Anotaciones para una aproximación al territorio y sus territorialidades

ANOTACIONES PARA UNA APROXIMACIÓN AL TERRITORIO Y SUS TERRITORIALIDADES Autor: Adolfo Hurtado Sociólogo Octubre 2014

Table of Contents 1.

Territorio y territorialidad .................................................................................................... 1 1.1. Multidimensionalidad espacial .................................................................................... 2 1.2. La Multidimensionalidad Sectorial .............................................................................. 3 1.3. Consideraciones sobre el tiempo social ..................................................................... 4 2. Territorio, Territorialidad y Gobernabilidad ......................................................................... 6 2.1. Para Gobernar Lo Territorial ....................................................................................... 6 2.2. Tres criterios para la adecuación territorial.. ............................................................... 8

Ilustración 1. Modelo de Territorio / Territorialidad, Eficiencia y eficacia ..................................... 2 Ilustración 2. Territorio, Sector y tiempo Social ............................................................................ 5 Ilustración 3. Lo Local en el marco Territorial y Sectorial ............................................................. 8 Tabla 1. Multisectorialidad ............................................................................................................ 4 Tabla 2. Multisectorialidad para al SSAN ..................................................................................... 4 Tabla 3. Multisectorialidad/multiterritorialidad de la acción pública: Gestión sostenible de la laguna de Masaya. ........................................................................................................................ 7

INTRODUCCIÓN En los pocos más de 20 años que llevo trabajando en el diseño de instrumentos de intervención para la promoción del desarrollo en los distintos ámbitos como el público, gremios y ONG,s, con fuerte énfasis en lo primero, encuentro tensiones y problemas a la hora de definir los territorios de intervención y las intervinculaciones entre estos. Dificultad tal que, actualmente, la mención de la palabra territorio parece evocar unas pocas dimensiones del mismo como de gobernabilidad (municipio), sociales (étnicos) o ambiente (cuenca), pero “lo Nacional”, o “lo regional”, pareciera quedar fuera, o bien otras dimensiones de lo territorial. En estas anotaciones pretendo hacer una reflexión sobre cómo se puede captar la multidimensionalidad de un territorio, es decir, las territorialidades que conforman el espacio sobre el que se interviene. Y como se verá en el planteamiento un territorio se encuentra contenido en un espacio, pero un espacio, contiene múltiples territorios.

1. Territorio y territorialidad Como señala en la ECADERT, “Los territorios, como espacios socio-geográficos construidos históricamente, están asociados a la identidad cultural de sus habitantes y comunidades”. En el marco de la gobernanza y la gobernabilidad, el reconocimiento de estos territorios (o espacios de interacción social), tiene como objetivo la focalización del tratamiento de los asuntos públicos

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y privados en los niveles territoriales correspondientes, buscando mejorar la eficiencia y la eficacia de la intervención pública y privada. Entendemos aquí como territorio el resultado de la interacción de la sociedad con el espacio a través del tiempo. Es decir, los territorios como espacios socialmente construidos, “con identidad y con un proyecto de desarrollo concertado socialmente”1. Esto tiene como consecuencia que un territorio está espacialmente delimitado, pero ¿esto querría decir que un espacio termina donde comienza otro? Ahí la respuesta es sí, solamente, si estamos hablando de espacios construidos socialmente de la misma naturaleza ¿por qué? Para responder esta pregunta tendríamos que responder la siguiente primero. Si hemos dicho que un territorio tiene una delimitación espacial ¿es igualmente cierto que un espacio es un único territorio? Si partimos del hecho que las interacciones sociales presentan distintas espacialidades, dada la multidimensionalidad de las interacciones sociales, encontramos que un mismo espacio forma parte simultáneamente de varios territorios, lo que demanda una organización de la acción pública y privada en varios niveles territoriales. Así por ejemplo una persona que se encuentre en Choluteca, se encontrará en la Ciudad de Choluteca, en el Municipio de Choluteca, Departamento de Choluteca, República de Honduras, el Golfo de Fonseca, en el Trópico Seco de Pacífico Mesoamericano, en Centroamérica, en América, con todas las implicaciones que cada uno de esos territorios conlleva en lo política, lo económico, lo social y lo ambiental, por señalar algunos sectores. Esto nos coloca frente a una doble dimensionalidad, una de orden espacial y la segunda de tipo sectorial. Dada la multiplicidad de territorios que constituyen un espacio específico, se hace necesario distinguir aquel espacio en el cual queremos intervenir de aquellos que atraviesan y construyen este, tanto en espacialidades mayores o menores al espacio en intervención. Para ello proponemos en este ensayo el uso de territorio para referirnos al espacio/territorio en el cual estamos interviniendo, y Territorialidad, a todos los otros espacios/territorios que forman parte constitutivas del Territorio. La definición de territorio y territorialidad está orientada a fortalecer y vincular las estrategias de desarrollo capacidades institucionales y la implementación a escala de programas efectivos. 1.1. Multidimensionalidad espacial Ilustración 1. Modelo de Territorio / Territorialidad, Eficiencia y eficacia

La materia a tratar nos da una espacialidad a intervenir. Por ejemplo agua nos lleva a la gestión de la cuenca. De ahí que para alcanzar los objetivos pretendidos (en este caso podrían ser agua en cantidad, calidad y estabilidad suficiente), debe de abarcarse la totalidad del espacio a ser gestionado. Si las acciones se desarrollan más allá de los límites espaciales necesarios para alcanzar los resultados previstos se tornará 1

Dimensión Social a tratar Espacialidad con intervención Directa (Territorio) Eficiencia / Eficacia Inversión ≡ necesidades Ineficiencia: Inversión > necesidades Ineficacia: Inversión < necesidades Subsidariedad Inversión complementaria

Schejtman Alexander y Berdegué Julio, Desarrollo territorial rural

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menos eficiente2 o ineficiente por los gastos innecesarios y sin consecuencias realizados, generando una tasa de desperdicio de recursos dado por la inadecuada definición espacial. Así la eficiencia, en el ámbito de la definición territorial de las acciones públicas, implica la delimitación de los espacios de decisión a los territorios afectados por el asunto a abordar. Si por el contrario la acción pública de intervención se sitúa por debajo de la espacialidad necesaria para el tratamiento del objeto de intervención, será imposible alcanzar los objetivos pretendido, sea porque algunas de las condiciones (variables) que conforman y definen esa espacialidad quedan fuera (como podría ser si la cuenca alta –zona de recarga- quedara fuera del ámbito de afectación ), sea porque parte del público objetivo queda fuera del ámbito de afectación (por ejemplo, comunidades de la cuenca baja, área de consumo), generando deficiencia en la eficacia3 de la intervención pública. Sin embargo, hay que señalar que los actores públicos y privados de un nivel territorial pueden encontrar problemas en la eficacia de sus acciones públicas. Estos problemas pueden derivarse por múltiples razones como debilidades de su capital humano o institucional, ineficacias de sus servicios por limitaciones en la disponibilidad de recursos para alcanzar la cobertura deseada, haciendo necesario la intervención de niveles territoriales agregados que pueden contar con el o los recursos necesarios. De ahí, que estos niveles agregados intervienen por el principio de subsidiariedad4, con el objetivo de solventar la carencia, en el corto plazo, y de fortalecer y resolver estas carencias o debilidades del espacio intervenido, en mediano y largo plazo. 1.2. La Multidimensionalidad Sectorial Cada uno de los espacios (territorios) tendrán su propia agenda, es decir, una o varias interacciones sociales específicas (capital simbólico/tema sectorial) que demandaran con ciertas formas de organización social / institucional (reglas), con marco temporal de actuación enmarcado en su naturaleza. Estas características la podemos ver en la Tabla 1. Político

Económico

Social

Ambiental

Capital Simbólico

Legitimidad

Valor

Equidad

Sostenibilidad

Regla del Juego (Marco Normativo)

Derecho Político

Derecho Económico

Derecho Social/civil

Derecho Ambiental

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Para este ensayo se entiende la eficiencia como los costos de las acciones de desarrollo, monetarios y/o en tiempo, en relación a los objetivos pretendidos. Esta eficiencia será una manifestación de la calidad de los servicios prestado o intervención realizada (adecuación sectorial / multidimensionalidad sectorial) 3 Para este ensayo se entiende la eficacia como la capacidad de alcanzar resultados previstos o deseados según objetivos estipulados. Esta eficacia será una manifestación de la calidad de los servicios prestado o intervención realizada (adecuación sectorial / multidimensionalidad sectorial) 4 El principio de subsidiariedad lo podemos entender desde dos ángulos. El primero perfila la acción del Estado en lo que la sociedad civil no puede alcanzar por sí misma. O en el caso de gobernabilidad, dispone que un asunto deba ser resuelto por la autoridad (normativa, política o económica) más próxima al objeto abordado. En gobernabilidad territorial se da cuando unidades territoriales no son capaces de resolver sus limitaciones por sí mismas y demandan apoyo de niveles territoriales agregados.

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Tiempo para generación de cambios

Político

Económico

Social

Ambiental

4 a 12 años (Gobierno Nacional) 5 a 15 años (Gobierno Local)

2 a 5 años (desarrollo de Empresas) 10 a 15 años (desarrollo de cadenas de negocios)

15 a 50 años

Más de 20 años

Tabla 1. Multisectorialidad

Si consideramos que un alcalde decide promover el derecho a la alimentación adecuada a través del fortalecimiento de la soberanía y, la seguridad alimentaria y nutricional, entre las dimensiones que tendrá que fortalecer estará la de su sistema alimentario local. Para ello tendrá que conciliar la disponibilidad de alimentos de lo que dependerá de su producción, transformación y gestión de reservas alimentarias locales, de sus redes comerciales y su capacidad de compra, de la adaptabilidad de su cultura alimentaria, así como del aprovisionamiento de agua en cantidad, calidad y estabilidad suficiente para garantizar el mejor estándar de vida posible sus ciudadanos. Sin embargo, para juntar todos estos elementos en una acción conjunta de impacto, tendrá que considerar que estos elementos se moverán en tiempos distintos en sectores distintos, como podemos observar en la tabla 2. Tema

Político

Económico

Social

Ambiental

SSAN

Gobernanza y Gobernabilidad de la SAN

Cadena Agroalimentaria

Cultura alimentaria

Agua

Tabla 2. Multisectorialidad para al SSAN

La especificidad sectorial (o dimensionalidades) es susceptible de ser definida por la naturaleza de la materia a tratar, y responder de esta manera la pregunta ¿de qué sector sería la responsabilidad de la rectoría de la materia a tratar? y ¿cuál la arquitectura institucional de apoyo? 1.3. Consideraciones sobre el tiempo social Cuando se está diseñando instrumentos de políticas públicas uno de las mayores dificultades consiste en situarlos en su marco temporal adecuado. Se da por sentado que las políticas deben de resolver el presente, cuando este en realidad es sólo una expresión del pasado, o bien debe de entenderse como cambiar o mejorar determinadas condiciones presentes lo cual demanda una cierta comprensión del futuro, que es donde se producirá el cambio. En este sentido el presente s el resultado de las decisiones ya tomadas hace muchos años, o décadas, a veces, y que ajustar ese presente pude llevar un ciclo de varios años, o décadas, para que tengamos una nueva realidad. Es decir, na sociedad que tenga como resultado una realidad cualitativamente distinta a la actual. Como hemos visto con anterioridad, la territorialidad y la sectorialidad comparten una construcción simbólica común, Pero también comparten una construcción del tiempo, como en diferentes partes del texto se ha señalado. Cómo entender este tiempo? Para escapar al problema del tiempo fáctico (la percepción del tiempo de los sujetos). Como dice la RAE “Se dice del tiempo en que actualmente está alguien cuando refiere algo”. Si por presente entendemos como el estado actual de cosas, y lo extrapolamos al tiempo social de la misma manera, como el estado actual de cosas, uno percibe que ese estado actual de cosas se hunde en el pasado fáctico pero se proyecta hacia el futuro fáctico ¿y cómo marcar los límites? Si el 4

presente es el estado actual de cosas, esta se encuentra referido a un estado material y mental de los sujetos, y sociedad, que general es estado percibido como “actual” con características propias que lo hacen distinguibles de otros estados. Un ejemplo. ¿Cuál es nuestro presente político? Si el estado actual de cosas del presente político lo percibimos como la incapacidad de generar una visión comunidad / país que permitan orientar sus esfuerzos hacia objetivos compartidos, teniendo como consecuencias ciclos de gobernanzas de violencia/hegemonía/violencia, y que eso está en la falta de creación de una verdadera identidad y legitimidad de los estados / gobiernos, dependiendo el hilo conductor de lectura podemos señalar varios puntos de quiebres y colocar el inicio de este presente sociales o su pasado. Si el hilo es la legitimidad, el presente social político podríamos decir que se inicia entre 1821 y 1839, dependiendo de los autores historiadores, si el hilo conductor es la identidad el debate se irá entre 1525 y 1625, y si el hilo es el inconsciente colectivo nos vamos a los períodos precolombinos (-1500 a 1525). A cada pasado social se le dará un futuro social que responda, y hasta cuándo vamos a tener este presente social o cuánto tiempo necesitamos para hacer los cambios necesarios a este presente social, porque ese cambio deseado con características cualitativas distintas, es el futuro. De ahí que opté por usar un concepto social del tiempo o tiempo social, Ilustración 2. Territorio, Sector y tiempo Social

Considerando que las políticas y los proyectos de desarrollo deben cumplir algunos principios para el desarrollo: - su ejecución debe de llenar un vacío en el tejido social (económico, social, cultural ...); - su implementación debe de provocar un fortalecimiento del capital social general (economía de 1+1 > 2); - deben evitar entrar en espacios donde su desarrollo se convierta en una especia de "quitate tu pa'ponerme yo" o en el clásico "dilema de la sábana corta" - desde la teoría de la innovación, los proyectos de desarrollo deben de colocar el pensamiento local en el “adyacente posible”, es decir, ese espacio que ya existe en sus posibilidades ontológicas, y es parte del mismo presente, sólo que un presente no realizado (esto no debe de entenderse como no realizable), y que permitan como resultados cambios cualitativo percibidos como “mejores” por todos los actores envueltos. Por lo que el desarrollo de una visión territorial es importante; Tenemos la complicación que los presentes sociales tienen marcadas diferencias territoriales. Para algunos territorios, los conceptos, pensamientos ni experiencias de una determinada posibilidad existen, y el proceso se centra desde el ámbito de los modelos mentales con introducción de nuevos conceptos y nuevas prácticas para la emergencia de nuevos resultados (cualitativamente en el marco de lo esperado). Estos primeros resultados no solamente abren posibilidades a la réplica, si no a nuevos pensamientos vinculados a ese “modo” o “memento” 5

del concepto/palabra-práctica (praxis) introducido en los modelos mentales que abren los adyacentes posibles. Este último no debe de entenderse como “más de lo mismo” ni se reproduce por imitación (prácticas muy comunes de los denominados proyectos de cooperación a todo nivel), sino como as inflexiones mentales que puede crear en otras esferas que no necesariamente dependen de esta.

2. Territorio, Territorialidad y Gobernabilidad 2.1. Para Gobernar Lo Territorial Los criterios de eficiencia, eficacia y subsidiariedad permiten una aproximación a la definición de los distintos territorios, que junto a la definición temática sectorial, permite perfilar los instrumentos de intervención. Al momento de diseñar una acción “pública y privada” se hace necesario diferenciar el “espacio / construcción-social” sobre el que se actúa, de todos los demás que forman parte orgánica de éste espacio, como ya ha sido señalado. Si queremos actuar en el nivel territorial “municipal” o de “mancomunidad/asociación municipal” (Gobernabilidad), donde, además de la agenda propia de los territorios específicos, debemos de considerar las relaciones de este con los niveles agregados y los sub niveles vinculados al proceso que se quiere afectar5. ¿Cómo diferenciar esta agenda? Tomemos el siguiente ejemplo: Para la “Gestión ambiental sostenible de la laguna de Masaya”. Si el Gobierno Municipal de Masaya (Gobernabilidad Municipal) decide una gestión sostenible de la Laguna de Masaya para fines de aprovechamiento Turístico, necesitará: -

Movilizar las voluntades de la Asociación de municipios de Masaya (Gobernabilidad / Supra Municipal); Tratamiento de la Basura y aguas servidas municipales (Salud / Municipal) educación ambiental; Nuevos hábitos en el manejo de los desechos sólidos y líquidos (salud y educación / comunitario); Gestión de la reserva del Volcán / laguna de Masaya (Económico y ambiental / Supra Municipal); Leyes de Gestión ambiental que permitan una mayor opciones de modelos de gobernabilidad de las reservas ambientales (Gobernabilidad / Nacional).

Como se observa en el ejemplo, la pertinencia de las acciones a desarrollarse, dada la multidimensionalidad de la interacción social, no sólo guarda una espacialidad específica si no que presenta una dimensión temática / sectorial específica, que justamente delimita el espacio pertinente para una toma de decisión, como observamos en la tabla 3. Político Nacional

Económico

Mancomunidad / Asociación Nacional de Municipios (Incidencia política)

Social

Ambiental Poder legislativo + Min Ambiente (Normación para la gobernabilidad de áreas protegidas / reservas)

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Considerando a los criterios anteriores, los procesos de relevancia son los que se relacionan a los “procesos de cambio” o “fuerzas motoras” de dicho espacio, es decir, no todos los procesos tienen la misma relevancia y por consiguiente la “pertinencia” de la agenda afectará nuestra eficacia.

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Supra Municipal

Político

Económico

Mancomunidad / Asociación de municipios de Masaya (Decisión Política)

X actores posibles (Gestión Económica de la reserva)

Municipio

Gobierno Local (normación local)

Comunidad

Social

Ambiental Min de Ambiente + X actores posibles (Gestión ambiental de la reserva)

Salud: Min Salud Mun + Gob. Local (Servicios Municipales)

Gobierno Local (normación local)

Educación: Min Educación (Escuelas) Min Salud (casas comunitarias)

Tabla 3. Multisectorialidad/multiterritorialidad de la acción pública: Gestión sostenible de la laguna de Masaya.

Considerando el encuadramiento territorial / sectorial de los ejes temáticos a tratar, presentados en la tabla anterior, donde cada una de ellas demanda una construcción específicas de actores con intereses delimitados, derivan dos consecuencias, una primera de tipo epistemológica y una segunda de tipo metodológica: Primera consecuencia. El concepto de “Lo Local” desde la mutiterritrialidad, podríamos entenderse como el espacio / sector de una decisión pertinente, entendiendo lo pertinente en función de nuestros objetivos, construido a partir de los “asuntos públicos” a tratar. De esta manera Lo Local, al sentido de “la tierra que tengo debajo de mis pies” se le agrega “el tema que voy a tratar”, y pierde de esta manera (Lo Local) las restricciones de referirse estrictamente a lo micro local (sentido que parece ser el empleo dominante de la palabra actualmente): Situándose de esta manera en una espacialidad y en una sectorialidad específica. Como señala De Franco (2000) en su artículo “¿Por qué Precisamos de un Desarrollo Local Integrado y Sostenible?” señala6: “… La palabra local, tal como la utilizamos en esta nota, no es sinónima de pequeño ni alude necesariamente a diminuto o reducido. El concepto de local adquiere, pues, una connotación de algo socio-territorial que pasa a definirse como un ámbito comprendido por un proceso de desarrollo en curso, en general cuando este proceso está pensado, planeado, promovido o inducido. Normalmente, cuando se habla de desarrollo local se hace referencia, habitualmente, a procesos de desarrollo que ocurren en espacios subnacionales, por tanto no en Brasil, y en la mayoría de los casos tales espacios son municipales o microregionales (comprendiendo una cierta cantidad de municipios dentro de una misma unidad federativa). Otra definición, aunque no siempre explícitamente reconocida, del concepto de local es la inmersa en la idea de comunidad. El desarrollo local, en cierto modo, “cambia la generalización abstracta de una sociedad global configurada a semejanza o como soporte del Estado (como es el caso de las llamadas sociedades de masas) por las 6

Pp 7-8; http://www.cooperahabana.org/cdl/images/b/bc/Centrodoc_849.pdf

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particularidades concretas de las múltiples minorías sociales orgánicas que pueden generar … (endógenamente) futuros alternativos para la colectividad y, sobre todo, anticipar tales futuros en experiencias presentes” (Franco, 1994). Objetivamente el desarrollo local “produce” comunidades o crea un contexto donde se manifiesta un ethos de comunidad, desligando comunidad (gemeinschaff) de sociedad (gesellschaff).” Ilustración 3. Lo Local en el marco Territorial y Sectorial

Segunda consecuencia: Una aproximación territorial demandará instrumentos de trabajos y análisis multisectoriales, y las aproximaciones sectoriales demandaran una instrumentalización multiterritoriales. Pero son las acciones sectoriales que deberían de subordinarse a la articulación de acciones multiterritoriales, ya que es en los territorios donde se expresan y se contienen los procesos sociales.

2.2. Tres criterios para la adecuación territorial.. La naturaleza Intergubernamental del proceso de integración de Centroamérica, coordinado por el SICA, pareciera dar la percepción en la discusión de los procesos de integración que Lo Regional es la sumatoria de la agenda de los países, haciendo poco claro los límites de las responsabilidades de la gestiones públicas entre lo nacional y lo regional. Falta de precisión que se observa en los mismos sistemas de información. La complejidad del proceso de integración centroamericano y las limitaciones de la gobernabilidad regional, así como los procesos de desconcentración / descentralización de los Estados Nacionales hacia las municipalidades y en muchos países de la región también hacia los niveles supra municipales / sub nacionales, hace necesario la definición de algunos criterios más precisos para la definición de las acciones en los diferentes niveles territoriales. Podemos reconocer tres criterios para definir el espacio pertinentes de Lo Territorial en las tomas de decisiones y el desarrollo de las acciones públicas y privadas. a) Acciones que sólo pueden resolverse o contenerse en este espacio (Gobernabilidad). Este criterio está basado en la misma definición del territorio. Es el territorio en sí. Que pude definirse considerando, entre otras cosas: i. Espacialidades menores no pueden desarrollar sus acciones solas. Cooperación que involucre a todos, sabiendo que individualmente no lo podrían hacer. i.a. Ej 1. Gestión de cuencas supra municipales o supra nacionales; i.b. Ej. 2. Gestión de precios y reservas nacionales a nivel de los países; i.c. Ej. 3. Seguridad Social para la mano de obra con movilidad intra regional estacional; ii. Que requiere de acciones conjuntas ii.a. Aunque afecta directamente a uno de los países tiene consecuencias potenciales sobre los restantes: eje. Enfermedades sanitarias; 8

ii.b.

Aunque afecta directamente a uno, la solución requiere el concurso de los otros: ej. Manejo de cuencas transfronterizo

b) Temas Sinérgicos (Eficiencia): i. Economía de escala i.a. Acciones conjuntas que abaratan la intervención: Ej.1. Políticas de Compras conjuntas; Ej.2. Información climática Ej.3. Inteligencia de mercados; Ej.4. Desarrollo de mercados forestales y de seguros; i.b. Presentar propuestas conjuntas le da mayor fuerza; Ej.1. Constitución de equipos especializados para el seguimiento de acuerdos comerciales Ej.2. Posiciones conjuntas en materia de negociaciones i.c. Mejora el aprovechamiento de la cooperación internacional en los temas anteriores; ii. Acciones Cooperativas como: ii.a. Acciones conjuntas cuyo efecto es superior a los efectos individuales: Ej.1. Producción y productividad agroalimentaria y Comercio regional de alimentos; Ej.2. Mercado turístico; Ej.3. Seguridad; Ej.4. Armonización normativa; ii.b Acciones que complementan acciones nacionales; Ej.1. Cadena agroalimentaria regional; iii. Temas en los que más de un país necesitan asistencia técnica, permitiendo enfrentar amenazas u oportunidades comunes. iii.a. Situaciones que pueden abordarse con una división del trabajo entre países y evitan duplicaciones; iv. Establecimiento de condiciones adecuadas para integrar mercados nacionales, en especial de aquellos que por naturaleza requieren diversificar riesgos. Ej: iv.a. Normación sobre regulación y supervisión de mercado de seguros iv.b. Normación sobre contratos de seguros c) Temas en los que los países pueden aportar a los demás (Eficacia) i. Encuentros para el intercambio de experiencias y para estimular la cooperación intrarregional; ii. Soluciones compartidas a problemas comunes replicables con una sensible reducción de costos; ii.a. BP prácticas replicables entre los países: + eficiencia + eficacia Ej.1. Salario mínimo (CR); Ej.2. Desarrollo de mercados forestales y de seguros; iii. Cuando incluyen aspectos que tienen relación con regiones o poblaciones afines: Ej Corredor Seco, Poblaciones de determinada etnia;

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