Antecedentes históricos del establecimiento de la Constitución Política de 1980 y de su puesta en vigencia

Antecedentes históricos del establecimiento de la Constitución Política de 1980 y de su puesta en vigencia Sergio Carrasco Delgado Profesor de Historia Constitucional de Chile Decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales Universidad de Concepción Para tratar tan extenso tema estimo procedente hacer referencia a tres aspectos principales: a. ¿ Qué ocurre en lo político constitucional antes de 1973? b. ¿Cómo se elaboró la Constitución de 1980?1 c. ¿Cuáles han sido su vigencia efectiva y las perspectivas futuras de ésta?2 Obviamente, lo que aquí puedo señalar son sólo algunos aspectos, pero tal vez provoquen en interés hacia otros temas, también de fondo. Es inútil recordar que en todo proceso histórico hay causas remotas, que actúan lentamente a través del tiempo, y causas desencadenantes, que precipitan consecuencias muy superiores. Poco o casi nada ocurre por casualidad, sin que previamente en el yunque de la historia las causas remotas lo hayan ido forjando, casi siempre sin que muchos lo perciban. Vinculado a lo anterior, lo que también ocurre es que en las historias nacionales, como la nuestra, es evidente la continuidad que se produce entre sus distintas etapas. Por ello la división en periodos estancos -o capítulos- contiene una debilidad esencial. Ocurre con la historia lo que vemos en las desembocaduras de los ríos en el mar. Hay una parte no desdeñable en que el agua que allí se reúne no es mar ni es río, ni tiene la coloratura de ninguno de ambos. Así parecen ser, también, las uniones de períodos históricos (hay quienes las llaman “transiciones”), a veces nada de reducidas en el tiempo ni en sus efectos y que no siempre sabemos cuándo se inician y cuándo terminan. También es bueno conocer la historia, pues proporciona mayor serenidad de juicio al presente y menos duda frente al futuro. No porque se repita sino porque enseña, lógicamente a quienes, sin prejuicios, quieren aprender. Porque si no es así cobra fuerza la afirmación de Antonio Spota en cuanto a que el hombre contemporáneo 1 Parte del Proyecto Fondecyt N° 1010906 2 Parte del Proyecto Fondecyt N° 1010906

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suele ser un mal testigo de su propio tiempo. Agrego algo más. La historia no es una mera acumulación de datos o de documentos. Debe ser, claro, una evocación fundada pero también una comprensión fina del pasado, que vaya a lo esencial, más allá de la pura superficie de los hechos. El primer aspecto, el de los antecedentes históricos de la Constitución Política de 1980 nos lleva, necesariamente, a la Carta anterior, la de 1925 y sus circunstancias, incluso previas. El año 1920 es el de Arturo Alessandri Palma. Impulsivo, meridional, había sido elegido senador de Tarapacá. Intuitivo, capta, con oportunidad que la crisis de la autoridad presidencial, por una parte, y el problema social tan grave en el norte, por el otro, son las preocupaciones del momento. En la más impactante de todas las elecciones presidenciales chilenas -todavía con votación indirecta- vence por un elector a Luis Barros Borgoño, a quien le corresponde la triste misión de encarnar el pasado que, cuando se hace presente, suele llamarse “inmovilismo”. Con esta elección las preocupaciones políticas y sociales saltan definitivamente a la calle. No serán ya sólo de pocos iniciados. Ha aparecido un nuevo elemento: la voluntad popular, y a su lado, como un ángel a veces bueno y a veces malo, aparece la indispensable popularidad. Su gobierno transcurre en una permanente guerrilla política, que culmina con la interrupción constitucional de 1924, los seis meses expatriado, el regreso del Presidente y la relativamente rápida elaboración de la Constitución Política de 1925. Bajo la sugestión de Alessandri, y aprobada por plebiscito, casi todo lo que requiere el Presidente de la República lo obtiene en 1925. Constitución presidencialista, elección directa del Presidente, o sea, vínculo real con el electorado, no reelección, ministros de su exclusiva confianza, Cámaras con distintas facultades, supresión del Consejo de Estado y de la Comisión Conservadora –órganos que fueron hechura del Congreso-, eliminación de las leyes periódicas, regulación de la Ley de Presupuesto, Tribunal Calificador de Elecciones y tímidamente algo que se dispone sobre la descentralización administrativa. Sólo no obtiene delegación de facultades legislativas a favor del Presidente ni incorporación de senadores designados. Sin embargo, los problemas que se creen resolver son en definitiva sólo políticos. No se aprecia con nitidez en 1925, salvo excepciones, una mentalidad económica, ni comprensión de los problemas de tal naturaleza que, lógicamente, se plantearían para un país de modestos recursos. Así, v.gr.: la obra de Francisco A. Encina, Nuestra inferioridad económica (publicada en 1912) permanecía entre silencios mortales. Por eso es que cuando veinte años después el crítico literario Hernán Díaz Arrieta, Alone, insta a Encina a publicar (el “Portales”, de 1934) le contesta que se considera casi un muerto para la sociedad de su época. Claro, un individuo estrafalario, preocupado por los problemas

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económicos. O sea, el Presidente de la República obtiene en1925 una Constitución presidencial, rectificadora. Pero, ahora, las preguntas son: ¿A qué realidad social y política regirá el nuevo texto fundamental? ¿Cuándo y cómo se podrá aplicar la Constitución? Tratemos de acercarnos, brevemente, con criterio histórico, a los antecedentes de posibles respuestas. Digamos, desde ya, que entre 1925 y 1973, o sea, menos de 50 años, pasan muchas cosas, que hacen que sea una época con situaciones muy diversas y cambiantes. Veámoslas desde algunos ángulos (que no son los únicos): La población: de 4.073.000 en 1925 aparece ya duplicada -8.190.000- en 1963 y hacia 1973 es de 10.019.500. Tendencia que seguirá en lo futuro. Un verdadero cambio generacional. Todavía más, desde 1940 Chile deja de ser una nación predominantemente rural, como lo era hasta entonces. Entonces más de la mitad de la población vivía en las ciudades y, hacia 1973, esa proporción es mucho mayor, sólo el 23,5% vive en el campo. Dentro de las ciudades, hacia el término del período la población se concentra en Santiago, el 35%; en lo que hoy es la Región del Bío-Bío, el 14%, y en la actual V Región, el 11%. O sea, entre tres zonas el 60%, mientras v.gr.: la actual XI Región, Aysén, sólo tenía menos del 0,6%. Digamos, de paso, que esta concentración de la población, junto a la forma del territorio nacional, al apocamiento de las provincias y a las políticas administrativas y económicas, seguidas, son en el periodo las principales causas del centralismo en Chile. Por otra parte, la esperanza de vida al nacer que hacia 1922 era de 30,90 años para hombres y 32,21 para las mujeres, aumenta a 58,50 y 64,98, respectivamente, en 1970. La tasa de natalidad, que hacia 1964 bordeaba el 3,7% comienza claramente a decrecer desde 1965 para llegar al 2,7 en 1973, con tendencia a acentuarse. La tasa de mortalidad general desciende del 1.12% en 1964 al 0,81% en 1973. En resumen, en 1964 la población crecía aproximadamente en un 2,6% anual y en 1973, en un 1,9 % anual. Es claramente un país distinto. La sociedad: la jerarquización o estratificación social del periodo comienza a ceder en la medida que las profesiones y el comercio y trabajo se desarrollan. Hacia 1973 la distancia entre clases sociales está atenuada, entre otras razones, por la constante permeabilidad social y por ello las disposiciones confrontacionales del periodo no encuentran terreno especialmente fértil. Pero los indicadores económico-sociales indican serias falencias en los sectores pobres. Hacia 1973 sólo cuentan con agua potable el 68,6% de la población urbana y el 34,8% de la población rural. La desnutrición de niños menores de 6 años se

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estima en cercana al 20% y entre un 20 al 25% de la población vive en condiciones de extrema pobreza. En la educación, habrá un aumento progresivo, disminuye el analfabetismo, que llega en 1973 al 10,4% de la población mayor de 15 años. La enseñanza técnica no se desarrolla de igual forma que la humanista profesional, que mantiene una clara tendencia al aumento. Durante gran parte del período sólo habría universidades en las tres principales ciudades, después en Valdivia y en Antofagasta. Subsisten, sobre todo durante la primera mitad del siglo XX, los conflictos entre estado docente y libertad de enseñanza. Después vendrán los conflictos universitarios. En lo cultural, es dato de interés que no se reserva lo cultural a los grupos superiores de la sociedad. Las organizaciones obreras, por lo menos hacia 1930-1940, tienen como uno de sus propósitos la elevación del nivel cultural. Y hay muchos ejemplos al respecto. En la generalidad de los talleres de los antiguos artesanos, mueblistas o zapateros remendones hay obras, especialmente de la literatura universal. La Religión: se trata de un tema muy amplio. Pero, sin duda, no es lo mismo lo que ocurre en la primera mitad del siglo XX, en que Chile es una nación con importante y reconocida concordancia entre la religión católica y los “valores” de la sociedad, con lo que ocurre en el último tercio de siglo. La economía: también un tema amplísimo. Recordemos sólo que los conceptos económicos en boga durante el período 1925-1973 fluctúan entre ser muy escasos (recuérdese que en sus comienzos se solía nombrar Presidente del Banco Central a un político jubilado…generalmente abogado) y entre la adopción de criterios fundamentalmente asociados a la intervención del Estado. La creación, por la República Socialista de 1932, del Comisariato General de Subsistencias y Precios y la existencia posterior de todo tipo de controles para los cambios internacionales, son símbolos de tales criterios (parte de la legislación estatista, dictada durante la “República Socialista” y que nadie se preocupó de derogar, fue utilizada después -por el gobierno del Presidente Allende- dando rigen a los entonces llamados “resquicios legales”). A partir de la década de los años 1930 se comienza a desarrollar una política de industrialización que se acentúa en los gobiernos, de 1938 a 1942, mientras la agricultura -cercada por falta de capitales, por los precios políticos y por la división de las herencias- se mantiene en una constante disminución. Por otra parte, el proceso inflacionario, que recorta los ingresos reales especialmente de quienes viven de un sueldo o de un salario, agudiza las tensiones socio-económicas. El aumento de alza del costo de la vida o índice de precios al consumidor, 4,4% en 1933, comienza a subir a niveles del 30,1% en 1946, 83,8%

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en 1955, baja en 1960 al 5,5% y vuelve a subir al 45,3% en 1963, 34,9% en 1970 y cierra con cifras ciertamente críticas, el 134% en 1972 y el 508% en 1973. Proporcionando datos globales, entre 1939 y 1954, el aumento de la producción es del 73% (no alcanza a duplicarse), mientras que el costo de la vida aumenta casi 19 veces, el gasto fiscal más de 71 veces y el dinero circulante más de 25 veces. Todo ello provoca problemas políticos de consideración. De los hechos económicos del período, que son importantísimos, quisiera destacar una situación muy precisa del período que presenta, en mi opinión, dos aspectos importantes: la mayor valorización de las cuestiones económico-sociales, que pasa a reemplazar a las antiguas cuestiones doctrinarias y, por otra, la mayor importancia de los ministros del sector económico, más bien el de Hacienda, también muy clara hacia los años de 1939. Antes, además del Presidente y de los congresales, la figura política central era el Ministro del Interior. Esto cambiará, y al Ministro del Interior se le verá crecientemente a cargo del orden público, de la Policía, mientras crecerá la importancia política del Ministro de Hacienda, tan directamente vinculado a las esperanzas de las personas, y luego la del de Obras Públicas, asociado éste a las relaciones materiales. Hay, pues, un mayor desarrollo de una mentalidad económica. Ahora, en una nación de modesta condición económica -y quizás en todas otras- no es popular la gestión del Ministro de Hacienda. Sin embargo, a lo menos diez personas que ocuparon entre 1925 y 1973 esa secretaría son candidatos o precandidatos (en seis elecciones distintas entre 1932 y 1970). Sólo uno es el elegido, pero es confirmable la tendencia indicada, que prosigue hasta hoy. La influencia extranjera: como nación Chile resulta permeable en grado importante a esta influencia. Y varía importantemente la apreciación y actitud frente a ésta, en lo cultural y en lo político. La influencia de las tendencias y de los hechos internacionales llegó a Chile muy intensamente. Desde ya, durante el período inmediatamente anterior a la Segunda Guerra Mundial, es la etapa de los “ismos”: el fascismo, nazismo, comunismo, socialismo y la paramilitarización de varios grupos políticos. Las camisas pardas, rojas y sus desfiles. Hay testimonios gráficos de mucho interés al respecto. Es época de intensa y trágica violencia política. Ya en la década de los años 1960 volverá una tendencia similar, ahora principalmente bajo el proceso de la “cubanización” de la izquierda. O sea, de las consecuencias que tuvo, también para Chile, la Revolución Cubana que triunfa en 1959 y que se busca exportar a todo el continente. Su oponente ideológico, absolutamente ineficiente, viene a ser en América la política “Alianza para el Progreso” y de los cambios estructurales. La influencia exterior la estimamos una de las causas determinantes de las crisis institucionales de 1973, y antes de eso, de la grave crisis de convivencia que sufre el Chile de entonces.

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Hay otra forma de influencia extranjera que se asocia también a los años de 1960. Es el aporte económico foráneo a las campañas políticas, que irrumpe realmente en la política durante la campaña presidencial de 1964, principalmente por los aportes de entidades norteamericanas y alemanas. “La ayuda económica política” pasa a ser algo natural y legítimo que no inquieta la conciencia de los dirigentes (Gumucio, Rafael A.). Interesa precisar que es éste uno de los hechos de la década de 1960, que tuvo variadas y posteriores consecuencias. El electorado: 1920 es un hito en cuanto desde entonces se requerirá crecientemente de la voluntad ya no sólo de círculos, sino que de todos los electores. Cierto es que la libertad electoral durante todo el periodo se verá afectada por vicios: el más empleado de todos fue el cohecho, la compra o gratificación del voto, practicado por todos los partidos importantes pero también, en menor escala, por los demás y que subsiste hasta comienzos de los años 1960. Fue reemplazado por unos de propaganda y por la influencia sobre los medios de comunicación social, especialmente la televisión. Pero, sobre gran parte de estos vicios, hay una circunstancia que se impuso. Y ésta fue la del crecimiento importantísimo de la población electoral. Las cifras son decidoras: en 1925 los electores inscritos eran 302.142, cifra que aumenta -triplicándose- en 1953, en que pasan a ser 1.100.027; en 1965 ya eran 2.960.615, y en 1973 son 4.509.559. Si se recuerda que entre 1925 y 1973 la población general aumentó en un 142 %, el electorado lo hizo en un 1.390%. En 1925, el 7,42 de la población estaba inscrita en los registros electorales; en 1973, el 45,73% estaría inscrito. Estos datos son el reflejo de un profundo cambio social y político. Ya en 1934 hay sufragio femenino municipal y desde 1949, sufragio político amplio, lo que hace aumentar inmediatamente un tercio de la población electoral. El voto de la mujer continuará incrementándose hasta superar el número del de varones, votará distinto que éstos ( aún cuando para negarles el derecho a voto se dijo que la mujer iba a obedecer a los padres, maridos, etc.) e incluso decidirá algunas elecciones, como la presidencial de 1958. Posteriormente, en 1970 se da derecho a voto a los mayores de 18 años, a los analfabetos y a los no videntes. Con la progresiva ampliación del sufragio la llamada “opinión pública” fue tomando mayor forma. No podrá prescindirse de ésta en lo sucesivo y la mayoría de las conductas políticas tendrán que derivar de la mayor o menor sensibilidad respecto de esta opinión, la que participa crecientemente en los actos electorales disminuyendo los niveles de abstención. La aparente estabilidad de la situación política se ve complicada por este crecimiento explosivo de la población electoral porque no ocurre igual aumento con los militantes de los partidos políticos.

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Los partidos políticos: curiosamente la Constitución sólo hacía una breve referencia a ellos en un artículo como perdido del texto. Sin embargo, pese a ello, tendrán una importancia notable en el desarrollo del régimen político durante el período. Pero será una influencia difícil. Si bien la integración casi total de la Cámara de Diputados, del Senado, de las Municipalidades, incluso una parte importante de los Presidentes de la República pertenecen a los partidos, el total de sus militantes e incluso de simpatizantes no aumentó en la misma proporción que lo hizo la población electoral. No llegó a superar el 7% de ésta. Inevitablemente se produciría una creciente separación entre “opinión pública” y los “círculos políticos”, lo que tuvo muchas manifestaciones durante el período. Ello explica, la elección de los Presidentes independientes como Carlos Ibáñez y Jorge Alessandri y también contribuye a explicar la toma de posición de la opinión pública en el secular conflicto entre el Presidente de la República y el Congreso. Es de interés precisar que –salvo el caso de 1965 (triunfo parlamentario del Partido Demócrata Cristiano) -ningún partido político tendrá por sí solo mayoría absoluta en el Congreso o en la votación popular. El Partido Radical, v.gr.: ni en su mejor momento -1941- supera el 30% del electorado (su media fue del 22,1%). Por ello es que, los partidos políticos, debieron entenderse entre ellos y formar combinaciones de mayoría, algunas bastante originales e inestables. La situación sería distinta después de 1964. En ese año es elegido Presidente de la República, por mayoría absoluta, Eduardo Frei Montalva quien gobernará con un solo partido, el propio que era el democratacristiano. Decisión con la que se ha inaugurado lo que el historiador Bernardino Bravo Lira llama los partidos y los gobiernos “ideológicos”, en que se desea establecer -fundacionalmente- un modelo totalizador y único de sociedad. Al descender bruscamente el apoyo al gobierno democratacristiano, le sucederá inmediatamente el segundo y el último de los gobiernos ideológicos, también minoritario, denominado de la Unidad Popular. Hacia el fin del periodo, a partir de los conflictos universitarios, surge el Movimiento Gremialista, y por otro, los grupos de izquierda antisistema. Y también se desarrollan diversas crisis en los partidos políticos, que los llevan a dividirse o a tener que aceptar después tendencias antagónicas entre sus propios militantes, hecho éste que se traslada nítidamente a la época presente. Las Fuerzas Armadas: inician y cierran el período anterior al de la Constitución Política de 1980. Pero con diferencias. En 1924 interviene la oficialidad joven de la guarnición de Santiago, crítica de la situación política y desesperanzada en cuanto a su futuro profesional y económico alentada, con diferente intención, desde el gobierno y desde la oposición, generándose dentro de ella un líder, el mayor de caballería

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Carlos Ibáñez del Campo. En 1973 son las Fuerzas Armadas en su conjunto, desde su mando superior -llamadas o aceptadas desde la civilidad contraria al gobierno de la época- las que enfrentan la crisis social, económica y política. Su líder principal, y al fin único, será el general Augusto Pinochet U., quien conducirá el proceso que abre un ciclo distinto, después de 1973. Entremedio hay otras actuaciones de las fuerzas armadas. Mencionemos los personalismos de 1924, los cuartelazos de 1931-1932, la disciplina frente a la autoridad constitucional desde 1932, el tener que aceptar la acción por presencia de las Milicias Republicanas, la participación de uniformados en los gabinetes de los Presidentes Juan Antonio Ríos y Gabriel González Videla, la Línea Recta de 1955, las manifestaciones de insatisfacción profesional y gremial durante el gobierno del Presidente Eduardo Frei, (El Tacnazo) y –finalmente- su ingreso a través de jefes institucionales en los gabinetes en el semifinal del gobierno del Presidente Allende, que termina en el golpe o pronunciamiento militar de 1973. Cada una de estas actuaciones, y de otras aledañas, dan para un detenido análisis. Los gobiernos del período tuvieron distintos criterios frente a las Fuerzas Armadas. En lo principal, Arturo Alessandri obtuvo el acatamiento de las Fuerzas Armadas a la Constitución; Ríos y González Videla acuden a sus jefes para consolidar sus gobiernos y sortear crisis política; Ibáñez recurre a ellas para organizar sus gabinetes; Jorge Alessandri mantiene una actitud de cordial distancia hacia las Fuerzas Armadas y sin intervenir, confía todo lo correspondiente a ellas, a los respectivos comandantes en Jefe, que en general se mantienen durante todo su gobierno; el Presidente Frei Montalva, recurre a intervenir a favor del nombramiento de altos jefes militares que estima afines con su concepción política, y Allende, incorporando a sus mandos en los gabinetes, buscar dar estabilidad a su gobierno, al cual faltó apoyo político mayoritario, hecho que no pudo pasar desapercibido para las Fuerzas Armadas. Sin embargo, además de estas situaciones, hay una apreciación general que ya puede formularse. En general, entre 1932 y 1973 las Fuerzas Armadas permanecieron dedicadas a sus actividades profesionales, pero también a través principalmente de las Academias de Guerra se mantuvieron en permanente estudio de la realidad nacional e internacional. Por otra parte, también experimentaron en los medio de sus instituciones y en sus vidas personales y familiares las consecuencias de la vida social y política general de la época. De manera que -inevitablemente- no podían estar, como se creía, al margen de todo. La Constitución Política: ¿Qué ocurre realmente con ésta? Desde ya, formalmente, regirá desde 1925 e incluso después de 1973, hasta 1980. Pero, sustancialmente, no es así. Realmente su plena vigencia sólo se logra desde 1932 en adelante.

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Primero, su vigencia sólo se concreta a partir de 1932, durante el segundo gobierno de Arturo Alessandri. En su doble aspecto, la mantención de la normalidad y la defensa de prerrogativas del Presidente de la República. Para ambos aspectos se debe sacrificar, aunque transitoriamente, su popularidad. Lo segundo, preservar el régimen presidencial tal como se diseña en 1925, es menos dramático pero fue difícil. Supuso enfrentar al Presidente con los partidos políticos que le apoyaban; y a veces romper relaciones. Es lo que ocurre con el Partido Radical, que abandona el gobierno ante la negativa del Presidente de modificar su gabinete. Alessandri resiste y define la vigencia del régimen constitucional. Iniciado los gobiernos de presidentes pertenecientes al Partido Radical, 1938-1952, el conflicto continuará. Lo tendrán con el propio partido eje del gobierno. Y se resuelve en transitorias rupturas. Alberto Cabero, senador radical de la época, resume este problema recordando: “La causa primera de estas perturbaciones consistió en la provisión de empleos”. Si a esto unimos el recuerdo de la frase atribuida al mismo Presidente Aguirre, “No me dejen solo con mis amigos”, cuando la oposición manifestó su propósito de abstenerse en las elecciones parlamentarias, de 1941, puede formarse una clara impresión de lo que ocurría y siguió ocurriendo. Así, la pugna por tener acceso a la Administración, incluso los cargos de exclusiva designación del Presidente, así como los “pases” exigidos por los partidos para los nombramientos de ministros y las “órdenes de retiro” para dejar al Presidente sin ministros, fueron mecanismos -sustancialmente inconstitucionales- con los que se quiso presionar al gobernante para subordinarlo a la voluntad partidista. No pudiendo ya censurarse a los gabinetes -como ocurrió antes de 1925- se recurrió ahora a estas vías indirectas. El conflicto político-constitucional se mantuvo entonces, generando un creciente rechazo en la opinión, cuyas expresiones más claras están en la elección presidencial de 1952, en que el símbolo del candidato triunfante fue el de una “escoba”, que barrería los abusos y peculados en la Administración y en la política. La decepción respecto del segundo gobierno de Ibáñez se busca superar en la elección presidencial de 1958, en que también triunfa un candidato independiente, en este caso Jorge Alessandri. La actitud de los gobiernos siguientes, de los Presidentes Frei Montalva y Salvador Allende, frente al tema de las designaciones administrativas cercados por las dificultades políticas fue de acoger como legítimas las peticiones de orden partidista, no obstante la creciente crítica que se hacía al respecto. En todo este aspecto, que en verdad es también una cuestión de moral pública, pasaron a llevarse los derechos fundamentales de igualdad ante la Ley y de admisión a todos los empleos y funciones públicas, sin otras condiciones que las que imponen

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las leyes (¿por qué un chileno ajeno al gobierno de turno no debía tener derechos del que era partidario de tal gobierno?) y, por cierto, todos los preceptos pertinentes sobre facultades del Presidente de la República y sobre definición de la órbita de acción de los Poderes del Estado. Como contrapartida a estas imposiciones partidistas, pero también en forma constitucional, la mayoría de los Presidentes de la República obtuvieron -de hechodel Congreso leyes de delegación de facultades legislativas (que habían sido expresamente rechazadas al elaborarse la Constitución de 1925). La primera, en 1927; la última, de treinta, en 1972. Por medio de estas “leyes delegadas” se dictaron textos importantes como los correspondientes al Estatuto Administrativo, las Zonas de Emergencia, la Jornada Única de Trabajo, el DFL Nº2, de 1959, sobre Viviendas Económicas y el Código Tributario. También en otro aspecto, algunos Presidentes, Ibáñez y Allende usaron frecuentemente los decretos de insistencia. Por otra parte, el Congreso hizo uso relativamente frecuente de la acusación constitucional o juicio político. Contra el ex Presidente Arturo Alessandri en 1939 y contra el Presidente Ibáñez, en 1956, ambas rechazadas en la Cámara de Diputados. Y setenta y seis contra Ministros de Estado, de las cuales sólo diez son aprobadas por el Senado. Finalmente, es de interés consignar que en el período en estudio hubo 83 proyectos de reforma constitucional presentados por parlamentarios. Sólo entre 1950 y 1956 hubo 45 iniciativas. En general, se aprecia en ellos una clara tendencia a querer resolver problemas políticos circunstanciales por medio de reformas constitucionales. Y, en otros, el claro propósito de aumentar las facultades del Congreso, en desmedro de las del Ejecutivo. Frente a la intervención de los partidos políticos, los Presidentes de la República reaccionaron pidiendo reformas constitucionales. Durante el gobierno de Juan Antonio Ríos se obtiene la del año 1943, que hace de la iniciativa exclusiva del Presidente la presentación de proyectos de contenido económico respecto del sector público y que contempla el 2% constitucional. Ibáñez anuncia un proyecto de reforma que robustezca al Ejecutivo. Jorge Alessandri presenta otro en 1964 y lo propio hace Eduardo Frei Montalva en 1964 y 1969, al inicio y término de su gobierno, respectivamente. Se logra, en la hora undécima, la dictación de la Ley Nº 17.284, de 1970, que incorpora diversos mecanismos de aceleración de la ley contenidos en los proyectos referidos, creándose también el Tribunal Constitucional. Pero, ya la oportunidad había pasado y la crisis político-constitucional se veía cercana. Menos todavía para el Proyecto de Cámara Única y de las tres áreas de la economía, del gobierno del Presidente Salvador Allende.

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El segundo aspecto dice relación con el de ¿cómo se elaboró la Constitución Política de 1980?3 Este aspecto debería llevarnos a un análisis del ¿golpe? ¿pronunciamiento militar de 1973?, que preferiblemente deberíamos denominar la crisis político constitucional de 1973. Sin embargo, porque además sería muy extenso y por contener muchos detalles o matices, sería más útil formular una sola reflexión. Y ésta es la siguiente: he tenido la oportunidad de estudiar la gran mayoría de los textos que se refieren a tal hecho; por cierto con datos de importancia, pero ninguno -cualquiera sea su punto de vistacon la necesaria visión de conjunto o de profundidad histórica. Es que se vuelve a lo expuesto al comienzo; al hombre contemporáneo le es difícil ver y comprender su propio tiempo. Hay miradas parciales, a veces comprensiblemente sesgadas pero que no llegan a lo central de los hechos históricos. Porque es cierto que la historia requiere la perspectiva del tiempo, para así discernir -como en la cosecha campesina- el grano de la paja. Así es que, por ahora, no entraré en tan apasionante hecho social y político. Pero sí, una cosa. Para entender lo aquí ocurrido no puede mirarse lo inmediato, lo desencadenante, sino elevar el objetivo y revisar las causas remotas, y es en éstas donde me parece que -válidamente- podrán encontrarse las razones de la crisis y tal vez, dar respuesta a las preguntas que aún permanecen: ¿pudo ocurrir? o por el contrario ¿fue inevitable? Volvamos, ahora, al tema constitucional y a la elaboración de la Constitución Política de 1980. Antes de ello, un comentario general. América del Centro y del Sur, desde la Independencia, ha sido fecunda en cuanto a elaborar Constituciones Políticas. Desde entonces, nuestro continente ha producido más de 200 Constituciones, aportando Chile 12 textos fundamentales. Mientras que los Estados Unidos de Norteamérica si bien con enmiendas e interpretación judicial -en más de 200 añosha tenido sólo una. ¿Por qué ha ocurrido ello? Tal vez por un tema de mentalidad, asociar el texto escrito a la realidad, o por afán de ensayar fórmulas diferentes. Pero, también, sin duda, porque las Constituciones -me refiero precisamente a Chile -siempre han estado presente, como fundamento, por sus transgresiones, en muchas revoluciones, cualquiera fuera la época o el signo de éstas. No hay ningún hecho de este orden en que dejara de invocarse la Constitución, al inicio de una guerra interna o revolución chilena. Así ocurrió en 1823, 1829, 1851, 1859, 1891, 1931 y 1973, entre otras. Todas hechas en nombre de la constitucionalidad quebrantada. Asimismo, no hay revolución que no quiera producir, casi de inmediato, un texto constitucional.

3 En XXXIII Jornadas Chilenas de Derecho Público, Concepción, 2002.

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Las etapas de elaboración: la primera de las cuatro etapas propias de la elaboración de la Constitución de 1980 se inició con la designación de una Comisión que propusiera un anteproyecto de Constitución Política del Estado; casi de inmediato: el 24 de septiembre de 1974. ¿Para qué? Para “reconstituir, renovar y perfeccionar la institucionalidad fundamental de la República.” Esta Comisión que se autodenominó primeramente como Constituyente, para luego tomar la denominación pertinente de Comisión de Estudio, tuvo carácter técnico al ser integrada sólo por abogados, en su gran mayoría profesores de derecho, con un total estable de ocho miembros, sustituyéndose tres integrantes en 1977. Presidida por el ex ministro Enrique Ortúzar, realizó sus trabajos, por cinco años, hasta 1978, elaborando su anteproyecto. La segunda etapa fue cumplida por el Consejo de Estado, creado por el Acta Constitucional Nº 1, integrado por 18 ex altos funcionarios o representantes estamentales. Presidido por el ex Presidente Jorge Alessandri R., trabajó por algo más de un año y medio, elaborando también un proyecto. La tercera etapa se cumplió en la Junta de Gobierno, durante un mes, julio de 1980, por medio de un Grupo de Trabajo de ocho miembros en total, presidido por el Ministro del Interior, Sergio Fernández, etapa en la cual -en base a los proyectos de la Comisión de Estudio, del Consejo de Estado y otros criterios- se dio redacción definitiva a lo que fue el texto original de la Constitución. La cuarta y última etapa correspondió al plebiscito constitucional de 11 de septiembre de 1980, por medio del cual y con un 67% de los votos favorables fue aprobada la Constitución; posteriormente promulgada e iniciada su vigencia, aunque parcial, el 11 de marzo de 1981. Trataré aquí, no de hacer una relación detallada de trámites, sino que de destacar los aspectos que resultan ser centrales en la elaboración de la Constitución. Estos serían: 1. El proceso de la elaboración de la Constitución de 1980 fue el más extenso de la historia constitucional de Chile: 7 años. En la Carta de 1925, fueron 6 meses y en la de 1933, 1 año 7 meses. En las anteriores mucho menos. Ello se debió no sólo a un trabajo evidentemente prolijo sino que a una decisión política del gobierno militar. El tema conocido como de metas y no de plazos. 2. La Comisión de Estudio, formada por juristas que, si bien en su trabajo predominantemente técnico, inicialmente estaban unidos por el rechazo al gobierno depuesto, desde 1977 fueron más cercanos al gobierno militar. El proyecto allí elaborado tuvo, por lo tanto, más que ver con un cambio constitucional sustancial.

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3. El Consejo de Estado elaboró un proyecto más cercano a la continuidad con la Constitución Política de 1925 y ajeno al doctrinismo en la Carta (así se aprecia, por ejemplo, en la supresión del preámbulo y en ciertas acentuaciones del rol profesional de las fuerzas armadas). En esta etapa, y a iniciativa del ex Presidente Jorge Alessandri, se generó la idea de un período de transición de sólo 5 años en que continuaría en el gobierno el entonces Presidente, General Augusto Pinochet y se designaría un Congreso, con representantes de las corrientes democráticas de opinión. Para hacer el paso pacífico entre el gobierno militar y los que vendrían. 4. En la Junta de Gobierno, sobre la base del proyecto del Consejo de Estado, se recogió la experiencia constitucional anterior, pero también se retomaron algunos criterios de la Comisión de Estudio favorables a los fundamentos doctrinarios del Gobierno. Y se amplió el período de transición a 8 años, agregándose un plebiscito de ratificación o rechazo para la alternativa que propusieran los Comandantes en Jefe (y que se efectuó, con resultado negativo, en 1988). Estos cambios provocaron la renuncia al Consejo de Estado del ex Presidente Jorge Alessandri, sólo conocida -por su propia disposición- después del plebiscito de aprobación. 5. En el plebiscito constitucional del 11 de septiembre de 1980, cuyo debate propio fue de un mes, las discusiones públicas no recayeron precisamente en el texto constitucional sino que en las circunstancias políticas de la época, asociándolas a la gestión y permanencia del gobierno militar. Así, por ejemplo, el ex Presidente Eduardo Frei, en el primer acto público masivo que unió a toda la oposición, propuso entre otras medidas, la existencia de un período de transición de 2 ó 3 años sobre la base de un gobierno cívico militar y la elección de una Asamblea Constituyente que elaborara la nueva Constitución, la cual sería posteriormente aprobada por medio de un plebiscito. Por su parte, Augusto Pinochet -como lo había hecho Arturo Alessandri, en 1925- no fue neutral sino que propició la aprobación del texto constitucional, ahora el de 1980. 6. Debe, asimismo, destacarse que durante todo el periodo de elaboración de la Carta de 1980 hubo una permanente pugna entre quienes querían contar con una Constitución definitiva y plebiscitariamente aprobada, que diera paso a una transición ordenada hacia el régimen democrático, y quienes propiciaban la promulgación de Actas o Estatutos provisorios, prolongando el gobierno militar o estableciendo fórmulas corporativas. Predominó la primera tendencia, conocida como de los blandos, por oposición a la de los duros. 7. En la apreciación general, la Constitución se elaboró siguiendo, en definitiva, el mismo camino de todos los textos dictados en el mundo. O sea, para reaccionar

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contra los que se estimaran defectos anteriores. La mayor parte de los aspectos críticos señalados como antecedentes son tratados de superar. Ello explica el régimen presidencial vigorizado, la forma de elección del Presidente (la segunda vuelta presidencial), la disminución del Congreso; la despolitización de los gobiernos regionales y municipales; el procedimiento de reforma. A ello se agregan la amplitud de los derechos fundamentales, el rol de las Fuerzas Armadas como garantes de la institucionalidad y las restricciones del pluralismo ideológico, éstas últimas derivadas de la crisis de 1973. Ahora, sobre la vigencia de la Constitución, es posible reconocer dos etapas. 1. De vigencia parcial, correspondiente al período comprendido entre el 11 de marzo de 1981 y el 11 de marzo de 1990. Durante esta etapa se aplicaron la mayor parte de las disposiciones constitucionales, con las modificaciones y salvedades indicadas en las disposiciones transitorias contenidas en la Constitución. Principalmente ello significó mantener en el Presidente de la República algunas facultades especiales, como la designación y remoción de los alcaldes; que no se eligieran los miembros del Congreso, radicándose en la Junta de Gobierno el ejercicio del poder constituyente, sujeto siempre a la aprobación plebiscitaria, y las funciones legislativas; que la reforma constitucional se sujetara a un plebiscito y que el Consejo de Seguridad Nacional tuviera una integración distinta a la establecida en el texto de la disposición permanente. Producto de un acuerdo político derivado del plebiscito de octubre de 1988, se aprobó también plebiscitariamente la reforma constitucional de 17 de agosto de 1989, que modificó en 54 materias el texto constitucional. 2. De vigencia total de la actual Constitución, que se inicia el 11 de marzo de 1990, fecha del comienzo del gobierno del Presidente Aylwin Azócar, cuya elección se efectuó conjuntamente con las generales parlamentarias. Entre los años 1991 y 2003, la Constitución Política ha sido modificada en dieciséis oportunidades. Además, desde 1990 a la fecha se han presentado más de cien otros proyectos de reforma constitucional, en su mayoría de iniciativa parlamentaria, en su mayoría archivados y, desde fines de 2001, pendientes un grupo importante de materias. El tercer aspecto a tratar es la vigencia efectiva de la Constitución y de su futura aplicación. Desde el punto de vista de la historia constitucional la respuesta es relativamente fácil, porque se asocia a desdramatizar el rol que suele asignarse a la Constitución Política. La frase histórica que más describe esta percepción es la de don Diego Portales: “No me tomaré la pensión de observar el proyecto de reforma (la Carta de 1833). Ud. sabe -dice Garfias- ninguna otra obra de esta clase es absolutamente buena ni absolutamente mala, pero ni la mejor ni ninguna servirá de nada si está descompuesto el principal resorte de la máquina”.

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Si a ello se agrega que la aplicación de las constituciones chilenas, en diversos periodos, se ha dirigido en sentido bastantes contrapuestos con sus finalidades originales, se verá que asociar, como suele creerse, tan intensa y directamente el texto escrito a lo que de verdad ocurre en la sociedad o conviene a ésta, suele ser una buena intención carente de sustantiva realidad. Tal visión formalista, explica que tantas veces se haya olvidado qué es la Constitución Histórica (en la acertada denominación del historiador Bernardino Bravo L.), o qué sea, la verdaderamente correspondiente al alma y conveniencia nacional, la que impone su fuerza natural, sobre todo en las sociedades contemporáneas a través de la creciente “opinión pública”, aún cuando en los papeles se la desconozca o niegue. La misma visión explica, asimismo, que erróneamente se sostenga –por entusiastas de signos extremos- dos posiciones antagónicas e idénticamente reaccionarias: o la vigencia pétrea de un texto o, al revés, su constante y miscelánea reforma, queriendo encontrar, así, una siempre inalcanzable solución. Es indudable que las circunstancias que originaron la Constitución Política de la República de Chile de 1980, su proceso de elaboración, las experiencias anteriores a su época y el desarrollo del constitucionalismo, reflejaron finalidades y consagraron instituciones que pueden mirarse, ahora, con la perspectiva del tiempo y de su aplicación.4 Con tal enfoque, señalando sólo algunas, estimo que las normas establecidas en materia de valores y principios superiores propios de la civilización cristiano occidental, que son la dignidad de la persona humana, la libertad y la igualdad, el mayor desarrollo en la descripción de los derechos y deberes fundamentales así como su protección y amparo, han regido y perdurarán. No tanto por el hecho de así contemplarse en la Constitución, que prosigue la tendencia posterior a la segunda guerra mundial, lo que sin dudas es un gran acierto, sino porque aquellos o anidan inamoviblemente en el fondo de la naturaleza humana o porque están escritos “con la tinta de los siglos”. Y también por las duras experiencias del pasado, lejano y cercano. Debe sí destacarse que el recurso de protección (ya de 1976) es en efecto, una de las más notables y valiosas creaciones jurídicas del derecho público chileno más reciente. A su respecto, la preocupación manifiesta debe apuntar a revisar si esta acción de protección mantendrá su vigencia y utilidad, dadas las cortapisas o escollos, paradójicamente de procedencia judicial, pero absolutamente inconstitucionales, que amenazan su valioso e indispensable papel. No obstante buenos avances jurisprudenciales. En cuanto a lo orgánico, el presidencialismo corresponde, con matices y necesarias regulaciones como las derivadas de la descentralización y su consecuente traspaso de poder, a la tradición política más remota y reiterada de Chile. 4 En derecho mayor, “La Constitución del Bicentenario”.

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En un mundo masificado como el presente, la opinión pública pesará, habitual y crecientemente, a favor de un gobierno vigoroso y eficiente, sin perjuicio de cumplirse el ciclo natural de nuestra política; esperanza y desilusión. Hay sí, aquí entre muchos otros, un aspecto recurrente y nada de fácil de resolver, cual es el alcance de la norma (artículo 32 nº 9), según la cual el Presidente de la República nombra y remueve a su voluntad a los ministros de Estado, subsecretarios, intendentes y gobernadores, disposición cuya aplicación se contraría por los “equilibrios o cuoteos” que vienen de los apoyos, compromisos o exigencias de los partidos políticos. Parecido es lo que ocurre con el Congreso Nacional, respecto del cual en la Constitución Política se hizo un claro distingo entre la Cámara de Diputados y el Senado, incorporando a los denominados senadores “designados”. Tal idea no era nueva ni en Chile, pues se planteó, en sus épocas, por el constituyente Mariano Egaña y Jorge Alesandri; como no lo es tampoco en el derecho comparado, en los casos -entre otros- de Hungría, Irlanda, Perú e Italia. En cuanto a la aplicación de la norma que los estableció, paradójicamente o explicablemente, la “primera promoción” (1989 a 1997) de estos senadores se mantuvo en un pie de más independencia que la “segunda promoción” (1997 en adelante),especialmente en cuanto a la categoría del ex Presidente vitalicio y otros senadores, quienes públicamente y de hecho variaron el sentido de la institución (contribuir con experiencia e imparcialidad) asumiendo, por el contrario, roles adscritos a partidos políticos determinados. Con ello, la institución ha derivado en el hecho en una que es sustancialmente antidemocrática, porque senadores designados actúan como elegidos, sin que lo sean, lo que no era la finalidad inicial, y, correr el riesgo de una tendencia a politizar los institutos armados, como ocurrió en el pasado. Otro tema, real y de fondo, es el conflicto sobre la forma del Estado y el traspaso de poderes, competencias y recursos al nivel subnacional, regional y local. Se trata éste de un anhelo de varias décadas (uno de cuyos hitos fue la Primera Convención de las Provincias de Chile, efectuada en Valparaíso en el año 1946), reconocido en la Constitución, así como de un problema de poder muy profundo, que podría dividir la sociedad en los años próximos y que pondría a prueba la institucionalidad vigente. Estimo que ésta sería la reforma (o aplicación) indispensable para que el deseable mayor desarrollo nacional se cumpla dentro de un marco equitativo, de igualdad de oportunidades. En resumen, hacia el futuro se podría visualizar una mantención de los capítulos iniciales de la Constitución Política, o parte dogmática de la misma (capítulos I y III), explicada porque los principios y valores que ésta representa, elevados a la categoría de derechos subjetivos, serán crecientemente asumidos por las personas, incluso en contra del Estado.

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En lo relativo a la parte orgánica del texto (Capítulos IV a XIV), al tenor de los puntos precedentemente reseñados y de otros también de interés, presumiblemente sería variable su suerte futura. Como siempre y en el fondo, deberá sostenerse que lo mejor está en la aplicación de la Constitución, se oriente al bien común y que coincida con la Constitución histórica o real, o sea, con las instituciones y expresiones verdaderas de Chile; pues de no ocurrir así se tratará, como muchas otras veces, de lo que la doctrina alemana denomina “constitucionalismo aparente o de fachada”, correspondiente a puras satisfacciones momentáneas y ajeno, por lo tanto, a lo que realmente deba y pueda, de verdad, aplicarse. Asimismo, la evolución futura de la Carta dependerá, crecientemente, de la capacidad de los tribunales chilenos para interpretar de contexto y armónicamente el texto, preservando su espíritu y con la dicha indispensable orientación hacia el bien común. Es importante destacar que la evolución del Derecho Público, y dentro de éste del rol de una Constitución, ha llevado contemporáneamente a un texto mucho más completo, con un notable desarrollo de los derechos fundamentales y de sus garantías, del amparo y de la protección, así como a un diseño más moderno -siempre perfectiblede los órganos de Estado. Ya, contemporáneamente, no es el texto tan reverenciado cuanto olvidado en los anaqueles de los juristas, -que permanecía flamante porque no era necesario leerlo- sino que es conceptualmente una Ley Fundamental más cercana a las preocupaciones de la sociedad chilena con vigencia o aplicación in actum, por sí misma. Los riesgos que sí se presentan han sido los de querer aumentar excesivamente su contenido, asociarla a la luz de los intereses inmediatos y pretender prescindir del análisis de sus antecedentes, tan vinculados a las realidades históricas, así como al avance de los derechos fundamentales. Porque lo cierto es que -como muchas materias- lo que no debe ocurrir es la subordinación del Hombre al Estado, olvidando que éste debe estar al servicio de aquél.

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