ANÁLISIS DE LA REFORMA ENERGÉTICA
Descripción
CUADERNO DE INVESTIGACIÓN ANÁLISIS DE LA REFORMA ENERGÉTICA
DIRECCIÓN GENERAL DE FINANZAS
DICIEMBRE 2015
SENADO DE LA REPÚBLICA INSTITUTO BELISARIO DOMÍNGUEZ Comité Directivo Sen. Miguel Barbosa Huerta PRESIDENTE Sen. Daniel Ávila Ruiz SECRETARIO Sen. Roberto Albores Gleason SECRETARIO Sen. Benjamín Robles Montoya SECRETARIO Dr. Gerardo Esquivel Hernández COORDINADOR EJECUTIVO DE INVESTIGACIÓN Análisis de la Reforma Energética Autores: Jaime Arturo Del Río Monges, Maritza Rosales Reyes, Víctor Ortega Olvera; Sandra Maya Hernández Primera edición, diciembre de 2015. ISBN DR© INSTITUTO BELISARIO DOMÍNGUEZ, SENADO DE LA REPÚBLICA Donceles 14, Colonia Centro, Delegación Cuauhtémoc 06020 México, D. F. __________________________________________ Dirección General de Finanzas Mtro. Noel Pérez Benítez Área de Análisis Prospectivo y Presupuestal de las Decisiones Legislativas Mtro. Jaime Arturo Del Río Monges Mtra. Maritza Rosales Reyes Colaboradores: Lic. Victor Ortega Olvera Mtra. Sandra Maya Hernández ___________________________________________ Distribución gratuita Impreso en México Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y no reflejan, necesariamente, los puntos de vista del Instituto Belisario Domínguez o del Senado de la República.
Índice 1. Introducción .................................................................................................................................... 1 2. Antecedentes y diagnósticos de la reforma energética .................................................................... 2 2.1 Diagnósticos presentados en la discusión de la reforma energética .......................................... 3 2.2. Diagnóstico del sector energético en México........................................................................... 8 2.2.1 Principales problemas del subsector hidrocarburos, y sus posibles causas y efectos ......... 8 2.2.2 Principal problema del subsector eléctrico, y sus posibles causas y efectos .................... 17 2.2.3 Principal problema en energías renovables, y sus posibles causas y efectos ................... 19 3. Análisis sintético del contenido de la reforma energética ............................................................. 20 3.1 Objetivos de la reforma energética.......................................................................................... 20 3.2 Reformas constitucionales....................................................................................................... 21 3.3 Reformas a leyes secundarias .................................................................................................. 23 3.4 Principales medidas impulsadas en la reforma energética ...................................................... 24 Fuente: Elaboración propia con base en el marco legal de la reforma energética..................... 24 3.4.1 Principales medidas de la reforma energética en el subsector hidrocarburos .................. 25 3.4.2 Principales medidas de la reforma energética en el subsector eléctrico ........................... 31 3.4.3 Principales medidas de la reforma energética en energías renovables ............................. 36 3.4.4 Preferencia de las actividades relacionadas con los hidrocarburos y la electricidad ........ 37 3.4.5 Transparencia ................................................................................................................... 37 4. Análisis de consistencia de la reforma energética ......................................................................... 39 4.1 Análisis de consistencia de la reforma energética vinculada al subsector hidrocarburos ....... 39 4.2 Análisis de consistencia de la reforma energética vinculada al subsector eléctrico ................ 42 4.3 Análisis de consistencia de la reforma energética vinculada a las energías renovables.......... 43 5. Avance en el proceso de implementación de la reforma energética ............................................. 44 5.1 Avances en la implementación de la reforma en el subsector de hidrocarburos ..................... 44 5.1.1 Cambios institucionales.................................................................................................... 44
5.1.2 Avances: Ronda Cero ....................................................................................................... 45 5.1.3 Avances: Ronda Uno ........................................................................................................ 46 5.1.4. Pensiones y jubilaciones de Pemex ................................................................................. 48 5.2 Avances en implementación de la reforma en el sector eléctrico ........................................... 49 6. Indicadores para el seguimiento del impacto de la reforma energética en la solución de la situación problemática del sector energético en México ................................................................... 52 7. Retos y desafíos............................................................................................................................. 54 Referencias ........................................................................................................................................ 59
1. Introducción Desde hace algunos años el Gobierno Federal de México inició un proceso de grandes reformas legislativas como punto de partida de cambios en las políticas públicas y en la colaboración entre los actores de la gobernanza (gobierno, sector privado y sociedad civil), orientados a fortalecer el impulso del desarrollo nacional. La reforma energética se encuentra entre las reformas estructurales impulsadas durante la presente administración federal, y tiene el objetivo de elevar la productividad para detonar el crecimiento y el desarrollo económico de México. Con la reforma energética se modificaron y adicionaron los artículos 25, 27 y 28 constitucionales en materia de energía; adicionalmente, se expidieron 9 leyes y se modificaron 12. La siguiente figura esquematiza la secuencia de la presente investigación. En los distintos apartados se segmentó el análisis en los subsectores de hidrocarburos, eléctrico y de energías renovables. Figura 1.1 Secuencia de investigación en el análisis de la reforma energética
Diagnóstico de la situación problemática del sector energético en México
Síntesis del contenido de la reforma energética, focalizando estrategias vinculadas a la problemática del sector energético
Análisis de la consistencia de la reforma respecto a la situación problemática del sector energético
Indicadores para dar seguimiento a la evolución de la situación problemática del sector energético
En primer lugar, se hace referencia a los antecedentes de la reforma energética y a los grandes temas que fueron señalados por las distintas partes que se involucraron en la discusión de la misma. A partir de esos diagnósticos oficiales, posteriormente se presentan los principales problemas del sector; la información se complementa con una revisión de literatura y análisis estadístico y gráfico elaborado a partir de datos de fuentes oficiales nacionales e internacionales. En el diagnóstico se identificaron las principales causas directas e indirectas que podrían explicar los problemas observados, así como los efectos de los mismos (capítulo 2). En segundo lugar, se elaboró una síntesis del contenido de la reforma energética, con énfasis en aquellas estrategias y líneas de acción que se asocian a la posible solución de los problemas identificados del sector energético en México (capítulo 3). En tercer lugar, se llevó a cabo un análisis de consistencia para evaluar las potenciales fortalezas y debilidades de la reforma energética para enfrentar los problemas del sector energético en México, así como algunas de las amenazas y oportunidades que podrían limitar o potenciar el éxito de la reforma (capítulo 4). En cuarto lugar, se elaboró una síntesis de los principales acontecimientos referentes a la implementación de la reforma energética (capítulo 5), para posteriormente identificar los principales indicadores que podrían actualizarse periódicamente para medir la evolución de la situación problemática del sector energía en México (capítulo 6). Finalmente, en las conclusiones del estudio 1
(capítulo 7) se hace un análisis prospectivo sobre la posible sostenibilidad de la reforma energética en las dimensiones económica, social, ambiental e institucional. 2. Antecedentes y diagnósticos de la reforma energética La reforma energética fue uno de los temas prioritarios a impulsar desde el comienzo de la administración federal 2012-2018. Lo anterior es evidente en las líneas generales de acción para el sector de energía incluidas en documentos oficiales como el Pacto por México y el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018, y, derivados de este último, el Programa Sectorial de Energía (PSE) 2013-2018 y el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales (PROMARNAT) 2013-2018. Los primeros dos documentos incorporan las motivaciones iniciales de la reforma energética, por lo que pueden considerarse como las bases de las reformas constitucionales y de las leyes secundarias implementadas a partir de 2013, mientras que los programas incluyen objetivos, estrategias y líneas de acción que deberán guiar la operación del sector energético en los siguientes años. Figura 2.1 Principales elementos en materia de energía del Pacto por México, del Plan Nacional de Desarrollo, del Programa Sectorial de Energía y el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2013-2018. Pacto por México 2012
- A2.1 Intensificar la competencia económica en el sector energía. - A2.4 Desarrollo sustentable que combata el cambio climático. - A2.5 Realizar una reforma energética que sea motor de inversión y desarrollo. - A4. Transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción.
Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 Abastecer de energía al país con precios competitivos, calidad y eficiencia a lo largo de la cadena productiva. Implica: - Asegurar provisión de hidrocarburos y gasolinas. - Fortalecer abastecimiento de electricidad - Promover uso eficiente de energía y aprovechar fuentes renovables. - Fortalecer CyT en temas prioritarios.
Programa Sectorial de Energía 2013-2018 Objetivos orientados a optimizar la capacidad productiva y de transformación de hidrocarburos, la operación y expansión de infraestructura eléctrica nacional, el transporte y cobertura de energéticos, y a ampliar la utilización de fuentes de energía limpias y renovables, entre otros.
PROMARNAT 2013-2018
Objetivos centrados en promover el crecimiento sostenido y sustentable de bajo carbono, disminuir las emisiones de compuestos y gases de efecto invernadero, fortalecer la gestión del agua, y detener y revertir la pérdida de capital natural y la contaminación de agua, aire y suelo, entre otros.
A: Acuerdo. CyT: Ciencia y Tecnología. PROMARNAT: Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Fuente: elaboración propia con información el Pacto por México, del PND 2013-2018 y del PSE 2013-2018
Con excepción del Pacto por México, el PND y los programas mencionados incluyeron algunos elementos de diagnóstico del sector. Sin embargo, los mayores esfuerzos para diagnosticar los problemas del sector energético provinieron de la discusión de la reforma constitucional, en la cual el Poder Ejecutivo, distintas fracciones parlamentarias, expertos convocados a los foros de discusión de la propia reforma y las comisiones dictaminadoras del Senado de la República, aportaron elementos que dieron como resultado un análisis más profundo sobre las principales problemáticas del sector petrolero y de hidrocarburos, así como el de la electricidad, como a continuación se verá.
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2.1 Diagnósticos presentados en la discusión de la reforma energética La discusión de la reforma energética comenzó en 2013 con la presentación de iniciativas tendientes a modificar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en la materia.1 Las iniciativas se acompañaron de diagnósticos de diferente profundidad, en los cuales se referenciaron algunos indicadores relacionados con la producción, el consumo y el comercio exterior de petróleo, hidrocarburos y electricidad; también se hizo énfasis en la problemática reciente de Pemex y CFE, y algunos de los participantes señalaron brevemente las causas que llevaron a tales organismos a una situación insostenible.2 Los siguientes cuadros resumen los principales puntos abordados por cada una de las partes que presentaron propuestas para reformar el sector energético del país. Dentro de los diagnósticos presentados, el Presidente y el Senado de la República fueron los que aludieron a los antecedentes jurídicos en materia de petróleo e hidrocarburos, con especial énfasis en las reformas cardenistas. En los documentos se mencionan los cambios implementados por el presidente Lázaro Cárdenas, que permitieron por un par de décadas la participación de la iniciativa privada en la cadena del sector hidrocarburos. En 1958 se cerró esta posibilidad aludiendo a la nula participación de particulares en el sector que se dio en la práctica.3 En sus respectivos análisis, los participantes mencionaron en distintas maneras la reducción de la producción y las reservas petroleras. El representante del Poder Ejecutivo subrayó las cuantiosas inversiones que se han realizado en exploración y extracción de petróleo que no se han visto aparejadas por una mayor producción, y dedujo que el petróleo de fácil acceso se está acabando no sólo en México, sino en todo el mundo. En este contexto, las diferentes partes aludieron a los retos técnicos, financieros y de capacidad en la explotación de hidrocarburos no convencionales y en aguas profundas, e incluso para potenciar el uso de gas natural. Las comisiones dictaminadoras del Senado señalaron que Pemex requeriría 10 veces más recursos que los que cuenta para alcanzar los niveles de inversión que registra Estados Unidos en aguas profundas del Golfo de México, pero con una probabilidad de éxito de entre 20 y 50%, y sin la posibilidad de que Pemex transfiriera riesgos. Los diagnósticos también apuntaron a la erosión de la seguridad energética del país, que se explica por una insuficiente producción de petróleo y gas, y las crecientes importaciones de gas, gasolina, diesel y petroquímicos, lo cual se ha traducido en un deterioro constante de la balanza comercial de hidrocarburos. Se señaló la concentración de inversiones en actividades de mayor rentabilidad unitaria (en extracción) y la muy limitada capacidad de refinación, lo que eleva las compras en el exterior de gasolinas y petroquímicos. Los participantes además mencionaron las deficiencias en el transporte de hidrocarburos y petroquímicos. 1
Únicamente la propuesta del PRD no implicaba modificaciones constitucionales. Las iniciativas y los foros con expertos aportaron elementos que fueron considerados en el dictamen elaborado por el Senado de la República, cuyas propuestas fueron aprobadas por la Cámara de Diputados y la mayoría de las legislaturas locales para ser finalmente promulgadas por el Presidente de la República. 3 Las reformas cardenistas se concretaron con la Reforma Constitucional y la Ley Reglamentaria del Artículo 27 constitucional en materia de petróleo, ambas del 9 de noviembre de 1940, así como el Reglamento de la Ley del Petróleo del 26 de noviembre de 1940; en este marco se celebraron algunos contratos con empresas independientes. El 29 de noviembre de 1958 fue cuando se expidió la nueva Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional, que eliminó la posibilidad de celebrar contratos con particulares, los cuales se reservaron únicamente para obras y servicios. Ver Kaplan, M. (Coordinador) (1993), Capítulo V. 2
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Los análisis subrayaron que el esquema fiscal de Pemex hasta ese entonces vigente representaba un obstáculo para su desarrollo. El Poder Ejecutivo señaló que el régimen de Pemex era complejo y rígido, que además de representar dificultades administrativas, no reconocía la realidad operativa de la empresa.4 Por su parte, la fracción del PRD señaló que los aprovechamientos y los derechos que la paraestatal estaba obligada a pagar, podían significar más del 100% de sus ingresos, y que incluso Pemex llegó a endeudarse para cumplir con sus obligaciones fiscales. El PAN mencionó que si al régimen fiscal se sumaba el pasivo laboral y la consecuente falta de inversión, Pemex tendría que ser eventualmente rescatada. La enorme dependencia de los ingresos petroleros fue señalada por las fracciones del PAN, el PRD y el propio Senado como una de las principales causas que llevaron a la situación descrita. Una de las fracciones destacó que desde la década de los setenta Pemex se vio obligada a incrementar su ritmo de extracción de hidrocarburos presionada por los requerimientos de ingresos fiscales, y su inversión por lo tanto tuvo que ajustarse al paso que el fisco consideró y no a sus necesidades productivas. En relación con el sector eléctrico, los diagnósticos presentados durante la discusión de la reforma constitucional hicieron énfasis en la situación de la Comisión Federal de Electricidad (CFE). En general, su debilidad se atribuyó al esquema tarifario (particularmente por los subsidios que se otorgan) y a los elevados costos administrativos, que provocaron déficits financieros que tuvieron que ser cubiertos con disminuciones al patrimonio de la empresa. A pesar de los enormes subsidios a las tarifas, se mencionó que las mismas son no competitivas a escala internacional. Los participantes señalaron en sus diagnósticos que CFE ha priorizado las plantas de generación a base de combustibles fósiles, con un alto impacto financiero, acentuado en los años recientes por un entorno de crecientes precios de dichos energéticos y por el desabasto de gas natural en el mercado interno. También se destacó la falta de coordinación entre CFE y Pemex para cogenerar electricidad a partir del gas asociado o del vapor utilizado en las petroquímicas o refinerías (PRD). Se subrayó la baja participación de energías no fósiles en el Sistema Eléctrico Nacional (SEN); de acuerdo al diagnóstico de la misma fracción parlamentaria, esto en parte se explica por el marco legal que se diseñó para que el sector privado se encargara de la generación de electricidad mediante fuentes renovables, mientras limita las funciones de CFE a las de comprador y distribuidor de electricidad. Los diagnósticos apuntaron la antigüedad de la red de transmisión y distribución, que se traduce en un alto porcentaje de pérdidas. El ritmo planeado de expansión de dicha red es inferior al crecimiento previsto de la demanda, lo que representa un reto adicional para la industria. El Senado mencionó una serie de factores que contribuyeron a la situación descrita. Por ejemplo, el marco jurídico hasta el momento de la discusión no tomaba en cuenta la generación privada de electricidad en modalidades que no se consideraran servicio público, ni en regiones con alto potencial en energías renovables. Al igual que para el caso de Pemex, el Senado señaló que la 4
El Ejecutivo apuntó dichas ideas en la iniciativa de reforma hacendaria, que fue presentada junto con el Paquete Económico 2014, y en la Iniciativa de Decreto por el que se expide la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de las leyes Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, General de Deuda Pública y de Pemex.
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situación financiera crítica de CFE se debió al régimen fiscal aprobado por el Congreso para fortalecer las finanzas de los tres órdenes de gobierno. En este contexto, tanto Pemex como CFE fueron controlados por el lado del gasto, se les obligó a posponer o diferir proyectos de infraestructura y se les limitó el monto de la deuda.
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Cuadro 2.1 Principales elementos de diagnóstico de las iniciativas presentadas en la discusión de la reforma energética constitucional: petróleo e hidrocarburos Poder Ejecutivo Fracción del PAN Fracción del PRD Senado - Estado mexicano sin capacidad - Acelerada tasa de extracción de - Altas inversiones en el sector que no han económica para explotar hidrocarburos en hidrocarburos provocó fuerte reducción de traducido en mayor producción. aguas profundas o potencializar uso de reservas. gas natural. - División artificial de petroquímica básica - Necesario aumentar factor de - Caída en producción de Pemex en y secundaria, impidió integración de recuperación de campos maduros. prácticamente todas sus divisiones. cadenas industriales que produjeran bienes de alto valor agregado. - Altos retos técnicos y de capacidad en - 83% de las reservas probadas se - Disminución en utilización de capacidad explotación de hidrocarburos no localizan en campos en franca declinación de producción petroquímica. convencionales y en aguas profundas. o cerca de esa situación. - Inversión en actividades de mayor - Más de 50% de recursos prospectivos: en rentabilidad unitaria (extracción). Abasto - Erosión de seguridad energética del país. cuenca del Golfo de México profundo. de gasolinas depende hasta en un 50% en el exterior. - Pago de aprovechamientos y derechos - Aumento acelerado de importaciones de - México cuenta con la 3a reserva más podían significar más de 100% de los gas natural. Sistema Nacional de grande en el mundo de gas de lutitas que ingresos de Pemex. La paraestatal llegó a Gasoductos alcanzó su tope máximo de aún no se ha explotado. endeudarse para pagar obligaciones transporte en 2012. fiscales.
- Declinación de yacimientos petroleros; gas en declinación o cerca de iniciar este proceso. - Pemex requeriría 10 veces más recursos de los actuales para alcanzar los niveles de inversión que registra EUA en aguas profundas del Golfo de México. - Pemex sin capacidad de transferir riesgos de explotación. - Brecha de oferta de energéticos y demanda nacional se ha incrementado. Deterioro de balanza comercial de hidrocarburos. - Capacidad de refinación sumamente limitada. Importaciones crecientes de industria petroquímica.
- Transporte de hidrocarburos con altos costos por falta de infraestructura de transporte.
- A falta de capacidad de transporte, almacenamiento y distribución, el combustible tiene que racionarse frecuentemente.
- Distribución de gas natural seriamente afectada por insuficiente capacidad del Sistema Nacional de Gasoductos. Transporte de petroquímicos también con problemas.
- Régimen fiscal de Pemex complejo y rígido, que además de la dificultad administrativa, no reconoce la realidad operativa de la empresa.
- Esquema fiscal impide desarrollo de Pemex. Pasivo laboral y falta de inversión haría que eventualmente fuera rescatado.
- Escasez de recursos humanos calificados. - Dependencia de finanzas públicas: ha limitado producción de petróleo y gas, y mermado desarrollo de industria de transformación de hidrocarburos.
Reducción de producción de petróleo y reservas petroleras
Esquema fiscal de Pemex
Retos técnicos, financieros y de capacidad Erosión de seguridad energética del país
Otros
Fuente: elaboración propia con información de la Iniciativa de Reforma Energética del Poder Ejecutivo, del Dictamen del Senado de la República (2013) y de los Criterios Generales de Política Económica 2014.
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Cuadro 2.2. Principales elementos de diagnóstico de las iniciativas presentadas en la discusión de la reforma energética constitucional: sector eléctrico Poder Ejecutivo - CFE con déficit financiero que tiene que absorber con decrementos en su patrimonio. - Tarifas de CFE no competitivas a nivel internacional.
Fracción del PAN - Adiciones de capacidad no pueden ser realizadas eficientemente bajo modelo vigente de industria ni con esquema tarifario que afecta finanzas de CFE. Alto pasivo laboral.
Fracción del PRD - Se ha sostenido esquema de subsidios que descansa sobre la capacidad financiera de CFE.
- Transferencia de LyFC ha debilitado las - Elevados costos administrativos de CFE, finanzas y capacidades de acción de este al no operar como una verdadera empresa. organismo.
- CFE ha privilegiado plantas de generación a base de combustibles fósiles, - Ineficiencia de CFE, sobre todo a nivel con un alto impacto financiero, en parte distribución (pérdidas). por el desabasto de gas natural en mercado interno. - Baja participación de energías no fósiles en Sistema Eléctrico Nacional. - Red de transmisión y distribución antigua; ritmo planeado de expansión inferior al de la demanda.
Senado - Déficit financiero de la CFE cubierto con disminuciones a su patrimonio.
- Costo de electricidad elevado y no competitivo a nivel internacional.
- CFE ha tenido que lidiar con incremento continuo de precios de energéticos, con impactos en costos de generación.
- Baja capacidad de generación a partir de energías renovables.
Descoordinación de CFE y Pemex para cogenerar electricidad.
- Falta de gas natural obliga a CFE a usar combustóleo y diesel, y gas caro.
- Marco legal diseñado para que empresas privadas se encarguen de la generación de - Participación de privados se limita a electricidad a través del aprovechamiento presupuesto de CFE. de fuentes renovables. CFE se limita a ser comprador y distribuidor de electricidad. - Falta de inversión en red de transmisión que se traducen en pérdidas. Expansión planeada por debajo de crecimiento de la demanda. - CFE establece condiciones para dar acceso a interconexión física de nuevas centrales eléctricas a la red de transmisión: conflicto de interés.
Situación financiera de CFE Dependencia en combustibles fósiles
Otros
Antigüedad de red de transmisión y distribución Fuente: elaboración propia con información de la Iniciativa de Reforma Energética del Poder Ejecutivo y del Dictamen del Senado de la República, 2013
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Por último, los foros de debate sobre las iniciativas aportaron algunos elementos que contribuyeron a la ampliación del diagnóstico y al diseño de las reformas constitucionales y de las leyes secundarias finalmente aprobadas. Entre los elementos de diagnóstico se mencionó la disminución esperada en el uso de combustibles fósiles en los próximos 10 o 15 años y la necesidad de que México se preparara para una disminución en el precio del petróleo, y de que buscara la reconversión de la planta productiva y del transporte de acuerdo a esta perspectiva. También se señaló la falta de preparación de las universidades públicas y privadas para formar ingenieros y técnicos para apuntalar la reforma energética. Entre las propuestas, las aportaciones incluyeron: la institucionalización de la renta petrolera para que no se dilapidara irresponsablemente y su utilización para financiar la transición energética hacia fuentes renovables así como para el pago de pensiones; la importancia de dar flexibilidad a Pemex en el ejercicio de su presupuesto y en la contratación de la deuda pública; la desaparición de los organismos de Pemex y la creación de sólo dos unidades productivas; así como la facultad de la Secretaría de Energía (Sener) para tomar decisiones fundamentales en la industria, apoyada en órganos reguladores y en Pemex.5 2.2. Diagnóstico del sector energético en México En el presente apartado se analizan los principales problemas que enfrenta el sector energético de México, así como sus posibles causas y efectos. El análisis se basa en los diagnósticos presentados por el Titular del Poder Ejecutivo y los legisladores en sus iniciativas de reforma energética, así como por los expertos convocados a la discusión de la reforma (Senado de la República, 2013). Es importante mencionar que a diferencia de lo ocurrido en otras reformas estructurales, la reforma energética se caracterizó por presentarse con diagnósticos amplios y bien sustentados, lo que facilitó la comprensión de la situación del sector energético mexicano. Esta sección complementa los diagnósticos oficiales con información de literatura especializada y con datos de instituciones nacionales e internacionales. El diagnóstico se divide en: i) subsector hidrocarburos, ii) subsector eléctrico; y iii) energías renovables. 2.2.1 Principales problemas del subsector hidrocarburos, y sus posibles causas y efectos Problema H-1: Reducción de la plataforma de producción de petróleo de México Información de la Agencia de Información de Energía de Estados Unidos (EIA por sus siglas en inglés) muestra que la producción de petróleo en México alcanzó en 2004 un máximo histórico de 3,476 miles de barriles diarios (mbd); a partir de entonces ha mantenido una tendencia decreciente y en 2014 se ubicó en 2,459 mbd. La caída en la producción de petróleo en México se explica principalmente por dos causas directas: i) la declinación de la mayoría de los campos petroleros terrestres y en aguas someras;6 ii) restricciones legales, financieras y tecnológicas que ha enfrentado
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Organismos internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) también aportaron elementos de diagnostico y propuestas en el sector energético. Ver por ejemplo OECD (2013). 6
De acuerdo al Instituto Mexicano del Petróleo (2010) las aguas someras son aquellas zonas costeras con una profundidad menor a los 500 metros (m); mientras que de acuerdo a la Secretaría de Energía (2013) en las aguas profundas la
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Pemex para aumentar el ritmo de exploración y extracción de petróleo en aguas profundas y ultraprofundas (Senado de la República, 2013), y para aprovechar la potencial dotación de México de petróleo en lutitas (shale).7A continuación se explican con mayor detalle estas causas. Declinación de la mayoría de los campos petroleros terrestres y en aguas someras de México La facilidad en la extracción del petróleo convencional se determina por las características físicas del hidrocarburo y por su ubicación: el petróleo “ligero”8 es más fácil de extraer que el de mayor densidad o “pesado”; en términos de su ubicación, el petróleo de fácil extracción es aquel que se encuentra en plataformas terrestres o zonas costeras de aguas someras. Lo anterior resulta relevante porque a nivel mundial el petróleo considerado de fácil acceso se está agotando (Casselman, 2011). En México ocurre lo mismo a pesar de contar con reservas probadas para aproximadamente 10 años de producción.9 Respecto a lo anterior, el 83% de las reservas probadas de petróleo de México se encuentran en campos en franca declinación o cerca de alcanzar su punto inicial de declinación (Cantarell, Ku-maloob-Zaap, Samaria Luna, Marina Suroeste, Bellota); la única región que no presentará declinación en el mediano plazo es Chicontepec (Senado de la República, 2013). Restricciones legales, financieras y tecnológicas de Pemex México cuenta con un gran potencial en la extracción de petróleo en aguas profundas y ultraprofundas. Asimismo, el país cuenta con significativas reservas potenciales de petróleo shale. Se estima que este potencial es de 13 mil millones de barriles, lo que equivale al 3.8% de la dotación mundial estimada de petróleo shale y a 1.33 veces las reservas probadas nacionales de petróleo convencional. Por lo anterior, México se ubica como el octavo país con mayor potencial de petróleo shale técnicamente recuperable (EIA, 2013); si pudieran aprovecharse estos recursos, el país podría mantener un ritmo de producción de 3,000 mbd de petróleo por 20.8 años No obstante lo anterior, existen varios factores que impiden a Pemex contar con suficientes recursos financieros y tecnológicos para aprovechar los recursos petroleros de México en aguas profundas y ultra-profundas, así como los recursos no convencionales. En primer lugar, Pemex ha tenido la función primordial de mantener el equilibrio fiscal del Gobierno de México, antes que proveer la seguridad energética o impulsar el desarrollo industrial del país (Senado de la República, 2013). La significativa dependencia de los ingresos presupuestarios de los ingresos petroleros, mantenida a partir de la carga fiscal a Pemex, ha contribuido a una inversión insuficiente de recursos financieros de dicha empresa en tecnología, infraestructura, y en proyectos de exploración, extracción y
profundidad es mayor o igual a 500 m y menor a 1,500 m, y en las aguas ultraprofundas es mayor o igual a 1,500 m y menor a 3,000 m. 7 “Los yacimientos de petróleo en lutitas se definen como un sistema petrolero de rocas arcillosas orgánicamente ricas y de muy baja permeabilidad. Para que el sistema funcione como yacimiento se requiere crear permeabilidad a través de la perforación de pozos horizontales que requieren fracturamiento hidráulico [fracking] múltiple, para inducir el flujo de fluidos hacia el pozo." (Sener, 2012). 8 El petróleo ligero tiene baja densidad y viscosidad; se considera petróleo ligero aquel con una medición de gravedad API (American Petroleum Institute) superior a 20 grados (Index Mundi, 2015). 9 De acuerdo a datos de EIA, en 2015 las reservas probadas de petróleo de México ascienden a 9.8 miles de millones de barriles de crudo, las cuales alcanzarían para mantener el ritmo de extracción del hidrocarburo alcanzado en 2014 (2,459 mbd) por 10.92 años más, es decir, hasta el año 2026.
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transformación de hidrocarburos (Senado de la República, 2013). Lo anterior ha contribuido a que la empresa mantenga un patrimonio negativo.10 Pemex además ha enfrentado restricciones legales para asociarse con otras empresas con la finalidad de compartir el riesgo financiero en proyectos de exploración y extracción de hidrocarburos en aguas profundas o ultra-profundas,11 si bien las alianzas estratégicas y la distribución del riesgo financiero son una práctica habitual a nivel internacional. Entre 2004 y 2007, Pemex Exploración y Producción (PEP) perforó seis pozos en aguas profundas, de los cuales sólo uno tiene reservas suficientes para su operación comercial. En 2012 se perforaron seis pozos en aguas profundas del Golfo de México, mientras que en Estados Unidos se perforaron 137; en dicho país participan en estas actividades más de 70 compañías (Senado de la República, 2013). Adicionalmente, la forma en la cual se han manejado los recursos humanos y financieros en Pemex ha generado, entre otros retos, que el pasivo laboral de esta empresa sea una carga financiera que obstaculiza su viabilidad (Senado de la República, 2013). El nivel de endeudamiento de Pemex también ha representado una carga para sus finanzas: la deuda registrada a 2014 ascendió a 1,143,250.5 millones de pesos corrientes, monto equivalente a 6.7% del PIB en dicho año.12 Los efectos de la reducción en la plataforma de producción de petróleo en México han sido menores ingresos para financiar el gasto público, incluyendo menores recursos para realizar inversiones en el subsector hidrocarburos. La caída en la plataforma de producción de petróleo genera así una dinámica negativa que contribuye a obstaculizar las actividades e inversiones que podrían buscar revertir la tendencia decreciente en la producción del hidrocarburo.
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En 2014, el patrimonio ascendió a -767,720.9 millones de pesos, cifra equivalente a 4.5% del PIB. Los estados financieros de Pemex pueden consultarse en: http://www.ri.pemex.com/index.cfm?action=content§ionID=17&catID=12160. 11 De acuerdo a la Iniciativa de Reforma Energética del Titular del Poder Ejecutivo Federal, los costos de perforación en aguas profundas son aproximadamente 10 veces mayores que los de aguas someras y 100 veces mayores que los de yacimientos terrestres, con el agravante de menores probabilidades de éxito. 12 La deuda de corto plazo representó 0.9% del PIB, y la de largo plazo 5.8% del PIB. Los estados financieros de Pemex pueden consultarse en: http://www.ri.pemex.com/index.cfm?action=content§ionID=17&catID=12160.
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Recuadro 2.1. Evolución de las plataformas de producción y exportación de petróleo La reducción de la plataforma de exportación de crudo ha traído aparejada la disminución de las exportaciones del hidrocarburo, si bien éstas últimas han mostrado una caída más pronunciada después de 2007; de esta manera, la producción de petróleo crudo y las exportaciones mostraron tasas medias de crecimiento anual de -3.0% y -5.3%, respectivamente, en el periodo 2003-2013. Es importante mencionar que las menores exportaciones petroleras de México en los últimos años no se explican por un mayor consumo interno, dado que éste permaneció relativamente constante en el periodo de referencia, en torno a los 2,000 mbd. Gráfica 2.1 Producción y exportaciones de petróleo crudo de México, 1986-2014*
La reducción acelerada de las exportaciones después de 2007, en cambio, se puede explicar por la más alta capacidad de producción de hidrocarburos de Estados Unidos, destino al cual históricamente se han enviado la mayor parte de las exportaciones de petróleo de México. Datos de la EIA permiten confirmar que el auge en la producción de petróleo shale en Estados Unidos contribuyó a que la producción de crudo de aquel país se incrementara a una tasa media anual de 9.6% en el lapso de 2008-2014, lo que permitió la disminución de las importaciones desde México a una tasa media de 7.0%. Por lo anterior, México enfrenta el reto de encontrar otros destinos de exportación para su petróleo que puedan compensar las menores importaciones de Estados Unidos.
3,500
3,000
2,500
2,000
1,500
Producción de petróleo crudo
2013
2011
2009
2007
2005
2003
2001
1999
1995
1997
1,000
Exportaciones de petróleo crudo
*El último dato disponible para las exportaciones de petróleo de México es del año 2013. Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Agencia de Información de Energía de
La reducción de las plataformas de producción y exportación de petróleo disminuyen la disponibilidad de recursos del Estado para invertir en infraestructura, tecnología y proyectos de exploración y extracción de hidrocarburos.
Problema H-2: Creciente dependencia externa de México en gas natural y petrolíferos En los últimos años, México ha mostrado una creciente dependencia externa en el suministro de gas natural y petrolíferos (gasolina, diésel, gas LP, etc.), que se refleja en la cada vez mayor proporción promedio que representan las importaciones de dichos combustibles en relación con la producción y el consumo total. Lo anterior se explica por un nivel de producción menor a su potencial, déficit que ha sido subsanado por la creciente capacidad de Estados Unidos de exportar gas natural y petrolíferos a México y, en menor medida, por las importaciones que realiza Pemex desde la planta ubicada en Texas de la cual es copropietaria. Gráficas 2.2. Importancia de las importaciones de gas natural, gasolina y petrolíferos en su producción y el consumo 100%
38%
40%
89%
90%
35%
80%
28%
30%
25%
50%
18%
20%
70% 60%
22%
40%
15%
46%
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31%
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20%
10%
5%
5%
5%
20%
16%
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0%
0%
1990-1999 2000-2009 2010-2013 importaciones de gas natural / producción de gas natural importaciones de gasolina / consumo de gas natural
1990-1999
2000-2009
2010-2013
importaciones de gasolina / producción de gasolina importaciones de gasolina / consumo de gasolina
11
30%
27%
25%
15% 10%
20%
19%
20%
13%
13% 9%
5%
0% 1990-1999
2000-2009
2010-2013
importaciones de otros petrolíferos / producción de otros petrolíferos importaciones de otros petrolíferos / consumo de otros petrolíferos
Nota: Otros petrolíferos incluye: gasavión, keroseno, aceite combustible destilado, aceite combustible residual, gases licuados de petróleo, otros productos. Fuente: Elaboración propia con base en datos de EIA.
El nivel de producción de gas natural y petrolíferos en México se encuentra por debajo de su potencial La capacidad de México de satisfacer su consumo de gas natural con la producción interna ha ido decreciendo; así, mientras que en 2000 la producción de gas natural representó el 94% del consumo interno, en 2013 la proporción se redujo a 72%. Las reservas probadas de gas natural convencional de México contabilizadas en 2015 alcanzarían para mantener el ritmo de consumo nacional registrado en 2013 por otros 7.5 años, cifra significativamente menor comparada con las reservas probadas de los 10 principales productores de dicho hidrocarburo.13 La baja producción de gas natural y de petrolíferos en México puede tener distintas causas. Una de ellas se asocia con la canalización limitada de recursos petroleros al desarrollo de la industria de transformación de hidrocarburos (refinación de crudo, procesamiento de gas, petrolíferos y petroquímicos14), lo que también ha limitado el equipamiento e infraestructura para el transporte, almacenamiento y distribución de esos productos.15 En línea con lo anterior, se ha preferido destinar
13
Si se lograra añadir la potencial dotación de gas shale de México, el panorama se tornaría más positivo; EIA (2013) estima que México posee la sexta mayor dotación potencial de gas shale del mundo, equivalente a 32 veces las reservas probadas actuales de México de gas natural convencional. No obstante, existen algunas dudas sobre la viabilidad de explotar tales recursos dada la superabundancia de los mismos en Estados Unidos, los consecuentes bajos precios y con ello los desincentivos para impulsar proyectos de shale en México, así como la falta de infraestructura, entre otros factores. Ver, por ejemplo, Stillman, A., “Economic and practical obstacles limit Mexico’s shale ambitions”, Financial Times, November 12, 2014; y Benterbusch, U. and Jusar, J., “Energy Policy”, in Getting it Right. Strategic Agenda for Reforms in Mexico. OECD, 2013. 14 Los petrolíferos son productos que se obtienen de la refinación del petróleo o del procesamiento del gas natural y que derivan directamente de hidrocarburos, tales como gasolinas, diésel, querosenos, combustóleo y gas licuado de petróleo. Los petroquímicos son aquellos líquidos o gases que se obtienen del procesamiento del gas natural o de la refinación del petróleo y su transformación, que se utilizan habitualmente como materia prima para la industria. 15 Se ha mencionado que la falta de infraestructura para el transporte de petroquímicos implica que estos energéticos sean transportados de forma poco eficiente y con un costo elevado; resulta más costoso utilizar carro-tanques y auto-tanques que el uso de ductos (Senado de la República, 2013). Sin embargo, el robo de combustibles transportados por ductos ha sido un factor adicional que ha incentivado el uso de carro-tanques y auto-tanques para que se hayan transportado un promedio del 10% del volumen de gasolinas y otros petroquímicos entre 2008 y 2013. Recientemente Pemex tomó la decisión de no transportar gasolina y diesel terminados por ductos. Ver Pemex, “Pemex cambia su estrategia de transporte
12
los escasos recursos principalmente a la actividad más rentable, es decir, a la extracción y venta de petróleo crudo, en perjuicio de otras actividades productivas (Senado de la República, 2013). También se ha señalado que la organización de Pemex previa a la reforma energética aumentaba de forma innecesaria los gastos de administración y complicaba la operación de la empresa. Así, la estructura administrativa que tenía Pemex con cuatro subsidiarias (Pemex Exploración y Producción; Pemex Refinación; Pemex Gas y Petroquímica Básica, y Pemex Petroquímica) evitaba tener una política integral en materia petrolera, y limitaba la inversión en refinación, petrolíferos, petroquímica, almacenamiento y distribución (Senado de la República, 2013). La producción de gas natural se ve restringida por los altos niveles de venteo y quema de gas asociado, que se vinculan también con la ya mencionada priorización de extracción de petróleo crudo. Al respecto, datos de EIA señalan que la suma de gas natural venteado y quemado en México fue equivalente a 10.9% de la producción nacional de dicho hidrocarburo, cifra significativamente superior a la registrada por los grandes productores de gas natural como Rusia (2.0%), Canadá (1.1%), Estados Unidos (0.7%) y Arabia Saudita (0.3%). Lo anterior se asocia a la falta de infraestructura para aprovechar, conservar o transferir el gas natural que se va extrayendo de los pozos.16 Por último, las ineficiencias en las refinerías de Pemex también explican la creciente dependencia de las importaciones de derivados del petróleo. En este sentido, Lajous (2014) señalaba que la anterior subsidiaria Pemex Refinación estaba obligada a reducir la intensidad energética de sus plantas de proceso; a corregir el sobreempleo que caracterizaba a sus centros de trabajo; así como a destinar mayor mantenimiento de sus instalaciones para reducir costos y mejorar la confiabilidad de sus equipos; entre otros asuntos pendientes. Creciente capacidad de Estados Unidos de exportar gas natural y petrolíferos a México La baja rentabilidad de producir gas natural y petrolíferos en México se ha combinado con la creciente capacidad de Estados Unidos para producir y exportar estos energéticos. Estados Unidos ha incrementado sus exportaciones de gas natural -gracias a su creciente producción de gas shale-, las cuales han tenido como principales mercados a Canadá y México. Datos de EIA muestran que en promedio para el periodo 2003-2014, Estados unidos envió 40% y 65% de sus exportaciones de gas natural y gasolina a México, respectivamente; por su parte, en el mismo periodo México importó 99.5% del gas natural desde Estados Unidos, y se estima que alrededor de 76% de las importaciones de gasolina provienen de ese país.17
de combustibles por ductos”, Boletín de Prensa 12, 17 de febrero de 2015, en http://www.pemex.com/saladeprensa/boletines_nacionales/Paginas/2015-012-nacional.aspx. 16 Ver, por ejemplo, Auditoría Superior de la Federación, “Pemex-Exploración y Producción” en Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009, disponible en http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2009i/Tomos/Tomo3/2009_0387_a.pdf 17 La proporción de las importaciones de gasolina que provienen de Estados Unidos corresponde al promedio del periodo 2012 a mayo de 2015.
13
Exportaciones totales de gas natural de Estados Unidos Exportaciones de gas natural de Estados Unidos a Canadá Exportaciones de gas natural de Estados Unidos a México
2013
2011
2009
2007
2005
2003
2001
1999
1997
180000 160000 140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0
1995
2013
2011
2009
2007
2005
2003
2001
1999
1997
Miles de barriles
1600000 1400000 1200000 1000000 800000 600000 400000 200000 0 1995
Millones de pies cúbicos
Gráficas 2.3 Exportaciones de gas natural y de gasolina de Estados Unidos, 1995-2014
Exportaciones totales de gasolina de Estados Unidos Exportaciones de gasolina de Estados Unidos a Canadá Exportaciones de gasolina de Estados Unidos a México
Fuente: Elaboración propia con base en datos de EIA. Importaciones de gasolina de refinería de Pemex ubicada en Estados Unidos Pemex es propietaria del 50% de la refinería Shell Deer Park ubicada en Texas, Estados Unidos. La refinería envía diariamente a México un promedio de 20 a 30 mbd de gasolina, lo que representa entre un 6.3 y un 9.4% de la gasolina que importó México en 2013.18 Este hecho explica, de esta manera, una proporción de las crecientes importaciones de México de los derivados de petróleo. El efecto de la creciente dependencia de México en gas natural y gasolina es una mayor vulnerabilidad del país en términos energéticos, así como un menor dinamismo económico y una menor creación de empleo en el país, derivados de una producción de estos combustibles por debajo del potencial. Se ha argumentado además que el efecto de la creciente dependencia externa de México en gas natural y gasolina ha sido la erosión de la seguridad energética de la nación, y que de seguir con la tendencia actual, México se convertirá en un país importador neto de hidrocarburos en el futuro próximo (Senado de la República, 2013). Problema H-3: No se genera ahorro de largo plazo para el beneficio de generaciones futuras a partir de la riqueza petrolera de México En México, la riqueza petrolera se ha utilizado para financiar el gasto público y se ha mantenido una significativa dependencia de las finanzas públicas respecto a los ingresos petroleros. Durante el período 2004-2014 los ingresos petroleros representaron en promedio 36.4% de los ingresos del sector público presupuestario y 8.1% del PIB. La alta importancia de los ingresos petroleros en las finanzas federales se combina con una baja recaudación fiscal dentro de estándares internacionales; México ha ocupado tradicionalmente el último lugar dentro de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en relación con el porcentaje de la recaudación tributaria como porcentaje del PIB. 18
Pemex es co-propietaria de la refinería Shell Deer Park, junto con la empresa petrolera británica-holandesa Royal Dutch Shell (comúnmente conocida como Shell); cada una tiene prácticamente el 50% de las acciones de dicha refinería.
14
Gráfica 2.4 Distribución promedio de los ingresos presupuestarios del sector público, 2004-2014
36.40% 14.2 % del PIB
8.1% del PIB
63.60%
Ingresos petroleros Ingresos no petroleros Fuente: Elaboración propia con información de SHCP e INEGI. El petróleo es un recurso no renovable y finito, por lo que los beneficios financieros que se pueden obtener a partir del mismo representan un ingreso transitorio si no se sigue ninguna estrategia para aprovecharlos en beneficio de generaciones presentes y futuras. A diferencia de otros países petroleros, México careció por muchos años de un verdadero fondo soberano que permitiera ahorrar la riqueza petrolera para el largo plazo y convertirla en una palanca de desarrollo del país. En particular en la primera década de 2000 (caracterizada en gran parte por los crecientes precios del petróleo), el gasto se mantuvo creciendo y fue procíclico, y cantidades poco significativas se destinaron a los fondos de estabilización. Recuadro 2.3 Volatilidad del precio internacional del petróleo El precio internacional del petróleo ha atravesado históricamente por diversos períodos de alzas y decrementos significativos. Como sucede con el precio de cualquier materia prima, el precio del petróleo se mueve de acuerdo a condiciones de oferta y demanda a nivel mundial. Arezki y Blanchard (2014) sugieren que la caída del precio del petróleo Gráfica 2.5. Precio internacional del petróleo 1861-2015 (dólares por barril, base 2013) (particularmente entre junio y septiembre de 125 2014) se debió principalmente por factores de oferta. 105 85
65
45
25
Nota: Los precios de referencia fueron los siguientes: 1861-1944: promedio del barril de petróleo en Estados Unidos; 19451983: precio del petróleo ligero de Arabia Saudita; y 1984-2015: precio del petróleo Brent. Fuente: elaborado por el IBD con base en ChartsBin Statistics Collector Team, "Precios históricos del petróleo crudo 1861presente", y de la Administración Internacional de Energía de Estados Unidos (EIA)
2015
2001
2008
1987
1994
1973
1980
1959
1966
1945
1952
1931
1938
1917
1924
1903
1910
1889
1896
1875
1882
1861
1868
5
En este sentido, el desplome reciente de los precios internacionales del petróleo se atribuye principalmente a la elevada producción del hidrocarburo de Estados Unidos;1 esto ha implicado que ese país reduzca significativamente sus importaciones y que por lo tanto la oferta de petróleo en el mundo sea mayor.2 A lo anterior se suma el mantenimiento del nivel de producción de países como Irak y Libia -a pesar de haber pasado por conflictos-, o de Arabia Saudita y
otros países del Golfo Pérsico (Arezky y Blanchard, 2014).
15
Las fluctuaciones del precio del petróleo impactan directamente en las rentabilidades esperadas de los proyectos de extracción y producción del hidrocarburo. Asimismo, a los países cuyas finanzas públicas dependen de manera importante de los ingresos petroleros -como México- los movimientos en el precio del hidrocarburo les pueden representar ingresos extraordinarios o déficits en el presupuesto del gobierno. En México, la reciente caída en el precio del petróleo y la ausencia de un ahorro significativo en los fondos de estabilización se tradujeron en recortes significativos en el presupuesto público.3 ________________
1. Datos de la EIA señalan que desde 2013, Estados Unidos se ha convertido en el principal productor de petróleo (incluyendo petroquímicos) del mundo; le siguen Arabia Saudita y Rusia. México se ubicó en 2014 en la décima posición. 2. Ver The Economist (2015) 3. Ante el escenario de menores precios internacionales del petróleo, en 2015 el gobierno federal mexicano decidió soportar la reducción de los ingresos públicos con recortes al presupuesto. De los 124,300 millones de pesos que representó el recorte total, 49.9% correspondieron al recorte del presupuesto de Pemex, lo que impactó en la capacidad de la empresa para invertir en diversos proyectos. Ver SHCP (2015).
Problema H-4: Posibilidad de una reducción significativa del uso del petróleo como fuente de energía Se estima que en aproximadamente 20 o 30 años el petróleo tendrá un uso significativamente menor como fuente de energía a nivel mundial; se pronostica que pasado ese lapso dicho hidrocarburo tendrá un valor considerablemente más bajo (Senado de la República, 2013). Las principales razones para sustentar este posible escenario se centran en: i) la “Teoría del pico del petróleo de Hubbert”; ii) los crecientes costos económicos de extraer y producir petróleo en aguas profundas o ultra-profundas, o de producirlo de forma no convencional; iii) la creciente necesidad de reducir la extracción, producción y uso de combustibles fósiles debido a su impacto en el calentamiento global; iii) los cambios tecnológicos en materia de energía. Hubbert (1949) afirmaba desde mediados del siglo pasado que la era de los combustibles fósiles sería de corta duración. La “Teoría del pico del petróleo de Hubbert” establece que cuando la energía requerida para recuperar un barril de petróleo sea mayor a la energía que puede proporcionar dicha cantidad de petróleo, entonces dejará de extraerse petróleo, independientemente del costo monetario asociado al proceso de extracción y producción del hidrocarburo (Senado de la República).19 En el campo de la economía biofísica, la cantidad de energía requerida para extraer un barril de petróleo, refinarlo y entregarlo recibe el nombre de Retorno de Inversión en Energía (EROI por sus siglas en inglés) (Margolis & Mullins, 2012). El EROI es un indicador útil para efectuar análisis en relación al costo energético asociado a la producción de energía a partir de distintas fuentes, incluyendo las diversas modalidades de extracción y producción de petróleo convencional y no convencional. Se estima que en el año 1920 el EROI del petróleo era de 100 a 1, es decir, se requería la energía de 1 barril de petróleo para extraer, refinar, embarcar y entregar 100 barriles de petróleo; actualmente, el proceso de extracción y producción de petróleo convencional a nivel mundial tiene un EROI promedio de 17 a 1 (Margolis & Mullins, 2012; Murphy, 2013).
19
Adicionalmente consultar: http://www.hubbertpeak.com/hubbert/
16
A nivel internacional existe una tendencia creciente de agotamiento de los campos petroleros convencionales en zonas terrestres o en zonas costeras de aguas someras, cuyo costo energético y económico de extracción del hidrocarburo es relativamente bajo (Senado de la República, 2013). Lo anterior ha hecho necesario incrementar la producción petrolera no convencional, y aquella de aguas profundas o ultra-profundas, lo que implica mayores costos energéticos y económicos (Instituto Mexicano del Petróleo, 2013). La tendencia mundial de extracción y producción de petróleo se asocia a crecientes costos energéticos y económicos, y, en algunos casos, ambientales. Así, por ejemplo, la producción de petróleo en lutitas (shale) se vincula a mayores emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en comparación con la producción convencional del hidrocarburo (Cleveland & O'Connor, 2010). En 2010, se estimaba que el 65% de la emisión de GEI a partir de actividades humanas correspondía a los procesos de extracción, producción y uso de combustibles fósiles como fuente de energía.20 Los crecientes costos energéticos, económicos y ambientales vinculados a la extracción y producción de petróleo, y al impacto para el calentamiento global que conlleva el uso de los combustibles fósiles, crean cada vez mayores incentivos a reducir significativamente el uso del hidrocarburo como fuente de energía y a sustituirlo por energías alternativas, principalmente por renovables y limpias (Lincoln, 2005; Peñuelas & Carnicer, 2010; Hoffert, 2010). Los cambios tecnológicos en materia de energía serán un factor que contribuirá a incrementar la sustitución de los combustibles fósiles por fuentes renovables de energía (Goldemberg et al, 2001; Zuttel et al, 2010; Graetz, 2012; Fri & Ansolabehere, 2012). De cumplirse el escenario de un menor uso del petróleo como fuente de energía, las ganancias financieras que obtienen países petroleros como México de este recurso no renovable podrían disminuir de forma significativa. En este contexto, México cuenta con algunas décadas para implementar una estrategia que le permita reducir su dependencia financiera y energética de los recursos petroleros; cabe recordar, que el país ha establecido metas en la Ley General de Cambio Climático para reducir las emisiones de GEI en 30% para el año 2020 y en 50% para el 2050, en relación con la línea base de emisiones del año 2000 (Senado de la República, 2013). 2.2.2 Principal problema del subsector eléctrico, y sus posibles causas y efectos Problema E-1: Obstáculos para incrementar la eficiencia y competitividad del subsector eléctrico en México México está cerca de alcanzar una cobertura total de la población que tiene acceso a la electricidad (99.0%), meta que han podido alcanzar todos los países que integran la OCDE, con excepción de Chile (99.0%) y Corea del Sur (99.7%); además, México se encuentra entre los países que son exportadores netos de electricidad dentro de la organización. Sin embargo, el país ocupa el último lugar dentro de la OCDE en relación con la capacidad instalada para producir electricidad medida en términos per-cápita y, adicionalmente, presenta las mayores pérdidas de electricidad en los procesos de transmisión y distribución. 20
De esta cifra, corresponden a carbón, petróleo y gas natural el 25%, 21% y 19%, respectivamente. Ver: http://www.ecofys.com/files/files/asn-ecofys-2013-world-ghg-emissions-flow-chart-2010.pdf.
17
Existen diversos obstáculos para incrementar la eficiencia y competitividad del subsector eléctrico en México. Uno de ellos es la carga fiscal y los subsidios a las tarifas eléctricas que ha tenido que soportar la Comisión Federal de Electricidad (CFE).21 La empresa además enfrenta un pasivo laboral que le representa una fuerte carga financiera: los estados financieros de CFE muestran que al cierre de 2014 el pasivo laboral ascendió a poco más de 535 mil millones de pesos, lo que representa alrededor de 3.0% del PIB nacional. La liquidación de Luz y Fuerza del Centro fue una presión adicional, pues CFE ha tenido que enfrentar pérdidas no técnicas de electricidad, aunado a la transferencia de los activos y las obligaciones que tuvo que asumir (Senado de la República, 2013). La difícil situación de la empresa se refleja en la disminución de su patrimonio neto, el cual pasó de 377.4 miles de millones de pesos en 2007 a 155.5 miles de millones de pesos al cierre de 2014.22 De acuerdo con estimaciones de la propia CFE, si se mantienen estas tendencias, el patrimonio neto de la empresa podría llegar a ser negativo en el corto plazo (Senado de la República, 2013). Todo esto dificulta que la empresa canalice mayores recursos a la inversión en infraestructura y mantenimiento, así como en energías renovables, que permitan otorgar un servicio de mejor calidad y en general mejorar la operación del sector. En relación con las tarifas, a pesar de estar subsidiadas, en México las correspondientes a la industria son mayores que las de Estados Unidos, aunque son menores que las tarifas promedio de los países que integran la OCDE. Datos de la IEA muestran que en 2013 las tarifas eléctricas para la industria en México fueron 178% mayores que las de Estados Unidos y también presentan una TMCA mayor durante el período 2010-2013. Esto evidentemente actúa en detrimento de la competitividad de la industria instalada en México. Por otro lado, las tarifas eléctricas para los hogares son menores en México que en Estados Unidos. Información de IEA señala que en 2013 las tarifas eléctricas residenciales en México fueron 25.0% menores que las de Estados Unidos, además de ser las más bajas de todos los países de la OCDE. Lo anterior se da a costa de las finanzas públicas: el monto del subsidio asignado a la electricidad de 57 mil millones de pesos en el primer semestre de 2013 fue cercano al 0.75 por ciento del PIB en el mismo período (Senado de la República, 2013). CFE ha enfrentado elevados costos en la producción de electricidad ya que ha tenido que utilizar insumos relativamente caros, como el combustóleo y el diésel, mientras el precio del petróleo era elevado. La operación de CFE históricamente ha privilegiado las plantas de generación eléctrica con base en combustibles fósiles: termoeléctricas, carboeléctricas, duales y ciclos combinados de gas natural (Senado de la República, 2013), lo que además genera mayores emisiones de gases de efecto invernadero. Esto último se complica aún más si se considera que la producción de electricidad en México a partir de energías renovables es limitada al compararse con otros países. 21
El Senado señala que esto se debe a que el gobierno federal no paga en efectivo el monto del subsidio a las tarifas, porque a su vez CFE debe pagarle el aprovechamiento por el uso del patrimonio del Estado. El déficit financiero de CFE en 2012 fue de 77 mil millones de pesos; CFE pudo acreditar una parte del déficit contra el pago de dicho aprovechamiento, pero absorbió 33.4 mil millones de pesos mediante decrementos a su patrimonio. 22 Los estados financieros de CFE pueden consultarse en: http://www.cfe.gob.mx/inversionistas/InformacionFinanciera/Paginas/EstadosFinancieros.aspx .
18
La empresa experimenta un elevado porcentaje de pérdidas de electricidad en los procesos de transmisión y distribución. Información de la OCDE señala que en 2012 las pérdidas de electricidad en los procesos de transmisión y distribución de México representaron el 15.0% del total de la electricidad producida, más del doble que el promedio de los países de la organización (6.4%). Por otro lado, existen retos para modernizar la infraestructura de transmisión eléctrica nacional; el 47% de las líneas de transmisión de CFE tiene más de 20 años de antigüedad. Mientras tanto, la baja densidad de la red de transmisión encarece costos e impide interconectar a los generadores de fuentes renovables, así como a aquellos que no se consideran de servicio público (Senado de la República, 2013). Aunado a lo anterior, CFE tiene pérdidas económicas por la falta de pago en la facturación y cobro de la electricidad.23 Lo expuesto anteriormente da cuenta de algunos de los principales problemas del subsector de electricidad y de los enormes retos que tiene para generar una industria más eficiente y competitiva, para ofrecer un servicio de calidad a precios razonables, y para mejorar su operación a fin de disminuir pérdidas técnicas y económicas. 2.2.3 Principal problema en energías renovables, y sus posibles causas y efectos Problema ER-1: Baja producción y aprovechamiento de energías renovables en México La producción y el aprovechamiento de las energías renovables para generar electricidad es baja en México si se le compara con otros países. Con base en datos de EIA, se observa que en 2012 el porcentaje de electricidad que se produjo en México a partir de energías renovables (incluyendo hidroeléctricas) fue de 15.7%, mientras que el promedio de los países de la OCDE fue de 31.7%. Si se excluye la producción de electricidad de plantas hidroeléctricas, el porcentaje de electricidad que se produjo en 2012 por medio de otras energías renovables (geotérmica, eólica, biomasa, fotovoltaica, oleaje del mar) en México fue de 4.4%, mientras que el promedio de la OCDE fue de 11.7%. La causa directa del bajo nivel de producción y aprovechamiento de energías renovables para generar electricidad en México es la falta de inversión para desarrollar este tipo de proyectos. Por un lado, la inversión pública se ha limitado por las restricciones financieras que enfrenta CFE y por otro lado, el marco legal que prevaleció hasta antes de la entrada en vigor de la reforma energética, desincentivaba la inversión privada en proyectos de producción de electricidad con energías renovables. De acuerdo a la legislación anterior a la reforma energética, las personas físicas o morales que quisieran producir electricidad mediante energías renovables solo podían vender la energía a la CFE a un precio menor al de mercado. Por otro lado, la producción de biocombustibles en México es baja en comparación con el promedio de los países de la OCDE. Los últimos datos disponibles de EIA (2012) señalan que la producción de biocombustibles de México fue de 0.1 mbd, mientras que el promedio de la OCDE fue de 36.1 mbd. Cabe destacar, que los biocombustibles que utilizan como insumos cultivos agrícolas que compiten con la alimentación humana o animal pueden generar distorsiones en el precio de los 23
Gobierno de la República (2014); documento disponible content/uploads/2014/04/Explicacion_ampliada_de_la_Reforma_Energetica1.pdf
en:
http://reformas.gob.mx/wp-
19
alimentos. Sin embargo, existen ciertos tipos de biocombustibles que utilizan como insumo desperdicio vegetal (i.e. etanol celulósico), o cultivos que ni siquiera utilizan tierras aptas para la agricultura (i.e. biodiésel producido con jatropha). Los efectos de un bajo nivel de aprovechamiento de las energías renovables en México son la prevalencia de una dependencia energética en los combustibles fósiles, con la mayor emisión de gases de efecto invernadero que ésta conlleva. Asimismo, mientras menor sea el uso de las energías renovables y limpias en sustitución de los combustibles fósiles, mayores serán no sólo los costos ambientales, sino también las externalidades negativas para la biodiversidad y la salud de las personas. 3. Análisis sintético del contenido de la reforma energética En el presente apartado se describen cuáles fueron los objetivos de la reforma energética, así como el proceso legislativo que dio origen a las reformas constitucionales y a la modificación o creación de las leyes secundarias. Se identifican además cuáles son las principales estrategias y líneas de acción que podrían asociarse a los problemas del sector energético de México que fueron diagnosticados. 3.1 Objetivos de la reforma energética Las reformas estructurales impulsadas durante la presente administración federal persiguieron tres objetivos: 1) elevar la productividad del país, para detonar el crecimiento y desarrollo económico de México; 2) fortalecer y ampliar los derechos para que formen parte de la realidad cotidiana de los mexicanos; y 3) afianzar el régimen democrático y de libertades. La reforma energética, junto con las correspondientes a competencia económica, telecomunicaciones y radiodifusión, hacendaria, financiera y laboral, se clasificó dentro del objetivo de elevar la productividad del país. La reforma energética tuvo como finalidad atraer inversiones y modernizar el sector energético.24 Como objetivos particulares se mencionan, entre otros, la modernización y el fortalecimiento de Pemex y CFE; el ejercicio exclusivo de la planeación y el control de la Nación sobre el sistema eléctrico nacional; la atracción de inversión privada al sector energético; y el fortalecimiento del ahorro de largo plazo a través del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo (FMPED).
24
Información disponible en: reformas.gob.mx.
20
Figura 3.1 Objetivos de la Reforma Energética Objetivos particulares:
Elevar la productividad del país
Reforma Energética
Finalidad
Atraer inversiones
Modernizar sector
- Mantener la propiedad de la Nación sobre los hidrocarburos en el subsuelo. - Modernizar y fortalecer, sin privatizar, a Pemex y CFE como empresas productivas del Estado 100% mexicanas. - Permitir que la Nación ejerza exclusivamente la planeación y control del Sistema Eléctrico Nacional en beneficio de un sistema competitivo. - Contar con un mayor abasto de energéticos a mejores precios. - Garantizar estándares internacionales de eficiencia, transparencia y rendición de cuentas. - Combatir de manera efectiva la corrupción en el sector energético. - Fortalecer el ahorro de largo plazo a través del FMPED. - Impulsar el desarrollo con responsabilidad social y protegiendo al medio ambiente. - Atraer inversión el sector energético mexicano para impulsar el desarrollo del país. - Reducir los riesgos financieros, geológicos y ambientales en las
de trabajadores y bienesta -
Fuente: Elaboración propia con información de reformas.gob.mx. Los objetivos anteriores se tradujeron en una serie de acciones que partieron de las modificaciones a los artículos constitucionales y su posterior reglamentación en las leyes secundarias. Estos cambios a su vez se tradujeron en transformaciones de tipo institucional, operacional y hacendaria, entre otros, que a continuación se explican. 3.2 Reformas constitucionales La discusión formal de la reforma constitucional comenzó en la segunda mitad de 2013, cuando la fracción parlamentaria del PAN y el Titular del Poder Ejecutivo presentaron las iniciativas con proyecto de decreto para reformar algunos artículos constitucionales en materia de energía. La iniciativa del PAN consideró la modificación de los artículos 25, 27 y 28 constitucionales además de proponer 16 artículos transitorios, mientras que la propuesta del Poder Ejecutivo sólo planteó reformas a los artículos 27 y 28; una comparación de las propuestas de modificación a la Constitución se encuentra en el Anexo. El PRD, por su parte, también presentó una iniciativa de reforma que no implicaba cambios a la Carta Magna pero sí a diversas disposiciones legales.25 Entre las propuestas incluyó la autonomía presupuestal y de gestión de Pemex y CFE, y la recomposición de sus respectivos Consejos de Administración; la descarga fiscal transitoria de Pemex; la desaparición de las subsidiarias de Pemex para crear una sola empresa verticalmente integrada; la transformación de la CNH y de la CRE; la creación de un fondo de excedentes petroleros; la obligación de que CFE reduzca sus
25
La iniciativa del PRD propuso modificar: 1) la Ley de Petróleos Mexicanos; 2) la Ley Reglamentaria del Art. 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo; 3) la Ley Federal de Derechos; 4) la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; 5) la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 6) la Ley Federal de Entidades Paraestatales; 7) la Ley de la Comisión Nacional de Hidrocarburos; 8) la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica; 9) la Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética; 10) la Ley General de Deuda Pública; 11) la Ley de la Comisión Reguladora de Energía; 12) la Ley de Instituciones de Crédito; además de crear la Ley del Fondo de Excedentes Petroleros.
21
emisiones de gases de efecto invernadero; y la creación de un instituto nacional de energías renovables, entre otras.26 Las iniciativas fueron revisadas por el Senado de la República, y, con base en las mismas y en los elementos aportados por los expertos convocados a foros, elaboró y discutió el dictamen con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 25, 27 y 28 constitucionales en materia de energía. La minuta fue enviada a la Cámara de Diputados, quien luego de aprobarla, la remitió a las legislaturas locales. La mayoría de estas últimas aprobaron las reformas, lo que permitió su promulgación el 20 de diciembre de 2013 por parte del Titular del Poder Ejecutivo. Figura 3.2 Proceso de Reforma Constitucional en materia de energía Fracción PAN Poder Ejecutivo
Poder Ejecutivo promulga
Reforma constitucional en Materia Energética
Congresos estatales
27 votos a favor, 2 en contra
Diputados
Aprueba y remite a legislaturas locales
(20-12-13)
Iniciativa con reformas a Arts. 27 y 28 (12-08-13)
Fracción PRD
Foros
Senado
Proyecto con reformas a Arts. 25, 27 y 28
(12-12-13)
(11-12-13)
-----------------------------Discusión de la Reforma--------------------------------
Fuente: elaboración propia con información del Pacto por México, PND 2013-2018, PSE 2013-2018, Dictamen con Proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la CPEUM en materia de energía, y SENER.
El objetivo de la reforma constitucional fue contar con un marco que permitiera el mejor aprovechamiento de la riqueza nacional, potencializar la generación de empleos y el crecimiento económico, y obtener beneficios palpables para los mexicanos. Los principales cambios introducidos por las reformas constitucionales se centraron en: a) la introducción de la figura de empresas productivas del Estado (EPE’s), sobre las cuales el Gobierno Federal mantendrá siempre la propiedad y el control (Art. 25); b) la exclusividad de la Nación en la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, en el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la prohibición de otorgar concesiones en dichas actividades; el Estado podrá celebrar contratos con particulares para el resto de las actividades (Art. 27);
26
El análisis detallado sobre las diferentes propuestas se encuentra en el Dictamen elaborado por el Senado de la República.
22
c) la propiedad inalienable e imprescriptible de la Nación sobre el petróleo y los hidrocarburos en el subsuelo, y la prohibición de otorgar concesiones (Art. 27); d) la posibilidad de que la Nación realice actividades de exploración y explotación mediante asignaciones a EPE’s o mediante contratos con éstas o con particulares (Art. 27); e) la creación del FMPED, y la especificación de que el Poder Ejecutivo contará con los órganos reguladores coordinados en materia energética: la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) y la Comisión Reguladora de Energía (CRE) (Art. 28). En artículos transitorios, además, se incluyeron diversas disposiciones que fueron también reglamentadas posteriormente en las leyes secundarias. Entre las mismas, se previó: i) la regulación sobre los contratos de exploración y extracción de hidrocarburos (4to, 9no); ii) la realización de la Ronda Cero (6to); iii) la preferencia de las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos, así como del servicio público de transmisión y distribución de electricidad sobre cualquier otra (8vo); iv) las adecuaciones al marco jurídico para que la CNH y la CRE se convirtieran en órganos reguladores coordinados en la materia (16to); v) las características, conformación y obligaciones del FMPED (14to, 15to); vi) la creación del Centro Nacional de Control de Gas Natural (Cenagas) y del Centro Nacional de Control de Energía (Cenace) (16to); vii) las adecuaciones para regular la contratación con particulares de actividades relacionadas con la transmisión y distribución de electricidad (11ro); viii) la creación de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos (ASEA) (19no). 3.3 Reformas a leyes secundarias El 30 de abril de 2014, el Titular del Poder Ejecutivo presentó nueve bloques de iniciativas de leyes secundarias con el fin de posibilitar el ejercicio de la reforma constitucional aprobada cuatro meses atrás. Los objetivos de las leyes secundarias se pueden relacionar con los propósitos que se persiguieron con la creación o con la reforma de cada una de las leyes involucradas. Figura 3.3 Proceso de leyes secundarias en materia de energía Poder Ejecutivo Iniciativas agrupadas en 9 bloques. (30-04-2014)
Congreso de la Unión
Iniciativas dictaminadas y discutidas. Aprueba iniciativas por mayoría y las turna al Ejecutivo Federal para efectos constitucionales
Poder Ejecutivo
Poder Ejecutivo promulga y publica leyes en el Diario Oficial de la Federación. (11-08-2014) Expedición de 9 leyes y reforma de 12 leyes.
Fuente: Elaboración propia con información de Sener. El Congreso de la Unión dictaminó y discutió las iniciativas, las cuales fueron aprobadas por las mayorías de los miembros presentes de cada una de las Cámaras. El Poder Ejecutivo promulgó y 23
publicó las leyes el 11 de agosto de 2014. Al final del proceso, se involucraron 21 leyes, de las cuales se expidieron nueve y se reformaron 12. Figura 3.4 Leyes secundarias involucradas en reforma energética Leyes expedidas (9)
Leyes reformadas (12)
- Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos - Ley del FMPED - Ley de la Industria Eléctrica - Ley de Energía Geotérmica - Ley de Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética - Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos - Ley de Hidrocarburos - Ley de Pemex - Ley de CFE
- Ley Federal de Derechos - Ley de Coordinación Fiscal - Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria - Ley General de Deuda Pública - Ley de Aguas Nacionales - Ley Orgánica de la APF - Ley de Inversión Extranjera - Ley Minera - Ley de Asociaciones Público Privadas - Ley Federal de Entidades Paraestatales - Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público. - Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.
Fuente: Elaboración propia con información del DOF 11/08/2014.
3.4 Principales medidas impulsadas en la reforma energética A continuación se aborda el contenido de las reformas secundarias y de sus implicaciones para cada una de las unidades de análisis: sector hidrocarburos, sector eléctrico y energías renovables. Para facilitar su comprensión, se decidió agrupar los temas en los apartados que se ilustran en el siguiente esquema. Figura 3.5 Temas seleccionados de la reforma energética Reforma Energética
Hidrocarburos
Electricidad
- Cambios institucionales
- Cambios institucionales
- Exploración y extracción de hidrocarburos
- Cambios operativos
- Disposiciones para petrolíferos
- Inversión, ingresos y gastos
Energías renovables
- Regulación e incentivos - Energía geotérmica
Preferencia de las actividades Transparencia
Fuente: Elaboración propia con base en el marco legal de la reforma energética.
24
3.4.1 Principales medidas de la reforma energética en el subsector hidrocarburos Como se observa en el esquema anterior, los cambios más importantes en el sector hidrocarburos pueden agruparse en los realizados en el marco institucional; las nuevas modalidades para llevar a cabo la exploración y extracción de hidrocarburos; y las disposiciones para los petrolíferos. i) Cambios institucionales Pemex. De acuerdo a la Ley de Pemex, la empresa es una EPE propiedad exclusiva del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios y gozará de autonomía técnica, operativa y de gestión. El nuevo Consejo de Administración de Pemex (con mayores responsabilidades y atribuciones bajo un esquema de gobierno corporativo) se integra por 10 consejeros: titular de Sener (quien lo preside), secretario de SHCP, tres consejeros del Gobierno Federal designados por el Ejecutivo Federal y cinco consejeros independientes. No se incluye en dicho consejo a representantes del sindicato de trabajadores de Pemex. El objeto de Pemex es la exploración y extracción de hidrocarburos, así como su recolección, venta y comercialización; podrá llevar a cabo el resto de las actividades (refinación, transformación, transporte, almacenamiento, distribución, exportaciones e importaciones de hidrocarburos y derivados, procesamiento de gas, petroquímica, etc.) en el país, en zona económica exclusiva o en el extranjero. Pemex podrá llevar a cabo actividades por sí sola, con apoyo de subsidiarias o filiales,27 o con contratos, convenios, alianzas, asociaciones o cualquier acto jurídico con Gobierno Federal, personas físicas o morales de sectores público, privado o social, nacional o internacional. Pemex y sus empresas productivas subsidiarias cuentan con autonomía presupuestaria y se sujetarán sólo al balance financiero y al techo de gasto de servicios personales que a propuesta de SHCP apruebe el Congreso. Pemex cuenta con un régimen de remuneraciones y contrataciones distinto al de los servidores públicos. Cuenta con un régimen especial en materia de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas, presupuesto, deuda pública, responsabilidades administrativas y demás que se requieran para la eficaz realización de su objeto, de forma que le permita competir con eficacia en la industria o actividad de que se trate. En el manejo de su deuda, podrá realizar negociaciones sin autorización de la SHCP, así como contratar los financiamientos externos e internos que requieran; sin embargo, tendrá cuidado de no elevar el costo de financiamiento del resto del sector público o reducir las fuentes de financiamiento del mismo. Se estableció un nuevo régimen fiscal de Pemex, el cual supuso la simplificación y eliminación de distintos derechos que anteriormente se cobraban a la empresa. Con la reforma, el nuevo régimen fiscal de Pemex incluye: el derecho por la utilidad compartida; el derecho de extracción de hidrocarburos; el derecho de exploración de hidrocarburos; impuesto por la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos; el impuesto sobre la renta; el impuesto especial sobre Pemex actuará a través de subsidiarias para la exploración y extracción de hidrocarburos. Las subsidiarias son EPE’s con personalidad jurídica y patrimonio propio, y operarán conforme al régimen especial previsto en la Ley de Pemex. Las demás actividades, Pemex podrá realizarlas directamente, con filiales, con empresas en las que participe directa o indirectamente, o mediante asociación o alianza que no sea contraria a la ley. Las filiales son aquellas en las que Pemex participe directa o indirectamente en más del 50% del capital social; podrán constituirse conforme a la legislación mexicana o extranjera. 27
25
producción y servicios, y el dividendo. El dividendo comenzará a cobrarse en 2016 (sobre los ingresos de 2015) cuando será mínimo de 30%; dicho porcentaje se reducirá a 15% en 2021 y a 0% en 2026. A partir de 2027, SHCP propondrá el porcentaje para el dividendo que será discutido, aprobado e incluido en la Ley de Ingresos de la Federación. Se consideró además la posibilidad de que el Gobierno Federal asuma un porcentaje de las pensiones y jubilaciones en curso de pago, así como las que correspondan a los trabajadores en activo de Pemex y sus organismos subsidiarios. Las condiciones para que ello ocurra fueron que dentro del primer año a la entrada en vigor del decreto de reforma fueron que Pemex alcanzara un acuerdo para modificar el contrato colectivo de trabajo aplicable en la empresa y organismos subsidiarios, así como el Reglamento de Trabajo del Personal de Confianza; asimismo, debería implementar un Programa de Austeridad del Gasto. Lo anterior debía implicar una disminución en el mediano plazo de las obligaciones de pago de pensiones y jubilaciones de la empresa, y la proporción de la obligación de pago que asuma el Gobierno Federal será equivalente a la reducción del pasivo laboral reconocido. Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo (FMPED). De acuerdo a la Ley del FMPED, la finalidad del fondo es recibir, administrar, invertir y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y los contratos (salvo impuestos), realizar los pagos derivados de asignaciones y contratos, así como administrar los aspectos financieros de los contratos. Además de sus funciones como administrador, y de realizar los pagos derivados de asignaciones y contratos, deberá realizar las transferencias ordinarias y extraordinarias. Las transferencias ordinarias consisten en su aportación a distintos fondos de estabilización, sectoriales y otros, además de su contribución al presupuesto federal; dichas transferencias deben de representar 4.7% del PIB del año anterior (menos el Impuesto Sobre la Renta recaudado por actividades petroleras). Figura 3.6 Transferencias ordinarias del FMPED Factor
Variable de referencia
Concepto de destino
0.022
Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios
0.0064
Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas
0.00871/
Fondo de Extracción de Hidrocarburos Fondo Sectorial CONACYT-Secretaría de Energía-Hidrocarburos
0.00652/
Ingresos petroleros aprobados en LIF
Fondo de Investigación Científica y Desarollo Tecnológico del Instituto Mexicano del Petróleo Fondo Sectorial CONACYT-Secretaría de Energía-Sustentabilidad Energética
0.000054
Fiscalización en materia petrolera por la Auditoría Superior de la Federación
0.000513/
Municipios colindantes con la frontera o litorales por los que se realice materialmente la salida del país de los hidrocarburos
4.7%4/
PIB nominal de CGPE5/
Recursos para el PEF
26
*/ El monto de la transferencia a cada uno de los rubros resulta de la multiplicación de cada factor por la variable de referencia. 1/ Este factor se establece en 0.0080, 0.0082, 0.0084 y 0.0085 para ser aplicados en los años 2015, 2016, 2017 y 2018, respectivamente. 2/Los recursos equivalentes a este factor se distribuirán de la siguiente forma: i) 65% al Fondo Sectorial CONACYTSecretaría de Energía-Hidrocarburos; ii) 15% al Fondo de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico del Instituto Mexicano del Petróleo; y, iii) 20% al Fondo Sectorial CONACYT-Secretaría de Energía-Sustentabilidad Energética. 3/La distribución de los recursos de este Fondo se sujetará a lo establecido en el artículo 2-A, fracción II de la Ley de Coordinación Fiscal. 4/El monto en pesos equivalente se descontarán los montos aprobados en la LIF de la recaudación por el ISR por los contratos y asignaciones en materia de petróleo e hidrocarburos, y las transferencias a los Fondos. 5/ CGPE: Criterios Generales de Política Económica Fuente: Elaboración propia con base en: la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, Ley de Coordinación Fiscal y Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En relación con las transferencias extraordinarias, únicamente cuando la reserva del fondo al inicio del año sea mayor o igual al 3% del PIB del año previo, el Comité Técnico del FMPED podrá recomendar a la Cámara de Diputados (a más tardar el 28 de febrero), la asignación del incremento observado el año anterior en la reserva hasta por un monto equivalente del aumento a: 10% a pensión universal; 10% a proyectos de ciencia, tecnología e inversión, y en energías renovables; 30% a proyectos petroleros e infraestructura; 10% a capital humano, conectividad y desarrollo regional industrial. Al menos 40% permanecerá como parte del patrimonio de la reserva. La asignación de recursos no debe de hacer que la reserva disminuya por debajo del 3% del PIB del año anterior. Los rendimientos financieros serán parte del patrimonio del FMPED y serán destinados a su reserva. Cuando la reserva sea mayor o igual al 10% del año anterior, los rendimientos reales anuales se transferirán a Tesorería de la Federación. También el FMPED podrá destinar recursos al PEF (mediante aprobación de la Cámara de Diputados) ante una caída de los ingresos públicos, por caída del PIB, del precio del petróleo o de la plataforma de producción, y una vez que se agote el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP), aun cuando la reserva disminuya por debajo del 3% del año anterior. También si los recursos del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) se agotan, se podrán aprobar transferencias para mantener las participaciones federales constantes en términos reales. Organismos reguladores y de gestión. El Ejecutivo Federal ejercerá sus facultades de regulación técnica y económica en materia de electricidad e hidrocarburos a través de los órganos reguladores coordinados en materia de energía. Dichos órganos serán la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) y la Comisión Reguladora de Energía (CRE), los cuales contarán con autonomía técnica, operativa y de gestión. Los órganos dispondrán de ingresos de los derechos y aprovechamientos que se establezcan por sus servicios. La CNH tendrá entre otras funciones la de regular y supervisar el reconocimiento, la exploración y la extracción de hidrocarburos. También será la responsable de licitar y suscribir los contratos de exploración y extracción de hidrocarburos, prestar asesoría técnica a Sener, SHCP y el FMPED. La CRE, por su parte, tendrá entre sus responsabilidades emitir permisos para la comercialización, transporte, almacenamiento y distribución de hidrocarburos; el expendio al público de petrolíferos 27
(gasolinas, diesel y gas LP) y regular ventas de primera mano mientras haya condiciones de competencia; establecer los principios que regirán el acceso abierto a la infraestructura de ductos y de almacenamiento, además de aprobar las tarifas correspondientes a dichos servicios. Se creó además la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos (ASEA) como un órgano administrativo desconcentrado de Semarnat, con autonomía técnica y de gestión. Su objeto es la protección de las personas, del medio ambiente y de las instalaciones del sector a través de la regulación y la supervisión de: i) la seguridad industrial y la seguridad operativa; ii) las actividades de desmantelamiento y abandono de instalaciones; y iii) el control integral de los residuos y emisiones contaminantes. Por otra parte, el Centro Nacional de Control de Gas Natural (Cenagas) es un organismo público descentralizado sectorizado a Sener, con personalidad jurídica y patrimonio propios. Cenagas es el gestor y administrador independiente del Sistema de Transporte y Almacenamiento Nacional Integrado de Gas Natural, y tiene por objeto garantizar la continuidad y seguridad en la prestación de los servicios en ese sistema. La reforma al subsector hidrocarburos supuso nuevas atribuciones y responsabilidades para distintas secretarías de Estado, que se definen principalmente en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y en la Ley de Hidrocarburos. Algunas de las más importantes se centran en SHCP y Sener. La SHCP debe de establecer los términos fiscales de las licitaciones y contratos, y determinar las variables de adjudicación de las licitaciones; también deberá concentrar la información de costos, gastos, inversiones y deducciones de los contratos y verificar el pago de las contraprestaciones. Por su parte, Sener será responsable de establecer las áreas que podrán ser objeto de asignaciones y contratos, así como los lineamientos y diseños técnicos de licitaciones y contratos; propondrá además las zonas de salvaguarda de los hidrocarburos. Entre otras funciones, Sener también administrará los permisos de tratamiento y refinación del petróleo, procesamiento de gas natural, exportación e importación de hidrocarburos y petrolíferos. Asimismo, implementará la política de niveles de almacenamiento y garantía de suministro de hidrocarburos y petrolíferos, además de otros lineamientos de planeación. ii) Exploración y extracción de hidrocarburos Asignaciones. Las asignaciones son otorgadas por la Secretaría de Energía (Sener) para realizar la exploración y extracción de hidrocarburos a Pemex o cualquier otra EPE, las cuales podrán firmar contratos de servicios con particulares (con contraprestación en efectivo). Contratos. Los contratos se podrán suscribir tanto con EPE’s como con privados mediante licitación, y existen varios tipos: de licencia, de utilidad compartida, de producción compartida y de servicios. Las nuevas modalidades de participación en la exploración y extracción de hidrocarburos conllevan distintas contraprestaciones a favor del Estado y de los contratistas o asignatarios, las cuales 28
quedaron plasmadas en la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos y se muestran en el siguiente cuadro. Figura 3.7 Contraprestaciones e impuestos por tipo de contrato Contraprestaciones/tipo de contrato A favor del Estado Contraprestaciones Bono a la firma
Licencia
Utilidad Producción compartida compartida
De servicios
Forma en que se calcula contraprestación
√
Determinado en los contratos.
Cuota contractual, fase exploratoria
√
√
√
Sobre el área contractual que no esté en fase de producción: Primeros 60 meses: $1,150 por km2 por mes. - Del mes 61 en adelante: $2,750 por km2 por mes.
Regalías
√
√
√
Crecientes según precio del hidrocarburo (ver siguiente cuadro).
Tasa al valor contractual de los hidrocarburos2/ Porcentaje de la utilidad operativa2/ Impuestos Impuesto por la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos Impuesto sobre la renta A favor del contratista Contraprestaciones Transmisión onerosa de los hidrocarburos Recuperación de costos Remanente de la utilidad operativa
√
Determinada en los contratos. √
√
√
√
√
√
√
√
√
√
√
√
√
√
Contraprestaciones para contratista se establecen en cada contrato
√
Determinada en los contratos. Sobre el área que comprenda contrato: Fase de exploración: $1,500 por km2 por mes - Fase de extracción: $6,000 por km2 por mes. 30% sobre la utilidad.
-
Una vez que los hidrocarburos se extraigan del subsuelo. Se reconocen costos, gastos e inversiones. Remanente después de cubrir el porcentaje a la utilidad operativa.
1/ Además de las contraprestaciones, los contratistas estarán obligados a cumplir con las obligaciones de ISR y demás disposiciones fiscales. 2/ El porcentaje para el Estado será una de las variables de adjudicación. Las tasas serán modificadas para capturar la rentabilidad extraordinaria que en su caso se genere. Fuente: Elaboración propia con información de la Ley de Ingresos Sobre Hidrocarburos (2014)
Un punto relevante es que los contratos podrán incluir una participación del Estado (a través de Pemex, EPE’s o un vehículo financiero especializado) cuando: a) el área contractual coexista a distinta profundidad con un área de asignación; b) existan oportunidades de transferencia de conocimiento y tecnología para el desarrollo de las capacidades de Pemex u otra EPE; y c) se trate de proyectos que se deseen impulsar a través de un vehículo financiero del Estado mexicano. La participación del Estado será obligatoria en las áreas que exista posibilidad de encontrar yacimientos transfronterizos. La ley establece además que los asignatarios y contratistas deberán cumplir con un porcentaje mínimo de contenido nacional en materia de exploración y extracción de hidrocarburos, y éste aumentará de 25% en 2015 a 35% en 2025. Lo anterior excluye las actividades en aguas profundas y ultra-profundas, para las cuales la Secretaría de Economía (SE) establecerá las metas para los dos años mencionados.
29
iii) Disposiciones para petrolíferos Gasolina y diesel. Se determinaron disposiciones particulares por año. Del 1 de enero de 2015 y máximo hasta el 31 de diciembre de 2017, la regulación sobre precios máximos se establecerá por el Ejecutivo Federal mediante un acuerdo que considere diferencias en costos de transporte por regiones, modalidades de distribución y expendio al público y la inflación esperada. A partir de 2018, los precios serán determinados por el mercado. Inicialmente se determinó que como máximo el 31 de diciembre de 2016 únicamente se otorgarían permisos para importación de gasolina y diesel a Pemex o sus subsidiarias, y a partir de 2017 (o antes, si las condiciones lo permiten), los permisos se darán a cualquier interesado que cumpla con las disposiciones. Sin embargo, en febrero de 2016 se anunció que a partir del 1 de abril de 2016, Sener podría otorgar permisos de importación de gasolinas y diésel a cualquier interesado que cumpla con las disposiciones aplicables.28 Gas licuado. Se estableció que los precios serán determinados por el Ejecutivo Federal mediante acuerdo hasta que no se implemente un programa de apoyos focalizados a los consumidores, el cual deberá ser instrumentado a más tardar el 31 de diciembre de 2016. A partir de esta última fecha, o antes, en cuanto se implemente el programa, el precio se determinará bajo condiciones de mercado. Como máximo hasta el 31 de diciembre de 2015, sólo se otorgarán permisos para la importación de gas licuado de petróleo a Pemex, sus subsidiarias o filiales; después de esta fecha, o antes, si las condiciones de mercado lo permiten, los permisos se podrán otorgar a cualquier interesado que cumpla con los requisitos.
28
Entre las justificaciones que se mencionaron para adelantar la fecha se encuentran los incentivos a la libre competencia, establecer condiciones para que el consumidor tenga acceso a precios por debajo del máximo, incentivar la infraestructura de transporte y almacenamiento a partir de 2016 y propiciar las mejores condiciones para la apertura plena del mercado de gasolinas y diésel en 2018.Ver Secretaría de Energía, “Aviso por el que se informa que a partir del 1 de abril de 2016, la Secretaría de Energía podrá otorgar permisos de importación de gasolinas y diésel a cualquier interesado que cumpla con las disposiciones jurídicas aplicables”, DOF 23/02/2016.
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Cuadro 3.1 Disposiciones para gasolina, diesel y gas licuado Gasolina y diesel Precios Permisos 01-ene-15
31-dic-15 01-ene-16
31-dic-16 01-ene-17
31-dic-17 01-ene-18
31-dic-18 Años subsiguientes
Establecidos por el Ejecutivo Federal mediante acuerdo
Determinados por el mercado
Permisos para importación de gasolina y diesel a Pemex o sus subsidiarias*
Permisos a cualquier interesado que cumpla con disposiciones
Gas licuado Precios Permisos Permisos para la Establecidos por importación de gas el Ejecutivo licuado a Pemex, mediante acuerdo sus subsidiarias o en tanto no se filiales implemente Programa de apoyos focalizados a consumidores
Determinados por el mercado
Permisos a cualquier interesado que cumpla con disposiciones
* En febrero de 2016 se decidió adelantar la fecha en que cualquier interesado podrá importar gasolina y diesel a partir de abril de 2016. Fuente: elaboración propia con información de la ley de ingresos sobre hidrocarburos
3.4.2 Principales medidas de la reforma energética en el subsector eléctrico Los cambios más relevantes en el subsector eléctrico se pueden agrupar en tres áreas: en el marco institucional; de operación; y en ingresos, gastos e inversiones. A continuación se describen de manera breve. i) Cambios Institucionales CFE. De acuerdo a la Ley de CFE, ésta se constituye como una EPE propiedad exclusiva del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con autonomía técnica, operativa y de gestión. Tiene por objeto prestar el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica por cuenta y orden del Estado Mexicano. CFE es dirigida por un Consejo de Administración y un Director General. El Consejo de Administración se integra de 10 consejeros: el titular de la Sener (quien preside), el titular de SHCP y tres consejeros del gobierno federal designados por el Ejecutivo, cuatro consejeros independientes (designados por el Ejecutivo y ratificados por el Senado), y un consejero designado por trabajadores de CFE y sus subsidiarias.29 Los invitados permanentes son el Director General de CFE y el Comisario independiente. CFE podrá contar con subsidiarias y filiales. Con las subsidiarias, actuará para realizar actividades de transmisión y distribución de electricidad; el resto de las actividades podrá llevarlas a cabo directamente, a través de filiales, empresas en que participe minoritariamente o mediante cualquier figura de asociación o alianza. CFE y sus subsidiarias podrán celebrar con el Gobierno Federal y 29
Los tres consejeros del gobierno federal son el Secretario de Economía (Lic. Ildefonso Guajardo Villareal), el Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Ing. Juan José Guerra Abud) y el Subsecretario de Electricidad de Sener (Dr. César Emiliano Hernández Ochoa). Los consejeros independientes son el Dr. Luis de la Calle Pardo, Ing. Rubén Flores García, Dr. Mario Molina Pasquel y el Dr. Enrique Zambrano Benítez. El consejero designado por los trabajadores es Victor Fuentes del Villar.
31
personas físicas o morales toda clase de actos, convenios, contratos, títulos de crédito, así como otorgar garantías reales y personales de obligaciones contraídas. La CFE deberá enviar anualmente su propuesta global de financiamiento a SHCP para que la incorpore en la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación (ILIF). La empresa también podrá realizar sin autorización de SHCP la contratación de financiamientos internos y externos que requiera para sí y sus subsidiarias, y sólo se coordinará con la secretaría para la calendarización de operaciones de financiamiento. Sener. El Estado establecerá y ejecutará la política de regulación y vigilancia de la industria a través de Sener y la CRE. La reforma energética implicó nuevas facultades y responsabilidades para Sener en el subsector eléctrico. Así, se le encomendó conducir y coordinar la política energética del país en materia de energía eléctrica; para ello, debe elaborar los programas sectoriales, así como el Programa de Desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional (Prodesen). Es responsable también de revisar y autorizar las reglas de operación del mercado eléctrico mayorista, de establecer los requerimientos de energías limpias para la generación de electricidad, así como las obligatoriedades de cobertura de suministro eléctrico en comunidades rurales y zonas urbanas marginadas. Comisión Reguladora de Energía (CRE). En materia de electricidad, la CRE deberá regular y promover el desarrollo eficiente de la generación de electricidad, de los servicios públicos y no públicos de transmisión y distribución eléctrica, y la comercialización de electricidad. La Ley de la Industria Eléctrica especifica las facultades de la CRE, entre las que se encuentran el establecimiento de reglas generales para la prestación del Servicio Público de Transmisión y Distribución de Energía Eléctrica; la expedición y aplicación de la regulación tarifaria a los distintos tipos de generadores, suministradores, usuarios y servicios; y la vigilancia del cumplimiento de la ley en cuestión, sus reglamentos y demás disposiciones administrativas aplicables. La CRE también es responsable de otorgar los permisos a que se refiere la Ley de la Industria Eléctrica. Centro Nacional de Control de Energía (Cenace). De acuerdo a la Ley de la Industria Eléctrica, el Estado ejercerá el control operativo del Sistema Eléctrico Nacional (SEN) por medio del Cenace.30 El Cenace es un organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal con personalidad jurídica y patrimonial. Tiene a su cargo el control operativo del SEN, la operación del Mercado Eléctrico Mayorista y el acceso abierto y no indebidamente discriminatorio a la Red Nacional de Transmisión y las Redes Generales de Distribución.31 Las demás operaciones de estas
30
El Sistema Eléctrico Nacional se integra de a) la Red Nacional de Transmisión; b) las Redes Generales de Distribución; c) las Centrales Eléctricas que entregan energía eléctrica a la Red Nacional de Transmisión o a las Redes Generales de Distribución; d) los equipos e instalaciones del Cenace para el control operativo del Sistema Eléctrico Nacional y e) los demás elementos que determine Sener. 31 Red Nacional de Transmisión es el sistema integrado por el conjunto de las redes eléctricas que se utilizan para transportar energía eléctrica a las redes generales de distribución (utilizadas para distribuir electricidad a la población) y al público en general, así como las interconexiones a sistemas eléctricos extranjeros que determine Sener. Mercado Eléctrico Mayorista es el mercado operado por Cenace en el que los participantes podrán realizar las transacciones de compraventa de electricidad, servicios conexos, potencia, derechos financieros de transmisión, certificados de energías limpias, entre otras.
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redes podrán ser realizadas por transportistas o distribuidores, que se sujetarán a la coordinación del Cenace. Entre las facultades del Cenace se encuentran: a) determinar los actos para mantener la seguridad de despacho, confiabilidad, calidad y continuidad del SEN y que deben de realizar los participantes del mercado, transportistas y distribuidores; b) la revisión y emisión de las disposiciones operativas del mercado; y c) la operación del mercado eléctrico mayorista en condiciones que promuevan la competencia, eficiencia y no indebida discriminación, entre otras.32 iii) Cambios operativos La reforma energética si bien preserva el control de la Nación en la planeación y control del sistema eléctrico nacional, así como en la transmisión y distribución de electricidad, abrió a la libre competencia las actividades de generación y comercialización.33 También prevé que el Estado podrá realizar contratos con particulares que permitan expandir y mejorar las redes de transmisión y distribución. Con lo anterior se busca la reducción de los costos de producción y una mayor participación de energías limpias y más eficientes. Se contempla que la inclusión de participación privada en condiciones de competencia de mercado dentro del subsector permita la creación del mercado eléctrico. El siguiente recuadro explica de forma sintética la integración y funcionamiento previsto para el mercado eléctrico.
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Ver Artículo 108 de la Ley de la Industria Eléctrica. El Estado mantiene la exclusividad en la generación nuclear, y en el resto de la generación CFE compite en igualdad de circunstancias (ver reformas.gob.mx). 33
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Recuadro analítico 3.1: Integración del Mercado Eléctrico Mayorista El Mercado Eléctrico se define como “un mercado operado por el Cenace en el que las personas que celebren con ese organismo el contrato respectivo en la modalidad de Generador, Comercializador, Suministrador, Comercializador no Suministrador o Usuario Calificado, podrán realizar transacciones de compraventa de energía eléctrica, Servicios Conexos, Potencia, Derechos Financieros de Transmisión, Certificados de Energías Limpias y los demás productos que se requieren para el funcionamiento del Sistema Eléctrico Nacional.” En ese sentido, vale la pena detallar el rol que tendrán los diversos actores en su funcionamiento. Generadores. Existen dos tipos: los autorizados para generar electricidad a través de centrales eléctricas y los que actúan como representantes de dichas centrales o como revendedores de la energía generada por ellas. Podrán vender su electricidad al Mercado o a un usuario calificado, en este último caso, deberán celebrar un Contrato de Cobertura de Electricidad donde intermediará el Cenace. Los generadores exentos solo podrán vender su energía por medio de suministradores, usarla para autoconsumo o para exportación. Usuarios Finales. Serán considerados como “calificados”, aquellos con un consumo igual o mayor a 3 megavatios o que operaban bajo el esquema anterior (autoabastecimiento, cogeneración e importación); éstos podrán comprar energía directamente del Mercado o de un generador. Los que no superen dicha cantidad, deberán comprarla a un suministrador. Suministrador. Existen tres tipos: de servicios básicos, de servicios calificados y de último recurso. En el primer caso, que incluye únicamente a la CFE, podrán vender mediante contratos de compraventa. En el segundo caso, podrán vender su electricidad a usuarios calificados y fungir como representantes de los generadores exentos. Los de último recurso solo podrán prestar sus servicios a usuarios calificados, bajo un precio máximo y por un periodo determinado. Figura 3.8 Funcionamiento del Mercado Eléctrico
Fuente: Acuerdo por el que la Secretaría de Energía emite las bases del Mercado Eléctrico. DOF, 08/09/2015 y Bierzwinsky, Raquel; Jiménez, David; Félix Javier (chadbourne), “Un Nuevo Mercado Eléctrico en México”, disponible en http://www.chadbourne.com/files/Publication/5ba2ec78-a5d3-424f-9037-e1902c7ec575/Presentation/PublicationAttachment/0f31597d698e-4557-9253-06225665c4f8/Nuevo_Mercado_Electrico_Mexico_0914.pdf
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La Ley de la Industria Eléctrica define los principios por medio de los cuales se regula la planeación y el control del Sistema Eléctrico Nacional (SEN), el Servicio Público de Transmisión y Distribución de Energía Eléctrica y demás actividades de esta industria. Asimismo, prevé la clasificación de los usuarios en calificados y de suministro básico; los primeros podrán participar directamente en un mercado mayorista de energía eléctrica o comprar a un suministrador a precios pactados libremente, mientras que los usuarios de suministro básico serán atendidos por CFE bajo tarifas reguladas.34 La SHCP conservará la facultad de fijar las tarifas finales a los usuarios de servicios básicos, mientras que la CRE regulará las tarifas de transmisión y distribución. Se especifica que los precios de la energía serán negociados libremente entre generadores, comercializadores y usuarios calificados. Se crea el Fondo de Servicio Universal Eléctrico para financiar la electrificación en las comunidades rurales y zonas urbanas marginadas. Los recursos de este fondo serán empleados por los distribuidores y proveedores de servicios básicos, quienes estarán obligados a prestar estos servicios a dichas comunidades y zonas. Entre otros ingresos, el fondo se integrará por los excedentes que resulten de la gestión de pérdidas de energía en el mercado eléctrico, lo que garantizará la existencia de recursos para financiar los proyectos de electrificación. El Programa de Desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional (Prodesen) servirá de referencia y consulta para guiar la toma de decisiones de los integrantes del sector eléctrico en torno a la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica con el objetivo de orientar la inversión en infraestructura.35 iii) Inversión, ingresos y gastos Las modificaciones legales para la industria eléctrica en términos de ingresos, gastos públicos e inversión, se concentran básicamente en la obligación de CFE y sus subsidiarias de entregar un dividendo anual; en la posibilidad de que el Gobierno Federal asuma una parte de las obligaciones de pensiones y jubilaciones de la empresa; y en el retorno de inversión de objetivo con el cual debe cumplir CFE. La CFE y sus subsidiarias están obligadas a entregar al Gobierno Federal anualmente el dividendo, en un proceso similar al de Pemex. En este sentido, después de que CFE envíe a SHCP un reporte con la situación financiera de la empresa y las perspectivas de inversión y financiamiento, dicha secretaría propondrá el monto de dividendo que se incluirá en la ILIF; CFE y sus subsidiarias pagarán el monto aprobado en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF). El remanente del monto que no se entregue como dividendo será reinvertido en la empresa. Respecto a las pensiones y jubilaciones, la reforma implementada a la Ley General de Deuda Pública considera que el Gobierno Federal podrá asumir una proporción de la obligación de pago a cargo de CFE de las pensiones y jubilaciones registradas en sus estados financieros que correspondan a sus trabajadores que fueron contratados hasta el 18 de agosto de 2008. Lo anterior, 34
CFE podrá adquirir la energía mediante subastas para garantizar los menores costos para los usuarios. Es el documento que sustituye al Programa de Obras e Inversiones del Sector Eléctrico (POISE) y que se convierte en la columna vertebral de los proyectos en el sector eléctrico. 35
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siempre que: CFE alcance un acuerdo para modificar el contrato colectivo de trabajo y el Manual de Trabajo de los Servidores Públicos de Mando aplicables a la empresa e implemente un Programa de Austeridad en el Gasto; y que la empresa instrumente para los nuevos trabajadores esquemas de cuentas individuales y un ajuste gradual a los parámetros para determinar las pensiones de los trabajadores activos (edad de retiro conforme a cambios en esperanza de vida). La proporción de pago que el Gobierno Federal asumirá será por un monto equivalente a la reducción del pasivo laboral que resulte de las modificaciones al contrato colectivo y al manual referidos. La ASF realizará una auditoría del pasivo específico de CFE para identificar las características de las obligaciones de pago. En lo que concierne a las inversiones, la Ley de la Industria Eléctrica establece que para evaluar la rentabilidad de las EPE’s y sus subsidiarias integrantes del sector eléctrico, SHCP determinará el retorno objetivo acorde a cada actividad. Se establece que las EPE’s no podrán realizar inversiones directas en nuevas obras cuando en los dos años previos generen retornos menores al objetivo o incurran en insolvencia financiera. 3.4.3 Principales medidas de la reforma energética en energías renovables En el subsector de energías renovables, los principales cambios se pueden agrupar en las modificaciones realizadas en términos de regulación e incentivos; y las disposiciones relativas a la energía geotérmica. i) Regulación e incentivos Las modificaciones legales, respecto a la división entre usuarios calificados y de suministro básico y el sistema de compraventa de electricidad, abren la posibilidad de que existan proveedores particulares de electricidad generada a partir de fuentes renovables y limpias que puedan vender directamente la energía a los compradores calificados. Una herramienta fundamental para el impulso a las energías limpias son los Certificados de Energías Limpias (CEL’s). Los generadores y distribuidores de energía que no alcancen el porcentaje mínimo de generación a través de energías limpias, fijado de manera periódica por el Estado, deberán comprar estos certificados a aquellos que sí lo cumplan, de lo contrario serán acreedores a la sanción correspondiente. Esto representa la oportunidad de una fuente de recursos adicional para los generadores de energías limpias porque no solo venderán dicha energía, sino que también podrán vender los certificados obtenidos siempre y cuando cumplan los requisitos de monitoreo, reporte y verificación ante la CRE. La Ley de Transición Energética se derivó también de la reforma energética y tiene como objetivo regular el aprovechamiento sustentable de la energía, así como las obligaciones en materia de energías limpias y de reducción de emisiones contaminantes de la industria eléctrica.36 Entre otros aspectos, la ley especifica la obligatoriedad de los integrantes de la industria eléctrica, así como los usuarios calificados participantes del mercado eléctrico mayorista y demás participantes a contribuir al cumplimiento de las metas de energías limpias. Además de definir los instrumentos de planeación de la política de energía en materia de energías limpias y eficiencia energética, la ley establece las
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Op. Cit. DOF 24/12/2015.
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fuentes de recursos, los fondos y el financiamiento para implementar las acciones y proyectos en la materia. Se establece también la responsabilidad de la Secretaría de Energía para estipular las obligaciones para adquirir los CEL’s, y especifica las responsabilidades del Instituto Nacional de Electricidad y Energías Limpias (antes Instituto de Investigaciones Eléctricas). También se incluye el reconocimiento en Excelencia en Eficiencia Energética que consistirá en el etiquetado voluntario de productos y edificaciones que cumplan con los más altos estándares de eficiencia energética. ii) Energía geotérmica La nueva Ley de la Energía Geotérmica regula el reconocimiento, exploración y explotación de recursos geotérmicos, con el objetivo de generar electricidad o destinarlos a otros usos. Entre otros aspectos, se impuso un plazo a CFE al inicio de la vigencia de la Ley en cuestión para que la empresa solicitara a Sener las áreas geotérmicas en las que tenga interés de continuar explorando o explotando. Las áreas de CFE que no impliquen pozos exploratorios perforados, pozos productores de energía geotérmica y campos delimitados por la empresa quedan revocadas. En los proyectos que no sean desarrollados por CFE, la empresa podrá formar alianzas o asociaciones, donde privados aporten financiamiento y capacidad técnica, o bien, podrán ser licitados para que privados los desarrollen. Las concesiones otorgadas por Sener conceden el derecho a realizar exploración y explotación dentro del área geotérmica que ampare, así como de disponer del recurso obtenido para la generación de electricidad o a usos diversos que resulten aplicables. 3.4.4 Preferencia de las actividades relacionadas con los hidrocarburos y la electricidad La Ley de Hidrocarburos y la Ley de la Industria Eléctrica determinan el carácter preferente de las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos, y del servicio público de transmisión y distribución de electricidad, respectivamente, por lo que tienen preferencia sobre cualquier otra actividad que requiera el aprovechamiento de la superficie y el subsuelo.37 De esta manera, se establece que los pagos y condiciones para el uso, goce o afectación de terrenos, bienes o derechos deberán ser negociados y acordados entre propietarios o titulares de los terrenos y los asignatarios o contratistas. 3.4.5 Transparencia La reforma energética incluyó disposiciones particulares en materia de transparencia para las diferentes partes involucradas. Los cuadros siguientes resumen las principales obligaciones de transparencia vinculadas a los subsectores de hidrocarburos y electricidad.
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La Ley de la Industria Eléctrica especifica que el servicio público de transmisión y distribución de electricidad no tendrá preferencia frente a las actividades relacionadas con hidrocarburos.
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Cuadro 3.2 Principales obligaciones de transparencia de Pemex, órganos, dependencias, contratistas y asignatarios Pemex
Órganos reguladores coordinados
- Designación de Consejeros.
- Uso y destino de recursos de fideicomisos públicos formados con excedentes de sus ingresos propios.
- Decisiones del Consejo de Administración y sus comités.
- Decisiones y votos particulares, actas de sesiones
- Estados financieros.
- CNH: resultados y estadísticas de procesos de licitación de contratos.
- Contrataciones, licitaciones, proveedores y contratistas.
- CNH: producción de hidrocarburos por contrato
- Reporte entregado a SHCP.*
- CNH: establecerá y administrará Centro Nacional de Información de Hidrocarburos
- Contrato colectivo de trabajo y - CRE: información de permisos reglamento de personal de otorgados. confianza.
SHCP
Contratistas y asignatarios
FMPED
- Deberá incluir en la Cuenta de la - Junto con SHCP, informe mensual - Contratistas: cumplir con Hacienda Pública Federal y en sobre contratos, asignaciones e ISR requerimientos de información y informes trimestrales los ingresos pagado por contratistas y asignatarios. también los terceros con los que realice derivados de contratos y derechos. operaciones vinculadas al contrato. - Informe trimestral con reporte de actividades y resultados financieros.
SE
- Informe anual con avances de estrategias de fomento industrial de cadenas productivas y de inversión directa.
- Asignatarios: registro de costos y gastos de exploración y extracción por cada campo - Asignatarios: reporte anual de inversiones, costos y gastos deducidos del ejercicio fiscal que se trate más proyecciones para los dos siguientes.
Cenegás
- Actas y acuerdos del Consejo de Administración.
Sener - No. de asignaciones y permisos vigentes.
Agencia Nacional de Seguridad Industrial y Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos
- Áreas a concursar en contratos de - Audiencias con regulados. exploración y extracción.
- Servicios personales.
- CRE: estadísticas de transporte, almacenamiento, distribución y - Información de subsidiarias y expendio al público de gas natural, filiales. petrolíferos y petroquímicos.
- Fideicomiso donde se depositen remanentes de ingresos propios.
*Reporte entregado en julio de cada año Fuente: Elaboración propia con información de las leyes secundarias en materia energética
3.3 Principales obligaciones de transparencia de CFE, órganos, dependencias, permisionarios y concesionarios CFE
Comisión Reguladora de Energía
Permisionarios o concesionarios (energía geotérmica)
Sener - Podrá requerir y facilitar el acceso a la información señalada en la Ley de la Industria Eléctrica y demás que permita conocer el desempeño de la industria eléctrica nacional.
- Reporte de situación financiera, planes, perspectivas de inversión y financiamiento.*
- Informe técnico de actividades de - Actas de sesiones, decisiones y, en su exploración al final de cada año de caso, votos particulares. vigencia de permiso.
- Situación de la empresa, sus subsidiarias y filiales.
- Uso y destino de recursos de fideicomiso público formado de excedentes de ingresos propios.
- Documentos que acrediten el cumplimiento de obligaciones contenidas en el permiso (antes de conclusión de vigencia del permiso)
- Criterios sobre prohibición de uso indebido y transmisión de información privilegiada por parte de autoridades, transportistas, distribuidores y Cenace.
- Solicitar y recibir información de la - Particulares, CFE y EPE's que exploración y explotación de terrenos exploren áreas con posible potencial con potencial geotérmico. geotérmico, deberá entregar información geológica, de percepción remota, muestreos y demás obtenida en SE exploración.**
- Versión pública de Plan de Negocios - Designación de consejeros; decisiones y actas del Consejo de Administración y sus comités. - Publicación y recepción de solicitudes de contratación de personal no sindicalizado.
- Modalidades e información mínima - Sistema de información pública que deberán publicar los integrantes de sobre sus proveedores y contratistas. la industria.
- Informe técnico y financiero anual relativo a las actividades realizadas en esta área.
- Contratos o convenios que EPE's, subsidiarias o filiales celebren en México o en el extranjero sobre actividades del sector.
- Informe con avances en la implementación de las estrategias para el fomento industrial de cadenas productivas locales y de inversión directa.
- Contrato colectivo de trabajo y reglamento de personal de confianza.
* Reporte entregado en julio de cada año, para la estimación del dividendo
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** La información será pública hasta que los permisos o concesiones sean terminados, revocados o caducados. Fuente: elaboración propia con información de las leyes secundarias en materia energética.
4. Análisis de consistencia de la reforma energética En el presente apartado se analiza la consistencia de la reforma energética respecto a los problemas diagnosticados del sector. Para ello se analiza si el diseño de las distintas estrategias o líneas de acción planteadas en la reforma energética podrían incidir de forma parcial o completa en las causas de los problemas identificados del sector energético. Para evaluar la consistencia de la reforma energética se aplicará un análisis FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades, amenazas), a partir de los siguientes criterios: a) las fortalezas corresponderán a la vinculación de estrategias o líneas de acción de la reforma con las causas de algún problema identificado en el sector; b) las debilidades apuntarán la inexistencia de suficientes estrategias o líneas de acción que incidan en las causas de algún problema del sector energético en México, o cuando dichas estrategias o líneas de acción estén condicionadas a otros factores dentro del mismo sector energético para poder ser eficaces en la atención del problema; c) las amenazas corresponderán a posibles tendencias o choques que incrementen la vulnerabilidad del sector energético de México, y que pueden provenir del ámbito nacional (en sectores distintos al energético) o del internacional; d) las oportunidades serán identificadas como posibles áreas de mejora de la reforma energética para incidir de forma más completa y directa en las causas de algún problema; asimismo, se consideran como oportunidades las posibles estrategias o líneas de acción adicionales que podrían implementarse a nivel nacional en otro sector distinto al energético y que podrían incidir en alguno de los problemas diagnosticados, o al menos reducir los efectos negativos del problema analizado. El análisis de consistencia se realizará vinculando los problemas (y sus posibles causas y efectos) de cada subsector con los componentes de la reforma energética que se orienten parcial o totalmente a la búsqueda de su solución o mitigación. 4.1 Análisis de consistencia de la reforma energética vinculada al subsector hidrocarburos I. Contribución de la reforma energética a la solución del problema H1: "Reducción en la plataforma de producción de petróleo de México" Como fortalezas, la reforma energética incluye medidas que podrían multiplicar las capacidades en la exploración y extracción de hidrocarburos a nivel nacional. Entre estas se encuentran las modificaciones realizadas a Pemex al convertirla en EPE y a su régimen fiscal, así como la posibilidad de la iniciativa privada de llevar a cabo proyectos de exploración y extracción de hidrocarburos. Este conjunto de medidas podrá generar sinergias positivas con miras a incrementar la plataforma de producción de petróleo en México. 39
La reforma fortaleció la gobernanza de Pemex al reconfigurar su Consejo de Administración y al dotarle de mayores facultades y responsabilidades bajo un esquema de gobierno corporativo. El marco legal además permite que Pemex lleve a cabo actividades por sí sola, con apoyo de subsidiarias o filiales, o con contratos, convenios, alianzas o asociaciones con personas físicas o morales de los sectores público, privado o social, nacional o internacional. Se asume que esto permitirá a Pemex incrementar su capacidad financiera, tecnológica y operativa para llevar a cabo actividades de exploración y extracción de hidrocarburos. Una potencial fortaleza adicional de la reforma energética es la inclusión de cambios al régimen fiscal de Pemex que podrían reducir la carga fiscal de la empresa y le permitirían liberar recursos financieros para invertir en infraestructura, tecnología, y proyectos de exploración, extracción y transformación de hidrocarburos. Sin embargo, se mantiene latente la posibilidad de que a pesar del nuevo régimen fiscal, los cambios resulten insuficientes para modificar sustancialmente dicha carga fiscal, lo que le impediría fortalecer su actividad como empresa petrolera; una situación como la descrita podría colocar a Pemex en desventaja frente a otras empresas petroleras con las cuales compita por proyectos de exploración y extracción de hidrocarburos. Otra medida adoptada que puede considerarse una fortaleza de la reforma es que se le han dado incentivos y apoyo a Pemex para mejorar la situación y sostenibilidad financiera de su pasivo laboral.38 Uno de los cambios más importantes introducidos por la reforma energética es que se permite que empresas de capital público, mixto o privado, nacionales o internacionales, participen en procesos de licitación para obtener contratos para la exploración y extracción de hidrocarburos en territorio mexicano, incluidas las zonas costeras nacionales. Lo anterior abre la posibilidad de que México incremente la plataforma de producción dado que el capital privado podrá dirigirse a proyectos que hasta el momento no han podido llevarse a cabo por los grandes volúmenes de inversión que se requieren, como los recursos de aguas profundas y los no convencionales. La participación de empresas privadas puede traducirse también en la diversificación de los mercados de exportación de petróleo para México. Las empresas petroleras tienen vínculos comerciales, fortalezas logísticas, y en algunos casos, apoyo de los gobiernos de sus respectivos países que facilitan sus ventas internacionales; en este sentido, la reforma energética puede facilitar la colocación del petróleo mexicano en otras latitudes del mundo. La prevalencia de bajos precios internacionales del petróleo es una amenaza, ya que podría desincentivar la participación de empresas petroleras en las licitaciones de proyectos de exploración y extracción de hidrocarburos. La dependencia de las finanzas públicas sobre los ingresos petroleros es una amenaza adicional, ya que representa un factor de constante presión para continuar extrayendo recursos financieros a Pemex; lo anterior se podría traducir en que continúen las restricciones que ha enfrentado Pemex para realizar inversiones, lo cual le restaría competitividad frente a otras empresas al concursar por proyectos de exploración y extracción de hidrocarburos.
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El 11 de noviembre de 2015, Pemex anunció la suscripción del convenio entre la empresa y el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana para la modificación del sistema de pensiones. Para más detalle, ver el capítulo 5 de implementación de la reforma.
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II. Análisis de consistencia de la reforma energética respecto a su posible contribución a la solución del problema H2: "Creciente dependencia externa de México en gas natural y petrolíferos" En materia de gas natural y petrolíferos, es importante mencionar que la posibilidad de que la iniciativa privada pueda importarlos en el mediano plazo puede contribuir a incrementar la dependencia externa en dichos productos. A ello se añaden los planes de CFE de seguir importando gas natural de Estados Unidos para proveer a las centrales generadoras de electricidad de ciclo combinado y a aquellas que serán convertidas para que utilicen gas natural en lugar de combustóleo.39 En este contexto, existe la amenaza de que México, si no revierte la tendencia de creciente dependencia externa en gas natural y petrolíferos, en algunos años podría convertirse en un importador neto de hidrocarburos en términos de valor monetario (Senado de la República, 2013). La apertura de la iniciativa privada en el sector hidrocarburos da la oportunidad para que México aproveche sustentablemente su potencial dotación de gas shale. Los expertos consultados durante la etapa de discusión de la reforma energética argumentaron que si se lograran perforar 5,000 pozos en yacimientos de lutitas para extraer gas shale -lo que demandaría una inversión de 25,000 millones de dólares-, se abatirían las importaciones de gas natural. Sin embargo existen dudas acerca de su viabilidad en el corto y mediano plazo por obstáculos de índole económica, de infraestructura y seguridad, entre otros.40 III. Análisis de consistencia de la reforma energética respecto a su posible contribución para enfrentar el problema H3: "No se genera ahorro de largo plazo para el beneficio de generaciones futuras a partir de la riqueza petrolera de México" La creación del FMPED representa una fortaleza de la reforma energética ya que posibilita que México pueda comenzar a aprovechar su riqueza petrolera de manera inter-temporal. El fondo abre la oportunidad de acumular e invertir ahorro de largo plazo, una vez que se haya cumplido con los montos de transferencias al PEF que han sido fijados en su marco legal. Si puede llevarse a cabo, esta dinámica de acumulación e inversión de ahorro de largo plazo podrá incrementar el tamaño de la reserva del FMPED, y permitirá que la riqueza petrolera pueda ser aprovechada en beneficio de generaciones presentes y futuras. Una permanente amenaza para que pueda acumularse ahorro de largo plazo en la reserva del FMPED es que los ingresos petroleros que reciba el fondo no superen el 4.7% del PIB del año en curso, menos lo recaudado por ISR petrolero. Dadas las reglas de transferencias al PEF estipuladas para el FMPED, diversos factores podrían obstaculizar la acumulación de ahorro de largo plazo; por ejemplo, limitaciones en las plataformas de producción y exportación de petróleo, y niveles bajos del precio del petróleo.
Ver CNN Expansión, “TransCanada construirá gasoducto de 500 mdd” 11 de noviembre de 2015, en http://www.cnnexpansion.com/negocios/2015/11/11/transcanada-construira-el-gasoductotuxpantula?newscnn1=%5B20151112%5D . 40 Ver Stillman, A. (2014), Op. Cit. 39
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Es importante recordar que el FMPED fungirá también como un estabilizador fiscal, al transferir recursos a dos fondos de estabilización (Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios, y Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas) dentro de su aportación anual del 4.7% del PIB (menos el ISR petrolero). Dichos fondos podrán ser utilizados para compensar los ingresos públicos ante eventos adversos que afecten las finanzas gubernamentales, como la caída del precio del petróleo. En este contexto, debe recordarse que el marco legal del FMPED permite la transferencia de los recursos de ahorro de largo plazo acumulados en su reserva ante situaciones extraordinarias, como de reducciones significativas de los ingresos públicos asociadas a una caída en el PIB, del precio del petróleo o de la plataforma de exportación de este hidrocarburo (Del Río, Rosales y Pérez, 2015a). La realización de estas transferencias extraordinarias presupone la acumulación de recursos en la reserva del FMPED. IV. Análisis de consistencia de la reforma energética respecto a su posible contribución para enfrentar el problema H4: "Posible escenario mundial en el cual se reduzca de forma significativa el uso del petróleo como fuente de energía" La posibilidad de que se cumplan las proyecciones de un escenario mundial en el cual se reduzca significativamente el uso del petróleo como fuente de energía, y con ello también disminuya su valor como materia prima, es una amenaza externa ante la cual México debería prepararse. Por un lado, sería necesario reducir la dependencia de las finanzas públicas respecto a los ingresos petroleros, las cuales resultarían más afectadas en caso de presentarse una pérdida significativa del valor del petróleo. Por otro lado, para enfrentar una situación como la descrita, también sería necesario reducir la dependencia energética en los combustibles fósiles, pues las presiones ambientales o los cambios tecnológicos que podrán acompañar a esa dinámica posibilitarían una reducción significativa de la viabilidad de su uso en diversas actividades (transporte, generación de electricidad) (Senado de la República, 2013). La reforma energética aprobada contiene algunos elementos que facilitarán el impulso de las energías renovables. Sin embargo, el mayor número de estrategias y líneas de acción orientadas a fomentar las energías renovables y limpias en sustitución de los combustibles fósiles en la industria eléctrica están contenidas en la Ley de Transición Energética que fue aprobada el 24 de diciembre de 2015. 4.2 Análisis de consistencia de la reforma energética vinculada al subsector eléctrico I. Análisis de consistencia de la reforma energética respecto a su posible contribución a la solución del problema E1: "Obstáculos para incrementar la eficiencia y competitividad del subsector eléctrico en México" Una de las fortalezas de la reforma energética es que se podrían multiplicar las capacidades en el sector eléctrico al facilitarse la asociación de CFE con otras empresas, y la participación de la iniciativa privada en distintos procesos del sector. Asimismo, se fortalece el marco legal
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institucional con la finalidad de buscar incrementar la eficiencia, calidad, confiabilidad, continuidad, seguridad y sustentabilidad del subsector eléctrico en México. De la misma manera que en el caso de Pemex, la reforma permite que el Gobierno Federal asuma una parte de las obligaciones de pago de CFE por concepto de pensiones y jubilaciones, lo cual podrá reducir las presiones financieras que enfrenta esta EPE. Una potencial fortaleza de la reforma es la reducción de la contribución de CFE al gobierno federal derivada de la conversión de CFE en una EPE, de las consecuentes modificaciones a su régimen fiscal (que incluyen la eliminación del aprovechamiento y la tributación del ISR de la empresa y sus subsidiarias como cualquier persona moral) y de la creación de una partida presupuestal para enfrentar los subsidios a las tarifas eléctricas.41 Habrá que dar seguimiento los próximos años para analizar en qué medida dichas modificaciones contribuirán a que la empresa cuente con recursos suficientes para invertir y operar de forma competitiva. La reforma energética posibilita el incremento de la eficiencia en el subsector eléctrico de México a partir de la competencia entre actores que participen en sus diversos procesos. Uno de los posibles resultados sería la reducción mayor de las tarifas eléctricas como producto de una eficiencia más elevada.42 4.3 Análisis de consistencia de la reforma energética vinculada a las energías renovables I. Análisis de consistencia de la reforma energética respecto a su posible contribución a la solución del problema ER1: "Baja producción y aprovechamiento de las energías renovables en México" La reforma energética aprobada tiene como fortaleza que incentiva la participación de empresas privadas en el desarrollo de proyectos de generación de electricidad a partir de energías renovables, ya que posibilita la venta de energía producida entre particulares. Anteriormente, si se producía electricidad sólo podía ser vendida a CFE a un precio inferior al de mercado. Una fortaleza adicional es que se ha impulsado la participación exclusiva de CFE, o en asociación con otras empresas, en la generación de electricidad a partir del desarrollo de proyectos geotérmicos. Asimismo, se contempla que el FMPED impulse los proyectos en energías renovables como uno de los rubros de impulso al desarrollo en los que eventualmente podría invertir recursos de su reserva. La reforma energética ofrece la oportunidad de que ante un posible incremento de la participación de empresas privadas en la generación de electricidad a partir de energías renovables se cumplan las metas establecidas en la Ley General de Cambio Climático. Una de estas metas fue la de producir al menos el 35% de la electricidad a partir de fuentes renovables y limpias en el año 2024.
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Las medidas se sustentan en la Ley de CFE y en la modificación a la Ley Federal de Entidades Paraestatales. A noviembre de 2015, CFE reportó la reducción de tarifas eléctricas por 11 meses consecutivos, debido a la sustitución progresiva de combustóleo y diésel, por gas natural y energía hidroeléctrica. Ver CFE, “Suma CFE 11 meses consecutivos con reducción de tarifas eléctricas para los sectores industrial, comercial y doméstico”, Boletín de Prensa, 1 de noviembre de 2015. 42
43
Con la aprobación de la Ley de Transición Energética se tendrán mayores oportunidades para impulsar la generación de electricidad a partir de energías renovables y limpias.43 En dicha ley se concretan los temas de apoyo a la planeación y financiamiento de proyectos de generación a partir de energías limpias, de generación distribuida de electricidad, redes eléctricas inteligentes, así como el financiamiento para el aprovechamiento sustentable de la energía,44 entre otros. Se espera que esta ley permita alcanzar las metas de generación de electricidad a través de energías limpias y un uso más eficiente de la energía. Por otro lado, los Certificados de Energías Limpias (CEL) son un instrumento de la reforma energética para lograr el objetivo de incentivar el uso de energías limpias para generar electricidad. Los CEL representan la oportunidad de una fuente de recursos adicional para los generadores de energías limpias porque no solo venderán dicha energía, sino que también podrán vender los certificados obtenidos siempre y cuando cumplan los requisitos de monitoreo, reporte y verificación ante la CRE. Sin embargo, existen factores que pueden dificultar el éxito de este sistema; primero, si el porcentaje mínimo fijado por el regulador está por debajo del punto óptimo se generará un exceso de oferta de los certificados y con ello la reducción en su precio, lo cual reduciría la rentabilidad derivada de la transacción de los certificados y con ello la rentabilidad de los proyectos de generación de energías limpias. El segundo factor de riesgo se encuentra en la capacidad que tenga el regulador para vigilar y hacer cumplir las disposiciones; si presenta nulo interés o incapacidad para hacer cumplir la norma, el mercado de compra-venta de los CEL no resultará atractivo (Cabrera y González, 2015). Existe la amenaza de que en un escenario de precios bajos del petróleo y gas natural, resulten más rentables los proyectos de generación de electricidad a partir de estos hidrocarburos en comparación con los provenientes de energías limpias, lo que puede dificultar la inversión en este tipo de proyectos. Las tecnologías limpias siguen siendo más costosas y en muchos casos necesitan un tratamiento preferencial; se considera necesario que la regulación favorezca el crecimiento y la viabilidad de las energías renovables y limpias (Lara, 2015). 5. Avance en el proceso de implementación de la reforma energética 5.1 Avances en la implementación de la reforma en el subsector de hidrocarburos 5.1.1 Cambios institucionales Como resultado de la reforma, los principales organismos del subsector de hidrocarburos, como lo son la CNH, la CRE, la SHCP, el Sistema de Administración Tributario (SAT) y Pemex atravesaron
Ver Diario Oficial de la Federación, “Decreto por el que se expide la Ley de Transición Energética”, DOF 24/12/2015, en http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5421295&fecha=24/12/2015. 44Este Financiamiento tiene como propósito contribuir a la sustitución de equipos energéticamente ineficientes, mejorar edificaciones en las que se realice consumo eléctrico para que sea más eficiente y la instalación de equipos en los hogares que permitan el aprovechamiento de fuentes renovables. Se llevará a cabo a través de un convenio entre el Usuario Final y el financiador quien proporcionará el capital necesario para la adquisición de equipos y recuperará su capital y costos de financiamiento a través de la facturación del Suministro Eléctrico o Distribución de gas natural del Usuario Final. 43
44
por diversos procesos de transformación con el objetivo de responder a las nuevas necesidades y tareas. La CNH y la CRE fortalecieron su marco regulatorio; fue reconocida su autonomía técnica, operativa y de gestión y se les dotó de personalidad jurídica. En lo que respecta a la SHCP, se creó la Unidad de Ingresos Sobre Hidrocarburos cuyas funciones principales se centran en proponer las condiciones económicas relativas a los términos fiscales de los contratos para la exploración y extracción de hidrocarburos y de las bases de las licitaciones; emitir los lineamientos a los que se sujetarán el registro de costos, gastos e inversiones y la procura de bienes y servicios para las actividades llevadas a cabo al amparo de los contratos y asignaciones, así como llevar un registro de los mismos, entre otras funciones.45Adicionalmente, el SAT creó la Administración General de Hidrocarburos, la cual tendrá como funciones, entre otras, elaborar, proponer, implementar y emitir acuerdos, lineamientos y reglas de carácter general, así como coordinar las acciones para el cumplimiento de la Ley de Ingresos Sobre Hidrocarburos y demás disposiciones aplicables.46 Como consecuencia de la reforma, Pemex se transformó en una Empresa Productiva del Estado con autonomía presupuestal, limitada solo por el balance financiero y el techo de servicios personales aprobado por el Congreso. En 2014, su Consejo de Administración aprobó la nueva estructura corporativa que conservó a Exploración y Producción como subsidiaria y fusionó Refinación, Petroquímica Básica y Petroquímica y Gas en una sola denominada Transformación Industrial; adicionalmente se crearon cinco subsidiarias que a finales del 2015 deberán transformarse en filiales, éstas son: Perforación, Logística, Cogeneración y Servicios y Fertilizantes y Etileno (Clavellina & Pérez, 2015). Por otro lado, el FMPED inició sus operaciones en 2015. 5.1.2 Avances: Ronda Cero El otorgamiento de asignaciones a Pemex considerado en la reforma constitucional, tuvo un doble objetivo; por un lado, dar a Pemex los recursos necesarios para asegurar un nivel de producción eficiente ante el nuevo escenario energético nacional; y por el otro, multiplicar la inversión en exploración y extracción de gas a través de licitaciones en las que Pemex también podrá participar.47 De acuerdo a lo establecido en la reforma constitucional, Pemex presentó la solicitud de las áreas de exploración y extracción que deseaba mantener. En exploración, Pemex propuso operar las áreas donde tenía descubrimientos comerciales (incluidas las aguas profundas del Golfo de México); en las Cuencas del Sureste, las áreas de exploración que coincidieran con campos en producción y donde se contara con inversión en exploración; en Chicontepec, la empresa propuso conservar los contratos integrales con terceros y liberar áreas para la participación de particulares en rondas subsiguientes, mientras que en relación con la producción de petróleo en lutitas la empresa solicitó una fracción de los recursos prospectivos del país. En extracción, Pemex solicitó mantener
45Información
obtenida en el artículo 60 del Reglamento Interior de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, disponible en:http://www.shcp.gob.mx/LASHCP/MarcoJuridico/MarcoJuridicoGlobal/Reglamentos/83_rishcp.pdf 46Información obtenida del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, disponible en: http://www.sat.gob.mx/informacion_fiscal/normatividad/Paginas/reglamentos_legislacion.aspx 47La información de esta sección se basa en la página oficial de Sener de la Ronda Cero: http://www.energia.gob.mx/rondacero/index.html.
45
los campos que resultaran rentables después de impuestos y en los que se pudiera involucrar a la iniciativa privada en su futuro desarrollo. Los títulos de las concesiones fueron otorgados a Pemex en agosto de 2014. A través de ellos, se asignó a la empresa la totalidad de los recursos solicitados de reservas probadas y probables (2P), que se tratan de recursos convencionales, localizados casi por completo en campos terrestres y de aguas someras. En relación con los recursos prospectivos, se asignó a Pemex el 67% de lo solicitado; el 78% está conformado por recursos convencionales y el porcentaje restante por no convencionales.48 Con tales asignaciones, Pemex contará con el 83% de las reservas 2P y 21% de los recursos prospectivos del país. Se buscó asegurar que la empresa pueda producir 2.5 millones de barriles diarios por los próximos 20.5 años. Cuadro 5.1 Reservas y recursos prospectivos otorgados a Pemex por asignación Tipo
Volumen Otorgado/ otorgado solicitado (%) (mmmbpce)
Superficie otorgada (km 2 )
Reservas/ producción (años)
Reservas 2P Recursos prospectivos Convencional No convencional
20,589
100
17,010
15.5
23,447
67
72,897
5.0*
18,222
70.9
64,489
5,225
58.8
8,408
mmbpce: millones de barriles de petróleo crudo equivalente * cálculo con base en la reserva a incorporar Fuente: Sener
De acuerdo a la facultad otorgada por la Ley de Hidrocarburos,49 Pemex consideró conveniente formar 10 asociaciones para campos o agrupaciones de campos que requieren la participación de privados para desarrollarlos, dada su complejidad técnica y los altos niveles de capital requeridos.50 La información más reciente muestra que la CNH aprobó la migración de las primeras dos asignaciones en aguas someras que en conjunto abarcan 216 kilómetros cuadrados; Sener deberá publicar la convocatoria para seleccionar al socio con el que Pemex explotará dichos campos.51 5.1.3 Avances: Ronda Uno La Ronda Uno se refiere al primer paquete de licitaciones emitido por el Estado para adjudicar contratos de exploración y extracción de hidrocarburos, en los cuales pueden participar tanto 48Las
reservas 2P son la suma de las reservas probadas (que tienen al menos una probabilidad de extracción de 90%) y las reservas probables (que son más factibles de ser comercialmente recuperables que lo contrario). Por su parte, los recursos prospectivos son recursos que no han sido descubiertos pero que han sido inferidos y que se estiman potencialmente recuperables. 49La Ley de Hidrocarburos, en su artículo 13, establece la posibilidad de que Pemex y demás EPE’s celebren alianzas o asociaciones con personas morales en los casos de las asignaciones que migren a contratos de exploración y extracción. 50Los proyectos incluyen campos maduros terrestres y marinos, campos marinos de aceite extra pesado, campos gigantes de gas en aguas profundas y descubrimientos en Área Perdido. 51 Se trata de los campos Ek y Balam, que migran a un solo contrato, y de Sinan y Bolontikú que conformarán otro contrato. Ver García, K. “Palomean a Pemex migrar campos”, El Economista, 22 de septiembre de 2015 en http://eleconomista.com.mx/industrias/2015/09/22/palomean-pemex-migrar-campos
46
empresas privadas como Pemex, de manera individual, en consorcio o en asociación. Los contratos se otorgarán al participante que ofrezca mayores beneficios fiscales para el Estado. Inicialmente, la Ronda Uno consideró la licitación de 169 bloques: 109 en áreas de exploración y 60 correspondientes a campos de extracción. En términos de reservas 2P y recursos prospectivos, dichos bloques representan un volumen de 3,782 y 14,606 millones de barriles de petróleo crudo equivalente (mmbpce), respectivamente. Al momento, se encuentran en marcha tres procesos licitatorios. La convocatoria del primero de ellos fue publicada en diciembre de 2014, y consiste en un contrato de producción compartida para actividades de exploración en 14 áreas en aguas someras, localizadas en cuencas del Sureste; en la mayor parte de los campos el hidrocarburo principal es el aceite ligero. De las 14 áreas a licitar 12 se declararon desiertas debido a que en algunas áreas no se presentaron propuestas o bien, porque la propuesta recibida era menor al monto mínimo establecido por SHCP.52 El ganador de los dos únicos bloques asignados fue el consorcio integrado por Sierra Oil & Gas S. de R.L. de C.V., Talos Energy LLC y Premier Oil PLC.53 La convocatoria de la segunda licitación se publicó en febrero de 2015. Se trata de un contrato de producción compartida para la extracción de hidrocarburos en cinco áreas localizadas principalmente en el litoral de Tabasco, que contienen reservas de aceite y gas. En este caso, dos áreas se declararon desiertas y las tres restantes se adjudicaron a las empresas ENI International B.V., PanAmerican Energy LLC en consorcio con E&P Hidrocarburos y Servicios, y Fieldwood Energy LLC en consorcio con Petrobal.54 Es importante mencionar que, en buena medida debido a la reducción de los precios internacionales del petróleo, que comenzó a partir de la segunda mitad de 2014, y en general a la volatilidad del mercado, las autoridades realizaron modificaciones de importancia a las bases y a los modelos de contratación de los dos primeros procesos licitatorios, con el objetivo de flexibilizar distintos aspectos de los contratos, hacerlos más atractivos y de esta manera garantizar mayores inversiones en el sector. 55 La convocatoria para el tercer proceso licitatorio se publicó en mayo de 2015. Se concursa un contrato de licencia para la extracción de hidrocarburos en 25 áreas repartidas en tres campos terrestres: Burgos, Norte y Sur;56 el primer campo contiene gas seco, mientras que los dos restantes cuentan con reservas de aceite y gas. El 15 de diciembre de 2015 se dieron a conocer los resultados 52
La propuesta de cada participante se basaba en el porcentaje de la utilidad operativa que correspondería al Estado y en el aumento porcentual al programa mínimo de trabajo. Para cada bloque, el participante presentó un sobre sellado con el contenido de los porcentajes anteriormente mencionados, de la misma manera la SHCP entregó los porcentajes mínimos que serían aceptados. La propuesta podría entregarse en blanco en el caso de no existir interés por el bloque licitado y aquellas inferiores al mínimo establecido por la SHCP fueron automáticamente desechadas. Cabe destacar que los porcentajes mínimos establecidos por SHCP fueron publicados una vez que todos los participantes entregaron sus propuestas. 53 De los 14 bloques, se asignaron el número 2 y 7, que tienen una extensión de 194 y 465 kilómetros cuadrados respectivamente. 54 Ver boletín de prensa conjunto de la Sener, CNH y SHCP, del día 30 de septiembre de 2015. 55 Ver comunicados de prensa conjuntos de Sener, SHCP y CNH del 6 de marzo y del 29 de mayo de 2015. 56 Burgos abarca áreas de Nuevo León y el norte de Tamaulipas; el campo Norte, del sur de Tamaulipas y el norte de Veracruz; y el campo Sur, del sur de Veracruz, Tabasco y el norte de Chiapas.
47
de esta ronda, en la cual se asignaron las 25 áreas que se estaban licitando; destaca que 18 de los contratos fueron asignados a empresas mexicanas. Se estima que los contratos requerirán de una inversión asociada de aproximadamente 1,100 millones de dólares durante los próximos 25 años.57 Cuadro 5.2 Características de los procesos licitatorios de la Ronda Uno Concepto/convocatoria Actividad
Convocatoria 1 Exploración
Convocatoria 2 Extracción
Convocatoria 3 Extracción
Convocatoria 4 Exploración
Tipo de campos
Aguas someras
Aguas someras
Terrestres
Aguas profundas
Áreas a licitar
14
5
25
10
Localización Fecha de convocatoria Fecha de presentación de propuesta Tipo de contrato Áreas adjudicadas
Cuencas del Sureste
Cinturón Litoral de Tabasco Campos Burgos, Plegado Perdido (principalmente) Norte y Sur y Cuenca Salina
11-dic-14
27-feb-15
12-mayo-15
15-jul-14
30-sep-15
15-dic-15
Producción compartida 2
Producción compartida 3
Licencia
17-dic-15 Tercer trimestre de 2016 Licencia
25
Fuente: Elaboración propia con información de Sener. El 17 de diciembre de 2015 se anunció la cuarta convocatoria, que consiste en diez áreas contractuales en aguas profundas bajo el modelo de licencia. Se conforma de seis bloques exploratorios ubicados en la Cuenca Salina del Golfo de México (principalmente con reservas de aceite ligero, pesado y extrapesado) y cuatro bloques exploratorios localizados en el Cinturón Plegado Perdido (con reservas de aceite ligero y súper ligero). Se informó que el cuarto de datos se abriría en enero de 2016 y se previó que la presentación de propuestas y la adjudicación se anunciará durante el tercer trimestre de 2016. 5.1.4. Pensiones y jubilaciones de Pemex El 11 de noviembre de 2015, Pemex y el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana (STPRM) suscribieron el convenio para la modificación del sistema de pensiones, aplicable a todos los trabajadores sindicalizados de la EPE.58 En dicho convenio, se estableció para los trabajadores de nuevo ingreso un esquema de cuentas individuales con aportaciones tanto de los trabajadores como de la empresa; los actuales trabajadores sindicalizados también podrán acceder a dicho esquema, con las ventajas que ello representa en términos de las aportaciones complementarias de la empresa, la portabilidad hacia otras cuentas y el ahorro voluntario con beneficios fiscales. Para los trabajadores con menos de 15 años de antigüedad, se incluyeron nuevos parámetros de jubilación, al incrementarse de los 55 años de edad y 30 años de antigüedad para obtener una pensión equivalente al 100%, a 60 años de edad y 30 de antigüedad. Pemex informó que el acuerdo permitirá una reducción importante del pasivo laboral, que a la fecha de la suscripción del convenio asciende a 1 billón 500 mil millones. Sin embargo, algunos 57
El detalle de los resultados de la tercera convocatoria de la Ronda Uno puede consultarse en http://ronda1.gob.mx/resultados-l03/. 58 Ver Pemex, “Suscriben Pemex y el STPRM el convenio para la modificación de pensiones”, Boletín Nacional, 11 de noviembre de 2015, en http://www.pemex.com/saladeprensa/boletines_nacionales/Paginas/2015-104-nacional.aspx .
48
especialistas han señalado que las medidas son insuficientes, entre otros aspectos porque los empleados de confianza no sufrirán cambios significativos en sus pensiones, y sólo cambia la edad de retiro pero no los privilegios.59 A finales de 2015 se publicaron las disposiciones generales sobre la asunción por parte del gobierno federal de una proporción de las obligaciones de pago de pensiones y jubilaciones a cargo de Pemex y sus subsidiarias.60 En éste se menciona que dadas las modificaciones realizadas al contrato colectivo y el Reglamento de Trabajo del Personal de Confianza, Pemex calculó una reducción de la obligación de pago de pensiones y jubilaciones por 186,482.3 millones de pesos. El acuerdo establece que la SHCP contratará a un experto independiente que revise la reducción mencionada y toda la información proporcionada por Pemex que incida en su cálculo; el monto y el perfil de vencimiento que arroje dicha revisión serán, respectivamente, el compromiso de pago del gobierno federal y el perfil de vencimiento base para establecer los perfiles de pago aplicables para la emisión de los títulos. El acuerdo especifica que el gobierno federal podrá asumir hasta una tercera parte del monto de la reducción de la obligación de pago. 5.2 Avances en implementación de la reforma en el sector eléctrico El proceso de implementación de la reforma energética en el sector eléctrico se puede analizar en tres partes: mercado eléctrico; transmisión y distribución de energía eléctrica; y energías limpias. La Sener, la CRE y el Cenace son las tres instituciones encargadas de llevar a la práctica los cambios previstos en la ley. En la siguiente figura se observa el proceso de implementación programado para los años 2014 y 2015. La reforma parte de la nueva configuración del sector eléctrico, que busca satisfacer los requerimientos de corto plazo a través de un mercado spot, en el que se realizarán transacciones en las que tanto la CFE, sus órganos subsidiarios y generadores privados ofrecerán su energía al mercado. Asimismo, se contempla establecer contratos de largo plazo para asegurar la provisión y el precio de la energía eléctrica. Como ya fue mencionado, la prestación del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica continuará a cargo del Estado, a través de la CFE.61 En el diseño y puesta en marcha del mercado eléctrico destaca la creación del Cenace, que, como se señaló, tiene como objetivos principales ejercer el control operativo del Sistema Eléctrico Nacional, la operación del Mercado Eléctrico y garantizar la imparcialidad en el acceso a la Red Nacional de Transmisión y a las Redes Generales de Distribución.62
Ver, por ejemplo, Luna, C. “Insuficientes, cambios en pensiones de Pemex”, CNN Expansión, 13 de noviembre de 2015, en http://www.cnnexpansion.com/economia/2015/11/12/cambios-en-pensiones-no-aminorara-presion-enpemex?newscnn1=%5B20151113%5D. 59
Ver Secretaría de Hacienda y Crédito Público, “Acuerdo por el que se emiten las disposiciones de carácter general relativas a la asunción por parte del Gobierno Federal de obligaciones de pago de pensiones y jubilaciones a cargo de Petróleos Mexicanos y sus empresas productivas subsidiarias”, Diario Oficial de la Federación, 24 de diciembre de 2015. 60
61
Ver Programa de Desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional. Sener 2015. el Decreto por el que se crea el Centro Nacional de Control de Energía. DOF 28/08/2014.
62Ver
49
Figura 5.1 Plan de implementación de la reforma en el sector eléctrico
Fuente: Obtenido del documento: “Prospectiva de Energías Renovables, 2014-2028”. Sener. En línea con lo anterior, se publicaron las Bases del Mercado Eléctrico que tienen como objetivo establecer las disposiciones administrativas generales, sentar los principios del diseño y operación del Mercado Eléctrico y definir los derechos y obligaciones de los participantes. Las Bases fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 8 de septiembre de 2015. El Mercado Eléctrico iniciará operaciones en el primer momento de 2016.63 Adicionalmente, se han emitido diversas disposiciones que responden a las proyecciones y objetivos de generación de energía eléctrica y a la necesidad de un marco legal que permita el funcionamiento del mercado eléctrico, como los Criterios de Interconexión.64 Además, la CRE ha otorgado en los primeros cinco meses de 2015, 224 permisos que incluyen producción independiente, autoabastecimientos, cogeneración y pequeña producción; dicha cifra supera a los 152 otorgados en todo 2014.65 Entre otros proyectos, la CFE tiene como objetivo reducir el uso de combustóleo para la generación de electricidad en un 90%. Para lograr lo anterior, se plantea dar impulso al uso de gas natural en centrales de generación, el óptimo mantenimiento de sus centrales hidroeléctricas, el impulso de las energías limpias y el suministro oportuno de carbón a las centrales que lo utilizan. En específico, la CFE instrumentará licitaciones y participará en temporadas abiertas para que el sector privado construya, opere y sea propietario de gasoductos, y con ello llevar gas natural a sus centrales.66 En lo que se refiere a la transmisión y distribución de energía eléctrica, la publicación del Programa de Desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional (Prodesen) representa el avance más significativo.
63Ver
Boletín de prensa 019, del día 24 de febrero de 2015. Secretaría de Energía Ver “Criterios mediante los que se establecen las características específicas de la infraestructura requerida para la Interconexión de las Centrales Eléctricas y Conexión de Centros de Carga”. Dichos criterios fueron publicados el 2 de mayo de 2015 en el DOF, por el CENACE. http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5394833&fecha=02/06/2015 65http://www.cre.gob.mx/articulo.aspx?id=171 66 Ver boletín de prensa de la CFE del día 16 de agosto de 2015. “La CFE planea disminuir en 90% el uso de combustóleo para generar energía eléctrica en el 2018 comprado con 2012”. Disponible en: http://saladeprensa.cfe.gob.mx/boletines . 64
50
Publicado el 30 de junio de 2015, éste resulta clave para la implementación de todos los cambios en el sector eléctrico y para la determinación de las asociaciones o contratos para la ejecución de los proyectos de inversión en las áreas de generación, transmisión y distribución.67 Además, el programa considera el rubro de energías limpias, y prevé que al término del periodo 2015-2029 el 54.3% de la capacidad instalada adicional sea eólica, de cogeneración eficiente, hidroeléctrica, nucleoeléctrica, solar, de bioenergía y geotérmica. En lo que concierne a las energías limpias, se publicaron los “Lineamientos que establecen los criterios para el otorgamiento de Certificados de Energías Limpias y los requisitos para su adquisición”.68 Dichos lineamientos tienen como objetivo establecer el marco que permita mayor certidumbre, inversiones e incentivos para operar en el sector de energías limpias, y lograr que los CEL’s cumplan con el propósito de aumentar la generación de energía eléctrica a través de energías limpias. Los CEL’s funcionarán a través de un mercado donde el Estado establecerá un porcentaje mínimo de generación de energía a partir de fuentes limpias que debe ser cubierto por generadores o distribuidores. Así, quienes no cumplan con dicho porcentaje mínimo deberán adquirir el número de certificados que les permitan cumplir con la regulación (Cabrera y González, 2015).69 A principios de noviembre de 2015, se informó que el proceso de subasta del mercado eléctrico comenzará a finales de noviembre con la publicación de las bases de licitación y concluirá el 31 de marzo con la emisión del fallo por parte del Cenace; se subastarán contratos de CEL’s y de potencia para 20 años, y energía eléctrica para 15 años.70 Por otra parte, se contempla tomar medidas para hacer más atractivos y rentables los proyectos de generación a partir de energías limpias; una de ellas es la depreciación acelerada, un incentivo fiscal que permitirá deducir en su totalidad las inversiones en infraestructura realizadas en proyectos de este tipo.71 Otro avance importante en esta área son los proyectos relacionados con los recursos geotérmicos. Al respecto, se diseñó un esquema similar a la Ronda Cero de hidrocarburos, donde la CFE presentó a la Sener una solicitud de campos geotérmicos para llevar a cabo proyectos de generación de energía. En respuesta a dicha solicitud, el 22 de julio del presente año, la Sener entregó a la CFE cinco títulos de concesión y 13 sitios geotérmicos para exploración, es decir el 52% del potencial solicitado. Se espera que los campos y áreas que no sean otorgadas a la CFE se sometan a un
67Ver
Boletín de prensa 063 publicado el 30 de junio de 2015 por la Secretaría de Energía. publicaron en el DOF el 31/10/2014. 69Cabrera, Orlando y González, Damián. “Futuro promisorio”, Petróleo & energía, México, D.F., Año 12, Tomo 85, Febrero 2015, páginas 22 a 26. 70 Ver Reyna, J., “Dan a empresarios detalles de primera subasta eléctrica”, La Jornada, 11 de noviembre de 2015, en http://www.jornada.unam.mx/ultimas/2015/11/11/dan-a-empresarios-detalles-de-primera-subasta-electrica-4941.html . 71Obtenido del periódico “el Economista”, mayo 25. Link: http://eleconomista.com.mx/industrias/2015/05/25/habra-depreciacion-acelerada-generacion-electrica-limpia 68Se
51
proceso de licitación en los próximos meses de 201572 y que éstos representen la posibilidad de explotar cerca de 5 mil mega watts..73 En resumen, los avances en el sector eléctrico tienen como objetivo establecer el marco regulatorio y el mecanismo de operación del nuevo modelo del subsector eléctrico, en aras de promover la inversión privada, aumentar la generación de energía eléctrica (en especial de energías limpias), y de hacer más competitivo al subsector. 6. Indicadores para el seguimiento del impacto de la reforma energética en la solución de la situación problemática del sector energético en México La reforma energética contempla el seguimiento a su impacto por medio de indicadores del sector energético. En la presente investigación se diseñó un tablero de control para monitorear la evolución de los indicadores vinculados a los problemas del sector energético diagnosticados. Dado que la reforma energética entró en vigor en 2015, se realiza la comparación entre el período EneroJunio 2015 respecto al mismo período del año previo.
72Ver
“Palabras del Director General de la CFE, Doctor Enrique Ochoa Reza, en la sesión de clausura del ciclo de conferencias “La generación de energía eléctrica y el impulso de las energías renovables en México”, el 6 de febrero de 2015.http://saladeprensa.cfe.gob.mx/direccion/show/120/. El primer título de concesión de energía geotérmica fue otorgado el 3 de noviembre de 2015 a Grupo Dragón, para explotar recursos en Nayarit y generar entre 25 y 50 megawatts de energía. Ver Méndez, E., “Entregan primer título de concesión de energía geotérmica”, Excelsior, 3 de noviembre de 2015, en http://www.excelsior.com.mx/nacional/2015/11/03/1055042 . 73 Ver: Ceremonia de Adjudicación de sitios geotérmicos a la CFE.
52
Cuadro 6.1 Indicadores propuestos para monitorear evolución del sector energético Sub-sector Problema Caídas en plataforma de producción y exportación
Hidrocarburos Indicador
Unidades
Enero-Junio 2014 Periodo base
Plataforma de Producción
Miles de Barriles (acumulados)
14,879
13,578
-8.7%
Plataforma de Exportación
Miles de Barriles (acumulados)
6,822
6,991
2.5%
Producción de Gas Natural
Millones de pies cúbicos (acumulados)
39,141
38,668
-1.2%
8,165
7,608
-6.8%
Importación de Gas Natural Millones de pies cúbicos (acumulados) Importaciones de Gas Natural/Producción Ratio de Gas Natural Dependencia de las Producción de Gas Licuado Millones de pies cúbicos (acumulados) importaciones de gas Importación de Gas Licuado Millones de pies cúbicos (acumulados) natural y derivados del Importaciones de Gas Licuado/Producción Ratio petróleo de Gas Licuado Producción de Gasolina Miles de Barriles (acumulados) Importación de Gasolina Miles de Barriles (acumulados) Importaciones de Gasolinas/Producción Ratio de Gasolinas La riqueza petrolera no Reserva de largo plazo del Fondo Millones de pesos corrientes se aprovecha de n.a. Mexicano del Petróleo (acumulados) manera intertemporal Generación de electricidad a partir de Ratio Posible escenario de combustibles fósiles / Generación total menor uso de petróleo de electricidad como fuente de Proporción que representan los ingresos energía petroleros de los ingresos Ratio presupuestarios públicos totales Sub-sector
Obstáculos para incrementar la eficiencia y competitividad del subsector eléctrico
Enero-Junio 2015 Periodo Tasa de analizado crecimiento
0.21
0.20
-5.7%
1,273 482
1,113 579
-12.5% 20.3%
0.4
0.5
37.6%
2,648 2,112
2,350 2,393
-11.2% 13.3%
0.8
1.0
27.6%
0 n.a.
0.816
0.824
1.0%
0.307
0.186
-39.4%
164 128 239 313 44 167 181 142
142 124 245 285 53 133 147 109
-13.2% -3.2% 2.5% -8.7% 18.6% -20.1% -18.8% -23.3%
127,237,249
126,663,439
-0.5%
53,799.92
54,931.96
2.1%
Eléctrico Tarifas eléctricas (totales) Tarifas eléctricas (residenciales) Tarifas eléctricas (servicios) Tarifas eléctricas (comerciales) Tarifas eléctricas (agrícolas) Tarifas eléctricas (industriales) Empresa mediana Gran industria
Centavos por kilowatts-hora a precios constantes de Junio 2015 (promedio)
Generación total de electricidad
megawatts-hora (acumuladas)
Capacidad efectiva de generación de electricidad Pérdidas de electricidad/Generación total de electricidad Importaciones de electricidadad/Generación total de electricidad
Megawatts (Promedio) Ratio Ratio
n.d.
n.d.
n.d.
0.0061 n.d.
n.d.
Sub-sector
Energías Renovables Generación de electricidad a partir de megawatts-hora 23,420,679 21,849,628 fuentes renovables (acumuladas) Capacidad efectiva de generación de Megawatts (Promedio) 3,327 3,434 Baja producción y electricidad con fuentes renovables aprovechamiento de Generación de electricidad a partir de energías renovables fuentes renovables/Generación efectiva Ratio 0.18 0.17 para la generación de de electricidad electricidad Capacidad efectiva de generación de electricidad con fuentes Ratio 0.062 0.063 renovables/Capacidad efectiva total de generación de electricidad n.a.= no aplica; n.d.= no disponible. Nota 1: La reducción en la dependencia de las finanzas públicas respecto a los ingresos petroleros se debió a dos factores: i) el impacto positivo de la reforma hacendaria; ii) la caída en los precios del petróleo. Nota 2: De acuerdo a los Criterios Generales de Política Económica 2016, la reducción real de las tarifas eléctricas se debió al menor costo de los combustibles utilizados para la generación de electricidad, así como al efecto de la reducción de 2% y la suspensión del mecanismo de aumento en las tarifas para uso doméstico establecidas en enero de 2015. Fuente: Elaboración propia con base en información de SIE y SHCP.
-6.7% 3.2% -6.3%
1.1%
53
7. Retos y desafíos La mayor parte de la reforma energética entró en vigor en agosto de 2014; en el caso del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo (FMPED), éste comenzó a operar en enero de 2015. Así, al mes de noviembre de 2015 la reforma energética tiene relativamente poco tiempo de haber comenzado su proceso de implementación, por lo que se considera necesario monitorear dicha reforma por un mayor tiempo para poder evaluar con suficiente evidencia y rigor su impacto en la situación problemática del sector energético en México. En este sentido, el análisis que se ha efectuado de la reforma energética respecto a su posible contribución en la solución de los principales problemas del sector energético en México se ha realizado más como un ejercicio de prospectiva que como un análisis de impacto en sentido estricto. En esta visión prospectiva, es posible hacer una breve evaluación ex-ante de la sostenibilidad estimada de la reforma en las dimensiones económica, social, ambiental e institucional, con la finalidad de identificar algunos de los principales retos y desafíos que tendrá que sortear para tener el mayor impacto positivo posible en el desarrollo nacional. Desde una perspectiva económica, la sostenibilidad de corto plazo de la reforma energética ha tenido que enfrentar un escenario de precios internacionales bajos del petróleo que ha desincentivado la inversión en actividades de exploración y extracción de hidrocarburos. Asimismo, como producto de los precios bajos del petróleo, y dada la significativa dependencia de las finanzas públicas respecto a los ingresos petroleros, se ha tenido que recurrir a recortes del gasto público. Pemex tuvo que soportar más de la mitad del primer recorte al presupuesto, lo que le ha dejado menores recursos disponibles a esta empresa productiva del Estado para invertir en diversos rubros vinculados al desarrollo de proyectos en hidrocarburos. Una combinación de factores de oferta y demanda a nivel internacional ha ocasionado que se mantenga este escenario de precios bajos del petróleo. Por el lado de la oferta, el principal factor explicativo ha sido la creciente producción de gas y petróleo shale en Estados Unidos, lo que le ha permitido a dicho país posicionarse como el principal productor de hidrocarburos del mundo y estar en camino de alcanzar su autosuficiencia energética en el mediano plazo. Por el lado de la demanda, el moderado dinamismo de la economía mundial puede considerarse como el principal factor que ha presionado a la baja los precios del petróleo. No se anticipa que el escenario de precios bajos del petróleo pueda revertirse en el corto plazo. Sin embargo, la historia muestra que el precio del petróleo es volátil, y que las temporadas de precios altos o bajos de este hidrocarburo no son permanentes. La sostenibilidad económica de mediano plazo de la reforma energética se puede ver amenazada si continúan los precios bajos del petróleo. Sin embargo, otros factores también podrían afectar dicha sostenibilidad económica. En primer lugar, si la contribución neta de Pemex o CFE al erario público no disminuye en términos reales de forma significativa, las capacidades para que estas empresas productivas del Estado puedan competir con otras empresas se verían afectadas, al igual que los recursos disponibles con los que contarían para invertir. En segundo lugar, de continuar la tendencia de la creciente dependencia externa de México en gas natural y petrolíferos, el país podrá convertirse en algunos años en un importador neto de 54
hidrocarburos en términos monetarios. Lo anterior, no sólo mermaría las ganancias que obtendría el país por las actividades productivas vinculadas a estos combustibles fósiles, sino que también erosionaría la seguridad energética de la nación. En algunos años se permitirá que empresas particulares puedan importar gas natural y petrolíferos, y si la producción nacional de estos combustibles no repunta, entonces la creciente dependencia externa de México mencionada podría continuar. En tercer lugar, deberá verificarse si resulta exitoso el intento de que la eficiencia y competitividad aumenten en el sistema de refinación de Pemex en México, o en el sub-sector eléctrico nacional, a partir del incremento en la competencia de mercado con la entrada de nuevos actores. Por un lado, el incremento de la eficiencia y competitividad del sistema de refinación de Pemex en México es una condición necesaria para contribuir al incremento de la producción nacional de petrólíferos, lo cual sería favorable para intentar reducir la dependencia externa en dichos combustibles. Por otro lado, el aumento de la eficiencia y competitividad del sub-sector eléctrico nacional se requiere para poder disminuir las tarifas eléctricas sin la necesidad de recurrir a significativas erogaciones en la forma de subsidios. En cuarto lugar, si se impulsan proyectos de extracción de gas shale en México a partir de una estricta regulación y monitoreo de estas actividades para evaluar que utilicen las mejores prácticas con la finalidad de reducir significativamente su impacto negativo en el medio ambiente y la salud humana, existe la posibilidad de que se reduzca la dependencia externa en este hidrocarburo. Cabe recordar que México posee la sexta reserva más grande a nivel mundial de gas shale técnicamente recuperable de acuerdo a las estimaciones de la Agencia de Información de Energía de los Estados Unidos. En quinto lugar, la tendencia creciente en la reducción de importaciones de petróleo por parte de Estados Unidos representa una amenaza para incrementar la plataforma de exportación de dicho hidrocarburo de México, e incrementa la necesidad de diversificar los destinos de exportación para la mezcla mexicana (Senado de la República, 2013). El mercado de Estados Unidos se mantiene como el principal destino de las exportaciones de petróleo de México. Sin embargo, se mantiene una tendencia decreciente en el porcentaje que representan las exportaciones de petróleo de México a Estados Unidos respecto al total de las exportaciones nacionales de dicho hidrocarburo. En sexto lugar, si no se revierte gradualmente la dependencia de las finanzas públicas respecto a los ingresos petroleros, las posibilidades de generar ahorro de largo plazo en la reserva del FMPED enfrentarán restricciones. La acumulación e inversión de ahorro de largo plazo proveniente de los ingresos petroleros es la condición necesaria para que la riqueza petrolera pueda ser aprovechada de forma inter-temporal e inter-generacional. Una posible sinergia positiva entre las reformas hacendaria y energética sería la búsqueda de alternativas para la reducción gradual y sostenida de la dependencia de las finanzas públicas respecto a los ingresos petroleros. Por el lado del gasto público, sería necesario identificar las áreas de oportunidad para mejorar su desempeño en términos de eficiencia, eficacia, calidad e impacto. Por el lado de los ingresos públicos, deberá evaluarse si las medidas contempladas en la reforma hacendaria son suficientes para acercar de forma sostenible y progresiva a México al promedio de los países que conforman la OCDE en relación con la recaudación tributaria respecto al PIB. 55
En séptimo lugar, se ha argumentado que la manipulación de costos por parte de las empresas privadas con el objeto de apropiarse de una mayor parte del excedente petrolero representa una amenaza latente debido a la enorme asimetría de información entre el Estado y las compañías contratistas (Clavellina y Pérez, 2015). Lo anterior es relevante porque una de las contraprestaciones que recibirá el contratista es la recuperación de costos, gastos e inversiones considerados y permitidos por la Ley de Ingresos Sobre Hidrocarburos y desarrollados en los lineamientos publicados por la Secretaría de Hacienda. Sin embargo, es fundamental que las dependencias responsables cuenten con la capacidad técnica y de recursos humanos requeridos para supervisar que la recuperación de los costos, gastos e inversiones cumpla con la regulación correspondiente, en especial aquella en materia de Precios de Transferencia. En octavo lugar, se ha alertado de que podrían existir déficits en capital humano calificado para desarrollar las actividades del sub-sector hidrocarburos en el nuevo contexto que derivará del avance en la implementación de la reforma energética. En este sentido, se ha argumentado que el principal problema en la industria petrolera en términos de capital humano se asocia con tener una plantilla laboral cuya edad promedia los 45 años y con carecer de suficientes cuadros jóvenes que la releven; se estima que en los próximos 10 años al menos 20 mil trabajadores de confianza de Pemex se jubilarán (CIDAC, 2014). A ello se añade la mayor demanda de personal especializado que significará la entrada de capital privado a raíz de la reforma energética. En los últimos años las ingenierías relacionadas con el sector petrolero han generado pocos egresados,74 por lo que en el corto plazo dicha demanda tendría que ser cubierta con jubilados o con talento de otros países. El déficit de cuadros especializados se extiende también al personal encargado de la regulación y la supervisión del sector. En este contexto, se considera que las instituciones de educación superior deberán re-diseñar y crear programas educativos a fin de otorgar a los jóvenes las competencias requeridas por los participantes del mercado; también será necesario fortalecer la vinculación de los institutos de investigación con las empresas del sector.75 La sostenibilidad económica de largo plazo de la reforma energética podría enfrentar el reto de un escenario mundial de un uso significativamente menor del petróleo como fuente de energía de 20 a 30 años, con la consecuente reducción en su valor como commodity. La reducción de la dependencia de las finanzas públicas respecto a los ingresos petroleros, así como la disminución en la dependencia energética en los combustibles fósiles podría mitigar el impacto negativo para México de cumplirse este escenario. Desde una perspectiva social, la sostenibilidad de la reforma energética podría verse afectada por posibles inconformidades si se presentaran casos de expropiación de predios. Cabe recordar, que las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos tendrán una preferencia avalada por la ley respecto a otro tipo de actividades productivas o sobre cualquier uso que se le haya dado a los terrenos en los que puedan extraerse hidrocarburos. Por otro lado, si no se incrementa la eficiencia y competitividad del sistema de refinación de Pemex en México, dicho sistema podría reducir su nivel
74
Por ejemplo, información de la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) señala que en el ciclo 2013-2014 egresaron 899 estudiantes de ingenierías o licenciaturas de ingenierías ligadas al petróleo, lo que representa 0.8% del total de los egresados de ese tipo de carreras. 75Se han comenzado a hacer algunos esfuerzos al respecto. Ver Tapia, P. (2015).
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de producción y enfrentar presiones para reducir su demanda laboral, lo que podría tener un impacto negativo no sólo económico, sino también social. Otro factor que podría afectar la sostenibilidad social de la reforma energética sería la multiplicación de proyectos de hidrocarburos shale en México sin la requerida regulación y supervisión para evitar al máximo las afectaciones a las comunidades. Sería conveniente evaluar posibles sinergias entre el sector energético y los sectores financiero y hacendario para diseñar medidas preventivas (i.e. seguros, fianzas) y compensatorias (i.e. multas, impuestos especiales, indeminizaciones) que pudieran reducir los riesgos de las comunidades que pudiesen verse afectadas por el desarrollo de proyectos de hidrocarburos shale. La sostenibilidad ambiental de la reforma energética deberá evaluarse en la medida en que puedan reducirse las emisiones de gases de efecto invernadero durante los procesos de extracción, transformación y consumo de hidrocarburos en México. Asimismo, deberá evaluarse la posible afectación al clima, el medio ambiente, los ecosistemas, la biodiversidad y la calidad de vida de las personas que pudieran resentir los impactos de los diversos proyectos energéticos, incluyendo los de hidrocarburos shale. La alineación de metas dentro de los sectores energético y medio ambiental podría fortalecer la sostenibilidad ambiental de la reforma energética; como por ejemplo, en la transición energética, en la cual gradualmente se podrán impulsar las energías renovables y limpias como substituto de los combustibles fósiles. Otro ejemplo, podría vincularse al proceso de acumulación e inversión de ahorro de largo plazo que podría ser más sostenible si el FMPED puede transitar de ser un fondo petrolero a uno energético en sentido amplio, es decir, uno que incluya los ingresos que podrían obtenerse a partir de proyectos públicos o público-privados de energías renovables. La sostenibilidad de la reforma energética desde una perspectiva institucional requiere en primera instancia que las dependencias de nueva creación en el sector cuenten en tiempo y forma con sus respectivas reglas de operación. Asimismo, se deberá contribuir al fortalecimiento y competitividad de Pemex y CFE como empresas productivas del Estado. Por otro lado, deberá monitorearse la evolución del FMPED para evaluar si además de cumplir con sus objetivos de transparentar la recepción y transferencia de ingresos petroleros, ha sido capaz de desempeñarse como un inversionista institucional con un portafolio de inversión financiado con recursos del ahorro de largo plazo de su reserva. Similarmente, deberá darse seguimiento al desempeño del resto de las instituciones que han sido creadas o fortalecidas dentro del sector energético a partir de la implementación de la reforma. La coordinación inter-institucional será un factor clave para fortalecer la sostenibilidad institucional de la reforma energética. El sector energético puede aportar elementos para impulsar sosteniblemente el desarrollo de México, para lo cual es necesario evaluar ex-post la reforma energética una vez que haya concluido con su proceso de implementación. Asimismo, de ser necesario deberán tomarse medidas estratégicas que estén justificadas para fortalecer la sostenibilidad armonizada de dicha reforma en sus distintas dimensiones.
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Anexo 1. Principales propuestas de modificaciones constitucionales en materia de energía Constitución previa
Iniciativa PAN
Iniciativa de Reforma EPN
Art.25
Establece la responsabilidad del Estado en la rectoría del desarrollo nacional.
Amplía o incluye el concepto de sustentabilidad en distintos párrafos del Art. 25: 1ro, 6to y 8vo.
Art. 27 - Corresponde a la Nación el aprovechamiento de los combustibles nucleares para la generación de energía nuclear y la regulación de sus aplicaciones en otros propósitos. -Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos o de minerales radioactivos, no se otorgarán concesiones ni contratos, ni subsistirán los que en su caso se hayan otorgado y la Nación llevará a cabo la explotación de esos productos, en los términos que señale la Ley Reglamentaria respectiva. - Corresponde exclusivamente a la Nación generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público.
- Amplía o incluye el concepto de sustentabilidad en distintos párrafos del Art. 27: 3ro, 6to. - Modifica la forma en que el artículo se refiere al petróleo e hidrocarburos, y especifica el origen de los mismos de formaciones geológicas (párrafo 4to, 6to). - Añade la posibilidad de otorgar concesiones en la exploración y explotación de petróleo e hidrocarburos, las cuales serían otorgadas por la Comisión Nacional de Hidrocarburos (párrafo 6to). - Elimina prohibición de otorgar concesiones y contratos en petróleo e hidrocarburos y añade que el Estado deberá garantizar el máximo beneficio beneficio de la renta petrolera por conducto de operadores que realicen exploración y explotación (párrafo 6to). - Añade prohibición de otorgar concesiones o contratos tratándose de minerales radioactivos.
Art. 28 - Elimina al petróleo y los demás hidrocarburos de las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva y añade dentro de éstas el control operativo del Sistema Eléctrico Nacional y la administración de los recursos producto de la renta petrolera. - No constituirán monopolios las funciones que el - Especifica que la exploración y producción del petróleo y los Estado ejerza exclusivamente en las siguientes áreas demás hidrocarburos, así como la generación, transmisión, estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; distribución y comercialización de energía eléctrica son áreas petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica prioritarias para el desarrollo nacional. básica; minerales radioactivos y generación de energía - Añade que al otorgar concesiones o permisos, la Nación nuclear; electricidad y las actividades que mantendrá o establecerá el dominio sobre el petróleo y expresamente señalen las leyes que expida el de todos los hidrocarburos. Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y - Estado contará con un organismo autónomo denominado los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo Fondo Mexicano del Petróleo, con personalidad jurídica y nacional... (párrafo 4to). patrimonio propio. Establece conformación e integración. - Comisión Nacional de Hidrocarburos y Comisión Reguladora de Energía son organismos autónomos con personalidad jurídica y patrimonio propios. Especifica tareas y requisitos para comisionados.
- Agrega prohibición de otorgar concesiones o contratos respecto a minerales radioactivos. - Mantiene prohibición de expedir concesiones en petróleo, hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, pero se permiten los contratos. se Agrega que Ley Reglamentaria determinará la forma en que la Nación llevará a cabo la explotación de esos productos. - Limita la exclusividad de la Nación en el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica. Se prohibe el otorgamiento de concesiones en dichas actividades, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes, que deberá determinar la forma en que podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica.
- Elimina mención de petróleo, hidrocarburos, petroquímica básica y electricidad dentro de las funciones que el estado ejerza exclusivamente. Se agrega que tratándose de electricidad, petróleo y demás hidrocarburos se estará a lo dispuesto por el Art. 27 constitucional.
Transitorios
-
Incluye artículos transitorios que determinan, entre otros aspectos: la entrada en vigor del decreto; la responsabilidad del ejecutivo de establecer la política energética nacional; la sustitución de subsidios generalizados por focalizados; la autonomía de Pemex y CFE, su no incorporación al PEF y su adopción de prácticas de gobierno corporativo; la responsabilidad del Ejecutivo para ejecutar un plan para disminuir la dependencia fiscal de los recursos petroleros; la aportación decreciente del Fondo Incluye un solo artículo referente a la entrada en vigor del Petróleo al PEF; la adhesión al proceso de licitaciones del decreto. públicas al acceder al régimen de concesiones para exploración y producción; las funciones de la CRE; la responsabilidad del Congreso de la Unión para realizar las adecuaciones necesarias al marco jurídico; la responsabilidad del Ejecutivo de emitir un plan de sustitución del uso de combustóleo y otros combustibles de alta emisión de gases de invernadero por gas natural; los respectos de los derechos laborales de los trabajadores de empresas y organismos dedicados a actividades del sector.
Fuente: elaboración propia con información de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (vigente antes de la reforma energética) y el Dictamen del Senado con Proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la CPEUM en materia de energía.
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El Instituto Belisario Domínguez es un órgano especializado encargado de realizar investigaciones estratégicas sobre el desarrollo nacional, estudios derivados de la agenda legislativa y análisis de la coyuntura en campos correspondientes a los ámbitos de competencia del Senado con el fin de contribuir a la deliberación y la toma de decisiones legislativas, así como de apoyar el ejercicio de sus facultades de supervisión y control, de definición del proyecto nacional y de promoción de la cultura cívica y ciudadana. El desarrollo de las funciones y actividades del Instituto se sujeta a los principios rectores de relevancia, objetividad, imparcialidad, oportunidad y eficiencia.
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