ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DEL MAPA POLÍTICO DE LA REGIÓN AREQUIPA. Recomendaciones para mejorar el sistema de representación político peruano, 2013

ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DEL MAPA POLÍTICO DE LA REGIÓN AREQUIPA Recomendaciones para mejorar el sistema de representación político, 2013 Gonzalo Banda Lazarte

Sumilla: El presente trabajo analiza el mapa político electoral publicado en el 2013 por el Jurado Nacional de Elecciones en cuanto la Provincia y la Región Arequipa, enfatizando la relación entre los Índices de Participación Electoral, los Indicadores del Sistema de Partidos Políticos, los Factores Políticos Locales y las Normas Electorales de las últimas tres elecciones para la Región y la Provincia de Arequipa en los años 2002, 2006 y 2010, el cual revela una debilidad institucional al interior de los movimientos regionales ocasionada principalmente por dos causales: la directa relación entre normas electorales regionales y municipales y, la participación política, así como la ausencia de representación regional de los partidos políticos nacionales; y en segundo lugar: la relación directa entre número de candidatos y movimientos políticos regionales, y la posibilidad de mayor acceso a recursos económicos provenientes de la renta del canon minero, en comparación con circunscripciones territoriales sin la misma. Palabras clave: Mapa Político Electoral, Partidos Políticos, Región Arequipa, Provincia Arequipa, Movimientos Regionales, Normas electorales.

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Cátedra Arequipa “pensar para crecer” La ética nos ordena «no resistir el mal con la fuerza», pero para el político lo que tiene validez es el mandato opuesto: has de resistir al mal con la fuerza, pues de lo contrario te haces responsable de su triunfo.

Max Weber Obsesionados por las causas de los fenómenos políticos, los politólogos hemos olvidado que, además de causas, los fenómenos políticos poseen significados, que además de correlaciones estadísticas, hace falta hermenéutica.

Alberto Vergara.

El sistema de representación político: sistema de partidos y movimientos regionales

C

arl Schmitt planteó que la mejor forma de representar lo político, así como la dicotomía bueno o malo representa la ética, lo bello o lo feo, la estética; es la posibilidad concreta y la correcta distinción entre las categorías de lo amigo y lo enemigo (Schmitt: 1932, 2005). La distinción amigo-enemigo puede analizarse de varias maneras en Ciencia Política, quizá la mejor manera de comprenderla sea el estado de guerra entre dos naciones, por excelencia. Pero también se puede aplicar esta distinción al Sistema de Representación Político de un Estado. En el interior de un Estado, los partidos políticos existen y son causados con el fin de competir para ejercer el dominio del poder político y servir al bien común, y a ellos les corresponde la misma competencia, entre amigos y enemigos, persiguen el manejo del poder estatal, con el fin de dirigir políticamente el cuerpo burocrático profesional. Una de las premisas del estudio del Jurado Nacional de Elecciones (JNE), es que a mejor y mayor competencia, mejor sistema de representación.

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Gonzalo Banda Lazarte Partidos políticos Los partidos políticos en la democracia occidental son, como lo sostiene Tuesta siguiendo a Sartori, la estructura central intermedia e intermediaria entre la sociedad civil y el Estado (Tuesta 1992). Siguiendo la misma línea, propone una definición limitada del concepto de partidos políticos relacionada con la participación electoral para obtener el poder, así afirma que un partido es cualquier grupo político que se presenta a las elecciones y puede colocar mediante éstas a sus candidatos en cargos públicos (Sartori 1980:92). Una premisa que podemos establecer en un sistema de representación política, es que entre mejor competencia entre los partidos políticos, mejor democracia (Nohlen: 2004). Esta premisa, como lo habíamos recordado, es manifiesta en el Mapa Político Electoral. La mejor competencia entre partidos políticos, y en el caso del Perú entre movimientos regionales y locales, está compuesta por una serie de factores que el Mapa Político Electoral publicado por el JNE denominada Indicadores del Sistema Político: fragmentación, volatilidad, distribución, competitividad y concentración. Un Sistema de Representación Político con partidos sólidos y burócratas capaces y decentes, no sólo es deseable, sino necesario para que una democracia no se enferme, como lo ha demostrado Nohlen (Nohlen: 2004). Por lo contrario, el desprestigio continuo en el que ha caído el Sistema de Representación Político – los partidos políticos, el Congreso, el Ejecutivo y hasta los gobiernos regionales y locales - es consecuencia de una precaria y patente debilidad del Sistema de Representación Político. Como lo ha demostrado Meléndez, la representatividad de los partidos políticos en el Perú se ha debilitado paulatinamente desde la década de los ochenta hasta la actualidad, crisis que se 145

Cátedra Arequipa “pensar para crecer” profundizó a finales de la década de los 90 con el “autoritarismo clientelar” del gobierno de Alberto Fujimori (Meléndez 2009: 39). Además como sostiene Vergara, se puede evidenciar que en el Perú, “ante la ausencia absoluta de partidos políticos, una elección es una competencia entre individuos que no dependen de sus ideas u organizaciones, sino de su buena o mala estrella” (Vergara 2013: 194). Precariedad del sistema de representación Quizá para explicar la precariedad del sistema de representación a nivel de las regiones y provincias de Arequipa debamos volver a la interpretación de Meléndez. Esta crisis del sistema de representación, según apunta Meléndez (Meléndez 2009: 29-33), obedece a una triple dinámica que ha sido explicada en los ámbitos académicos: a) Factores históricos que representan una limitada capacidad territorial del Estado: hay un serio déficit de la presencia territorial del Estado; b) Factores estructurales: factores relacionados con el crecimiento económico y los recursos provenientes de actividades extractivas en las zonas rurales del Perú, y por tanto se reclama una intermediación directa y activa, que muchas veces los partidos políticos o movimientos regionales no han sabido articular con la suficiente capacidad y legitimidad para atender las demandas locales; y, c) Factores institucionales relacionados fundamentalmente con un proceso de descentralización de trasferencia de competencias y recursos, que elevó las expectativas ciudadanas. Estas tres dinámicas que originan la crisis de representación terminan por tanto desbordando cualquier marco institucional creado para representar de manera eficiente y legítima las expectativas ciudadanas. Otra característica del sistema de representación político peruano, es su incierta predictibilidad. Como lo ha demostrado Dargent, en un sistema de representación político débil con parti146

Gonzalo Banda Lazarte dos fragmentados, es casi imposible anticipar quiénes serán los protagonistas de una elección (Dargent 2011: 97). Esta ausencia de predictibilidad también podemos trasladarla al ámbito regional y local, donde salvo algunas elecciones, muchos candidatos surgen de manera improvisada con una gran maquinaria de campaña, y pueden hacerse de las elecciones locales y regionales. Desde una perspectiva comparada, Tanaka ha precisado que los colapsos de los sistemas partidarios de los países andinos han sucedido en diferentes etapas, coincidiendo con Meléndez. Tanaka apunta a que en el Perú se produce este colapso a inicios de la década de los años noventa “como consecuencia de una marca de la adopción de políticas neoliberales que al estabilizarse, legitimaron el liderazgo antipolítico de Fujimori” (Tanaka 2010: 134). La explicación de Tanaka a este desajuste deriva de las grandes tensiones que existieron en los noventa y que generaron un vacío de representación aprovechado por un outsider, para poder llegar al poder, las que sumadas a la destreza de Fujimori para el manejo económico y nuevas maneras de hacer política a través de la comunicación, permitieron legitimar su discurso. (Tanaka 2010: 138). Sin embargo, a pesar de los múltiples estudios sobre sistema de representación, como precisa Dargent, aún no conocemos en su mayor complejidad los cambios en las formas de intermediación política en tiempos en que los partidos políticos son débiles, y en los cuales al mismo tiempo los vínculos clientelistas también se han debilitado (Dargent 2010: 84). Esta precariedad, en el estudio de la complejidad de las formas de intermediación política nacional, se profundiza cuando debemos de descender a las formas de intermediación de política regional, local y distrital a nivel nacional. En el particular caso de la Región Arequipa, no existen – más allá de estudios historiográficos -, estudios que expliquen las 147

Cátedra Arequipa “pensar para crecer” dinámicas de intermediación política de los diferentes movimientos regionales y distritales en la Región Arequipa. Las consecuencias de un sistema de presentación político sin adecuada intermediación política, conducen a una altísima indiferencia ciudadana en la participación de lo político, que se traducen inevitablemente en la orfandad política y al ascenso de liderazgos mesiánicos. Eso que en el Perú es una verdad catedralicia que intuíamos los que estudiamos el fenómeno, lo hemos comprobado con la lectura del Mapa Político Electoral publicado por el Jurado Nacional de Elecciones y que fuera presentado en el año 2013. Mapa Político Electoral y dinámica regional Se ha aplicado una metodología descriptiva apoyada en el Mapa Político Electoral (MPE) y comparativa con respecto a la relación que existe entre las diferentes variables medidas por el MPE adicionando la comparación con las normas electorales que tienen un correlato directo en el desempeño de los escenarios políticos locales. Para ello hemos analizado el MPE con respecto a las elecciones a la Región de Arequipa y a la Municipalidad Provincial de Arequipa durante el año 2002, 2006 y 2010, además de las normas electorales vigentes, en especial la Ley de Elecciones Municipales y la Ley de Elecciones Regionales. El trabajo es bastante complejo de analizar. Una investigación de casi 5 años de duración, con una base de datos que comprende muchos procesos electorales, desde las elecciones presidenciales de 1931, y las provinciales - regionales desde el año 2002, una investigación única en su género en América Latina, que debiera mejor titularse como Mapa de la Representación y Participación Política en el Perú.

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Gonzalo Banda Lazarte A nivel país, las conclusiones arrojan un panorama atomizado. El Índice de Participación Electoral (IPE), aquél que mide el promedio de variables relacionadas con la participación de la ciudadanía y las organizaciones políticas, en promedio para todo el Perú de una escala de 0 a 20, arroja un 8.946. La interpretación cualitativa que podemos establecer en este punto, es que a nivel país no gozamos de una adecuada participación ciudadana, ni en los procesos electorales ni mucho menos en la participación ciudadana activa en la vida de los partidos políticos. Para el caso de Arequipa, en cuanto al Índice de Participación Electoral (IPE), nos muestra que a nivel regional y provincial nos encontramos en el puesto número 7 y 8 respectivamente en el IPE, de 25 regiones y 195 provincias, respectivamente. Este componente sobre todo está fuertemente arraigado en el desapego de la participación ciudadana en la vida política de los partidos políticos nacionales, pero fundamentalmente, el hallazgo del MPE precisa que no existe representatividad de los movimientos regionales y locales. Como lo establecimos anteriormente, la dinámica de ausencia de participación política, está dada por la acción de las tres variables expresadas por Meléndez (Meléndez 2009), que contempla fallas históricas, estructurales e institucionales, que impiden conectar de manera armónica las expectativas ciudadanas con la representatividad política. IPE - ISP Municipalidad Provincial de Arequipa y Región de Arequipa Un rasgo que llama la atención del IPE de la elección a la Municipalidad Provincial de Arequipa, es que en los últimos procesos electorales, ostentamos en el año 2010 (el crecimiento es progresivo en los años 2002 y 2006), un número muy elevado de organizaciones políticas participantes. De acuerdo con la data proporcionada por el JNE somos la provincia con mayor número 149

Cátedra Arequipa “pensar para crecer” de listas que participaron en el proceso Municipal Provincial del Perú (22 en total, seguidos sólo por Abancay con 16). Es necesario incorporar al estudio una cuarta variable, no contemplada por el JNE: las normas electorales, que tuvieron implicancia en las elecciones regionales y provinciales de Arequipa durante los años 2002, 2006 y 2010. Las leyes electorales son las que facilitan la conformación de partidos y movimientos regionales. Si la ley establece umbrales altos para alcanzar la inscripción de movimientos regionales, o por el contrario, bajos umbrales que incentivan por lo general una mayor dispersión en el número de partidos y movimientos pequeños. Del mismo modo, para la elección de cargos uninominales, la disposición de mayoría simple o absoluta para ganar una elección nacional, regional o provincial, el establecimiento de una segunda vuelta, el número mínimo de votos para tener personería jurídica, las reglas de financiación, el establecimiento de las garantías a la oposición, entre otros aspectos que pueden servir para desarrollar recomendaciones al sistema de representación político. En el caso de la elección a la Municipalidad Provincial de Arequipa, como hemos podido constatar, la relativa facilidad para inscribir movimientos locales, hace que estas normas no sean ningún obstáculo para la atomización de los distintos niveles de preferencia electoral. Sin embargo, en lo referido a las normas relativas a la elección regional, la valla de 30 % de votos válidos necesaria para ganar la Presidencia Regional ha permitido que sean pocas opciones políticas que concentran la gran mayoría del voto electoral. La primera hipótesis con la que nos topamos aquí está directamente relacionada con la incidencia de las normas electorales en la participación de numerosos movimientos regionales y locales para la elección provincial.

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Gonzalo Banda Lazarte El artículo 9º de la Ley de Elecciones Municipales precisa que pueden participar las Organizaciones Políticas Nacionales o regionales, con registro vigente (2,5% del total de electores), e incluso el artículo. 11, permite a los movimientos que no tengan registro vigente ser exonerados de este anterior requisito, y establece que pueden inscribirse aquellos que tengan la real capacidad de acreditar 2,5 % de firmas válidas de la circunscripción a la que postulan. Con esta valla por superar, muchos grupos políticos cuentan con organizaciones y recursos económicos necesarios; no se requieren finalmente de la complejidad y la dificultad de formar una organización política estable en el tiempo y terminan por aparecer líderes que ejercen liderazgos provisionales. A ello debemos sumar, que para efectos de la elección en la Municipalidad Provincial, se proclama ganador al ciudadano con mayor votación sin exigir ningún mínimo (a diferencia de la Ley de Elecciones Regionales) y sólo por el hecho de haber alcanzado la mayor votación, automáticamente se le da mayoría en el Consejo. Esta norma dirigida a evitar una segunda vuelta electoral, hace que en el caso de Municipalidades Provinciales como Arequipa, se presenten muchos movimientos regionales que compiten y que llegan a ganar elecciones con porcentajes, que en el caso de un elección regional, no serían suficientes, como aconteció en la elección del Movimiento Regional “Arequipa Renace” del Dr. Alfredo Zegarra, en el año 2010. Sin embargo, ello por sí mismo, no explicaría la dinámica única de la elección en la Municipalidad Provincial de Arequipa y en el Gobierno Regional. A ello debemos sumarle, el contexto importantísimo del acceso a recursos económicos, en especial en zonas donde se ha constatado que existe un mayor ingreso a la comuna por recursos provenientes del canon minero, pero que no

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Cátedra Arequipa “pensar para crecer” ha significado necesariamente una transformación social y desarrollo de la participación política. Por el contrario, como lo han demostrado Barrantes, Cuenca y Morell, en el caso de Arequipa, lo que han podido comprobar es que en el Gobierno Regional, se ha mostrado casi nulo cuestionamiento efectivo a las medidas determinadas por el gobierno nacional: “la estabilidad política regional no proviene de un proceso de institucionalización sino de la concentración de la política pública regional en sólo dos actores: el gobierno nacional y el gobierno regional” ( Barrantes, Cuenca y Morell 2012: 130). Además, las principales dinámicas políticas en Arequipa, se generan en torno a la actividad extractiva minera. Como lo han establecido también Barrantes, Cuenca y Morell, Sociedad Minera Cerro Verde se ha constituido como un actor social determinante en la intervención de intermediación entre los diferentes niveles de representación política. Se trata de un caso muy particular de una empresa minera que se sitúa a sólo cuarenta minutos del centro de la ciudad, lo que ha significado un protagonismo como actor político determinante, que ha influido mucho en la planificación de las obras de la Municipalidad Provincial, así como en los distintos proyectos de inversión realizados por el Gobierno Regional con dinero proveniente del Canon. El MPE también nos revela que son las municipalidades distritales de Arequipa, que tienen un mayor porcentaje de participación en el canon minero de Sociedad Minera Cerro Verde (como los distritos de Cerro Colorado y Yarabamba) las que con respecto a su población total, proporcionalmente presentan el mayor número de participación de movimientos regionales y locales. La actividad extractiva y los recursos provenientes del canon minero termina por generar una pluralidad mayor respecto de otras circunscripciones que no tienen acceso a recursos de canon minero, lo que se expresa 152

Gonzalo Banda Lazarte en la oferta de movimientos y partidos políticos que se presentan en las elecciones locales y provinciales. Esta interpretación del fenómeno de dispersión de la oferta electoral, configura una realidad política muy distinta a otras provincias de Perú, y se asemeja comparativamente al número de organizaciones políticas presentes en otra provincia minera como Abancay. Sin embargo, las importantes alianzas sociales entre empresariado, autoridades políticas, dirigentes sociales y universidades, en el gobierno del Dr. Juan Manuel Guillén han permitido que esta dispersión –aunque a veces potencialmente peligrosa para la institucionalidad precaria del sistema político regional-, no haya desembocado en crisis dramática. Esta evidencia, contrasta patentemente con el escaso nivel de participación de la ciudadanía en los partidos políticos a nivel provincial en Arequipa. En una escala de la variable entre 1 al 10, donde 1 es sumamente negativo y 10 sumamente positivo, Arequipa – Provincia obtiene 1. El fenómeno es interesante: hay demasiadas organizaciones políticas a nivel provincial, pero no son significativas, porque no representan a casi nadie, dado que son muy pocos los ciudadanos involucrados en la vida de estas organizaciones políticas provinciales. Ni siquiera los movimientos regionales más grandes como Arequipa Tradición y Futuro y Arequipa Renace, con respecto al total de población de la Región Arequipa, cobijan un número de afiliados significativo que pueda advertirnos que son representativos. Son otros dos los indicadores presentes en el estudio: Los Indicadores del Sistema Político (ISP). Podemos analizar dos variables propuestas, la competitividad y la distribución para la elección regional de Arequipa. La competitividad en el ISP, se define como el grado de competencia entre los dos partidos políticos que obtienen las más altas mayorías. En términos sencillos, hay más competitividad 153

Cátedra Arequipa “pensar para crecer” cuando la diferencia entre los votos de las dos organizaciones mayoritarias es escasa. Por el contrario, hay menos competitividad en aquellas regiones donde la diferencia es gigantesca. En el caso de la elección Regional de Arequipa, el índice de competitividad es bajo, contrastado con las regiones vecinas como Cuzco, Ica y Ayacucho. La explicación es sencilla en este punto, el proyecto político del Dr. Juan Manuel Guillén ha monopolizado el espacio político regional en los últimos años y recordemos que proviene de años de gestión municipal; por tanto no podemos reconocer que existen alternativas reales y orgánicas que en los últimos años hayan podido hacerle competencia a la propuesta planificada por el Dr. Juan Manuel Guillén. Esto que en apariencia ha consolidado un modelo continuo de crecimiento en las políticas públicas del Gobierno Regional Arequipa, puede conducirnos a un panorama muy abierto e impredecible si es que el Dr. Juan Manuel Guillén no opta por una nueva reelección. En cuanto a la distribución del ISP, el MPE la define como positiva, cuando hay uniformidad del voto por un mismo partido político en toda la circunscripción electoral. Este es otro de lo indicadores del ISP, que a nivel de elección regional de Arequipa, más nos ha llamado la atención. Hay mayor distribución, en aquellos lugares donde el voto por un mismo partido político está mejor repartido continuamente a lo largo de todo su territorio. Arequipa, a nivel región, es la penúltima en cuanto a distribución del voto, nos ubicamos en el puesto 24 de 25 regiones. Lo que significa que en la región Arequipa, no existe distribución uniforme del voto a lo largo de sus diferentes provincias y distritos. Este dato es muy preocupante, pues nos revela que contrariamente a lo que pensamos, Arequipa es una región altamente inestable en la preferencia electoral. La interpretación de este fenómeno, radica en que nos encontramos en una región políticamente centralista, cuya capital ha monopolizado los proyectos políticos y los intereses en juego en una elección, desconociendo las prioridades de las diferentes provincias rurales, lo que 154

Gonzalo Banda Lazarte termina por preparar el terreno para conflictos sociales venideros. Quizá la única excepción a esta distribución sea la continuidad de Miguel Román en la Provincia de Islay, donde Acción Popular ha conseguido consolidar, a semejanza que Juan Manuel Guillén, un consenso político muy alto. Conclusiones 1. En el caso de Arequipa, las elecciones a la municipalidad provincial, nos demostró el aumento del número de organizaciones políticas participantes ya que la curva en las tres últimas elecciones, es ascendente y que esta realidad seguirá creciendo para la elección del 2014. En el caso de la elección Regional, la necesaria conformación de alianzas políticas hará necesario que movimientos regionales en apariencia enfrentados puedan conducir un mismo proyecto común, lo que la diferenciaría de la elección provincial, y nos acercaría a un panorama de mayor inestabilidad política. 2. La debilidad institucional de los movimientos regionales se origina en gran medida en las normas electorales, relacionado especialmente a la Ley General de Elecciones Municipales, donde se evidencia una relativa facilidad para inscribir una candidatura municipal, y donde la ausencia de un porcentaje calificado para obtener la Alcaldía, hace que se presente un gran número de organizaciones políticas que no tienen representatividad, según lo ha revelado el MPE. 3. Además, de acuerdo con lo que evidencia el MPE, las circunscripciones electorales distritales en Arequipa que presentan mayor número de candidatos, en relación directa con el número de sus habitantes, son distritos que gozan de beneficios derivados de la renta minera, como el canon. Lo que configura una realidad geopolítica muy peculiar, como lo demostraron Barrantes, Cuenca y Morell, donde 155

Cátedra Arequipa “pensar para crecer” la empresa minera Cerro Verde ejerce un rol geopolítico determinante en el comportamiento de muchos actores políticos, y en el acceso a recursos económicos significativos en comparación con otras circunscripciones territoriales. 4. El estudio del JNE, afirma que la inclusión económica y social no suponen inclusión política (ciudadanía y vida de partidos políticos). No hay correlación entre estas dos variables. Por el contrario, regiones con alto crecimiento económico y social (medido por el Índice de Desarrollo Humano) no presentan mejoras significativas en sus índices de participación electoral, ni en su indicador de sistema político. En la Región Arequipa, en especial en algunos distritos, con grandes recursos económicos provenientes de la actividad extractiva, son caldo de cultivo de fragmentación y conflictos sociales, como se puede comprobar con el conflicto limítrofe que mantienen los distritos de Tiabaya y Uchumayo por el Asentamiento Humano Virgen de las Peñas, que tiene en el fondo una génesis en la participación de canon minero. Pues allí donde no existe Estado o su presencia es escasa o no hay sociedad civil que fiscalice a sus autoridades, allí es donde la política estará en manos de líderes con movimientos poco representativos, que monopolicen el uso legítimo de la violencia para vivir del Estado. Bibliografía Anselin, Luc (1992). Spatial Data Analysis with Gis: An Introduction to Application in the Social Science. Santa Barbara: University of California. Barrantes, Roxana, Ricardo Cuenca y Jorge Morel (2012). Los posibilidades del desarrollo inclusivo. Dos historias regionales. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. 156

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