y reducir los riesgos asociados y potenciales déficit en las cuentas públicas nacionales, muchos gobiernos alrededor del mundo – tanto de países desarrollados como en *
Master en Políticas Públicas y Administración, Monash University, Australia (2005). Actualmente se desempeña como asistente de proyectos de Gobierno Electrónico en la Provincia de Buenos Aires. E-mail:
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vías de desarrollo – han comenzado a involucrar al sector privado en el financiamiento de infraestructura pública por medio de iniciativas de financiamiento privado o private finance initiatives (PFI por sus siglas en inglés) y asociaciones público-privadas o public private partnerships (PPP de aquí en más).
En este sentido, en Agosto de 2005 el Estado argentino, mediante los decretos 966/05 y 967/05, se ha inscrito en esta tendencia mundial al aprobar normativa estableciendo los principios básicos y los tipos de servicios y bienes públicos pasibles de ser gerenciados mediante asociaciones público-privadas (PPP) y/o iniciativas de financiamiento privado (PFI). Estas propuestas, particularmente las PFI´s, despertaron rápidamente el interés del capital nacional que, en conjunto con socios extranjeros, han elevado al Poder Ejecutivo una serie de proyectos para la inversión privada en infraestructura pública1. Sin embargo, la nula experiencia del Estado argentino en este tipo particular de iniciativas hace necesario plantear la utilidad, sus límites y los potenciales desafíos de las propuestas PPP/PFI a la luz de la experiencia internacional, con el objetivo de alentar un debate constructivo y - en la medida de lo posible – contribuir a un mejor diseño e implementación de estas políticas públicas. En suma, el objetivo de esta ponencia es un intento de analizar la viabilidad de los denominados PPPs/PFIs para la infraestructura del sector público y la prestación de servicios a la luz de la experiencia internacional en la materia, en momentos en que el gobierno argentino impulsa este tipo de iniciativas como instrumentos innovadores para el financiamiento de infraestructura y servicios públicos.
El trabajo esta organizado en cuatro secciones. En la primera sección se presenta sucintamente el surgimiento y desarrollo de las iniciativas público-privados, se define qué se entiende por PPPs y PFIs respectivamente, y se esbozan sintéticamente los argumentos macroeconómicos y microeconómicos que las justifican. En la segunda sección se pretende, - sin afán de ser exhaustivos -, una tipología de riesgos pasibles de ser gestionados por medio de PFIs/PPPs y se evalúa la asignación de estos riesgos según el sector (público o privado) que mejor satisfaría el control y gerenciamiento de los mismos. Entre otros riesgos, aquí destacamos en particular el riesgo soberano, ya que el mismo varía ampliamente de acuerdo a cada país. En la tercera sección analizamos la preponderancia
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puesta en la relación precio/calidad o value for money (VFM de aquí en más) de éstas herramientas de gestión desde una perspectiva crítica. Aquí se plantea que la utilización del criterio VFM podría resultar un parámetro evasivo y confuso a la hora de evaluar proyectos PPPs/PFIs, ya que en determinados casos, las tasas de descuento pactadas a un porcentaje demasiado alto en una asociación PPP/PFI, presentarían como más atractiva la alternativa de involucramiento del sector privado en la prestación de bienes y servicios, en desmedro de una inversión totalmente financiada por el sector público. Aquí sostenemos también que hay una gama de servicios públicos monopólicos que no pueden ser brindados por medio de PFIs o PPPs. Entre otros factores que condicionan o limitan severamente el desarrollo de PFIs/PPPs, la experiencia internacional ha destacado a) la existencia o la carencia de estrictos marcos regulatorios, b) las exigencias de capital intensivo a lo largo de un tiempo considerable y c) el hecho de que el Estado no se puede permitir la falla, interrupción del servicio o quiebre de la empresa concesionaria cuando están en juego servicios públicos esenciales. Ponemos así un signo de interrogación sobre la utilidad de parámetros basados en la relación precio/calidad o value for money y de accesibilidad del precio o affordability (Pongsiri, 2004; Shaoul, 2002 & 2003). Basándonos en la experiencia de PFIs/PPPs en países desarrollados, en la cuarta sección se presentan los desafíos y principales inconvenientes que se han suscitado en el desarrollo de PPPs/PFIs. Este trabajo sostiene que mientras los PFIs/PPPs aparentan ser una herramienta apropiada para la atracción de financiamiento privado para infraestructura pública, se deberá reparar especial atención para evitar las trampas comunes experimentadas en otros país, sobre todo en lo referente al riesgo de gobernabilidad y accountability de este tipo de innovaciones (Hodge, 2003).
Origen, definiciones y marco ideológico de los PPPs/PFIs
Los proyectos de iniciativas de financiamiento privado de infraestructura pública tiene sus orígenes en las políticas diseñadas por el conservadurismo ingles en 1992, como una manera de responder a las críticas sobre las privatizaciones llevadas a cabo por el gobierno de Margaret Tatcher que comenzó con la venta de British Telecom allá por 1984. Su sucesor, John Major, impulsó las Private Finance Initiatives con el objetivo de reducir el déficit en las cuentas públicas y crear incentivos orientados a la eficiencia para el mejor
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desempeño de los futuros contratos de concesión. Esta propuesta se vio reforzada por la corriente del New Public Management que abogaba por un Estado catalítico, que debía dejar de remar y comenzar a timonear la administración pública (Osborne y Gaebler, 1992). Es decir, el Estado como tal debía aprender a delegar al sector privado la administración o gerencia de todo aquello que en sus manos resultaba económicamente ineficiente u oneroso en términos presupuestarios. Si bien había impedimentos legales para el desarrollo de PFIs durante la década de los 802, tales restricciones fueron reemplazadas por la Private Finance Initiative de 1992. A pesar que la evidencia empírica sobre la primera generación de PFIs ha demostrado, en muchos casos, resultados muy cuestionables en términos de ahorros para el Estado y altos costos sociales (Harris, 1996, Quiggin, 1996), el laborismo de Blair en 1997, lejos de abandonar esta iniciativa la ha reformulado – tras cambiarle el nombre a public private partnerships o PPPs -, introduciendo el Comparador del Sector Público (o PSC por sus siglas en ingles). El PSC resultó ser una innovación considerable ya que permite estimar el costo de prestación de un determinado servicio a través del sector público.
De esta manera, en teoría al menos, el financiamiento privado de servicios
públicos es aprobado sólo si el costo de prestación del servicio por el operador privado es menor que aquel indicado por el Comparador del Sector Público, asegurando de esta manera una mejor relación entre el precio y la calidad del servicio.
Resulta importante destacar aquí las diferencias existentes entre PPPs y PFIs. En primera medida, denominamos PPPs, siguiendo a Klijn y Teisman (2003) a la ‘cooperación entre actores públicos y privados con un carácter durable, por la cual los mismos desarrollan productos y/o servicios en conjunto compartiendo riesgos, costos y beneficios (2003, p. 137). Esto es, los PPPs no significan la introducción de mecanismos de mercado o la privatización lisa y llana de servicios públicos, sino más bien, como Jamali destaca, una especie de colaboración entre el sector público y el sector privado para la consecución metas comunes, mientras se apalancan recursos comunes y se capitaliza en las capacidades respectivas de los ambos socios (2004: 414). A diferencia de los PFI´s, las propuestas de PPP´s son elaboradas por organismos públicos con el objetivo central de nutrirse de la eficiencia e innovación que supone el involucramiento del sector privado en aquellos servicios públicos de carácter delegable. Como contrapartida a la inversión y/o
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gerenciamiento privado en el desarrollo de bienes y servicios públicos, el Estado acuerda pagar un canon, ceder derechos de explotación por un periodo determinado o permitir el cobro de tasas a los usuarios, con el fin de asegurarle a su socio privado el recupero de la inversión y determinado nivel de rentabilidad del proyecto PPP.
Por otro lado, las iniciativas de financiamiento privado o private finance initiatives tienen por objetivo habilitar al empresariado para que realice propuestas de infraestructura al sector público, que serán financiadas en su totalidad por capital privado. A cambio, la empresa a cargo de la construcción, mantenimiento y operación se asegura el recupero de la inversión a través de un peaje, canon o tarifa por un periodo determinado. Es importante aclarar que las propuestas del tipo PFIs/PPPs se diferencian de las privatizaciones debido al hecho de que el sector público se convierte en un actor principal del proyecto actuando como facilitador de la iniciativa y como principal comprador de los servicios. Igualmente, las PFIs/PPPs se diferencian de los contratos de concesión, ya que como destaca Flinders (2005) el sector privado provee el capital y los servicios y es visto, por tanto, como un proveedor de los recursos que son necesarios para modernizar el sector público (2005: 220).
En este sentido, dos líneas argumentales son comúnmente argumentadas para justificar los proyectos PFIs/PPPs. Por un lado, el argumento macroeconómico justifica los PFIs/PPPs como un mecanismo que permite al sector público acceder a fondos para inversiones de capital que los Estados podrían no disponer debido a restricciones presupuestarias (Shaoul, 2003: 187). Este argumento ha sido reforzado, en el caso de los países europeos que conforman la Comunidad Europea, por el Tratado de Maastricht y el compromiso de control fiscal impuesto por el mismo sobre los países miembros de la comunidad. Países tales como España, Reino Unido, Australia, Irlanda del Norte y Alemania, entre otros, han encontrado en los PFIs/PPPs una manera de responder a los requerimientos de fuertes inversiones de capital en infraestructura permitiendo, al mismo tiempo, reducir la presencia y el peso de estas inversiones sobre los recursos públicos disponibles (Reeves, 2003; Shaoul, 2003; Jamali, 2004). En el contexto latinoamericano, y debido a las restricciones presupuestarias de afrontan muchos países de la región, Chile ha estado a la vanguardia en
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la aplicación de herramientas del tipo PFI/PPP3 y Brasil ha sancionado normativa al respecto hacia fines del año pasado, con el objetivo de impulsar este tipo de asociaciones4. En todos estos casos, los PFIs/PPPs representan un método innovador de financiar obra pública a largo plazo ya que el Estado se compromete a realizar pagos (por ejemplo un canon anual) al sector privado por la duración del contrato. En este sentido, no tratar estos desembolsos de recursos públicos como deuda pública real es crear una ilusión óptica que atenta contra la transparencia de estas iniciativas, y no menos importante, contra cualquier estrategia fiscal.
Por otro lado, el argumento microeconómico justifica la utilización de PFIs/PPPs en el hecho de que esta modalidad permite transferir el riesgo de las inversiones hacia el socio privado, mejorar la generación de valor público mediante una mejor ecuación precio/calidad (o value for money) y permitir la introducción de innovaciones (Reeves, 2003; Shaoul, 2002; 2003). Ahora bien, una de las críticas más veladas en contra de los PFI/PPP es que el sector público puede endeudarse a tasas de interés más bajas que el sector privado porque los gobiernos, en condiciones económicas favorables, presentan un riesgo de crédito más bajo que el sector privado, al tiempo que la cancelación de prestamos no esta condicionada por el buen desempeño económico de un determinado proyecto (Neutze, 1995), sino por los recursos tributarios del país. Sin embargo, el hecho de que el préstamo no este relacionado al desempeño económico de un proyecto de infraestructura crea desincentivos tales como la no finalización del proyecto en tiempo y forma. Por el contrario, la premisa esencial en el desarrollo de un PPP/PFI es que debe ser el sector privado quien aporta los fondos para el desarrollo de infraestructura y por asumir determinados riesgos, obtiene una renta que le permite cumplir con sus obligaciones financieras y extraer una determinada utilidad. Así, las entidades que financian el desarrollo de PFI/PPP dependen de una estricta estimación de la demanda del proyecto, al tiempo que no pueden accionar contra el Estado si el proyecto financiado no genera el flujo de recursos previstos.
En síntesis, el financiamiento privado de infraestructura por medio de las asociaciones público-privadas se presenta, siguiendo a English y Guthrie (2003: 494) como una
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herramienta para la suministro de bienes y servicios basados en el desarrollo de infraestructura, que ofrece la oportunidad de eliminar deuda de los balances y presupuestos públicos, transfiriendo parte de los riesgos del proyecto hacia el sector privado.
Una aproximación a la evaluación de la transferencia de riesgos en los PFIs/PPPs
El uso de PFIs/PPPs como herramienta para la transferencia de riesgo hacia el sector privado es, como discutimos más arriba, uno de los principales argumentos utilizados por los gobiernos a la hora de involucrar el financiamiento privado en los proyectos de infraestructura pública. Varios estudios (Arthur Andersen and LSE Enterprise, 2000; National Audit Office of Australia, 2000) han destacado importantes reducciones de costos en proyectos que involucran el financiamiento privado de infraestructura, en su gran mayoría atribuibles a la transferencia del riesgo desde el sector público hacia el sector privado. Sin embargo, un estudio realizado por Asenova and Beck (2003) destaca que el tipo de riesgo y el nivel de exposición encontrado están ampliamente determinados por las características de la inversión (2003: 197), es decir, no todos los PFIs/PPPs involucran la transferencia del mismo tipo de riesgos desde un sector al otro, siendo este punto de especial importancia a la hora de evaluar la conveniencia de una iniciativa en particular. Mientras la literatura reconoce una vasta lista de riesgos asociados a los proyectos de PFIs/PPPs (Hodge 2003: 5), la Tabla 1 es un intento de sintetizar los principales tipos de riesgos, sin pretender una clasificación exhaustiva, que se podrían encontrar en diferentes proyectos que involucran iniciativas de financiamiento privado de infraestructura (PFI) y de asociaciones público-privadas (PPP) descriptas más arriba.
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Tabla 1: Tipos de Riesgos en PPPs y PFIs Tipos de Riesgos
Riesgos Asociados al Financiamiento
Categoría
Definición
Exposición
Riesgo Crediticio
Causado por la posibilidad de grandes pérdidas o nula rentabilidad y que, por ende, no se puedan honrar los compromisos financieros asumidos.
Compartido con el sector público por su carácter de codeudor de última instancia.
Riesgos Tecnológicos y Operacionales
Causado por el error humano y las fallas de sistemas
Riesgos asumidos por el sector privado
Riesgos de Liquidez
Causado por la falta de recursos líquidos suficientes con los que hacer frente al cumplimiento de las obligaciones financieras
Riesgos asumidos por el sector privado
Riesgo de Interés
Causado por las pérdidas o disminución del valor de los activos o del patrimonio debido a las variaciones en las tasas de interés
Riesgos asumidos por el sector privado
Riesgo Soberano (riesgo legal o gubernamental)
Causado por la introducción imprevista de nueva legislación, regulaciones y decisiones de la Corte, o como consecuencia de incumplimiento de requisitos legales.
Riesgo asumido por el Sector Público
Riesgo Político
Relacionado con los cambios políticos que afecten la continuidad y/o rentabilidad del proyecto.
Diseño y Desarrollo
Construcción
Riesgos Asociados a Infraestructura Operación
Propiedad
Causado por falla o inaptitud del diseño, problemas de desarrollo y testeo, variaciones en el diseño y desarrollo y de la entrega del diseño. Causado por el cálculos erróneos sobre costos fijos y variables que insume la terminación del proyecto, incluyendo tiempo de finalización y entrega, aprobaciones de planos, temas ambientales, la interrupción de servicios existentes, la preparación del sitio, el transporte de activos hacia el sitio, conflictos laborales, etc. Causado por la carencia de funcionamiento aceptable y/o la disponibilidad del activo o servicio, variación de los costos de reparación y mantenimiento, seguridad, defectos latentes o costo de mantener operativos los activos existentes, cambios en la demanda y en la ganancia de terceras partes Causado por la pérdida o el daño a los activos no asegurables incluyendo responsabilidad civil publica, fuerza mayor, etc.
Riesgos asumidos por el sector privado Riesgo asumido por el Sector Privado
Riesgo mayormente asumido por el Sector Privado
Riesgo asumido por el Sector Privado
Riesgo mayormente asumido por el Sector Público
Fuente: Elaboración propia en base a información presentada por Hodge (2003) y Asenova y Beck (2003)
De acuerdo a Partnership Victoria, la agencia creada por el Estado de Victoria en Australia para dar impulso a los PPPs, el ethos de la transferencia del riesgo es que el mismo será asignado a quien sea más capaz de gerenciarlo al costo más bajo, tomando en consideración en interés público (Department of Treasury and Finance, 2001: 10). Esto se debe a que,
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como destaca Hodge (2003), los riesgos asignados al sector privado mediante un PPP/PFI son pagados por el gobierno (vía canon, ingresos tributarios específicos, cobro de peajes, etc.) quien de esta manera paga la infraestructura a largo plazo (2003: 4). Dicho esto, del análisis de los riesgos de esta somera tipología se puede apreciar que la mayoría de ellos son transferidos al sector privado (riesgos tecnológicos u operacionales, de interés, liquidez, político, de diseño y desarrollo, construcción y operación). Sin embargo, no debe interpretarse que el sector público se desentiende completamente de estos riesgos sino, por el contrario y como socio del sector privado, deberá crear las condiciones que le permitan reducir la exposición del sector privado a la ocurrencia de tales riesgos. Los riesgos tecnológicos y operacionales se asignan al sector privado ya que es éste quien selecciona la tecnología y los sistemas operacionales que considera más adecuados para el desarrollo de infraestructura dentro de PFI/PPP. Los riesgos de liquidez, por ejemplo, están relacionados con la estimación de la demanda del proyecto y por ende con la capacidad del desarrollador de honrar sus compromisos financieros. Dado que una sobre-estimación de la demanda por parte del sector privado hará económicamente inviable el PFI/PPP, el Estado puede desarrollar instrumentos tales como los Ingresos Mínimos Garantizados (IMG). Este instrumento ha sido utilizado exitosamente en el Programa de Concesiones de Infraestructura de Chile (Corporación Andina de Fomento s/f: 115) de manera de asegurar una rentabilidad mínima. Como contrapartida, cuando la rentabilidad es mayor a un determinado porcentaje, el concesionario comparte con el Estado el 50% de estos ingresos. En forma similar, el riesgo de interés, producido por una variación en la tasa de interés del financiamiento en moneda extranjera, puede ser acotado mediante mecanismos de cobertura cambiaria5. Por otro lado, los riesgos de construcción de infraestructura vial dependen de la estimación de los costos de construcción (salarios, materia prima, maquinarias y su mantenimiento, clima, etc.). En muchas ocasiones, la evidencia demuestra que el sector privado tiende a sub-estimar los costos de construcción. Tal sub-estimación por parte del socio privado se traduce en un aumento de los costos de construcción y/o una demora en la finalización de la obra que podría llevar a la renegociación del plazo de concesión. Es por ello que, como práctica habitual, el riesgo de construcción es transferido al sector privado6. Cabe destacar aquí, sin embargo, que cuando las administraciones públicas desarrollan otras infraestructuras que supongan algún grado de competencia que
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afectan negativamente la demanda del concesionario involucrado en un PPP (Trujillo del Valle 2004: 6), es dable suponer que éste tome acciones legales a fin de reparar el daño económico mediante compensación. Por ejemplo, Hodge (2003) y Shaw (2002) han comentado que éste fue el caso cuando el gobierno de Victoria decidió construir una autovía de acceso a la ciudad de Melbourne que corría en forma paralela a una autopista por peaje conocida como City Link, construida bajo la modalidad PPP, reduciendo de esta manera en un 30% el tráfico en la misma. Esto provocó que Transurban (el desarrollador de City Link) presentase un reclamo judicial para obtener una compensación económica por los daños sobre su utilidad, calculados en aproximadamente $ 30 millones de dólares (Shaw 2002: 5). Asimismo, el riesgo de operación de la obra terminada esta íntimamente relacionado con el riesgo de construcción y por ello el riesgo se asigna al sector privado. Si bien los costos de operación y mantenimiento son relativamente predecibles,
es
aconsejable, como destaca Quiggin (2004: 55), que quien construya la obra tenga también la responsabilidad de operarla, creando así incentivos orientados a la calidad en el diseño y desarrollo de la infraestructura. En suma, los riesgos asociados al financiamiento y a la infraestructura son asumidos - a excepción del riesgo soberano, legal o gubernamental -, la mayoría de las veces por el sector privado.
El riesgo soberano es naturalmente de especial importancia para las instituciones financieras involucradas en el financiamiento del sector privado ya que deben asegurarse que “sus acuerdos sea cumplidos y que no haya obstáculos legales que impidan a cualquiera de los socios realizar transacciones específicas” (Asenova y otros 2003: 197). Cualquier incumplimiento de los arreglos contractuales podría sentar las bases para que el sector privado involucrado en un PPP accione legalmente contra el Estado en la búsqueda de compensaciones por la perdida de utilidad. De manera similar, es dable suponer la ocurrencia acontecimientos imprevistos que van más allá de los arreglos contractuales establecidos en las asociaciones público-privadas. Como ejemplo, podríamos citar el impacto sobre la economía de los PPP en caso de producirse un cambio de legislación que afecta en forma directa los costos fijos de estos proyectos. Como regla general, se podría argumentar que si el cambio legislativo es de aplicación general (por ejemplo, aumento de costos laborales, impuesto a las ganancias o ingresos brutos, etc.) el riesgo, en este tipo de
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proyectos, no debería considerarse riesgo legal ya que afecta al conjunto de la economía. Por el contrario, cuando se produzcan cambios legislativos que afectan la regulación específica de un servicio público, sus condiciones contractuales y por ende la utilidad de un proyecto PPP/PFI, el Estado deberá considerar mecanismos de compensación o haber previsto garantías para no afectar la rentabilidad estimada del proyecto. Sea como fuere, la capacidad regulatoria como función indelegable y exclusiva del Estado no deberá encontrarse condicionada por la existencia de este tipo de acuerdos. En aquellos casos extremos que requieren un complejo entramado regulatorio, la administración de bienes y servicios por parte del sector público generará, como lo señalan King y Pitchford (1998), una asignación más eficiente del riesgo.
La eventual ocurrencia de muchos de los riesgos mencionados, podrían estar contemplados en los acuerdos PFIs/PPPs aunque los contratos por su carácter de tales, siempre serán incompletos (Williamson, 1975). Sin embargo, el riesgo soberano puede variar considerablemente si se incluyen la mayoría de los países latinoamericanos o en vías de desarrollo. Por ejemplo, en el análisis de las consecuencias de la crisis económica Indonesa de 1997, McLeod (2002) indica que la inesperada depreciación de la rupia combinado con un sector privado sobreendeudado en préstamos denominados en dólares, produjo la quiebra de los mayores conglomerados económicos privados (2002: 153-154). En este ejemplo, el abandono repentino de una concesión por los operadores privados o aún la quiebra de la empresa concesionaria, debido principalmente a la falta de correlación entre los activos y la utilidad denominados en una moneda, y los pasivos y costos denominados en otra moneda (Asenova y Reeves, 2003: 197), generaría un costo financiero para el sector público – en última instancia, los contribuyentes -, ya que el Estado debería hacerse cargo de la concesión del servicio y de las deudas del sector privado7. En suma, la ocurrencia e impacto del riesgo soberano en países en vía de desarrollo atenta mayoritariamente contra el sector privado presentando límites en el desarrollo de asociaciones público-privadas o PPPs. La incapacidad del sector privado para administrar el riesgo soberano es el principal motivo por el cual éste riesgo es de exclusiva responsabilidad del sector público.
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La idea de Precio/Calidad o Value for Money (VFM): El concepto y sus limitaciones
La literatura en asociaciones público-privadas coincide en afirmar que la preferencia de los gobiernos por los PPPs esta basada en el principio de precio/calidad o value for money ofrecido por el sector privado en comparación con los métodos tradicionales de inversión pública8 (Reeves, 2003; Shaoul, 2002 & 2003; Fischbacher & Beaumont, 2003). Para estimar el costo de la forma más eficiente de prestación de un determinado servicio por parte del sector público, el VFM se determina mediante la elaboración del Comparador del Sector Público (DTF, 2000 p. 3). Para ello, es necesario calcular el valor neto presente de la inversión sobre la base de una determinada tasa de descuento y realizar una minuciosa evaluación del riesgo (WWG, 2001 p. 45). Durante los últimos años, la tasa de descuento usada por las agencias de Reino Unido y Australia encargadas de promover este tipo de proyectos ha estado bajo fuertes controversias. Hasta hace poco, la tasa de descuento aplicada por Partnership Victoria era del 8.65% pero fue reducida al 5% - para proyectos de vivienda - ya que fue considerada excesivamente alta9. La tasa de descuento es de vital importancia ya que, como destaca Wynne (2002), una tasa excesiva hace que un proyecto se presente como más atractivo si es gerenciado por el sector privado en comparación con los métodos tradicionales de inversión estatal en infraestructura pública (2002: 1). Asimismo, es importante destacar siguiendo a Quiggin (2004: 57), que para realizar una evaluación costo-beneficio entre alternativas de inversión pública o privada, se debería utilizar una tasa de descuento menos riesgosa, como puede ser la tasa de interés de los bonos emitidos por el Estado nacional a fin de permitir una comparación más realista.
Por otro lado, hay una serie de limitaciones en cuanto al tipo de servicios públicos que pueden ser provistos mediante iniciativas de financiamiento privado basados en PFIs/PPPs. En la evaluación financiera del Servicio Nacional de Tráfico Aéreo (NATS) de Reino Unido, así como también del servicio de Subterráneos de Londres (LU), ambos gerenciados por medio de asociaciones público-privadas, Shaoul (2002, 2003) demostró que, para estos servicios, las asociaciones público-privadas resultaron económicamente inviables. En el primer caso, Shaoul corroboró que, a pesar de que los análisis económicos realizados sobre la conveniencia de un PPP para el Servicio Nacional de Tráfico Aéreo, el emprendimiento
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no generaría ganancia para el sector privado hasta el 2008 (2003: 190). Asimismo, las estimaciones sobre ingresos futuros realizada por el gerenciador del PPP se basó en la suposición de un crecimiento constante del tráfico aéreo y de la economía global en general, esto es, sin prever ni evaluar la probabilidad de una recesión económica o una crisis económica del sector aéreo que terminase afectando el tráfico aéreo y por ende la economía del proyecto. Por último, debido a que la operación creaba de hecho un nuevo monopolio en el sector privado, la agencia reguladora creada a tal efecto, anunció una progresiva reducción de tarifas por tráfico aéreo del 17.5% durante los primeros cinco años de operación, con el objetivo de crear incentivos hacia la eficiencia, cuyos parámetros serían revisados cada cinco años (Shaoul 2003: 188). En suma, cumplidos los seis meses de operación bajo la modalidad de PPP, y debido a la caída del trafico aéreo trasatlántico como producto de la recesión norteamericana, el surgimiento de la epidemia de la vaca loca y el ataque terrorista al World Trade Centre, el gobierno anglosajón se vio forzado a intervenir en el PPP, rescatando a la empresa mediante una fuerte inyección de capital, financiamiento que fue luego reforzado, mediante la absorción por parte del gobierno inglés, de 100 millones de libras esterlinas en pérdidas.
En el caso de los subterráneos de Londres, la experiencia en el uso de PPPs fue igualmente desastrosa. En este caso, Shaoul destaca que como servicio esencial dependiente de fuertes inyecciones de capital intensivo para su mantenimiento, la economía de las operaciones del subterráneo londinense descansaba sobre importantes subsidios gubernamentales para cubrir los costos operativos (2002: 53). La instrumentación de un PPP pretendía, en este caso, eliminar tales subsidios ya que el sector privado aportaría la eficiencia gerencial y el know-how necesario para hacer rentables las operaciones. Pasados dos años de la implementación del PPP para el gerenciamiento la infraestructura y mantenimiento del subterráneo de Londres, las cláusulas contractuales fueron suavizadas al tiempo que el gobierno anuncio la necesidad de volver a subsidiar las operaciones de mantenimiento de trenes y líneas férreas por el plazo en que estuviera vigente el contrato de concesión. En ambos ejemplos, la ausencia de una evaluación estricta sobre el régimen tarifario de ambos emprendimientos, la estructura de cada negocio y sus riesgos, incluyendo posibles variaciones en la demanda, el crédito y el consecuente riesgo de liquidez, determinó el
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salvataje de estos emprendimientos por medio de su socio público. Como lección cabe señalar que el concepto de transferencia de riesgo hacia el sector privado - uno de los argumentos más oídos como justificativo para la puesta en marcha de PPPs -, basados en parámetros precio/calidad esta fundamentalmente viciado cuando se aplica a servicios monopólicos de carácter esencial, ya que los gobiernos no pueden permitirse la quiebra de la empresa, cese o interrupción del servicio. En ambos PPPs descriptos, como menciona Shaoul (2002) en vez de darse una transferencia de riesgo hacia el sector privado, fue el público en general quien asumió el riesgo y financió los costos de estas operaciones (2002: 59).
Por último, es importante señalar que mientras los ejemplos hasta aquí citados constituyen la quintaesencia sobre el fracaso de los PFIs/PPPs a nivel internacional, hay igualmente ejemplos importantes de experiencias exitosas. Basta con decir que los PFIs/PPPs han sido exitosamente utilizados en proyectos de mejoramiento de infraestructura básica de provisión de agua y cloacas en Reino Unido y Gales (Saal & Parker, 2001), el desarrollo de redes de telefonía móvil bajo la modalidad de construcción, operación y transferencia o BOT en el Líbano (Jamali, 2004: 422), la infraestructura de tecnología de la información para el puerto de Pusan en Korea del Sur (Bagchi and Paik, 2001) hasta el caso de asociaciones entre cuatro municipios para establecer el Servicio de Museos Causeway en Irlanda del Norte (Boyle & Wilson, 2004) entre muchos otros ejemplos. Sea como fuere, pareciera ser que los fracasos de los PFIs/PPPs, por su condición de tales, han sido más ampliamente documentados que las historias exitosas. En suma, la evidencia internacional demuestra que cuando se generan las condiciones de competencia de mercado necesarias y se establecen sociedades público-privadas con una clara asignación de riesgos entre los socios, las posibilidades de fracaso de estos ‘matrimonios’ entre el sector público y el privado se reducen considerablemente, creando un ambiente saludable para la prosperidad de los emprendimientos bajo figuras tales como los PFIs y PPPs.
Los Desafíos de los PFIs/PPPs
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La implementación exitosa de PFIs/PPPs descansa esencialmente en el desarrollo de estrictos procedimientos legales, acuerdos y contratos que definan claramente y separen, al mismo tiempo, la relación entre los convenios comerciales de las firmas privadas involucradas y los mecanismos estatales de transparencia y las prácticas de accountability (Pongsiri, 2002; Hodge 2003). El primero de estos autores destaca que en el diseño de PFIs/PPPs el Estado carga con la responsabilidad de estructurar “contratos que balanceen los incentivos y se compartan adecuadamente los riesgos así como también los beneficios y las pérdidas, de manera de inducir el máximo esfuerzo del sector privado” (2002: 440), asegurando al mismo tiempo, un adecuado valor económico y social de los proyectos de desarrollo de infraestructura y servicios. Estas asociaciones ofrecen además, continúa Jamali (2004), la posibilidad al sector público de mejorar el desempeño de programas públicos, la eficiencia en los costos, una mejor prestación de servicios y una adecuada disposición de los riesgos y responsabilidades (2004: 417).
Ahora bien, muchos gobiernos que han impulsado proyectos de PFIs/PPPs se han mostrado esquivos a la hora de divulgar información sobre los detalles contractuales de estos proyectos argumentando que se trata de información sensible en términos comerciales (Reeves, 2003: 166; Hodge, 2003: 13). Domberger y otros (1997) han indicado que, en muchas ocasiones, los detalles sobre costos son considerados privados y confidenciales ya que pueden influir en el proceso de renegociación de contratos y en el precio final de las ofertas presentadas (1997: 779). Tomando el caso del Reino Unido, Reeves subraya que el comportamiento ‘comercial’ del gobierno ha estado en franca oposición a las recomendaciones realizadas por la comisión parlamentaria encargada de supervisar los PFIs/PPPs, la cual ha sostenido que en el interés de la transparencia, los mecanismos de evaluación de proyectos y en particular la tasa de descuento del Comparador del Sector Público debe ser de público conocimiento (2003: 166). De manera similar, un reciente informe comisionado por el Tesoro de Victoria (Australia) a un experto independiente, ha sugerido la necesidad de mejorar la transparencia de Partnership Victoria, mediante la publicidad de informes sobre el desempeño de los mayores proyectos de prestación de servicios e infraestructura, incluyendo detalles sobre los cronogramas estatales de pagos previstos hacia el sector privado (Fitzgerald, 2004: 32). Bajo el modelo de PPPs
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implementado por el gobierno de Victoria, Brinbauer (2003) ha sostenido que mientras el gobierno continúa estableciendo tarifas y regulando el desempeño de los organismos que administran los servicios sanitarios, “las compañías no tiene obligación de publicar información sobre los estándares de calidad del agua ni los detalles financieros de sus operaciones, y que la información sobre incumplimientos del contrato de concesión y multas aplicadas a las empresas no esta disponible al público”.
Resulta clave, asimismo, destacar el hecho que las iniciativas del tipo PPPs/PFIs presentan una serie de desafíos en relación a la accountability democrática. Al involucrar al sector privado en el desarrollo de infraestructura bajo un PPP/PFI,
el Estado deja de ser
responsable directo por la prestación de determinados servicios al tiempo que por su calidad de socio, la frontera entre lo público y lo privado se desdibuja. Esta difusa demarcación entre el rol del sector público y el privado, genera la necesidad básica de instrumentar mecanismos de control legislativo que aseguren el constante monitoreo de estos emprendimientos.
A la luz del pobre desempeño del sector público argentino en su rol como regulador de los servicios públicos privatizados (Azpiazu y Focinito, 2002; Arza y González García; 1998), resulta esencial establecer una clara demarcación entre las funciones de los organismos reguladores y el rol de los ministerios encargados de diseñar y impulsar políticas de desarrollo de infraestructura10, más aún ahora que este último detenta un interés definido, como socio, en la rentabilidad de las iniciativas PFIs/PPPs. Una autoridad regulatoria independiente del organismo político que impulsa el desarrollo de infraestructura, permitiría asegurar niveles de discreción regulatoria tendientes a mejorar la eficiencia de las concesiones y el beneficio social de las mismas.
Por otro lado, con el objetivo de impulsar mecanismos de control social, la ciudadanía debería tener derecho de acceder clara y explícitamente a los detalles del proyecto y la información financiera de los PFIs/PPPs, incluyendo la tasa de retorno pactada entre el socio público y privado, así como a una clara especificación del contrato pactado bajo PFIs/PPPs (Hodge, 2003: 14). Parece estar claro entonces, que uno de los mayores desafíos
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de los gobiernos es la necesidad de realizar una clara demarcación entre los roles comerciales y de governance de los proyectos en la futura implementación de PFIs/PPPs.
Por último, en relación a la legislación recientemente aprobada por el Poder Ejecutivo para dar impulso a la iniciativa de financiamiento privado (decreto 966/05) y las asociaciones público-privadas (decreto 967/05), cabe señalar que las mismas no prevén mecanismo alguno de participación ciudadana en la tomada de decisiones (por ejemplo audiencias públicas). De igual modo, se desconocen los parámetros que se utilizarán para la evaluación económica y social de los proyectos ya presentados. Resultaría entonces auspicioso, establecer mecanismos de transparencia (acceso público a la información, audiencias públicas, mecanismos de consulta ciudadana, etc.) a fin de evitar o acotar la posibilidad de volver a cometer viejos errores. En suma, aprender de las experiencias internacionales tomando nota de las condiciones que han posibilitado el éxito de las iniciativas PPP/PFI resulta un paso previo fundamental a la hora de diseñar las políticas públicas económica y socialmente eficientes, protegiendo de esta manera el interés general.
Conclusiones
Esta ponencia ha discutido la utilidad, limites y los posibles desafíos de los proyectos PFI/PPP. En primera medida, cabe señalar que los PFIs/PPPs se presentan como una potencialmente útil herramienta para financiar obras de infraestructura pública mediante la participación del sector privado, al tiempo que tales inversiones de capital se mantienen fuera de los presupuestos públicos. Mientras que la mayoría de los riesgos puede ser asignados a quien se sea más capaz de administrarlos (en su mayoría hacia el sector privado), tal transferencia no es gratuita y el Estado debe pagar al sector privado, en el largo plazo, por la transferencia de tales riesgos. En aquellos casos donde se produzca un incumplimiento del contrato (Asenova y otros, 2003) el sector privado podría iniciar acciones legales para proteger las inversiones de capital ya efectuadas. En países en desarrollo, el riesgo soberano o de cambio de pautas contractuales, resulta mucho más complejo de administrar. Ante la posibilidad de un colapso financiero, se generan riesgos más altos para la economía de las operaciones del tipo PFIs/PPPs ya que se produce un
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desencuentro entre los activos y la facturación denominados en una moneda y los pasivos denominados en otra moneda.
Por otro lado, el concepto de precio/calidad o value for money es presentado por la literatura como una manera de estimar el costo de la forma más eficiente de prestación pública del servicio (DTF, 2000: 3). Evitar evaluaciones realizadas en base a una tasa de descuento desmedida resulta de vital importancia ya que podría determinar erróneamente que la prestación de un determinado servicio por parte del sector privado es la opción más atractiva si se la compara con los métodos tradicionales de desarrollo de infraestructura estatal (Wynne 2002: 1). Sea como fuere, la experiencia internacional parece demostrar la existencia de varias limitaciones en relación a qué tipos de servicios públicos pueden ser provistos mediante PFI / PPPs como fue claramente demostrado por Shaoul (2002, 2003). En determinadas condiciones (industrias con fuertes requerimientos de capital intensivo, celosamente reguladas y fuertemente respaldadas por subsidios para su funcionamiento por no ser rentables) los PPPs/PFIs serán poco atractivos para el sector privado, independientemente de la asignación y transferencia de riesgo que se establezca en el contrato de asociación público-privado. Si bien hay muchos otros casos de exitosos PPPs/PFIs, los ejemplos arriba desarrollados fueron presentados al solo efecto de señalar las limitaciones que presentan este tipo de iniciativas.
Por último, resulta esencial reconocer los desafíos que enfrentan las políticas públicas que alientan acuerdos público-privados. A nivel mundial, hay un fuerte llamamiento hacia la transparencia de las acciones del Estado, acuerdos contractuales claros y mejores prácticas de accountability o responsabilización funcionarial (Pongsiri, 2002; Hodge 2003). Este fenómeno mundial es extensivo a la realidad Argentina. Al mismo tiempo, el involucramiento del sector privado en este tipo de asociaciones podría mejorar el desempeño de programas de infraestructura nacional, la relación entre el costo y la eficiencia del servicio, una mejor prestación de servicios públicos y una apropiada asignación de riesgos y responsabilidades (Jamali, 2004 p. 417). Sin embargo, la experiencia internacional indica que varios gobiernos y su contraparte privada, ya en su carácter de socios, se han mostrado esquivos a disponer de la libre información sobre los
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detalles de los proyectos PFIs/PPPs escudándose en argumentos como la sensibilidad comercial (Reeves, 2003 p. 166; Hodge, 2003 p. 13). El reporte Fitzgerald (2004) recomendó la necesidad de hacer pública al ciudadano esta información, así como también el derecho de los ciudadanos de acceder a los detalles sobre los proyectos y sus finanzas de manera clara y explicita, incluyendo la tasa de retorno de la inversión pactada entre el sector público y privado, junto a una clara especificación del contrato firmado bajo modalidades asociaciones del tipo PFIs/PPPs (Hodge, 2003 p. 14). De igual manera, resulta imprescindible fortalecer el control legislativo de las iniciativas PPPs/PFIs ya que la frontera entre el sector público y el privado tiende a desdibujarse. El desafío es, entonces, fortalecer los roles de transparencia y accountability social mediante el libre acceso a la información de los proyectos PFI/PPP en la futura implementación de estos tipos de innovaciones.
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Nos estamos refiriendo aquí a los proyectos de construcción de la autovía Pilar-Pergamino (Grupo Eurnekian junto a socios canadienses), la Autovía Córdoba-Río IV, el Camino General Perón prolongando el Camino del Buen Ayre hasta la autopista La Plata (propuesto por la alemana Hochtief), la ampliación de la General Paz (iniciativa de la española Abertis), el desarrollo del Tren Trasandino Central (impulsado por empresarios chilenos), la Autovía Rosario-Sunchales (una iniciativa del concesionario Vial 5 compuesto por Covico y Coprisa, entre otras) y el desarrollo urbanístico y habitacional denominado Puerto Madero 2 (impulsado por la constructora Fernández Prieto y el Banco Macro, entre otros socios). 2 El principal impedimento legal eran las Reglas Ryrie de 1981 entre las que se establecía que las inversiones privadas en servicios públicos no podían adicionarse a las inversiones públicas ya existentes, al tiempo que requería un exhaustivo análisis precio/calidad o value for money para asegurar que el costo por la prestación privada de un determinado servicio resulte inferior al costo incurrido por sistema tradicional de financiamiento mediante deuda pública. El mérito de las Reglas Ryrie se basan en que la inversión privada deberá, en todo caso, reemplazar a la inversión pública y no complementarla, ya que resulta inconveniente el uso de inversiones privadas como dispositivo para ‘evadir’ los límites al gasto público establecidos por la política macroeconómica y fiscal (para un detallado análisis de las Reglas Ryrie ver Heald, 1997) 3 Chile diseñó un PFI en 1998 para el proyecto de construcción, operación y transferencia (BOT) de la autopista Santiago-Valparaíso-Viña del Mar y un proyecto similar hacia 1996 para la ampliación de la capacidad operativa (tanto de pasajeros como de carga) del Aeropuerto Arturo Merino Benítez, el principal aeropuerto de Chile. 4 Para un análisis detallado de la normativa sobre parcerías o asociaciones publico-privadas ver especialmente el articulo de Andréa A. Oncala (2004) “Brazil turns to PPP for infraestructure investment” y los artículos de Folha de S.Paulo del 22 de Diciembre de 2004 titulado “Senado aprova as Parcerias Público-Privadas” y “Entenda o projeto das Parceria Público-Privadas”. Resulta importante destacar aquí que ya en 1998 el
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Estado de San Pablo había experimentado con un PPP para el gerenciamiento de hospitales públicos, con resultados muy cuestionables (ver nota 5 Durante la vigencia de la Ley de Convertibilidad, ésta actuaba como seguro de cambio por lo que era innecesario un seguro cambiario. 6 En caso que el proyecto demande la expropiación de terrenos, el riesgo de construcción deberá estimar también cualquier inconveniente o demora que afecte la puesta en marcha de las operaciones. 7 Una situación similar sucedió en México luego de la crisis de Tequila, provocando el default de las concesiones viales por peaje y otras obras de infraestructura. 8 Por métodos tradicionales de inversión pública nos referimos a mecanismos de prestación de servicios en donde el Estado controla todos los aspectos del desarrollo de infraestructura, mantenimiento y entrega del servicio. Bajo esta modalidad, el sector privado no esta involucrado, por ejemplo, en la construcción y mantenimiento de líneas férreas operadas por empresas estatales, y en la prestación del servicio de trenes administrado por una autoridad gubernamental, sea esta autárquica o descentralizada (ver English and Guthrie, 2003 p. 499) 9 The tasa puede ser del 6% real para proyectos sanitarios y 8% real para proyectos de telecomunicaciones, medios y tecnológicos (ver Use of Discount Rates in the Partnerships Victoria Process, Partnerships Victoria Guidance Material, Department of Treasury and Finance, July 2003, Technical Note p.18) 10 A la fecha y a pesar de las críticas que ha suscitado el control de las concesiones viales, el Organismo de Control de las Concesiones Viales (OCCOVI) depende, como organismo descentralizado, de la Secretaría de Obras Públicas del Ministerio de Planificación Federal, inversión Pública y Servicios de la Nación.
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