Análisis de las buenas prácticas del Plan General de Ordenación Urbana de Peñíscola como instrumento de planificación territorial del turismo

XVII Congreso Internacional de Turismo Universidad Empresa. Del territorial al destino turístico: claves del éxito

“Análisis de las buenas prácticas del Plan General de Ordenación Urbana de Peñíscola como instrumento de planificación territorial del turismo”1 RESUMEN La implantación turística en cualquier espacio repercute en la transformación de un territorio a destino turístico, adaptando al uso aquellos elementos singulares del espacio que tengan potencial para atraer y dar singularidad al propio territorio. No obstante esta transformación se ha dado, en muchas regiones, de un modo espontaneo puesto que o desde una escala superior (autonómica o regional) no se imponían medidas o desde una escala inferior (local) no se incluían referencias turísticas en sus instrumentos normativos. La materialización que garantiza el funcionamiento equilibrado en los espacios turísticos es la planificación territorial del turismo ya que aúna las necesidades de los territorios y las propias necesidades del turismo, corrigiendo si es preciso, los impactos económicos, sociales y territoriales (positivos y negativos) que esta actividad pueda generar. Este estudio se plantea determinar si el Nuevo Plan General de Ordenación Urbana de Peñíscola de 2010, municipio turístico costero valenciano, integra medidas de panificación territorial del turismo. Para dicha comprobación se han utilizado los 14 indicadores propositivos que Exceltur extrajo de Planes de Ordenación Territorial de distintas autonomías insulares y del litoral mediterráneo. Los hallazgos de este estudio sugieren que este municipio costero realiza una buena planificación territorial del turismo, no obstante, también se encuentran una serie de carencias restrictivas ante el desarrollo de esta actividad que repercutirá seriamente en el territorio. Palabras clave: planificación territorial del turismo, Peñíscola, PGOU, indicadores territoriales turísticos

ABSTRACT The territory can be transformed into a touristic destination when those unique elements from the region will have the indispensable potential to attract and give uniqueness to the territory by adapting them to the new use. However this transformation has occurred, in many regions, as a spontaneous manner since or from a higher level (state or regional) there haven’t been measures imposed or form a lower level (local) there haven’t been touristic references included in its regulatory framework. The fruition that ensures the balanced operation in tourist areas is the territorial tourism planning because it combines the territories needs and the tourism needs; improving if it is necessary the economic, social and territorial impacts (positive or negative) which this activity can generate. This study aims to determine whether the new Peñíscola Land-Use Plan 2010, a touristic town in Valencia coast, integrates measures for plan their touristic territory. For this investigation we used the 14 proactive indicators which Exceltur extracted from some Spanish Regional Spatial Plans. The findings of this study suggest that this coastal town achieves a good territorial tourism planning; however, it is also found that there are some restrictive deficiencies faced with the development of this activity, which could produce seriously impacts on the territory. Key words: territorial tourism planning, Peñíscola, Land-Use Plan, touristic territorial indicators

1

Extraído del Trabajo Fin del Máster de Planificación Territorial: información, herramientas y métodos (20122013). Universitat Rovira i Virgili.

Sandra Navarro Ruiz

MARCO CONCEPTUAL Una de las grandes problemáticas del turismo es poder integrar todas las vertientes que esta actividad compleja posee. Desde la implantación espontánea del turismo en los años 50-60 hasta la actualidad, el turismo se ha observado desde una perspectiva básicamente económica, la cual genera unos ingresos tangibles e intangibles dentro del espacio donde se da. Sin embargo, desde hace más de un par de décadas las otras vertientes han comenzado a ser objeto de estudio por los impactos negativos que el turismo también genera, puesto que el turismo no puede verse categóricamente como una panacea que resuelve los problemas económicos de la comunidad (Inskeep, E., 1991). Cada espacio debe evaluarse cuidadosamente en términos de su atracción turística potencial, basada en sus propios recursos y la posible demanda nacional o extranjera a la que se dirija. De este modo, los elementos singulares del territorio pueden convertirse en atractivos turísticos mediante su adaptación al uso, la cual dependerá de su configuración en diversos tipos de espacios (litorales, rurales, naturales, urbanos, de montaña y corporativos). Este proceso convierte a los territorios en productos en sí mismos en tanto que destinos de los flujos turísticos (Vera, J.F.; López, F.; Marchena, M.J. y Antón, S., 2011). La conversión de espacio a destino afecta al territorio multiplicando el volumen de residuos, de aguas residuales, de ruido, congestión, etc. lo cual repercute negativamente sobre el entorno, y de manera especial sobre ciertos elementos del territorio los cuales tienen o pueden tener potencial turístico. Por tanto, y tal como explica Fuertes, A.M. (2002), sólo coordinando el desarrollo del turismo con las potencialidades de cada lugar y la conservación del entorno, se podrá conseguir un equilibrio entre la actividad turística y el medio. La materialización que garantiza el funcionamiento integrado y racional del espacio es la ordenación del territorio puesto que es un instrumento clave para evitar problemas territoriales, lograr el consenso social y económico y sentar principios de cooperación, cohesión y equilibrio territorial (Antón, S. y González, F., 2005). Aplicado a la actividad turística, los autores Barrado, D. y Ávila, R. (2010) explican que la ordenación urbanística y territorial de los espacios turísticos es la consecuencia de la necesidad de introducir criterios de racionalidad y principios de sostenibilidad en la transformación territorial que promueve el desarrollo del turismo. De este modo, mediante la práctica de la ordenación territorial es posible formular pautas para organizar el uso turístico del espacio; corrigiendo desequilibrios territoriales y respondiendo desde la escala local a cuestiones más globales, frente a la improvisación de los modelos espontáneos (Blanquer, D., 2002; Antón, S. y González, F., 2005). Estos modelos territoriales turísticos espontáneos surgieron por una falta de criterios de ordenación y por primar por aquello que la demanda esperaba, dando lugar a unos espacios con una serie de rasgos característicos, tales como: el despilfarro de recursos, la ausencia de racionalidad en la utilización del suelo, la falta de referencias para la orientación de las intervenciones, tanto públicas como privadas, y además una escasa o nula inserción de las actuaciones dentro de un marco de coherencia en la implantación del turismo (Vera, J.F. et al, 2011). Ahora que ya conocemos la importancia de planificar el territorio turístico, debemos plantearnos que escala espacial se considera la idónea para fortalecer el equilibrio entre el turismo y el territorio. Según Gunn, C.A. (2002), la escala más apta para conformar un entrelazado entre las necesidades del territorio y de la actividad turística sería la escala de ámbito regional puesto que los procesos de planificación alcanzan mayor detalle en el análisis de la potencionalidad turística de los territorios, en el diseño de los sistemas de infraestructuras o en las relaciones de complementariedad entre los diferentes espacios turísticos. Debido a que los destinos no se conforman por límites administrativos, y por ello, la planificación no debería subyacer desde intereses municipales, se considera el ámbito regional o supramunicipal el idóneo para identificar destinos potenciales, poner soluciones a las limitaciones y problemas

XVII Congreso Internacional de Turismo Universidad Empresa. Del territorial al destino turístico: claves del éxito

territoriales, coordinar políticas y estructuras organizacionales, así como, integrar el espacio especifico con el destino (Gunn, C.A. 1987). Sin embargo, en el caso español, la distribución de competencias en materias de territorio y turismo se encuentran divididas entre el Estado, las Comunidades Autónomas y los municipios, siendo estos últimos los que realmente poseen la potestad para modelar y estructurar su territorio y, por otra parte, gestionar su actividad turística (Ivars, J.A., 2003). Asimismo, dependerá de cada Comunidad Autónoma, la implantación de planes territoriales regionales cuyas medidas normativas deberán ser integradas por los municipios. En el caso de la Comunidad Valenciana, el instrumento territorial existente es la Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana cuya aprobación fue en Enero de 2011 y la cual emana de Ley 4/2004, de 30 de junio, Ordenación Territorial y Protección del Paisaje. No obstante no se considera como un Plan de Ordenación Territorial al uso puesto que la mayoría de sus actuaciones son recomendatorias salvo 16 principios directores que son las normas a seguir de esta Estrategia. Con respecto a los Planes de Acción Territorial (planes normativos y en adelante PAT) del ámbito de estudio encontramos aprobados actualmente: el PATRICOVA (PAT de carácter sectorial sobre prevención del Riesgo de Inundación de la Comunitat Valenciana), el PAT de carácter sectorial de corredores de infraestructuras y el PAT Forestal de la Comunitat Valenciana. Por otra parte, los planes a expensas de ser aprobados son el PAT de Infraestructura Verde y Paisaje y el Plan de Protección de la Huerta Valenciana. Sin embargo, también existen una serie de Planes de Acción Territorial que fueron elaborados, se expusieron a consulta pública, pero finalmente no se aprobaron y quedaron en el olvido, estos planes son el PAT del Litoral, el PAT del Entorno de Castellón (PATECAS), el PAT del Entorno Metropolitano de Alicante y Elche (PATEMAE) y el PAT de la Vega Baja. De este modo, y siendo que la mayoría de los instrumentos territoriales municipales fueron creados con anterioridad al año 2011, se puede confirmar que las municipalidades no se han encontrado afectadas ni han tenido que integrar pautas de planes de escala superior, lo que supone, en dicho estudio, que el urbanismo ha sido la técnica de ordenación territorial turística. Por una parte tiene lógica que el ámbito local sea quien planifique la actividad turística puesto que son quienes reciben los mayores impactos negativos del turismo y también los beneficios derivados de su desarrollo (Ivars, J.A., 2003). Pero por otra parte, los Planes Generales de Ordenación Urbana (en adelante PGOU) que son los instrumentos territoriales municipales, tienen el mismo formato organizativo tanto en los espacios turísticos como en los no turísticos, de manera que no son sensibles a las necesidades concretas del desarrollo territorial del turismo (Vera, J.F. et al., 2011). Por tanto, no pueden seguir utilizándose las técnicas clásicas de la ordenación urbanística y de la planificación física del territorio para planificar el turismo (Roger, G. 2002). Una propuesta para conseguir una necesaria planificación urbanística del turismo fue expuesta por Sola, J. (2007:42). Las dos opciones que este autor otorgaba para poder interrelacionar estos dos sectores son las siguientes: 



“Incluir en la norma sectorial del turismo determinaciones urbanísticas concretas, de aplicación al suelo de uso turístico o a las instalaciones turísticas, que deben ser tenidas en cuenta por el régimen urbanístico general, o; Introducir en la normativa urbanística determinaciones específicas en relación con el suelo de uso turístico.”

Sin embargo, la política municipal llevada a cabo, en la mayor parte de los casos españoles, ha sido al margen de una planificación turística integrada en su dimensión territorial. Como señalan Vera, J.F. e

Sandra Navarro Ruiz

Ivars, J.A. (2002), en el ámbito local la planificación turística se suele asimilar, hasta ahora, casi linealmente a la promoción turística. En el caso de Peñíscola, el proceso de urbanización se aparta del modelo general de los municipios costeros valencianos caracterizado por asentamientos desdoblados interior-costa, representantes respectivos del núcleo tradicional-turístico. Aquí el impulso parte de un núcleo tradicional emplazado mar adentro (la Roca), que crece después en primera instancia a lo largo del istmo para posteriormente desarrollarse en longitud a lo largo de la costa, configurándose así como un sistema mar-costa. La urbanización ha tendido a unir los núcleos tanto en dirección mar-tómbolo como los estrictamente costeros entre ellos, reduciendo hasta casi hacer desaparecer las fértiles huertas y campos arbolados de secano que hasta hace poco todavía predominaban en el paisaje. El resultado hoy es una estructura urbana casi continua, sobre todo a lo largo de la primera línea de costa, pero también a la vez policéntrica, caracterizándose por su gran intensidad de crecimiento inmobiliario y por sus lazos funcionales crecientes. (PGOU de Peñíscola, 2010) No es hasta los años 60 del siglo XX, hasta que el municipio apuesta por el desarrollo turístico rápido y masivo (Simó, J.B., 1982). La estrategia turística se asentaría en posicionarse como un destino de sol y playa familiar, dirigido a una demanda media-baja y cuyo principal reclamo sería la adquisición de viviendas plurifamiliares en bloques de altura y en primera línea de mar (PGOU de Peñíscola, 2010). La década de los 80 consolida al municipio costero como resort turístico ligado a las segundas residencias, cuyo máximo histórico culmina en 1989 registrando 1.107 apartamentos, 69 chalets y 372 bungalows, sumando un total de 1.548 viviendas turísticas2. Dicho desarrollo urbanístico vino dado por el PGOU de 1977 (vigente en la actualidad), el cual clasificaba en suelo urbanizable no programado 3.565'80 has. (45'6% de la superficie municipal) y el suelo urbanizable programado en 313'18has., afectando aquellas a zonas de gran interés naturalpaisajístico, como la Sierra d'Irta y l'Albufereta. Sin embargo, con la aprobación en abril de 2001 del PORN de la Sierra de Irta se restringió en un 80% las posibilidades de desarrollo urbano de esta clase de suelo, quedando en 897 Ha. Por otra parte, el mismo PGOU de Peñíscola (2010), explica que las mayores presiones urbanísticas recaían en las ubicaciones de infraestructuras y equipamientos turísticos tales como la Playa Norte, donde se combinan bloques de apartamentos en altura con viviendas unifamiliares adosadas, así como alrededor de la CV-141 donde predominan viviendas unifamiliares y plurifamiliares adosadas o campings. Ya para finales del siglo XX, Peñíscola se mostraba como una "ciudad alineada", a lo largo de la Avenida Papa Luna, y "polinuclear" (Imagen 1), atendiendo a sus numerosas urbanizaciones inconexas que iban apareciendo sin un referente territorial claro (PGOU, 2010).

2

Los datos de registro han sido extraídos de la Memoria de Ordenación del Nuevo PGOU de Peñíscola

XVII Congreso Internacional de Turismo Universidad Empresa. Del territorial al destino turístico: claves del éxito

Imagen 1. Evolución urbanística del municipio de Peñíscola 1983 - 2007 Peñíscola 1983

Peñíscola 1999

Peñíscola 2007

Fuente: Elaboración propia a partir de la serie histórica MTN25 del IGN

Por tanto, en la actualidad nos encontramos un municipio segmentado turísticamente en cuatro zonas: la zona de complejos hoteleros y chalets adosados en primera línea de costa, la zona del casco urbano con el castillo, la zona de viviendas alrededor de la CV-141 y la zona más nueva, alejada de la costa, donde predominan urbanizaciones inconexas.

HIPÓTESIS La finalidad de este estudio es comprobar si el instrumento normativo municipal de Peñíscola ordena correctamente el espacio turístico del ámbito municipal. Para ello, la hipótesis barajada es: “El PGOU de Peñíscola integra buenas prácticas en ordenación territorial del turismo”

METODOLOGÍA La metodología utilizada para este estudio se ha basado en la técnica de análisis, comparación y evaluación de información de documentos. Se utiliza dicha técnica partiendo de la base de la necesidad de obtener unas pautas sobre buenas prácticas en la ordenación territorial del turismo, dadas por el documento elaborado por Exceltur en 2007 sobre las “Estrategias Turísticas integradas en los Planes de Ordenación del Territorio, en zonas del litoral Mediterráneo, Balear y Canario”. En él se establecen una serie de directrices de ordenación territorial del turismo que en esta investigación se consideran como los indicadores básicos que deben establecerse en el plan a analizar (Tabla 1).

Sandra Navarro Ruiz

Tabla 1 Los indicadores propositivos de Exceltur Indicador Propositivo IP.1 Estrategia Turística IP2. Zonificación IP3. Limitar el crecimiento IP4. Reconversión de la oferta alojativa IP5. Priorización de la actividad turística tradicional IP6. Compatibilización con otras actividades IP7. Accesibilidad IP8. Movilidad IP9. Señalética IP10. Cualificación de la oferta alojativa IP11. Integración mediante espacios públicos IP12. Protección y valorización del patrimonio IP13. Gestión de actividades y/o equipamientos IP14. Análisis del Paisaje

Descripción Modelo territorial turístico a perseguir Papel otorgado a cada zona para la configuración e integración de la oferta turística deseada Equilibrio entre niveles de edificación y espacios libres y naturales Iniciativas de profunda renovación o reconversión integral Apostar por las actividades turísticas más tradicionales Establecer el marco espacial y de usos del suelo, evitando solapamientos Dotar de infraestructuras y equipamientos que favorezcan la accesibilidad Convertir el propio trayecto en una experiencia Sistemas de señalización turística a lo largo del territorio Introducir especificidades sobre densidades edificatorias, tamaños mínimos de parcela y otras especificaciones urbanísticas Permitir esparcimiento y relaciones humanas dentro del entorno Instrumentos para preservar los signos de identidad Disponibilidad de recursos y equipamientos para realizar multiplicidad de actividades Mantener un paisaje de calidad

Fuente: Elaboración propia a partir del informe de Exceltur (2007)

Asimismo, para comparar si los parámetros de buenas prácticas en la ordenación territorial del turismo de Exceltur se cumplen en su totalidad o parcialmente, se estableció una rúbrica para permitir estandarizar la evaluación de acuerdo con criterios específicos. Dicha rúbrica (tabla 2) constituye las malas, regulares, buenas y excelentes prácticas de cada uno de los indicadores propositivos de Exceltur, otorgándole a las malas valor 0 (no se encuentran presentes en el Plan) y a las excelentes valor 3 (están presentes en el plan en su totalidad). De este modo podemos cuantificar el grado de integración de cada indicador facilitándonos la comparación entre ellos.

XVII Congreso Internacional de Turismo Universidad Empresa. Del territorial al destino turístico: claves del éxito

Tabla 2. Rubrica de los indicadores propositivos de Exceltur INDICADORES

MALO (0)

REGULAR (1)

BUENO (2)

EXCELENTE (3)

Estrategia

No hay actuación

Sólo se basa en la tipología de turismo

Se basa en tipología turismo + oferta alojativa

Integra todos los elementos del territorio y el turismo

Zonificación

No hay actuación

Sin base turística

Zonifica, pero todo el territorio

Zonifica en base al potencial turístico

Limitar Crecimiento

No hay actuación

Establece límites sin parámetros cuantificables

Establece límites con parámetros cuantificables

Parámetros cuantificables + capacidad carga

Reconversión

No hay actuación

Iniciativas parciales

Iniciativas de la oferta alojativa global

No hay actuación

Existencia de contradicciones en el Plan

Sólo de la oferta hotelera Apuesta por actividades tcas tradicionales sin tener en cuenta modelo territorialturístico

Compatibilización

No hay actuación

No diferencia el uso turístico

Uso turístico = uso terciario

Uso turístico diferente a los demás usos

Accesibilidad

No hay actuación

Dota infraestructuras con estudio viabilidad

Tiene en cuenta turistas y residentes

Movilidad

No hay actuación

Dota infraestructuras sin estudio viabilidad Construcción de nuevas vías movilidad

Utilización vías existentes

Ambas acciones en pro del territorio

Priorización

Señalética

No hay actuación

Cualificación

No hay actuación

Sólo campañas sensibilización

Espacios públicos

No hay actuación

No especifica %

Protecc./Valoriz.

No hay actuación

Sólo valorización

Gestión actividad /equipamiento ocio

No hay actuación

Gestión act. Tca complementaria

Paisaje

No hay actuación

Valorización

Señalización obsoleta

Fuente: Elaboración propia a partir de Informe Exceltur (2007)

Introducción nuevas señalizaciones, pero sólo en esp. naturales Se introducen especificidades edificatorias Integración del 10% Valoriza y establece mínimos de protecc. Gestion act y equip. Ocio sin estudio viabilidad Propuestas protección

Prioriza teniendo en cuenta modelo territorial-turístico

Introducción nuevas señalizaciones para redistribuir turistas Especificidades edificatorias + urbanísticas Integración + del 10% Establece instrumentos de protecc. y valoriz. Gestión de ambos con estudio viabilidad Plan especial de protección

Sandra Navarro Ruiz

Por tanto los resultados finales variarían en función de una regla de tres, siendo 42 puntos la puntación más elevada. De este modo los resultados se dividirán en:    

Entre 0 y 10,5 puntos, habrá un 0%-25% de buenas prácticas de Ordenación Territorial del Turismo según los indicadores de Exceltur =Malas prácticas Entre 10,5 y 21 puntos, habrá un 25%-50% de buenas prácticas de Ordenación Territorial del Turismo según los indicadores de Exceltur =Regulares prácticas Entre 21 y 31,5 puntos, habrá un 50%-75% de buenas prácticas de Ordenación Territorial del Turismo según los indicadores de Exceltur =Buenas prácticas Entre 31,5 y 42 puntos, habrá un 75%-100% de buenas prácticas de Ordenación Territorial del Turismo según los indicadores de Exceltur =Excelentes prácticas

RESULTADOS El Plan General de Peñíscola vigente en la actualidad es del año 1977, debido a la necesidad de reestructuración del modelo territorial del municipio, en 2004 comenzó a elaborarse el Nuevo Plan General que fue aprobado en 2010 por el ayuntamiento pero que está en trámites de aprobación por parte de la Conselleria. Se tomó la decisión de analizar el Nuevo Plan General puesto que durante el periodo de aprobación ya se conocía el documento elaborado por Exceltur. Como se explica anteriormente, el Nuevo Plan General de Ordenación Urbana de Peñíscola comienza a elaborarse en la época cuando el país se encuentra sumergido en la burbuja inmobiliaria y en un desarrollismo urbanístico en auge ligado al crecimiento turístico de los municipios, sobre todo costeros, por ello, no es de extrañar que en el Nuevo PGOU de Peñíscola se zonifiquen 18 sectores para suelo urbanizable y 12 de ellos sean para uso residencial-turístico o turístico-golf. Con respecto al uso turístico de Suelo Urbanizable, el PGOU parte de la base heredada (datos 2007) de 73.759 plazas turísticas (vivienda residencial-turística y establecimientos hoteleros), a la cual se podría sumar la ingente cantidad de 75.735 plazas turísticas aproximadamente previsibles en el Nuevo Plan General, sin contar las plazas de desarrollo residencial-local. De igual modo, se delimitan 4 sectores urbanizables como turístico-golf, dos de ellos provenientes del antiguo PGOU (Alto Fardatxo y Peñíscola Hills) y los otros dos sectores fijados por el nuevo PGOU (Playa Norte y Playa Sur), los cuales establecen la posible construcción de 4 campos de golf en el término municipal. Por tanto, la apuesta territorial-turística de Peñíscola establecida dentro de su Plan General es la continuación del desarrollo residencial a la cual se suma la diversificación de la oferta turística complementaria en base a equipamientos deportivos como campos de golf.

1. ANÁLISIS DEL PGOU MEDIANTE INDICADORES DE EXCELTUR 1.1 Estrategia Turística La estrategia turística se basa en la dinamización y promoción del turismo deportivo (golf) y el turismo de naturaleza. Se desea consolidar el turismo de golf para desestacionalizar la demanda turística debido a la marcada estacionalidad y saturación que se emplaza en época estival. De este modo, el municipio apuesta de una manera firme por las diversas construcciones de instalaciones y equipamientos deportivos que irán ligados a la construcción de oferta alojativa diversificada. En el análisis de dicha oferta alojativa diversificada en los sectores turístico-golf, se vislumbran disimilitudes entre la memoria de ordenación y las fichas urbanísticas; en el primer caso se especifica que el protagonismo radicará en los establecimientos hoteleros, mientras que en el segundo caso se

XVII Congreso Internacional de Turismo Universidad Empresa. Del territorial al destino turístico: claves del éxito

aprecia como este protagonismo se diluye en la mescolanza de uso de viviendas turísticas y plazas hoteleras. Por tanto el municipio continúa con una estrategia en pro del residencialismo. De igual modo, en la memoria de ordenación se expresa que mediante el desarrollo urbanístico establecido por este nuevo Plan la oferta alojativa incrementará en 71.213 plazas turísticas, sin embargo, tras realizar los cálculos para este estudio (tabla 3), los datos son contradictorios puesto que en el análisis de las fichas urbanísticas (de Suelo Urbanizable) el resultado obtenido es de 75.735 plazas turísticas de nueva construcción, sin contar las plazas potenciales en Suelo Urbanizable de carácter transitorio, que si se contabilizasen el número ascendería a 83.205 plazas turísticas potenciales. Asimismo, si sumásemos este dato a las 66.000 plazas turísticas actuales3, el municipio alcanzaría aproximadamente 150.000 plazas turísticas. Tabla 3. Cálculo de plazas alojativas turísticas del nuevo PGOU según las normas urbanísticas Sectores. Suelo Urb

Superficie turístico – residencial (m2)

Densidad máx. residencial (viv/has)

Viviendas

Plazas residenciales (viv*3)

Densidad mín. hotelera

Plazas hoteleras

RESIDENCIAL TURISTICO SU-1 SU-2 SU-3 SU-4 SU-5 SU-11 SU-12 SU-20 TOTAL

273.147 305.827 682.603 720.716 757.197 328.826 162.788 395.239 3.626.343

SU-7 SU-14 SU-17 SU-18 TOTAL

1.729.478 2.125.414 3.358.378 3.218.023 10.431.293

SUOT-15 SUOT-16 TOTAL

468.027 155.540 623.567 14.481.203

26 26 26 26 26 26 26 26

711 2.133 18 796 2.388 18 1.755 5.265 18 1.874 5.622 34 1.968 5.904 34 858 2.574 18 424 1.272 18 967 2.901 18 9.353 28.059 TURISTICO GOLF 10 1.730 5.190 12 12 2.550 7.650 14 7,64 2.538 7.614 9,09 7,63 2.452 7.356 9,09 9.270 27.810 SUELO URBANIZABLE CARÁCTER TRANSITORIO 42 2.000 6.000 32 490 1.470 2.490 7.470 TOTAL PARA EL SUELO URBANIZABLE 21.113 63.339

492 561 1.229 2.451 2.575 594 294 670 8.866 2.022 3.036 3.022 2.920 11.000 19.866

Fuente: Elaboración propia a partir de Nuevo PGOU de Peñíscola 2010

1.2 Zonificación La zonificación se divide entre Suelo Urbano (en adelante SU), Suelo Urbanizable (en adelante SUrb) y Suelo Urbanizable Transitorio. En el SU encontramos el conjunto histórico de Peñíscola, el ensanche la edificación abierta (extensiva e intensiva) y la edificación abierta turística de la Playa Norte (extensiva e intensiva). Mientras que en el SUrb hay 20 sectores de los cuales 12 de ellos serán para uso turístico (5 de crecimiento residencialturístico en Playa Norte, 3 de crecimiento líneas residencial-turístico en tramo urbano de la CV-141 y 4 sectores turístico-golf). 3

Dato extraído de la memoria de ordenación del Nuevo PGOU 2010, Peñíscola.

Sandra Navarro Ruiz

1.3 Límites de crecimiento Para limitar el crecimiento se zonifican 7 sectores como Suelo No Urbanizable (en adelante SNU), los cuales no podrán ser urbanizados. A pesar de ello, el SNUP3 o Parques Públicos Naturales se adscriben al desarrollo del Suelo Urbanizable puesto que se consideran espacios aptos para el esparcimiento ciudadano, en donde podrán construirse equipamientos e instalaciones para el disfrute de este espacio. No obstante, en la investigación se observó que la mayoría de los sectores encaminados a convertirse en turístico-golf son los espacios colindantes a estos Parques Públicos Naturales, y debido a que dichos campos deportivos deben construirse en SNU, se llegó a la conclusión que estos sectores no urbanizables protegidos se adscriben al desarrollo urbanístico para ser transformados en campos de golf, cuya confirmación vino dada por la arquitecta municipal. Para limitar el crecimiento en el Litoral y en el Parque Natural de la Sierra de Irta, especifican que se regirán conforme a la legislación sectorial vigente. Asimismo, en el documento de directrices se expresa que en los espacios turísticos consolidados se aplicará un criterio de contención para la localización de nueva oferta turística, instrumentando la capacidad de acogida del espacio urbano. Sin embargo en la memoria de ordenación o normas urbanísticas no se cuantifica dicha capacidad de acogida. 1.4 Reconversión de la oferta alojativa Se cita por parte del PGOU los requisitos técnicos mínimos que todo establecimiento hotelero debe poseer. Sin embargo, no se realiza estudio alguno sobre el estado de la oferta alojativa turística. 1.5 Priorización de la actividad turística tradicional En las directrices del PGOU de Peñíscola se explica, literalmente, que se debe perseguir un modelo turístico equilibrado, donde la oferta de alojamiento hotelero debe asumir un protagonismo clave que mitigue la práctica exclusividad que, en la actualidad, está ejerciendo el modelo de segunda residencia. No obstante, en la memoria de ordenación se resuelve en la parametrización del uso global turístico que una zona turística no implica necesariamente el régimen hotelero de todas y cada una de las edificaciones, sino que esta admitida la mezcla de alojamiento turístico con el alojamiento de temporada o “segunda residencia”, y que por ello, aquellas piezas urbanísticas que el Plan General defina para la materialización de este segmento de la oferta residencial mantendrá la calificación global turística. De esta manera, no es de extrañar, que en las fichas urbanísticas de los sectores urbanizables la mezcla de tipología de alojamiento y que las plazas residenciales obtengan proporciones mayores. 1.6 Compatibilización con otras actividades Tal y como se especifica en el Plan General se hace necesario determinar los parámetros e indicadores urbanísticos a cumplimentar por los desarrollos turísticos con el fin de superar el vacío de anteriores legislaciones estatales y autonómicas sobre la ordenación territorial y urbanística. Por ello, el PGOU de Peñíscola regula el suelo turístico como una calificación obligada diferente al suelo residencial, industrial o terciario y como una específica categoría de suelo urbanizable. 1.7 Accesibilidad Se creará una nueva carretera entre Peñíscola y Benicarló, habrán nuevos accesos desde la N-340, se construirá la Ronda Sur para conectar la av. de la Estación con las urbanizaciones ubicadas en el litoral sur, y por último, se mejorará la carretera CV-141.

XVII Congreso Internacional de Turismo Universidad Empresa. Del territorial al destino turístico: claves del éxito

1.8 Movilidad A parte de renovar la flota de servicio de autobuses, se promoverá el trasvase de los viajes hacia los modos de movilidad no motorizada. Debido a esta promoción, se integra dentro de la memoria de ordenación una propuesta de Red Ciclista Primaria así como un Plan Especial de Movilidad y un Plan Especial de Miradores e Itinerarios Paisajísticos. 1.9 Señalética Dentro del Plan Especial para la definición de Miradores y Sistemas de Itinerarios Paisajísticos se establecerá algún tipo de señalización interpretativa que ponga de manifiesto la toponimia y las características de los paisajes a contemplar. Del mismo modo se propone establecer un Plan Especial de Recualificación del Paisaje y de la Imagen Urbana, sin embargo, no aparecen especificaciones sobre la señalización que se dispondrá. 1.10 Cualificación de la oferta alojativa La cualificación de la oferta alojativa es el análisis más extenso puesto que está dividido en: 



 

Ordenación del Suelo Urbano; donde se encuentran explicadas las especificidades urbanísticas para cada subzona remarcando la subdivisión de los índices de edificabilidad bruta, hotelera, de bloques y conjuntos de viviendas turísticas y de servicios terciarios, así como los coeficientes de uso. Ordenación del Suelo Urbanizable; donde en cada ficha urbanística se especifican cada una de las determinaciones urbanísticas. Sin embargo, en los sectores turístico-golf no se encuentra especificada las ubicaciones posibles de los equipamientos deportivos. De igual modo se expresan los coeficientes de uso para cada alojamiento. Condiciones particulares de la oferta alojativa que tendrán que estar impuestas en los Planes Parciales a elaborar para el desarrollo de establecimientos hoteleros, bloques y conjuntos de viviendas turísticas, campamentos de turismo y equipamiento lúdico-deportivo. Ordenación del crecimiento turístico, en donde se observa que los crecimientos residencialesturísticos supondrán la creación de grandes ensanches, mientras que los crecimientos turísticogolf supondrán la creación de ensanches clásicos, típicos del Mediterráneo.

1.11 Integración mediante espacios públicos El Plan General dictamina que en la asignación del uso global turístico se supondrán unos porcentajes específicos y singularizados de red secundaria de reservas mínimas dotacionales de zonas verdes, que en ningún caso será inferior al 20% de la superficie del sector, y equipamientos. Por otra parte, especifica que se tendrán que hacer planes parciales en los Parques Público Naturales dependiendo de si se le asigna red primaria o red secundaria. 1.12 Protección y valorización del patrimonio natural y cultural Ante la protección y valorización del patrimonio natural y cultural de Peñíscola, el Plan General muestra en sus directrices la necesidad de recuperar la cultura tradicional como elemento estructurante y definidor del hecho urbano. Por ello, ya están en marcha dos planes de protección del casco histórico de este municipio: Plan de Dinamización del Casco Antiguo y el Plan Especial de Protección del Casco Antiguo. Asimismo, se establecen una serie de normas de protección del medio urbano y natural, tales como, recursos hidrológicos, vegetación, fauna, suelo, paisaje (Plan Especial de Recualificación del paisaje y de la Imagen Urbana) y el litoral, en la cual se dicta que en suelos urbanizables, en playas con acantilados, la edificación se dispondrá y tendrá una altura que impidan su visibilidad desde la playa. Mientras que en suelos urbanizables, en playa sin acantilados, la altura de la edificación quedará por debajo de una inclinada del 15% con respecto del terreno en el plano perpendicular a la costa, a partir

Sandra Navarro Ruiz

del límite de la línea de dominio marítimo terrestre, salvo que las edificaciones existentes localizadas en suelo urbano cuenten con una altura mayor 1.13 Gestión de actividades y/o equipamientos de ocio Con respecto al parámetro sobre la gestión de actividades y/o equipamientos de ocio, cabe destacar, como es notable en la estrategia turística, que la apuesta principal del Plan es el desarrollo del golf como oferta complementaria para “revitalizar el territorio”, por ello se exponen las condiciones particulares de estos equipamientos lúdico-deportivos. Como apuesta secundaria, el Plan desea potenciar el medio natural, ecoturismo, como actividad innovadora. A pesar de ello, las actuaciones previstas en todo el documento no demuestran la firmeza por diversificar la oferta hacia este segmento. Del mismo modo, propuesta extraída de la memoria de ordenación como estrategia turística de equipamientos; es la reconversión de las segundas residencias relacionadas a la oferta deportiva en residencias permanentes gracias a la misma oferta. 1.14 Análisis del paisaje Por último, el Plan General establece la prioridad de la redacción en un plazo máximo de 3 años de un Plan Especial de Protección del Paisaje, el cual mostrará la delimitación de unidades homogéneas con sus valores ecológicos y ambientales y por tanto podrá evaluarse la repercusión en el entorno.

2. FILTRO DE LOS RESULTADOS MEDIANTE LA RUBRICA A continuación, se filtraron los resultados obtenidos del análisis de documentos mediante la rúbrica (tabla 4), obteniendo en el sumatorio de puntuaciones de cada indicador 28 puntos. De este modo podemos expresar que el PGOU de Peñíscola realiza una planificación territorial del turismo al 66,6%, es decir, y tal como se ha explicado en la metodología, cuantitativamente realiza una buena planificación territorial del turismo. Tabla 4. Filtración de los resultados de análisis mediante la rúbrica. INDICADORES I.P1 Estrategia Turística I.P2 Zonificación I.P3 Limitar Crecimiento I.P4 Reconversión I.P5 Priorización actividad tradicional I.P6 Compatibilización I.P7 Accesibilidad I.P8 Movilidad I.P9 Señalética I.P10 Cualificación oferta alojativa I.P11 Integración espacios públicos I.P12 Protecc./ Valoriz. Patrimonio I.P13 Gestión act. /equip. ocio I.P14 Análisis paisaje PUNTACIÓN TOTAL Fuente: Elaboración Propia

PGOU Peñíscola

28 puntos: 66,6%

XVII Congreso Internacional de Turismo Universidad Empresa. Del territorial al destino turístico: claves del éxito

Asimismo, el Grafico 1 muestra grafica y porcentualmente la cantidad de excelentes, buenas y regulares prácticas del plan municipal con respecto al análisis y la rúbrica de Exceltur, gracias a ello, obtenemos mayor información sintetizada. Gráfico 1. Integración porcentual de los indicadores de Exceltur en el Plan General de Peñíscola 0% Excelente

28,5%

28,5%

43%

Bueno Regular Malo

Fuente: Elaboración propia

Tal y como se observa en el Gráfico 1, las prácticas regulares en planificación territorial del turismo concentran un 28,5%, en las cuales encontramos 4 indicadores: la estrategia territorial turística sólo se basa en la diversificación según dos tipologías de turismo, para limitar el crecimiento no se expresan parámetros cuantificables y se adscribe SNU a SUrb, en la reconversión de la oferta alojativa hay iniciativas parciales al sólo especificar los mínimos técnicos hoteleros y en la priorización de la actividad turística tradicional se han encontrado contradicciones en el plan. Por otra parte, la mayoría de los indicadores concentran buenas prácticas obteniendo un 43% e integrando 6 de ellos tales como; la zonificación de todo el territorio, la accesibilidad y la movilidad mediante estudios de viabilidad y utilizando las vías existentes, introduciendo señalización en espacios naturales, valorizando y estableciendo mínimos de protección de los recursos y, por último, gestionando actividades y equipamientos. Aun así, faltan acciones en cada uno de estos indicadores tal y como se especifican en el informe de Exceltur. En último lugar, hay 4 indicadores que recogen excelentes prácticas, y que porcentualmente representan el 28,5% de las prácticas totales. En este segmento encontramos que el Plan especifica que el uso turístico es diferente al resto de usos, cualifica la oferta alojativa según especificidades edificatorias y urbanísticas, integra más del 10% de zonas verdes en usos turísticos y especifica la elaboración de un Plan Especial de Protección del Paisaje. Por tanto, y partiendo de la metodología utilizada podemos corroborar que el municipio costero realiza una buena planificación territorial del turismo, sin embargo, si observamos los resultados desde una perspectiva cualitativa, los parámetros más restrictivos de Exceltur y los que tienen una permanencia a largo plazo han sido los menos tenidos en cuenta; tales como: la limitación de crecimiento, la indicación de capacidades de carga, la protección efectiva de sus recursos naturales o la priorización por la actividad turística tradicional frenando la construcción de bloques y conjuntos de viviendas turísticas unifamiliares. Si dichas restricciones no se integran en el municipio turístico o no son planteadas desde un marco supramunicipal es probable que en un futuro se encuentren ante un territorio degradado y obsoleto.

Sandra Navarro Ruiz

CONCLUSIONES Convertir Peñíscola en una ciudad cohesionada y vertebrada, es decir, integrar el largo y estrecho eje de desarrollo residencial-turístico en una dinámica urbana lógica, homogénea y de funcionamiento único, quizá, sea el gran reto de futuro de este enclave turístico. Como este estudio indica, la apuesta turística peñiscolana es la oferta de campos de golf, no obstante, dicha estrategia no es del todo innovadora ya que la mayoría de destinos maduros optan por la instalación de equipamientos deportivos ante la concepción de que la suma del clima mediterráneo y la instalación de dichos equipamientos atraerá a un segmento del mercado de clase media-alta, lo que proporcionará ingresos económicos al municipio, obviando, los impactos negativos territoriales, medioambientales y posiblemente sociales que ello también genere, por tanto, sería necesario la realización de estudios de viabilidad ante la implantación de nuevas tipologías de turismo. De este modo, no es de extrañar que en vez de limitar el crecimiento que acarrea la implantación del turismo, se adscriba Suelo No Urbanizable Protegido a Suelo Urbanizable para la futura y probable construcción de campos de golf. Asimismo, no debemos olvidar que la mayoría de estos sectores se circunscriben al área de influencia del PORN de la Sierra de Irta, lo cual generará impactos territoriales irremediables en este paraje. Todo parece indicar que el problema urbanístico-turístico en este municipio costero se agrava, ya que no existen restricciones urbanísticas en cuanto a la generación y/o equipamientos turísticos, limitación del espacio turístico, etc. ya que se entendería como la paralización de la actividad. De igual modo, una problemática subyacente de esta interrelación dada en Peñíscola, es la construcción en base exclusiva a la mirada turística o necesidades de los turistas, derivando mayoritariamente las acciones públicas hacia este segmento del mercado en vez de hacia sus propios residentes. Bien es cierto, que la integración de las necesidades de los turistas en el territorio es clave para su fidelización, pero se requiere, especialmente en destinos consolidados, un equilibrio entre necesidades del visitante y de los residentes. Si bien el PGOU espeta la necesidad de unificar urbanismo y turismo en su memoria de ordenación para conseguir un equilibrio racional de las dos disciplinas, se comprueba, finalmente, que se sigue primando por el aumento de plazas turísticas sin cuantificar los parámetros deseables de capacidad de acogida del territorio. Aunque los resultados obtenidos muestren que el Nuevo PGOU de Peñíscola realiza una buena planificación territorial del turismo, se deberían tener en cuenta los indicadores restrictivos y a largo plazo para que en un futuro el territorio no se degrade. Asimismo, si hubiese habido un plan supramunicipal, regional o autonómico que determinase ciertas pautas territoriales, los desarrollos turísticos espontáneos no habrían dependido únicamente de intereses económicos municipales, y se habría primado por la cohesión territorial que la técnica de ordenación del territorio requiere. En conclusión, en Peñíscola, el turismo continúa siendo el argumento utilizado para justificar su modelo de desarrollo urbanístico. Mientras no se especifiquen, desde ámbitos superiores, unas pautas normativas cuantificables que las municipalidades deban seguir, la planificación territorial del turismo a escala local podrá ser aparentemente correcta, pero siempre existirán una serie de carencias en sus instrumentos que repercutirán en los territorios turísticos.

XVII Congreso Internacional de Turismo Universidad Empresa. Del territorial al destino turístico: claves del éxito

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Anton Clavé, S. y González Reverté, F. (coords.) (2005): Planificación territorial del turismo. Barcelona, Ed. UOC. Barrado Timón, D.A. y Ávila Bercial, R. (2010): El tratamiento del espacio y de la actividad turística desde la perspectiva territorial, en Vinuesa, J. y Galiana, L. (coords.): Teoría y práctica para una ordenación racional del territorio. Madrid, Editorial Síntesis, pp. 153-180. Blanquer Criado, D. (dir.) (2002): Ordenación y gestión del territorio turístico. Valencia, Edición Tirant Lo Blanch y Fundación Cañada Blanch, 950 pp. Exceltur (2007): Estrategias turísticas integradas en los vigentes planes de Ordenación del Territorio, en zonas del litoral Mediterráneo, Baleares y Canarias. Fuertes Eugenio, A.M. (2002): “Dimensión económica de la ordenación del territorio turístico” en Blanquer, D. (coord.): Ordenación y gestión del territorio turístico. Valencia, Ed. De Tirant Lo Blanch y Fundación Cañada Blanch, pp. 81-111. Gunn, C.A. (1987): “Environmental design and land use”, in Ritchie, J. and Goeldner, C. (eds.): Travel Tourism and Hospitality Research: a handbook for managers and researchers. New York, Ed. John Wiley &Sons. Gunn, C.A. (2002): Tourism Planning: Basics, Concepts and Cases. Routledge, Taylor & Francis Group (4ª ed.). Inskeep, E. (1991): Tourism planning. An integrated and sustainable development approach. New York, Ed. John Wiley and Sons, Inc. Ivars Baidal, J.A. (2003): Planificación turística de los espacios regionales en España. Madrid, Ed. Agència Valenciana de Turisme. Plan General de Ordenación Urbana de Peñíscola (2010): Condiciones Geográficas Plan General de Ordenación Urbana de Peñíscola (2010): Memoria de Ordenación Plan General de Ordenación Urbana de Peñíscola (2010): Normas Urbanísticas Roger Fernández, G. (2002): “El urbanismo y la ordenación y gestión del territorio turístico” en Blanquer, D. (coord.): Ordenación y gestión del territorio turístico. Valencia, Ed. De Tirant Lo Blanch y Fundación Cañada Blanch, pp. 51-81. Simó Castillo, J.B. (1982) Peñíscola ciudad histórica y morada del Papa Luna. Vinaroz. Sola Teyssiere, J. (2007): Ordenación territorial y urbanística de las zonas turísticas. Sevilla, Instituto Andaluz de Administración Pública, 2ª edición. Vera Rebollo, F.J e Ivars Baidal, J.A (2002): “Turismo, territorio y desarrollo regional en la Comunidad Valenciana” en Blanquer, D. (coord.): Ordenación y gestión del territorio turístico. Valencia, Ed. De Tirant Lo Blanch y Fundación Cañada Blanch, pp. 152-193. Vera et al (2011): Análisis territorial del turismo y planificación de destinos turísticos. Valencia. Ed. Tirant lo Blanch.