Análisis de las Zonas de Reserva Campesina en Colombia

ANÁLISIS DE LAS ZONAS DE RESERVA CAMPESINA

Trabajo de grado para optar por el título de Profesional en Derecho

Julian Eduardo Henao Tapasco

Facultad de Derecho y Ciencias Políticas Universidad de Antioquia 2015

Contenido

Introducción

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Capítulo uno. Síntesis de las reformas agrarias en Colombia Uno punto uno. Precisiones iniciales Uno punto dos. Los periodos de las reformas A. La premodernidad agraria colombiana B. La fase de transición: premodernidad-modernidad C. La fase de modernización sin modernidad Apéndice: las reformas agrarias en el siglo XXI

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Capítulo dos. La ley 160 de 1994 en el marco de las reformas agrarias Dos punto uno. El modelo de mercado de tierras frente al modelo de asignación estatal Dos punto dos. Baldíos y frontera agrícola Dos punto tres. Zonas de Desarrollo Empresarial frente a Zonas de Reserva Campesina Conclusiones preliminares

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Capítulo tres. Las Zonas de Reserva Campesina Tres punto uno. Reseña histórica de una figura jurídica Tres punto dos. Condiciones para su creación: Proyecto Piloto de ZRC Tres punto tres. Las reglamentaciones Decreto 2664 de 1994 (dic. 3) Procedimiento para tierras baldías Decreto 1777 de 1996 (oct. 1) Reglamentación de las ZRC Acuerdo 024 de 1996 (nov. 25) Criterios de selección de las ZRC Acuerdo 028 de 1995 (dic. 18) Criterios de selección de ZRC y ZDE Tres punto cuatro. Estudio de caso: ZRC de Montes de María Primera parte Segunda parte Conclusiones Bibliografía general

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A mi madre, por si incondicional apoyo para que esto fuera posible. A mi padre etéreo, que siempre está presente en lo más recóndito de mi memoria.

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Introducción

“Una parte de la gente es el lugar donde vive” (Steinbeck, Las uvas de la ira)

El problema de la distribución y concentración de la tierra en Colombia, ha estado estrechamente vinculado a los diferentes conflictos armados que se han desarrollado en su territorio. Las dinámicas históricas de apropiación de la tierra y las modalidades de subordinación y resistencia campesina frente a éstas, son el mejor ejemplo de que las disputas por la tierra han sido epicentro de los acontecimientos políticos de mayor relevancia en el país. Pese a las diferentes transformaciones que mediante diversas políticas agrarias, de tierras y de guerra1, se han querido implementar en el agro colombiano a fin de lograr su desconcentración, el problema de la desigual repartición de tierras ha persistido, alcanzando para el año 2010 un índice Gini de 0.86, uno de los más altos a nivel mundial (IGAC, 2012). Un recuento somero de las políticas de reforma y contrarreforma agraria y de tierras implementadas en Colombia, arroja como resultado que durante el siglo XX fueron 1 Hago referencia a la diferenciación aportada por Absalón Machado (2011, 18). Por una parte, la política de tierras se refiere al manejo del recurso tierra y a los factores de producción complementarios (agua, capital, medio ambiente), involucrando acciones de afectación de la tenencia de la tierra, el riego, la infraestructura, el desarrollo del mercado de tierras, las garantías y la administración de los derechos de propiedad, el saneamiento de títulos, el registro de la propiedad, la tributación sobre la tierra, los conflictos en el uso del suelo, la regulación de la inversión extranjera en tierras, el manejo de los baldíos y la recuperación de los suelos deteriorados, sin afectar directamente las relaciones de poder constituidas en base a la tenencia de la tierra; por otra parte, la política de reforma agraria se centra en el factor de redistribución de la propiedad y la afectación de las relaciones de poder, y por tanto al cambio de la estructura social rural. En cuanto a las políticas de guerra que propenden por la transformación del agro, bien podrían clasificarse como tales aquellas que como consecuencia han implicado el desplazamiento de miles de ciudadanos del campo a la ciudad, y que aunque algunas de ellas no aparezcan impresas en un papel, ni selladas con rúbricas de autoridad, pueden considerarse como políticas por su carácter sistemático; Héctor Mondragón (2010) ha observado este fenómeno como acumulación de tierras mediante la guerra. En el mismo sentido, la implementación de medidas de retorno (Ley de víctimas) de éstos mismos campesinos que debido a la violencia sistemática no tuvieron otra opción más que dejar sus tierras de cultivo para arribar a las urbes, puede ser también clasificada como una política de “posguerra” que tiene como fin el “vaciado” de las ciudades, pues al parecer éstas no soportarán más el aumento vertiginoso de la población urbana que se ha presentado desde los últimos veinte años en Colombia.

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expedidas por lo menos ocho leyes cuyo objetivo principal fue la transformación de los mecanismos de tenencia de la tierra y su redistribución –reformas– o el mantenimiento del statu quo, cuando no la búsqueda de mayor concentración en éste mismo aspecto – contrarreformas–, y que se han tratado de implementar dos leyes más en lo que va corrido de éste siglo2. Son vastos los estudios que se han llevado a cabo en este tema, y tantas más las clasificaciones realizadas por diferentes autores. Entre ellos, Machado (2013, 36) propone clasificar las políticas en tres grandes períodos: la fase de la premodernidad, que va desde la colonia hasta los años treinta del siglo XX; el período de transición de la premodernidad hacia la modernización entre los años treinta y fines de los sesentas; y la fase de modernización sin modernidad, que se extiende desde fines de los sesenta hasta el presente. Esta clasificación tiene el propósito de mostrar grandes movimientos en la historia de la actuación del Estado en el manejo del problema agrario. En el mismo sentido, los investigadores Ignacio de los Ríos y Angélica Franco (2011) analizan

la evolución del concepto de reforma agraria en once periodos,

comenzando por la vida agraria precolombina en el año 1200 hasta el cambio institucional llevado a cabo con la reforma del INCORA del año 2003 (a partir de este año INCODER). A pesar de ser un documento sumamente sintético, la clasificación por periodos pone de relieve las marcadas diferencias entre las reformas que tienen como principal actor al Estado o al mercado. De esta clasificación, se resalta el análisis realizado sobre la Ley 160 de 1994 (Sistema Nacional de la Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino) que, a diferencia de las anteriores reformas que hacían énfasis en la adjudicación de terrenos baldíos tanto a campesinos sin tierra como a terratenientes, propone un mecanismo en el que la propiedad se adquiere a través de la compra directa por parte de los campesinos y en esta operación se subsidia porcentualmente por el Estado, instalando de esta manera el modelo de mercado de tierras. Como figura jurídica, las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) fueron creadas por la Ley 160 de 1994 (Capítulo XIII). Sus fines normativamente declarados consisten en: 2 En el segundo gobierno de Uribe se expide el Estatuto de Desarrollo Rural –Ley 1152 de 2007-, declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-175 de 2009. Para el año 2012, el gobierno de Santos da a conocer el Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural que hasta el momento está en eso, en proyecto. Para Machado, mientras que el primero consiste claramente en una contrarreforma, éste último puede ser considerado como una política de tierras, que no reforma agraria.

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(i) Controlar la expansión inadecuada de la frontera agropecuaria del país; (ii) Evitar y corregir los fenómenos de inequitativa concentración o fragmentación antieconómica de la propiedad rústica; (iii) Crear las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo sostenible de la economía campesina y de los colonos en la zonas respectivas; (iv) Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos o colonos de escasos recursos; (v) Crear y constituir una propuesta integral de desarrollo humano sostenible, de ordenamiento territorial y de gestión política; (vi) Facilitar la ejecución integral de las políticas de desarrollo rural; y finalmente, (vii) fortalecer los espacios de concertación social, política, ambiental y cultural entre el Estado y las comunidades rurales, garantizando su adecuada participación en las instancias de planificación y decisión local y regional. (Decreto 1777 de 1996, art. 2). Sin embargo, desde el punto de vista sociológico las ZRC pueden ser observadas como territorios consolidados a causa de procesos de exigibilidad política emprendidos por organizaciones de campesinos y colonos –de quienes surge la idea–, quienes con el uso de esta herramienta han podido hacer frente en estas áreas territoriales a las dinámicas tanto de los mercados de tierras (paradójicamente, es el modelo implantado con la misma Ley 160), como de la avidez de renta y de tierras de los inversionistas y grupos que actúan en la ilegalidad y de los intentos de control de territorios por grupos legales e ilegales, buscando al mismo tiempo el desarrollo de las economías rurales familiares y la desconcentración de la tierra. Por consiguiente, las ZRC ofrecen de una parte un problema jurídico, en tanto se plantea la segmentación del territorio desde una norma de reforma agraria y se proponen unos objetivos que deberán desarrollarse al interior de esa segmentación (funciones declaradas), todo ello dentro del marco discursivo de la reforma agraria; y por otra, plantean un problema sociológico (entre otros), no sólo por el hecho obvio de que es una comunidad organizada la que se apropiará del territorio que ha sido dividido y dispuesto a unos fines específicos, o porque en Colombia estas ZRC se han conformado ya de hecho – como es el caso de la ZRC del Cauca, que abarca los municipios de Inza, Totoro, Páez, Itabe, Caloto, Corinto y Miranda, que hasta el momento no posee reconocimiento jurídico por parte del INCODER, y no obstante sigue operando como ZRC–, sino también, y más importante aún, porque con esta figura jurídica se crea una especie de válvula de escape

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jurídica, para una olla a presión que a fuego lento se cuece, que de tanto en tanto expulsa sus vapores y que en momentos históricos ha estado a punto de estallar: el irresuelto problema de la concentración de tierras, para el que, de tanto en tanto, se van creando una serie de soluciones jurídicas evasivas, o con efectos contrarios a los supuestos normativos o sus fines declarados, o que operan como válvulas de escape al crear un efecto simbólico sobre la población de aparente respuesta social estatal al problema de la acumulación de tierras, efecto que ha permitido, unas veces por acción otras por omisión, una mayor concentración de ésta. Que la figura de Zonas de Reserva Campesina se presente como válvula de escape frente al problema de la acumulación de tierras y a la falta de una efectiva puesta en marcha de una reforma de lo agrario y de lo rural, se colige tanto del hecho de que el modelo de mercado de tierras no se presente hasta el momento como la solución al problema de dicha acumulación, como del hecho de que dicha figura jurídica haya sido dispuesta con el objetivo de cerrar la frontera agraria del país, proveyendo de tierras baldías a los campesinos que, por las razones que fueran, no se beneficiaron de la reforma agraria por la vía del mercado (no fueron sujetos de reforma agraria en los términos de la ley), y pudieron constituirse en propietarios sólo tras la adquisición de Unidades Agrícolas Familiares en alguna de éstas Zonas. En este trabajo se propone el análisis de las Zonas de Reserva Campesina como figura jurídica que hace parte tanto del ordenamiento jurídico como del discurso de la reforma agraria colombiana. Por esta razón, en primer lugar se buscará sintetizar el proceso de la reforma agraria colombiana, para así entender un poco de dónde emanaba la corriente reformista que confluyó en la expedición de la Ley 160 de 1994, cuáles fueron las razones para la adopción del mercado de tierras como principio reformatorio de lo agrario y qué papel desempeña la figura de Zonas de Reserva Campesina en medio de éste modelo. En el mismo sentido, se propone el análisis tanto de las condiciones legales para la conformación de éste tipo de zonas, como de algunas de las perspectivas que se tienen para su funcionamiento.

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Capítulo Uno. Síntesis de las reformas agrarias en Colombia En un reciente trabajo publicado por el Centro Nacional de Memoria Histórica –CMH–, el investigador Absalón Machado (2013a, 8) indicaba que al hacer memoria de las políticas públicas implementadas por el Estado se estaría, al mismo tiempo, haciendo memoria del conflicto armado. Esta afirmación tiene aún más validez si se relaciona con las políticas públicas que, frente al agro colombiano, se han desarrollado desde la institucionalidad. Es innegable que el tema de la tierra en nuestro país, la estructura de su tenencia y los mecanismos para su apropiación, están vinculados desde hace muchos años al conflicto armado –por lo menos desde la segunda mitad del Siglo XX–, y que, en la actualidad, la dualidad tierra-guerra ha generado en Colombia una de las estructuras agrarias más desiguales, si no del planeta por lo menos de Latinoamérica, ubicándose en el continente entre los primeros cuatro países1 con más altos niveles de concentración (IGAC, 2012, 84)2. En este sentido, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2011), ha identificado en el aspecto de tierras, problemas como la alta concentración de la propiedad reflejadas en un índice Gini del 0,87 para el año 2009; conflictos en el uso del suelo con una preponderante sobreexplotación en ganadería extensiva y una subutilización del suelo en agricultura; altos niveles de informalidad en los derechos de propiedad rurales; el despojo y abandono de tierras por medios violentos y a través de la violación de normas jurídicas, en una magnitud muy significativa; la persistencia de diversos conflictos por la

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Según el estudio del IGAC, en el ámbito de los países suramericanos el Censo de la FAO da cuenta de siete países. De estos, son Paraguay, Brasil, Perú y Colombia los que exhiben los mayores coeficientes de concentración de la propiedad rural (0,93/1991; 0,87/2007; 0,86/1994; 0,86/2009, respectivamente). De los países incluidos en el Censo FAO, Uruguay es la nación que presenta la mayor equidad en la tenencia de la tierra al presentar un índice Gini de 0,79 en 2000, mientras Perú ha tenido un descenso importante en el coeficiente a lo largo de veinte años (0,91 en 1972 a 0,86 en 1994) (pág., 84). 2 Para el Agustín Codazzi, la concentración de la propiedad rural en Colombia ha sido una constante histórica y la última década no hay sido la excepción, confirmándose las tendencias generales observadas por distintos analistas (ver capítulo 2). Durante el período 2000-2011 (merced a la actualización 2010-2011, que se halla en los anexos que acompañan ese estudio), el índice GINI nacional de tierras en el catastro administrado por el IGAC pasó de 0,886 en 2000 a 0,874 en 2012 (página 97). Esta concentración es el resultado de varias dinámicas. Una distribución desigual durante los siglos de dominio colonial, las políticas de asignación de baldíos, los procesos de colonización y los distintos conflictos armados que ha enfrentado el país a lo largo de su historia, son algunos de los determinantes de la distribución actual de la propiedad. Los mercados de tierras y las Reformas Agrarias emprendidas en el Siglo XX parecen no haber sido efectivas para disminuir la desigualdad estructural de la propiedad rural en Colombia (ibídem).

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tierra y sus relación con el conflicto armado interno, atrasos en la actualización catastral y falta de información sobre la tenencia de la tierra (hace 40 años se hizo el último censo agropecuario), configuración de estructuras agrarias ilegales vinculadas al conflicto, el paso de la lucha por la tierra a la disputa de los territorios, y la violencia contra la población rural3. Por ello, la misma institución ha recomendado la adopción de una Reforma Rural Transformadora –RRT– (ibídem, 85 ss.) para Colombia, concebida como como una apuesta política por lo rural, que requiere construirse en un proceso participativo y con una visión de largo plazo, que conduzca a una política de Estado para el sector rural. La RRT tiene como objetivo fundamental combatir la pobreza y resolver el conflicto rural (conflicto agrario y conflicto armado), se fundamenta en cuatro ejes centrales: la seguridad humana, el desarrollo rural, una política integral de tierras y el desarrollo institucional, y propone como política integral de tierras la adopción de cinco componentes: distribución de la propiedad, restitución y formalización de derechos de propiedad, cambios en el uso del suelo, desarrollo del mercado de tierras y la relación cambio climático-tierras. Quizá la desgastada frase ‘desconocer la historia es estar condenado a repetirla’ se haya tornado en cliché; quizá suceda que, conociéndola, nos veamos ya de antemano condenados por la imagen proyectada desde el mito de Sísifo, o peor aún, por la idea de un eterno retorno que nos deja inermes, sin posibilidad alguna de cambiar lo cíclico, aquello que continuamente se repite con su enorme poder determinante, anulando por completo la libertad de decisión. Sin embargo, para el caso concreto de las modalidades de tenencia de la tierra y de sus reformas en nuestro país, debe tenerse en cuenta que éstas, desde sus inicios, han pasado por el tamiz de lo político, y que lo político siempre ha hecho parte de lo artificioso, es decir, de aquello que ha sido creado por el hombre para algún fin y que las más de las veces es reacio a lo natural. Por esta razón, al abordar el problema del cambio propuesto a partir de las diversas políticas de reforma agraria, y sobre todo el problema de lo que con el cambio no cambia, en este trabajo se busca relievar, dentro del estudio de esas políticas, aquéllas que han propendido por romper el ciclo de la acumulación

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Se resalta en cursiva

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(des)controlada de tierras y que, por el contrario, han buscado –sin conseguirlo, como se colige del GINI– su desconcentración. En este capítulo se tratará de dar cuenta, a modo de resumen, de las diferentes medidas de política de reforma agraria y de tierras que se han realizado en Colombia, con el objetivo de dar el primer paso para el análisis de la Ley 160 de 1994, por medio de la cual se instala el modelo de mercado de tierras y se implementa la figura jurídica de Zonas de Reserva Campesina. Se trata, entonces, de un primer acercamiento a la normatividad vigente en el tema agrario, que busca ubicarla en un contexto histórico. Para ello se seleccionará de la abundante literatura los trabajos investigativos más relevantes que se hayan desarrollado con respecto a este tema.

Uno punto uno. Precisiones iniciales Antes de comenzar con el estudio del derrotero de las reformas agrarias en Colombia, se hace necesario –a fin de evitar realizar una ‘lista de mercado’ sin contenido analítico alguno– llamar la atención sobre algunos conceptos que permitirán la mejor comprensión de las transformaciones del país agrario. Una primera distinción, que fue mencionada con anterioridad, es la aportada por Absalón Machado entre política de tierras y política de reforma agraria. Por una parte, la política de tierras se refiere al manejo del recurso tierra y a los factores de producción complementarios (agua, capital, medio ambiente), involucrando acciones de afectación de la tenencia de la tierra, el riego, la infraestructura, el desarrollo del mercado de tierras, las garantías y la administración de los derechos de propiedad, el saneamiento de títulos, el registro de la propiedad, la tributación sobre la tierra, los conflictos en el uso del suelo, la regulación de la inversión extranjera en tierras, el manejo de los baldíos y la recuperación de los suelos deteriorados, sin afectar directamente las relaciones de poder constituidas en base a la tenencia de la tierra. Para el autor, desde una concepción más moderna, “la política de tierras podría abarcar acciones de ordenamiento territorial encaminadas a un uso adecuado del suelo y la demarcación de áreas no utilizables en la actividad productiva” (op. cit., 18).

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Por otra parte, la política de reforma agraria se centra en el factor de redistribución de la propiedad y la afectación de las relaciones de poder, y por tanto, al cambio de la estructura social rural. Visto así, y en lo que se constituye como una segunda distinción, la reforma agraria es definida por el autor como […] una política que busca transformar las estructuras agrarias convertidas en un obstáculo al desarrollo económico, social y político de las áreas rurales y de la sociedad en general. Esa política desata procesos transformadores de las relaciones de poder construidas sobre la propiedad de la tierra, permitiendo a los campesinos sin tierra o con poca tierra acceder a los recursos productivos, a la vez que abre las vías del ascenso social y el desarrollo de la democracia en el campo. La reforma agraria así concebida cambia la estructura agraria y por tanto la problemática rural y sus relaciones con la sociedad urbana y la sociedad en general. Por lo tanto, es un proceso que involucra a toda la sociedad (op. cit., 17). A esta definición habrá que añadir lo afirmado por Antonio García Nossa, para quien la reforma agraria no es solo una política sino también un proceso estratégico que supone y comprende tanto la actividad del Estado como la movilización simultánea y conflictiva de las fuerzas sociales motrices y conductoras del proyecto de cambio, de liberación y de creación de una nueva sociedad. Así, el proceso de la reforma agraria comprende una serie de ciclos históricos y una diversidad de fenómenos de confrontación y de conflicto, que expresan la dialéctica engendrada al interior de tales dinámicas de cambio: a. la actividad promotora y creadora de las fuerzas sociales identificadas con una ideología y con un propósito fundamental de liberación y de cambio. b. la actividad múltiple y motriz del Estado, orientada de acuerdo con las líneas ideológicas de las fuerzas sociales movilizadas en el proceso y canalizada de acuerdo con un nuevo marco institucional. c. la actividad contrarreformista de las fuerzas sociales que se oponen al cambio, ya se trate de antiguas o nuevas clases terratenientes, o de burguesías identificadas con líneas ideológicas de dominación social (García, 1973, 23-24). La tercera distinción relevante para este trabajo, realizada por el mismo García, consiste en la construcción de una tipología dialéctica de las reformas agrarias latinoamericanas, que las enfoca, analiza y valora como procesos históricos. En este sentido se identifican reformas agrarias estructurales, convencionales y marginales.

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Por reformas estructurales, comprende García aquellas que “integran un proceso nacional y global de transformaciones revolucionarias liderado por un nuevo elenco de fuerzas sociales que toman la iniciativa de la conducción política y fundamentado en la modificación radical de las relaciones de poder y de las normas institucionales que las articulan y sustentan” (op. cit., 26). Este tipo de reformas tienen como característico la integración de un proceso nacional de transformaciones revolucionarias en las esferas de la economía, la cultura, el Estado, la organización social y política; son lideradas por un elenco de nuevas fuerzas sociales, asumiendo estas la responsabilidad de clases motrices y conductoras del proceso; fundamentan el cambio en una alteración simultánea del sistema tradicional de poder y de las normas institucionales que lo preservan y expresan (propiedad, renta, trabajo, poder social, distribución del ingreso, etc.); crean una nueva imagen nacional y orgánica del Estado, como estructura básica de la transformación, la representación, la integración y el desarrollo; son inspiradas por ideologías que son creaciones originales del conflicto social y de la hegemonía política conquistada por las nuevas fuerzas protagónicas del cambio; exigen una enérgica movilización del ahorro interno en dirección hacia nuevas formas de desarrollo y drásticas políticas de redistribución social de los ingresos; no solo persiguen la demolición de la estructura latifundista, sino también la sustitución por otra estructura de nivel superior; y sus conquistas, relacionadas con la abolición de las formas arcaicas del latifundio de colonato (sistema de propiedad, relaciones serviles, ideología de encomienda) son irreversibles (op. cit., 27). Por reformas convencionales, el autor identifica aquellas que “forman parte de una operación negociada entre antiguas y nuevas fuerzas sociales, intentando modificar las reglas de funcionamiento de la estructura latifundista sin cambiar las normas institucionales de la sociedad tradicional, y enfocando la política de modernización social y tecnología de la estructura” (op. cit., 26). Dentro de sus características están el presentarse como una operación negociada entre fuerzas sociales antagónicas de antigua o reciente formación; sus alcances y profundidad históricos dependen de las condiciones de la confrontación política de esas fuerzas antagónicas, por medio del sistema de partidos conservadores, reformistas y

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revolucionarios dentro de los modelos liberales o populistas de democracia representativa; intentan modificar el monopolio latifundista sobre la tierra y sobre los recursos técnicofinancieros de crecimiento agrícola, sin cambiar las normas institucionales de la sociedad tradicional ni las pautas económicas de sobrevaluación comercial de la tierra; sus líneas ideológicas corresponden al sistema de partidos institucionalizados que negocian la reforma; la transformación agraria se enfoca como una cuestión en sí, relacionada exclusivamente con la tierra separada de la problemática nacional de los cambios estructurales (económicos, sociales, culturales y políticos); exigen una transferencia del ahorro interno desde el Estado y las masas campesinas hacia los grandes propietarios de la tierra, desviando el giro de los recursos financieros e impidiendo el indispensable desdoblamiento de la reforma agraria en una revolución agrícola y social; para concluir, este tipo de reforma no formula la exigencia de una transformación estructural y política del Estado, sino una apertura de sus órganos asistenciales y de sus mecanismos de distribución social del ingreso agrícola. (op. cit., 28). Finalmente, las reformas agrarias marginales o contrarreformas agrarias, no apuntan hacia la ruptura del monopolio señorial sobre la tierra o hacia la transformación fundamental de las estructuras latifundistas (relaciones sociales, sistema de poder, economía de empresa, ideologías), sino hacia la reparación superficial y hacia la preservación histórica de esas estructuras, desviando la presión campesina o la presión nacional sobre la tierra hacia la colonización de tierras baldías, de propiedad fiscal y localizadas en zonas periféricas; apoyándose políticamente en las propias fuerzas sociales dominantes, en su sistema de partidos y aplicando, por consiguiente, las normas institucionales de la sociedad tradicional en materia de expropiaciones, indemnizaciones, causales de afectación, tipos de adjudicación y asentamiento, métodos de valorización comercial de la tierra, modos de funcionamiento de los mecanismos judiciales y administrativos. En razón de orientarse este tipo de reformas –de acuerdo con la ideología de las fuerzas sociales que las proyectan y ejecutan– hacia un objetivo estratégico de conservación del statu quo, su caracterización estricta es de contrarreformas agrarias (op. cit., 25-26).

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Una cuarta y última precisión es aportada también por García Nossa, y consiste en la distinción entre reformas históricas y modelos operacionales de reforma, que se constituyen como proyectos para la acción, para la transformación de la realidad y que se diferencian del tipo histórico en tanto éste es un modo de ver, ordenar y comprender una realidad que ya ha pasado. Un modelo operacional es un método coherente para la acción sobre una realidad específica, a diferencia de un modelo teórico (que es un repertorio de elementos ordenados sistemáticamente de acuerdo con factores de racionalidad abstracta y no referidos a una cierta sociedad y a un cierto proyecto de transformación) o de un tipo histórico de reforma agraria, que expresa la manera como se han producido unos ciertos procesos económicos, sociales y políticos ocurridos en un cierto contexto de tiempo y espacio […] (1982, 121, en Machado, 2013a). Conforme a esta idea, García propone tres tipos de modelos operacionales, consistentes en: un modelo de máxima escala con proyecciones, sobre el que se fundamentan las reformas de tipo estructural; un modelo intermedio, fundamentado en la integración de un sistema de agricultura asociativa y con ello en la ampliación de las bases sociales de sustentación del capitalismo de Estado; y un modelo operacional de nivel primario, en el que el proceso de reordenamiento de la estructura agraria se inicia en áreas críticas de reforma agraria y colonización. La apropiación de estas distinciones tiene como fin ubicar, dentro de un esquema abstracto de análisis, las diferentes transformaciones agrarias que se han realizado en el agro colombiano. Sin embargo, quedaría por resolver un segundo problema que tiene relación con las periodizaciones de las reformas. Frente a este asunto, son muchas las propuestas realizadas por diversos autores, tantas como los hitos histórico-jurídicos a los que éstos mismos dan una mayor relevancia. Dos de ellas han sido ya mencionadas en el capítulo introductorio. Se trata de las clasificaciones de Machado (2013a, 36) –realizada en un documento aún inédito, pero que es citado por él en ese trabajo– y de los investigadores Angélica Franco e Ignacio de los Ríos (2011). Por su parte, Mariano Arango (1987) distingue, dentro de la historia de las reformas agrarias en Colombia, ocho etapas que se explican de esta manera: 1) Fomento de la colonización 1874-1923; 2) Conflictos agrarios y aplicación pragmática de la legislación

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existente: 1924 a la ley 200 de 1936; 3) De la ley 200 a la segunda guerra mundial; 4) De la segunda guerra mundial al asesinato de Jorge Eliécer Gaitán (1940-1948); 5) Período 19491960: colonización, política fiscal y violencia; 6) Reformismo agrario: de la ley 135/61 al Acuerdo de Chicoral; 7) Desmonte de la reforma agraria:1973-1983; 8) Recientes proyectos de reforma agraria: 1984-1987. En el mismo camino de la periodización, partiendo de la década del sesenta con la expedición de la Ley 135, Manuel Ramos (2001, 133-135) propone para el estudio de las reformas agrarias la separación de cuatro periodos, así: un periodo inicial, que corre entre 1962 y 1973; un segundo periodo, desde 1974 hasta 1982, en el cual se presenta el cambio de modelo de desarrollo y se decanta el primer impulso del proceso reformista, para condicionarla y restringirla, decidirle otra orientación subalterna a la estrategia, sustituirla por otros mecanismos y hasta omitirla; un tercer periodo, comprendido entre 1983 a 1987 “[…] donde lo que quedaba de la reforma agraria se reaviva a través de un programa de parcelación de tierras que buscan vender desesperadamente los propietarios acosados por los enfrentamientos armados, en las regiones incorporadas en el Plan Nacional de Rehabilitación”; un cuarto y último periodo, desde 1988 hasta 1994, en la cual gobierna la Ley 30 de 1988, durante las administraciones de Virgilio Barco y César Gaviria. La asimilación del modelo de análisis histórico propuesto por Machado resulta más conveniente en aras del trabajo aquí propuesto, debido a su capacidad sintética y a las potencialidades explicativas de fenómenos sociales, económicos, políticos y culturales, relacionados con las diferentes expediciones normativas agrarias, y a la posibilidad de expansión del análisis a tiempos más cercanos. Con todo y ello, este trabajo se valdrá de los estudios realizados por los demás autores mencionados y otros, bajo el criterio de que sus aportes tengan validez argumentativa al momento de ubicar temporal, social, económica y políticamente los fenómenos de reforma y contrarreforma agraria colombianos.

Uno punto dos. Los periodos de las reformas Para comenzar, de la clasificación en once periodos de reforma agraria realizada por Franco y De los Ríos (2011), resalto –no obstante una aclaración– el primero de ellos: 1. La vida agraria precolombina (1200-1498). La aclaración consiste en que los autores abordan el

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tema de la reforma a partir su ‘evolución’, apropiándose de un concepto que puede tener una operatividad infalible para las ciencias biológicas, pero que al momento de hacerlo operativo en el campo social, puede ocasionar la incomprensión o la falta de asimilación del objeto estudiado. Tanto los fenómenos sociales –para este caso los jurídico-sociales–, como los conceptos utilizados para su explicación, la mayoría de las veces no manifiestan un desarrollo lineal evolutivo y menos aún desde unas etapas que van de lo menor a lo mayor, o de lo mejor a lo peor. Por el contrario, podría observarse en ellos repeticiones cíclicas, vueltas atrás, cambios de hoja. A lo sumo podría predicarse de ellos unas transformaciones que no implican su avance, sino, tal vez, un ‘cambio para no cambiar’. En ocasiones ocurre una transformación en el fenómeno, más no en el concepto utilizado para explicarlo; en otras, por el contrario, varía el concepto, más no el fenómeno. Sería erróneo, por tanto, agrupar todas estas diferencias bajo la misma categoría de ‘evolución’ de un concepto, una idea o un fenómeno artificial, como lo es la ‘reforma agraria’. Con todo y ello, las culturas indígenas precolombinas más complejas –Chibchas, Zenúes, Taironas y Agustinianos– desarrollaron jerarquías o cacicazgos, una eficiente estructura político-administrativa, ciudades monumentales y tradiciones orales e inmateriales, lo que revela el nivel de desarrollo que alcanzaron esas civilizaciones (Fals Borda, 1982, 13-21). Sobre las formas de tenencia de la tierra, hay referencias relacionadas con los modos de producción de esas culturas, que exponen tanto la propiedad comunitaria indígena como la existencia de propiedad privada de herencia familiar, de acuerdo con la comunidad que se estudie. Bajo una u otra forma de tenencia, debe aclararse que el fin de ésta era el bien común o, en otras palabras, que de estos primeros desarrollos puede afirmarse que la tierra tenía un valor de uso y no de intercambio 4. Las formas de relacionarse con la tierra suponían una divinización de ésta y de todo lo vivo que ella brindaba a las comunidades. Tras la llegada avasallante del invasor europeo, el modelo indígena de tenencia de la tierra, su relacionarse con ella, sufre unas transformaciones que repercutirán en el modelo de tenencia posterior, al implantar figuras jurídicas que buscaron la apropiación de sus territorios, la instalación de modalidades de trabajo esclavista y el

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Para un estudio más detallado de estas formas de relación con la tierra, ver: Jaramillo Uribe, J. (1968) y Tovar, H (1970). Documentos sobre tributación y dominación en la sociedad chibcha. Tovar, H (1974) Notas sobre el modo de producción precolombino.

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desplazamiento de sus comunidades indígenas hacia reducciones, inicialmente, y luego hacia reservas. En un análisis previo al abordaje de los fenómenos agrarios ocurridos en la época colonial, podrían caracterizarse estos primeros fenómenos como de quiebre del sistema agrario prehispánico, e implementación, por la vía de la guerra y el terror y bajo la innegable influencia del pensamiento feudal y del cristianismo romano-español, de un primer modelo de tenencia de la tierra, en el que su acaparamiento por parte de los invasores jugó un papel determinante. Para ser consistente con un lenguaje ya familiar, podría afirmarse que en este primer choque entre culturas se desarrolló una verdadera reforma estructural de la tenencia de la tierra –y no precisamente en el sentido positivo anteriormente expuesto–, al imponerse un modelo hacendatario de tenencia, que hacía corresponder el poder sobre la tierra con el poder sobre los hombres 5, sobre un sistema agrario en el que la tierra desempeñaba unos fines principalmente comunitarios. Teniendo en cuenta esta primera aproximación, se hace posible, entonces, seguir el camino dibujado por Machado, a partir de su clasificación en tres grandes fases: en primer lugar la fase de premodernidad, tomada desde la época colonial, pasando por las independencias, hasta entrado el Siglo XX –década del treinta–, cuyas características son la concentración, la expansión del modelo de hacienda, –principalmente ganadera en las zonas sabaneras de la costa caribe y cafetera en la zona andina del país– y la consolidación de economías de enclave (Fals Borda, 2002, 113b; Kalmanovitz, 1996,5). Una segunda fase, que tiene sus comienzos en la década del treinta del Siglo XX, al darse las circunstancias adecuadas para que se realizara la primera reforma agraria –seria amenaza hacia el modelo hacendatario de desarrollo agrario, que no logró transformarlo completamente–, a la que se le dio marcha en la segunda mitad de esa década. A partir de allí se generaron una serie de contrarreformas por parte de partidos políticos, terratenientes, latifundistas y gamonales, quienes vieron amenazados sus ventajas e intereses en el campo colombiano. Este periodo es clasificado por Machado como de transición de la premodernidad a la modernidad (ibídem).

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Para un análisis más detallado del desarrollo del modelo de la hacienda en Colombia, ver Fals Borda (1982).

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Finalmente, la fase clasificada como de modernización sin modernidad, que tiene su inicio a finales de la década del sesenta (ibídem), cuyas características fueron la generación de presiones para llevar una reforma, gestadas a partir de fuerzas internas y externas. En cuanto a las primeras se originaban en la preocupación por el conflicto rural, el rezago de la producción de alimentos y la necesidad de recaudar votos por los partidos políticos tradicionales en pugna. En cuanto a las segundas, provenían de Estados Unidos, que había promovido la Alianza para el Progreso como alternativa a la vía cubana de revolución agraria (Kalmanovitz, 1996, 20; García Nossa, 1973, 30), uno de cuyos objetivos era modificar la situación del campesinado latinoamericano con base en la reestructuración de la tenencia de la tierra, buscando con ello crear las condiciones aptas para el desarrollo del capital y la inversión extranjera. De los principales problemas planteados para el desarrollo económico de los países latinoamericanos tratados en el Congreso de Uruguay de 1960 –de donde surge la mencionada Alianza– se resaltan la concentración de la tierra en pocas manos y la falta de títulos de propiedad, que impedía la celebración de negocios jurídicos, principalmente empréstitos, que afectasen la tierra.

A. La premodernidad agraria colombiana Como anteriormente se advirtió, esta fase tiene sus inicios en la época colonial. El modelo de tenencia de la tierra insertado desde esa época en el territorio colombiano, consistió en un mecanismo para la adquisición autoritaria de tierras por parte de los colonos europeos, con el propósito de crear nuevas ciudades españolas y aprovechar todos los recursos naturales disponibles. Ese momento histórico implicó la coexistencia de un modelo de propiedad y explotación indígena de subsistencia –fuertemente violentado tras la creación de reducciones indias y más adelante de resguardos–, y un modelo de hacienda español, compuesto por el territorio, hacendados españoles y peones indígenas –o esclavos negros–, que se replicaría hasta el fortalecimiento de dos tipos de economía a principios de siglo XX: una terrateniente y una campesina6 (Kalmanovitz, 1996, 5-6).

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Para Moreira da Silva (2008, 302) el rostro campesino, uno de los tantos rostros latinoamericanos que se produjeron tras la invasión europea a américa del siglo XVI, estaba conformado por “Indios que abandonaran la tierra, mestizos pobres, mamelucos y mulatos. Hasta casi la mitad del siglo XX, la mayoría de la población latinoamericana estaba fijada en el campo, siendo explotada y oprimida por las oligarquías rurales que, como se sabe, dominaban el poder político y económico en ese periodo”.

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Los primeros documentos jurídicos que reflejan esta nueva situación son llamados mercedes de tierras (Fals Borda, 1982, 43), por medio de las cuales se crearon haciendas señoriales y esclavistas, o Encomiendas, y se formaron mayorazgos y tierras eclesiásticas, o bienes de manos muertas. Uno de los más importantes es identificado en las ‘Capitulaciones de Santa Fe’, en el que los Reyes Católicos otorgan al almirante Colón los derechos de propiedad sobre las tierras conquistadas. Pero también se estipularon mercedes en forma de caballerías, estancias de ganado mayor y estancias de pan coger (ibídem). Posteriormente, las ‘Cédulas Reales de El Pardo’, las primeras de 1591 y las segundas de 1754. Con las primeras se ordenó la composición de tierra para fijar las posesiones de los encomenderos y de los indios, creando para estos últimos las tierras de resguardo 7. Para los encomenderos y otros, las nuevas tierras adquiridas debían ser pagadas a la Corona a precios muy bajos, que fácilmente eran abonados por los terratenientes. Con la segunda, se ordenó una nueva composición de tierras, pues para la época se vio que la tierra asignada por resguardos había sido invadida o arrendada, cuando no comprada por labradores blancos o mestizos. A partir de 1780, con las ‘Cédulas de San Lorenzo y de Ildefonso’ se cierra el ciclo de este tipo de documentos de propiedad, para pasar a la vida republicana. Estas últimas cédulas contemplaban normas para la revisión de títulos, venta y ocupación de tierras baldías. Para Fals Borda, este tipo de documentos tuvieron mucha importancia para el manejo de tierras nacionales, a tal punto que sería el concepto de concesión de baldíos expresado allí, el que emplearía el Estado colombiano hasta finales del siglo XX (op. cit., 59). Para obtener una tierra, indicaba el documento, el colono espontáneo debía cultivar el suelo, construir una casa y demostrar otros usos económicos por un periodo de tiempo. Para el año 1821 se decretan una serie de documentos jurídicos que tuvieron relación con la conformación de la República (Congreso de la República, 1821; Peña Huertas, 2012). De las mercedes reales se pasó a los títulos de propiedad8, estipulados en la 7

Para Fals Borda, las tierras de resguardo se concedieron como una estrategia que buscaba fijar la población indígena para racionalizar y controlar su fuerza de trabajo y preservarla de su extinción. Estas tierras fueron concedidas con título cierto, a comunidades y no a individuos. No se permitía su venta ni su arrendamiento a extraños (Fals Borda, 1982, 68-71). 8 Como si cambiando el nombre cambiara la cosa, ¿qué sería de la rosa cuando va perdiendo color? ¿Dejaría de ser rosa? ¿Sería ya rosa marchita?

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Ley de 13 de octubre de 1821. En esta ley se consideró como baldío de propiedad de la Nación y en venta, cualquier terreno que no tuviera título (artículo 1), lo que permitió a los terratenientes con capacidad de compra adquirir nuevas tierras y ampliar los tamaños de sus propiedades. Otro aspecto de esta ley fue el trabajo de la tierra como base para justificar la adjudicación de propiedades: las tierras concedidas debían cultivarse. Igualmente, se crea con esta ley una oficina de agrimensura general, encargada de los registros de las propiedades (artículo 12). También, ese mismo año, y a través de la Ley del 29 de septiembre, se realizaron asignaciones de inmensos predios a quienes habían servido a la República en las campañas por la independencia (artículos 1 y 6)9. En el último cuarto del Siglo XIX se expidieron dos normas que versaron sobre tierras. En primer lugar la Ley 61 de 1874, con la que se buscó garantizar el acceso a las tierras del Estado mediante la ocupación individual, bajo la condición de explotación de dichos terrenos, con lo que se configuraba la posesión (artículos 1 y 4); cuando así sucedía, el colono recibía por parte del Estado una porción de tierra igual a la explotada (artículo 2). En segundo lugar, la Ley 48 de 1882, que hizo más estricta la adjudicación de baldíos, condicionándola a la utilización de la tierra en agricultura y ganadería. Se exigieron títulos de más de diez años en juicios contra cultivadores, reconociéndose a los colonos vencidos en juicio el valor de las mejoras, y se daba un plazo de diez años a los adjudicatarios de baldíos para explotar la tierra (artículo 4). Lo que se trata de resaltar aquí es que durante esos años la adjudicación de baldíos fue el modo en que se manejó lo agrario. Las primeras tres décadas del Siglo XX fueron el escenario para la expedición de cuatro normas con las que se intentó la desconcentración de la propiedad agraria. La ley 56 de 1905, que dispuso la reversión inmediata al Estado de la tierra adjudicada que no se cultivara desde la expedición de la Ley 48 de 1882 (artículo 7) y prohibió la adjudicación de terrenos mayores a mil hectáreas (artículo 11). Lo que no fue obstáculo para la adjudicación de grandes extensiones de tierras óptimas a compañías bananeras extranjeras:

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Y como cuando llegó Colón, tal cual: grandes secciones del nuevo territorio “colombiano”, especialmente del sur de este nuevo territorio liberado de la opresión española, concedidas al prócer Santander, como bien lo recuerda Fals Borda.

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56.000 hectáreas a la United Fruit Company en el Magdalena y 14.000 en Urabá al consorcio alemán Albingia, entre los años 1904-1909, como lo señala Kalmanovitz (1996, 20). En cuanto al tema de la posesión, esta ley siguió el mismo contenido de las anteriores normatividades, al calificarla como “la tenencia [de baldíos] con ánimo de señor y dueño […] en virtud de actos de dominio, como sementeras, edificios y cultivos en general (artículo 10). En segundo lugar, la Ley 71 de 1917, en la que se contemplaron adjudicaciones de menor tamaño, especialmente las menores de diez hectáreas (artículo 1). Para Arango (1987, 210) esta medida favoreció el latifundio y no consiguió impedir la concentración de la tierra, pues entre 1917 y 1923 sólo 638 propietarios alcanzaron propiedad sobre 10.196 hectáreas, mientras las adjudicaciones a otros títulos llegaron a 252.168 hectáreas, de las cuales más del 80% eran mayores de 1.000 hectáreas. En tercer lugar, la Ley 85 de 1920, con la que se limitó lo adjudicable a 2.500 hectáreas para ganadería y a 1.000 para agricultura. Contempló, así mismo, la reversión de tierras al Estado a los diez años de la adjudicación, si no se ocupaba en sus dos tercios con ganado o una quinta parte en agricultura; finalmente, la Ley 74 de 1926 sobre parcelación de grandes predios de arrendatarios, que no tuvo aplicación sino hasta 1938, durante el gobierno de Eduardo Santos. Esta ley dispuso la parcelación de las propiedades mayores de 500 hectáreas explotadas por arrendatarios, cercanos a los centros de consumo. Para Arango (1987, 215), fue más importante sobre el curso de los conflictos agrarios la legislación sobre otros tópicos, como la sentencia de la Corte Suprema de Justicia sobre exigencia del título original de propiedad y la Ley 83 de 1931 que garantizó la formación de sindicatos y ligas agrarias. La expedición de la sentencia de 1926, obligaba la exhibición del título original del traspaso de la propiedad del Estado a los particulares para acreditar propiedad. Esto fue causa de malestar para muchos terratenientes, al imposibilitar el acceso al crédito del Banco Agrícola Hipotecario, pues éste exigía títulos saneados de los que aquéllos carecían. Esta disposición permitió la reversión al Estado de considerables extensiones donde había conflictos agrarios durante la administración de Enrique Olaya Herrera (1930-1934).

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Debe decirse que en esta última fase del ciclo de tratamiento normativo de lo agrario, el desencadenamiento de conflictos agrarios se debió principalmente a las precarias formas de trabajo adoptadas entre propietarios y arrendatarios o aparceros. En parte, con la expedición de la Ley 200 de 1936 se buscó solucionar un problema jurídico laboral que tuvo un gran impacto en lo agrario. En una breve conclusión para esta primera etapa, podría indicarse que el modelo de tenencia de la tierra se caracterizó por la desbordada acumulación por parte de las clases terratenientes, quienes, amparadas por el Estado, se valieron tanto de la expedición normativa como de su ausencia para ensanchar sus propiedades territoriales. En el primer aspecto, la titulación de baldíos como mecanismo de apropiación de la tierra tuvo preponderancia frente a otro tipo de medidas jurídicas. En cuanto a lo segundo, el modelo de la ‘ley de los tres pasos’ aplicado con insistencia en la costa caribe a inicios de siglo, descrito por Fals Borda (2002, 113B; 1982, 62-63) como el arribo a las zonas de frontera agrícola de colonos que tumbaban bosque, luego del finquero comprador de mejoras y por último del hacendado que consolidaba lotes y monopolizaba la tierra, podría ser fácilmente aplicado a diferentes zonas del país en las que se vio reflejada esta misma imagen. Sumado a esto, la consolidación del minifundio y de una gran parte de la población sin tierra, propiciarían conflictos sobre tierras y modos de trabajo que trataron de sanearse con la expedición de la Ley 200 de 1936. Haciendo un recuento de las expediciones normativas aquí expuestas 10, se tiene que, contando con las capitulaciones de tierras, las cédulas reales y la codificación indiana, se expidieron en Colombia durante esta primera etapa por lo menos doce documentos jurídicos con características de ley, con los que se buscaba la regulación de algún aspecto relacionado con el tema de la tierra. Lo que aquí se trata de indicar es que no existen elementos que conduzcan a pensar que en esta primera etapa se desarrolló una reforma agraria, en los términos planteados al inicio de este acápite. Pese a que los movimientos independentistas de fines del siglo XVIII y comienzos del XIX lograron hacer ruptura en términos políticos con una monarquía española en decadencia, el modelo de tenencia de la tierra se perpetuó, siguiendo los mismos patrones de la sociedad hispano-colonial. 10

Para un estudio más detallado de esta normatividad ver Peña Huertas (2013).

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B. La fase de transición: premodernidad – modernidad El hito histórico que fundamenta la clasificación de esta segunda etapa se halla en la expedición de la Ley 200 de 1936. Con ésta, se le atribuyó a la propiedad una ‘función social’, con lo que se obligó a los propietarios de la tierra a explotar económicamente sus predios en un plazo de diez años contados a partir de la expedición de la misma, so pena de aplicación de extinción de dominio y la consecuente reversión de tierras a disposición del Estado. Llaman la atención, además, la creación de figuras jurídicas como la posesión económica del suelo, por medio de hechos positivos propios de dueño, y su establecimiento como condición de subsistencia de la propiedad sobre la tierra, que se constituyó allí como presunción a favor del particular (artículo 1); la acreditación de la propiedad agraria (artículo 3) que se configura como un modo de saneamiento de la propiedad a partir de la exhibición de la cadena de títulos de propiedad en las que consten las tradiciones de dominio; la prescripción extintiva de dominio y la extinción del dominio privado sobre la totalidad, o una parte, de los fundos rurales inexplotados durante tres años, a partir de la expedición de la norma, o de diez años anteriores a la vigencia de la misma, fundamentando una presunción a favor del Estado (artículo 6); y la creación de Jueces de Tierras y del procedimiento que sería llevado con base en las acciones previstas en la ley (artículos 25 y subsiguientes). Por estas características, varios autores concuerdan en hallar en esta ley el origen del moderno derecho agrario en Colombia. Para varios investigadores (Albán, 2011; Ramos, 2011, 2004; Santos Ballesteros, 2010, Kalmanovitz, 1996), este proyecto de Ley de Tierras fue inspirado por la teoría jurídico-económica que se difundió después de la Primera Guerra Mundial. Su propósito era estimular la productividad y limitar el usufructo de la renta de la tierra, que afectaba la competitividad y retrasaba la industrialización. Albán (2011, 345) indica que la ley no determinó que los latifundistas modernizaran en forma inmediata las condiciones de producción para adecuar la estructura agraria a las necesidades del desarrollo capitalista, ni ordenó que en ese período debían desaparecer las formas de producción arcaicas. Con la adopción de la figura de extinción de domino solo se buscó el impulso de la producción y se obligó al propietario a probar la explotación económica del predio, independientemente

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de las modalidades de trabajo que dispusiera en su propiedad. En estas ideas coincide con Arango (1987, 201), para quien el propósito de esta reforma fue atacar la inutilización de la tierra, más no su subutilización. Si en principio esta ley fue concebida para el fortalecimiento de los colonos que se habían dispersado a zonas de frontera agrícola, los efectos de su aplicación fueron contrarios a la idea original, debido al fortalecimiento de los grandes propietarios agrícolas, al facilitar la reclamación de tierras que consideraban suyas (Berry, 2002, 33; Santos Ballesteros, 2010, 162, INCODER, 2013, 73-74, entrevista a Absalón Machado). Para Berry, “la Ley 200 poco o nada contribuyó a frenar la continua apropiación de tierras públicas en las zonas de frontera ni a afrontar las tensiones entre colonizadores y grandes empresarios alrededor de las tierras, que continuaron siendo una causa esencial del conflicto social en el campo colombiano”. Ramos (2004), coincide con los anteriores investigadores, en el sentido de afirmar que la norma no tuvo como fin redistribuir la propiedad agraria, ni modificar su estructura. Antes bien, esta ley estuvo encaminada a fortalecer la propiedad privada y a transformar en hacienda capitalista el latifundio improductivo. En realidad, el problema fundamental del Gobierno de entonces era la explotación económica de la tierra y hacia ese interés se encaminó la incorporación al ordenamiento constitucional del concepto de "función social de la propiedad" y la expedición de la Ley de Tierras. Más que una innovación jurídica, había un punto de vista, un proyecto de transformación económica y política, siendo el primero de ellos la expansión del mercado interno a través de la supresión del sistema feudal imperante, y el segundo, enfrentar la hegemonía del poder terrateniente. Había necesidad de integrar un mercado capitalista de tierras que hiciera posible realizar el capital en el sector agrario, en la medida de las necesidades del sector industrial, y asegurar condiciones más favorables de ingreso al asalariado rural, para acrecentar la demanda de bienes manufacturados. (Ramos, 2001, 100-101). La poca profundidad de la reforma en su implementación, y las prevenciones generadas hacia los terratenientes, produjeron que éstos se organizaran políticamente y comenzaran a tomar la ofensiva contra las reformas. Para Kalmanovitz (1996, 10), las ligas campesinas no fueron involucradas en la puesta en práctica de la Ley 200, y el poder local de los hacendados no fue tampoco puesto en cuestión por el gobierno liberal, menos aun cuando

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toda la clase dominante se pronunció en contra del reformismo, el Partido Conservador arreció sus ataques contra la administración liberal y los sectores más reaccionarios se organizaron a nivel local para defender los fueros y privilegios amenazados por el reformismo liberal. “Toda esta contraofensiva llegó a decretar en 1938 lo que se dominó como "la pausa" en las reformas, apenas a 2 años del pasaje de la Ley 200” (ibídem). En el año 1944 se expide la Ley 100, que para algunos autores es clasificada como contrarreforma, como reacción a la Ley 200 expedida años antes. Resulta paradójico que tal ley haya sido expedida por el segundo gobierno de López Pumarejo, pues fue éste quien en su primer gobierno impulsó la normatividad anteriormente analizada. La Ley 100 tuvo un efecto reversión de la Ley 200, al fomentar los contratos de aparcería y evitar la transformación del latifundio. Algunos investigadores, indican que el efecto internacional producido por el estallido de la Segunda Guerra Mundial generó el encarecimiento de los productos y el aumento de precios, lo que benefició a la agricultura comercial; por esta razón la política agraria se dirigió más a la producción de alimentos, dejando de lado las iniciativas de reforma que hasta el momento se habían desarrollado. Por ello se declaró de mayor conveniencia pública la explotación de la tierra a través de los contratos de arrendamiento, aparcería y similares, articulándose formas de producción precapitalistas propias del régimen de hacienda (Albán, 346; Franco y De los Ríos, 2011, 102, Ramos, 2004, 6; Arango, 1987, 204). Para Ramos, esta ley reguló la celebración de esos contratos, determinó que los meros tenedores no podrían establecer cultivos permanentes a menos que se pactaran expresamente con el dueño de la tierra, limitó el ejercicio de la acción de lanzamiento por ocupación de hecho frente a quienes ejercieran una posesión agraria, y amplió de 10 a 15 años el plazo de inexplotación de las tierras requerido para decretar la extinción del dominio. En adelante, la política agraria no comprendería el propósito de redistribuir la propiedad latifundiaria, sino que se dirigiría a consolidar la transformación de la hacienda tradicional en hacienda capitalista, lo cual llevaría a un deterioro de la condición social y económica del campesinado. El agravamiento de la situación se produciría algunos años más tarde, cuando el campo colombiano se convirtiera en el escenario de los violentos

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enfrentamientos partidistas promovidos por las élites de los partidos políticos tradicionales (Ramos, 2004, 7). La tercera gran regulación agraria, realizada mediante la Ley 135 de 1961, coincide para Machado con el final de la segunda fase de implementación de políticas de reforma agraria en Colombia. Esta reforma se vio grandemente influenciada por dos acontecimientos internacionales. En primer lugar, la revolución cubana, caracterizada por García como una verdadera reforma agraria estructural (García, 1973, 29-32), que influyó política e ideológicamente toda la región suramericana; en segundo lugar, el Congreso realizado en Punta del Este-Uruguay en 1960, de donde surgió la Alianza para el Progreso, impulsada por el gobierno estadounidense como reacción frente a el movimiento de liberación generado a partir de los sucesos de Cuba (Kalmanovitz, 1996, 20). El complejo escenario de esta reforma también está precedido por la época de La Violencia (19461958). En un resumen del contexto en el que la norma es expedida, Berry identifica el agravamiento del conflicto rural posterior a La Violencia, el rezago en la producción de alimentos, la preocupación por recaudar votos por parte de los partidos tradicionales, esta vez ligados en el Frente Nacional, y el surgimiento de una clase de agricultores comerciales que habían visto crecer sus intereses durante la década anterior (Berry, 2001, 37). Por otra parte, el crecimiento agrícola experimentado en la década del sesenta ahondó aún más el fenómeno de dualidad de la economía colombiana: una agricultura comercial como gran beneficiada y una agricultura tradicional estancada, responsable, para algunos teóricos neoliberales, de los altos niveles de pobreza rural. Con esta norma se buscó que los grandes propietarios agrícolas modernizaran la explotación de sus tierras y les dieran un uso más adecuado, y corregir los defectos de la estructura de tenencia para eliminar la excesiva concentración. Así mismo, intentaba dar una solución a La Violencia que azotaba al país desde 1946, generar empleo y asegurar el abastecimiento de alimentos. Para Albán (op. cit., 348), la incongruencia entre las normas y la realidad de la estructura de tenencia salta una vez más a la vista, pues los efectos sobre la concentración de la tierra no fueron significativos.

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En el aspecto institucional, se creó el Instituto Colombiano de Reforma Agraria – INCORA– (capítulo II), con funciones de administrar, adjudicar y crear reservas sobre baldíos, adecuar las tierras para la producción y prestar servicios sociales básicos, además de dirigir el programa de colonización de tierras. Igualmente, por medio de la ley se creó el Fondo Nacional Agrario –FNA– (capítulo V), el Consejo Social Agrario –CSA– (capítulo III) y la figura de los procuradores agrarios, como parte del Ministerio Público en los conflictos judiciales que versaren sobre tierras (capítulo IV). También, se definió allí la Unidad Agrícola Familiar –UAF– (capítulo X) como medida básica de distribución de la tierra y como unidad de explotación agraria dependiente de la vinculación de fuerza de trabajo de una familia, sin perjuicio del empleo ocasional que se pudiera obtener. Esta figura sirvió como límite a la concentración de la tierra y como herramienta para la protección del campesino pobre (artículo 81). Se revivió la figura de la extinción de dominio de la Ley 200 (capítulo VII), que hasta entonces había sido poco utilizada, debido a que las contadas medidas de distribución de la tierra se habían realizado sobre terrenos baldíos y no por la vía de la extinción o de la expropiación. La extinción sería aplicable en aquellos casos en los que no se explotaba económicamente la tierra durante un lapso de tres años continuos, si se violaban disposiciones ambientales o si el predio era destinado a explotación de cultivos ilícitos. En el mismo orden, la figura de expropiación (capítulo XI), que sería usada en los casos de indebida explotación, tierras incultas no cobijadas por la extinción de dominio, y con la que se buscó la protección de pequeños propietarios o arrendatarios (artículo 58). Algunos autores califican la intensión de la norma como de colonización dirigida y no de reforma (capítulo IX. Colonización). En este grupo se encuentra Berry, quien indica además que entre los años 1962-1970 los principales rubros del gasto fueron en mejoramiento de la tierra y el crédito subvencionado. Igualmente expone el mismo autor que para el año 1975 los dos proyectos en los que el INCORA había invertido la mayor parte del dinero eran los que tenían mayores niveles de concentración de la tierra. En resumidas cuentas, el balance del desempeño institucional del Instituto por esa época, refleja la poca voluntad política para la realización de una transformación rural.

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[…] el mandato del Incora era proporcionar un paliativo en vez de una reestructuración. Nunca se discutió seriamente una reforma importante y mucho de lo que se hizo fue mal ejecutado. Se desalentó el arriendo de la tierra en todas sus formas y, como en muchos países, esto llevó al desalojo masivo de los aparceros. La falta de un tope general a la propiedad de la tierra condujo a que, a finales de los años ochenta, de 3.3 millones de hectáreas tituladas a través de los años por el Incora, el 60% estuviera en manos de los grandes hacendados, lo que reflejaba por una parte que el Incora se concentró en la titulación y por otra, la tendencia de los colonos pequeños a desbrozar tierras que luego transferían a los hacendados. Los efectos de estos dos graves errores de planeación fueron agravados por un aparentemente alto nivel de ineficiencia y corrupción dentro del Incora. […] En 1972 sólo se habían otorgado tierras a 13.367 familias fuera de las zonas de colonización con un promedio de 18.8 ha, cuando quizás medio millón de familias buscaba tierras. De modo que la reforma no tuvo prácticamente ningún efecto sobre las grandes propiedades de las mejores tierras del país. La concentración de la tierra puede incluso haber aumentado (Berry, 2002, 43). Igualmente, dentro de los autores que niegan el carácter de reforma implementado por la ley bajo análisis, se encuentra Ramos (2001, 109), quien ve en este intento la atención a los intereses de clase de modernización de las relaciones sociales de producción y el encauzamiento de la agricultura por la vía de la creciente industrialización. “[…] las verdaderas finalidades no estaban orientadas a una real redistribución de la propiedad y a una modificación profunda de la estructura social agraria que entonces existía, así como de las relaciones de poder” (ibídem). Por ello, termina por concluir que este modelo a lo sumo podría clasificarse como reforma marginal, retomando la clasificación aportada por García. Tanto para Ramos como para Kalmanovitz, el desempeño institucional del INCORA consistió por esos años, principalmente, en la titulación de baldíos. Según el artículo 55 de la Ley 135, la dotación de predios a los campesinos se haría en el siguiente orden: 1) haciendo uso de tierras baldías, 2) tomando tierras incultas o que no se hallasen bajo explotación agrícola, 3) sobre tierras inadecuadamente explotadas o que presentaran deficiencias en su explotación, conforme a su uso y vocación, y 4) sobre tierras adecuadamente explotadas, siempre y cuando sus propietarios estuviesen dispuestos a venderlas. “En razón del condicionamiento anterior, al evaluarse el programa de adquisición de predios en el primer decenio de actividades del Instituto, se halló que

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resultaba más costosa la tierra comprada para parcelaciones con necesidades de adecuación, que la adquirida para parcelar inmediatamente” (Ramos, 2001, 116). Para Arango (1987, 208), se estableció en la Ley 135 un criterio subjetivo para la medición del grado de explotación de la propiedad rural: se determina por factores físicos, económicos y geográficos, sin mayor precisión (Artículo 56). Este criterio permitió operar al INCORA, aunque muy lentamente, y se trató de desmontar con la adopción del criterio del ‘mínimo de productividad’ implementado por medio de la Ley 4a. de 1973. En conclusión, el ciclo de reformas y contrarreformas experimentado en Colombia durante esta época, da muestras del pobre tratamiento dado al problema de la concentración de la tierra. La falta de visión a largo plazo y los intereses en pugna en desmérito de una agricultura tradicional que impulsó el desarrollo económico del país en los primeros años del Siglo XX11, reflejan la detentación de poder con el que una clase terrateniente mantuvo durante toda esta etapa el statu quo. La recurrencia a solucionar el problema agrario a partir del ensanchamiento de la frontera agrícola, bajo el modelo de asignación de baldíos, y el poco uso dado a figuras como la extinción de dominio agrario, hace manifiesto igualmente el desinterés por llevar a cabo una reforma redistributiva de la propiedad rural. La debilidad institucional del INCORA, que durante su actuación en esta época no llevó a cabo afectaciones relevantes a la gran propiedad latifundista, y su papel como adjudicatario de baldíos, resultó ser un impedimento más para la implementación de una verdadera reforma. Haciendo uso de los elementos de análisis propuestos, puede indicarse que la primera reforma agraria –marginal, por cierto– desarrollada en Colombia se planeó desde la expedición de la Ley 200 de 1936. Sin embargo, pese a que las herramientas proporcionadas por la ley fueron planteadas de forma que se pudiese llevar a cabo un verdadero cambio de la estructura agraria, en la práctica tales herramientas no sirvieron

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Varios investigadores (entre otros, Kalmanovitz y Ramos) resaltan el papel desempeñado por la pequeña y mediana agricultura tradicional en el auge cafetero de finales del siglo XIX y el primer cuarto del XX, fenómeno que posibilitó el desarrollo y afianzamiento de la primera oleada industrial colombiana. Para un análisis más detallado, ver: Posada Carbó (2012), quien, retomando a Nieto Arteta, subraya el papel de la pequeña propiedad como eje del auge cafetero, señala el impacto del auge cafetero en la formación regional del país, sus efectos en la política nacional y sus conflictos, y reconoce la autonomía de las asociaciones cafeteras frente al Estado. Cataño (2012) hace lo propio con el mismo autor, resaltando el papel de los sectores medios y contrastándolos con la estratificación social del periodo colonial.

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para conseguirlo. La función social de la propiedad, principio que justificó todo el andamiaje jurídico-político sobre el que se basó esta transformación, y que se presentó como instrumento de desconcentración de la propiedad rural, tuvo en la práctica un efecto adverso al fomentar la organización de los poseedores de la tierra en aras de evitar que sobre sus propiedades se hiciera uso de una de las figuras más representativas de esta ley: la extinción de dominio. Por tanto, la adjudicación de baldíos continuó siendo el mecanismo principal para la creación de propietarios. Por estas razones, es posible clasificar esta medida como una reforma marginal que se implementó por la vía de un modelo operacional de nivel primario, en el que el proceso de reordenamiento de la estructura agraria fue desarrollado en áreas críticas de reforma agraria y colonización. Esta clasificación no niega que la norma en cuestión sirviera para desactivar algunos elementos en las relaciones de trabajo precapitalistas que bajo el modelo de la hacienda se desarrollaban desde el siglo pasado12. La Ley 100 de 1944 se presenta como una contrarreforma frente a la Ley 200 en tanto reestablece estas formas de trabajo que se consideraban superadas normativamente, y no en el sentido de reconformar la vieja estructura agraria, pues con la Ley 200, se repite, no se llevó a cabo una transformación de la estructura rural que ameritara una contrarreforma. Por otra parte, de la Ley 135 de 1961 puede predicarse un carácter de reforma convencional, no solo en tanto el contexto del Frente Nacional precede a su expedición y puesta en práctica, sino también porque apuntó hacia la tecnificación del campo y hacia la transformación del latifundio improductivo en hacienda capitalista. En el aspecto de creación de nuevos propietarios, el desempeño institucional mostró que la adjudicación de baldíos estuvo dentro de los primeros mecanismos utilizados para tal fin, y que, a pesar de haber rescatado figuras de la Ley 200 que permitían realizar una verdadera redistribución, como la extinción de dominio, o la expropiación con fines de distribución, esto no se llevó 12

Es importante tener esto en cuenta, debido a que, previa expedición de la Ley 200 de 1936, se desarrollaba en el país un serio conflicto entre arrendatarios y aparceros, de una parte, y propietarios y terratenientes, de otra, debido a la adaptación de formas de producción muy similares al esclavismo: acaso rezagos o huellas del modelo hacendatario que había regido principalmente a finales del siglo XIX. Se trata entonces de un conflicto jurídico laboral que influyó en el aspecto agrario y que se trató de solucionar con la expedición de la Ley 200. Para un desarrollo más amplio de esta idea, ver: Lleras Restrepo (2012), quien resalta que este conflicto agrario condujo a la masiva expulsión de campesinos a zonas de frontera agrícola – baldíos de la nación– y a las urbes.

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a cabo. En el mismo sentido, desde una perspectiva general puede observarse allí la aplicación de un modelo operacional de nivel primario, en el que el proceso de reordenamiento de la estructura agraria se realizó en áreas críticas de reforma agraria y colonización, como lo demuestra el desenvolvimiento institucional del INCORA. Finalmente, aunque el tema de la contrarreforma agraria llevada a cabo a través de la guerra merecería por sí mismo una investigación, ello no impide afirmar que la guerra partidista desarrollada a lo largo del primer cuarto de siglo, y que se desencadenó completamente con La Violencia de los años 1946-195813, condujo al crecimiento acelerado de los niveles de concentración de la tierra, que era considerada como botín entre los partidarios de uno u otro bando. En el mismo sentido, el auge de los sembrados de coca, marihuana y amapola a partir de la década de 1960 –con la consiguiente generación de una economía subterránea–, sentó las bases para la constitución de los grandes carteles del narcotráfico y del narcolatifundio, fenómenos ambos que harían de Colombia un caso especial en relación a la concentración de la tierra, en comparación con otros países latinoamericanos, al concebir dentro de sus objetivos la consolidación de grandes porciones del territorio, bien como sitios de paso de ejércitos, armas e insumos para la generación de drogas ilícitas, bien como sitios de consolidación de los ejércitos irregulares. Este último fenómeno es predicable tanto para las (narco) guerrillas como para los grupos (narco) paramilitares, cuando la riqueza generada por negocio de los estupefacientes entró a ser parte de sus libros contables.

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En el tema de la periodización de la Violencia existen tres posturas. La primera indica que con la llegada del Partido Liberal a la presidencia en el año 1930, se desencadenó una guerra partidista en los departamentos de Santander y Boyacá, gestada por los liberales, que, según analistas, dejó alrededor de diez mil muertos. Otros historiadores indican que ésta se originó en el año 1946, tras las primeras operaciones de los ‘chulavitas’, un ejército de peones del Partido Conservador que aplicó medidas de guerra de baja intensidad, como la creación de zozobra y terror en la población a partir de homicidios selectivos y ‘ejemplares’, dejando miles de víctimas en los departamentos de Boyacá, Santander, Cundinamarca, Tolima y Valle del Cauca. Algunos más dan comienzo a esta época en 1948, tras el asesinato de Jorge Eliecer Gaitán y la chispa encendida del Bogotazo, año a partir del que se recrudece la guerra en el campo y asciende vertiginosamente el número de asesinatos en masa. Para un estudio más profundo sobre La Violencia, ver: Guzmán, G.; Fals Borda, O; Umaña, E (1962).

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C. La fase de modernización sin modernidad Esta fase tiene su inicio con la expedición de la Ley 1ª de 1968, por la que se modificó la Ley 135 de 1961. Se creó con esta norma el procedimiento administrativo de extinción de dominio agrario sobre tierras (artículo 7), que permitió agilizar este tipo de procesos; igualmente, se ampliaron las medidas de expropiación a fundos que antes del 13 de diciembre de 1961 fueran explotados por medio de arrendamientos, aparcería u otro contrato similar; y se reguló el tema de las UAF, estipulando un derecho de preferencia para la adquisición a aparceros o asalariados (artículo 25). En términos generales, podría afirmarse que esta ley dispuso la entrega de tierras a pequeños arrendatarios y aparceros, a las organizaciones campesinas, representadas en la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos –ANUC– y a las empresas comunitarias. Como efecto adverso de la norma, Ramos (2001, 119) indica que tras su expedición los propietarios desalojaron a sus aparceros para evitar que éstos solicitaran sus tierras en adjudicación al Estado, por lo que se obtuvieron efectos contrarios a los buscados originariamente por la norma, con lo que se produjo, entre 1968 y 1972, un desalojo masivo de pequeños arrendatarios y aparceros, incrementando la migración del campo a la ciudad (Lleras Restrepo, 2012, 229). El 9 de enero de 1972, bajo el gobierno de Pastrana Borrero, se firmó entre los partidos tradicionales y los gremios de propietarios el Pacto de Chicoral que puso fin al intento de reforma agraria que hasta ese momento se había desarrollado. A cambio del pago de impuestos al Estado, fijado de acuerdo a una renta presuntiva cuya referencia principal sería el avalúo catastral de los predios, los terratenientes recibían amplias garantías de que se pondría freno a la redistribución de la tierra y se apoyaría la explotación agrícola en gran escala (Albán, 2011, 348; Berry, 2002, 45). El paquete de medidas que fueron tomadas para este fin, incluyó la Ley 4ª y 5ª de 1973, y la ley 6ª de 1975, a partir de las cuales se fundamentó un modelo de agroexportación y capitalización de la gran propiedad. Con la Ley 4ª se introdujeron instrumentos para calificar los predios y la posibilidad de afectación y expropiación, que requerían determinar mínimos de productividad por cultivo y por región, lo que hizo más inoperante la labor del INCORA, debido a que los

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presupuestos establecidos para la aprobación de los ‘mínimos’ consistieron en hechos como que el propietario brindara educación a los hijos de sus trabajadores, vivienda a las familias, o cumpliera con las normas sobre conservación de recursos naturales (artículo 21). Además, esta ley abrió la posibilidad de creación de empresas comunitarias, que recibían terreno y crédito para su explotación (artículos 33 y subsiguientes). Según Berry (op. Cit., 44), en 1974 se habían creado 1.177 empresas de aquéllas, con 11.832 miembros, pero la mayoría fracasó. Las razones del fracaso fueron identificadas en un estudio del año 1977 realizado por las instituciones que las habían promovido (IICA–OEA e INCORA, 1977), incluida la inadecuada cantidad de tierra, la baja calidad (reflejada en el hecho de que el 60% de la tierra se utilizó para producción ganadera), la incertidumbre de la tenencia y la falta del crédito o de oportunidad del crédito. La Ley 5ª diseñó el sistema de financiamiento para el agro y se centró en los cultivos que requerían asistencia técnica. En un orden que deja mucho qué pensar, esta ley proponía dentro de sus objetivos, “capitalizar al sector agrario, fortalecer el sector externo de la economía y solucionar las deficiencias alimenticias del pueblo colombiano” (artículo 1). De acuerdo con Machado, esta ley abandonó la redistribución y en su lugar privilegió la eficiencia productiva, y procuró que la renta presuntiva no impidiera la inversión de capital en la agricultura. Por medio de ésta se dispusieron amplios recursos para la agricultura capitalista y para la ganadería, creando un Fondo Financiero Agropecuario y un Fondo Ganadero, este último exento del pago de impuestos. El paquete se completó con la Ley 6ª de 1975 o Ley de Aparcería, con la que se anuló la Ley 1ª de 1968 y se desarticularon algunos de sus efectos, restableciendo los precarios sistemas de tenencia de la tierra y desafectando todos los fundos rurales que habían sido intervenidos por el INCORA desde mediados de la década anterior, si simplemente el propietario lograba demostrar que se estaban cumpliendo los contratos de aparcería respectivos, verbales o escritos. En el fondo lo que se buscaba era exceptuar la adquisición y expropiación los terrenos rurales explotados por ese sistema y disminuir la presión social sobre la propiedad de la tierra, liberando brazos para la agricultura comercial. Machado argumenta que esta ley no buscaba dar solución jurídica a los reclamos campesinos

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y refrenar la expulsión masiva de mano de obra, sino promover la coexistencia de explotaciones capitalistas y otras formas productivas (Ramos, 2001, 127). En el gobierno de Alfonso López Michelsen (1974-1978) se adoptó el programa de Desarrollo Rural Integrado –DRI–, que hizo parte del Plan Nacional de Alimentación y Nutrición –PAN–, con el que se pretendió subsanar los errores y vacíos de las reformas no aplicadas anteriormente. Con ese objetivo, la implementación del DRI proponía dar crédito, asistencia técnica, comercialización, vías, salud, electrificación y educación a los pequeños productores. Estos objetivos no se cumplieron tal como habían sido planeados debido a la falta de voluntad política y de una visión a largo plazo (Albán, 2011, 349). Sumado a ello, la disposición normativa ofreció créditos únicamente para propiedades mayores a tres hectáreas que pudieran responder financieramente; igualmente, en el proceso de implementación del DRI se articularon normativas que fueron expedidas con anterioridad, como las mencionadas leyes 4ª, 5ª y 6ª, con las que se estipularon medidas que regulaban relaciones laborales de corte precapitalista y no de redistribución de tierras. El plan fue bien elaborado, las políticas expresas en la normativa ofrecían todo lo que el campesino podría necesitar, pero no lo fundamental que era la tierra. Para Berry (2002, 46), la adopción del DRI fue una manera de aumentar la productividad de los pequeños agricultores sin la necesidad de transferirles tierra de los más grandes. En una evaluación sobre sus resultados, este investigador indica que se dieron en la época tres posturas: una evaluación favorable, basada en la confluencia de factores como el grupo de profesionales que ayudaron a implementarlo, el compromiso político hacia el programa que se implementaba, el desarrollo de tecnologías, la realización de proyectos en algunas comunidades establecidas desde hace mucho tiempo y el apoyo internacional. Una visión intermedia que vio en el DRI un enfoque prometedor al que le faltó más tiempo, recursos y esfuerzo para poder ser ejecutado plenamente. Finalmente, una postura crítica, que consideró que el DRI no fue más que un plan que favorecía al gran capital, por mantener bajos los precios de los alimentos y los salarios, y que buscaba únicamente atenuar el malestar provocado por una falta de medidas contundentes frente a los problemas de concentración de la tierra.

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Para la adopción del DRI, se tuvieron en cuenta conclusiones aportadas por Lauchlin Currie14 –economista canadiense creador del UPAC–, quien básicamente identificaba el problema de la pobreza rural en los pobres y el de la distribución de la tierra en la distribución de los campesinos. Para él, el exceso de mano de obra en el campo y el lento crecimiento de la demanda por bienes agropecuarios, era la causa del uso ineficiente de los recursos humanos y bajos ingresos rurales, por lo cual el gobierno, siguiendo aquéllas indicaciones, promovió la movilización de esa mano de obra excedente, principalmente rural, hacia la construcción urbana. A partir de la implementación del DRI, entonces, la agricultura se dejaría en manos de los capitalistas. Posteriormente, en la década del ochenta, época de acuerdos de paz con algunas guerrillas colombianas, se expiden dos normatividades que trataron de contrarrestar el problema de la acumulación. La primera de ellas es la Ley 35 de 1982 (Ley de Amnistía), por medio de la cual se autorizó al Gobierno para realizar “asignaciones, traslados presupuestales necesarios y contratar empréstitos internos y externos para organizar y llevar a cabo programas de rehabilitación, dotación de tierras, vivienda rural, crédito, educación, salud y creación de empleos” (art. 8). En coordinación con esta ley se adoptó el Plan Nacional de Rehabilitación –PNR–, ambas medidas dirigidas a áreas marginales, de violencia, para tratar de atajar sus consecuencias. En la misma vía se encaminó la Ley 30 de 1988, por la cual se trató de simplificar trámites para la adquisición y dotación de tierras eliminando el mecanismo de calificación que se había implementado con la Ley 4ª y se buscó la coordinación institucional agraria, vinculando la acción del INCORA con la ejecución de distintos programas de entidades públicas, la creación de zonas específicas de reforma agraria, la construcción de obras de infraestructura vial para acceder a dichas zonas, la creación del Fondo de Capacitación y 14

De hecho, si se mira desde una perspectiva internacional, los planes DRI fueron impulsados por el Banco Mundial –del que Currie era representante– en toda Latinoamérica a comienzos de la década del sesenta. Para un análisis más detallado sobre los postulados de crecimiento y desarrollo de Currie, desde una perspectiva no tan crítica, ver: Montenegro (2012). Para una visión un poco más crítica, ver: Mondragón (2002), quien resalta que la idea según la cual la modernización del campo se debería llevar a través de la modernización y la mecanización de grandes fincas, y no a través del mantenimiento de “ineficientes” agricultores tradicionales que cultivan en tierras marginales en predios de tamaños antieconómicos, se debe a Currie. Esta idea se plasmaría, según el autor, en los Planes de Desarrollo nacionales de los últimos 45 años, y es una de las principales razones para la no realización de una reforma agraria, pues de llevarla a cabo, la mano de obra se movilizaría de la ciudad al campo.

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Promoción Campesina, el avalúo de los predios por parte del Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC, —para determinar su valor comercial— y el incremento de los recursos económicos del FNA. Para estos años, la adquisición de tierras por expropiación disminuyó dando paso a la compra de tierras, motivada por incentivos que se daban a los servidores públicos y por la poca productividad de predios que eran ofrecidos en venta por sus propietarios. (Albán, 2011, 351; Franco y De los Ríos, 2011, 107). Para la década del noventa, con la expedición de la Ley 160 de 1994 (Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino), se pasó al modelo de mercado de tierras y subsidio para compra directa por los campesinos. Esta política de reforma agraria y desarrollo rural estuvo enfocada a mitigar problemas asociados a la concentración de la propiedad en el sector rural, por lo que no resolvió las causas del conflicto agrario. En lo que tiene que ver con la reforma implementada desde esta ley, que será analizada de mejor manera en el siguiente capítulo, puede observarse en el paso de funciones de compra directa de tierras del INCODER a funciones de simple intermediario, en la implementación del modelo de mercado subsidiado de tierras y en la creación de Zonas de Reserva Campesina y Zonas de Desarrollo Empresarial un cambio de dirección que afectará, en los años posteriores a la expedición de dicha norma, algunos aspectos relacionados con el agro colombiano, dando paso al capitalismo agrario que se consolidaría en Colombia a partir del año 2010. Desde una perspectiva general, en esta etapa se observa que no se aplicaron medidas drásticas en materia de redistribución de tierras. En la tabla 1 se presentan algunos resultados de implementación de medidas de reforma agraria en Colombia. Si han de seguirse los aportes ofrecidos por García Nossa para la comprensión del problema de la reforma agraria latinoamericana, el modelo convencional de reforma es la clasificación en la que podrían ubicarse los diversos intentos de cambio desarrollados por el gobierno en esta fase, en parte porque la expedición de la mayoría de normas relacionadas se da en el contexto del Frente Nacional, en parte porque éstos intentos buscaron revivir viejas instituciones de derecho laboral que regularon las relaciones entre propietarios y trabajadores, omitiendo el problema de fondo que fue siempre la tenencia de la tierra concentrada en pocas manos.

34 Tabla 1. Colombia: Resultados comparativos entre programas de Reforma Agraria (1962-2000). Constitución y

Adjudicación de

Titulación de

Expropiación de

tierras compradas

baldíos

tierras

Ley 135 de 1961

28.173

1.560.084

5.652

0

Ley 1 de 1968

129.764

1.802.023

25.331

0

472.022

2.833.860

33.748

5.904.267

Ley 35 de 1982

185.760

1.610.845

3.122

3.948.837

Ley 30 de 1988

599.749

3.460.100

1.256

17.661.239

Ley 160 de 1994

295.618

5.148.054

1.537

3.049.148

TOTAL

1.711.086

16.414.966

70.646

30.563.491

Leyes

Ley 4 y 5 de 1972 y Ley 6 de 1975

ampliación de resguardos indígenas

Fuente: Oficina de planeación e informática del INCORA.

En el mismo sentido, la insistente toma de medidas que afectaron el campo para hacerlo más productivo, benefició principalmente al mediano y gran propietario, con lo que no se formuló la exigencia de una transformación estructural y política del Estado, sino una apertura de sus órganos asistenciales y de sus mecanismos de distribución social del ingreso agrícola. El esfuerzo por alcanzar mayores niveles de productividad, la inserción de tecnologías en el campo que procuraban lograr este fin, las políticas dirigidas una vez más al ‘vaciado’ del campo a la ciudad (esta vez no bajo el argumento usado en los años veinte de la industrialización, sino bajo las propuestas de diferentes analistas internacionales como Currie, que vieron en el sector de la construcción –principal aunque no únicamente de vivienda– la mejor forma de apropiarse del excedente de mano de obra y de encaminar por la vía del desarrollo al país), y los bajos resultados logrados con la implementación de programas como el DRI en lo referente a la creación de nuevos propietarios rurales, fueron también características de este periodo.

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Sin perjuicio de lo anterior, siguiendo a Machado podría afirmarse también que en realidad el fundamento para la toma de decisiones que afectaron el agro colombiano no estuvo en la política de reforma agraria, sino más bien en la política de tierras, pues estas decisiones afectaron temas como el uso y la vocación de tierras, la implementación de tecnologías y el manejo de baldíos, no como opción para la creación de propietarios, sino como estrategias de aumento de producción. Para finalizar, con relación a la contrarreforma agraria que se desarrolló a partir de la oleada de violencia de los años ochenta, debe recordarse que fueron más de seis millones de hectáreas despojadas por parte de grupos paramilitares a lo largo del territorio colombiano, con lo que se generó allí una concentración más, fenómeno denominado por el investigador Héctor Mondragón como acumulación de tierras mediante la guerra.

Apéndice: las reformas agrarias en el siglo XXI Debido a que en este capítulo se propone una síntesis de las reformas agrarias en nuestro país, se hace necesaria una remisión a los más recientes intentos de (re)configuración normativa de este aspecto, constituidos por la Ley 1152 del 2007 (Estatuto de Desarrollo Rural) y por el Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural del actual gobierno, que se podrían analizar como una última fase de las reformas agrarias colombianas. Frente a la primera, habrá que indicar que fue declarada inexequible mediante sentencia C-175 de 2009, bajo el argumento de los vicios de forma que se presentaron al no haber surtido el proceso de consulta previa con las comunidades afectadas directamente por dicha norma, a lo largo de la elaboración del proyecto legislativo. Los efectos de la declaratoria permitieron por una parte la reincorporación al ordenamiento jurídico agrario de figuras jurídicas que habían sido derogadas, como las de las leyes 200 de 1936, 100 de 1944 y principalmente de la Ley 160 de 1994, y por otra se surtió un efecto de nulidad sobre los decretos que reglamentaban la ley. Del contenido del articulado, se resalta la posibilidad de legalizar predios que fueron obtenidos de forma irregular, bajo modalidades como la violencia o la fabricación de escrituras (artículo 138); la reconfiguración de la figura de extinción de dominio que, a diferencia de las normas implementadas por la Ley 200 y la Ley 4ª que posibilitaban la

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extinción sin indemnización ni pago, implicó la aplicación de la modalidad de compra de terrenos dejados de explotar por parte de la Unidad de Tierras (artículo 72); la posibilidad de asignación de grandes terrenos baldíos a empresas privadas en Zonas de Desarrollo Empresarial (artículo 91) y, en lo que respecta a este trabajo, la limitación de creación de Zonas de Reserva Campesina a las áreas geográficas en las que predominasen tierras baldías de la Nación (artículo 88), con lo que cambiaba la disposición que originalmente traía la Ley 160 de 1994, que no contemplaba tal limitación (artículo 80, Ley 160 de 1994). Héctor Mondragón (2008, 104-122) propone un estudio comparativo de esta ley, en el que resalta el abandono a la reforma agraria (a partir no solamente del título de la ley y sus objetivos, sino también del cambio en la enunciación de figuras como la extinción de dominio), la sustitución del ordenamiento social de la propiedad por el ordenamiento productivo del territorio, la creación de nuevas instituciones con el consecuente despojo de funciones al INCODER y la protección de los grandes propietarios frente al uso de la figura de la extinción de dominio, reemplazándola por la compra directa por parte de la Unidad de Tierras. Resalta además el autor, el hecho de que dicha norma fuese expedida por un legislador cuya mayoría de miembros estuvieron relacionados con grupos paramilitares, con lo que se justifica el tipo de medidas que introdujeron en la ley para favorecer a los grandes terratenientes relacionados con esos grupos. Por otra parte, frente al Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural se resalta la adopción del enfoque territorial de desarrollo, que posibilita la participación activa de las organizaciones sociales en el desarrollo de proyectos que los afecten directamente (artículo 2 y subsiguientes); la ampliación del concepto de posesión agraria, que se concibe a partir no solo de la explotación económica regular y estable de un inmueble susceptible de ser adquirido por prescripción, sino también del manejo y la conservación de ecosistemas naturales (artículo 135); la elaboración de una presunción de baldío, que abarca extensiones rurales que no aparezcan inscritas en el registro de instrumentos públicos, o que estando inscritos se certifique no haber sido titulados, o si el folio de matrícula se encuentra abierto por falsa tradición, sentencia de pertenencia declarada frente a personas indeterminadas, o sobre bienes de propiedad pública. En dichos eventos sólo procede la adjudicación del INCODER y no la prescripción adquisitiva, el saneamiento de la falsa tradición o la

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formalización de la propiedad rural (artículo 137); la negación a la adquisición de tierras rurales por la vía de la prescripción extraordinaria (artículo 138); la reformulación de la UAF; la creación de un apartado para la formalización de la propiedad rural (legalización de tierras) y la creación de un sistema de información geográfica para la formalización y la restitución (capítulo IX); y finalmente, la creación de un sistema para la adjudicación de baldíos que da prioridad a la población desplazada y discrimina entre baldíos ocupados previamente y los que serán adjudicados por titulación dirigida; y el establecimiento de un mecanismo de conciliación en materia agraria. En un aspecto crítico, se llama la atención sobre la acreditación de los títulos de propiedad privada (artículos 141-143), que se demostrará tras exhibir la cadena de títulos anteriores al 1º de abril de 1974, y el proceso especial de formalización de predios privados (capítulo XII), que suponen ambos una legalización de propiedades usurpadas durante la época anterior y muy posiblemente de propiedades que a partir de esa fecha han sido despojadas por la violencia de los años ochenta en adelante; la constitución del derecho real de superficie (Título IV, capítulo I, artículo 279), que implica el otorgamiento del uso, goce y disposición de la superficie terrestre, por parte de una institución privada o pública, para que la emplee en actividades como ganadería, agricultura, agroindustria, etc., por un tiempo de treinta años prorrogables por igual término, lo que, como se ha advertido por parte de varios analistas, facilitará la entrada de la inversión extranjera a Colombia, al ponerse en marcha lo que el mismo Gobierno ha denominado como locomotora minera y agroindustrial, en detrimento de la soberanía y autonomía alimentaria y de la protección de los ecosistemas colombianos. Con respecto a las Zonas de Reserva Campesina (artículo 292) se observa que sus objetivos son: i) regular, limitar y ordenar la propiedad, corregir y evitar su concentración o división antieconómica, o ambos, garantizar que el desarrollo de actividades de explotación observe preceptos ambientales que permitan su sostenibilidad (ii) diseñar e implementar concertadamente proyectos productivos sostenibles que consoliden y desarrollen la economía campesina, (iii) garantizar la presencia institucional en zonas que han expuesto a sus habitantes a condiciones de marginalidad con nula o baja presencia del Estado, (iv) garantizar la participación

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de las organizaciones representativas de los campesinos en las instancias de planificación y decisión regionales, así como la efectividad de sus derechos sociales, económicos y culturales. Igualmente, indica la norma que estas zonas se podrán constituir en las áreas geográficas cuyas características agroecológicas y socioeconómicas requieran la regulación, limitación, adquisición, redistribución y ordenamiento de la propiedad o tenencia de predios y terrenos rurales, y también en las zonas de amortiguación del área de Sistema de Parques Nacionales Naturales. En esta última fase de expediciones normativas, se observa que éstas hacen hincapié en el aumento de la productividad y en el desarrollo de los factores que permitan la inversión del gran capital externo en el agro colombiano, en desmedro de una agricultura campesina que aún sigue siendo la base de producción de alimentos para consumo interno. El objetivo de las normas, por tanto, no está destinado a la redistribución de la tierra, sino a su productividad, con lo que, siguiendo a Machado, se podrían clasificar este último tipo de medidas como de política de tierras. Puede afirmarse que esta fase inicia con la expedición de la Ley 160 de 1994, al consagrar el modelo de mercado subsidiado de tierras como principio reformatorio de lo agrario.

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Capítulo dos. La ley 160 de 1994 en el marco de las reformas agrarias En el capítulo anterior se han dejado las bases para el análisis de esta normativa, en la que se pone de manifiesto el retiro de la intervención directa del Estado en su papel de adjudicador de tierras y la adopción del modelo de mercado subsidiado de tierras, a partir del que se sentarán los fundamentos para las transformaciones agrarias tendientes a tecnificar el campo –a fin de aumentar su productividad– y a solidificar los criterios de seguridad y confianza para la inversión extranjera. Es importante analizar este modelo, debido a que es en medio de él en donde se observa la consagración legal de la figura de Zonas de Reserva Campesina, como espacio de protección de economías campesinas. Así mismo, se hace importante analizar el tratamiento dado a partir de la ley a los baldíos de la Nación y a las zonas de frontera agrícola, que se constituyen en las principales áreas para la implementación de Zonas de Desarrollo Empresarial y Zonas de Reserva Campesina.

Dos punto uno. El modelo de mercado de tierras frente al modelo de asignación estatal La política de apertura económica de los noventas afectó la manera como se había venido tratando el problema rural colombiano15. En esa década, el fortalecimiento del capitalismo agrario –impulsado en gran medida por la injerencia del Banco Mundial en las economías latinoamericanas y del Consenso de Washington para la liberalización de la economía y la disciplina fiscal–, aunado a las políticas de tecnificación del agro a fin de aumentar su productividad –que se presentaban en el panorama de la reforma agraria por lo menos desde los años sesenta–, fueron algunas de las causas que condujeron a la adopción del mercado subsidiado de tierras.

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La apertura económica implicó una desregulación económica que se tradujo en reformas al mercado laboral, al de bienes y servicios y al de capitales. Para un análisis más detallado, ver Estada (2004). Citando a Machado, Cristancho (2014) indica que en la década de los noventa, en términos productivos disminuyó el área sembrada en todos los cultivos de sustitución de importaciones, aumentó el área de plantaciones de los llamados cultivos tropicales y la superficie dedicada a la ganadería. La quiebra de los medianos productores ante la imposibilidad de cumplir estándares de productividad y competitividad se dio a favor de los terratenientes y empresarios agrícolas, y en contra de gran cantidad de trabajadores rurales que quedaron a la deriva. Se intensificaron entonces los cultivos de uso ilícito y se expandieron las zonas de colonización y frontera agrícola.

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A partir de 1994 se concibe una manera de dar participación al sector financiero y a otros agentes del mercado de tierras en el proceso de creación de nuevos propietarios rurales colombianos, al establecer para los primeros el papel de administradores de recursos estatales (vía fiducia) y de prestamistas para los segundos (con la medida de los créditos de complementación, entre otros), tanto para compra de tierras rurales como para la ejecución de proyectos productivos dentro de las mismas, fenómeno que en décadas anteriores apenas empezaba a dibujarse16. Este modelo se plasmó en la Ley 160, al crear dentro del Sistema de Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, seis subsistemas17 uno de los cuales, el 16

Se recuerda que en la vigencia de la Ley 30 de 1988, el mayor desempeño del INCORA se vio reflejado en la compra directa de tierras (por las razones que fueran) principalmente en zonas específicas de reforma agraria, tierras ubicadas en territorios periféricos del país, que habían sido escenario del conflicto armado. No por ello dejaron de aplicarse medidas de tecnificación agraria, extranjerización del campo y aumento de la productividad. 17 Tales subsistemas son: a.- De la adquisición y adjudicación de tierras, cuyo ejecutor exclusivo será el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria. Las entidades territoriales también podrán participar en la cofinanciación con el INCORA en la compra de tierras en favor de quienes sean sujetos de reforma agraria, siempre que se ajusten a las políticas, criterios y prioridades que señalen el Ministerio de Agricultura, el Consejo Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino y la Junta Directiva del Instituto. b.- De organización y capacitación campesina e indígena, coordinado por el Viceministerio de Desarrollo Rural Campesino e integrado por el INCORA, el SENA, la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) y el Plan Nacional de Rehabilitación (PNR). Para los fines del artículo 43 de esta ley, podrá contratarse con organizaciones campesinas o con entidades privadas de reconocida idoneidad y previa aceptación de las comunidades beneficiarias, los programas de apoyo a la gestión empresarial rural. c.- De servicios sociales básicos, infraestructura física, vivienda rural, adecuación de tierras y seguridad social, coordinado por el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural (DRI) e integrado por el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras (INAT), los ministerios de transporte, salud pública y educación, las entidades territoriales, el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social (FIS), la Sociedad Financiera de Desarrollo Territorial S.A. (FINDETER), el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social y las entidades no gubernamentales reconocidas por el Gobierno que presten esta clase de servicios. d.- De investigación, asistencia técnica, transferencia de tecnología y diversificación de cultivos, coordinado por la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (CORPOICA) y conformado por el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), las corporaciones de asistencia técnica e investigación agropecuaria, las umatas y las entidades privadas reconocidas por el Gobierno que desarrollen estas actividades. e.- De mercadeo, acopio, empaque, procesamiento y fomento agroindustrial, coordinado por el IDEMA e integrado por el Ministerio de Comercio Exterior, el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural (DRI), las cooperativas de beneficiarios de Reforma Agraria y demás formas asociativas campesinas, las centrales de abastos y la Corporación Financiera Popular. Las actividades de los organismos que integran este subsistema tendrán en cuenta las políticas y estrategias de especial protección del Estado a la producción de alimentos y de adecuación del sector agropecuario a la internacionalización de la economía, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, a objeto de que no se presente competencia desleal a la producción agropecuaria de los beneficiarios del INCORA, según los propósitos y principios de la ley 101 de 1993.

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subsistema de financiación, estaría encargado de coordinar las acciones del sector financiero y de los agentes del mercado. A su vez, este modelo se implementó principalmente en los decretos 1031 y 1032 de 1995, con los que se reglamentó el otorgamiento del subsidio para la compra de tierras y el crédito complementario, y el procedimiento para la negociación de tierras voluntaria entre campesinos sujetos de reforma agraria y propietarios, respectivamente. Con el decreto 1031 de 1995 se estipularon cuatro tipos de subsidio: tres del 70%, el primero para los casos en los que hubiese acuerdo voluntario entre vendedores y compradores, bajo la modalidad dispuesta en el Capítulo V de la Ley 160; el segundo para aquellos casos en los que la tierra a adjudicar fuese adquirida por intervención directa del INCORA, en desarrollo del Capítulo VI de la misma ley; el tercero que se aplicaría en los casos de zonas de producción minifundiaria, en que el solicitante buscare ajustar su propiedad al tamaño de la Unidad Agrícola Familiar estipulada por el INCORA para su territorio. Y un cuarto tipo de subsidio del 49% del valor de la unidad agrícola familiar para profesionales y expertos de las ciencias agropecuarias. En general, el subsidio estaría sometido a una condición resolutoria, en caso de que […] durante los doce (12) años siguientes a su otorgamiento, contados a partir de la fecha de registro de la escritura pública de compraventa, o de la resolución de adjudicación, el beneficiario incumpla con las exigencias y obligaciones contenidas en la ley y los reglamentos relativas a la transferencia del dominio y la posesión, el arrendamiento y demás derechos sobre la unidad agrícola familiar; la demostración de los requisitos para ser beneficiario de la reforma agraria, y las relacionadas con el aprovechamiento adecuado, uso y conservación de la tierra, teniendo en cuenta el proyecto productivo económico que sirvió de soporte para la concesión del subsidio (artículo 1). En cuanto a los valores faltantes para la compra de la tierra, del 30 y 51% respectivamente, éstos serían completados con créditos complementarios, regulados en el Capítulo II del mismo decreto, en donde se faculta a las entidades financieras pertenecientes al susbsistema f.- De financiación, coordinado por FINAGRO e integrado por la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, los intermediarios financieros, los bancos y cooperativas de crédito que realicen operaciones de redescuento y que destinen recursos para el financiamiento de los objetivos establecidos en el Sistema. PARÁGRAFO 1o.- En desarrollo de los planes, programas y actividades de los subsistemas a que se refiere este artículo, el Gobierno garantizará la participación y concertación de las organizaciones campesinas (Artículos 2 – 4, Ley 160 de 1994).

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financiero para ofertar créditos a los solicitantes de subsidio para tierras. Junto con el subsidio para compra de tierras llegaba el crédito bancario, por el que el campesino debería seguir pagando con un plazo de amortización de doce años y con la tasa de interés más favorable en el mercado de crédito. Por su parte, con el Decreto 1032 de 1995 se identificaron como agentes del mercado de tierras (artículo 7) a los campesinos de escasos recursos que fuesen sujetos de reforma agraria, a las sociedades inmobiliarias rurales y a las personas naturales o jurídicas que “intervengan para coadyuvar en el desarrollo y el logro de los fines de los procesos de negociación voluntaria regulados en este estatuto”. Estas últimas actuando como oferentes tanto de tierras (las que las entidades bancarias llegasen a obtener tras un proceso ejecutivo hipotecario, las que las sociedades inmobiliarias llegasen a inscribir en el registro de tierras del INCORA, o las que el propietario ofreciere en negociación directa) como de créditos para los primeros, como anteriormente se apuntó. En el aspecto institucional, el INCORA pasó a ser mediador del proceso de negociación entre propietarios (entidades bancarias, sociedades inmobiliarias rurales o personas naturales) y campesinos, bajo la modalidad de reuniones de concertación, y también le correspondió coordinar las acciones de los organismos integradores de los seis subsistemas del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, creado como mecanismo de planeación, coordinación, ejecución y evaluación de las actividades dirigidas a la prestación de servicios relacionados con el desarrollo de la economía campesina y la promoción del acceso de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra (Artículo 1, Ley 160 de 1994). Han sido muchas las críticas que se han hecho al mercado de tierras. Para comenzar podría recordarse que este modelo obedece a una medida de política de tierras y no a una política de reforma agraria, como lo advierte Machado (2013a, 18). Que el modelo aparezca consagrado en una ley de reforma agraria, no implica que éste sea su cometido. Berry observa en la implementación del modelo varios problemas. Los subsidios para compra de tierras encontraron una fuerte resistencia institucional y política. Décadas de manejo clientelista, dominado por los políticos locales, llevaron a que la transformación

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del statu quo fuera una tarea difícil. Los procedimientos de aplicación quedaron sin definir en la ley y las discusiones se prolongaron desde 1994 hasta 1997. Existían dificultades prácticas bastante predecibles asociadas a las negociaciones entre beneficiarios pobres y hacendados poderosos. A finales de 1997, se habían distribuido 224.000 hectáreas, principalmente a través de compras directas del INCORA y no mediante transacciones subsidiadas entre propietarios actuales y pequeños propietarios aspirantes, las cuales eran el eje del nuevo enfoque (Berry, 2002, 54). Por su parte, Ibáñez y Muñoz indican que si bien la meta de esta reforma era redistribuir un millón de hectáreas, hasta el 2010 sólo se entregaron 598.332; además, las acciones se concentraron en cuatro departamentos y la mitad de los predios asignados están localizados en tan solo 40 municipios. Durante el periodo comprendido entre 2002 y 2007, las acciones del INCODER (antes INCORA) se concentraron en la titulación de predios baldíos y no en programas de reforma agraria: un 53.4% de las tierras asignadas se otorgaron por titulación de estos territorios a colonos y un 37.9 por titulación de estos mismos a comunidades afrodescendientes, mientras que solo un 5.6% se otorgaron por programas de reforma agraria (Ibáñez y Muñoz, 2011, 2), datos que contrastan con los aportados por otros investigadores que afirman que la negociación y compra de terrenos se aumentó durante este periodo. Para Ruth Suárez (en Machado, 2013a, 51) el mercado es incapaz de modificar la estructura de distribución de la tierra. Es decir, no alcanza a afectar el saldo neto de tierras que ingresan desde el mercado a manos de grandes propietarios, y tampoco es capaz de afectar los precios de adquisición a un nivel inferior al comercial. El mercado tampoco es capaz de gestar unidades empresariales sostenibles (la morosidad de la cartera a fines de 1998 era superior al 30%, pues había ausencia de proyectos rentables). Por ello, acude a proponer una reforma rural en lugar de la política de mercado de tierras. En el mismo sentido, advierte sobre ineficiencias en la política que podían conducir a un fracaso mayor si no se le introducían virajes. Una primera debilidad era la ausencia de un mercado integrado de tierras: existen mercados segmentados, asimétricos y sin cruces, además de áreas del territorio sometidas a control territorial marginadas de los comportamientos típicos del mercado. La ley 160 de 1994 sobreestimó la expectativa del

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mercado de tierras (artículo 17) y en el gobierno de Samper (1994-1998) sólo se ejecutó el 28.7% de las metas previstas en cuanto a las áreas de negociación (ibídem). De otra parte, anota como debilidad la ausencia de una institucionalidad articulada alrededor del mercado de tierras (sin organismos con experiencia práctica en mercados, sin mecanismos de formación de oferta y demanda de tierras con fines productivos, sin mecanismos amplios y transparentes de selección de beneficiarios como para la definición de precios y la consolidación de unidades productivas). Además, advertía que el proyecto piloto de mercado de tierras no se había evaluado y el Manual Operativo para aplicar la ley 160 era complejo y no permitía pronosticar su aplicación (ibídem). Estas apreciaciones de Suárez se complementan con las de Urbina (en Machado, 2013a, 51), quien analiza el funcionamiento del mercado de tierras y se centra en definir los requerimientos para que funcione, de acuerdo con las experiencias de la ley 160 de 1994. Un primer criterio a tener en cuenta es la planeación estratégica a través del ordenamiento territorial y la disponibilidad de tierras para el mercado, creando polos de desarrollo desde la periferia hacia el centro, de acuerdo con el potencial de los suelos y la dotación de infraestructura. También señala que la base para corregir las imperfecciones en los negocios de compra venta de tierras rurales es el municipio, unidad mínima de planeación y concertación con base en un mapa de ordenamiento territorial. Por otra parte, Albán (2011, 351) indica que en cinco años de funcionamiento del mercado de tierras (1995-1999), las tierras que ingresan al FNA disminuyen a 286.939 hectáreas; mientras que el número de familias beneficiadas baja a 19.397, en comparación con el período anterior. La inversión cae, el crédito complementario al subsidio para la adquisición de tierras no funcionó en concordancia con aquél; el sistema de reforma agraria no funcionó como tal debido a la formulación aislada de políticas y prioridades propias en cada entidad, al grado disímil en la planificación de instituciones y entidades territoriales, a la especialización y dispersión de funciones y al estado diferenciado del proceso de descentralización en todas ellas (ibídem). Conforme a las investigaciones adelantadas por el profesor Héctor Mondragón (en Ramos, 2001, 147), para el año 2000 el programa del mercado subsidiado de tierras entró en crisis

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por las altas tasas de interés, la mora en los pagos que deben efectuar los campesinos adquirentes de tierras y el reducido presupuesto del –en ese entonces– INCORA, que no permitió atender la demanda, ya que, por ejemplo, en 1997, de 1.147.000 hectáreas ofrecidas en venta al Instituto, los recursos sólo permitieron aprobar el subsidio para 42.500 hectáreas, y de 38.451 familias aspirantes, apenas fueron seleccionadas 3.113, lo que generó una alta demanda insatisfecha. Considera el estudio que el mercado subsidiado de tierras vendría a ser un miniprograma, respecto del cual se han propuesto dos alternativas para su continuación, así: la primera comprendería un subsidio para que adquieran tierras aquellas personas con capacidad de inversión, de aportar activos productivos y cierta calificación empresarial, que obviamente no estaría dirigido a campesinos pobres; la segunda, consiste en insistir en el beneficio del campesino sin recursos, al que además del subsidio de tierras debería dársele, como lo ordena la ley, un subsidio a la tasa de interés. En la primera opción, e1 desarrollo no afecta sino que consolida la gran propiedad, mientras que en la segunda se interviene con fines de redistribución el latifundio ganadero, calculado por el IGAC en cinco millones de hectáreas. Concluye el profesor Mondragón expresando que “los partidarios de la primera alternativa llevan 25 años acusando de ´obsoleta` o ´anticuada` le segunda alternativa. Pero no se dan cuenta de que la propuesta de desarrollo a partir de la gran propiedad es tanto o más antigua que la opción distributiva, y que lo realmente obsoleto es la estructura de la propiedad rural, el latifundio. Mientras Colombia no resuelva su problema agrario, estas dos alternativas no cesaran de estar en conflicto (ibídem). Si bien con la adopción del modelo de mercado de tierras se buscó afectar territorios que no estuvieran ubicados en zonas de frontera agrícola o en terrenos baldíos al establecer mecanismos de negociación directa entre campesinos sin tierra y propietarios, se advierte, a partir de los diferentes investigaciones aquí presentadas, que fueron éste tipo de territorios los más susceptibles de distribución; en otras palabras, que la compra directa de tierras (capítulo VI), la expropiación (capítulo VII), la extinción de dominio (capítulo XI), pero especialmente la adjudicación de baldíos (capítulo XII), siguieron siendo, en la práctica, medidas preponderantes para la dotación de tierras a campesinos.

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Pese a todas las objeciones presentadas tanto frente al modelo de mercado de tierras como a su implementación, en el año 2010 el relator especial sobre el derecho a la alimentación, Olivier De Schutter, se pronunció sobre el tema de las reformas de la tenencia de la tierra, indicando que los debates y propuestas se han orientado a dos vertientes. En primer lugar, la reforma agraria centralizada o dirigida por el Estado, efectuada mediante la adquisición de tierras por parte del Estado compensadas a precios por debajo del mercado, y en segundo lugar, la reforma agraria descentralizada, basada en criterios de mercado y en el principio de un comprador voluntario y un vendedor voluntario. Frente a las dos modalidades, afirmaba que la primera ya no es tan común hoy en día, primando la segunda, ya que desde el decenio de 1990 se ha observado una tendencia hacia la reforma agraria basada en el mercado, como lo demuestran programas como el proyecto Cédula da Terra, puesto en marcha en el Brasil durante el período 1996- 2001 y renovado desde entonces; el programa colombiano elaborado conforme a la Ley 160 de 1994 sobre la reforma agraria; el Programa de Reconstrucción y Desarrollo de Sudáfrica, puesto en marcha en 1994; el proyecto de desarrollo de tierras rurales de base comunitaria en Malawi; y el plan de transferencia voluntaria de tierras en Filipinas. El relator, en el citado informe, fue claro al señalar que las políticas de reforma agraria de mercado no son las más adecuadas para resolver las desigualdades de acceso a la tierra y por el contrario, en algunos casos han llevado a nuevos procesos de concentración de tierras (en Ordóñez, 2012, 7). Desde una perspectiva internacional, el modelo de mercado de tierras es congruente con el fenómeno de agroindustrialización de los países latinoamericanos (fenómeno conocido como nuevo corporativismo agrario), que viene acompañado del problema de la compra o arrendamiento de grandes superficies de tierra en países latinoamericanos, africanos y asiáticos, por parte de gobiernos que, en vista de la carencia de tierra apta para sembrar –falta de seguridad alimentaria–, “llegan a arrebatar tierras agrícolas fuera de su país para producir alimentos” (Álvarez, 2012, 7). Así, Se desplaza entonces la producción de alimentos a otros países, donde las ventajas de las condiciones económicas, sociales y político-jurídicas resultan muy atractivas. En la mayoría de casos los inversionistas que compran masivamente tierras, llegan al país con las semillas, maquinaria, insumos, mano de obra, aprovechan el agua, la tierra y posteriormente embarcan la producción a sus países

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de origen o al mercado global. De todo este proceso se han beneficiado especuladores financieros, fondos de pensión y las grandes empresas alimentarias quienes presionan el precio de los alimentos en el mundo ocasionando una especulación alimentaria y una ‘burbuja’ en los precios de la tierra (ibídem). Las discusiones del contexto internacional han sido fundamentales para la reformulación de la lógica de intervención del Estado Colombiano en el problema de la distribución de la propiedad rural. Es importante por ello tener en cuenta el discurso del Mercado de tierras planteado por el Banco Mundial. Desde esta institución multilateral se señala que la principal consecuencia que se genera por una estructura desigual de tenencia de la tierra es que esta crea problemas para hacer sostenible la reducción de la pobreza, en la medida en que se crean distorsiones en el mercado de crédito, generando incapacidad del hogar para invertir e incapacidad de construcción de cohesión social, que se traducen en impactos en el crecimiento económico general (Valencia, 2010, 76). Así, la solución que se propone a este problema parte de la visión según la cual el mercado es el lugar en el cual se pueden corregir estas distorsiones, teniendo como base tres situaciones: la primera, que la mayoría de las intervenciones del Estado que se han realizado para modificar la estructura de tenencia de la tierra en el mundo no han logrado alcanzar las metas propuestas; la segunda realidad tiene que ver con el impacto que tienen los diferentes mercados en la realidad rural, y que de acuerdo con los estudios realizados por el Banco Mundial, son mayores los impactos que tienen las distorsiones del mercado de créditos que las del mercado de la tierra para la sostenibilidad de hogares campesinos; y por último, que en las entregas de tierras exitosas, se ha demostrado que las distorsiones del mercado crean problemas para la sostenibilidad de estos hogares (ibídem). En los últimos años, Colombia ha sido uno de los países latinoamericanos que han vivido el fenómeno del nuevo corporativismo agrario de manera directa. Pero la puerta abierta para esto fue la implementación del mercado de tierras, que se ha venido acompañando con figuras como el derecho real de superficie y su arrendamiento –en la actual propuesta Santista de reforma agraria– y otro tipo de propuestas jurídicas que van por la misma senda de la apertura económica implantada en los noventas, por la neo liberalización del campo o la corporativización agraria.

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En el período 2006-2010, el Contralor General de la República, Julio César Turbay, denunció el marcado interés de inversionistas y algunas potencias extranjeras de comprar grandes extensiones de tierras y títulos de explotación de los recursos naturales del país. Afirmó que se tienen evidencias sobre ese proceso que, además de la soberanía, pondría en peligro la seguridad alimentaria de Colombia. Advirtió que Arabia Saudita creó un fondo de inversión por 800 millones de dólares para hacer alianzas estratégicas con agricultores de África y América Latina orientado a garantizar la seguridad alimentaria del principal productor de petróleo del mundo. El Contralor dijo que se trata de una especie de colonización agrícola que puede traer severas consecuencias ambientales y más pobreza para muchas comunidades18.

Dos punto dos. Baldíos y frontera agrícola El tema de los baldíos y su adjudicación se encuentra regulado en el capítulo XII de la Ley 160. Allí se indica que éstos sólo podrán adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del INCORA (INCODER), y hasta tanto se haya verificado su ocupación previa, bajo explotación económica no inferior a cinco años, de por lo menos las dos terceras partes de la superficie cuya adjudicación se solicita (artículo 69). La adjudicación de éstos territorios se realizará en favor de las personas naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas (artículo 65), las fundaciones y asociaciones sin ánimo de lucro que presten un servicio público, o tengan funciones de beneficio social por autorización de la ley (artículo 68), teniendo como medida la Unidad Agrícola Familiar desarrollada en el capítulo IX de la misma ley. Anteriormente se había observado que, en términos de implementación de reformas agrarias colombianas, la adjudicación de baldíos ha sido una de las principales estrategias estatales para la creación de nuevos campesinos rurales. Con ello, lo que se ha venido presentando es un ensanchamiento, cada vez mayor, de la frontera agrícola. Evitar esa expansión es uno de los objetivos perseguidos por la ley. Sin embargo, los procesos de colonización no se adaptan fácilmente a la normatividad, y en definitiva, es mucho más práctico tumbar monte para poner a producir tierras improductivas, que vérselas con el 18

http://m.elespectador.com/articulo137020-advierten-extranjeros-compran-tierras-zonas-de-fronterascolombianas

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aparatoso sistema burocrático para solicitar permisos, licencias o concesiones de tierras. Al hacerse exigible la explotación económica previa del territorio solicitado en adjudicación – por un lapso de tiempo no menor de cinco años–, se estaría tratando de dar solución a este problema. Debe decirse, sin embargo, que esta normativa no alcanza a atajar el ímpetu del proceso colonizador. Para Machado (2013b, 180) la expansión de la frontera agropecuaria se ha dado con una normatividad insuficiente, y por lo general elaborada sin tener en cuenta una estrategia de transformación del mundo rural dentro de la modernidad, y sin un modelo o estilo de desarrollo que busque beneficiar el desarrollo de la mayoría de la población. Las normas han sido además aplicadas dejando espacios para la ilegalidad. En el mismo sentido, Fajardo (2010, 2-3) indica que la ampliación de la frontera agraria parece haber desbordado la capacidad de la sociedad colombiana para dirigirla de manera ordenada, en términos sociales, económicos y ambientales. A su vez, esta misma incapacidad ha conducido a que el proceso acabe siendo parte de la guerra y que haya llegado, de manera conflictiva, hasta los mismos bordes internacionales del país, estimulando y facilitando propósitos intervencionistas. Esta ampliación de la frontera agraria ha ocurrido con ritmos diferentes en el tiempo, ligada, básicamente, al comportamiento de los mercados internacionales para algunos exportables, como lo han sido oro, quinas, caucho, tagua y maderas, pieles, caucho, petróleo y derivados de la coca y la amapola, pero también a los procesos de apropiación de recursos estratégicos y tierras agrícolas y a las políticas del Estado en torno a la propiedad agraria. La dinámica de la frontera en el país, no muy diferente de otros casos en la historia agraria, contempla los procesos de expansión del control monopólico de la tierra, como vía para forzar a colonos, jornaleros sin tierra y otros pequeños campesinos a ofertar su fuerza de trabajo a las grandes explotaciones, en la medida en que están excluidos del acceso a tierras de mejor calidad. Para Fajardo (ibídem), la tendencia hacia la expansión de la frontera bajo presión de la gran propiedad tiene la particularidad de operar a través de formas violentas, extendidas y con la continua participación de agentes estatales. En el presente difiere de lo ocurrido en décadas anteriores solamente por la magnitud alcanzada y por el carácter territorial de las regiones en las cuales está ocurriendo, de acuerdo con varias

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motivaciones como son el control de áreas estratégicas, la apropiación de tierras, la aplicación de propósitos contrainsurgentes, o la conjugación de todas estas. Independientemente de esto, la normatividad vigente de la Ley 160 de 1994 habilita la creación en los territorios baldíos de la nación, al interior de la frontera agrícola, de Zonas de Desarrollo Empresarial y Zonas de Reserva Campesina como mecanismos para el control de su expansión.

Dos punto tres. Zonas de Desarrollo Empresarial frente a Zonas de Reserva Campesina Las figuras jurídicas de Zonas de Reserva Campesina y de Zonas de Desarrollo Empresarial, se consagran en el Capítulo XIII de la Ley 160, en el que se trata de regular además el tema de los procesos de colonización (artículo 79, inciso 2). Tales figuras se desarrollan en el Decreto 1777 de 1996 (ZRC), y en el Acuerdo 028 de 1995 expedido por el INCORA (ZDE), normas que serán analizadas con detenimiento más adelante. Pese a establecer una presunción de Zona de Reserva Campesina sobre las zonas de colonización y los territorios baldíos (artículo 81), ésta se excepciona con la creación de Zonas de Desarrollo Empresarial (artículo 82) para la incorporación de sistemas sustentables de producción, la inversión de capital y el aumento de la producción agropecuaria, en éstos mismos territorios. En el Acuerdo 024 de 1996, se reiteran la procedencia y los objetivos de las ZRC que exponen la Ley 160 y el Decreto 1777. Este Acuerdo presenta, entre las excepciones de áreas y regiones para la constitución de ZRC, “[…] Las que hayan sido constituidas como Zonas de Desarrollo Empresarial”. En el mismo sentido, pese a haberse considerado que dichos territorios serían adjudicados a personas naturales, empresas comunitarias, cooperativas campesinas (artículo 65), y fundaciones o asociaciones sin ánimo de lucro (artículo 68), con la creación de las Zonas de Desarrollo Empresarial se autoriza a las “sociedades de cualquier índole” para ser adjudicatarias de territorios baldíos. Con lo que se amplía, por la vía legal, la calidad de sujeto de reforma agraria, pervirtiendo, de este modo, el interés reformatorio de crear nuevos propietarios. Y más grave aún, que este tipo de sociedades puedan enajenar el bien inmueble adjudicado por el Estado, tras comprobar que lo ha explotado por lo menos

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durante cinco años (artículo 83), con lo que se conceden términos mucho más favorables a este tipo de sociedades, frente a la expectativa de enajenación del campesino, que tendría un término de 15 años. Algunos investigadores afirman que la Ley 160 y sus normas reglamentarias establecen procedimientos extensos y complejos para que los campesinos, de manera independiente u organizada, puedan acceder a delimitar un baldío de la nación como Zona de Reserva Campesina y luego puedan solicitar la adjudicación de un terreno dentro de ésta, sin embargo, permite con más facilidad, en lo atinente al procedimiento, que se delimiten éstos mismos terrenos para Zonas de Desarrollo Empresarial y se adjudique propiedad dentro de la misma. De ésta figura son beneficiadas las empresas especializadas del sector agrario, tal como lo determina la norma en relación a los que pueden acceder a éste beneficio (Triana, 2009, 3).

Conclusiones preliminares Con la panorámica general hasta aquí presentada, pueden concluirse algunas cuestiones importantes referidas a la reforma agraria que se impulsó a partir de la expedición de la Ley 160 de 1994. Para comenzar, insistir en que la medida del mercado de tierras obedece a una política de tierras, pues su fin no es la desconcentración de la tenencia de la tierra hacia muchas manos, ni mucho menos la transformación estructural del modelo de tenencia de la tierra, sino la creación de una oferta institucional, de crédito y tierra, para la demanda que de ésta última se genere no solamente desde el campesino sin tierra, sino también desde cualquier otro propietario que desee y tenga mayores facultades económicas para participar de tal mercado (sociedades inmobiliarias rurales, entidades bancarias, y para el caso de la asignación de baldíos, las “sociedades de cualquier índole”). Lo que no impide clasificar esta reforma agraria como marginal, en los términos aportados por el investigador Antonio García Nossa (op. Cit.). Igualmente, uno de los problemas principales que la ley se propone resolver –quizá un problema que leyes anteriores o la misma Ley 160 pudieron haber creado–, es el tema de la expansión indiscriminada de la frontera agrícola. Para ello, el tratamiento dado a los baldíos incluyó la concertación de Zonas de Reserva Campesina, y la creación por parte del

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INCODER de Zonas de Desarrollo Empresarial, dando preponderancia a éstas últimas en el proceso de adjudicación de estos territorios, y con ello a las sociedades capitalistas que tienen en el área agraria su principal interés expansionista. Con lo que la solución a un problema fue la creación de otro, con el agravante de que no se dio solución alguna –si realmente hemos de dar crédito a los niveles de Gini de Tierras mencionados en el capítulo anterior– al agudo problema de la concentración de tierras. Es claro, también, que las Zonas de Reserva Campesinas son operables preferiblemente en territorios baldíos, en zonas de frontera agrícola, con lo que se cumple con la tendencia del Estado colombiano a desarrollar reformas agrarias principalmente a partir de la adjudicación de tierras baldías, es decir, a partir de la aplicación de medidas de reforma marginal. Finalmente, podría resaltarse desde ya que la figura de Zonas de Reserva Campesina se presenta como válvula de escape frente al problema de la acumulación de tierras y a la falta de una efectiva puesta en marcha de una reforma de lo agrario y de lo rural. Esta afirmación se colige tanto del hecho de que el modelo de mercado de tierras no se presenta hasta el momento como la solución al problema de dicha acumulación, como del hecho de que las reservas campesinas hayan sido dispuestas con el objetivo de cerrar la frontera agraria del país, proveyendo de tierras baldías a los campesinos que, por las razones que fueran, no se beneficiaron de la reforma agraria por la vía del mercado (no fueron sujetos de reforma agraria), y pudieron constituirse en propietarios sólo tras la adquisición de Unidades Agrícolas Familiares en alguna de éstas Zonas. Esto es lo que hace un poco coherente la asimilación de estas dos figuras en una misma ley.

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Capítulo tres. Las Zonas de Reserva Campesina

VÁLVULA f. (lat. valvula). Pieza móvil que sirve para cerrar o interrumpir la comunicación entre dos partes de una máquina, o de un aparato. // Dispositivo de cierre para regular el paso de líquidos o gases por tuberías. // válvula de seguridad, la que en las máquinas de vapor se abre por sí sola cuando el vapor que está contenido en ellas llega a cierta presión, impidiendo de esta suerte la explosión de la caldera. // válvula de escape, subterfugio para salir de un apuro. Pequeño Larousse Ilustrado

Una olla a presión, hirviente, levantada sobre un viejo fogón al que agregan más leña. Restallan hojas secas, la imponente llamarada no espera casi a que llegue el combustible a su centro para crecer, devorarlo y cubrir toda la olla, envolviéndola completamente en un torbellino ascendente de calor y llamas. Vuela la válvula. Pudo haber estallado la olla completa, y volar la caldera y todo aquello que estuviese cerca, de no haber sido por aquél pequeño artefacto, del que la tercera de las acepciones anotadas en el epígrafe, describe su función. Muchas son las explicaciones –que la mayoría de las veces no pasan de ser justificaciones– del porqué, pese a tener tan larga experiencia en el tema de la reforma agraria, tantas normativas intentadas a fin de lograr un aumento progresivo de nuevos propietarios en el país, tantas instituciones estatales involucradas en el mismo cometido: la desconcentración de la tenencia de la tierra hacia nuevas manos, su democratización; del porqué –repito–, pese a todo ello se siguen manteniendo índices tan altos de desigualdad en la tenencia de la tierra, existen muchas explicaciones. Algunos indican que quizá ello se deba a la violencia: a la de antes y a la de ahora – o a la de siempre, pensarán otros–. Según esta idea, parece establecerse un círculo causal vicioso, en el que la violencia limita y retrasa los procesos de reforma y a su vez crea nuevos procesos de concentración que, para el caso colombiano, son afrontados

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posteriormente con nuevas políticas reformistas que, al tratar de afectar intereses particulares, generan una vez más violencia. Otros acusan a los aparatos burocráticos creados para la ejecución de los programas de reforma agraria por su falta de voluntad o excesiva ineptitud, o su corrupción, o lentitud, o, en fin de cuentas, por su falta de eficacia instrumental19a la hora de aplicar medidas reformatorias de lo agrario. Algunos más, en análisis comparativos, afirman la inconstancia o tal vez la inconsistencia, de y entre los fines de los diferentes intentos de reforma agraria que se han desarrollado en el país, por lo menos desde 1930; de ahí derivan que uno de los principales problemas para la implementación de verdaderas reformas agrarias haya sido la falta de visión a largo plazo: en otras palabras, que las medidas de reforma agraria han consistido en paños de agua tibia, paliativos, pues no atacan las causas de la desigualdad estructural, sino sus consecuencias. Hay quienes ven en la amenaza neoliberal, en la apertura económica nacional o en la instalación de la agroindustria capitalista extranjera, la razón por la cual no ha sido posible una transformación de la estructura de la tenencia de la tierra, tras el desarrollo de una verdadera reforma agraria, puesto que en tal modelo de desarrollo la exigencia de aumentar los niveles de producción rige como uno de sus principios y el crecimiento se mide en PIB, lo que a lo sumo exige la tecnologización del campo, mas nunca su redistribución. Otros por el contrario, principalmente partidarios de la apertura económica, ven en la falta de una fuerte institucionalidad, coordinada y consistente con los programas de reforma agraria, sobre todo con el del mercado de tierras, las razones por las cuales no se haya dado una solución de fondo al problema de la concentración y la desigualdad de la tenencia de la tierra (Mesa, et. al., 2005). 19

Hago referencia a la diferenciación entre lo instrumental y lo simbólico, propuesta por García Villegas: “[…] la incidencia social del derecho puede provenir de la capacidad impositiva o reguladora de los contenidos jurídicos o de la capacidad vinculadora de los símbolos que evoca cuando se publica. Estos dos tipos de incidencia corresponden a la diferencia entre lo instrumental y lo simbólico. La transformación de la realidad a través de medios caracteriza la acción instrumental, mientras que las acciones orientadas a la producción de significado, en el contexto de comunicación e interpretación, caracterizan las acciones simbólicas (2014, 91).

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Igualmente, en la actualidad se reconoce dentro de los estudios socio-jurídicos que toda norma jurídica posee siempre unos efectos simbólicos que en algunas ocasiones pueden tornarse completamente independientes de sus posibles efectos instrumentales (García Villegas, 2002, 14; ver también García Villegas, 2014). Desde esta perspectiva se ha argumentado que el hecho de que muchas reformas legales beneficien a los grupos de poder incluso cuando la letra de la ley indica otra cosa, puede deberse principalmente al hecho de que estas reformas no están destinadas a causar efectos instrumentales sino simbólicos, con lo que su objetivo central sería la legitimación del poder de clase o de Estado, quienes bajo el uso de medidas aparentemente incluyentes y democráticas, amparan relaciones de poder siempre convenientes: un cambio normativo no necesariamente implica un cambio social, sin embargo, aquellos cambios para no cambiar siempre son indicativo de una relación de poder que se considera importante mantener, tanto más en el campo de las subjetividades, verdadero campo de batalla. Pero, independientemente de todo aquello, lo que tienen en común los aportes dados por los diferentes analistas hasta aquí estudiados, enunciados, anotados, es la aceptación de que el problema agrario continúa y que cada vez se agrava más. Una olla hirviente que va votando válvulas, destruyéndolas, dejándolas sin uso, esa, pareciera ser, es la idea de la reforma agraria colombiana. Algunas válvulas jurídicas, algunos de aquellos artefactos o dispositivos de reforma agraria, de alguna manera contienen, evitan –o tratan de evitar–, o rechazan simbólicamente el desarrollo de unas fuerzas históricamente primigenias, muy asociadas al mito fundacional –que no pasa de ser sólo un símbolo del símbolo–, que no hacen sino expresar el deseo de adquisición de la propiedad y su apoteósica búsqueda: que esta institución sea o no natural no llega si quiera a ser un asunto sobre el que se discuta, cuando lo que está de por medio es la imagen de la tierra prometida recibida por el pueblo del mito, del paraíso o del Edén mismo, entre otras imágenes arraigadas al imaginario colectivo, que develan lo fuerte que puede llegar a ser el deseo de poseer –cualquier objeto, pero especialmente tierra– de los hombres. Tierra para sembrar pero sin hombres, hombres para sembrar pero sin tierra. Y tal como en las Uvas de la Ira (op. Cit.)

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[…] los grandes propietarios, los que deben ser desposeídos de su tierra por un cataclismo, los grandes propietarios con acceso a la historia, con ojos para leer la historia y conocer el gran hecho: cuando la propiedad se acumula en unas pocas manos, acaba por serles arrebatada. Y el hecho que siempre acompaña: cuando hay una mayoría de gente que tiene hambre y frío, tomará por la fuerza lo que necesita. Y el pequeño hecho evidente que se repite a lo largo de la historia: el único resultado de la represión es el fortalecimiento y la unión de los reprimidos. Los grandes propietarios hicieron caso omiso de los tres gritos de la historia. La tierra fue quedando en menos manos, aumentó el número de los desposeídos y los propietarios dirigieron todos sus esfuerzos a la represión. El dinero se gastó en armas, y en gasolina para mantener la vigilancia en las enormes propiedades y se enviaron espías que recogieran las instrucciones susurradas para la revuelta, de forma que ésta pudiera ser sofocada. La economía en proceso de cambio fue ignorada, al igual que los planes del cambio; y sólo se consideraron los medios para extinguir la revuelta, mientras persistían las causas de la misma. Tierra sin hombres, hombres sin tierra. Pero la tierra siempre haciendo parte del conflicto, pues “una parte de la gente es el lugar donde vive”, y cuando ese lugar donde vive la gente les es arrebatado –bien por contrarreformas, o por políticas macroeconómicas, o por procesos ejecutivos hipotecarios, por el acaparamiento de la tierra a partir de la guerra, o por cualquier otra razón–, entonces, una vez más, el surgimiento de los movimientos de los sin tierra reclamando sus legítimos derechos. Y sistemas que se sostienen en el tiempo gracias a este tipo de válvulas, que permiten que la olla siga allí, entre el fuego, hirviendo, dejando salir de tanto en tanto sus vapores, pero sin estallar. Lo que importa es no estallar, aguantar. Si una válvula de escape no sirve, es reemplazable, pero lo importante es no dejar que la olla estalle, pese a que ya no pueda servir o que, de hecho, ya no sirva para lo que fue creada. Por momentos pareciera no poder contener lo que dentro de ella se cuece, pareciera estar a punto de reventar. No sucede, sin embargo persiste el riesgo de que suceda. Válvulas jurídicas que crean realidades simbólicas, que dan la sensación, el aspecto de realidad, de haberse aplicado a completitud y por tanto haber obtenido todos los resultados propuestos; válvulas que cumplen su función en parte por lo bien creadas, en parte por la maldita necesidad humana de sentirse seguro, de aferrarse de cualquier sentimiento que pueda causar un grado mínimo de tranquilidad, algo que asegure, algo a

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qué aferrarse, pues no se puede andar por allí como Caín, errante y extranjero sobre la tierra (Génesis 4: 11-12), llevado por el viento de lugar en lugar, sin tener un sitio para vivir, una tierra en la que plantar familia: la esperanza de una verdadera reforma agraria, todo será diferente. Dispositivos jurídicos que producen la sensación de un cambio de la realidad a partir de la nominación de dicha realidad, y entonces, reformas que no son reformas, que nunca lo fueron, que nunca tuvieron tal cometido, y que generaron, por el contrario, efectos adversos a los cambios que anunciaron implementar. Frente al panorama de lo simbólico, podría fácilmente aplicarse la última de las acepciones del epígrafe, para algunas de las medidas de reforma agraria colombianas: subterfugios, evasivas, ambages. Lo que se dice, tratando de disimular un poco, de maquillar lo que realmente se hace; la gran confusión entre las palabras y las cosas, el discurso que avasalla la realidad, el papel que todo lo puede; el discurso de una reforma que –repito, si estamos de acuerdo con el índice Gini presentado por organizaciones internacionales que, se supone, guardan algún grado de neutralidad, de objetividad– sólo se queda en discurso, que no alcanza a afectar la realidad, bien porque ese no es su cometido principal –antes, por el contrario, busca el mantenimiento del statu quo–, bien porque no cuenta con las herramientas suficientes para hacerlo. O que si la afecta, lo hace de manera muy pobre, muy marginal, en áreas de reforma agraria realmente muy alejadas del desarrollo nacional y sobre sujetos de reforma agraria previamente seleccionados, y peor aún, con el único fin de “demostrar” que sí se han desarrollado cambios, pero que las más de las veces no alcanzan a impactar una realidad desbordante: los ciclos de acumulación continúan y cada vez más es más corta su temporalidad y más amplia su espacialidad. Y sin embargo, si la figura de las Zonas de Reserva Campesina es asimilable a la metáfora de una válvula jurídica de escape al problema de la concentración de la tierra en pocas manos, debe decirse también que ha sido una buena medida. Y no solamente en el sentido de su legitimidad frente al campesinado –ha sido tan fuerte el poder simbólico de la figura de Zonas de Reserva Campesina, que algunos campesinos ven en ella la implementación de una verdadera reforma agraria, cuando no pasa de ser una medida de reforma agraria marginal–, sino quizá por las posibilidades reales de aplicación de un

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sinnúmero de medidas que han hecho que la reforma se haga efectiva dentro de aquellas zonas, fenómeno que podría clasificarse como de pequeñas reformas agrarias. En este capítulo se expondrá una breve historia de las condiciones que hicieron posible la conformación de las Zonas de Reserva Campesina, tanto en el aspecto jurídico como en el social y territorial. Igualmente, se desarrollará un análisis sobre los decretos que desarrollan tal figura jurídica. Finalmente, se expondrá el caso de las ZRC de Montes de María y se presentarán algunas conclusiones generales.

Tres punto uno. Reseña histórica de una figura jurídica Quizá las Zonas de Reserva Campesina tengan alguna similitud con las reservas indígenas implementadas por la Corona en la época de la colonia, en tanto tal medida implicó la separación de una población específica dentro de un territorio específico; quizá también presten alguna similitud con las rochelas o los palenques20, en tanto fueron territorios de escape, de huida, de refugio, para una población que no soportó el fuerte yugo esclavista, feudal o hacendatario, y obtuvo la libertad en comunidad tras su llegada y establecimiento en territorios apartados del dominio estatal, del gran propietario o del gamonal (Herrera, 2002, 5). Podría indicarse, tal vez, que las Reservas Campesinas tienen influencia de otras formas de concentración poblacional, como las zonas de autodefensa campesina, lugares de refugio para los sobrevivientes de las masacres y persecuciones de La Violencia, particularmente en el Tolima y el Cauca: no está de más recordar que áreas específicas de éstos departamentos fueron arrasadas por el propio Estado –argumentando el peligro que encarnaban esas supuestas repúblicas independientes–, acción que terminó estimulando la formación de las primeras guerrillas campesinas liberales (Fajardo, 2006, 6). En el mismo sentido, podrían observarse en las ZRC algunas características de los movimientos campesinos de la costa, especialmente de los departamentos de Sucre y Córdoba,

que fueron ejemplos por la constitución de baluartes campesinos, como El

Baluarte de Adamo, a partir de la toma de terrenos pertenecientes a latifundistas, recreando 20

Para un recuento de algunos patrones de poblamiento palenquero en el norte de Colombia, específicamente en la Mojana, ver: Jiménez et. Al. (2007).

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a su vez los palenques de los siglos XVII y XVIII, en donde negros cimarrones, fugados de minas y haciendas, indios huidos de encomiendas, y otras personas en circunstancias parecidas, buscaron su propio espacio para vivir. Al igual que las zonas de autodefensa, los palenques y los baluartes fueron atacados por las fuerzas estatales. Quizá también lo que diferencie a las ZRC de éste tipo de organizaciones haya sido su reconocimiento estatal como sitios de desarrollo agrario; un reconocimiento en algún grado positivo que, en comparación con esas otras formas de organización mencionadas, pudo generar ya no su alejamiento sino más bien su adaptación a la economía nacional. Lo cierto es que para investigadores como Ordóñez (op. Cit., 18), puede señalarse que el origen de las ZRC se remonta al año 1985, cuando se dan las primeras discusiones entre el Gobierno y las comunidades rurales con la finalidad de avanzar en procesos de ordenamiento territorial y búsqueda de alternativas a la forma en que se efectuaba la ocupación del territorio, la colonización y la expansión de la frontera agrícola. En ese año, el Instituto Nacional de Recursos Naturales –INDERENA– y las juntas de acción comunal del bajo y medio Caguán firmaron un acuerdo para la implementación de un primer intento de ordenamiento ambiental territorial y de recursos naturales para la extracción sostenible de recursos del bosque, madera, fauna y flora, y para el manejo sostenible de la pesca, bajo un esquema de asignación a productores individuales y dentro de un contexto de desarrollo regional. Infortunadamente, el proceso de implementación del acuerdo se vio interrumpido por la ruptura del proceso de paz iniciado por el gobierno de Belisario Betancur. Sin embargo, un referente más cercano de las ZRC, se encuentra relacionado directamente con el campesinado localizado en el Parque Natural Serranía de la Macarena, a finales de la década del ochenta, quienes querían, entre otros, la titulación de sus predios, el acceso a políticas sociales, créditos y asistencia técnica. Por su parte, el gobierno Barco (1986-1990) mediante el decreto 1989 de 1989, adelantaba la delimitación del Área de Manejo Especial de La Macarena. Es así como el antecedente fáctico de la figura se dio en esta región específicamente, a partir del hecho de que campesinos de la cuenca del Río Duda, entre la Cordillera Oriental y la Serranía de la Macarena, […] quisieron avanzar en el ordenamiento y estabilización del territorio […] y para este efecto propusieron que les

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titulara la tierra en medianas extensiones a cambio de su compromiso de preservar los bosques y demás recursos naturales existentes (Ordóñez, op. Cit.). Ortíz concuerda con estas afirmaciones, y añade que la creación de las ZRC fue una respuesta a la problemática socioeconómica y ambiental derivada de los conflictos de violencia y colonización, ocurridos en el país durante las décadas de los años cincuenta al setenta. Su origen se asocia con la idea de estabilizar las economías de los campesinos desplazados por la violencia y evitar la concentración de tierras que provocaba colonización en las áreas frágiles y de frontera agrícola. Dado el efecto de “rebosamiento de los procesos de colonización”, los expulsados del interior de las zonas andinas por razones de empobrecimiento o violencia política emigraron hacia las zonas apartadas de la frontera agrícola y comenzaron un proceso de ocupación de estos territorios, también conocido como colonización itinerante. Esta modalidad de colonización se caracterizó por la ocupación de territorios aislados y distantes de los mercados; la fragilidad en la dotación ambiental y en los ecosistemas existentes en esos territorios; la precaria presencia gubernamental y debilidad de los lazos interinstitucionales existentes en las zonas; el predominio del conflicto armado en éstas y la presencia más o menos permanente de cultivos ilícitos (Ortíz et. al., 2004, 43-44). Esta violencia tuvo su mayor expresión en las décadas del cincuenta y sesenta, cuando miles de campesinos fueron desplazados de sus tierras. Como estrategia de supervivencia los campesinos se movilizaron hacia el sur del país, llegando a la zona de los ríos Ariari, Guayabero y Guaviare, así como a las zonas de El Pato-Balsillas en el departamento de Caquetá, y a la zona sur del páramo de Sumapaz, área que comprende el municipio de Cabrera (ibídem). La amnistía gubernamental de 1953 significó un corto período de relativa paz en estas zonas, ya que el gobierno apoyó a los ex combatientes de las guerrillas liberales del Llano y a otros campesinos y colonos, quienes, atraídos por la paz y las ayudas ofrecidas, iniciaron procesos de asentamiento (Ortíz, et. al., 2004, 44). Sin embargo, entre 1955 y 1962 se vivió una segunda violencia. A mediados de 1955 se efectúo un gran operativo militar contra las llamadas zonas rojas del Sumapaz (Cundinamarca) y Villarrica (Tolima), que desencadenó el desplazamiento masivo conocido como las “columnas en marcha”, una

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de las cuales avanzó hacia el río Duda, y creó nuevas zonas de colonización en las partes bajas del Guaviare, las faldas de la Sierra de La Macarena en el departamento de Caquetá y el tramo medio del páramo de Sumapaz (ibídem). En este proceso, Abdón Cortés y Darío Fajardo plantearon, desde el entonces Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías –DAINCO-CASAM–, una propuesta de ocupación de la Amazonia basada en un tipo de agricultura alternativo a la coca, más amigable con las condiciones ecológicas de la región y que permitiera estabilizar la colonización. El modelo se pensó para el territorio comprendido por las vegas del Guaviare, como un gran laboratorio para el replanteamiento de la situación de la selva, al constituirse en el eje articulador entre esta región y la zona central del país, que podía darle una dimensión muy distinta al planteamiento territorial y geopolítico de la misma (ibídem). A finales de los años ochenta, el narcotráfico empezó a adquirir tierras en el Ariari, la trocha ganadera y otras regiones aledañas, convirtiéndose en un factor de presión sobre las comunidades campesinas, que ven en la titulación de tierras un mecanismo formal para garantizar la estabilidad de su propiedad sobre la tierra. De esta manera, la titulación de estas tierras a cambio del compromiso de adelantar un manejo cuidadoso de recuperación del bosque y darle un manejo sostenible, fue la principal aspiración de los campesinos, los cuales encontraron en Alfredo Molano un interlocutor para adelantar esta gestión ante el Gobierno Nacional (ibídem). En ese acercamiento surgió el término de las “reservas campesinas”. Molano, a partir de sus charlas con campesinos del sur del país, y recogiendo las ideas de Fajardo y Cortés, concretó entonces la idea de constituir unas zonas especiales, con las que se buscaba consolidar la propiedad de los campesinos y colonos y estabilizar la frontera agrícola mediante una política específica (ibídem). Esta idea se le transmitió al entonces ministro de Agricultura, José Antonio Ocampo, y al director del INCORA, Carlos Ossa Escobar. Su acogida permitió su inclusión en el marco de la Ley 160 de 1994, que se tramitaba en ese momento. El artículo que describía la figura no tuvo debate y se aprobó. Posteriormente fue considerada como excepcional, en la medida en que esta es el único dispositivo en Colombia que contempla

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un límite a la propiedad privada y determina que en las ZRC no podrán existir predios con una extensión mayor a dos UAF y que los baldíos nacionales no podrían ser entregados de ahora en adelante sino a campesinos (Ordóñez, 2012, 18; Ortíz, op. Cit.). Hacia 1996, se produjeron una serie de marchas campesinas como protesta por la fumigación con glifosato y la judicialización de los campesinos, que el Estado colombiano venía aplicando como tratamiento al problema de los cultivos ilícitos de coca y amapola. Dada la magnitud de estas movilizaciones, el Gobierno se vio obligado a escuchar y negociar los pliegos de peticiones que los manifestantes proponían. Como parte de la negociación se concertó la declaratoria de las ZRC, como un instrumento de desarrollo campesino en las zonas afectadas por dicha problemática (Ortíz, op. Cit.; Reyes Posada, 1987, 1; Ordóñez, 2012, 22). La ministra de Agricultura de la época, Cecilia López Montaño, autorizó un acuerdo para el inicio de la constitución de las ZRC, y se procedió a elaborar su reglamentación. En diciembre del mismo año se constituyó la ZRC de El Pato-Balsillas en la parte noroccidental del municipio de San Vicente del Caguán, departamento de Caquetá, sobre una extensión de 88.000 has, y la del Guaviare, sobre 469.000 has del área sustraída a la reserva forestal (Ley 2 de 1959) del mismo departamento y constituida por los municipios de San José, Retorno y Calamar. Sólo así fue posible la reglamentación del capítulo XIII de la Ley 160 de 1994 referente a colonización y zonas de reserva campesina, realizando de paso, mediante las ZRC, un reconocimiento institucional a las diferentes luchas campesinas (Ortíz, Op. Cit., 49-51). Este capítulo fue reglamentado en octubre de 1996, a través del Decreto 1777, en el contexto de las marchas de los campesinos y cosecheros cocaleros y como parte de los compromisos adquiridos para su desmovilización, el gobierno nacional se comprometió a establecer las primeras cuatro de ellas, en Guaviare, El Pato (San Vicente del Caguán, Caquetá), Putumayo y Sur de Bolívar. El decreto reglamentario estableció como ámbito de aplicación de las ZRC, además de las áreas de colonización y de predominio de baldíos "las áreas geográficas cuyas características agroecológicas y socioeconómicas requieran la regulación, limitación y

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ordenamiento de la propiedad rural", abriendo la posibilidad de establecer ZRC en el interior de la frontera agrícola. El sector gremial manifestó su rechazo a este alcance del decreto, básicamente por temor a las organizaciones campesinas, y el debate se proyectó luego, durante la elaboración del Plan de desarrollo, cuya primera versión acogió la interpretación del Decreto 1777/96 pero terminó ceñido a los alcances de la Ley en su versión definitiva (Fajardo, 2000; Fajardo, 2010). Dada la falta de experiencia del gobierno colombiano en la implementación de éste tipo de figuras, se inició la gestión para obtener un préstamo del Banco Mundial con el fin de construir de manera participativa una metodología que hiciera operativo el concepto de las ZRC en las zonas de colonización campesina del país, y cumplir con los compromisos adquiridos frente a las comunidades, implementando tres ZRC piloto en el país, inicialmente en la región de El Pato-Balsillas (Caquetá), los tres municipios del Guaviare, y en una tercera zona por definir. Paralelo a esta discusión, el Banco Mundial, conjuntamente con el Ministerio de Agricultura, decidieron formular una propuesta piloto para desarrollar un esquema de ejecución del instrumento, con miras a obtener una retroalimentación del proceso, que permitiera su posterior aplicación en otras regiones del territorio colombiano. El préstamo finalmente se aprobó en junio de 1998, bajo la modalidad de aprendizaje e innovación (PAI) del Banco Mundial. Dicho proyecto, el Proyecto Piloto de Zonas de Reserva Campesina –PPZRC–, fue adelantado inicialmente por el Plan Sur de la Presidencia de la República. Una vez iniciadas estas gestiones y atendiendo al carácter que deben tener las ZRC, se inició un proceso de divulgación a nivel nacional, despertando una fuerte polémica en torno a la figura y reacciones de sectores ganaderos, agrícolas y campesinos (PPZRC - Minagricultura, ICCA y Banco Mundial, 2003). En medio de este clima y en el momento de iniciación del PPZRC, ya se habían constituido dos zonas: la región de El Pato-Balsillas en el municipio de San Vicente del Caguán, departamento del Caquetá, y la región conformada por tres municipios, Calamar, el Retorno y San José del Guaviare en el departamento del Guaviare. Quedó pendiente la definición de una tercera zona para ser incluida en el PPZRC, a la cual aspiraban los

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municipios de Arenal y Morales en el sur del departamento de Bolívar; una parte del municipio de Puerto Asís en el departamento de Putumayo; el municipio de Cabrera en el departamento de Cundinamarca; el valle del río Cimitarra en el Magdalena Medio y la provincia de Ricaurte en el departamento de Boyacá. Para 1999 y después de un proceso de concertación con las comunidades, finalmente se eligió el municipio de Cabrera en Cundinamarca como la tercera zona de cobertura. Debe resaltarse la rápida reglamentación y puesta en marcha de la figura, la realización de diagnósticos participativos en las zonas de cobertura y la difusión de los contenidos de la propuesta (Ortíz, Op. Cit., 52-53). Con lo que se tiene que, a pesar de haberse creado jurídicamente desde 1994, sólo desde 1997 y hasta 2002 se conformaron seis ZRC: El Pato- Balsillas (Caquetá), Guaviare (Calamar-Guaviare), Perla Amazónica (Puerto Asís-Putumayo), Morales-Arenal (Bolívar), Valle del Río Cimitarra (Nordeste antioqueño y Sur de Bolívar) y Cabrera (Cundinamarca). Según datos del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER, 2013, 41) hay siete más en proceso de constitución y diez más cuya solicitud se encuentra en estudio. Las primeras tres zonas fueron

impulsadas por el Proyecto Piloto de Zonas de Reserva

Campesina, las restantes se desarrollaron en el marco de la acción del INCORA. Dentro de las ZRC en proceso de constitución se encuentran las Reservas de Montes de María 1 y 2 (Sucre y Bolívar), El Catatumbo (Norte de Santander), Sumapaz (Cundinamarca), AriariGuejar (Meta), Cesar (Cesar), Losada-Perdido (Meta) y la Zona de Reserva Campesina del Cauca (Cauca) que opera de hecho. Las Zonas de Reserva Campesina se advierten, entonces, como una figura organizativa del territorio que le permitiría al campesinado colombiano delimitar, asignar y aprovechar el territorio de una manera organizada, planificada y participativa, reivindicando así su derecho a la propiedad rural y fortaleciendo también su proyecto de vida en el medio que tradicionalmente conoce. Sin embargo, este proceso no ha sido ajeno a conflictos y tensiones, pues debido a la ausencia de mecanismos institucionales para la distribución equitativa de la tierra, las comunidades se han visto obligadas a efectuar la constitución de Zonas de Reserva Campesina por las vías de hecho (Reyes, 2011, 2). Durante el período presidencial de Álvaro Uribe (2002-2010) las ZRC sufrieron un estancamiento forzado por las presiones oficiales violentas y políticas que impidió que la

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figura se desarrollara y mostrara su capacidad como instrumento de una política de tierras que aportara a su desconcentración y a la generación del aumento de su producción. Ordóñez (2012, 12) indica que durante estos años las ZRC se eliminaron en la práctica y en la vida legal, de esta manera: en el orden administrativo, se propendió por la no creación de nuevas ZRC, el abandono de los acumulados del Proyecto Piloto de Zonas de Reserva Campesina –PPZRC–, y el cese de cualquier tipo de apoyo a la figura desde las instituciones gubernamentales; igualmente, en el aspecto represivo se buscó el debilitamiento de los procesos organizativos a través de una política sistemática de desplazamiento forzado, la estigmatización de las organizaciones campesinas, la judicialización de sus dirigentes, los asesinatos indiscriminados y la fuerte militarización de las zonas rurales del país, con énfasis en las delimitadas ZRC; por su parte, el aspecto político-legal implicó la formulación de la Ley 1152 de 2007 –Estatuto de Desarrollo Rural– que, para el caso particular de las ZRC, significó la imposición de la visión de la Sociedad de Agricultores de Colombia –SAC– frente a los territorios objeto de la constitución de la figura, al establecer que las mismas serían estrategias utilizadas de forma exclusiva en las zonas de baldíos de la Nación (Artículo 88). Restringir la constitución de las reservas campesinas a estos territorios equivalía a la eliminación práctica de la figura ante la ausencia de territorios predominantemente baldíos, e impedía de plano su aplicabilidad en zonas de economía campesina establecidas en las cuales se hubieren impulsado procesos de titulación. Según Uribe Vélez las zonas de reserva eran “santuarios de la guerrilla”, “nuevas zonas de despeje”, “caguanes”21. Esta equivalencia desarrollada por el anterior mandatario y sus más altos funcionarios, iba más allá de la retórica e implicó el desarrollo de los componentes administrativo y represivo, anteriormente enunciados, al punto que el apoyo a la continuidad de la experiencia iniciada y el establecimiento de nuevas zonas sufrió un constreñimiento que dejó sin definir las solicitudes hechas por comunidades de Boyacá, 21

http://www.elcolombiano.com/BancoConocimiento/U/uribe_dice_que_zonas_de_reserva_campesina_son_ emporios_del_terrorismo/uribe_dice_que_zonas_de_reserva_campesina_son_emporios_del_terrorismo.as p http://www.caracol.com.co/noticias/regionales/criticas-de-uribe-a-las-zonas-de-reservascampesinas/20130715/nota/1932689.aspx

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Fortul (Arauca) y La Macarena (Meta). Incluso se hizo evidente una fuerte estigmatización de la figura materializada en la arbitraria suspensión de la del Valle del río Cimitarra y la judicialización de líderes de esta zona (ibídem, 40). En el periodo presidencial de Juan Manuel Santos (2010…), bajo la bandera de la política de tierras, se comprometió el esfuerzo en la incentivación y promoción de las ZRC, y debido a la celebración del Primer Encuentro Nacional de Zonas de Reserva Campesina, realizado por la Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra –ACVC–, la figura se convirtió en un instrumento para fomentar la reforma agraria. En octubre de 2010 se llevó a cabo la primera reunión de interlocución entre el INCODER y el Comité de Impulso en la cual se acordó avanzar en los aspectos jurídicos y de reglamentación que permitan hacer realidad la aspiración del actual gobierno y de las organizaciones campesinas de promover, reactivar y gestionar las Zonas de Reserva Campesina. Frente a esto, el INCODER incluyó en su plan de choque para el Desarrollo Rural el programa sobre ZRC con el objetivo de revisar su forma de aplicación y sus alcances para reactivar el acompañamiento del Estado. Se propuso avanzar en la evaluación de las experiencias del PPZRC y en la discusión y análisis con las asociaciones campesinas y el Comité de Impulso a las Zonas de Reserva Campesina. También se propuso fortalecer las ZRC ya constituidas e iniciar los procesos organizacionales y administrativos para la creación de otras en el marco de la normatividad vigente. Esto incluye la actualización de los Planes de Desarrollo Sostenible y del Plan de Ordenamiento Territorial mediante metodologías e instrumentos flexibles que permitan contar con un inventario priorizado de programas y proyectos de inversión. Contempla la ejecución de programas y proyectos de inversión productiva, infraestructura física e inversión social y realizar el alistamiento jurídico, técnico y de recopilación de información para tres solicitudes de Zonas de Reserva Campesina que están en curso. En este plan se incluye también un proyecto especial para la creación de una ZRC en Montes de María (Osejo, 2013, 9). La Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina (ANZORC), organización reactivada en octubre de 2011 y que reúne las organizaciones del Comité de Impulso de las ZRC, plantea en una carta abierta al presidente Juan Manuel Santos fechada el 4 de noviembre de 2011 sus desacuerdos frente al tema. Cuestionan que a pesar de que se

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planteado por parte del gobierno nacional la necesidad de construir una política pública agraria y de tierras incluyente y preocupada por la restitución de las tierras despojadas, la estabilización de la frontera agrícola y la introducción de enfoque de desarrollo territorial y rural que contribuya a la superación la pobreza en el campo colombiano, se hace evidente las contradicción de estos objetivo con otras iniciativas del gobierno. Se refieren específicamente a la concesión de los territorios para la explotación petrolera y minera a gran escala y la agroindustria, bajo contratos de arrendamiento del subsuelo. También, la carta señala los obstáculos que las iniciativas del Gobierno han encontrado frente a las ZRC. Estos obstáculos tienen que ver con los artículos del Plan Nacional de Desarrollo que relativizan el papel de las UAF en el límite de la propiedad, la no reglamentación oportuna de las ZRC para el avance de los procesos de reactivación e implementación, la debilidad institucional en aquellos procesos, la poca socialización de la figura en Montes de María y las dificultades encontradas en el Cauca en relación con otros grupos étnicos. También plantean la inquietud sobre la sobre posición de la ZRC con otras figuras territoriales, con títulos mineros y el desarrollo de macroproyectos mineros y energéticos, la no disponibilidad presupuestal para la ejecución de los Planes de Desarrollo Sostenible, la falta de articulación institucional y de promoción de la figura entre las entidades gubernamentales y su estigmatización (ibídem, 12-13). En la propuesta actual de reforma agraria, las perspectivas de las ZRC tienden a limitarse debido a su asimilación como mecanismo de dinamización del mercado de tierras. Sumado a ello, con el Proyecto de Ley de Baldíos se pretende crear Zonas de Interés de Desarrollo Rural y Económico, con lo que se estaría implementando otra figura jurídica que limitaría los espacios para la creación de ZRC, y entraría a competir con ésta en una disputa en la que lleva las de perder, si se tiene en cuenta que el actual Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural mantiene intacta la figura de Zonas de Desarrollo Empresarial. Ordóñez sigue la línea de este argumento, al hacer un juicio no favorable a esta figura en el contexto del marco de políticas generales de desarrollo del gobierno de Santos, pues según el autor buscan profundizar lo agrario en el comercio global, lo que “implica la funcionalidad de la Zonas de Reserva y del campesinado a las lógicas mercantiles. Con el argumento de fortalecer las Zonas, lo que se ve es una futura desnaturalización de la

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figura y su implementación marginal a zonas de frontera agrícola, incluso su utilización para fines relacionados con la dinámica de la guerra y la descampesinización del campo” (Ordóñez, 2012, 124). Sin embargo, anota que pese a ello, estas ZRC tienen grandes posibilidades para orientar y regular la colonización y como propuesta de política agraria en clave de soberanía alimentaria y reforma agraria, de organización territorial rural y ordenamiento ambiental. Además, indica que es una alternativa de respuesta social a nuevas realidades. Por otra parte, en el marco de las Conversaciones de Paz el Acuerdo sobre la Política de Desarrollo Agrario Integral fue dado a conocer en el Informe Conjunto de la Mesa de Conversaciones (Mesa de Conversaciones de Paz entre las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia –FARC– y el Gobierno Nacional de Colombia, 2014). Este Acuerdo reconoce que “las Zonas de Reserva Campesina son una figura que tiene el Estado para promover la economía campesina, y contribuir al cierre de la frontera agrícola y la producción de alimentos” (2014, 9). No obstante, en los debates previos al acuerdo fue claro que, por una parte las FARC invitaba a que se considerara la autonomía y se realizara una ampliación de esas zonas por todo el país, y por otra el postulado Gubernamental tendía a conservar las normas que estableció la ley 160 de 1994. Debe decirse, sin embargo, que desde su creación la figura ZRC ha sido muy debatida, pues en ese entonces se discutía si era aplicable en toda la frontera agropecuaria o solamente en zonas de colonización, como se detallará más adelante (Machado, 2013, 143). Actualmente, las ZRC se presentan como alternativas de desarrollo agrario en las que diversos analistas han puesto la mirada a fin de dar solución al problema de carencia de tierras de los desplazados, en aras de la Ley de Víctimas en su apartado de restitución (Ley 1448 de 2011, Capítulo III), y al de los excombatientes de los grupos armados paramilitares o guerrilleros, en aras de su reinserción a la sociedad civil. Igualmente, se han venido realizando varios pronunciamientos públicos que favorecen la constitución de nuevas ZRC y la reactivación de las que, debido a la persecución y anulación del anterior gobierno, habían quedado estancadas en su desarrollo22.

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http://www.elespectador.com/noticias/bogota/sumapaz-entra-al-debate-articulo-434944 http://www.semana.com/nacion/articulo/el-lio-zonas-reserva-campesina/337007-3

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En cuanto al problema de la restitución de tierras para desplazados, debe decirse en primer lugar que el artículo 11 del Acuerdo 024 de 1996 concibe al desplazado como uno de los beneficiarios de los programas de dotación de tierras en las ZRC. De otro lado, Molano ve con preocupación la figura de la focalización, contenida en la Ley 1448 de 2011 y en el Decreto 4829, puesto que por medio de ella se introducen criterios militares dentro del problema político-agrario con el argumento de que se va a defender la restitución de las tierras (INCODER, 2013, 15-16, entrevista a Alfredo Molano Bravo). Por esta razón, establece una comparación entre las Zonas de Rehabilitación y Consolidación militares, frente a las Zonas de Reserva Campesina. De esta manera, Las zonas de consolidación están inspiradas en conceptos de acción cívico-militar, en medidas de orden público en donde el comandante del distrito militar −digámosle así− organiza el conjunto de acciones referidas a las inversiones sociales. Entonces naturalmente tiene un criterio militar que, entre otras cosas, ha tenido el siguiente efecto: las obras de infraestructura que se hacen en esas zonas están hechas por los militares, el Gobierno les paga por hacerlas, así que además del sueldo que los militares reciben, se les compran también sus servicios, lo que es como una especie de doble ingreso. Por ejemplo, la carretera que atraviesa Montes de María está hecha por los militares, en el sur del Tolima también están haciendo obras, y el Gobierno se las compra. Además de eso, se presenta un concepto militar del desarrollo social que se opone a una mirada civil y de desarrollo libre de las fuerzas sociales que existen en el país. (Ibídem, 15). Concluye el investigador que las tierras de restitución deberían ser convertidas en Zonas de Reserva Campesina, y la adjudicación de baldíos debe seguir la misma línea. Y agrega que “[…u]no de los mayores obstáculos para que esto ocurra es el gamonalismo, porque el Gobierno depende de esos votos de los gamonales, que son los que manejan localmente el problema agrario. Entonces el Gobierno está en una trampa de la que no ha podido zafarse nunca” (ibídem, 19). En este sentido, los argumentos presentados por Molano se enfilan con los presentados por Cristancho (2014, 2), quien sostiene que las ZRC, si bien nacen de la lucha campesina, han sido justificadas por el Estado como acción para mitigar los impactos de la estrategia contrainsurgente.

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Frente al tema de tierras para los desmovilizados, Machado propone que la mejor opción para el caso concreto de los desmovilizados de las FARC, es que se queden en el campo y que el Estado les abra los espacios, llámense como se llamen: “zonas de reserva campesina”, “áreas de economía campesina”, “núcleos rurales de pequeños productores”, en fin… Llámenlo como lo llamen, pero espacios donde ellos puedan quedarse con todas las garantías y no solamente las de derechos de propiedad, garantías de acceso a bienes públicos, a servicios y a una cosa que me parece a mí que es la clave de todo, y es que esas personas se consideren ciudadanos con iguales derechos que todos los ciudadanos del país, que no sea un sector discriminado, raro, que hay que mirarlo con mucho cuidado. Si eso no se da esta gente no se incorpora plenamente (INCODER, 2013, 88, entrevista a Absalón Machado). Añade que esas zonas de reserva campesina donde se ubiquen los desmovilizados tienen que ser zonas abiertas, no pueden convertirse en zonas autónomas donde no pueden entrar al Estado ni sus instituciones, zonas donde ellos incluso puedan convivir con campesinos medianos, pequeños, que ya están ahí o que pueden entrar a esas zonas, “o si no, esa figura de zonas de reserva campesina, supongamos que fuera para desmovilizados, está llamada a fracasar rotundamente si se genera con esos criterios” (ibídem). Se ha visto, pues, que la consagración jurídica de las Zonas de Reserva Campesina puede ser observada como un proceso que surge de las comunidades campesinas y que es apoyado posteriormente con medidas estatales. Además, se ha observado que tales zonas han sido objeto de muchas discusiones pero también de propuestas de desarrollo, a partir de las nuevas perspectivas que han avanzado desde la ejecución del programa de restitución de tierras y de los posibles programas de reinserción dirigidos a los posibles desmovilizados de grupos guerrilleros, dentro del posible acuerdo de paz que actualmente está en curso.

71 Mapa 1. Zonas de Reserva Campesina

Fuente: INCODER (2013).

Tres punto dos. Condiciones para su creación: Proyecto Piloto de Zonas de Reserva Campesina La iniciativa del PPZRC es una propuesta que, como se anotó, surge del Banco Mundial y del Estado, con el propósito central de elaborar, experimentar, ajustar y proponer una metodología que permitiera organizar masivamente ZRC dentro de un programa nacional. El énfasis de esta metodología fue el desarrollo de capacidades autogestionarias en las comunidades, con las cuales asumir la identificación de sus necesidades y alternativas de soluciones, la formulación, ejecución, administración y evaluación de proyectos, desempeñarse como interlocutores del Estado, del sector privado y de entidades internacionales en la búsqueda de recursos.

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Esta metodología generó el fortalecimiento del poder de las comunidades campesinas como autoras de su propio desarrollo y como gestoras de las ZRC. El Proyecto asumió en su diseño que se contaría, como punto de partida, con la existencia legal de al menos tres ZRC. De acuerdo con la programación del Proyecto, el Grupo de Manejo del Proyecto –GMP–, prepararía inicialmente un Manual Operativo general y con cada una de las comunidades de las reservas campesinas creadas establecería acuerdos para adelantar las actividades preparatorias, la formulación de los subproyectos, su ejecución, administración y evaluación. Dentro de la metodología puesta a prueba, el Proyecto diseñó los procedimientos para la denominada evaluación social ambiental participativa (ESAP) como punto de partida del PPZRC y procedimiento de base para identificar los subproyectos específicos en las áreas de producción, fortalecimiento de las organizaciones comunitarias e infraestructuras. El PPZRC concibió estos subproyectos como oportunidad para desarrollar el aprendizaje de las comunidades de cada una de las fases de los mismos: diagnósticos, priorización, planificación y programación, administración, evaluación. No pretendió sustituir con ellos la intervención de las entidades que por ley deben concurrir a resolver estas demandas, pero sí contribuyó a hacer más eficaz la convergencia de comunidades y Estado y, de hecho, a hacer más eficiente la aplicación de los recursos públicos (Fajardo, 2000, 7-8). No hay duda de que la exitosa implementación del PPZRC se debe principalmente a la participación activa de las comunidades campesinas involucradas. Debe observarse, no obstante, que esta participación se hizo posible gracias a que el programa metodológico que se pretendía desarrollar fue proclive a la discusión, a la concertación, al acuerdo. Sumado a ello, la intervención de diversas instituciones –académicas, técnicas, políticas, económicas– en la ejecución del programa, se realizó de una manera coordinada, con lo que se logró en poco tiempo lo que por otra vía pudo haber representado una larga demora: la creación de un espacio de reforma agraria, de desarrollo rural y de organización campesina. Algo queda, sin embargo, qué decir sobre este asunto. En el capítulo anterior se observaron algunos de los argumentos esgrimidos por el Banco Mundial –organismo financiador del PPZRC– que mostraban la necesidad de la implementación del mercado de

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tierras23. En igual sentido, se llamó la atención sobre el pronunciamiento de Olivier De Schutter, relator especial sobre el derecho a la alimentación en Colombia para el año 2010, quien indicaba que, pese a que el modelo de mercado de tierras se había implementado en varios países, éste no era el más adecuado para resolver las desigualdades en el acceso a la propiedad de la tierra, por su tendencia a la concentración24. Que éste último argumento haya sido conocido por los miembros del Banco Mundial encargados de la toma de decisiones, importa mucho para entender cuál haya sido la dinámica de la reforma que se implementó por la Ley 160, y principalmente, para entender su apoyo a la conformación de Zonas de Reserva Campesina. Pues, si con la implementación del mercado de tierras no se obtuvieron los resultados prometidos en términos de creación de nuevos propietarios –como era de esperarse–, con el desarrollo de la figura ZRC se trató de compensar un poco tal insuficiencia programada. En este orden de ideas, que el Banco Mundial impulse el modelo de mercado de tierras por toda Latinoamérica, pero especialmente en Colombia, y que a su vez fomente y financie proyectos similares al PPZRC, podría resultar paradójico, y no tendría respuesta diferente a que dicha institución gestionó la solución a un problema –con la puesta en marcha del PPZRC– que ella misma pudo haber ayudado a generar –tras el envión dado a la implementación del modelo de mercado de tierras en el país. En este sentido, Cristancho (2014, 2) sostiene que el proyecto piloto que permitió el desarrollo de las primeras experiencias de ZRC se inscribe en las denominadas reformas de segunda generación impulsadas y financiadas por el Banco Mundial en la década de los noventa y se relaciona con las directrices establecidas en el Land Reform Policy Paper por dicha institución en el año 1975: “[…] en razón de la “sensibilidad política” de las cuestiones relacionadas a la tierra, el BM pasó a seguir la orientación de implementar

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En resumen: que el mercado es el lugar donde se pueden corregir las distorsiones generadas por la estructura desigual de la tenencia de la tierra; que la intervención estatal (de cualquier Estado y no solo del colombiano) no ha logrado dar solución a éste problema y que, por el contrario, cada una de las medidas implementadas por éste han sido causa de su agravamiento; que son mayores los impactos que tienen las distorsiones del mercado de créditos que las del mercado de la tierra para la sostenibilidad de hogares campesinos; y por último, que la experiencia ha demostrado que las distorsiones del mercado crean problemas para la sostenibilidad de los hogares que han recibido tierras del Estado, dentro de los programas de reforma agraria. Ver, Dos punto uno. 24 Ibídem

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proyectos piloto a pequeña escala. La legitimidad derivada de los efectos de demostración permitiría posteriormente expandirlos”. Por esta razón, la autora llama la atención sobre el hecho de que, desde la implementación del PPZRC que afectó la constitución de tres ZRC, el Banco Mundial no ha financiado la creación de otras experiencias similares, “[…e]n cambio sí lo han hecho, los programas de asociaciones productivas y alianzas públicoprivadas del Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, auspiciado también por la línea de aprendizaje e innovación del BM (ibídem).

Tres punto tres. Las reglamentaciones Este apartado se encamina al análisis de los decretos reglamentarios por los que se desarrolla la figura de Zonas de Reserva Campesina. Puesto que, como se anotó, las disposiciones normativas indican que la creación de estas zonas se realizará principalmente en territorios baldíos o al interior de la frontera agrícola, este estudio debe ser iniciado con las reglamentaciones que hacen referencia a éste tipo de territorios.

Decreto 2664 de 1994 (diciembre 3). Procedimiento para tierras baldías Esta normativa sigue el rumbo trazado por la Ley 160, en el sentido de confirmar como sujetos de adjudicación de baldíos a las personas naturales, empresas comunitarias, cooperativas campesinas, fundaciones y asociaciones sin ánimo de lucro, y a sociedades de cualquier índole reconocidas como empresas especializadas del sector agropecuario (artículo 4), que podrán solicitar la adjudicación de baldíos en las Zonas de Desarrollo Empresarial. Por la misma vía, se reconoce el derecho de adjudicación para las entidades de derecho público que pretendan desarrollar obras de infraestructura destinadas a la dotación de servicios públicos (artículo 5). En sentido contrario, con este decreto se prohíbe la adjudicación a quienes habiendo sido adjudicatarios de terrenos baldíos, los hubieren enajenado antes de cumplirse quince (15) años desde la fecha de la titulación anterior, a las personas naturales y jurídicas que sean propietarias, o poseedoras a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional y a quienes no reúnan los requisitos o se hallen afectados por las limitaciones señaladas en la Ley 160 de 1994 (artículo 10). Debe

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recordarse aquí que el impedimento para la enajenación de baldíos adjudicados estipulado frente a las sociedades de cualquier índole es de cinco años, con lo que se crea una excepción inexplicada en perjuicio de otro tipo de adjudicatarios. Frente a los requisitos para la adjudicación (capítulo IV), la norma indica que se deberá demostrar la previa explotación económica de las dos terceras partes de la superficie de tierra solicitada, y que dicha explotación se corresponda con la vocación del terreno. Igualmente, el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad de juramento, no poseer activos superiores a mil salarios mínimos (artículo 8). También, el decreto establece como baldíos inadjudicables aquellos que sean aledaños a los Parques Nacionales Naturales –zonas de amortiguación ecológica–, los situados dentro de un radio de cinco (5) kilómetros alrededor de las zonas donde se adelantan explotaciones de recursos naturales no renovables, los que hubieren sido seleccionados por entidades públicas para adelantar planes viales u otros de igual significación para el desarrollo económico y social del país o de la región, y los que tuvieren la calidad de inadjudicables o que constituyan reserva territorial del Estado. Dentro de las prohibiciones de adjudicación también están aquellos baldíos habitados por comunidades indígenas, los cuales deberán ser objeto de constitución de reservas indígenas (artículo 9). El procedimiento para la adjudicación –solicitud, identificación del predio solicitado, documentos adjuntos, estudio de la solicitud, trámites administrativos y judiciales, planos del terreno objeto de adjudicación, publicidad, inspección ocular por parte del INCODER, oposición a la adjudicación, trámite y resolución de la oposición, resolución y reversión de la adjudicación– se encuentra regulado en el capítulo V. Igualmente, tanto la adjudicación para entidades de derecho público –requisitos, trámite y reversión de la adjudicación–, como las adjudicaciones a fundaciones, asociaciones y sociedades de cualquier índole, se hallan reguladas en los capítulos VI y VII, respectivamente. Frente a la adjudicación de baldíos para sociedades de cualquier índole, la norma establece una excepción a la medida de UAF, pues éstas no se regirán, como sí las demás, conforme a dicha unidad de medida (artículo 32).

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A través de la reversión de la adjudicación, desarrollada en el capítulo VIII, se crea una condición resolutoria que en caso de cumplirse permitirá el retorno del baldío al dominio de la Nación. Esta condición se cumplirá 1. Cuando el adjudicatario infrinja las normas vigentes sobre conservación y aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables, y del medio ambiente, o incumpla las obligaciones y condiciones bajo las cuales se produjo la adjudicación o se dedique el terreno a la explotación con cultivos ilícitos. 2. En terrenos baldíos adjudicados a entidades de derecho público, cuando no se destine a la prestación del servicio público, o a la actividad de utilidad pública o interés social para la cual se solicitó, o si uno y otra no empezaren a ejecutarse dentro del término señalado para ello; o en el evento de que en los terrenos respectivos no se observaren las disposiciones sobre conservación, protección y utilización racional de los recursos naturales renovables y del medio ambiente. 3. Por incumplimiento de las obligaciones pactadas en los respectivos contratos de explotación de baldíos celebrados con las fundaciones y asociaciones sin ánimo de lucro que presten un servicio público o tengan funciones de beneficio social, por autorización de la ley (artículo 33). En los capítulos IX y X se establecen los procedimientos para la revocación directa de las adjudicaciones y para la recuperación de los baldíos indebidamente ocupados, en su orden. Frente a la revocación, debe decirse que procederá en los casos en que se violen las normas constitucionales o legales vigentes al momento de haberse proferido la resolución de adjudicación y que podrá recaer tanto sobre las resoluciones de adjudicación proferidas desde la vigencia de la Ley 30 de 1988, como sobre las decretadas a partir de la vigencia de la Ley 160 (artículo 39). En cuanto a la recuperación de baldíos, procederá en los casos en que las tierras ocupadas sean inadjudicables o se hallen reservadas o destinadas para cualquier servicio o uso público; en las porciones de tierras baldías ocupadas que excedan las extensiones máximas adjudicables establecidas por la Junta Directiva del Instituto, o las ocupadas contra expresa prohibición legal; en los terrenos baldíos que hayan sido objeto de un procedimiento de reversión; y en los terrenos afectados con la declaratoria de caducidad, en los contratos relacionados con baldíos de la Nación. En el capítulo XI se establece la acción contencioso administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho, con un término de dos años contados a partir de la resolución

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de adjudicación, contra los actos de adjudicación que hubieren sido realizados con violación de las normas. Están legitimados para intentar esta acción tanto el INCODER, los procuradores y las personas naturales ante el correspondiente Tribunal Administrativo. Para finalizar, el Decreto 0982 de 1996 (mayo 31) modifica los artículos 11, 12 y 13 de este decreto, estableciendo la posibilidad de adjudicación a propietarios o poseedores que, teniendo un predio rural que no alcance a conformar una UAF, solicite la extensión del predio necesaria para completarla y regulando el tema de la concurrencia de solicitudes sobre un predios baldíos localizados en una misma región, que se solucionará desarrollando las etapas y trámites del proceso de adjudicación de manera conjunta.

Decreto 1777 de 1996 (octubre 1). Reglamentación de las Zonas de Reserva campesina Anteriormente se había mencionado que en el proceso legislativo para la consagración de la figura de ZRC no hubo mucha discusión. Fue aprobada de una manera extrañamente sencilla. No se requirieron muchos debates en sus idas y vueltas parlamentarias por Cámara y Senado. Se mencionó además que no sucedió esto mismo con su implementación. O mejor dicho, que no sucedió lo mismo con ese pequeño pero complejo paso que hay entre la expedición de una norma y su aplicación: su interpretación. En el año 1996 la discusión hermenéutica se centró en establecer las zonas geográficas en las cuales se podrían delimitar las ZRC. En este debate se detectaron dos posiciones contrarias: la interpretación restringida de la SAC, de un lado, que señalaba que, si en realidad se atendía a la literalidad del artículo 81 de la Ley 160, el ámbito de aplicación de este tipo de medidas se circunscribía a las zonas de colonización y a los baldíos nacionales; la segunda interpretación, de orden amplio, defendida por las organizaciones campesinas que buscaban la constitución de sus territorios como ZRC, por el investigador Alfredo Molano y por el Instituto Sinchi, señalaba que esta figura era un elemento del ordenamiento territorial que debía ser impulsada en todas aquellas zonas en las cuales la producción campesina fuese predominante, con el fin de protegerlas del avance del latifundio y sus consabidos métodos violentos, abriendo paso a su vez a la construcción de un patrón de estructura agraria más equitativo. (Valencia, 2012, 77; Ordóñez, 2012, 12 22).

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Siguiendo a Ordóñez (ibídem), la segunda interpretación parte de entender que la figura es aplicable a cualquier región del territorio colombiano en donde sea necesario realizar un proceso de ordenamiento rural en defensa de la economía campesina y la pequeña propiedad. Para esta posición, la definición de la figura se plasma en el enunciado del artículo 80: “áreas geográficas determinadas por la Junta Directiva del INCORA teniendo en cuenta las características agroecológicas y socioeconómicas regionales”, lo que permite su aplicación sin las restricciones defendidas por la primera interpretación. Cito textual: De hecho, se plantea que la incorporación de la ZRC al marco normativo agrario tiene sentido precisamente en la medida en que la figura logre constituirse en “aquellas zonas donde la alta concentración de la propiedad territorial aconsejaría que se procediera a una restricción en el tamaño de las propias unidades agrícolas familiares, UAF, al igual que de los predios que queden comprendidos dentro de la delimitación de las zonas de reserva específicas”. En consecuencia, esta perspectiva plantea que el Artículo 81 hace referencia concreta a las zonas de colonización y de predominio de baldíos, para las cuales se propone la figura de zona de reserva campesina como prioridad de ordenamiento de la propiedad rural, sin que por esto sea necesario circunscribirla de forma exclusiva a éstas regiones (ibídem, 23). La expedición del Decreto 1777 de 1996 fue proclive a los planteamientos de esta tesis, al involucrar al campo de aplicación de la ZRC, además de las zonas de colonización y predominio de baldíos, las zonas geográficas cuyas características agroecológicas y socioeconómicas requieran la regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad rural, así como las zonas de amortiguación del área de Sistemas de Parques Nacionales Naturales. Inclusive en el decreto se contempla como una excepción la posibilidad de realizar la sustracción de un área de reserva forestal que haya sido intervenida por el hombre, a fin de constituir o ampliar una ZRC (artículo 1). Como objetivos de las ZRC (artículo 2) –repito– se encuentran: 1. Controlar la expansión inadecuada de la frontera agropecuaria del país. 2. Evitar y corregir los fenómenos de inequitativa concentración, o fragmentación antieconómica de la propiedad rústica. 3. Crear las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo sostenible de la economía campesina y de los colonos en

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las zonas respectivas. 4. Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos o colonos de escasos recursos. 5. Crear y construir una propuesta integral de desarrollo humano sostenible, de ordenamiento territorial y de gestión política. 6. Facilitar la ejecución integral de las políticas de desarrollo rural. 7. Fortalecer los espacios de concertación social, política, ambiental y cultural entre el Estado y las comunidades rurales, garantizando su adecuada participación en las instancias de planificación y decisión local y regional. Por otra parte, se establece el principio de la concertación que regirá en las acciones institucionales encaminadas a establecer programas de desarrollo al interior de las ZRC y a la promoción y encauzamiento de recursos destinados a éste propósito (artículo 3, inciso 1). Lo que implica el seguimiento de la ruta dejada por el PPZRC, pues la participación comunitaria campesina en tal proyecto se debió en gran medida a que se gestionaron espacios para la discusión de cada propuesta, y en este sentido es que se hizo posible el establecimiento de acuerdos. A la par de éste principio, se estableció para estas zonas un tratamiento especial por parte del Estado consistente en que éste debía elaborar unas condiciones de preferencia en cuanto al otorgamiento de subsidios, incentivos y estímulos en favor de la población campesina de las ZRC, y también en materia de créditos agropecuarios, capitalización rural, adecuación de tierras, desarrollo de proyectos alternativos, modernización y el acceso ágil y eficaz a los servicios públicos rurales (artículo 3, inciso 2). Finalmente, en el artículo 4 se regula el tema de la financiación de actividades, estudios, investigaciones, planes, programas y proyectos de utilidad pública e interés social en las ZRC. Los recursos provendrán, según la norma, del Fondo del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural –sus subsistemas y las entidades que conforman cada una de éstos–, de los Fondos Nacional de Regalías, Nacional Ambiental, Ambiental de la Amazonia y de los Planes y Programas Especiales del Gobierno Nacional con recursos para la inversión social rural (inciso 1).

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Además, el artículo reitera la participación de las comunidades campesinas, a través de las instancias de planificación y decisión regionales25, al brindar la posibilidad de intervenir en los procesos de identificación, diseño y financiación de los planes, programas y actividades que desarrollarán las entidades públicas y privadas (inciso 2).

Acuerdo 024 de 1996 (noviembre 25). Criterios generales de selección de las ZRC Si con el Decreto 1777 se aclararon cuáles serían las zonas geográficas para la constitución de ZRC, se estipularon los objetivos de ésta figura, se asimilaron algunos principios de la acción estatal para estas zonas y se delimitó el marco de acción de las instituciones que financiarían los proyectos que serían posteriormente implementados, con este Acuerdo se reguló el procedimiento para la constitución y delimitación de ZRC. Para ello, se estipularon objetivos y principios orientadores de este procedimiento (artículo 2), muy de la mano con los objetivos planteados para las ZRC (artículo 2, Decreto 1777 de 1996) que anteriormente fueron detallados. Tales objetivos y principios son: 1. El control de la expansión inadecuada de la frontera agropecuaria. 2. La regulación, limitación y ordenamiento de la ocupación y aprovechamiento de la propiedad y la tenencia de predios y terrenos rurales. 3. La superación de las causas que vienen originando graves o excepcionales conflictos de orden social y económico, la preservación del orden público y el apoyo a los programas de sustitución de cultivos ilícitos. 4. La adopción de estrategias o decisiones que tiendan a evitar o corregir los fenómenos de concentración de la propiedad, el acaparamiento de tierras rurales, o cualquier forma de inequitativa composición del dominio. 5. La protección y conservación de los recursos naturales renovables y del ambiente. 6. La creación de las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo de la economía campesina, buscando la transformación de los campesinos y colonos en medianos empresarios, dentro de principios de competitividad, sostenibilidad, participación comunitaria y equidad. 7. El fortalecimiento de los organismos de concertación de la reforma agraria y el desarrollo rural en los respectivos departamentos y municipios, así como de las organizaciones representativas de los colonos y campesinos, para garantizar su participación en las instancias de planificación y decisión regionales, así como la efectividad de sus derechos sociales, económicos y culturales. 8. El apoyo del 25

Comités Departamentales de Desarrollo Rural y Reforma Agraria, para el nivel departamental y Consejos Municipales de Desarrollo Rural, para el municipal (Ley 160 de 1994, artículos 88 y 89, respectivamente).

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Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, del Sistema Nacional Ambiental y de otros organismos públicos y privados, para la formulación, financiación y ejecución de planes de desarrollo sostenible y de otras actividades, investigaciones, programas y proyectos que deban adelantarse en las zonas de reserva campesina. También, se creó con el Acuerdo la prohibición de destinación para ZRC de áreas comprendidas dentro del Sistema Nacional de Parques Naturales, reservas forestales, territorios indígenas o para afros, las reservadas por el INCORA (INCODER) o las que fuesen constituidas como ZDE (artículo 3). El trámite para la selección, delimitación y constitución de ZRC, permite la iniciativa institucional a través del INCORA o por solicitud de las organizaciones campesinas o de colonos, las entidades del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino o del Sistema Nacional Ambiental, y los gobiernos departamentales o municipales a través de los Comités Departamentales de Desarrollo Rural y de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural. El contenido de la solicitud se encuentra regulado en el artículo 5, en el que se exige la exposición de motivos, descripción del área geográfica, características agroecológicas y socioeconómicas, los beneficios que representaría la constitución de una ZRC, los compromisos adquiridos por la organización campesina que presenta la solicitud y la formulación de un Plan de Desarrollo Sostenible –PDS– para la Reserva que se pretende constituir. El PDS deberá ser concertado entre los Consejos Municipales de Desarrollo Rural, las instituciones públicas y privadas y las organizaciones representativas de los intereses de los colonos y campesinos de la ZRC a constituir (artículos 6 y 7). A partir de esta primera reunión, se programará una audiencia pública (artículo 8) a fin de explicar a la comunidad las ventajas de la ZRC, discutir el PDS y concertar actividades, programas, recursos e inversiones. De estas actividades se nutrirá la resolución que profiera el INCORA (INCODER), seleccionando y delimitando la ZRC en un área geográfica determinada. Dicha resolución deberá contener (artículo 9): 1. La exposición razonada de los motivos para su establecimiento y los compromisos acordados en la audiencia pública. 2. La delimitación y descripción

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geográfica del área respectiva. 3. Las características agroecológicas y socioeconómicas de la zona. 4. Los principales conflictos sociales y económicos que la caracterizan. 5. Los programas de reforma social agraria que deban adelantarse. 6. Los programas de desarrollo rural que realizarán otras entidades u organismos. 7. El estado de la tenencia de la tierra, su ocupación y aprovechamiento, así como las medidas que deban adoptarse para asegurar la realización de los principios y objetivos contenidos en el presente acuerdo, la Ley y el reglamento. 8. Las extensiones mínimas y máximas que podrán adjudicarse, determinadas en unidades agrícolas familiares y el número de éstas que podrá tenerse en propiedad por cualquier persona, cuando se trate de la afectación del dominio particular. 9. Los requisitos, condiciones y obligaciones que deberán acreditar y cumplir los ocupantes de los terrenos. 10. Los criterios que deberán tenerse en cuenta para el ordenamiento ambiental del territorio, según el concepto de la respectiva corporación autónoma regional. 11. La determinación precisa de las áreas que por sus características especiales no puedan ser objeto de ocupación y explotación. 12. Las normas básicas que regulan la conservación, protección y utilización de los recursos naturales renovables en la respectiva región, bajo el criterio de desarrollo sostenible. En el artículo 11 se reconocen como beneficiarios de los programas de dotación de tierras adelantados en las ZRC, los hombres y mujeres campesinos mayores de dieciséis años de escasos recursos, o los que tengan la condición de jefes de hogar, que no sean propietarios de predios rurales, se hallen en condiciones de pobreza y marginalidad y deriven de la actividad agropecuaria la mayor parte de sus ingresos en su calidad de asalariados del campo, minifundistas o meros tenedores de la tierra; a los ocupantes de las áreas pertenecientes al Sistema de Parques Nacionales Naturales y de reserva forestal; a los grupos poblacionales respecto de los cuales se hayan establecido programas especiales de adjudicación de tierras por el Gobierno Nacional; y, como anteriormente se observó, a los desplazados del campo “involuntariamente” por causa de la violencia y a los que tengan la condición de deportados de países vecinos.

Acuerdo 028 de 1995 (diciembre 18). Criterios de selección de Zonas de Reserva Campesina y Zonas de Desarrollo Económico En el capítulo anterior26 se dejaron establecidos algunos criterios de diferenciación entre estas dos figuras jurídicas. En esta sección se pretende analizar más a fondo tales criterios, 26

Dos punto tres.

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para poder contrastar luego esta información con algunos de los aportes realizados por analistas que denotan las ventajas o desventajas normativas de una figura frente a la otra, opinión que da pie para pensar en las prioridades estatales de desarrollo dentro de cada una de aquellas zonas a constituir, bien sean de reserva campesina o de desarrollo empresarial. En principio, por medio de este Acuerdo se regularon las dos figuras jurídicas. Sin embargo, para el año 1996 con la expedición del Acuerdo 012 (que derogó los capítulos I, II, III, IV, V, VI y VIII de la norma sub análisis), del Acuerdo 024 y del Decreto 1777, se dejaron sin efecto los contenidos referidos a la figura de ZRC, por lo que en la actualidad la norma regula únicamente el tema de las ZDE. Así, la reforma normativa dejó indemne el capítulo VII del Acuerdo. Allí se definen las ZDE como áreas […] donde se encuentren establecidos, o puedan establecerse predios en condiciones de óptima y eficiente explotación económica, uso adecuado de los recursos naturales y con sostenibilidad ambiental, que generen empleo en el municipio y cuya fragmentación implique deterioro en los volúmenes actuales o potenciales de producción, unidades de empleo y generación de ingreso (artículo 18). Tales zonas tendrán como fin la protección y promoción del capital privado, “con arreglo a lo previsto en los artículos 82 y 83 de la Ley 160 de 1994” (ibídem). Los sujetos de adjudicación de baldíos en estas áreas serán las sociedades de cualquier índole, que presenten al INCORA (INCODER) un proyecto productivo en el que simplemente indiquen la explotación que se llevará a cabo, en por lo menos las dos terceras partes del terreno solicitado, dentro de los cinco años siguientes a la celebración del contrato; que demuestren que tal proyecto productivo cumple con los requisitos de un desarrollo humano sostenible, y que genera empleo, o que cumple con normas ecológicas; y que presenten estudios sobre impacto ambiental (artículo 19, numeral 1). Se podrá ampliar la extensión inicialmente adjudicada con el sencillo requisito de presentar una reformulación del proyecto productivo (artículo 19, numeral 2); previos los estudios correspondientes, el INCORA (INCODER) podrá celebrar un nuevo contrato con la sociedad, hasta por una extensión igual a la inicialmente adjudicada, por un término de

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dos años, contados los cuales la sociedad queda liberada para la enajenación del inmueble adjudicado. Como se ve, un análisis comparativo entre los procedimientos y las condiciones para la selección, delimitación y constitución de ZRC y ZDE, bien podría arrojar como resultado las ventajas normativas de ésta última figura jurídica con respecto a la primera. Ya se había advertido anteriormente tal fenómeno normativo (Triana, 2009, 3). Se hizo notar, además, que a la par de la consagración jurídica de ZDE se configuró la aparición de un nuevo sujeto de reforma agraria, beneficiario de las asignaciones de tierra que pudiesen realizarse al interior de tales zonas: las denominadas normativamente sociedades de cualquier índole. Éstas estarían facultadas para la enajenación del terreno recibido por el Estado tras un lapso de tiempo (5 años) mucho menor que el estipulado para los demás beneficiarios (15 años), como también se advirtió. De estas aclaraciones podría colegirse el interés estatal prioritario en la promoción y seguridad de la inversión y el capital privado –nacional o extranjero–, cuestión estrechamente ligada a la implementación del modelo de mercado de tierras en el país. Lo que no deja de ser paradójico y contrario a los intereses que se tejen bajo la adaptación del Estado Social de Derecho como modelo no solamente político, sino también económico, social, jurídico, cultural, etc. Con lo que estas figuras podrían representar dos ideas de desarrollo antagónicas, dos modos de realizar reformas agrarias, dos maneras de priorizar la creación de nuevos propietarios rurales, en fin, dos visiones de economía nacional. La primera refleja aquellos aspectos de la Constitución Política que promueven la creación de nuevos propietarios rurales (artículos 60 y 64, Constitución Política de Colombia), la segunda podría ser la imagen proyectada de lo que se conoce como constitución económica (Título XII, Capítulo I, ibídem)27. Cualquiera que sea la visión que se tenga sobre el asunto, lo cierto es que tales figuras son también el reflejo del fenómeno de dualidad de la economía colombiana, que hace mucho tiempo viene desarrollándose, y para el cual no se han dado soluciones óptimas. 27

Para un análisis más detallado de la Formulación de la Constitución económica de 1991, ver: Estrada (2004), quien observa allí una segunda fase de la neoliberalización del Estado Colombiano.

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Tres punto cuatro. Estudio de caso: ZRC de Montes de María28 Gran cantidad de analistas del conflicto armado colombiano coinciden en afirmar que, en comparación con otras zonas del país, la tragedia humanitaria que se ha vivido en los Montes de María en los últimos años ha sido de las más graves. Diversas propuestas estatales relacionadas con la búsqueda de la paz y el desarrollo –como la iniciación del proceso de constitución de Zonas de Reserva Campesina y los procesos de reconstrucción de Memoria Histórica Local–, se han venido ejecutando en gran parte de los quince municipios que componen esta subregión del Caribe colombiano. El presente apartado se enmarca dentro de esas propuestas de búsqueda de paz y desarrollo territorial, bajo el entendido de que dichas herramientas propenden por la reconfiguración de un territorio y de su población, haciendo uso para ello de la institucionalidad normativa. La propuesta va encaminada al análisis de las experiencias vividas por la población montemariana y a los cambios sufridos en el territorio en un contexto de conflicto armado, tras los desarrollos inacabados de programas y proyectos tanto del Centro de Memoria Histórica –CMH– como del INCODER, entidades encargadas de la dirección y desarrollo de lo agrario y de los procesos de reparación a las víctimas a partir de la reconstrucción de su propia memoria, respectivamente. En una primera parte se realizará una introducción al contexto histórico caribeño colombiano, en el que se tratará de vislumbrar cuáles fueron las circunstancias en las que surge la propuesta de conformación de una Zona de Reserva Campesina para los Montes de María, a partir de la creación y puesta en funcionamiento de la Mesa Campesina de los Montes de María, heredera directa de las luchas campesinas que en la década de 1970 puso

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Este apartado es resultado de la investigación titulada Diagnóstico socioeconómico de las comunidades de Flor del Monte, La Peña y San Rafael del municipio de Ovejas, Departamento de Sucre en el marco de la celebración de los 20 años de los acuerdos de paz y el balance de la desmovilización de la Corriente de Renovación Socialista desarrollada por el Semillero de Estudios Político-Rurales de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia. El texto en su integridad se presentó para el IX Congreso Latinoamericano de Sociología Rural de la Asociación Latinoamericana de Sociología Rural –ALASRU– celebrado en el mes de Octubre del 2014 en Ciudad de México, evento para el que obtuvo su aprobación participando en el Grupo de trabajo: Políticas Públicas y Desarrollo Rural, Mesa: Análisis de las realidades rurales nacionales y regionales. Aquí se presenta con algunos ajustes.

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en marcha la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos – ANUC–; en una segunda parte se desarrollará una exposición del proceso de selección, delimitación y constitución de la Zonas de Reserva Campesina 1 y 2 en los Montes de María.

Primera parte La Serranía de San Jacinto, mejor conocida como Montes de María, está clasificada como una subregión del Caribe colombiano que abarca quince municipios de los departamentos de Sucre y Bolívar, a saber, María la Baja, San Juan Nepomuceno, El Guamo, San Jacinto, El Carmen de Bolívar, Zambrano y Córdoba, (Bolívar), San Onofre, Los Palmitos, Morroa, Chalán, Colosó, Ovejas, San Antonio de Palmito y Toluviejo (Sucre). Esta subregión tiene una extensión de 6.466 kms2 de tierra, en la que habitan 340.423 personas, 55% de ellas en zona urbana y 45% en zona rural (DANE – Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Censo 2005). Geográficamente los Montes de María se componen de formaciones montañosas que no sobrepasan los 1,000 m.s.n.m, y que limitan con el mar Caribe a la altura del Golfo de Morrosquillo, en su zona occidental (San Onofre, Toluviejo y San Antonio de Palmito), con el Canal del Dique y con el Río Magdalena en su zona noroccidental y nororiental (María la Baja, San Juan Nepomuceno y El Guamo), con la rivera del Río Magdalena y la Depresión Mompoxina en su zona oriental y suroriental (San Juan Nepomuceno, San Jacinto, Zambrano y Córdoba) y con el departamento de Córdoba en su zona suroriental y suroccidental (Corozal y San Antonio de Palmito). Esta subregión caribeña se caracteriza por poseer tres zonas naturales, cuales son la zona montañosa, localizada en el departamento de Sucre entre la Transversal Caribe y la Troncal de Occidente, de la que hacen parte los municipios de Chalán, Colosó, Morroa, Ovejas y San Antonio de Palmito y que cuenta con un área de extensión de 1.053 kms2 y con una población de 64.221 habitantes, 31.166 en las cabeceras y 33.055 en las zonas rurales (ibídem), una zona troncal del Río Magdalena, ubicada al nororiente en el departamento de Bolívar, que abarca los municipios de Córdoba, El Cármen de Bolívar, El Guamo, San Jacinto, San Juan Nepomuceno y Zambrano, con una extensión de 3.262 kms2 y con una población de 154.108 habitantes, 109.856 en las cabeceras y 44.252 en las zonas

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rurales (ibídem); y una zona pie de monte occidental, localizada entre la carretera Transversal del Caribe y el mar, abarcando los municipios de María la Baja (Bolívar), San Antonio de Palmito, Toluviejo y San Onofre (Sucre), con una extensión de 2.152 kms2 y una población de 122.094 habitantes, 45.748 en las cabeceras y 76.346 en las zonas rurales (ibídem). La ubicación geoespacial, las rutas de conexión con diferentes puntos geoestratégicos del territorio colombiano, la riqueza del terreno apto para siembra y ganados, la abundancia de fuentes hídricas, de biodiversidad y de recursos naturales de la selva virgen, entre otras características, llevaron a que los Montes de María se convirtieran, desde la época colonial hasta la actualidad, en un territorio en el que compañías extranjeras en forma de enclaves, terratenientes hacendados, grupos políticos, empresarios agrocapitalistas, narcotraficantes y grupos armados legales e ilegales, centraran su atención en esta subregión caribeña, librando intensas luchas armadas y jurídicas por su control hegemónico y por la apropiación y concentración de la tierra, dejando a su paso una estela de muerte y terror en la que las principales víctimas fueron y han sido los inermes pobladores campesinos. Son estos últimos, también en sus luchas por la defensa de su territorio y de su supervivencia familiar, los actores principales de este escrito, pues debido a su organización, a su tenacidad y a su esfuerzo, han logrado hacer frente a la devastadora marcha tanto del capitalismo agrario, expresado en las políticas neoliberales estatales, como del conflicto armado que no cesa, teniendo como único baluarte la memoria individual y colectiva forjada a partir de la resistencia. La historia de las luchas campesinas por la tierra que se desenvolvió en la costa caribeña colombiana se remonta a los finales del siglo XIX. Estas luchas estuvieron ligadas, al igual que en las demás zonas del país, a los problemas estructurales del campo, a la concentración de la propiedad rural y, de manera específica, al tipo de economía de enclave que allí se desarrolló y al modelo de hacienda ganadera que la secundó, que fueron elementos que sirvieron de base para el agravamiento de los problemas estructurales de la tenencia de la tierra.

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La economía enclavera caribeña, a pesar de haber durado poco tiempo, allanó el camino para el modelo terrateniente de la Hacienda, que se establecería en esta zona como hegemónico desde los primeros años del siglo XX (Fals Borda, 2002b, 113B). Para Kalmanovitz (1996, 5) este modelo, que fue réplica de lo sucedido en diferentes zonas del país, implicó una economía “[...] que sujetaba a una abundante población arrendataria por medio de las deudas, el control político local y la ideología católica”. La ley de los tres pasos29, fenómeno que se repitió en todo el territorio colombiano como forma de expansión del modelo de la gran hacienda, se desarrolló en esta zona con un agravante: la exasperación de la ganadería expansiva que venía rampante ya desde la colonia y los altos niveles de concentración de la tierra que tal expansión provocó. A comienzos del siglo XX “Los ganaderos cuentan […] con un indisputable dominio de muy extensas regiones y sus animales por lo general expulsan a los hombres que quieren colonizar, entablándose una sórdida lucha que alcanzará resonancia nacional durante los años 20” (Kalmanovitz op. cit., 10). Las primeras reacciones de la organización campesina costeña frente a enclaveros y hacendados datan de 1905 con la movilización contra la figura de la matrícula30. De esta época resalta nombre de Vicente Adamo, el revolucionario italiano que en 1918 organizó la Sociedad de Obreros y Artesanos de Montería y en 1919, de la mano de Juana Julia Guzmán, la Sociedad de Obreras Redención de la Mujer. Adamo, junto con la Sociedad de Obreros, desplegó una labor de denuncia de la matrícula y de defensa de derechos campesinos. Igualmente, gracias a Adamo es conocida a comienzos del siglo pasado la recuperación de tierras de los terratenientes por parte de los campesinos, a partir de la toma de las Haciendas Lomagrande, Canalete y Callejas, en lo que posteriormente se llamarían Baluartes Campesinos, de los que sería famoso El Baluarte de Adamo (Vega, 2003). 29

Que, como se advirtió, consistió en la entrada del colono trabajador y productor desbrozando monte, tumbando selva, luego del finquero comprador de mejoras y por último del hacendado que consolida lotes y monopoliza la tierra (Fals Borda, 2002a, 113B-115B). 30 Que consistió en un contrato por medio del cual se vinculaba a los peones y concertados en una hacienda y se les exigía trabajar durante más de diez horas diarias por un periodo de tiempo indefinido en las labores que dispusiera el hacendado a cambio de salario; de no cumplir con las ordenes de éste, el matriculado podía ser obligado a pagar multas o ir a la cárcel, pues la policía estaba autorizada para su persecución. El matriculado estaba también obligado a realizar las compras en el almacén de la hacienda, que con sus altos precios en los artículos obligaban a éste a endeudarse; si el matriculado moría, sus hijos heredaban las deudas (Vega, 2003, 43).

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Este tipo de tomas de tierras se repetiría años después, cuando los movimientos de desalambrado, propiciados por la ANUC31, se tomaran diferentes propiedades latifundistas que no prestaban función social alguna, principalmente en territorios ubicados en los departamentos de Córdoba, Sucre y Bolívar (Fals, 2002c). Esta asociación se creó en la administración Lleras, por medio del Decreto 755 de 1967, y durante la década de 1970 desempeñó un papel sumamente importante tanto dentro del campesinado como a nivel nacional-institucional. Para esta década, en la Costa Atlántica se dio una presión campesina por tierras, por la fuerza de la colonización o por la necesidad de los campesinos de recuperar un control perdido sobre la tierra y los recursos. Como resultado de la modernización del latifundio ganadero y de la construcción de canales de irrigación por intervención del INCORA –que permitieron que muchas áreas costeñas fueran dedicadas a cultivos mecanizados–, en todo el occidente del interior de la Costa la población campesina fue removida de sus parcelas en arriendo y solo una pequeña parte fue reubicada por el INCORA. Esta modernización se mostró frágil en regiones como el Cesar y San Pedro (Sucre), donde la crisis algodonera de finales de los setenta hizo regresar las haciendas hacia la ganadería extensiva (ibídem). En algunas regiones de la Costa donde se debilitó sustancialmente el movimiento campesino, como Magdalena, Bolívar, Sucre y Córdoba, los antiguos propietarios de haciendas afectadas por el INCORA lograron un proceso de reversión de la reforma agraria, logrando en pleitos judiciales la anulación de muchas adquisiciones de tierras hechas por el INCORA y la devolución compulsiva de las parcelas campesinas. Estos procesos comenzaron a ser enfrentados con un resurgimiento de la organización campesina y las acciones de masas y, por tanto, el conflicto social pasó a sustituir a la simple expulsión de beneficiarios de la reforma agraria.

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Puesta en marcha según la Resolución 61 del 7 de febrero de 1968 del Ministerio de Agricultura, la ANUC se vio sujeta a un rápido desarrollo que incluyó la realización de un Primer Congreso de movilización (Bogotá, junio 1970), la aprobación de una Plataforma Ideológica (Villa del Rosario, 5 de junio de 1971), la expedición de un Mandato Campesino (Fúquene, 22 de agosto de 1971), el Segundo Congreso de reorientación y confrontación (Sincelejo, julio de 1972), el Tercer Congreso de escisión (Bogotá, agosto de 1974) y el Cuarto Congreso de politización y reflujo (Tomala, febrero de 1977). La ANUC llegó a encarnar el mayor movimiento de masas campesinas del siglo pasado en el país pero, parafraseando al sociólogo Fals Borda, fue tan fugaz como un destello (Fals, 2002c).

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La concentración de tierras fue la principal razón para que durante la década de los setentas surgieran y se fortalecieran movimientos campesinos en la región que lograron poner la discusión de la reforma agraria como prioridad en la agenda del gobierno de la época, y quienes bajo el lema “¡La tierra pal que la trabaja”, invadieron y tomaron posesión tanto de tierras baldías como de lotes privados que no prestaban ningún servicio, en lo que se conoció como movimientos campesinos de desalambrado. El investigador Alejandro Reyes (1987) indica que el conflicto generalizado por la tierra, que se inició en 1971 con más de dos mil haciendas invadidas por campesinos, se explica como una reacción colectiva a esta expulsión de la década anterior. Según Fals Borda, las invasiones de haciendas ocurrieron en la mayor parte del departamento de Córdoba, la totalidad de Sucre, el centro y sur de Bolívar, el sur del Atlántico, el norte y centro del Magdalena y el centro y sur del Cesar. En algunos departamentos, las invasiones y la compra de las tierras por el INCORA lograron reasentar en la tierra hasta una sexta parte de las familias expulsadas, como fue el caso de Sucre, donde obtuvieron parcelas unas 5.000 de las 30.000 familias desalojadas en los años sesenta (Fals 2002c). Como movimiento social, la ANUC demostró la naturaleza del campesinado colombiano contemporáneo, sus tendencias de participación social y algunos mecanismos de las movilizaciones populares modernas. El hecho de que la ANUC surgiera de una iniciativa tomada desde arriba, por decreto, fue un inicio favorable debido a que ello, de alguna manera, evitó la reacción violenta de los propietarios afectados con la reforma que se buscaba desarrollar; “[…] pero se radicalizó al constatar la sideral distancia entre promesas y realidades, entre recursos disponibles y necesidades inmediatas, entre las prioridades del Estado burgués y las del pueblo trabajador” (ibídem). El rápido ascenso de la ANUC y los retos que ello implicó para el poder tradicional expresado en la autoridad del Frente Nacional, la clase política dirigente y los terratenientes, conllevaron a que éstos últimos exigieran al gobierno un acuerdo definitivo que llevase a la ruina a la reforma agraria y contuviera al movimiento campesino. Esto se formalizó en 1972 con el Pacto de Chicoral, que puso fin a los precarios intentos del reformismo agrario. En adelante se privilegió un aprovechamiento más productivo de las

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tierras mediante la tenue presión de los “mínimos de productividad”, disposición que, como se vio, nunca pudo llevarse a la práctica. En los años 80 la organización popular y las luchas campesinas se reactivan, con la aparición en escena de nuevas organizaciones políticas como la ANUC, la Unión Patriótica, A Luchar y El Frente Popular. Corrían también los tiempos del fortalecimiento de los grupos paramilitares que mostraron su mayor unidad con la creación de las Autodefensas Campesinas de Colombia –AUC–, las cuales, al igual que algunos grupos guerrilleros como las FARC o el Ejército de Liberación Nacional –ELN–, se hicieron fuertes, principalmente en los amplios corredores de paso de Montes de María, debido al negocio de la coca, a través de su participación en el eslabón de una cadena que implicaba su transporte seguro al mar. Paralelo a todo esto, pero innegablemente unido a todo el fenómeno de la guerra, desde los años sesenta venían fortaleciéndose en el país los carteles de narcotraficantes, quienes desde esa década habrían abierto la puerta a cultivos cuya demanda internacional llevó a que el país se convirtiera en el primer exportador de coca del mundo. Para los años ochenta estos carteles se encontraban en pleno furor y ostentaban un poder que la mayoría de las veces logró hacer frente al poder del Estado. Las ganancias que dejaba el lucrativo negocio del narco eran invertidas no sólo en tierras, armas y hombres para la guerra, sino además en funcionarios públicos que se encargaban de cuidar el negocio. De una manera general, Albán (2011, 2) señala el agravamiento del problema del agro en Colombia con la entrada a la escena nacional del narcotráfico, el paramilitarismo, de los intereses políticos y económicos de la clase política en coincidencia con éstos, de las empresas de la megaagricultura y de las guerrillas. Todo esto condujo a que sobre el territorio analizado se desarrollara una de las guerras más sangrientas que hayan podido documentarse en este teatro de la guerra que ha sido Colombia. Cientos de líderes asesinados, millones de personas corriendo a las urbes – principalmente a Sincelejo y el Carmen de Bolívar, como lo indican algunos estudios–, masacres y atentados generales sobre la población –de la que el Salado es sólo un triste ejemplo–, y tierras para los terratenientes. Tierras, abandonadas por el miedo a caer muerto de un tiro, en el mejor de los casos, o a ser aserrado, descuartizado vivo, en el peor de ellos.

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Y desmovilizaciones: primero grupos de guerrilla, en la década del ochenta, tras lo cual se estigmatizaron poblaciones de modo general por el sólo hecho de habitar territorios de paso o de estadía de tales grupos32. Luego, la “gran desmovilización paramilitar”, tras la cual entró el ejército a la zona, y bajo cierta política de seguridad estableció Zonas de Rehabilitación y Consolidación –ZRC–.

Segunda parte En enero de 2011 representantes y delegados de diferentes organizaciones campesinas como la ANUC, la Red Mesa Campesina, FENSUAGRO, FANAL, AGROSOLIDARIA y dirigentes campesinos de cada uno de los 15 municipios de la Región montemariana, motivados por el deseo de contar con nuevas posibilidades de equidad social y económica para el área rural, informan al INCODER su interés de constituir una Zona de Reserva Campesina en la región de los Montes de María. Siguiendo el procedimiento legal, el INCODER constituye un Comité de Impulso, conformado por delegados de cada uno de los municipios participantes y representantes de las organizaciones regionales para hacer la delimitación geográfica y elaborar el Plan de Desarrollo Sostenible de la ZRC. El comité de impulso, de la mano del INCODER y de la Fundación Red de Desarrollo y Paz de los Montes de María –FRDPMM–, y acompañados de la presencia campesina, plantearon, a través de las discusiones sobre Planes de Desarrollo Sostenibles, la constitución de dos Zonas de Reserva Campesina. La primera, que comprendería los municipios de María La Baja, San Juan Nepomuceno, El Carmen de Bolívar , San Onofre, San Jacinto, Ovejas, Los Palmitos, Chalán, Colosó, Tolú Viejo y Morroa. Y la segunda, los municipios de Córdoba, Zambrano, El Guamo y parte de San Juan de Nepomuceno. José Macareno Acosta (2014), líder campesino que tuvo la experiencia de trabajar con la ANUC línea Sincelejo y que participó del Comité de Impulso como coordinador en la delineación de la Reserva Campesina montemariana, narra cómo, desde el año 2007, las 32

En los noventas, en pleno auge paramilitar sobre la zona montemariana, era algo sumamente grave que se reconociera a un campesino como “ovejero” o “flor del montero”, pues Ovejas y Flor del Monte fueron territorios reconocidos como guerrilleros, tanto así que en éste último se firmó un acuerdo de paz entre la Corriente de Renovación Socialista –CRS– y el Gobierno Nacional.

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organizaciones campesinas de los Montes de María habían venido dando los primeros pasos en la conformación de una Reserva Campesina. A partir de la puesta en marcha de los Laboratorios de Paz III en los Montes de María –LPIII–, proyecto patrocinado por la Unión Europea, se origina un espacio denominado Mesa Campesina que resultó siendo la génesis del Comité de Impulso para la delimitación y constitución de una ZRC. En el marco del Programa de Desarrollo y Paz de Montes de María –PDPMMA–, a través de la estrategia de Redes Sociales agenciada por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo en Colombia –PNUD– se define apoyar el fortalecimiento de la ANUC, como organización más antigua y de mayores logros en el territorio y en razón a que son algunos de sus líderes los que asumen la vocería para este proceso. Para Macareno, debido al fuerte conflicto armado que aún subsistía en la zona, el trabajo se adelantó adoptando un nuevo nombre para evitar retaliaciones por parte de los antiguos enemigos de la organización del campesinado. De esta forma empieza a surgir el nombre de Mesa Campesina, como también la Mesa Afro y la Mesa la Indígena. Los esfuerzos durante el 2007 y el 2008 son grandes, y se sientan las bases para que con la intervención del LPIII, a través de un proyecto para el fortalecimiento de las 15 ANUC municipales de Montes de María y de las dos ANUC departamentales, se fortalezca la Mesa Campesina, que comienza su proceso con la instalación de 15 mesas municipales y la creación de una mesa regional campesina en su primera asamblea realizada el 30 de julio de 2009, dando inicio a la construcción de un Diagnostico Socioeconómico y, a partir de éste, de una Agenda Agraria Montemariana, primeros documentos de la Mesa tras los cuales seguirían la propuesta de Zona de Reserva Campesina y la estrategia para intervenir la región montemariana, cuyo eje sería el Desarrollo Rural con Territorial y de Derechos. Tras ello, la misma Mesa publicaría el documento de sistematización de la Escuela de Formación del Pensamiento Socio Político Montemariano, que se fundamentó en el principio pedagógico que parte por reconocer que la educación no solamente se inicia en la escuela sino también en la experiencia, en la vida, como proceso que genera en el hombre determinadas habilidades y conocimiento.

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La Mesa es la continuación de un proceso social que logra subsistir a pesar de la guerra, a pesar de la ruptura del tejido social. Es una iniciativa que busca la movilización hacia la interlocución e incidencia en política pública. La Mesa Campesina como escenario democrático de articulación y concertación, se ha venido preparando mediante la organización, movilización y generación de espacios de encuentro, diálogo e interlocución con otros actores estratégicos de la región (institucionales, públicos y privados, organismos de cooperación, etc.), con la generación de propuestas que buscan brindar respuestas al territorio (ibídem). La principal motivación de la Mesa Campesina se fundamenta en los esfuerzos históricos de la ANUC como movimiento social, iniciados desde la década del 60 y el 70, en la lucha por la tierra para las familias campesinas del país. Hoy la Mesa Campesina es un referente social y político en Colombia, que se caracteriza por agrupar un movimiento social con un pensamiento político cuyo enfoque permite definir acciones e incidir en políticas públicas que aportan al desarrollo humano integral sostenible y a la paz de los Montes de María. Hasta el momento, las dos Zonas de Reserva Campesina de los Montes de María se encuentran en trámite. Según un dato arrojado por La Silla Vacía, la constitución de ésta reserva es un asunto sensible en el INCODER, debido principalmente a las particularidades de los Montes de María. Según La Silla, la propuesta de conformación de reservas en Montes de María nace de una propuesta promovida principalmente desde el Ministerio de Agricultura, que respondió así al llamado previo de algunas organizaciones de la región al Gobierno Nacional y Regional para que éstos busquen salidas al problema de compras masivas de tierras en la zona y al de la concentración en la tenencia y la propiedad de la misma. Por otro lado, la reserva se pretende constituir sobre una de las regiones más afectadas por la violencia paramilitar y el desplazamiento y que actualmente está viviendo lo que la configuración de la figura legal de ZRC busca impedir: la compra masiva y la concentración de la tierra, y la inversión de grandes capitales. No obstante la lucha por la recuperación del territorio campesino continúa. Los retos que han acompañado la constitución de las ZRC en Montes de María son muchos. Entre otros, podrían mencionarse las talanqueras puestas al proceso por parte del

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Ejército Nacional en la zona, en lo relacionado con la delimitación de tales ZRC. Entre los años 2002 a 2004, en vista del proceso de desmovilización de grupos paramilitares que operaban en la zona, la política estatal antiterrorista estuvo dirigida en Montes de María a asegurar su perímetro. Tal política implicó la constitución de Zonas de Rehabilitación y Consolidación33, en las que el Ejército Nacional estaría encargado no solo del mantenimiento del orden público, sino también de la ejecución de proyectos, de la construcción de obras civiles y del acompañamiento al campesinado montemariano. La delimitación de las Zonas de Reserva Campesina en la zona, tuvo por tanto un primer choque con las Zonas de Rehabilitación y Consolidación que ya se habían delimitado desde tiempo antes. Y sin embargo, persisten otros retos, como por ejemplo la consolidación de ejércitos anti-restitución, al nororiente de la región: grupos que han tratado de sembrar terror en la población con el objetivo de evitar la entrega de tierras a campesinos desplazados en la misma zona, en desarrollo de los postulados de la Ley de Víctimas. O también, retos como la compra masiva de tierras por parte de empresas nacionales y trasnacionales en los últimos años, quienes amparados en los Protocolos de Kioto han realizado excesivas inversiones en silvicultura en los Montes de María, a fin de capitalizar la conversión de carbono en oxígeno que tal protocolo contempla. Sólo estos ejemplos son muestra de los grandes y variados intereses que se tejen sobre los Montes de María, para los cuales una “pequeña reforma agraria” no sería conveniente.

33

Que las iniciales con las que se distinguen estos dos tipos de zonas sean similares, que la posibilidad de un juego simbólico del lenguaje se haga latente. Los habitantes de Montes de María no tienen Zonas de Reserva Campesina, pero sí tienen Zonas de Rehabilitación y Consolidación.

96 Mapa 2. Zonas de Reserva Campesina 1 y 2 de los Montes de María

Fuente: INCORA (2013).

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Conclusiones [Ahí van. Son ellos, mira. Pueden ser más de cuatro millones, o ¿es que no los alcanzas a ver? Vinieron del campo, donde vivían, donde se reproducían, donde morían, como les enseñaron a vivir, reproducirse y morir. En sus tierras permanecen enterrados sus ancestros, sus hermanos, y en el peor de los casos, sus nietos y bisnietos. Aprendieron a vivir de la tierra, tal vez llegaron a consentirla con sus manos cada vez que la araron, cada que la penetraron y depositaron en ella su semilla: cada vez que entre sus manos desmenuzaron terrones, que sus dedos se humedecieron con la negra tierra y que un sudor terroso chorreó por sus labios: cada vez que probaron la tierra en sus bocas. Se alimentaron de lo que ella les dio. Hay un pasado de indigenismo que cargan a cuestas, mezclado con sangre, teogonía y teología europea, pero que se alcanza a conservar. Hubo una época en que se mataron entre ellos, influenciados por el hecho de que aquéllos que los educaron, aquellos que les embutieron los valores católicos, o los que les consiguieron libertar de estos inculcándoles los liberales, les hicieron pensar que eran enemigos entre sí. Ahí van, míralos. Vinieron no por voluntad propia: no se parece en nada a una migración interna, pero tampoco deja de serlo. Pudieron haber venido voluntariamente buscando futuro en la ciudad; tal vez creyendo en el modelo de desarrollo urbano que les pintaron: un empleo, quizá. Luego una familia que necesitará una vivienda. Y de allí en adelante, “que sea lo que diosito quiera”. Pudieron haber llegado en los auges industriales o de construcción de vivienda urbana, de una manera voluntaria, planificada, elaborada. Sin embargo, no fue así. Se miran entre sí, ahí están. Míralos. Cada uno sabe las razones por las que salió de su tierra, abandonando plantíos y recuerdos, cosechas y cuentos; las lleva para sí, ignorando a veces la similitud entre esas razones. Se miran entre sí y no alcanzan a imaginar los patrones de violencia, los grandes intereses en juego sobre sus tierras y la gama amplia de partidarios de esos intereses, que se gestaron para que llegaran a la ciudad de la manera similar en que lo hicieron; patrones que los enlazan, que los unen, que los masifican –pero también los amasan– al punto que, si de aquéllos patrones hubiera una mínima conciencia activa entre ellos, podrían sin duda trastornar mundos. Ahí están, querida. Mira allí, a esos que a veces se golpean entre sí por reclamar un subsidio estatal: sobre la gran mayoría de ellos nada dice la constitución política. O a lo sumo, los equivale a trabajadores agrarios. Son más de seis millones y entre ellos quizá cuatro millones o más son campesinos que sólo alcanzaron a ser reconocidos por el Estado y las Instituciones como tales, a partir de su apellido: desplazados. No que se hayan reconocido entre sí. Ni lo pienses, querida. Son el Estado y las Instituciones los que así los han llamado, y ésta tal vez haya sido la manera más bizarra de reconocimiento que se les

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pudo haber dado. Es el Estado, que ha creado para ellos un sistema que permite, hasta ciertos límites, su identificación por su apellido y que a su vez evita, o a veces trata de negar, la identidad que entre ellos pueda generarse por su nombre. Son ellos cariño, ¿los vez? Hubo un tiempo en que estuvieron unidos. Lograron lo que ninguna reforma agraria quizá en menos tiempo que el de todas juntas. Tal vez eso sea lo que para algunos intereses se estime como más peligroso. En ese tiempo los dividieron. Desde entonces los han ido dividiendo poco a poco, cada vez más, en “trozos cada vez más pequeños”. No quieren que se identifiquen entre sí. Tal vez eso les mandaría todo a la mierda]34. _________________________________________________________________________

1. Es probable que este trabajo contenga una cantidad de cosas inexactas, falsas, erróneas. Podrían presentarse pruebas contra cada una de las tesis sustentadas aquí. Entre otras porque este trabajo pretende basar su argumentación en la explicación de sucesos históricos, de fenómenos que cambiaron una realidad al hacer ruptura con ella, o que la trataron de mantener, cuando no de corregir o reconducir. Es más, este trabajo pretende basarse en la explicación de fenómenos jurídicos, cuyos efectos transformaron una realidad agraria, una manera de percibir y de agravar, por la vía legal, la evidente concentración de la tierra en pocas manos colombiana: por consiguiente cada una de sus propuestas analíticas y cada una de sus posibles conclusiones, podría ser refutada.

2. Cualquiera fuese la alternativa, la argumentación de este trabajo pretende ser histórica. Al parecer la historia no es algo que deba ser tomado a la carrera, pues, según dicen, ésta área del conocimiento requiere de una metodología especial. Tanto más por el hecho de que este trabajo se apoye en la expedición normativa, en leyes, decretos, en fin, normas, podría decirse que su pretensión es también iushistórica. Que la historia del derecho pueda ser la historia de la legislación, es decir la historia de aquellas normas expedidas por un Estado en un periodo de tiempo determinado, que regulen un tema determinado; o que la historia del derecho pueda ser la historia de la doctrina jurídica sobre un tema específico; o que al estilo romántico de Carlyle, la historia 34

Félix Henao Sánchez. Los de ruana. Cuento ganador del primer puesto en el Primer Concurso de cuento corto 2007, celebrado en Punta Yerbasal, Bocas del Atrato, en febrero, cuando las olas de la mar rompen fuerte, pero las siete bocas del Atrato no dejan de vaciarse sobre varios de sus kilómetros.

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del derecho sea la historia de los juristas o de los héroes del derecho, o de los legiferantes, de los legiparlantes, voces del Estado que detonan oídos; o que pueda desarrollarse una historia del derecho que se ajuste única y exclusivamente al estudio de la norma, o que por el contrario se expanda al estudio de su relación con el contexto económico, político, agrario, social, cultural, etc. Sea de esto lo que fuere, lo cierto es que al pasado se accede sólo con preguntas. Y que la relevancia de la pregunta puede hallarse en la forma en que se responderá.

3.

Lo que se trata de identificar es el recorrer de un discurso35, el de la reforma agraria:

quizá se pretenda la identificación de su surgimiento con la expedición de la Ley 200 de 1936, a partir de la cual, argumentan algunos, surge también el moderno derecho agrario. Sin embargo, se trata de reconocer también que tal discurso tiene unas formas

de

relacionarse con la realidad rural, confrontando, evadiendo o permitiendo, como quiera que se vea, la realidad de la concentración de la tierra en pocas manos. Pudo ser esto un fenómeno latinoamericano en gran medida influenciado también por los mecanismos jurídicos y no jurídicos del poder para la apropiación del territorio, y por los fenómenos de colonización diferenciados que hicieron de Colombia un país de tan diversas formas de pensar, de sentir, de vivir. Es importante reconocer el transfondo, entonces, para comprender el contexto en que fue expedida la norma: hombres sin tierra, tierra con hombres, pero estos hombres no eran los dueños de la tierra, estos hombres trabajaban para alguien, para un don señor: sembraban sus tierras a cambio de vivir en sus propiedades y tener un pequeño cultivo de pancoger para sus familias. Trabajaban para él bajo lógicas precapitalistas, expresadas en las más precarias formas jurídicas que afectaban las relaciones de trabajo y producción. El primer conflicto agrario colombiano tuvo su origen en la generación de un conflicto jurídico laboral que se desarrolló entre arrendatarios o aparceros y propietarios: es con la expedición de la Ley 200 que se trata de solucionar tal conflicto, que pasó a ser agrario en vista de que aquellos aparceros comenzaron a tomar las tierras que cultivaban.

35

Su discurrir

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El fenómeno conocido como concentración de la tierra en pocas manos puede tener un origen más remoto aún: quizá sus patrones se hallen establecidos en la conquista, atraviesen la colonia y permeen toda la forma en que en la actualidad es tratado el tema de baldíos, por poner sólo un ejemplo; es sin duda un fenómeno largo y curvo. Sin embargo, tal fenómeno no llega a ser abordado por el Estado de una manera abierta, general y abstracta, sino hasta la expedición de la Ley 200. La voz del Estado se pronuncia sobre una materia nunca antes regulada de tal manera. Con la expedición de un código que regiría lo agrario, la Ley de Tierras, se proyecta un modelo agrario en el que se ajustan los primeros pasos para la productividad del campo, pero además se crea una forma discursiva, la primera, en la que será abordado el problema de la tenencia de la tierra en Colombia. Un primer discurso que prometió mucho, pero que finalmente cumplió muy poco. Las formas jurídicas, esas voces que van demarcando la realidad, creando significados, hicieron ver que con la creación de figuras como la extinción de dominio, o con la adopción del principio de la función social de la propiedad, la realidad de la concentración de la tierra en pocas manos se transformaría: era la voz del Estado, habría que creerle. Al final de la vigencia de esta ley, en comparación con su inicio, existía quizá la misma cantidad de campesinos sin tierra, o más, o la misma cantidad de propietarios, o menos. Y entonces, vino la contrarreforma: algunos hombres habían quedado con tierra, otros sin tierra aún estaban sometidos a la faena: campesinos que trabajaban para propietarios, unos para algunos que todavía tenían formas de trabajo precapitalistas, otros, para algunos que habían recibido tierras bajo la Ley 200, y que de alguna manera sabían qué implicaba trabajar para alguien. Y sí, la contrarreforma llegó, volvió a las formas de trabajo atrasadas, atávicas, muy parecidas a las de la encomienda; implantó figuras jurídicas laborales: trabajo mal pago para quienes no fueron sujetos de reforma agraria de la Ley 200: la historia de los Joad se repite: sobreoferta de mano de obra – bajan los salarios36: si no le sirve así, llamo a otro: usted no necesita la plata, otro sí. Porque, hay que decirlo, la cobija era muy estrecha, y fueron más a los que dejó afuera.

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Steinbeck, Las Uvas de la Ira

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Desde allí en adelante, no se tiene sino un discurso jurídico de la reforma agraria que todo lo deforma, y que, como bien pensó Orwell, nomina por su contrario aquellos ministerios que rigen el gran hermano, encubriendo simbólicamente el verdadero ejercicio de la violencia estatal: la deliberada falta de atención al problema de la concentración de la tierra, o visto de otro modo, la deliberada manera de atender tal problema a partir de la expedición de normas jurídicas que previsiblemente mantendrían un estado de cosas: el de la concentración de la tierra, el problema de muchos hombres sin tierra trabajando para pocos hombres con mucha. Y con ello, la razonada, la calculada manera de presentar leyes como triunfos, cuando aún no se han logrado siquiera las aplicaciones de éstas, cuando aún no se ha ejecutado si quiera alguno de sus programas: casi que con la sola expedición obtienen una legitimidad increíble: como si la voz del Estado fuese la misma voz de dios que por fin los reconoce como hijos tras nominarlos: pareciera ser que antes que un efecto instrumental la norma alcanzase a desarrollar impresionantes efectos simbólicos. Y entonces, ahí es cuando se dice que una ley de reforma agraria es un logro campesino, se enaltece toda su dignidad, pero aún no se ha logrado nada en términos instrumentales. La voz del Estado produce un conjuro a esta realidad, a la de la concentración de la tierra como cosa innegable en la actualidad. Una realidad que podría bien observarse, como ya se dijo, a través de la metáfora de una olla a presión. Para ella, se van creando válvulas jurídicas de tanto en tanto, normas con las que se cambia la realidad a partir de su reiterada nominación, hechizos. Normas que sustentan una realidad aparente, que crean una realidad pero a su vez encubren otra: la desigualdad en la tenencia de la tierra avanza, pero su discurso reformatorio se mantiene. Mutando, eso sí, pero se mantiene.

4. La adjudicación de baldíos podría ser observada como la medida estatal recurrente para la creación de nuevos propietarios en Colombia. Tal medida ha implicado el paulatino ensanchamiento de la frontera agrícola colombiana, su expansión. En este sentido, las ZRC pueden ser observadas como dispositivos de cierre de frontera, que propenden por el cuidado de la naturaleza y su conservación, permitiendo la generación de formas económicas distintas a las planteadas por la ideología del capitalismo agrario.

102

5.

El mercado de tierras debe entenderse en primer lugar como la entrada del sector

privado, especialmente de las entidades financieras, al proceso de creación de nuevos propietarios rurales colombianos; en segundo lugar, deberá entenderse como la omisión del Estado de “promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios (artículo 64, Constitución Política Colombiana de 1991)”, y en casos extremos, como la cesión de éste deber a una entidad privada. El mercado de tierras es congruente con un modelo de desarrollo agrocapitalista, y opera como la puerta abierta para la implementación de tal modelo. Es por su consabida falta de eficacia en términos de creación de nuevos campesinos, por lo que la ley contempla otras figuras jurídicas que operan como estacones que apuntalan y sostienen el modelo de mercado de tierras: que hacen ver tal modelo como la solución al problema de la concentración de la tierra en pocas manos. Por esta razón, la misma ley regula la adjudicación de baldíos, con lo que el Estado demuestra que dentro de sus primeras medidas paliativas frente al problema en cuestión, se encuentran aquellas que implican una ampliación de la frontera agrícola. Con estas razonamientos, se observa que el papel desempeñado por las ZRC dentro del mismo ordenamiento por el que se implementa el modelo de mercado de tierras, consiste en reforzar un modelo agrario que puede que permita el crecimiento económico de algunos empresarios, pero que sin duda no soluciona el problema de la concentración de la tierra y por el contario lo agrava. Se trata de observar en las ZRC un dispositivo jurídico que ha permitido la realización de pequeñas reformas agrarias en zonas geográficas específicas, en ocasiones zonas geoestratégicas con gran potencial de explotación agrícola y abundantes riquezas naturales, lo que ha ocasionado algunos problemas para su implementación.

6.

Las Zonas de Reserva Campesina surgen como alternativa de organización campesina,

brindando las bases para el trabajo y la planeación colectiva, en un contexto de violencia armada y aguda concentración de la propiedad rural colombianas. Se presentan no sólo como figura jurídica, sino también como figura de hecho: Zona de Reserva Campesina del Cauca. El movimiento campesino, a través de diversas organizaciones, se ha apropiado de

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esta herramienta para generar espacios de autonomía y participación local y regional, permitiendo a su vez la generación de pequeñas reformas agrarias. Las luchas campesinas respaldan esta forma de organización, que comparte características de organizaciones desarrolladas hace algunos años en el país, tales como los palenques negros o los baluartes campesinos costeños de principios de siglo. Aunque han recibido ataques de poderes que ven en este tipo de organización una amenaza para intereses latifundistas, al llamarlos repúblicas independientes, comparándolos con las formas que en sus inicios tomaron las guerrillas al sur del país, es necesario indicar que las Zonas de Reserva Campesina se han convertido en la forma más organizada del campesinado para hacer frente al capitalismo agrario y a las multinacionales, pues permiten la generación de economías internas dentro de cada ZRC, y propician la participación en red de todas ellas.

7.

Que la Constitución Política colombiana de 1991 sea un pacto que excluye a los

campesinos, es un hecho que resalta con sólo echar una ojeada al documento fundacional. Que las diferentes instituciones estatales excluyan a los campesinos a causa de esta primigenia exclusión no tendría, por tanto, nada de raro.

8.

Los fenómenos de pequeña reforma agraria pueden ser observados, tal vez, desde la

expedición de la Ley 200. Sin embargo, antes de la formulación de dicha norma también se habían presentado estos fenómenos, tras el desarrollo de las eficaces tomas de tierra realizadas por los campesinos de la costa caribeña a principios del siglo XX. Pero también se desarrollaron pequeñas reformas agrarias en la década del setenta, con el movimiento campesino de desalambrado liderado por la ANUC, también en la costa norte colombiana. Es posible, además, ver fenómenos de pequeñas reformas agrarias en la creación de Palenques, Rochelas, en fin, territorios en los que en inicio se desarrollaron formas alternativas de cultivos, y en segundo lugar, formas alternativas de tenencia de la tierra: tierras comunales, especies de ejidos, tal vez. Como fuese, es claro que el fenómeno de pequeñas reformas agrarias propiciado tras la creación de ZRC se diferencia de aquéllos otros, en el sentido de permitir el desarrollo de la economía campesina, posibilitando la implementación de nuevas formas económicas en su interior diferentes a las propuestas de políticas agrocapitalistas que privilegian la inversión

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extranjera y crean mucha más concentración de la tierra, tal vez ya no en manos de un propietario, sino en manos de una sociedad de cualquier índole. Quizá sea sólo el mero hecho de vivir en la época de la nueva entrada del capitalismo a lo agrario lo que haga que la figura ZRC exponga de tal modo su importancia.

9.

Zonas de reserva campesina vs. Zonas de rehabilitación y consolidación: dos figuras en

las que podrán confluir los fines, más nunca confluirán entre ellas como medios. Mientras que la primera propone el desarrollo agrario dentro de un territorio determinado a partir de medidas consensuadas, concertadas, la segunda se rige por el mando militar e inevitablemente impone modelos.

10.

Política de tierras y política de restitución de tierras: la política pública sobre tierras

actual se soporta en que el mercado resuelva los problemas de acceso a la propiedad sin intervención directa del Estado. Por su parte el Estado, sin enfrentar las causas del conflicto económico, social y político –causas que pueden ser halladas, entre otras, en la tierra y su tenencia–, se ocupa de mitigar sus consecuencias a través de la reparación y restitución de tierras a las familias desplazadas. El ciclo se va cerrando, para después volverse a abrir.

11.

Las ZRC son territorios para campesinos. Con su constitución se protege, de alguna

manera, la economía campesina. Lo que no deja de manifestar cierta continuación de un patrón: el de la dualidad de la economía colombiana. Este patrón es difícil de analizar. Sin embargo, es posible advertir por lo menos que gran parte de la economía de consumo interno aún se encuentra en la producción de alimentos, y que en esta producción las economías campesinas han sido las principales ofertantes de alimentos. En otras palabras, que el agrocapitalismo implica la idea de explotación para exportación de alimentos: una suerte de uso excesivo tal de la tierra que la seca, le quita sus nutrientes.

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hombres y mujeres campesinos sujetos de reforma agraria y propietarios previsto en el Capítulo V de la Ley 160 de 1994 y se dictan otras disposiciones. -------------------------------------------------------------. Decreto 1777 de 1996 (octubre 1) Por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo XIII de la Ley 160 de 1994, en lo relativo a las zonas de reserva campesina. -------------------------------------------------------------. Ley 200 de 1936 (diciembre 16). Sobre régimen de tierras. -------------------------------------------------------------. Ley 100 de 1944 (diciembre 31). Sobre régimen de tierras. -------------------------------------------------------------. Ley 135 de 1961 (diciembre 13). Sobre reforma social agraria. -------------------------------------------------------------. Ley 1 de 1968 (febrero 12 ). Por la cual se introducen modificaciones a la Ley 135 de 1961 sobre Reforma Social agraria. -------------------------------------------------------------. Ley 4 de 1973 (marzo 29). Por la cual se introducen modificaciones a las Leyes 200 de 1936, 135 de 1961 y 1 de 1968, se establecen disposiciones sobre sobre renta presuntiva, se crea la sala agraria en el Consejo de Estado y se dictan otras disposiciones. -------------------------------------------------------------. Ley 5 de 1973 (marzo 29). Por la cual se estimula la capitalización del sector agropecuario y se dictan disposiciones sobre títulos de Fomento Agropecuario, Fondo Financiero Agropecuario, Fondos Ganaderos, Prenda Agraria, Banco Ganadero, Asistencia Técnica, Autorizaciones a la Banca Comercial, deducciones y Exenciones Tributarias y otras Materias. -------------------------------------------------------------. Ley 6 de 1975 (enero 10). Por la cual se dictan normas sobre contratos de aparcería y otras formas de explotación de la tierra. -------------------------------------------------------------. Ley 35 de 1982 (noviembre 19). Por la cual se decreta una amnistía y se dictan normas tendientes al restablecimiento y preservación de la paz. -------------------------------------------------------------. Ley 30 de 1988 (marzo 18). Por la cual se modifican y adicionan las Leyes 135 de 1961, 1a. de 1968 y 4a. de 1973 y se otorgan unas facultades al Presidente de la República. -------------------------------------------------------------. Ley 160 de 1994 (agosto 3). Por medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.

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