Analisis de la Nueva Policía Local en la Provincia de Buenos Aires

JUNIO DE 2015

TRABAJO FINAL POLITICA DE SEGURIDAD, MAESTRIA EN POLITICAS PÚBLICAS, UTDT

Análisis de la nueva Policía Local en la Provincia de Buenos Aires Exposición del caso de San Isidro

ABELLA, MANUEL ROMANO BOSCARINO, MA. JOSÉ

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INTRODUCCIÓN

La primera definición de la palabra reforma que puede encontrarse en la Real Academia Española, es: “Volver a formar, rehacer”. En Argentina, trasladar este concepto al ámbito del sistema de seguridad, más específicamente del sistema policial, pareciera implicar la construcción de nuevas instituciones policiales a partir de la reestructuración de viejas policías. Esto es perfectamente aplicable, al ámbito que nos concierne en esta investigación, el de la provincia de Buenos Aires. En la que se han producido desde el año 1997, cambios reiterados en la estructura organizativa de la policía bonaerense. El punto es que, en los últimos tiempos, pareciera haberse abusado del concepto de reforma policial para hacer referencia a procesos o intervenciones que en realidad no parecen constituir una reestructuración verdadera. Marcelo Sain1, en relación a este punto, menciona en un estudio realizado sobre nuestro país, la existencia de una visión incrementalista que se relaciona con la asociación del concepto de reforma al aumento de recursos humanos, operacionales y de infraestructura de la institución tal cual está, sin cambios en la labor específica de la política y en la organización. También explica, que la ampliación de las bases organizacionales de las policías actuales a la vez que se reproducen sus prácticas, no implica una reforma real. Y que tampoco lo es, la conformación de un dispositivo de control policial, ni los cambios en el sistema educativo policial, ni la declaración política y la formulación de planes de intervención sobre la Policía. Una reforma policial implica un proceso mucho más complejo de reorganización doctrinaria, orgánica y funcional que se construye sobre la base de cambios institucionales, que, según plantea, incluyen cinco dimensiones fundamentales: 1) Las funciones de la institución policial y del trabajo policial, 2) la organización policial, 3) la profesión policial, 4) la educación policial, 5) el control policial. En este sentido, nos proponemos realizar un análisis de la actual policía bonaerense a la luz de la última modificación impulsada por el actual gobernador Daniel Scioli, que se ha proclamado como reformadora bajo el marco de emergencia que el mismo impulsó para dar respuesta a una situación de creciente inseguridad. Se trata de la incorporación de una nueva Policía Local.

Sain, Marcelo Fabián, “Dilemas políticos del gobierno federal frente a la reforma policial en Argentina”, Revista Derecho Penal y Criminología, Año II, N°1, Febrero de 2012. 1

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Procederemos así, a exponer los lineamientos decretados, en comparación con el modelo que se pretendía replicar, el de policías comunitarias para luego ejemplificar con el caso del Municipio de San Isidro, cómo esto está siendo llevado a la práctica. Para la realización de este trabajo, se ha realizado un estudio de la normativa vigente en la materia, sus antecedentes y a la realización de entrevistas y/o consultas a distintos actores relevantes, entre ellos a Martin Verrier, consultor y coordinador del equipo técnico de seguridad de Francisco De Narváez; a Federico Suñer, Subsecretario de Prevención Ciudadana de San Isidro, al concejal Andrés Rolón, presidente de la Comisión de Interpretación y Reglamento del Concejo Deliberante de San Isidro y del bloque “Acción Vecinal San Isidro es Distinto” que responde al oficialismo de turno, a fuentes de la Policía Bonaerense que han participado de la experiencia; entre otros.

Lejos de realizar una evaluación crítica completa, impensada por el corto período de aplicación de estos cambios en el sistema policial de la provincia que se encuentran en su etapa inicial, se pretende dar cuenta del significado de la política de seguridad elegida, realizando un aporte para la discusión en la búsqueda de una solución efectiva en el plano político, al abordaje del problema de la inseguridad en tan vasto y heterogéneo territorio.

I) Evolución del sistema y configuración actual

Desde la reforma policial emprendida en el año 1997, la estructura organizativa de la Policía de la Provincia de Buenos Aires ha cambiado en reiteradas oportunidades. Como denominador común de casi todas las gestiones puede encontrarse una tendencia hacia una mayor descentralización ya que con el correr de los años, la estructura policial se fue acercando hacia las instancias locales. Este proceso, más específicamente se inició con los cambios impulsados por el Ministro León Arslanián, sobre la base construida por el anterior Ministro Luis Lugones, que abordaron diversos aspectos como el gobierno y control de las policías y la introducción de instancias de participación comunitaria2 dado que se consideraba a la descentralización como una estrategia de administración para mejorar el servicio policial y combatir la corrupción de la fuerza a través de un mayor control de la comunidad.

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Arslanian, 2004; Kessler, 2009; Sain, 2004 Página 2 de 23

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Pueden mencionarse entre las medidas principales la sanción en 1998 de la Ley 12.1543 de Seguridad Pública y la Ley 12.1554 de Organización de las Policías de la Provincia de Buenos Aires. Asimismo, resulta destacable la creación de las Policías Departamentales. Se trataba de 18 unidades, cuya jurisdicción se correspondía con la de los Departamentos Judiciales, separándose la función de prevención de la de investigación, ambas concentradas hasta ese entonces en las comisarías. Junto con ella, además, se creaban los Foros de Seguridad Vecinales y Municipales con el objeto de garantizar la participación comunitaria en la seguridad pública. Si bien la llegada de un nuevo gobierno implicó un proceso de contra reforma, a partir del 2004 se retomó el curso y se impulsaron diversas leyes, entre las cuales cobra particular relevancia la Ley 13.2105 que creó las bases jurídicas de organización de las Policías Comunales de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, dirigidas a los municipios con menos de 70 mil habitantes, que finalmente fue derogada por la Ley 13.4826 de Unificación de las Normas de Organización de las Policías de la Provincia de Buenos Aires, para sentarse allí la regulación del régimen de las Policías de Seguridad Comunal. La principal novedad de estas últimas consistió en que, por primera vez, se generaba una relación formal entre la Policía y el Intendente y dotaba a este último de autoridad funcional. Se establecía una importante presencia del poder municipal en las decisiones, así como la posibilidad de elegir al Jefe de Policía a partir del voto, en elecciones independientes a las municipales7. Por otro lado, se determinaba que las actuales dependencias policiales y comisarías existentes en el ámbito de cada municipio serian asiento de la dotación de cada Policía Comunal de Seguridad8.

Finalmente, en el año 2014 se realiza otra nueva incorporación al Sistema Policial, en manos del Gobernador de la Provincia quien, por Decreto, da lugar a la creación de las “Unidades de Policía de Prevención Local” a partir de la Resolución Nº 8359, dictada por el Ministro de Seguridad para aquellos municipios con más de 70 mil habitantes, con el objetivo de “fortalecer la prevención del delito a escala municipal y a potenciar la descentralización operativa de la policía”.

Es así como el resultado de la historia de cambios organizativos en torno al sistema policial bonaerense, ha dado lugar hoy a un conjunto de normas, subsistemas y fuerzas que 3

Véase en: http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-12154.html Véase en: http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-12155.html 5 Véase en: http://www.apropoba.com.ar/datos/legislacion_archivos/legislacion/ley13210.htm 6 Véase en: http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-13482.html 7 Ley 13.482, Artículo Nº71 8 Ley 13.482, Artículo Nº61 9 Véase en: http://es.slideshare.net/fabiandbrest/decreto-provincial-de-creacin-de-la-polica-municipal 4

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conviven como parte de un enorme entramado (ver anexo I), cuya fragmentación plantea importantes desafíos de coordinación, organización y planificación que hasta el momento al menos, parecieran estar lejos de abordarse.

II) La nueva policía emergente: ni “comunitaria”, ni “municipal”, “LOCAL”

El advenimiento de cambios en materia de seguridad en los últimos años, se circunscribe en un contexto de creciente inseguridad y sensación de inseguridad en la Argentina, pero especialmente en la provincia de Buenos Aires10, que terminaron por dar lugar al llamado de Emergencia en Seguridad Pública11 dictada por el Gobernador de la Provincia de Buenos Aires en abril de 2014, mediante el dictado del Decreto 220/1412. Medida que permitía, entre otras cosas, convocar al personal de distintas fuerzas que ya se encontraba retirado a prestar servicios, destinar más recursos a las fuerzas de seguridad y a los fiscales y brindar un marco de actuación más ágil para la toma decisiones administrativas. Es así como, se trasladó a la agenda pública en el año 2014, la discusión sobre la creación de una fuerza de seguridad de carácter local que dependiera del Intendente, siendo en mayor o menor medida una herramienta eficaz para combatir la problemática vigente. Desde entonces, nuevamente se lleva a la arena política la discusión sobre el rol de la policía de la provincia de Buenos Aires y la conveniencia o no de su descentralización. Todos los bloques legislativos en el Congreso Provincial trasladaron a la mesa sus respectivos proyectos pero el trámite legislativo no logró acuerdo resultando en un debate trunco ante el cual intervino el Ejecutivo para su resolución. Acontece de allí en más, el proceso de creación de las llamadas “Unidades de Policía de Prevención Local” con el Decreto 373/1413 firmado por el Gobernador Daniel Scioli por medio del cual se instruía al Ministro de Seguridad de entonces, Alejandro Granados, a crear la Superintendencia de Seguridad Local, en ejercicio de la Ley 13.48214 (Ley de Unificación de las Normas de Organización de las Policías de la Provincia de Buenos Aires). Y, es éste último quien dicta la Resolución 835/14, el 2 de julio de 2014 efectivizando lo dispuesto en el Proyecto de que había sido enviado a la Legislatura el 24 de febrero de 2014 por el Ejecutivo. 10

La falta de datos ciertos publicados por el Ministerio de Seguridad provincial desde 2009, obliga a revisar fuentes particulares como por ejemplo el Índice de victimización elaborado por el Laboratorio de Investigaciones sobre Crimen, Instituciones y Políticas (LICIP) de la Universidad Torcuato Ditella, informes emanados de la Corte Suprema de Justicia en relación a homicidios, encuestas de consultoras privadas, etc. 11 Por el plazo de 12 meses, el cual venció en abril de este año, y no ha sido renovado al día de la fecha. 12 Véase en: http://www.gob.gba.gov.ar/portal/subsecretarias/coordinaciongubernametal/descargas/DECRETO%20EMERGE NCIA.pdf 13 Véase en http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/14-373.html 14 Véase en http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-13482.html Página 4 de 23

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Contenido de la iniciativa legislativa

A continuación, en función a lo establecido por la norma, se pretende describir y analizar su contenido, considerando sus puntos más relevantes:

Ámbito de aplicación Se establece como necesario para la actuación de la Policía Local en un determinado municipio, que su Intendente manifieste su adhesión a través de la firma de un “Convenio Específico de Conformación y Cooperación”15 que además, deberá ser ratificado por Ordenanza Municipal. Asimismo, se dispone que la Policía local se limitará a aquellas entidades de más de setenta mil habitantes, aunque se admiten excepciones.

Misiones, funciones y competencias La Policía Local emerge vinculada a tareas de “prevención del delito y contravenciones”. Esa es su misión, y según la norma, las nuevas unidades debieran actuar en calidad de policía de proximidad, coordinando su labor con los municipios y demás unidades policiales16. Específicamente, el artículo 8 de la Resolución Nº 83517 determina que tendrán a su cargo la realización de actividades de observación, patrullaje y vigilancia, en las zonas delimitadas por el sistema de seguridad establecido a nivel provincial; efectuarán la prevención primaria, con conocimiento cabal del sector barrial sobre el cual trabaja; implementarán mecanismos de disuasión frente a actitudes y hechos delictivos o contravencionales; harán cesar la comisión de delitos y contravenciones e impedirán sus consecuencias; intervendrán en los conflictos relacionados con la violencia de género; impedirán que los hechos delictivos o contravencionales, tentados o cometidos, produzcan consecuencias delictivas ulteriores; establecerán una relación estrecha con la comunidad en la labor preventiva; colaborarán con las tareas de análisis preventivo, en base a mapas delictivos que se deberán confeccionar y mantener actualizados; coordinarán el esfuerzo policial con el resto de los agentes que intervienen en la comunidad y finalmente prestarán auxilio u orientación, en la medida de lo necesario, a todo vecino que así lo requiera.

Actores involucrados (Ver anexo II)

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Resolución 835, Artículo N°3. Resolución 835, Artículo N°7. 17 Resolución 835, Artículo N°8. 16

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

La Superintendencia de Seguridad Local será la encargada de coordinar las

“Unidades de Policía de Prevención Local” en función al programa diseñado e implementado en cada municipio, configurándose como un mando general de carácter operativo 18. La misma se crea en el ámbito de la Subsecretaria de Planificación del Ministerio de Seguridad.19 

El Jefe de la Policía Local será designado por el Ministerio de Seguridad con

acuerdo del Intendente del Municipio y será el responsable de la ejecución e implementación del “Programa Operativo de Seguridad”20. 

Un Coordinador Operativo designado por el Ministerio de Seguridad, propuesto

por el Intendente, realizará un seguimiento del Programa llevado adelante y enfocando la supervisión a los recursos asignados al mismo21. 

El Intendente que decida suscribir, será responsable de elaborar un “Programa

Operativo de Seguridad” donde deberán constar las políticas preventivas y acciones estratégicas propuestas22. Además, en cuanto a la formación y capacitación profesional podrá desarrollar gestiones de difusión y reclutamiento de postulantes pero conforme a estándares generales, emitidos por la subsecretaria de planificación23. Y, en términos generales, deberá contribuir al funcionamiento de la policía local24. 

Una Mesa de Coordinación Operativa Local correspondiente a cada municipio,

que será integrada por el Intendente, el Coordinador Local y el Jefe de la Policía25. Se trata del órgano máximo de la Policía Local, donde se analizarán y diseñarán los aspectos relativos a las estrategias de prevención y la coordinación con otras unidades de la Policía Provincial.

Financiación Las unidades de policía creadas serán íntegramente financiadas por el presupuesto de la provincia de Buenos Aires26 pero, los municipios podrán realizar aportes para apoyar no sólo con recursos financieros sino operativos.27

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Resolución 835, Artículo N°5. Resolución 835, Artículo N°2. 20 Resolución 835, Artículo N°7. 21 Resolución 835, Artículo N°20. 22 Resolución 835, Artículo N°6, Inciso b. 23 Resolución 835, Artículo N°11, Inciso b. 24 Resolución 835, Artículo N°6, Inciso c. 25 Resolución 835, Artículo N°17. 26 Resolución 835, Artículo N°1. 27 Resolución 835, Artículo N°23. 19

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Consideraciones al proyecto en curso

Sobre la Descentralización Como se ha dejado en evidencia, la Policía de la Provincia de Buenos Aires, ha venido mutando con el tiempo. En la actualidad, puede decirse que se ha logrado cierto margen de descentralización, en relación a lo que solía existir, pero que aún con las nuevas “Unidades de Policía de Prevención Local” embanderadas en dicho principio, los municipios aún no encuentran una autonomía y una capacidad de gestión total. En primer lugar, debe tenerse presente que la propia Constitución Provincial reserva para el ejecutivo provincial el ejercicio del poder de policía28 aunque se deja margen para que la Legislatura deslinde en los departamentos municipales tanto atribuciones como responsabilidades para atender intereses y servicios locales29. Aunque en realidad, la autonomía de los municipios ya se encuentra consagrada como principio en la Constitución Nacional en su artículo 12330. Estamos ante un conflicto. En segundo lugar, según explica Martin Verrier31, a pesar de todo, muchos municipios, en un intento de sus gobernantes por evitar el costo político de no combatir la inseguridad, impulsaron desde mediados de la década del 90, cuerpos de vigilancia locales para la prevención delictiva. Luego, con la llegada de la Ley 13.210 se incorpora a los Intendentes al Sistema Provincial de Seguridad, de manera formal, aunque sin facultarlos a crear sus propias policías. Aun así, los municipios adquieren plena autonomía en determinadas áreas para la prevención delictiva como la prevención situacional (mantenimiento y diseño del espacio público, monitoreo) y la prevención social y de esta forma, muchos han llevado adelante distintos esquemas de patrullaje propios. Por su parte, con la nueva Policía Local, la descentralización ha continuado sin una definición cabal, pues, como se expuso al desarrollar los puntos de la normativa, los tendrían a su cargo sólo el aspecto operativo, mientras que la fuerza pertenecería orgánicamente a la Policía de Buenos Aires y por ende al Ministerio de Seguridad. Sin embargo, en la norma se contempla la posibilidad de que se disponga legislativamente la competencia municipal en materia de seguridad, para la que se asegura, podrán suscribirse los convenios respectivos que permitan llevar adelante la transferencia de

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Constitución de la Provincia de Buenos Aires (1994), Articulo N°144. Véase en: http://www.gob.gba.gov.ar/dijl/constitucion.php 29 Constitución de la Provincia de Buenos Aires (1994), Articulo N°191. Véase en: http://www.gob.gba.gov.ar/dijl/constitucion.php 30 Véase en: http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/804/norma.htm 31 Verrier, M., “Policías Municipales”, Revista Táctica Argentina, N°47, pp 5-10, Mayo 2014 Página 7 de 23

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los recursos afectados a las Unidades de Policía Local a los Municipios 32. Entonces, quizás podría entenderse que la provincia se encontraría en una instancia intermedia de conformación de una futura fuerza policial realmente descentralizada y municipal.

Sobre la reforma La nueva fuerza policial ha sido proclamada por quienes la impulsaron, como un intento de modernización siguiendo modelos llamados de “Policía Comunitaria” o “de Proximidad”. Incluso, esto queda plasmado en la propia norma, cuando se define la misión de los nuevos cuerpos policiales. Sin embargo, planteados dichos objetivos, para que estos puedan ser llevados verdaderamente a la práctica, no alcanza con la descentralización. Es necesario que ésta sea enmarcada como parte de una estrategia integral de reforma. En este sentido, es menester tener presente qué es lo que implica un modelo general de “policiamiento orientado a la comunidad”.

Policía Comunitaria La promoción de policías de orientación comunitaria y de policía de proximidad representa una de las corrientes que mayor influencia ha ejercido sobre las policías de toda nuestra región latinoamericana. Se trata de una estrategia de actuación policial que se crea con el objetivo de responder a los abusos de poder, la falta de efectividad y la desconfianza de los vecinos hacia la Policía33. Constituye un cambio de paradigma que implica una filosofía diferente de trabajo integral policial, personalizado y descentralizado que lleva a los ciudadanos a sentirse empoderados para trabajar proactivamente junto al cuerpo policial para la resolución de los problemas de inseguridad vinculados al crimen, sensación o miedo al delito, desorden, calidad de vida, etc. No es un plan aislado sino una transformación profunda en las instituciones de seguridad. La implementación de esta modalidad de seguridad policial requiere apertura institucional, contemplando adecuaciones tanto en las dimensiones políticas, institucionales como organizativas, implica dejar de enfocarse solo en la disuasión de los delitos para sumarse al paradigma de cambio coherente con objetivos de cohesión social y calidad de vida de los ciudadanos. Además, demanda la redefinición e integración de principios, valores y normas sobre el rol vinculado a la defensa de los derechos humanos, la ley, el orden y la seguridad, así como a la vocación de servicio, a la promoción de la cohesión social, la cultura de la legalidad

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Resolución 835, Artículo N°25. Saín, M, “Política, Policía y Delito: La red bonaerense”, Buenos Aires, Capital Intelectual, 2004. Página 8 de 23

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y la cultura de paz, requiere del desarrollo de una política contundente de coordinación — intrainstitucional y con otras instituciones de seguridad y policiales— que permitan la creación de espacios de análisis estratégicos para reformular los problemas comunitarios e implica generar un sistema de información pero también de indicadores de desempeño y efectividad policial34. En resumen, el modelo basado en acciones de Policía Comunitaria requiere reformas no sólo legales, sino sociales, políticas e institucionales que permitan el desarrollo de actividades de proximidad y donde exista un cambio profundo en la cultura policial; es decir, requiere cambios en la forma de concebir las funciones de la policía, así como cambios institucionales y organizativos (ver anexo III). Teniendo en cuenta lo mencionado, podemos realizar un modesto análisis para intentar dilucidar si las nuevas Policías Locales cumplen al menos el criterio general de un modelo de Policía Comunitaria. En función a lo planteado en la normativa, en primer lugar, se las define como policías de proximidad, al declarar su misión. Además, se determina que su territorio de acción es el municipio, lo cual se corresponde con la idea de un área geográfica acotada, descentralizada. A su vez, en la norma se declara el “Principio de Inmutabilidad de Destino” 35 que tiene como fin garantizar que los policías que sean formadas dentro de la estructura de la Policía Local, presenten servicios indefectiblemente dentro del municipio, salvo expresa autorización del Intendente36, requerimientos que dan cuenta del énfasis posicionado en la necesidad de cercanía37. No obstante, es importante observar que entre los requisitos de ingreso establecidos no se hace referencia a la formación profesional previa en otras fuerzas de seguridad, lo que llama la atención si se piensa en que es necesaria la conformación de un nuevo “ser” policial lejos de confundirse con lo que fuera la policía bonaerense. En relación a ésta, cabe destacar que se mantiene difusa la relación entre las competencias y responsabilidades que atañen a la Policía Local y a la Policía Provincial, y la convivencia entre las mismas. Por otro lado, se supone la formación policial de manera descentralizada38 y la resolución prevé la creación de un Instituto de Formación y Capacitación de las Unidades de

USAID, “Policía Comunitaria. Conceptos, Métodos y Escenarios de Aplicación”, México, 2013 Resolución 835, Artículo N°15. 36 Este es un punto fundamental y ataca una cuestión que muchos municipios han sufrido que tiene que ver con el traslado y movimiento de efectivos de una jurisdicción a otra. Al descentralizar la decisión de donde estarán destinados los efectivos en el municipio, se les da a estos una poderosa herramienta para garantizar que los efectivos formados en el municipio de verdad contribuirán a garantizar la seguridad de su municipio, lo que incentivará a los Intendentes a trabajar seriamente en la cuestión del reclutamiento. 37 Resolución 835, Artículo N°16. 38 Resolución 835, Artículo N°10. 34 35

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Policías de Prevención Locales39, en el ámbito del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. Sin embargo, no se regulan los contenidos básicos ni se establecen los lineamientos de una capacitación que, como se mencionó, es un elemento crucial en la instancia de formación de un organismo nuevo sobre la base de una filosofía comunitaria. También debe resaltarse como completamente contrario a la esencia de lo que se pregona, que la normativa prevé un curso de formación con una duración de doce meses que podría reducirse a seis “bajo circunstancias especiales”- incluyendo un período de práctica profesional. Podría pensarse que bajo la condición de excepción, la capacitación se torna en un tiempo bastante limitado para la formación que se requiere a la hora de llevar a la calle personal profesional capaz de enfrentar la infinidad de cuestiones anteriormente enumeradas. De hecho, podría ser contraproducente. Otra cuestión relacionada con la formación y la carrera policial es la de los escalafones, que pareciera no haberse previsto en la normativa, dado lo cual se aplicaría el mismo escalafón que rige para la Policía Provincial40. Lo mismo ocurre, respecto a los ascensos y promociones. Adicionalmente, en cuanto al modo de abordar la prevención no pareciera contemplarse el diseño de estrategias de participación que efectivamente busquen involucrar de manera activa a la población. Se apunta a la conformación de un vínculo más estrecho entre vecinos y policía, pero no se convoca a que la ciudadanía se involucre en el diseño y desarrollo de las iniciativas preventivas ni en el control de la gestión. Por último, la normativa no contempla la creación de organismos de control de las Unidades de Policías Locales. Esto conlleva dos aspectos relevantes. Por un lado, se arrastra el nuevo esquema de la policía local al sistema de control existente para la policía de la provincia, con todo lo que ello implica y por otro, se da lugar a una fuerte contradicción ya que la nueva policía que actúa y se organiza, en mayor o menor medida, localmente, termina por ser controlada de manera remota y centralizada. Es así como sencillamente se inserta la nueva fuerza dentro de una estructura administrativa de vigilancia a nivel provincial, compartiéndose las mismas problemáticas que el sistema de Auditoría de Asuntos Internos, que tiene que ver básicamente con que quién controla está bajo la órbita del Ministerio de Seguridad.

En resumen, si bien como se ha manifestado desde un inicio, es evidente que se trata de una instancia inicial de implementación del proyecto de Policías Locales, pareciera quedar en evidencia la existencia de múltiples vacíos e inconsistencias en torno a ese cambio integral que

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Resolución 835, Artículo N°14. En base a entrevista realizada a Federico Suñer, Subsecretario de Prevención Ciudadana de San Isidro. Página 10 de 23

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cabe cuando se hace referencia al modelo de policías comunitarias que en teoría se ha mencionado como ejemplo a seguir.

III) El Caso de San Isidro

En el marco de la iniciativa llevada adelante por el Gobernador Daniel Scioli, en el Municipio de San Isidro fueron presentados dos proyectos en el Concejo Deliberante Local. Por un lado, el Bloque del Frente para la Victoria, con el expediente N° 254-HCD-201441 que tenía como objeto suscribir el Convenio de adhesión específico de cooperación creado por la Resolución 835. Simultáneamente, fue girado desde la Dirección General de Despacho y Legislación del Departamento Ejecutivo Municipal bajo el número 10994-D-201442 por el Intendente Municipal. Este expediente, fue incorporado a la sesión ordinaria del 20 de agosto de 2014 según consta en las correspondientes versiones taquigráficas43. En esa misma sesión fue solicitado el tratamiento sobre tablas del mismo y finalmente el Honorable Concejo Deliberante de San Isidro termina autorizando ese mismo día, al Departamento Ejecutivo a suscribir el convenio de adhesión con la provincia de Buenos Aires para la instrumentación de la Policía Local en San Isidro.

De este modo, San Isidro se convertía en uno de los primeros municipios en adherir al Convenio de Policías Locales.

Estado de Situación

A modo de ejemplificar cómo se está desarrollando en la práctica la implementación del nuevo proyecto de seguridad local a la fecha, a continuación se desarrollan algunos puntos clave. Específicamente, vale destacar que hace pocos días egresó la primera camada de aspirantes de la nueva fuerza policial y dada la celeridad con la que ha procedido, aún existen varias cuestiones que no han quedado esclarecidas respecto de cómo deberían desarrollarse, incluso para sus mismos protagonistas.

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Véase en: http://www.convocacion.org.ar/HCD/Proyectos/254-HCD-2014.pdf Véase en: http://sanisidro.gob.ar/media/2014/08/Bolet%C3%ADn-Extra-N%C2%BA-852-Regimen-dePolicia-de-Prevenci%C3%B3n-Local-Convenio-de-Adhesi%C3%B3n-con-el-Ministerio-de-Seguridad-de-laProvincia-de-Buenos-Aires.pdf 43 Véase en: http://hcd.sanisidro.gob.ar/body/uploads/2014/12/12-REunion-10-Sesion-Ordinaria-20-08-14.pdf 42

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Financiamiento Según el artículo 1 de la Resolución 835 dictada por el Ministro de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, el equipamiento, la conformación y la financiación de las Unidades de Policía Local serán brindados por la provincia de Buenos Aires44. En este punto surge una problemática vinculada con que, al no estar previsto en el Presupuesto 2014 de la Provincia, la creación de esta fuerza, no había partida presupuestaria asignada. En el caso de San Isidro, el municipio teniendo en cuenta la gravedad y urgencia de la materia decidió hacerse cargo de todos estos gastos durante los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2014. De esta forma, se buscaba poder empezar cuanto antes con la capacitación y formación para lograr tener los nuevos efectivos operativos lo más pronto posible. Para eso se destinó, según la Rendición de Cuentas 2014, presentada oportunamente por el Municipio de San Isidro, la suma de $930.28845, esto comprende, entre otras cosas, el pago de becas a cada uno de los aspirantes de alrededor de $3.300 mensuales. Además contempla, la puesta en funcionamiento y pago a los profesores del Instituto de Formación y Docencia de Seguridad Urbana que fuera creado en julio de 2014 mediante el Decreto 1942/201446. También incluye la estructura administrativa que es aportada de manera íntegra por el municipio y lo relativo a alimentación y transporte de los aspirantes durante todo el período de la cursada. En cuanto al equipamiento según manifestó el Subsecretario Suñer en la entrevista mantenida el día 3 de junio de 2015, el equipamiento que utilizará esta fuerza, tanto armamento, como sistemas de comunicaciones es el mismo que utiliza la Policía de la Provincia de Buenos Aires. Al menos por ahora, no está previsto equipar las policías de Prevención Local de una manera distinta que al resto de la fuerza bonaerense. Este equipamiento se conforma de: pistola Bersa Thunder, cartuchera, sistema de comunicaciones por frecuencia policial UHF y VHF, borceguíes y uniforme. En el único ítem en el que si encontramos algunas diferencias con la policía provincial es justamente en el uniforme que portan los agentes. En el caso de la fuerza local es indumentaria con fuertes vivos celestes, boina y la leyenda y logo de la “Policía Local” en varios lugares bien visibles. Esta cuestión que en principio podría parecer accesoria, no es para nada un tema menor ya que el aspecto y la presencia que tengan los efectivos en la calle influirán directamente en la imagen que la sociedad se genere sobre esta nueva fuerza de seguridad. Este planteo se torna vital a la hora de pensar que es una nueva fuerza que aparece en los territorios provinciales y

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Resolución 835, op. cit. Véase en: https://sites.google.com/a/convocacion.org.ar/presupuesto-201/ 46 Véase en: http://sanisidro.gob.ar/media/2014/07/Bolet%C3%ADn-Extra-N%C2%BA-841-CREASE-Institutode-Formaci%C3%B3n-y-Docencia-de-Seguridad-Urbana-de-San-Isidro.pdf 45

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que aspira a ser, según se desprende del proyecto en discusión, una policía de cercanía o proximidad. Por último, respecto de los vehículos, la provincia ha asignado diez Toyota Etios 0 km, equipado con radios, blindados y con ABL (sistema de rastreo satelital) que conformarán la flota operativa de la fuerza. Por el momento no está previsto sumar otro tipo de vehículos, ni motocicletas ni bicicletas. A partir de enero de 2015, la provincia comenzó a hacerse cargo de los gastos correspondientes a sueldos y becas de profesores y aspirantes, gastos de equipamiento, y logística. Sin perjuicio de esto, según ha sostenido el Subsecretario Suñer, el municipio está permanentemente prestando colaboración de manera informal o extraoficial cuando es necesario.

En definitiva, se observa que tras un comienzo un poco precipitado por la urgencia presente en el tema, la provincia efectivamente está cumpliendo con la Resolución 835 y cumplimentando sus obligaciones legales y presupuestarias. Por otro lado, en cuánto al equipamiento, llama la atención la ausencia de material especializado y diferente del resto de las policías de la provincia, toda vez que es vox populi, y así surge de la normativa sancionada que estamos ante una fuerza que aspira a tener características de una policía de proximidad y orientada a problemas.

Dependencia operativa y jurídica Más allá de la formalización llevada a cabo por parte de la Resolución 835, a nivel municipal ya se encontraba funcionando una instancia similar a la ahora establecida en términos de descentralización. Existía una suerte de “mesa informal” donde se reunían los jefes distritales con el Subsecretario de Prevención Ciudadana y el responsable de Cuidado Comunitario. Por su parte, la nueva Mesa Local conformada por el Intendente, el Coordinador Local y el Jefe de la Policía, no ha comenzado a funcionar como tal aún. En este punto se encuentra el municipio a pesar de que han pasado once meses del dictado de la Resolución 835 y, más aún, todavía no ha sido designado un Jefe de la Policía Local. Es importante resaltar que la situación de San Isidro en este aspecto es particular, porque se han venido desplegando desde hace ya varios años una serie de acciones que contribuyen a combatir la inseguridad en el partido. En esa lógica se inscribe, desde apoyo material y presupuestario a comisarías y móviles policiales, hasta la instalación de cámaras de vigilancia y la creación de un programa de patrullaje complementario llamado “Cuidado Comunitario” que funciona desde 1999. Página 13 de 23

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En lo que respecta a la articulación interinstitucional entonces, está resolución viene a formalizar un estadio que ya existía y funcionaba en mayor o menor medida desde hacía años. En síntesis, la instancia de articulación local no se encuentra plenamente vigente y funcionando, sino que sigue la línea temporal de una articulación extra-institucional con las dificultades y los riesgos que eso implica. Y, así, la débil instancia de participación local en el engorroso proceso de toma de decisiones no se encuentra plenamente operativa en el caso del municipio de San Isidro.

Capacitación La cuestión de la capacitación y formación de estas nuevas unidades de policía, es quizás la que más claramente ha sido descentralizada en los municipios. Especialmente en el caso de San Isidro, se ha tomado parte en el tema y se ha actuado con rapidez y determinación. En primer lugar, con la creación del Instituto de Formación y Docencia en Seguridad Urbana mediante el decreto 1942/2014, en julio de ese año. Es decir apenas unos días después de que se dictara la Resolución 835 que creaba las Unidades de Prevención de Policial Local y que en su artículo 10 delegaba la formación de las nuevas fuerzas en los municipios. Es posible observar entonces una acción enérgica y expedita del municipio para coordinar las acciones con la provincia con el fin de ejecutar esta resolución en el plazo más corto posible. En el mismo acto administrativo se nombraba al Sr. Alejandro Pucheta como Coordinador Docente del Instituto y se sentaban las bases para una futura Academia Policial Municipal. En función a la excepción dispuesta por la Resolución 835 en cuanto a la formación de los aspirantes a policías locales, en San Isidro el curso de capacitación contó con una duración de seis meses, desarrollándose de forma intensiva la totalidad de la carga horaria prevista, 1190 horas reloj. La cursada fue de lunes a viernes de 8 a 16 hs. y los sábados de 9 a 14 hs. Por su parte, respecto al programa impartido, fue el mismo que afrontan todos los aspirantes que entran en cualquier escuela de policía de la provincia. Debido a lo exiguo de los plazos, hubo que trabajar a contrarreloj para iniciar el proceso de formación en el mes de octubre de 2014. Esto comprendió la habilitación de un lugar físico, primero en el aula magna del Hospital Central y luego en un predio sobre la Av. Rolón 1954 y la designación de profesores en base a las materias establecidas en los planes de estudios (Ver anexo IV). Convocatoria Respecto de la conformación y convocatoria de aspirantes, ha sido llevada adelante una campaña por parte del municipio en medios de comunicación locales y entre las organizaciones Página 14 de 23

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sociales, realizando un anuncio abierto a la comunidad y también a través de su comunicación institucional. En la misma línea la provincia de Buenos Aires ha conducido una campaña de difusión a escala provincial con cartelería en la vía pública y en medios de comunicación en general. Los requisitos establecidos para la postulación implicaban: tener entre 18 y 35 años, estudios secundarios completos, aprobar una serie de exámenes físicos y psicológicos y vivir en el ámbito de la zona norte. Para el primer curso se logró reunir alrededor de 100 inscriptos que iniciaron el proceso de capacitación en el mes de octubre 2014. Un mes más tarde se sumó una segunda camada de alrededor de 40 aspirantes, que deberían graduarse durante el mes de junio del corriente año. Respecto a la primera tanda de inscriptos, ésta tuvo que atravesar un examen psicológico y rendir cada una de las materias previstas en el curso. Importante es mencionar que si bien el cupo de aspirantes que la provincia autorizaba para el municipio era de 338, los apuntados fueron menos de la mitad y los que efectivamente finalizaron el cursado graduándose fueron solamente 98. Esto podría atribuirse al poco tiempo de anticipación con el que se realizó la campaña de difusión.

Control y auditoría Dado que no se contempla en la normativa la existencia de un órgano específico de control y auditoria, ya sea externa o interna, queda en evidencia que no se prevé la creación de un sistema distinto al que existe actualmente en la Policía de la Provincia de Buenos Aires. Este se conforma de Auditoría General de Asuntos Internos que depende de la Unidad Ministro. De esta forma, nos encontramos con un control que no ha sido para nada descentralizado y que sigue dependiendo de la Auditoría Sumarial N°3 que abarca alrededor de 30 municipios de la zona norte de la Provincia de Buenos Aires. Esta cuestión de la absoluta falta de descentralización respecto del control de la flamante fuerza de seguridad ha sido puesta de manifiesto en la entrevista con el concejal Rolón quién manifestó la dificultad de tener que recurrir a un gobierno provincial para el caso de que sea necesario iniciar, por ejemplo, un sumario administrativo respecto de algún efectivo.

Funciones y Roles Respecto de la función de estas Policías Locales, es poco lo que puede exponerse dados los escasos días en servicio a la fecha (el lanzamiento de las Policías Locales en San Isidro fue

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el día 11 de mayo de 201547). Es decir, en menos de dos meses de ejercicio de los efectivos en la calle no puede realizarse una evaluación certera de cuál es su comportamiento. Sin embargo, la sensación existente en la comunidad, más a allá de la letra de la normativa, es de confusión respecto a cuál será la función real operativa de esta fuerza y a su ámbito de actuación. Más aún si se tiene en cuenta la falta de un mando operativo a nivel local que efectivamente este desempeñándose. Tal y como se planteó anteriormente, la Mesa de Prevención Local no se encuentra activa, y por lo menos durante estos meses la fuerza se encuentra acéfala. Por su parte, según informan desde el municipio, hasta el momento los flamantes efectivos se encuentran acompañando al personal del Programa Cuidado Comunitario en sus patrullajes de rutina como parte del proceso de aprendizaje. Dicho programa, se compone de un empleado municipal que conduce y un policía contratado por el municipio que efectúa horas POLAR al que se suma ahora un efectivo de la Policía Local. Según Suñer48, este esquema es provisorio para que los nuevos policías puedan acostumbrarse y conozcan el movimiento policial.

47 48

Véase en: http://sanisidro.gob.ar/egreso-la-primera-camada-de-la-policia-local-provincial/#.VX9fo_l_Oko En base a entrevista realizada a Federico Suñer, Subsecretario de Prevención Ciudadana de San Isidro. Página 16 de 23

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CONCLUSIÓN

A lo largo de este trabajo se ha intentado realizar un análisis, una primera aproximación, en torno a la última modificación llevada adelante en el Sistema de Policía de la Provincia de Buenos Aires, a través de la creación de las Unidades de Policía de Prevención Local. Luego de un breve repaso de la historia reciente en torno a las reformas que fueron realizándose en manos de diferentes gobiernos, finalmente se ha procedido a exponer y profundizar las principales características expuestas en la normativa que consagra la incorporación de la nueva fuerza de seguridad en los municipios, realizando especial énfasis en la cuestión de la descentralización y la reforma, para finalizar ejemplificando como ha sido llevado a la práctica este último cambio en el Municipio de San Isidro.

En así como en base a un análisis teórico y conforme a la evidencia, es posible concluir que el último paso llevado adelante por el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires en materia de seguridad, lejos está de consagrarse como una reforma integral, en sí misma, tal y como lo requieren aquellos modelos de Policía Comunitaria que supuestamente pretenden imitarse. Más bien podría afirmarse que se trata de un primer paso en torno a lograr mayor descentralización en favor de los municipios, aunque hasta el momento, con la normativa vigente, esto no ha quedado totalmente explícito. El caso de San Isidro, ha permitido ilustrar, la complejidad que define la puesta en marcha de esta nueva iniciativa, dejando entrever innumerables falencias y carencias que incluso ponen en tela de juicio la verdadera convicción por generar aquellos resultados de proximidad, profesionalización, prevención y en definitiva disminución del problema de la inseguridad en el territorio bonaerense.

Sin convicción ni propuestas para la reorganización doctrinaria, orgánica y funcional que plantee un cambio institucional profundo del sistema de la policía en la provincia, pareciera ser inevitable caer nuevamente en fracasados proyectos que en definitiva no hacen más que acompañar los ciclos político-electorales.

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ANEXO I) Organigrama Sistema Policial de la Provincia de Buenos Aires

Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires

II) Interacción entre actores involucrados en el nuevo sistema de Policía Local

Fuente: Elaboración propia en base a Resolución 835/14

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III) Inserción del modelo de Policía Comunitaria en un marco de reforma policial

Fuente: USAID, “Policía Comunitaria. Conceptos, Métodos y Escenarios de Aplicación”, México, 2013

IV) Asignaturas impartidas en el primer curso de capacitación de las policías locales en el Municipio de San Isidro

Fuente: Elaboración propia en base a Subsecretaria de Operación Ciudadana de la Municipalidad de San Isidro

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BIBLIOGRAFÍA 

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Documentos Oficiales 

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Constitución de la Nación Argentina (1994)

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Decreto Nº 220/14. Emergencia en Material de Seguridad Pública. Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires. La Plata, 4 de abril de 2014.

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Expediente N° 254-HCD-2014, Convenio de Adhesión, Municipio de San Isidro, julio 2014.

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Expediente 10994-D-2014, Convenio de Adhesión, Municipio de San Isidro, agosto 2014.

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Ley Nº 12.154. Ley provincial de Seguridad Pública. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. La Plata, 15 de julio de 1998.

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Ley Nº 12.155. Ley de Organización de las Policías de la Provincia de Buenos Aires.

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Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. La Plata, Julio 1998 (Derogada por la Ley Nº 13.482).



Ley Nº 13.210. Creación Policías Comunales de Seguridad. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. La Plata, 22 de junio de 2004 (Derogada por la Ley Nº 13.482).



Ley Nº 13.482. Ley de Unificación de las normas de Organización de las Policías de la

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Provincia de Buenos Aires. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. La Plata, 28 de junio de 2006.

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Proyecto de Ley: Creación de Policías Locales. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires La Plata, Febrero 2014.



Resolución Nº 1546. Policía comunal y patrulla rural. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. La Plata, 15 de octubre de 2004.



Resolución Nº 835. Unidades de Policía de Prevención Local. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. La Plata, 2 de julio de 2014.

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INDICE

INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................... 1 I) Evolución del sistema y configuración actual ......................................................................... 2 II) La nueva policía emergente: ni “comunitaria”, ni “municipal”, “LOCAL” .......................... 4 Contenido de la iniciativa legislativa ...................................................................................... 5 Ámbito de aplicación ........................................................................................................... 5 Misiones, funciones y competencias ................................................................................... 5 Actores involucrados ........................................................................................................... 5 Financiación......................................................................................................................... 6 Consideraciones al proyecto en curso ..................................................................................... 7 Sobre la Descentralización .................................................................................................. 7 Sobre la reforma .................................................................................................................. 8 III) El Caso de San Isidro.......................................................................................................... 11 Estado de Situación ............................................................................................................... 11 Financiamiento .................................................................................................................. 12 Dependencia operativa y jurídica ...................................................................................... 13 Capacitación ...................................................................................................................... 14 Convocatoria ...................................................................................................................... 14 Control y auditoría ............................................................................................................. 15 Funciones y Roles .............................................................................................................. 15 CONCLUSIÓN ......................................................................................................................... 17 ANEXO..................................................................................................................................... 18 I) Organigrama Sistema Policial de la Provincia de Buenos Aires ....................................... 18 II) Interacción entre actores involucrados en el nuevo sistema de Policía Local ................. 18 III) Inserción del modelo de Policía Comunitaria en un marco de reforma policial ............. 19 IV) Asignaturas impartidas en el primer curso de capacitación de las policías locales en el Municipio de San Isidro ........................................................................................................ 19 BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................... 20