Antonio Arroyo Gil: \"Rasgos constitucionales del federalismo austriaco\", en Solozábal Echavarría, J. J. (ed.), La reforma federal. España y sus siete espejos, Biblioteca Nueva, Madrid, 2014

Rasgos constitucionales del federalismo austriaco* Antonio Arroyo Gil Letrado de la Fundación Democracia y Gobierno Local Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Madrid

1. Introducción Es fundamentalmente el origen del actual Estado federal austriaco, consecuencia de la desintegración del Imperio AustroHúngaro tras la I Guerra Mundial, lo que permite explicar la peculiaridad territorial del mismo frente a otros Estados que se (auto) denominan asimismo federales. La presencia de un Estado unitario previamente existente que se descentraliza otorgando competencias de alcance legislativo y, sobre todo, administrativo o ejecutivo a los Länder o Estados miembros no es sino una muestra más de cómo el principio federal, en un primer momento al servicio de la idea de integración de Estados independientes en una unidad jurídico-política estatal mayor, caso arquetípico de los Estados Unidos de América, con el tiempo ha sido también empleado para

* Este trabajo se enmarca en el Proyecto de investigación del Ministerio de Economía y Competitividad (DER2012-34428) sobre «Las posibilidades del Estado jurisdiccional autonómico tras la sentencia del Estatut en la actual situación de crisis económica y bloqueo institucional» (IP: Prof. Dr. D. Juan José Solozábal Echavarría).

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acometer procesos de descentralización de estructuras estatales en las que predominaba con fuerza el componente unitarista1. Se trata, pues, de dos procesos de construcción del Estado federal de orientación radicalmente opuesta, que finalmente confluyen en un mismo punto de encuentro, en el que se produce la conjugación o armónica convivencia del principio de unidad y el de diversidad. En eso consiste, precisamente, la esencia del federalismo y, por ende, del Estado federal: en la unión de determinadas unidades políticas en una estructura estatal mayor, dentro de la cual todas ellas ostentan un grado, más o menos relevante, de autonomía política, lo que se manifiesta, no solo, pero sí fundamentalmente, en las posibilidades que todas ellas tienen de configurar parte de la vida política, social, económica, fiscal, etc., a través de la aprobación de sus propias leyes, así como del ejercicio de competencias de carácter ejecutivo y administrativo. Y todo ello, se insiste, con independencia de cuál haya sido el punto de arranque2. 1

Si bien esta visión descentralizadora del Estado federal austriaco, propia del positivismo jurídico de la Escuela de Viena (Walter, Mayer, Thienel, etc.), no es compartida por otros autores, que desde una perspectiva más historicista y sociopolítica, consideran a Austria como un «Estado de Estados» (Pernthaler, Weber, etc.), lo cierto es que el carácter fuertemente unitario de la monarquía Austro-Húngara, hasta su «desintegración» en 1918, resulta difícilmente cuestionable. Esto no quiere decir, sin embargo, que los Länder austriacos, cuyo origen se remonta a la Edad Media, y que se encuentran en la base de la formación del Imperio de los Habsburgo, hubieran perdido su identidad; muy por el contrario, aun con las lógicas variaciones derivadas de siglos de historia común, los Länder conservaron no solo esa identidad, aunque estuvieran privados de auténtico poder político, sino que, además, jugaron un rol importante en la construcción de la nueva República (Federal) de Austria. 2 A este respecto, tampoco se puede desconocer que tras la disolución de la monarquía Austro-Húngara no fueron pocos los Länder que mostraron, incluso referendariamente, su preferencia por anexionarse a Alemania e, incluso, Suiza. Para hacer frente a esta tendencia, parecía preciso construir un Estado fuerte, dentro de lo posible, y, en esa medida, atractivo para los distintos territorios que habrían de integrarlo. El intento, por más que se plasmase en un texto constitucional de carácter marcadamente normativo, el de 1920, que después experimentó numerosas modificaciones, entre las que destaca la de 1929, no consiguió reprimir esas tendencias centrífugas, dando lugar a un Estado no bien ahormado, desde el punto de vista nacional. No es de extrañar, por tanto, que la subisiguiente irrupción del expansionismo alemán nacional-socialista tuviera a Austria como una de sus primeras «víctimas propiciatorias».

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Este origen del Estado federal austriaco a partir de la I Guerra Mundial explica también que fueran fundamentalmente los teóricos generales del Estado de este país, y de manera destacada el jurista vienés Hans Kelsen, quienes hubieran de afrontar la no fácil tarea en aquel entonces, años 20 del pasado siglo, de redefinir los elementos característicos del Estado federal a partir de la constatación de que la no existencia de Länder preexistentes dotados de poder político no era óbice para que la futura forma territorial estatal se organizase en torno al principio federativo. En su construcción teórica hubieron de prescindir, por consiguiente, de la cuestión del origen y centrar su atención en la del contenido. Un Estado federal no será ya única y exclusivamente el resultado de una convergencia de voluntades políticas de diversos Estados hasta entonces independientes que optan por unirse para dar lugar a esa nueva estructura estatal de carácter compuesto. Un Estado federal es más bien ese resultado, al margen de cuál haya sido su origen. Un Estado federal consta de una pluralidad de entidades estatales, la Federación y los Estados miembros, que, entre otras cosas, merecen esa calificación (estatales) porque están dotadas de una serie de facultades (legislativas, administrativas y, en su caso, jurisdiccionales), expresivas todas ellas del poder público que ejercen, y que, en consecuencia, solo a un ente de estas características pueden pertenecer. Es, por tanto, la cuestión del poder público, es decir, de las competencias (y no la del origen) la clave principal en la que hay que buscar el fundamento constitucional de esa estructural estatal compuesta. Y, por continuar con esta línea argumentativa, es a la Constitución, en consecuencia, a la que hay que interrogar para encontrar respuesta a la pregunta de cómo se organiza territorialmente el Estado que la misma constituye. La Historia nos explicará por qué el constituyente optó por una determinada forma de organización territorial del poder, pero finalmente será la Constitución misma la que ofrezca, de manera más o menos clara, las claves generales para entender jurídicamente esa organización estatal en sus concretas disposiciones. Porque podría ocurrir que un Estado surgiese como consecuencia de la unión de Estados hasta entonces independientes, pero que, no por ello, simplemente, ya fuese un Estado compuesto o políticamente descentralizado. Por el contrario, un nuevo Estado fuertemente centralizado puede ser también consecuencia de la integración de Estados independientes. Y vice-

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versa: un nuevo Estado en el que el elemento federativo tenga una significativa presencia puede surgir a partir de la descentralización de un Estado hasta entonces fuertemente unitario. El origen, por consiguiente, nos ayuda a entender el presente, pero no lo prejuzga, sino que este puede ser muy diverso. Desde un mismo punto de partida no tiene por qué llegarse siempre a un mismo resultado. Por eso no les falta razón a los estudiosos austriacos del Derecho público cuando señalan que el aspecto esencial a observar en la determinación del carácter territorial de un Estado es, precisamente, el de las competencias. Estas sí muestran, de manera mucho más diáfana, en qué medida un Estado se encuentra políticamente descentralizado, en tanto que otorgan contenido a lo que de otro modo es pura forma (organizativa, procesal o institucional). Desde un punto de vista de derecho positivo, es el artículo 2 de la Constitución austriaca (= CA) el que en su apartado primero califica expresamente a Austria como Estado federal, mientras que en el apartado segundo menciona uno a uno los Länder autónomos (selbständig) que lo integran o componen3. Aunque de la lectura de esta última disposición no se deduce claramente si tales «Länder autónomos» constituyen el Estado federal austriaco por medio de un pacto originario entre todos ellos, o, si, por el contrario, su plasmación constitucional como entidades estatales dotadas de autonomía política es, más bien, consecuencia de un proceso de descentralización del que la propia Constitución no es sino la plasmación normativa, un análisis histórico resuelve la duda decididamente a favor de esta segunda alternativa. Y es que, en efecto, la referida autonomía de los Länder, que se manifiesta inequívocamente en el hecho de que los mismos sean titulares de competencias que expresan su capacidad de ejercer poder político de manera autónoma, al igual que la Federación4, nada nos dice sobre el pretendido carácter originario de su poder 3

Burgenland, Carintia (Kärnten), Baja Austria (Niederösterreich), Alta Austria (Oberösterreich), Salzburgo (Salzburg), Estiria (Steiermark), Tirol, Vorarlberg y Viena (Wien), que es la capital federal. 4 Tal y como ha reconocido el propio Tribunal Constitucional: VfSlg 4575/1963; 7593/1976. No obstante, esta afirmación deberá ser muy matizada, pues, como veremos seguidamente en el texto principal, los Länder disponen de un elenco competencial, sobre todo, en el definitivo terreno de la legislación, muy inferior al que corresponde a la Federación.

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público y, menos aún, sobre el hecho de que, mediante su supuesta integración, hayan dado lugar al Estado federal austriaco. Antes bien, lo único que queda patente es que, al margen de cuál haya sido su proceso de formación o constitución, los Länder austriacos, por su dotación competencial (e institucional), merecen ser reconocidos como Estados. 2. La cuestión de la soberanía Este origen peculiar del Estado federal austriaco explica también que una cuestión muy controvertida en otras estructuras estatales organizadas igualmente en torno al principio federativo, la de la soberanía, haya sido en Austria resuelta finalmente de manera pacífica. Lo que no obsta para que, en un principio (fines del siglo xix y principios del siglo xx), tuviera lugar una animada disputa doctrinal, protagonizada por algunos de los grandes nombres de la iuspublicística en lengua germana (Laband, Jellinek, Kelsen, etc.), en torno a la formación e interpretación unitaria del concepto de soberanía de la Federación, y su diferenciación de otros conceptos como los de «poder de dominación» y «autonomía política». Lo cierto es que, como se apuntaba, y sin negar su carácter de por sí polémico, hoy en día la mayor parte de la doctrina austriaca acepta que la soberanía no se encuentra repartida entre la Federación y los Länder, sino que reside únicamente en la primera. Aunque no merece la pena dedicar mucho tiempo a esta cuestión, entre otras razones, porque la misma ha perdido gran parte del significado y trascendencia que tenía en épocas pretéritas, en las que los procesos de integración europea y de globalización aún no existían, sí cabe expresar aquí, al menos, cierta sorpresa porque la mencionada soberanía se predique, más que del pueblo federal, de la Federación en tanto que organización estatal. Esto, en realidad, encierra una contradicción intrínseca derivada del hecho de que se coloca a la Federación en la tesitura de ser, al mismo tiempo, origen y consecuencia del poder público soberano. Parece, por tanto, que, de tener que emplear esa expresión, sea preferible hacerlo en relación con el pueblo y no con el Estado. Pero es que, además, aun suponiendo que la Federación sea soberana, tampoco eso quiere necesariamente decir que la misma ostente la titularidad de un poder no solo originario sino además ilimitado.

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Por el contrario, parece difícilmente cuestionable que ese poder federal, soberano o no, encuentre su referente de actuación en el marco de las disposiciones constitucionales, y que, además, el mismo no se puede entender en su verdadero alcance si se ignora la transformación que ha experimentado a la luz del proceso de integración del Estado austriaco junto con los demás Estados miembros en la Unión Europea a partir de 1995, así como del menos institucionalizado, pero sí muy trascendente en términos de poder efectivo (financiero, fundamentalmente), proceso de globalización, que desde hace algunos lustros desenmascara la ingenuidad que supone creer que un solo Estado, más aún de las dimensiones del austriaco, puede por sí solo tomar decisiones «soberanas» en el sentido en que estas eran entendidas hace tiempo. En definitiva, tampoco en Austria parece que tenga demasiado sentido la disputa sobre la soberanía. Más que coadyuvar a entender las relaciones entre la Federación y los Länder en el seno del Estado federal austriaco, el concepto de soberanía dificulta enormemente la comunicación, al no existir una idea clara y precisa del mismo, por remitirse a una pregunta, la de la fuente última del poder supremo, que si ya es difícil de responder en un Estado unitario, pese a la frecuente apelación al pueblo que en él se hace, en relación con un Estado federal tal dificultad deviene prácticamente imposibilidad, en tanto que en este último el pueblo federal y el pueblo estatal coinciden parcialmente. Por ese motivo, prescindiremos aquí de tratar de ofrecer una respuesta cerrada a esta cuestión de la soberanía. 3. La «competencia sobre la competencia» En el Estado federal es decisiva la cuestión de qué poder jurídico-público se encuentra habilitado para proceder a la determinación del reparto de competencias entre la Federación y los Estados miembros (Kompetenz-Kompetenz). Entre la doctrina del Derecho público austriaco se encuentra muy extendida la opinión de que tal facultad está atribuida a la Federación, en tanto que legislador constitucional. Se considera que la misma, al tener reconocida por el artículo 10.1 núm. 1 CA la competencia sobre la «Constitución federal», puede regular o atraer hacía sí cualquier materia por medio de una «ley constitucional» («Verfassungsgesetz») o de una «dis-

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posición constitucional» contenida en una ley ordinaria («im einfachen Gesetz enthaltene Verfassungsbestimmung»), esto es, puede llevar a cabo en cualquier momento desplazamientos, ampliaciones o reducciones competenciales, siempre y cuando se mantenga dentro de los límites establecidos por el artículo 44 CA, que de conformidad con su segundo apartado exige el asentimiento cualificado del Consejo Federal (dos tercios de los votos emitidos) cuando se pretenda efectuar una reducción de las competencias de los Länder en el terreno de la legislación o de la ejecución5. Además, un desplazamiento competencial amplio por medio del cual fuera derogado el principio federal habría de ser visto como una revisión total del orden constitucional, de manera que solo podría producirse de acuerdo con lo previsto en el apartado tercero de este precepto que, entre otras condiciones, exige su sometimiento a plebiscito del pueblo federal. El problema, sin embargo, es que no existe un criterio claro para determinar cuándo es «amplio» el desplazamiento competencial en cuestión. El Tribunal Constitucional tan solo ha mantenido con rotundidad que la modificación de la titularidad de una sola competencia no es suficiente a tal efecto6. En casos individuales, el legislador ordinario, previa habilitación de la Constitución federal, puede también regular o modificar el reparto competencial. Así, por ejemplo, de acuerdo con el artículo 10.1 número 9 CA es posible fundamentar una facultad legislativa y ejecutiva de la Federación en relación con determinadas carreteras de «importancia para el tráfico rodado» que hayan sido previamente declaradas por medio de ley federal (ordinaria) «carreteras federales». Con todo, hay quien ha destacado que la «competencia de la competencia», más que estar de manos del Estado central, corresponde de facto a las fuerzas políticas mayoritarias, que, al reunir una mayoría parlamentaria suficiente para llevar a cabo modificaciones de la Constitución, pueden provocar una alteración del reparto competencial hasta el momento existente (Felix Ermacora). Algo así sucedió, por ejemplo, con la llamada «gran coalición» entre el Partido Popular Austriaco (ÖVP) y el Partido Socialdemó5

Opinión sostenida no solo por la doctrina mayoritaria, sino también, y esto es lo más relevante, por el propio Tribunal Constitucional: VfSlg 2527/1953; 3314/1958. 6 VfSlg 2455/1952.

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crata Austriaco (SPÖ), tras la II Guerra Mundial, y durante buena parte de las legislaturas hasta 1966 (y ocasionalmente con posterioridad); circunstancia que fue aprovechada, por cierto, para llevar a efecto una potenciación de las competencias federales en perjuicio de las de los Länder, tendencia esta que se mantuvo hasta mediados de los años 70, momento en que se puede apreciar un cierto giro, al potenciarse más los rasgos federales sobre los unitarios. 4. La autonomía constitucional de los LÄNDER La autonomía constitucional de los Estados miembros ha sido tradicionalmente considerada asimismo una de las notas características de los Estados compuestos. Sin embargo, una afirmación de este calibre precisa ser seriamente matizada, pues no se pueden desconocer las limitaciones que a tal efecto impone la Constitución federal. Los Estados miembros (o sus pueblos) se dan a sí mismos una Constitución, pero siempre dentro del marco de lo establecido por la Norma suprema federal, que no se puede, so pena de nulidad, sobrepasar. De ahí que hablar de autonomía constitucional sea, cuando menos, una imprecisión. E, incluso, cuando esas limitaciones son muy elevadas, resulta necesario reconocer la impropiedad de utilizar tal expresión. Todo ello es perfectamente predicable de la República de Austria, tal y como se deriva explícitamente del artículo 99 CA. Los Länder pueden, en efecto, darse a sí mismos, sin necesidad de participación alguna del poder central, su propia Constitución (y así lo han hecho todos ellos). No obstante, este mismo artículo 99 CA, en su apartado primero, impone, igualmente de manera expresa, la necesidad de que la Constitución de Land no afecte (contradiga) a la Constitución federal7. Esta última es, por tanto, no solo la norma suprema de la Federación, sino también la de los Länder. En definitiva, si se admite que los Estados miembros disponen de autonomía constitucional8, habrá que reconocer ineludible7

Argumento que el propio Tribunal Constitucional reiteradamente ha sostenido: VfSlg; 258/1924; 5676/1968; 9547/1982; 9886/1983, 11.669/1988. 8 Lo que no siempre ha sucedido en Austria, ya que durante mucho tiempo se entendió que las constituciones de los Länder no eran sino meras leyes de

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mente que la misma se encuentra limitada por la Constitución federal. Limitación que en el caso de Austria resulta especialmente notable, dado que en la Constitución federal se encuentran prejuzgadas ya muchas de las cuestiones constitucionales esenciales de los Länder, como, por ejemplo, la configuración del derecho electoral y del régimen parlamentario, incluidas determinadas prescripciones sobre el procedimiento legislativo, el estatuto de los diputados de los parlamentos de los Länder (Landtage), etc. No obstante, se ha de reconocer que desde la modificación constitucional de 1974, favorecedora del principio federal, que devolvió a los Länder una parte importante de su poder de organización, la autonomía constitucional de estos se ha visto fortalecida, siendo expresión de ello el incremento de las competencias del Consejo federal, que a partir de ahora podrá denegar su necesario asentimiento a aquellas determinaciones constitucionales que afecten a competencias legislativas o ejecutivas de los Länder (artículo 44.2 CA). A tal efecto, basta con que más de un tercio de los votos emitidos en el Bundesrat sea contrario a la aprobación de esas disposiciones constitucionales federales limitadoras de las competencias de los Länder para que las mismas no puedan ser aprobadas. Con todo, es posible ofrecer, como lo hace Peter Pernthaler, otro entendimiento de la autonomía constitucional de los Länder, no solo reducido a la creación autónoma de un «ordenamiento jurídico fundamental del proceso político en el Land», sino también abierto a la posibilidad que tienen los Länder de adoptar «decisiones políticas fundamentales sobre la relación ciudadano-Estado, las funciones públicas, la concepción de los valores jurídicos superiores, los objetivos estatales, etc.», residiendo aquí «una diferencia decisiva entre el Land como Estado federado y un ente de autoadministración». Esta forma de entender la autonomía como «auténtica capacidad de autoordenación, no prefijada materialmente y solo limitada ejecución de la Constitución federal, dada la amplitud de las regulaciones contenidas en esta última. El propio Tribunal Constitucional mantuvo esta doctrina en un principio (VfSlg 944/1928; 2087/1951; 2168/1951), si bien luego la corrigió, aceptando que las constituciones de los Länder son, en efecto, resultado de la autonomía constitucional de los mismos (VfSlg 5676/1968; 6103/1969; 6783/1972; 9886/1983; 11.669/1988).

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por el derecho constitucional federal»9, sin embargo, no parece que añada nada nuevo a la anteriormente descrita. En todo caso, lo que parece hacer es confundir dos planos de discusión: el de la autonomía constitucional propiamente dicha, es decir, el de la capacidad reconocida a los Länder para otorgarse su propia Constitución, siempre dentro del respecto al derecho constitucional federal, por un lado; y el de las facultades legislativas garantizadas constitucionalmente a los Länder, que constituyen, precisamente, el instrumento jurídico que hace posible la adopción de esas «decisiones políticas fundamentales» a que se refería Pernthaler, por el otro. No parece, por consiguiente, que tenga demasiado sentido hablar de autonomía constitucional de los Länder cuando, en realidad, lo que se pretende es aludir a determinadas competencias de estos últimos, cuya sola presencia presupone ya la previa existencia de un orden constitucional, federal y de los propios Länder, en virtud del cual quedan definidas las competencias de ambos niveles estatales. 5. La cualidad estatal de los LÄNDER Más allá de las (controvertidas) cuestiones relativas a la soberanía, la Kompetenz-Kompetenz y la autonomía constitucional de los Länder, y pese a no existir tampoco unanimidad entre la doctrina, lo que sí parece posible reconocer es que los Länder austriacos pueden ser considerados Estados en el mismo sentido que los Estados miembros integrantes de otros Estados federales. El reconocimiento de esa cualidad estatal de los Länder (Staatlichkeit) no depende tanto del hecho de que los mismos sean titulares originarios de poder público, lo que, en realidad, no sucede, pues como se ha indicado ya, su aparición es consecuencia directa de un proceso constitucional de descentralización política, como de la circunstancia constatable de que aquellos tienen atribuidas determinadas facultades (legislativas, incluida la legislación consti9

Una interpretación similar se puede encontrar también en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional: VfSlg 11.229/1988; 12.229/1990.

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tucional, y ejecutivas, fundamentalmente) que solo una entidad estatal puede ostentar10. Por otra parte, los Länder, aunque de manera más matizada que la Federación, también disponen de los tres elementos que han sido tradicionalmente considerados constitutivos de un Estado, a saber, territorio, población y poder público propios. A ello habría que añadir el hecho de que los mismos gozan de ciertos poderes de participación en la toma de decisiones legislativas (artículo 24 CA) y ejecutivas (artículos 50 y siguientes CA) a nivel federal, sobre todo, por medio del Consejo Federal (Bundesrat), lo que, pese a la debilidad de la posición de este desde un punto de vista de representación territorial, vendría a potenciar en alguna medida su capacidad de intervención en los procesos federales de configuración política. No obstante, esta participación en la legislación y ejecución federales en absoluto puede compensar la pérdida o debilidad competencial de los Länder, trasunto concreto de la calidad del poder público que detentan. Esta cualidad estatal de los Länder es, además, de carácter autónomo, es decir, que tiene su origen en el proceso político que constituye el acta de nacimiento de estos, sin que, por tanto, se encuentre determinada o sujeta a la coordinación o supervisión de la Federación. Con todo, no se puede desconocer que en el Estado federal austriaco los Bundesländer ostentan una cualidad estatal «débil» en comparación con los Estados miembros de otros Estados federales, en tanto que las competencias que tienen reconocidas, sobre todo, en el terreno legislativo, que, como sabemos, es el determinante cuando de autonomía política se habla, no son cuantitativamente muchas ni cualitativamente muy importantes; a ello se ha de añadir el hecho de que su participación en la legislación federal es escasa. Esto ha llevado a parte importante de la doctrina a sostener que, a pesar de su proclamación como Estado federal, Austria, en realidad, se aproxima más a un Estado unitario descentralizado. 10

En Austria, pese a los intentos descentralizadores habidos al respecto, las facultades jurisdiccionales han estado reservadas en exclusiva a la Federación (art. 82.1 CA), lo que, sin embargo, no se ha considerado óbice para calificar este Estado como federal. A partir del 1 de enero de 2014, sin embargo, se prevé la creación en cada uno de los Länder de un Tribunal administrativo.

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No obstante, es de justicia reconocer que también existen voces discrepantes a este respecto, que defienden que los Länder tienen en la vida pública austriaca una posición fuerte debido a su reconocimiento constitucional. Fortaleza que además derivaría no solo de la existencia de una arraigada «conciencia de Land», históricamente desarrollada en la población, sino también, y fundamentalmente, de determinadas normas constitucionales federales, en concreto, las relativas a los presidentes de Land (Landeshauptmänner) y a la Constitución financiera. En relación con los primeros, destaca la importancia de que su nombramiento por parte de la Dieta de Land esté garantizado no en la Constitución de Land, sino en la Constitución federal, lo que permite que el fundamento jurídico de su posición institucional quede extramuros de la discusión política a nivel de Land, con lo que sus márgenes de maniobra serán mayores, no identificándose su actuación necesariamente con el partido político al que pertenezcan. En relación con la Constitución financiera, resalta asimismo la indudable ventaja política que se esconde bajo la aparente debilidad jurídica que supone que los Länder apenas tengan derechos impositivos y que, por ende, carezcan prácticamente de ingresos provenientes de fuentes financieras propias. Una situación así permite que el Gobierno de Land se vea solo en muy contadas ocasiones en el compromiso de tener que prescribir a sus ciudadanos altos gravámenes, porque, en general, la política de Land es financiada mayoritariamente con medios que fluyen desde las autoridades financieras federales. Afirmada, con las matizaciones señaladas, la cualidad estatal de los Länder, corresponde ahora determinar si en el Estado federal austriaco nos encontramos con dos o tres niveles de estatalidad. Hans Kelsen, al igual que su homónimo Hans Nawiasky en Alemania, defendió la vigencia de una teoría del Estado federal trimembre en base, sobre todo, al hecho de que en la Constitución federal la Federación y los Länder se encuentran en una ituación de paridad formal o de igualdad de rango11. 11 Sobre este principio de igualdad entre la Federación y los Länder, en relación, sobre todo, con el principio de mutua consideración que se deben entre sí y con la igual protección jurisdiccional que merecen todos, también se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en diversas ocasiones. Valgan por todas las siguientes: VfSlg 2447/1952; 3093/1956; 5847/1968; 6755/1972; 7038/1973; 7374/1974; 8831/1980; 10.292/1984; 12.105/1989.

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El problema es que en relación con las funciones estatales de la Federación y los Länder tal paridad se ve quebrada por medio de la supraordenación del derecho constitucional federal sobre el de los Länder. Además, esa supuesta paridad se traduciría en que tanto la Federación como los Länder quedan subordinados a una estructura estatal global, cuando, de hecho, lo que de verdad ocurre es que se llega a producir una identificación entre aquella (BundFederación) y este (Gesamtstaat-Estado global), llegándose a confundir la Constitución federal (die Bundesverfassung) con la Constitución del Estado federal (die Verfassung des Bundesstaates). Además, desde un punto de vista de derecho positivo, existen también determinados preceptos constitucionales que contradicen la teoría kelseniana del «Estado federal trimembre». Así, el artículo 3.2 y 3 CA requiere, a fin de poder proceder a una modificación de los límites del territorio federal que suponga asimismo una afectación del territorio de un Land, así como a la modificación de los límites de un Land dentro del territorio federal, la presencia de leyes constitucionales coincidentes de la Federación y del Land afectado. Por otro lado, el artículo 35.4 CA demanda una mayoría de los representantes del Consejo Federal pertenecientes, al menos, a cuatro Länder, para poder modificar las determinaciones de los artículos 34 y 35 CA relativas a la composición del propio Consejo Federal. Finalmente, el artículo 44.2 CA permite, bajo determinadas circunstancias, la inclusión de disposiciones constitucionales en leyes ordinarias susceptibles de modificar la Constitución federal, siempre que se cuente para ello asimismo con una mayoría de dos tercios de los votos emitidos en el Bundesrat. En definitiva, no parece que tenga demasiada apoyatura constitucional la defensa de la teoría del Estado federal trimembre en la República de Austria. En otro orden de cosas, interesa también destacar que la cualidad estatal de los Länder afirmada con anterioridad va unida asimismo al reconocimiento constitucional de una igualdad jurídica de todos ellos en el Estado federal. La Constitución austriaca parte de una igualdad primaria entre todos los Länder, al enumerarlos individualmente en el artículo 2.2 CA como partes integrantes del Estado federal. Los protege, además, como hemos visto, frente a intervenciones unilaterales de la Federación que persigan la modificación de su territorio (artículo 3.2 CA). Sin embargo, esa igualdad formal, que supone una misma posición jurídica de todos los

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Länder, no significa que no puedan existir diferencias entre ellos en razón de su diferente tamaño o capacidad económica, por ejemplo. Así sucede en la composición del Consejo Federal o del Consejo Escolar o en el marco de la Constitución financiera. En definitiva, y por concluir ya con este epígrafe, los Länder, al igual que la Federación, son concebidos por la Constitución federal como Estados «autónomos», si bien tal autonomía no es absoluta para ninguno de ellos, sino que se ve circunscrita al ejercicio de las competencias que tienen constitucionalmente asignadas. La cualidad estatal de los Länder, por tanto, al igual que la de la Federación, finalmente desemboca en el problema de las competencias, cuya exposición seguidamente se acometerá, y que por su gran relevancia constituye el núcleo central del presente estudio. 6. La distribución de competencias 6.1. Consideraciones generales Tal y como se ha destacado con anterioridad, la caracterización como federal del Estado austriaco se basa en gran medida en la distribución de competencias entre la Federación y los Länder que efectúa la Constitución federal, y que pone de relieve la cualidad estatal tanto de aquella como de estos, al otorgar a ambos la regulación de unos ámbitos materiales, más o menos amplios, sobre los que ejercer su propio poder de configuración política autónoma12. El modo de proceder a esa división competencial en la Constitución austriaca se basa en la combinación de dos principios básicos. Por un lado, la enumeración de las competencias federales y, por el otro, la presencia de una cláusula general de carácter residual a favor de los Länder13. La doctrina ha puesto de relieve cómo a partir de estos dos principios el Tribunal Constitucional ha pretendido derivar el carácter completo y exclusivo del reparto compe12

Así lo ha reconocido la mayor parte de la doctrina y el propio Tribunal Constitucional: VfSlg 2455/1952. 13 Salvo en el ámbito material del sistema escolar y educativo, en el que la cláusula residual favorece a la Federación (art. 14.1 CA).

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tencial entre la Federación y los Länder, esto es, la inexistencia de materias que no se encuentren atribuidas a uno de los titulares competenciales, por un lado, y la ausencia de competencias concurrentes, por el otro14. En realidad, estas conclusiones, aunque difíciles de mantener en la práctica, por la complejidad de definir con exactitud los ámbitos materiales, distinguiéndolos nítidamente de los demás cercanos, desde un punto de vista teórico resultan inobjetables. En efecto, no hay materia que quede fuera del orden competencial, pues la cláusula del artículo 15.1 CA no solo tiene un carácter residual, sino también general, de modo que cualquier «asunto» («Angelegenheit») que no haya sido conferido explícitamente por la Constitución federal a la legislación o ejecución de la Federación quedará en el ámbito de actuación autónoma de los Länder, y cualquier nueva materia que surja a lo largo del tiempo, como consecuencia, por ejemplo, de los nuevos avances tecnológicos, caerá, de igual manera, bajo la competencia de estos (principio de la completud o integridad del orden competencial-Vollständigkeit der Kompetenzordnung). Por otro lado, y aun a pesar de la dificultad señalada para delimitar con exactitud los distintos campos materiales, la Constitución federal no prevé la existencia de competencias concurrentes entre la Federación y los Länder, por lo que habrá de entenderse en todo momento que cada una de las materias en concreto o bien corresponde a la competencia de aquella o bien a la de estos, pero nunca a ambas simultáneamente y en la misma medida (principio de separación competencial-Kompetenztrennung). Lo que sí puede ocurrir es que el alcance de la competencia federal y de la estatal sea distinto, es decir, que la primera se limite al establecimiento de las bases de una materia, y la segunda a las normas de desarrollo de esos principios básicos. En tal caso, aunque la materia sobre la que actúen tanto la Federación como los Länder sea la misma, la incidencia de su actuación será distinta, de ahí que no deje de tener sentido la defensa de la tesis de que en el ordenamiento constitucional austriaco no está prevista la presencia de competencias concurrentes. 14

VfSlg 3234/1957; 4348/1963; 6770/1972; 7169/1973; 7582/1975; 7792/1976; 10292/1984; 13639/1993.

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Pese a lo que en un principio pudiera pensarse, la mayoría de las competencias cualitativamente más importantes se encuentran asignadas a la Federación, de modo que a los Länder les quedan pocos campos materiales sobre los que disponer autónomamente. Así sucede, al menos, en el terreno de la legislación, que es el que ofrece la verdadera medida del grado de «federalización» de una estructura estatal. Además, en lo relativo a la jurisdicción existe una competencia exclusiva de la Federación (artículo 82.1 CA)15, cosa que no ocurre en otros Estados federales. A ello hay que añadir el desarrollo vía jurisprudencial de una «competencia» tan amplia como la de «dirección económica» («Wirtschaftslenkung») a favor igualmente de la Federación, que hace que esta pueda intervenir en muchos ámbitos en los que no tiene constitucionalmente reconocida ninguna competencia de manera expresa. Por otro lado, el reconocimiento en el artículo 17 CA de la llamada «administración de la economía privada» («Privatwirtschaftsverwaltung»), en virtud de la cual, tanto la Federación como los Länder pueden comportarse como particulares, no sujetos al derecho público, se ha traducido en la práctica también en un fortalecimiento de la capacidad de actuación del poder central. Finalmente, el hecho de que el reparto de competencias en el campo de la tributación se establezca a través de ley constitucional de financiación, y no en la misma Constitución, ha supuesto del mismo modo un incremento considerable de los poderes federales, del que, en última instancia, los Länder también tienen su parte de responsabilidad, en tanto que los mismos desde un principio llevaron a efecto una política de fuerte coordinación de sus posiciones, lo que se tradujo en una mayor uniformidad a nivel federal. En definitiva, en el ámbito de la legislación la mayor parte de las competencias de carácter político y económico están atribuidas a la Federación. Todo ello explica el porqué de la constante apelación por parte de la doctrina científica al carácter fuertemente centralizado o unitario del Estado federal austriaco, en el sentido que se atribuyó a esta expresión tras el célebre trabajo de Konrad Hesse a comienzos de la década de los años 60 del pasado siglo para caracterizar al Estado federal unitario —alemán— (Der unitarische Bundesstaat). 15

Si bien a partir del 1 de enero de 2014 está prevista la creación de un Tribunal administrativo en cada Land.

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Se ha llegado incluso a afirmar que el federalismo austriaco solo representa una fórmula nominal sin ningún contenido real. Sin embargo, esta afirmación parece exagerada. En consonancia con la tesis comúnmente compartida de que cada Estado federal presenta unas peculiaridades propias que lo singularizan, parece más correcto sostener que el Estado austriaco no es sino otro ejemplo que constata la certeza de tal aseveración. Y es que, en efecto, por razones históricas, sobre todo, que se han visto muchas veces agudizadas por la línea jurisprudencial mantenida por el Tribunal Constitucional, los elementos centralistas se muestran muy acusados en el federalismo austriaco, pero no tanto como para llevar a desconocer que la organización territorial del poder en este Estado se articula en torno al principio federativo. Que los Länder dispongan de determinadas competencias, fundamentalmente en el terreno de la ejecución, aunque también, y esto es lo fundamental, en el de la legislación, y de ciertos derechos de participación en la toma de decisiones políticas a nivel federal por medio del Consejo federal, primordialmente, da suficiente cuenta de ello. Por eso, en todo caso, puestos a elegir, parece más adecuado emplear la fórmula «federalismo de ejecución» para la calificación del Estado austriaco, porque aunque con la misma se acentúan los rasgos unitarios del mismo, no se llega, sin embargo, a desvirtuar por completo su consideración como Estado federal. Una de las características esenciales de la distribución de competencias en el Estado federal austriaco radica en su gran detallismo. Los ámbitos materiales se separan con notable nitidez unos de otros, lo que, sin embargo, no puede llegar a evitar por completo, en la práctica, la existencia de solapamientos competenciales, ya que mientras algunas competencias se definen en función de su contenido sustancial (carreteras, bosques, etc.), otras son referidas solo de manera formal (derecho civil, derecho laboral, etc.). Tales solapamientos competenciales, inadmisibles en el terreno jurídico, han sido resueltos gracias a la intervención del Tribunal Constitucional, que en diversas ocasiones se ha encargado de llevar a cabo la concreta delimitación de los respectivos ámbitos materiales, tal y como sucedió, por ejemplo, en el caso de las materias «régimen automovilístico» y «policía de carreteras»16. 16

VfSlg 8035/1977; 11493/1978.

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Sin perjuicio de la existencia de numerosas determinaciones singulares dispersas a lo largo de todo el texto constitucional, así como en otras leyes complementarias de la Constitución federal, en Leyes constitucionales de la Federación o, incluso, en disposiciones constitucionales contenidas en leyes federales ordinarias17, que ostentan también un contenido jurídico-competencial, con carácter general, en la Constitución federal pueden distinguirse los siguientes tipos competenciales, en los que la participación de la Federación y de los Länder en el ámbito de la legislación y de la ejecución presenta una muy diversa intensidad: — En relación con las materias enumeradas en el artículo 10 CA, la Federación dispone de facultades legislativas y ejecutivas exclusivas. — En relación con las materias enumeradas en el artículo 11 CA, la Federación dispone de facultades legislativas exclusivas y los Länder de facultades ejecutivas exclusivas. — En relación con las materias enumeradas en el artículo 12 CA, la Federación dispone de facultades legislativas básicas y los Länder de facultades legislativas de desarrollo y de facultades ejecutivas exclusivas. — Facultades legislativas y ejecutivas exclusivas de los Länder en relación con las materias que queden a su disposición por aplicación de la cláusula residual general del artículo 15.1 CA. Además de estos tipos competenciales generales, los arts. 13, 14 y 14a CA prevén, respectivamente, unos supuestos competenciales especiales en relación con el régimen financiero y presupuestario, así como con el sistema escolar y educativo general. Veamos con algo más de detalle cada uno de estos supuestos. 17

Conviene recordar ahora que en Austria no solo la Constitución federal, en tanto que texto formal, contiene derecho constitucional, sino que también existe la posibilidad, pevista en el artículo 44 CA, de que en leyes complementarias de la Constitución, en las llamadas leyes constitucionales de la Federación, o en meras leyes federales ordinarias, se contengan asimismo disposiciones de rango constitucional. Como ha sido repetidamente denunciado por diversos autores, esta situación conduce a una dispersión y una complejidad muy acusadas del derecho constitucional austriaco, que dificulta identificar con claridad al responsable de la regulación y/o ejecución de una determinada materia, lo que, a la postre, genera confusión entre la ciudadanía.

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6.2. Materias sujetas a la legislación y ejecución exclusivas de la Federación De conformidad con el artículo 10.1 CA, corresponde a la Federación la legislación y la ejecución sobre los asuntos (materias) que en el mismo se mencionan. Al tratarse de competencias federales de carácter exclusivo los Länder carecen de cualquier facultad al respecto, salvo que se establezca otra cosa en la propia Constitución federal. Así, por ejemplo, de acuerdo con el número 13 de este artículo 10.1 CA, aunque la regulación y ejecución del régimen general del censo de la población y de las estadísticas están conferidas a la Federación, quedan a salvo los derechos de los Länder a realizar estadísticas en su propio territorio. Por lo general, la descripción que se hace en este artículo 10.1 CA de cada una de las materias es sumamente detallada, lo que, en un principio, favorece a los Länder, pues se entiende que la Federación se ha de limitar a ejercer su competencia única y exclusivamente en relación con el concreto ámbito material que tiene otorgado, permaneciendo lo demás, de acuerdo con el artículo 15.1 CA, «en el ámbito de actuación autónoma de los Länder». Sin embargo, esta minuciosidad y sus favorables consecuencias para los Länder se ven en gran medida desvirtuadas por la generalidad y amplitud de la competencia reconocida a la Federación en el número 1 del artículo 10.1 CA. En efecto, que la Federación sea competente para la legislación y ejecución de la materia «Constitución federal» ha venido a significar, de acuerdo con una interpretación expansiva del Tribunal Constitucional, que la titularidad competencial sobre muchas «nuevas» materias, en vez de haber permanecido en manos de los Länder en virtud de la cláusula residual, haya sido otorgada a la Federación. La consideración de las «nuevas» materias como partes integrantes de la materia «Constitución federal» conduce irremediablemente a este resultado18. Aparte de la materia «Constitución federal», son muchos y muy significativos los ámbitos materiales que este artículo 10.1 CA, en sus dieciocho subapartados, confiere en exclusiva a la legislación y ejecución de la Federación. Se pueden destacar, entre otros, los 18

Así, por ejemplo, VfSlg 3314/1958.

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siguientes: las elecciones al Consejo Nacional, referendos con base en la Constitución federal, jurisdicción constitucional y administrativa (núm. 1); las elecciones al Parlamento Europeo y la iniciativa ciudadana europea (núm. 1a); asuntos exteriores, incluida la representación política y económica en el extranjero, en especial la firma de tratados internacionales, sin perjuicio de la competencia reconocida a los Länder en este ámbito por el artículo 16.1 CA, etc. (núm. 2); la regulación de las entradas y salidas del territorio federal, el régimen de la inmigración y de la emigración, pasaportes, extradición, asilo, etc. (núm. 3); las finanzas federales y el régimen de los monopolios (núm. 4); el sistema monetario, crediticio, bursátil y bancario, el sistema de pesas y medidas, etc. (núm. 5); el régimen del derecho civil, las fundaciones privadas, el derecho penal, el derecho de herencia, la propiedad intelectual, la prensa, la expropiación, el notariado, la abogacía del Estado y profesiones similares, etc. (núm. 6); el mantenimiento del orden público, el derecho de reunión y de asociación, etc. (núm. 7); la actividad profesional e industrial, etc. (núm. 8); el sistema de transportes relativo a los ferrocarriles y a la navegación aérea y marítima, en la medida en que no caiga bajo el artículo 11 CA, el régimen de correos, etc. (núm. 9); el derecho forestal y de aguas, etc. (núm. 10); el derecho laboral, en la medida en que no caiga bajo el artículo 12 CA, el régimen de la seguridad social y los seguros privados, etc. (núm. 11); el régimen de la salud, salvo algunas excepciones, como las relativas a fallecimientos y entierros o los servicios sanitarios municipales, el mantenimiento del medio ambiente, la gestión de residuos, el régimen veterinario, etc. (núm. 12); el servicio de archivos y bibliotecas científicas y técnicas, las colecciones artísticas y científicas y las instituciones culturales de la Federación, teatro, protección del patrimonio cultural, etc. (núm. 13); el régimen de organización y dirección de los cuerpos de seguridad federal y el uso de armas (núm. 14); los asuntos militares y derivados de los conflictos bélicos (núm. 15); la organización de las autoridades y funcionarios federales (núm. 16); y la política demográfica que tenga por objeto la concesión de ayudas a la infancia y el interés de la familia (núm. 17). En estos campos materiales de la competencia exclusiva de la Federación, por tanto, los Länder tienen vedada cualquier actuación, sea de carácter legislativo o ejecutivo, y hayan actuado ya o no las instancias centrales. Cualquier ley de Land a este respecto sería inconstitucional por infracción del orden competencial.

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6.3. Materias sujetas a la legislación exclusiva de la Federación y a la ejecución de los Länder Según el artículo 11 CA corresponde en exclusiva a la Federación la legislación y a los Länder la ejecución de las materias que en el mismo se enumeran. No obstante, en tanto la ley federal no habilite a los Länder, la aprobación de los reglamentos ejecutivos de las leyes federales sigue siendo competencia de la Federación. En determinados casos, como, por ejemplo, la policía de tráfico, el «modo de promulgación» («Art der Kundmachung») del reglamento ejecutivo, para cuya aprobación son habilitados los Länder por medio de ley federal, puede ser regulado por esta última (art. 11.3 CA). Se trata aquí, por tanto, de una técnica de reparto competencial que permite la actuación tanto del poder federal como de los poderes de los Länder sobre una misma materia, si bien a diferente nivel. Lógicamente, los actos ejecutivos de los Länder habrán de ajustarse y ser respetuosos con el contenido de las leyes federales, de manera similar a como sucede en el ámbito de las relaciones entre leyes y reglamentos en el seno de un mismo ordenamiento jurídico. La única peculiaridad es que aquí aquellas y estos provienen de diferentes instancias, federal una y estatal la otra, lo que no deja de tener su importancia, pues la exigencia de una mayor coordinación puede impedir el protagonismo único de la regla de la supremacía. No obstante, en último término, el acto ejecutivo de Land que contradiga la ley federal será inválido por aplicación del principio de jerarquía. Entre las materias a que se refiere este artículo 11.1 CA cabe mencionar las siguientes: la nacionalidad (núm. 1); las representaciones profesionales, en la medida en que no caigan bajo el artículo 10 (núm. 2); el régimen de las viviendas civiles con excepción de la promoción de su construcción y saneamiento (núm. 3); la policía de tráfico (núm. 4); el saneamiento de las poblaciones (núm. 5); la navegación interior, salvo algunas excepciones (núm. 6); el examen del impacto medioambiental (núm. 7); la protección de los animales, con excepción del ejercicio de la caza y de la pesca (núm. 8); y, finalmente, una serie de cláusulas especiales comprendidas en los apartados 2 al 9 del artículo 11 CA. Así, por ejemplo, en el apartado 2, que se refiere al procedimiento adminis-

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trativo, a las determinaciones generales del derecho penal administrativo, al procedimiento penal administrativo y a la ejecución administrativa, domina el principio de conexidad, es decir, la competencia para la regulación legal de las cuestiones procedimentales sigue la correspondiente competencia para la regulación material y está dividida de acuerdo con ello entre la Federación y los Länder. Este precepto, sin embargo, permite también una regulación legal federal allí donde de acuerdo con el principio de conexidad exista una necesidad de dictar una disposición unitaria (la llamada competencia de necesidad que veremos más adelante). 6.4. Materias sujetas a la legislación de principios de la Federación y a la legislación de desarrollo y ejecución de los Länder Por su parte, en el artículo 12 CA la competencia de la Federación se limita a la aprobación de una legislación básica o de principios (Gesetzgebung über die Grundsätze), mientras que la de los Länder no se extiende únicamente a la ejecución (Vollziehung), sino también a la elaboración de leyes de desarrollo (Ausführungsgesetze) de los principios federales. Se trata, por tanto, de una competencia sustancialmente más amplia que la prevista en el precepto anterior, en tanto en cuanto aquí se permite que los Länder desplieguen una cierta capacidad de configuración política autónoma, si bien limitada por los principios que establezca la ley federal. Una de las principales dificultades que surgen en relación con las leyes básicas federales del artículo 12 CA consiste en la determinación de su alcance. El Tribunal Constitucional ha reconocido que la frontera entre regulaciones básicas y de detalle no puede ser establecida de manera general y abstracta, sino que solo puede ser determinada caso por caso19. No obstante, se ha referido a algunos criterios que facilitan la tarea de descifrar los límites dentro de los cuales se ha de mover el legislador federal. Así, ha establecido con carácter general que las disposiciones básicas no deberían descender a las cuestiones de detalle, sino que habrían de limitarse a regular cuestiones de carácter principial necesitadas de una regulación unitaria a lo largo de todo el territorio federal20. En esta línea, 19 20

VfSlg 7720/1975; 12.106/1989; 12.470/1990. VfSlg 2087/1951; 3598/1959; 3853/1960.

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el Tribunal ha sostenido igualmente que una ley federal solo reúne el carácter de básica cuando, por un lado, las regulaciones en ella contenidas no son tan determinadas como para que la misma pueda ser perfectamente ejecutada a la luz del artículo 18.1 CA ni tan amplias o abstractas como para no ofrecer ningún criterio a los Länder a la hora de elaborar sus leyes de desarrollo. Es decir, una ley básica puede ser inconstitucional tanto por exceso como por defecto de determinación o concreción21. Pese a todo, en muchas ocasiones el Tribunal se ha mostrado extraordinariamente permisivo con la discrecionalidad de la Federación para decidir qué se ha de entender por básico o principial22, lo que, en última instancia, ha supuesto un desapoderamiento de los Länder de su facultad legislativa de desarrollo constitucionalmente garantizada, al no restarles apenas margen alguno para su efectivo ejercicio. También buena parte de la doctrina ha mostrado su disposición a que la medida de los principios sea decidida discrecionalmente por la propia Federación, lo que supone, en realidad, convertir a esta en intérprete directo de la Constitución. Con todo, lo cierto es que una excesiva discrecionalidad de la Federación a este respecto, en tanto que determina indirectamente el alcance de la competencia de los Länder, no es fácil de aceptar sin más reparos. Una doctrina así, llevada a sus extremos, podría desembocar en un debilitamiento o vaciamiento competencial de los Länder por parte de la Federación, lo que desde ningún punto de vista puede ser aceptado, dado que ello supondría, en último término, un fraude constitucional. El Tribunal Constitucional, por el contrario, debería elaborar unos criterios de análisis más exhaustivos en orden a la determinación de qué se ha de entender por básico. En realidad, es esta una facultad a la que no puede renunciar en tanto que intérprete máximo de la Constitución federal. En ningún caso se ha de permitir que uno de los titulares competenciales (la Federación, en este caso) decida por sí mismo el alcance de las competencias del otro (los Länder); antes bien, esta es una cuestión que, con mayor o menor fortuna, se encuentra decidida en la propia Constitución, de modo que también en ella hay que encontrar los parámetros que nos permitan sancionar una ley federal como inconstitu21 22

VfSlg 3340/1958; 5921/1969; 15279/1998. VfSlg 2820/1955; 3340/1958.

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cional y, por tanto, nula por vulneración del orden competencial. Y ello pese a la vaguedad con que la misma en ocasiones se expresa23. Las leyes federales básicas tienen como destinatario único a las Dietas de Land (Landtage). Esto significa no solo que las mismas no deberían poder ser aplicadas directamente a los particulares24, sino que ni siquiera podrían estar en condiciones de ser desarrolladas reglamentariamente por la administración si previamente no ha intervenido el legislador de Land dictando su norma de desarrollo. La relación que se da entre la ley básica de la Federación y la ley de desarrollo de los Länder nada tiene que ver con la que existe entre la ley y el reglamento ejecutivo. Si bien es cierto, como ha reconocido el Tribunal Constitucional, que las normas básicas limitan el contenido de la regulación de desarrollo, no llegan, sin embargo, a determinarlo por completo en sus elementos esenciales25. Aunque gran parte de la doctrina acepta la posibilidad de que la ley de desarrollo de Land transcriba en su literalidad la ley federal de principios, no parece que existan motivos de peso para defender tal posición. Al contrario, si algo así sucediese, se estaría implícitamente aceptando que la ley federal ya contiene una normativa de desarrollo, más detallada, por tanto, que la que en principio está habilitada para contener. Si bien en un primer momento se exigía que para que los Länder pudiesen aprobar válidamente sus normas de desarrollo hubiese actuado primero la Federación, dictando su ley de principios, a partir de 1974 se admite que aquellos puedan incluso legislar en ausencia de ley federal (en el llamado «espacio libre de principios»«grundsatzfreier Raum») o aun existiendo esta cuando la misma no 23

De hecho, el Tribunal Constitucional no siempre ha renunciado a su función, de modo que es posible encontrar pronunciamientos en los que el mismo ha controlado que la Federación no sobrepasara los contornos de su competencia (VfSlg 2087/1951; 3598/1959). En esta misma línea, el Tribunal ha subrayado también con claridad que del tipo de la legislación básica por sí mismo no se puede deducir una pretensión de uniformidad o de coincidencia de las regulaciones de los Länder entre sí o con el ordenamiento jurídico federal (VfSlg 8833/1980). 24 VfSlg. 3340/1958; 7263/1974. 25 VfSlg 3649/1959; 6885/1972.

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establezca respecto de alguna cuestión ningún principio que oriente la actuación del legislador de Land 26. Una cuestión especialmente problemática es la de la eficacia jurídica que despliega la nueva aprobación o la modificación de una ley federal básica sobre las leyes de desarrollo ya existentes de los Länder. En general, la no adecuación de la ley de Land a los principios fijados por la ley federal conduce a que aquella sea declarada inconstitucional y, en consecuencia, nula. En particular, se han de distinguir los siguientes supuestos: — La ley básica es promulgada cuando los Länder ya habían regulado libremente con anterioridad el asunto en cuestión. En este supuesto, la ley federal, de acuerdo con el artículo 15.6 in fine CA, puede establecer un plazo para la adecuación de las leyes de Land, transcurrido el cual aquellas leyes estatales que no se hayan adaptado a la ley federal devienen inconstitucionales, produciéndose una devolución de la competencia en cuestión a la Federación27. Ahora bien, en el supuesto de que la Federación no fijara plazo alguno para que los Länder adecuen sus leyes de desarrollo, estas últimas pueden seguir existiendo conforme a la Constitución sin adaptarse a la ley básica, de modo que la obligación de los Länder de configurar sus antiguas leyes conforme a los principios fijados en las nuevas leyes federales, solo tendrá efecto en el momento en que se proceda a modificar o a aprobar una nueva ley de desarrollo. — La ley básica es modificada, fijándose un plazo para que los Länder adecuen sus leyes de desarrollo. Con el vencimiento de tal plazo, las leyes de desarrollo que no se hayan adaptado a la federal devienen inconstitucionales y son, por tanto, nulas28; la competencia en cuestión es devuelta 26

El Tribunal Constitucional ha establecido a este respecto que cuando el legislador federal no ha establecido ningún principio, el legislador de Land puede regular libremente el correspondiente asunto: VfSlg 2356/1952; 3061/1956; 8729/1980; 9800/1983; 11856/1988; 12415/1990. 27 Así lo reconoce el Tribunal Constitucional, que en sus pronunciamientos VfSlg 10176/1984 y 12280/1990, entre otros, se aparta de la vieja jurisprudencia establecida, por ejemplo, en VfSlg 5921/1969. 28 VfSlg 15291/1998.

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a la Federación29. Si, por el contrario, la ley federal básica fuera modificada sin fijación de plazo, cabría entender que las leyes de desarrollo que no se correspondieran con ella devendrían inmediatamente inconstitucionales. En este mismo orden de cosas, aunque la doctrina científica dominante durante mucho tiempo admitió que los Länder podían decidir libremente si aprobaban o no su legislación de desarrollo, sin que existiese un deber por su parte de hacerlo, desde hace décadas ya el artículo 15.6 CA prevé que la ley federal pueda fijar un plazo para la aprobación de las leyes de desarrollo30, que sin el asentimiento del Consejo Federal no podrá ser inferior a seis meses ni superior a un año, de tal modo que en el caso de que tal plazo no sea respetado por algún Land la competencia para aprobar tales leyes de desarrollo pasa a manos de la Federación. Ahora bien, tan pronto como el Land haya dictado su propia ley de desarrollo, la ley federal queda derogada (devolución transitoria, que más adelante veremos), debiendo publicarse tal pérdida de vigencia en el correspondiente Boletín Oficial. Resulta obligado aplaudir la oportunidad de esta reforma constitucional, pues la falta de previsión anterior podía conducir a una situación en la que, aprobada la ley federal básica, no hubiese posibilidad de aplicarla, por ausencia de ley estatal de desarrollo. De igual manera, hay que elogiar la reforma constitucional de 1984, a partir de la cual se exige que por razones de seguridad jurídica y de transparencia las leyes de principios y las disposiciones básicas contenidas en leyes federales se califiquen expresamente como tales (art. 12.4 CA), a fin de evitar ambigüedades en su interpretación. Esta exigencia de denominación expresa se extiende también a las regulaciones ya existentes. La ausencia de denominación conduce a la inconstitucionalidad de la correspondiente disposición jurídica. Más allá de los casos en que se produzca una clara contradicción con la ley básica federal, la ley de desarrollo de Land es con29

VfSlg 10176/1984. Así, el Tribunal Constitucional reconoce que, por regla general, los Länder no están obligados a aprobar leyes de desarrollo (VfSlg 3516/1959), a no ser que la Federación haya hecho uso de la posibilidad de fijar un plazo de acuerdo con el art. 15.6 CA (VfSlg 5921/1969). 30

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traria a los principios fijados por la Federación y, en consecuencia, inconstitucional cuando modifica o limita la eficacia de los mismos31. Tal nulidad de la ley de desarrollo deriva de la vulneración del orden constitucional de distribución de competencias. Lo mismo cabe decir respecto de la ley federal básica que por ser excesivamente detallada no permite a los Länder desarrollo alguno. También será nula por infracción de las normas constitucionales relativas a la división competencial. Entre las materias a que se refiere el artículo 12 CA cabe mencionar las que siguen: la política social (núm. 1); las instituciones públicas de mediación extrajudicial de conflictos (núm. 2); la reforma del suelo, en especial, las operaciones agrarias y de reocupación del terreno (núm. 3); la protección de las plantas contra enfermedades y parásitos (núm. 4); el régimen de la energía eléctrica, en la media en que no caiga bajo el artículo 10 CA (núm. 5); el derecho laboral y la protección de los trabajadores agrícolas y forestales (artículo 12.1 núm. 6 CA); por último, en los apartados 2 y 3 de este artículo 12 CA se contienen una serie de cláusulas especiales en relación con la reforma del suelo y el régimen de la energía eléctrica. Para concluir con el análisis de este tipo competencial, cabe solo decir que el mismo no ha satisfecho las expectativas que se tenían depositadas en él. Si, por un lado, la Federación no se ha limitado en sus regulaciones únicamente al establecimiento de lo que se ha de entender por principial o básico, de manera que ha aprobado también disposiciones detalladas que reducen considerablemente el margen de actuación de los Länder para la aprobación de sus propias decisiones, por el otro, estos últimos muchas veces se han inclinado por aprobar una legislación de desarrollo demasiado uniforme u homogénea. Todo ello ha hecho que en diversas discusiones sobre una reforma estructural del reparto competencial se haya barajado la supresión de este tipo competencial del artículo 12 CA.

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VfSlg 2087/1951; 2820/1955; 4919/1965; 12280/1990.

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6.5. Materias sujetas a la competencia de los Länder (cláusula residual) Además de las competencias que quepa derivar a su favor de disposiciones constitucionales específicas, a los Länder les corresponde también, de conformidad con el artículo 15.1 CA, la competencia sobre aquellas materias que no hayan sido expresamente conferidas por la Constitución federal a la legislación o ejecución de la Federación. La cláusula residual favorece, por tanto, a los Länder, lo que, en principio, supone que toda nueva competencia que no se encuentre prevista en la Constitución federal a favor de la Federación ha de caer en el ámbito competencial de los Länder. No obstante, este principio general ha sido corregido (e, incluso, ignorado) por el Tribunal Constitucional de diversas formas: o bien considerando que las nuevas materias, al formar parte del título competencial «Constitución federal» del artículo 10.1 número 1 CA, corresponden a la Federación, o bien apelando a diversos criterios interpretativos como el de las materias complejas o el de la teoría de los puntos de vista, como veremos más adelante. Por otra parte, el propio artículo 15 CA, en diversos apartados, matiza la exclusividad de la competencia de los Länder. Así, por ejemplo, en el apartado 10 se prevé que las leyes federales a través de las cuales se pretenda modificar la organización existente de las autoridades de la Administración general en los Länder precisan el asentimiento del Gobierno federal. Finalmente, el art. 4 CA, relativo a la unidad monetaria, económica y aduanera del territorio federal, supone también una limitación para la competencia general de los Länder, al excluir la aprobación de regulaciones de dirección económica por parte de Länder individuales. El Tribunal Constitucional, de manera oscilante, así como parte de la doctrina han destacado que, dado que de acuerdo con esta cláusula del artículo 15.1 CA las competencias de los Länder se expresan de manera general, pese a su carácter residual, las mismas deberían ser interpretadas de forma extensiva, al contrario que las de la Federación, que en tanto que se manifiestan siempre de modo expreso, habrían de estar sometidas a una interpretación

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restrictiva32. Sin embargo, no parece ser este un argumento muy convincente, en tanto en cuanto, pese a ese carácter general, en realidad, los ámbitos materiales que restan a la regulación de los Länder son comparativamente muy reducidos. Más bien, la cláusula general residual constituye tan solo una técnica de división de competencias que no prejuzga en absoluto la interpretación que se ha de dar a cada concreto supuesto competencial, caiga dentro de la órbita de acción de la Federación o de los Länder. Existen otras reglas hermenéuticas de carácter sistemático, teleológico, histórico, etc., a las que habrá que acudir en cada caso concreto para encontrar la interpretación «adecuada», sin partir de ningún condicionamiento apriorístico. Entre las materias cuya competencia han asumido los Länder a partir de esta cláusula residual cabe destacar las siguientes: los asuntos relativos a la Constitución de Land (en sentido formal y material); la agricultura, la caza, la pesca fluvial, la protección de la naturaleza y lucha contra incendios; el turismo; las vías de comunicación interior (carreteras estatales y locales, caminos, cursos fluviales navegables, etc.); la organización de la Administración propia y de la función pública estatal; la estadística a nivel de Land; la construcción y el urbanismo; los deportes (incluyendo las escuelas de esquí y de baile); la cultura (cine, teatro, danza, música, folclore, etc.), sin perjuicio de la facultad de inspección de estos eventos por parte de las autoridades policiales federales (art. 15.3 CA); el ocio; las colectas populares; los cementerios y las pompas fúnebres; las organizaciones profesionales agrícolas y forestales; la expropiación en el ámbito de las competencias estatales; la política y el derecho local y, parcialmente, la educación. Finalmente, el apartado 9 del artículo 15 CA prevé que los Länder en el ámbito de su legislación están facultados para adoptar las disposiciones necesarias para la regulación del objeto en cuestión también en el terreno del derecho penal y civil (competencia anexa de los Länder); esta última competencia está limitada desde 32 Así, mientras en su pronunciamiento VfSlg 2877/1956 el Tribunal sostiene que los supuestos competenciales de los artículos 10 al 12 CA se han de interpretar restrictivamente frente a los previstos en el artículos 15 CA, en las decisiones VfSlg 2282/1952 y 2987/1956 se refirió a una prevalencia de los supuestos competenciales de los artículos 10 al 12 CA sobre los del artículo 15 CA, así como a una prevalencia de los del artículo 10 CA sobre los de los artículos 11 y 12 CA.

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una doble perspectiva: como competencia accesoria no es autónoma, sino suplementaria de una materia para cuya regulación los Länder son competentes de acuerdo con el artículo 15.9 CA; además, de conformidad con este mismo precepto, y tal y como ha precisado el Tribunal Constitucional, los Länder solo pueden prever en el terreno del derecho civil y penal aquellas determinaciones anexas que sean imprescindibles para la regulación del correspondiente objeto33. 6.6. Especialidades competenciales Al margen del régimen general de distribución de competencias descrito, podemos encontrar también unos ámbitos competenciales que presentan un régimen jurídico especial. 6.6.1. «En materia financiera» El artículo 13 CA establece que las competencias de la Federación y de los Länder en el terreno de la tributación (Abgabenwesen) serán reguladas por una ley constitucional autónoma («Ley Constitucional Financiera»-«Finanz-Verfassungsgesetz»). A su vez, esta ley constitucional se remite a leyes federales ordinarias, por lo que, finalmente, la Kompetenz-Kompetenz en este terreno se encuentra atribuida al legislador ordinario federal, lo que, en última instancia, significa una «desconstitucionalización» de este régimen, algo que ha sido severamente criticado por parte de la doctrina por constituir la más significativa debilidad del sistema federal austriaco. Cuando exista una discrepancia entre el Gobierno federal y un Parlamento de Land sobre la capacidad para recaudar un nuevo impuesto municipal o de Land, habrá de reunirse la Comisión 33 VfSlg 8989/1980; 9580/1982; 9858/1983; 9906/1983; 10097/1987; 11690/1988; 11777/1988; 12151/1989; 13322/1992. Jurisprudencia esta que se muestra mucho más estricta que la anterior —VfSlg 558/1926; 2658/1954; 4605/1963; 6055/1969; 6209/1970— en relación con la exigencia de la conexión material entre la regulación de la materia atribuida a la competencia de los Länder y las disposiciones imprescindibles de derecho civil y penal.

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conjunta permanente prevista en la Ley Constitucional Financiera, integrada por miembros del Consejo Nacional y del Consejo Federal, a fin de resolver tal disparidad de criterios. Además, para garantizar la financiación adecuada de aquellas tareas que corresponde acometer a la Federación, los Länder y los municipios, cada cuatro años se negocia entre todos ellos la llamada compensación financiera. No obstante, debido a la preponderancia de la Federación en materia impositiva, el peso de esta en la determinación de la referida compensación financiera es muy notable. A esta situación normativa, de por sí ya muy favorable a la Federación, se ha de añadir una jurisprudencia constitucional que ha contribuido a incrementar el peso de esta en materia financiera, al obligarse a los Länder a tomar en cuenta los intereses federales a la hora de tomar decisiones en este ámbito, en base al principio de consideración recíproca34. Jurisprudencia constitucional que desde la perspectiva de la Federación otorga un laxo margen de maniobra al legislador federal a la hora de fijar la compensación financiera35. En definitiva, tal y como han sido reclamadas por la doctrina científica, son necesarias reformas a nivel financiero que, por un lado, fijen en el terreno constitucional (no legal federal) la determinación de las relaciones financieras entre la Federación y los Länder, y, por el otro, incrementen la responsabilidad de estos por la obtención de sus ingresos impositivos, siguiendo la estela del federalismo fiscal. 6.6.2. «En materia escolar y educativa» En lo relativo al sistema escolar y educativo general, el artículo 14 CA establece un régimen jurídico especial que trae su origen de la reforma constitucional de la enseñanza de 1962 y que se caracteriza por su extraordinaria prolijidad. En este ámbito se encuentran los mismos tipos competenciales que en el caso del reparto general de competencias, si bien, a diferencia de este, las competencias de los Länder se encuentran aquí taxativamente 34 35

VfSlg.10.305/1984. VfSlg.9280/1981; 10.633/1985.

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enumeradas, de modo que todo lo demás queda reservado a la Federación (art. 14.1 CA). La Federación, entre otras cosas, es competente para la legislación y ejecución en asuntos de universidades y escuelas medias así como en relación con la totalidad de los temas relativos a la planificación de la enseñanza en las escuelas obligatorias. Por su parte, el reparto de competencias en el campo de la enseñanza agrícola y forestal se encuentra regulado en el artículo 14a CA, que trae su origen de una modificación constitucional de 1975. También en este ámbito rigen los mismos tipos competenciales vistos en relación con el reparto general de competencias. En correspondencia con la tradicional cercanía a los Länder de esta materia, la división competencial en este terreno, al contrario que en el del artículo precedente, se basa en una cláusula general a favor de los Länder (art. 14a.1 CA). 6.6.3. «Remisiones competenciales estáticas y dinámicas» Esta separación de ámbitos competenciales que se acaba de pergeñar no excluye, sin embargo, la posibilidad de que los poderes públicos de una determinada entidad territorial, en el marco de sus competencias, asuma o incorpore a su propio ordenamiento determinadas disposiciones jurídicas que hayan sido dictadas por otra corporación territorial en el marco de sus competencias. Algo así sucede, sobre todo, en el terreno del derecho de la función pública, en donde los Länder, en vez de dictar disposiciones normativas propias, pero con el mismo contenido, asumen diferentes regulaciones de la Federación y las declaran análogamente aplicables. No obstante, tal asunción de disposiciones jurídicas de otras entidades territoriales solo es válida cuando el contenido de las mismas ya esté fijado con suficiente precisión (remisión estática)36. Y es que una recepción de derecho ajeno «en la respectiva redacción vigente» (remisión dinámica), vendría a ser lo mismo que una delegación de competencias legislativas, lo que sería inválido por infracción del reparto competencial constitucionalmente establecido37. 36 37

VfSlg 3041/1956; 10549/1985. VfSlg 3149/1957; 12384/1990.

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6.7. La jurisprudencia constitucional sobre el reparto de competencias 6.7.1. «La colisión entre el derecho federal y el de Land» Como consecuencia del modo en que, según hemos visto, se reparten las competencias en el Estado federal austriaco, inspirado en el principio de separación estricta y en la paridad de la Federación y de los Länder, queda excluida de iure la posibilidad de que puedan surgir conflictos competenciales materiales entre aquella y estos últimos38. Lo que resulta plenamente congruente con el hecho de que en el derecho constitucional austriaco, prescindiendo de la regulación especial del artículo 99 CA en relación con las Constituciones de los Länder, no se conozcan normas específicas de colisión federal. Como tuvo oportunidad de establecer el Tribunal Constitucional en 1984 en el célebre caso de la normativa sobre la caza y el derecho forestal, «la Constitución federal austriaca no conoce la proposición “El derecho federal rompe el derecho de Land” (o la regla contraria)»39, característica del derecho alemán40. En Austria, en caso de que de facto se produzca un conflicto competencial, el Tribunal tiene más bien que decidir qué entidad territorial está facultada para regular una concreta materia y con qué alcance, lo que tendrá como consecuencia la exclusión de las demás. Por consiguiente, las leyes federales y las de Land no pueden derogarse entre sí por aplicación de una regla de jerarquía. El principio de competencia lo impide. Ahora bien, no se puede desconocer que en muchas ocasiones la dificultad casi insuperable estriba en distinguir hasta dónde llega la competencia federal y a partir de dónde comienza la estatal, lo que se plantea con especial intensidad en el caso de las llamadas materias transversales, en las que quedan afectados diversos ámbitos de regulación.

38

VfSlg 6770/1972. VfSlg 10292/1984. 40 Si bien tampoco en este ordenamiento juega la misma un papel efectivo tan relevante como su estricta formulación sugiere (art. 31 Ley Fundamental de Bonn: «El derecho federal deroga [literalmente: rompe] el derecho de Land»). 39

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En definitiva, en el Estado federal austriaco, de conformidad con el principio de la estricta separación competencial, al Tribunal Constitucional le está encomendada la difícil tarea de tener que interpretar las disposiciones constitucionales sobre reparto de competencias de tal modo que sea evitada la aparición de una competencia concurrente de ambos niveles de la estatalidad, el federal y el de los Länder. 6.7.2. «La teoría de la petrificación» Las reglas interpretativas empleadas por el Tribunal Constitucional para resolver las posibles disputas competenciales que pudieran surgir entre la Federación y los Länder han sido muy variadas, si bien destaca por la frecuencia de su invocación la llamada «teoría de la petrificación» («Versteinerungstheorie»), en virtud de la cual el Tribunal, haciendo uso del método hermenéutico histórico-sistemático, ha pretendido «mantener el equilibrio competencial en el momento en que este se estableció por primera vez», estudiando a tal efecto «qué es lo que contenía una determinada expresión cuando la misma se incorporó a la Constitución»41. La adopción de este método por parte del Tribunal Constitucional constituye una prueba de la importante capacidad de autocontención a que él mismo se somete. Consciente de que, en último término, solo es un intérprete más (aunque sea el superior) de la Constitución, el Tribunal se muestra escrupulosamente respetuoso con ella, no reconociéndose a sí mismo legitimidad alguna para modificar la distribución de competencias que la Norma Fundamental establece como muestra del equilibrio de poder entre la Federación y los Länder, modificación que, en su caso, solo corresponde llevar a efecto en sede política o constitucional. La finalidad primordial de este criterio hermenéutico no es otra, por tanto, que respetar todo lo posible el reparto de compe41 El «momento de la petrificación» («Versteinerungspuntkt»), por lo general, será el 1 de octubre de 1925, fecha en que entraron en vigor los preceptos atinentes a la división de competencias, si bien las numerosas reformas habidas con posterioridad permiten situar aquel en el momento correspondiente de la entrada en vigor de las mismas: VfSlg 2721/1954; también VfSlg 1327/1939; 1994/1950; 2670/1954/ 3472/1958; 4204/1962; 5573/1967; 12165/1989.

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tencias establecido en la Constitución federal y, a tal efecto, proteger a los Länder, lo que se consigue con la «petrificación» de las competencias expresas, de las que es titular, en su mayoría, la Federación. Sin embargo, también existen desventajas asociadas a este criterio, y no de índole menor, en tanto que supone un serio obstáculo para una interpretación de las competencias de acuerdo con las nuevas necesidades derivadas del desarrollo económico, político, científico, técnico, etc. De ahí que este método interpretativo haya sido objeto constante de críticas por parte de la doctrina, que han llevado al Tribunal Constitucional a suavizar o matizar sus consecuencias por medio de la introducción de nuevos criterios hermenéuticos que suponen, en realidad, una evolución de aquel, y que veremos a continuación. 6.7.3. «El “principio de desarrollo intrasistemático” y las “competencias anexas” o el “principio de adhesión”» De acuerdo con el «principio de desarrollo intrasistemático» («Prinzip der intrasystematischen Fortentwicklung»), se admite que una materia comprenda no solo aquel contenido que era previsible en el momento histórico en que fue establecida, sino también aquellos otros que se han ido desarrollando con el paso del tiempo, siempre y cuando exista una conexión sistemática clara con la materia petrificada. Así, por ejemplo, aunque el régimen de la televisión no estaba previsto en la Constitución federal, no por ello cayó directamente en el ámbito competencial de los Länder, gracias al juego de la cláusula residual del artículo 15.1 CA, sino que el Tribunal Constitucional entendió que el mismo constituía un desarrollo de la materia «telégrafos y teléfonos», mencionada en 1925 en el artículo 10.1 núm. 9 CA42. En un sentido semejante, el Tribunal también ha admitido que determinadas materias «nuevas», dada su relación directa con otras de competencia federal, sean consideradas materias agregadas o anexas al objeto principal «petrificado», cayendo de ese modo también bajo el ámbito competencial de la Federación43. Se habla, de este modo, de «competencias anexas» («Annexkompetenzen») o del «principio de adhesión» («Adhäsionsprinzip»). 42 43

VfSlg 2721/1954; también VfSlg 11777/1988; 11864/1988. VfSlg 2425/1952.

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Aunque ambos métodos constituyen una forma de ampliar el campo competencial federal evitando la creación de nuevas competencias, el principio de adhesión ofrece un juego más amplio, no solo favorecedor de las competencias federales. Así, de acuerdo con el mismo, se admite que la competencia para la regulación de un ámbito material expresamente mencionado atraiga hacia sí la competencia para la regulación de otras materias, formales, por regla general, no citadas expresamente en la disposición atributiva de la competencia. Este principio de adhesión así entendido se refiere, básicamente, al derecho procesal administrativo, a la policía administrativa, al régimen de las expropiaciones, así como al establecimiento de multas y de penas. El principio de adhesión en relación con el proceso administrativo se deriva del artículo 10.1 número 6 CA, en donde la competencia de la Federación para legislar y ejecutar se encuentra limitada al «régimen del derecho penal con exclusión (...) del procedimiento penal administrativo». De ello se sigue a sensu contrario que la mención de una materia en las disposiciones competenciales, por regla general, también comprende el derecho procesal (incluido el procedimiento de ejecución)44. Por su parte, en el ámbito del proceso administrativo la competencia de adhesión se manifiesta por medio de la competencia de necesidad de la Federación prevista en el artículo 11.2 CA. Además, el legislador que es competente para la regulación de una determinada materia lo es también para el establecimiento de la normativa sobre los derechos y obligaciones coercitivos (Zwangsrechten und Zwangsverpflichtungen) que se encuentran al servicio de la protección de los correspondiente bienes jurídicos administrativos o de la ejecución de las respectivas normas de comportamiento (policía administrativa)45. De igual modo, el legislador también puede prever expropiaciones (art. 10.1 núm. 6 CA)46 o establecer, bajo amenaza de sanción, el contenido de las lesiones de las normas materiales en cuestión. Finalmente, del art. 15.9 CA (la conocida como lex Starzynsky) también se deriva una competencia de adhesión, aunque solo sea predicable de los Länder, de acuerdo con la cual estos últimos, 44 45 46

VfSlg 3054/1956. VfSlg 6137/1970; 9642/1983. VfSlg 2217/1951; 8981/1980.

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en el ámbito de su legislación, están facultados para adoptar las determinaciones imprescindibles para la regulación del objeto en cuestión también en el terreno del derecho penal y civil. 6.7.4. «Las “materias transversales o complejas”» Una cuestión distinta, aunque íntimamente relacionada con la anterior, es la de las llamadas «materias transversales o complejas» («Querschnittsmaterien oder komplexe Materien»). Por tales se ha de entender aquellas materias o tareas que desde una perspectiva finalista y técnica pertenecen al mismo grupo, pero que competencialmente se encuentran repartidas entre diferentes titulares de la Federación y de los Länder; en otras palabras, se trata de aquellas materias que, pese a tener una entidad propia, su radio de influencia es tan amplio que alguna de sus manifestaciones «conecta» con otros campos materiales que se encuentran atribuidos a diferentes titulares competenciales. Así sucede, por ejemplo, con el medio ambiente, que como materia nueva se desarrolló en los años 70 de la pasada centuria, cayendo, en un principio, en el ámbito competencial de los Länder, sin embargo, posteriormente, dada su cercanía a otros campos materiales, en las siguientes reformas constitucionales determinados ámbitos parciales de la misma se fueron atribuyendo a la competencia de la Federación. De esta forma, se va fragmentando la totalidad de la materia en pequeñas parcelas, cada una de ellas conectada con otros ámbitos materiales ya existentes, correspondientes a diversos titulares competenciales47. También cabe mencionar aquí la ordenación y planificación urbanística48, todo lo relativo a la defensa del Land, la dirección económica y la lucha contra las catástrofes, etc. Como se puede observar, al igual que en los casos anteriores, se consigue evitar también aquí el juego de la cláusula residual, al permitir que las diversas partes de la «nueva» materia caigan, por conexión con materias ya existentes, bajo la competencia de la Federación o de los Länder. En realidad, el Tribunal, por medio de estas técnicas interpretativas, lo que hace es evitar el reconocimiento de «competencias no escritas» en el ordenamiento constitucio47 48

VfSlg 7792/1976. VfSlg 2674/1954.

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nal austriaco, tal y como demanda su concepción de que en el seno del mismo el reparto de competencias es completo49. 6.7.5. «La “teoría de los puntos de vista” y la “exigencia de recíproca consideración”» Finalmente, el Tribunal Constitucional, por mediación de la conocida como «teoría de los puntos de vista» («Gesichtspunktetheorie»), que constituye un paso adelante en relación con las «materias complejas», ha aceptado la posibilidad de que una misma materia o actividad pueda estar atribuida a la competencia o bien de la Federación o bien de los Länder, en función del punto de vista que se emplee50. Así, por ejemplo, el ejercicio de la prostitución puede ser objeto de la regulación del Land bajo el título competencial relativo a la protección de la infancia y juventud51, así como de la Federación bajo el título competencial relativo a la política sanitaria52. En realidad, más que optar por una determinada titularidad competencial, con esta teoría el Tribunal valora y define los diferentes intereses en juego53. La consecuencia última será que una misma materia podrá ser regulada tanto por la Federación como por los Länder de conformidad con su punto de vista, con lo que, a fin de evitar abusos y conflictos competenciales, tanto aquella como estos habrán de tomar en consideración en sus leyes los intereses y puntos de vista competenciales ajenos: «exigencia de recíproca consideración» («Rücksichtnahmegebot»)54. 49 VfSlg 2674/1954, 7658/1975, 7792/1976, 8331/1980, 12569/1990, 12284/1990; 12918/1991. 50 VfSlg 4348/1963; 6262/1970; 7138/1973; 7169/1973; 7792/1976; 8035/1977; 8195/1977; 9337/1982; 10292/1984; 11.860/1988; 14178/1995. 51 VfSlg 11860/1988. 52 VfSlg 7960/1976. 53 A una ponderación de las razones y objetivos parece remitirse el Tribunal cuando afirma: «Dado que un estado vital de cosas puede ser convertido en objeto de una regulación legal bajo diferentes puntos de vista derivados de determinados campos materiales, se ha de investigar a qué punto de vista se han de retrotraer las determinaciones exclusivamente o de manera preponderante» (VfSlg 8195/1977; en un sentido similar: 8035/1977). 54 VfSlg 1882/1949; 3163/1957; 4231/1962; 4486/1963; 7138/1973; 8831/980; 10292/1984; 10394/1985; 12.384/1990; 13369/1993; 13586/1993; 15281/1998.

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A fin de cuentas, esta teoría lo que pone claramente de relieve es la necesidad de que existan mecanismos de cooperación y coordinación entre la Federación y los Länder a la hora de ejercer sus respectivas competencias, por mucho que se pretenda que estas sean de carácter exclusivo. Un Estado federal precisa, para su buen y eficaz funcionamiento, de vías de cooperación entre los diferentes niveles de la estatalidad, ya que los objetivos de la actuación pública estatal no siempre se pueden lograr mediante el ejercicio aislado de competencias exclusivas, fundamentalmente porque algo así está sin remedio abocado a provocar conflictos de intereses que, en último término, acaban perjudicando a ambas partes y, lo que es peor, a los propios ciudadanos. Manifestaciones de esa configuración cooperativa son, entre otros, los casos jurídico-constitucionalmente previstos de legislación pactada, como los referidos en los artículos 3.2 (en relación con la modificación del territorio federal que suponga asimismo una modificación del territorio de Land) y 15.4 CA (relativo a la transferencia de determinadas tareas de ejecución a las autoridades policiales federales), en los que ambas corporaciones territoriales deben dictar leyes del mismo tenor, correspondiendo a quien ostente la competencia originaria aprobar la ley de iniciativa, y a quien corresponda la competencia de coordinación, la ley de sanción o ley pactada, de modo que la tarea en cuestión solo podrá ser cumplida con el comienzo de la eficacia de ambas leyes. Muestra asimismo de esta concepción cooperativa son los convenios entre la Federación y los Länder a que se refiere el artículo 15a CA. 6.8. Disposiciones constitucionales singulares con relevancia competencial Más allá de las normas constitucionales relativas a los diferentes tipos competenciales y de la interpretación de las mismas por parte del Tribunal Constitucional, es posible encontrar a lo largo del texto constitucional diversos preceptos que, de una u otra forma, tienen una influencia decisiva en la configuración jurídica definitiva del orden competencial. A tal efecto, se puede establecer una diferenciación entre aquellas disposiciones singulares que benefician a la Federación, aquellas otras que favorecen a los Länder

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y, por último, las que, por suponer un beneficio para ambos niveles estatales, se pueden considerar constitucionalmente neutras. 6.8.1. «La legislación uniforme o competencia de necesidad» Entre las disposiciones favorecedoras de la Federación, destaca la llamada legislación uniforme o competencia de necesidad (Bedarfskompetenz). En estos supuestos, la normativa armonizadora que el legislador federal se encuentra habilitado para aprobar puede derivar de la existencia o bien de una condición temporal, porque exista una situación de necesidad en un caso extremo (artículo 10.1 artículo 15 CA: aseguramiento de la dirección uniforme de la economía en caso de guerra o de postguerra) o porque puedan producirse «repercusiones relevantes para el medio ambiente» (artículo 11.1 artículo 7 CA), o bien de una condición atemporal, como sucede en los casos previstos en los artículos 10.1 número 12 (política de residuos peligrosos), 11.2 CA (procedimiento administrativo), 11.5 CA (materia dañinas para el medio ambiente) y 11. 6 CA (procedimiento de participación ciudadana). En el primero de los supuestos mencionados, relativo al aseguramiento de la dirección unitaria de la economía en caso o como consecuencia de una guerra, si durante la existencia de esa condición de necesidad es dictada una ley federal, las leyes de Land que entren en contradicción con ella son suspendidas («teoría del eclipse»-«Überschattungstheorie»)55, de modo que si la ley federal con posterioridad fuera derogada, o si desapareciese la condición de necesidad, las leyes de Land suspendidas recuperarían toda su eficacia. La peculiaridad más destacable del supuesto previsto en el artículo 11.2 CA relativo a la necesidad de aprobación de disposiciones unitarias sobre el procedimiento administrativo, las determinaciones generales del derecho penal administrativo, el procedimiento penal administrativo y la ejecución administrativa respecto de aquellos asuntos en los que corresponde a los Länder la facultad legislativa (en especial en el régimen impositivo), radica en el hecho de que, aprobada ya la legislación unitaria federal, 55

VfSlg 1882/1949.

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la Federación y los Länder pueden dictar regulaciones que se aparten de ella cuando las mismas sean imprescindibles para la regulación del objeto en cuestión. Esto es, la necesidad (Bedürfnis) de la aprobación de la regulación unitaria federal podría verse superada por una necesidad mayor o imprescindibilidad (Erforderlichkeit) de una regulación contradictoria de la Federación o de los Länder. En todo caso, en cada uno de los supuestos referidos la discrecionalidad del legislador federal es muy amplia, no solo para decidir cuándo concurre una de las mencionadas condiciones habilitantes, sino también y, sobre todo, para determinar cuándo la misma ha desaparecido, lo que resulta aún más agravado en el caso de que la condición en cuestión no esté sujeta a plazo temporal alguno. Y ello pese a que el Tribunal Constitucional se haya esforzado por adoptar un criterio de interpretación de las competencias de necesidad amistoso con los Länder, de manera que solo allá donde el legislador federal pueda argüir motivos sustanciales que justifiquen su hipótesis de la existencia de una necesidad de dictar disposiciones unitarias le es reconocida la competencia en cuestión56. En términos generales, esta competencia de necesidad ha sido seriamente criticada por parte de la doctrina, que considera que la misma supone un elemento distorsionador del sistema básico de distribución de competencias, al impedir la legislación posterior de Land contraria a los principios federales uniformadores, tal y como se ha encargado de señalar el Tribunal Constitucional57. En caso extremo, si estos últimos fueran muy detallados apenas le quedaría margen al legislador de Land para aprobar su propia regulación. Por eso no ha de extrañar que algún autor haya querido ver en esta competencia de necesidad una especie de KompetenzKompetenz del legislador federal ordinario, en tanto que la situación jurídica competencial se ve modificada solo en el momento en que este recurre, en razón de la necesidad habilitante, a «apropiarse» de una determinada competencia que hasta entonces había quedado en el ámbito competencial de los Länder.

56 57

VfSlg 13019/1992. VfSlg 3719/1961.

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6.8.2. «La devolución definitiva y provisional de competencias» También la devolución de competencias (Devolution) constituye un medio constitucional puesto al alcance de la Federación para incidir en el modelo de distribución competencial. La Constitución, en efecto, bajo determinadas condiciones, autoriza a la Federación a «rescatar» determinadas competencias ejercidas hasta entonces por los Länder, en el momento en que estos no cumplan con sus obligaciones constitucionales. Se ha de distinguir a tal efecto entre la devolución definitiva, prevista en los artículo 12.3 (régimen eléctrico), 15.7 CA (en relación con diversos supuestos de los artículos 11, 12, 14.2 y 3 y 14a.3 y 4 CA) y 16.3 (revocación de tratados internacionales firmados por los Länder a solicitud del Gobierno federal), y la devolución provisional o transitoria, regulada en los artículos 15.6, 16.4 y 23d.5 CA. En el primer caso, una vez producido el traspaso competencial, los Länder pierden definitivamente su competencia. En el segundo, una vez que cumplan con su obligación constitucional, los Länder recuperan la competencia que transitoriamente correspondía a la Federación. 6.8.3. «La delegación de competencias de la Federación a favor de los Länder» Entre las cláusulas especiales que benefician a los Länder cabe destacar la delegación de competencias de la Federación a favor de estos, que puede tener lugar en el ámbito de las facultades legislativas (art. 10.2 CA) y en el de las gubernativas o ejecutivas (arts. 11.3 y 102.3 CA). En el primer supuesto, se exige que la autorización previa de la Federación especifique con precisión el ámbito de lo delegado. En el caso del artículo 102.3 CA se admite incluso que la delegación pueda afectar a materias reservadas en exclusiva a la Federación. En todo caso, una tal transferencia de competencias solo es válida cuando se encuentra jurídico-constitucionalmente prevista (o, al menos, en una norma que tenga el mismo rango que aquella que fundamenta la competencia). En cualquier caso, mediante esta técnica jurídica se posibilita, aunque sea únicamente en ámbitos materiales muy concretos y a pesar de que la potestad normativa del legislador de Land esté condicionada por el alcance de la habilita-

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ción federal expresa, una cierta flexibilidad en el estricto sistema de reparto competencial previsto por la Constitución federal, orientado básicamente por el principio de exclusividad. Si bien no se debe desconocer que también aquí la facultad última de decisión queda en manos de las instancias centrales, sin que los Länder tengan reconocida jurídicamente ninguna facultad para influenciarla. 6.8.4. «La “administración federal indirecta”» Asimismo, la Federación tiene reconocida la facultad de habilitar a los Länder para que procedan a ejecutar la legislación federal dentro de su propio ámbito territorial (art. 102.1 CA). Esta técnica, conocida como «Administración federal indirecta» («mittelbare Bundesverwaltung»), es característica del federalismo austriaco y si, por un lado, está al servicio del desarrollo de la capacidad de decisión y de actuación ejecutiva de los Länder, por el otro, también ha sido considerada como una forma de subordinación de los Estados miembros a los órganos centrales, manifestación propia de todo modelo de Estado inspirado en el llamado «federalismo ejecutivo» («Vollzugsföderalismus»). Tal subordinación se pondría claramente de manifiesto a través del hecho de que los presidentes de los Länder actuarían también como representantes del Gobierno federal en su respectivo territorio, quedando vinculados a las instrucciones de este, o de alguno de sus ministros, y siendo responsables máximos de la ejecución de las leyes federales. Dejando de lado consideraciones de orden teórico-federal, lo cierto es que, desde una perspectiva práctica, la administración federal indirecta ha sido valorada muy positivamente, en tanto que ha supuesto «un ahorro de esfuerzos administrativos», al impedir la duplicación de los agentes ejecutivos, y «una aproximación al ciudadano» de las instituciones, facilitando con ello la ejecución de las competencias. 6.8.5. «La “administración no soberana o de la economía privada”» Por último, entre las que se han denominado cláusulas especiales constitucionalmente neutras, merece una mención especial la llamada «administración de la economía privada» («Privatwirts-

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chaftsverwaltung»), también conocida por «administración no soberana» («Nichthoheitliche Verwaltung»), a que hace referencia el artículo 17 CA. De acuerdo con este precepto, tanto la Federación como los Länder pueden actuar como sujetos de derecho privado, al margen de las normas constitucionales sobre reparto de competencias58. La trascendencia de este tipo de actuación estatal radica en el hecho de que mediante la misma se puede intervenir en campos materiales afectos a la distribución competencial. Es decir, a través de una actividad no sometida a las garantías del derecho público la Federación y los Länder se encuentran en condiciones de alterar el orden competencial constitucionalmente establecido. Aunque, desde un punto de vista teórico, de esta posibilidad de actuación se pueden beneficiar igualmente tanto los Länder como la Federación, en la práctica será esta última la que más provecho saque de la misma, al disponer de mayores recursos económicos para intervenir en el terreno de la actividad privada. De esta forma, la Federación tiene a su mano un notable instrumento de penetración en campos materiales que, de acuerdo con el reparto constitucional de competencias, tendría vedados. Con todo, la temida competitividad entre las distintas administraciones ha sido, por lo general, sustituida por diversos métodos de cooperación, fundamentalmente a través de la firma de convenios privados. En definitiva, con este modo de intervención jurídico-privada se pone una vez más de manifiesto como en el ordenamiento constitucional austriaco el peso que corresponde a la Federación es muy superior al de los Länder. 7. La cooperación en el Estado federal austriaco, con especial consideración al Consejo Federal (BUNDESRAT) 7.1. Convenios de cooperación, Conferencia de Presidentes y la Oficina de Coordinación de los Länder Más allá del genérico deber de auxilio recíproco, reconocido en el artículo 22 CA, que vincula a todos los órganos de la Federación, los Länder y los entes locales, y de la (exigua) función que en 58

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el terreno de la cooperación desempeña el Consejo Federal, que veremos a continuación, la Constitución federal austriaca admite también la posibilidad de que la Federación y los Länder, o estos entre sí, puedan celebrar convenios de cooperación sobre asuntos de sus respectivas competencias. En el caso de los primeros, pueden ser contraídos entre los respectivos Gobiernos (federal y de Land), si bien, aquellos que vinculen a los órganos legislativos han de contar además con la autorización del Consejo Nacional (art. 15a.1 CA). En el caso de los convenios entre Länder, que solo pueden versar sobre asuntos de su competencia, se ha de informar de inmediato al Gobierno federal de su celebración (art. 15a.2 CA). Por su parte, aunque no estén previstas en la Constitución federal, también desempeñan una función importante en el terreno de la cooperación la Conferencia de Presidentes (Landeshauptmännerkonferenz), que actúa como lugar de encuentro de los responsables de la dirección política de la Federación y los Länder (a nivel presidencial o ministerial), y la Oficina de coordinación de los Länder (Verbindugsstelle der Bundesländer), a través de cuya labor, como su propio nombre indica, se busca el acuerdo entre los distintos Länder sobre asuntos que les son comunes. 7.2. El Bundesrat o Consejo Federal 7.2.1. «Consideraciones de alcance general» Al igual que sucede en otros Estados territorialmente descentralizados, el Parlamento de la República de Austria es bicameral. Por un lado, como sabemos, se encuentra la Cámara de representación popular por excelencia, el Consejo Nacional (Nationalrat), elegida por sufragio universal, y por el otro, la Cámara de representación de los Länder, el Consejo Federal (Bundesrat), que también es un órgano constitucional federal. De acuerdo con el artículo 35.1 CA, los miembros del Bundesrat son elegidos por los parlamentos de los Länder, en función del peso de los partidos presentes en cada uno de ellos, si bien, a fin de garantizar cierta pluralidad, se exige que, como mínimo, uno de esos representantes pertenezca al segundo partido político con mayor número de escaños, o, en el caso de que hubiera empate, el que hubiese obtenido más votos en las pasadas elecciones.

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El número de representantes de cada uno de los Länder en el Bundesrat oscila entre doce y tres, en función de la mayor o menor población de cada uno de ellos (art. 34.2 CA), correspondiendo asumir la presidencia de aquel cada seis meses a un Land, siguiendo el orden alfabético (art. 36.1 CA). Los miembros del Consejo Federal no tienen por qué ser necesariamente diputados en el correspondiente Parlamento de Land (Landtag), aunque sí elegibles como miembros del mismo (art. 35.2 CA). Dado que la duración de su mandato se corresponde con la de la legislatura de cada Land, cada vez que tenga lugar una nueva elección legislativa (cada cinco años, en la mayor parte de los Länder, salvo que se produzca un adelanto electoral,) se ha de proceder a nombrar a los nuevos representantes de ese Land en el Bundesrat. Es esta la razón de que el mismo sea un órgano constitucional permanente, que funciona sin interrupciones. Al igual que sucede con los diputados presentes en el Consejo Nacional, tampoco los miembros del Consejo Federal están sujetos a mandato imperativo alguno. A ello se une el hecho de que su organización interna en grupos parlamentarios responde al criterio partidista, es decir, que están muy vinculados, como los diputados nacionales, a sus respectivos partidos políticos, con un peso similar en ambas cámaras. Todo ello hace que la lógica del grupo prevalezca sobre la de la Cámara, lo que conduce, finalmente, a que el Bundesrat sea un órgano constitucional con un perfil territorial muy bajo. De hecho, viene a reproducir, a menor escala y de modo mucho más deficiente, a causa de sus limitadas funciones, la composición y el funcionamiento del Consejo Nacional. En consecuencia, el Bundesrat austriaco, pese a ser considerado la Cámara de representación de los (intereses de los) Länder, en realidad, apenas cumple con este cometido, dado que no es necesariamente el interés de cada uno de estos lo que defienden sus respectivos representantes, sino el del partido político del que forman parte. Una vez más se pone aquí de relieve como la llamada «democracia de partidos» altera, en la práctica, el sentido que la Constitución quiso darle a determinadas instituciones. En cuanto a su funcionamiento, y salvo que la Constitución o su reglamento establezcan otra cosa, el Bundesrat, por regla general, adopta sus decisiones por mayoría absoluta de los votos emitidos, exigiéndose que al menos esté presente un tercio del total de miembros del mismo (art. 37.1 CA).

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El Consejo Federal desempeña su labor fundamentalmente en dos terrenos (aprobación de las leyes federales y control del Gobierno federal), si bien en ambos con una eficacia muy limitada, como veremos a continuación. 7.2.2. «Participación del Bundesrat en el proceso legislativo federal» Aparte del Consejo Nacional y del Gobierno federal, la elaboración de las leyes federales puede partir también de la iniciativa del Consejo Federal, de manera colegiada, o de un tercio de sus miembros, presentando una proposición de ley (art. 41.1 CA). Pese a ello, lo cierto es que el mismo ha hecho un uso muy limitado de esta posibilidad. Todo proyecto de ley aprobado por el Consejo Nacional ha de trasladarse sin demora al Consejo Federal (art. 42.1 CA), que lo discutirá, primero, en una de sus 17 comisiones, antes de pasarlo al pleno. Una peculiaridad del Consejo Federal austriaco a este respecto es que carece, a diferencia de lo que ocurre con otras segundas cámaras de Estados igualmente descentralizados, del derecho de enmienda del proyecto de ley que le llegue desde el Consejo Federal, debiéndose limitar a emitir un veto razonado (y suspensivo) o a no emitirlo (art. 42.2 CA), entendiéndose, si no se pronunciase, que implícitamente acepta el texto. Si el Bundesrat vetara el texto legislativo, este debería volver al Consejo Nacional, que tendría tres posibilidades: a) aceptar el veto, lo que se traduciría en la no aprobación de la ley; b) modificar el texto original, presentándose el nuevo otra vez al Consejo Federal; o c) ignorar el veto del Consejo Federal e insistir en su decisión primera (Beharrungsbeschluss), para lo que se requeriría que estuviese presente al menos la mitad de los miembros del Consejo Nacional y que el texto fuese aprobado por la mayoría de los mismos. La decisión del Consejo Federal, sin embargo, es imperativa en tres supuestos: a) leyes orgánicas, también conocidas como constitucionales, pues mediante ellas se puede modificar parcialmente la Constitución, que afecten a las competencias de los Länder; en este caso, el Consejo Federal adopta su decisión por mayo-

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ría de dos tercios de los votos emitidos, siempre y cuando esté presente al menos la mitad de sus miembros; b) leyes orgánicas o constitucionales que se refieran a la composición o elección del Bundesrat; aquí se exige la misma mayoría que en el caso anterior, pero además debe contarse con la mayoría de los votos de los representantes de al menos cuatro Länder; y c) leyes de ratificación de los tratados que afecten a competencias y funciones relevantes que sean responsabilidad de los Länder (arts. 35.4 y 50.2.2º CA). Además, hay una serie de leyes federales, de especial importancia, relativas a la disolución del Consejo Nacional, a determinados aspectos financieros o a la ejecución de los presupuestos federales, entre otras, en las que el Bundesrat no tiene participación alguna en el procedimiento legislativo, no pudiendo, por tanto, vetarlas (art. 42.5 CA). En definitiva, el veto del Consejo Federal, cuando es posible, puede ser fácilmente levantado por el Consejo Nacional en la inmensa mayoría de los casos, siendo esta una muestra evidente de la preponderancia de este último órgano constitucional en lo relativo a la aprobación de las leyes federales. Por lo que se refiere a la modificación de la Constitución federal, el papel del Bundesrat es irrelevante, limitándose a poder solicitar, cuando la modificación es parcial, la celebración de un referéndum, si al menos un tercio de sus miembros así lo decide. Si la modificación es total el referéndum es, en todo caso, obligatorio. 7.2.3. «Relaciones del Bundesrat con el Gobierno federal a nivel nacional y europeo» En lo relativo a la relación del Parlamento con el Gobierno federal, el rol protagonista lo ostenta el Consejo Nacional, ya que no solo es la única Cámara parlamentaria que participa en su nombramiento, al tener que otorgarle su confianza, sino que además dispone de amplias facultades de control sobre el mismo, incluida la moción de censura contra la generalidad del Gobierno o alguno de sus miembros (art. 74 CA). Por su parte, el Consejo Federal tiene unas competencias mucho más limitadas, que prácticamente se reducen a la formulación de preguntas orales y escritas y a la aprobación de mociones para dejar constancia de su parecer en relación con cuestiones políticas especialmente importantes.

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Por último, en el ámbito de la Unión Europea, la posición institucional del Consejo Federal es también débil. El mismo debe de ser informado por parte del ministro responsable de todos los proyectos comunitarios, a fin de que su Comisión de Asuntos Europeos pueda emitir su opinión. En el caso de que el referido proyecto europeo necesite ser transpuesto por una ley federal necesitada de la aprobación del Consejo Federal, la opinión de este vinculará al miembro del Gobierno federal en las negociaciones y votos dentro de la Unión Europea, salvo que exista alguna razón imperativa de política exterior o europea que permita a aquel ignorar tal opinión. En todo caso, si el derecho europeo debiera ser implementado a través de una modificación de la Constitución federal que supusiera una reducción de las competencias legislativas o ejecutivas de los Länder, la opinión del Consejo Federal será vinculante. En conclusión, la configuración constitucional del Consejo Federal convierte a este en un órgano en buena medida irrelevante o ineficaz en el desempeño de su función como Cámara de representación territorial. Las razones principales de estas deficiencias derivan de dos causas principales: su composición, al estar integrado por miembros que responden más al punto de vista políticopartidistas que al genuinamente territorial o federal, y sus limitadas competencias en el terreno de la legislación federal y del control del Gobierno Federal. Deficiencias o debilidades que no son sino una muestra más de la reducida calidad federal de la República de Austria. 8. El régimen local La autonomía (o autogobierno) local se encuentra reconocida y garantizada en la Constitución federal (art. 116.1 CA). Desde el punto de vista competencial, corresponde a la legislación de los Länder la regulación del derecho municipal, si bien bajo los principios y prescripciones que al respecto establezca la propia Constitución Federal (art. 115.2 CA). De hecho, esta contiene disposiciones relevantes en relación con la organización y funcionamiento de los municipios: la necesidad de que exista un consejo municipal elegido sobre la base de la representación proporcional; un alcalde que, en función de la Constitución de cada Land, pue-

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de ser elegido directamente por el cuerpo electoral; y un órgano ejecutivo. Asimismo, la Constitución federal autoriza a los Länder a permitir que los municipios puedan hacer uso de los mecanismos de democracia directa, y fija importantes prescripciones en materia competencial. A este respecto, además de las competencias que tienen garantizadas en el artículos 116.2 CA en materia económica, la Constitución Federal reconoce a los municipios un ámbito de acción propio, así como el que les sea transferido por la Federación y los Länder (en el artículo 118.1 CA). Además, en el apartado 2 de este artículo 118 CE, bajo la apelación al principio de subsidiariedad, se establece que los municipios disponen de su propio campo de acción en relación con todas aquellas materias que tengan que ver de manera exclusiva o predominante con los intereses de la comunidad local. Y, por su parte, el apartado tercero de este mismo precepto dispone un listado de materias (regulación de los órganos e instituciones municipales, así como de sus empleados; determinados ámbitos relacionados con la seguridad, la salud, los mercados, el urbanismo, etc.) que caen bajo el ámbito de responsabilidad municipal. Este régimen orgánico, funcional y competencial de los municipios, constitucionalmente garantizado, ha llevado a algunos autores a considerar que aquellos forman parte del tercer nivel del federalismo (junto a la Federación y a los Länder). Sin embargo, más allá de la relevancia constitucional, democrática y territorial que los municipios puedan tener en la organización de la República de Austria, lo cierto es que su subordinación a lo que disponga el legislador federal y el de Land convierte a aquellos en entidades territoriales dotadas de una menor autonomía política y, en consecuencia, no sería del todo apropiado situarlos al mismo nivel que a la Federación y los Länder. 9. La garantía gubernamental de la unidad política del Estado Al margen de la supremacía de la Constitución Federal sobre las de los Länder y de la distribución de competencias, constitucionalmente prevista en aquella, en cuya virtud, según hemos tenido ocasión de comprobar, la Federación ostenta una posición predominante, al ser titular de la mayoría de ellas, al menos, de las de mayor

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relevancia política, a nivel gubernamental podemos también encontrar una serie de previsiones constitucionales que ponen de relieve que la Federación dispone de herramientas suficientes a su alcance para garantizar la unidad política del Estado austriaco. En esta línea se inscribe la facultad del presidente federal de disolver las Dietas de los Länder (Landtage), una sola vez por la misma causa, por iniciativa del Gobierno federal, siempre que se cuente para ello con el asentimiento de una mayoría de dos tercios de los votos del Consejo Federal, en presencia de al menos la mitad de sus miembros. En la votación no podrán tomar parte los representantes del Land cuyo Parlamento se quiere disolver (art. 100 CA). Se reconoce, además, a los miembros del Gobierno federal la posibilidad de tomar parte tanto en las deliberaciones del Consejo Nacional y del Consejo Federal, como en las de sus comisiones (salvo excepciones, como las comisiones de investigación, en las que se requiere invitación especial), así como en las de la Asamblea Nacional, reunión conjunta de ambas cámaras. Aunque, como es lógico, el Gobierno federal no participa en la elaboración de la legislación de Land, la Constitución federal dispone, sin embargo, que en la medida en que una ley de Land prevea su ejecución a través de la colaboración de los órganos federales habrá de recabarse la aprobación del Gobierno federal, que se entenderá otorgada si en el plazo de ocho semanas este no respondiere (artículo 97.2 CA). Es esta una forma de control del Gobierno federal sobre la legislación de los Länder, a fin de evitar que estos aprueben una normativa contraria a los intereses federales, pero que precisa ser ejecutada por los órganos administrativos de la Federación. 10. Tribunal Constitucional y Federalismo Son diversas las previsiones constitucionales relativas al Tribunal Constitucional que ponen de relieve el papel que este desempeña desde un punto de vista federativo. Así, en primer lugar, se ha de resaltar que en Austria el control de constitucionalidad de las leyes es concentrado, correspondiendo en exclusiva al Tribunal Constitucional (federal), lo que significa que no existen Tribunales Constitucionales en los Länder. De acuerdo con el artículo 147 CA, los catorce magistrados titulares (y los seis suplentes) del Tribunal Constitucional son nom-

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brados por el presidente federal a propuesta del Gobierno (el presidente, el vicepresidente y otros seis magistrados titulares y tres suplentes), el Consejo Nacional (tres titulares y dos suplentes) y el Consejo Federal (tres titulares y dos suplentes), ocupando el cargo hasta que concluye el año en que cumplen setenta años. Es decir, los Länder carecen de participación directa alguna en el nombramiento de los miembros del Tribunal Constitucional. Si acaso su participación ha de entenderse mediatizada por la cuota reservada a este respecto al Consejo Federal. Entre las funciones principales del Tribunal Constitucional se encuentra el control de constitucionalidad de las leyes, tanto federales como de los Länder (art. 140 CA); el control de legalidad de los reglamentos, dictados por una autoridad federal, de Land o municipal (art. 139 CA); el control de resoluciones de las autoridades administrativas que lesionen un derecho fundamental (art. 144 CA); el control de acusaciones frente a las máximas autoridades públicas por las infracciones de ley cometidas, mediando culpa, en el ejercicio de sus cargos (art. 142 CA); las decisiones sobre conflictos de competencia (art. 138 CA); etc. Como garantía federal sí se puede entender la posibilidad de que las leyes federales puedan ser impugnadas por los Länder ante el Tribunal Constitucional en el caso de que estos consideren que las mismas afectan a su ámbito de competencias, vulnerándolo. A fin de proteger a las minorías parlamentarias frente a las mayorías a nivel de Land, la Constitución federal permite además que un tercio de los diputados de un Parlamento de Land pueda acudir ante el Tribunal Constitucional solicitando que el mismo revise la constitucionalidad de la legislación de ese Land (art. 140.1 y 3 CA). En todo caso, se ha de tener presente que el Tribunal Constitucional no declara la nulidad de las leyes, sino su anulación, de modo que el mismo puede establecer que sus sentencias tengan efectos a partir de un determinado momento futuro, permitiendo que se aplique la norma durante un período transitorio. 11. A modo de conclusión Tal y como hemos tenido ocasión de ver ya, el origen histórico de la República de Austria explica, en buena medida, la posición predominante de los elementos centralistas sobre los regionales, al

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predominar un claro interés por el mantenimiento de la unidad y la homogeneidad en cada uno de los distintos territorios que conforman la estructura estatal global. Solo a partir de esta constatación acabaremos de comprender adecuadamente la esencia del federalismo austriaco, que en relación con los dos principios a los que sirve toda forma federativa de organización territorial de un Estado, la garantía de la diversidad de las distintas partes integrantes del todo y el aseguramiento de la unidad y homogeneidad del conjunto, se decanta claramente a favor de este último. Más allá de ese peculiar origen, son muy variadas las razones que justifican el predominio de los elementos unitarios sobre los típicamente federativos. Entre ellas, no ocupa un lugar menor, sino todo lo contrario, el hecho de que apenas sean constatables diferencias sustantivas, desde un punto de vista cultural, religioso, lingüístico (nacional, si se quiere), entre los nueve Länder integrantes de la República. Y tampoco se puede dejar en el olvido que en el momento de su surgimiento, las inclinaciones de diversos Länder a favor de su anexión a Alemania o Suiza, hacían necesario construir un Estado fuerte que sirviese de freno a esas tendencias. En conclusión, Austria es un Estado federal simétrico fuertemente centralizado, en el que los nueve Länder que lo componen, en términos generales, disfrutan de una posición igual en lo relativo a facultades legislativas y a autonomía constitucional. Debido a ese carácter marcadamente centralista, se ha llegado a caracterizarlo como Estado federal sin federalistas, lo que, sobre todo, se pondría de relieve gracias a la existencia de un sentimiento ciudadano claramente favorable a un sistema legal uniforme. Sea como fuere, lo cierto es que más allá de caracterizaciones categoriales, Austria es un ejemplo más de que el federalismo se presenta con muy diferentes aspectos, tantos como Estados federales hay a lo largo y ancho del planeta. En todos ellos nos encontraremos con una tensión, más o menos acentuada o latente, entre esos dos principios que constituyen la razón de ser del Estado federal: mantener la unidad del Estado federal dentro del respeto a la diversidad —mayor o menor— de las entidades federadas (llámense estas Estados, Länder, Cantones o, qué duda cabe, Comunidades Autónomas). Pero, quizás, Austria sirva también para ilustrar algo que se suele recalcar menos cuando se habla de federalismo: que la forma federal, además de poder constituir una respuesta adecuada a las

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tensiones territoriales referidas, puede igualmente servir, como forma de organización del poder público, al principio de eficacia en la gestión de los asuntos públicos, al tiempo que permite contribuir a mejorar la calidad democrática en el ejercicio del poder, que al encontrarse más dividido tiene más dificultades para actuar arbitrariamente. Al fin y al cabo, todos los principios constitutivos de una organización estatal se encuentran interrelacionados: Estado democrático, federal y social de Derecho. Austria no es una excepción. 12. Nota bibliográfica Para la elaboración del presente estudio sobre el federalismo austriaco he consultado numerosas obras de autores, fundamentalmente, austriacos y españoles. A fin de no hacer demasiado tediosa su lectura, he preferido no incluir en las notas a pie de página referencia bibliográfica alguna, limitándome, tan solo, a mencionar aquellas sentencias del Tribunal Constitucional que me parecían importantes, y a realizar alguna aclaración que consideraba precisa para la mejor comprensión del texto principal. A continuación relacionaré una selección bibliográfica que contiene algunos de los principales trabajos que se pueden encontrar en castellano sobre el federalismo austriaco, así como algunos otros en alemán que resultan básicos para realizar un primer acercamiento a este tema. Respecto de los primeros, merece una mención especial el libro de Vernet i Llobet, Jaume: El sistema federal austriaco (Prólogo de Heinz Schäffer), Escola d’Administració Pública de Catalunya, Marcial Pons, Madrid, 1997, del que es de justicia reconocer que se ha nutrido generosamente la redacción de este estudio. Referencias bibliográficas Adamovich, L., «Über das bundesstaatliche Prinzip», en H. Schäffer, W. Berka, H. Stolzlechner y J.Werndl (eds.), Staat-Verfassung-Verwaltung, Festschrift anläßlich des 65. Geburtstag von Prof. DDr. DDr. h.c. Friedrich Koja, Nueva York/Wien, Springer, 1998. Arroyo Gil, A., La reforma constitucional del federalismo alemán, Estudio crítico de la 52.ª Ley de modificación de la Ley Fundamental de Bonn, de 28 de agosto de 2006, prólogo de Juan José Solozábal

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