Análisis de la jurisprudencia constitucional sobre el Código General del Proceso en Colombia

Análisis de la jurisprudencia constitucional sobre el Código General del Proceso en Colombia1 Por Juan David Gutiérrez R.2

Introducción El presente documento tiene por objeto, como lo indica su título, analizar la jurisprudencia constitucional sobre el Código General del Proceso (CGP) que ha proferido la Corte Constitucional de Colombia hasta julio de 2014, fecha de entrega de este texto. Dos años después de la expedición y sanción de la Ley 1564 del 12 de julio de 2012, la Corte Constitucional ha abierto 74 expedientes por demandas de inconstitucionalidad en contra de 36 de sus artículos. A su vez, durante dicho bienio, la Corte se ha pronunciado sobre los alcances y límites de esta nueva legislación a través de dieciséis sentencias 3 , que decidieron sobre diversos cargos presentados contra diez artículos 4 del CGP. Se trata de un número de fallos suficiente para realizar una primera aproximación constitucional al CGP. No obstante, debe advertirse que la jurisprudencia de la Corte sobre el mismo apenas está en su albor. Para realizar esta primera aproximación constitucional al CGP, este texto se divide en cinco secciones, incluyendo esta introducción. La segunda sección hace un recuento de cómo quienes participaron, directa e indirectamente, en el trámite del proyecto de ley de CGP procuraron que éste no solo se ajustara a los mandatos de la Constitución de 1991, sino que concretara aquellos derechos fundamentales 1 Ponencia publicada en las Memorias del XXXV Congreso Colombiano de Derecho Procesal. Cartagena, Colombia. Septiembre de 2014. 2

Abogado Javeriano, con Maestría en Derecho y Economía (LL.M.) de la Universidad de Bolonia y de la Universidad Erasmus Rotterdam, y con Maestría en Políticas Públicas de la Universidad de Oxford. Es Becario Erasmus Mundus, Chevening y Colfuturo. Ha sido profesor titular de Derecho de la Competencia en la Universidad Javeriana y de Argumentación en Procesos Civiles en la Universidad de los Andes. Miembro del Instituto de Derecho Procesal Colombiano. Fue secretario técnico de la Comisión de Revisión del Proyecto de Ley del Código General del Proceso. Actualmente, estudiante del doctorado en políticas públicas de la Blavatnik School of Government de la Universidad de Oxford. 3 Sentencias C-156/13, C-157/13, C-279/13, C-332/13, C-436/13, C-531/13, C-543/13, C-755/13, C-834/13 (en la fecha de entrega de este documento, solo se conoce comunicado de prensa), C030/14, C-083/14, C-178/14, C-279/14, C-369/14 (en la fecha de entrega de este documento, solo se conoce comunicado de prensa), C-389/14 y C-507/14. 4 La Corte Constitucional ha proferido decisiones sobre cargos de inconstitucionalidad presentados contra los artículos 24 (numerales 3 –literal b– y 4); 25 (parágrafo); 48 (parcial, numeral 7); 84 (numeral 4); 206; 317 (parcial, numeral 2 y el literal b); 594 (numerales 1, 4, y el parágrafo): 612 (incisos 6 y 7); 613 (parcial, inciso 2); y, 625 (numeral 8, inciso 2).

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relacionados con la justicia. El “veredicto” sobre la materialización de este objetivo está contenido en la jurisprudencia de la propia Corte Constitucional. En términos generales, como se explicará posteriormente, la mayor parte del articulado demandado ante la Corte ha pasado esta prueba hasta la fecha, lo que da cuenta de la efectiva armonización de las normas de procedimiento civil a la Carta Política. La tercera sección de este texto revisa algunos aspectos generales de la jurisprudencia constitucional sobre el CGP, como los tipos de instituciones o reglas demandadas y la relación de sentencias adoptadas por la Corte Constitucional sobre la materia. También se incluyen aspectos cuantitativos como los números y porcentajes de demandas archivadas, procesos en trámite y procesos que finalizaron en virtud de sentencias de la Corte Constitucional. La cuarta sección identifica los principales problemas jurídicos y argumentos contenidos en las decisiones proferidas en relación con la constitucionalidad del CGP5 y resume los desarrollos jurisprudenciales más relevantes de dichos fallos. La sección prioriza seis de las instituciones evaluadas por la Corte en los procesos de constitucionalidad: i) la atribución de funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas, ii) el ejercicio del cargo de curador ad litem, iii) sanciones relacionadas con el juramento estimatorio, iv) el desistimiento tácito, v) el tránsito de legislación y la inmodificabilidad de la competencia, y vi) la libertad de configuración del Legislador en asuntos procesales. Finalmente, la quinta sección recoge las principales conclusiones de las secciones precedentes de este documento.

1. El fin de armonizar las normas procesales en materia civil a la Constitución de 1991 Quienes trabajaron en la preparación y revisión del proyecto de ley por medio del cual se adoptó el CGP, siempre tuvieron presente la necesidad de ajustarlo tanto a la Constitución de 1991 como a la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Para dar cuenta de lo anterior, comenzaré a hacer un recuento documentado que parte 5

Respecto de doce decisiones se conoce el texto íntegro del respectivo fallo, mientras que de la decisión adoptada por la Corte Constitucional mediante sentencia C-834/13, a julio de 2014 tan sólo es público el comunicado de prensa No. 45 del 20 y 21 de noviembre de 2013, por el cual se informa el sentido de la decisión adoptada por la Sala Plena y respecto de la sentencia C-369/14, a julio de 2014, solo se conoce el comunicado de prensa del 11 y 12 de junio de 2014 de la Sala Plena de la Corte Constitucional.

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desde el momento de concepción del proyecto y culmina con su aprobación como ley de la República. Primero, debo advertir que en prácticamente todas las actas de la Comisión Redactora del Anteproyecto del CGP del Instituto Colombiano de Derecho Procesal (ICDP) se deja constancia, expresa o implícita, de la necesidad de adaptar la nueva normativa procesal al marco constitucional vigente6. Dicho anteproyecto preparado por miembros del ICDP, posteriormente fue acogido por el Gobierno Nacional, quien lo presentó al Congreso de la República a través del entonces Ministro del Interior y de Justicia. En la exposición de motivos del proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional, se afirmó lo siguiente: “El Código de Procedimiento Civil… fue expedido en el año de 1970 por lo que se hace necesario adecuar las normas del derecho procesal a las disposiciones constitucionales de 1991 y a las innumerables decisiones judiciales, fundamentalmente las proferidas por la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia como por la Corte Constitucional…”.7 El anterior espíritu se mantuvo en los informes de ponencia del proyecto de ley a lo largo del trámite legislativo en el Congreso de la República. En dichos informes de ponencia se reitera que por medio del proyecto de ley se “armonizan las normas procesales con los postulados de la Constitución de 1991”8, se incorporan las más importantes decisiones judiciales relacionadas con asuntos procesales9 y, en general, se ajusta el Código a los objetivos previstos en la Constitución de 199110. Adicionalmente, los informes de ponencia presentados en cada uno de los cuatro debates del proyecto de ley que se adelantaron en el Congreso de la República, dan cuenta del esfuerzo para materializar los preceptos constitucionales. En efecto, en numerosas ocasiones los informes de ponencia justifican los cambios introducidos en los pliegos de modificaciones por la necesidad de incorporar sub 6

Las actas de la Comisión Redactora pueden consultarse en el portal del ICDP: http://www.icdp.org.co. 7 Gaceta del Congreso No. 119 del 29 de marzo de 2011, p. 93. 8 Informe de Ponencia para Primer Debate en Senado, Gaceta del Congreso No. 114 del 28 de marzo de 2012, pp. 5-6. Informe de Ponencia para Segundo Debate en Senado, Gaceta del Congreso No. 261 del 23 de mayo de 2012, p. 6. 9 Informe Ponencia para Segundo Debate en Cámara de Representantes, Gaceta del Congreso No. 745 del 4 de octubre de 2011, p. 2. Informe de Ponencia para Primer Debate en Senado, Gaceta del Congreso No. 114 del 28 de marzo de 2012, p. 2. Informe de Ponencia para Segundo Debate en Senado, Gaceta del Congreso No. 261 del 23 de mayo de 2012, pp. 2 y 6. 10 Informe de Ponencia para Primer Debate en Senado, Gaceta del Congreso No. 114 del 28 de marzo de 2012, p. 6.

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reglas que habían sido fijadas en la misma jurisprudencia de la Corte Constitucional11. Muchas de estas modificaciones fueron producto de las recomendaciones de la Comisión Revisora del Proyecto de Ley del CGP que fue designada por el Gobierno Nacional. Como secretario técnico de la Comisión Revisora, junto con mi colega Nicolás Pájaro Moreno, puedo dar fe de que los debates más álgidos en el seno de la misma casi siempre giraron en torno a la necesidad de adecuar alguna regla del proyecto de ley a los preceptos fundamentales de la Constitución de 1991. En otras palabras, las discusiones en muchas ocasiones tenían como centro y propósito la efectiva garantía a los derechos directamente relacionados con la justicia, como el acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva, el debido proceso y la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, entre otros. Adicionalmente, como Director de la Dirección de Justicia Formal y Jurisdiccional del Ministerio de Justicia y del Derecho, también puedo asegurar que muchas de las modificaciones introducidas al proyecto de ley a lo largo del trámite legislativo, tuvieron origen en los argumentos presentados por ciudadanos preocupados por la primacía de la Carta Política, que realizaron aportes puntuales en la discusión del texto. En ese sentido, los jueces, abogados, estudiantes, académicos, y representantes de agremiaciones que participaron en las discusiones del proyecto de ley a través de los foros de socialización o por medio de las comunicaciones que radicaron ante el Ministerio, en muchas ocasiones invocaron la Constitución de 1991 para fundamentar las modificaciones o adiciones que argüían y que, en no pocas ocasiones, fueron acogidas por el Congreso de la República. Una vez finalizado este recuento del trámite legislativo del CGP, también es pertinente advertir que, expedida la ley, las primeras reacciones convergieron en el sentido de que la misma estaba a tono con la Constitución de 1991 y concretaba sus preceptos12. Lo afirmado por el Magistrado Marco Antonio Álvarez sobre los fundamentos del Código resume esta posición convergente: 11

Véase por ejemplo: Informe de Ponencia para Primer Debate en Cámara de Representantes, Gaceta del Congreso No. 250 del 11 de mayo de 2011: p. 6. Informe de Ponencia para Segundo Debate en Cámara de Representantes Gaceta del Congreso No. 745 del 4 de octubre de 2011: página 19 (artículo 170), p. 27 (artículo 490) y p. 28 (artículo 523). Informe de Ponencia para Primer Debate en Senado, Gaceta del Congreso No. 114 del 28 de marzo de 2012: p. 39 (artículo 279). Informe de Ponencia para Segundo Debate en Senado, Gaceta del Congreso No. 261 del 23 de mayo de 2012: p. 19 (artículo 22), p. 23 (artículo 90) y p. 39 (artículo 594). 12 Véase: PARRA QUIJANO, Jairo, “Reflexiones sobre algunos aspectos importantes del Código General del Proceso”. En Memorias XXXIII Congreso colombiano de derecho procesal, Universidad Libre: Bogotá, 2012, pp. 19-32. FORERO, Jorge, “Facultades del juez en el Código General del Proceso”. En Memorias XXXIII Congreso colombiano de derecho procesal, Universidad Libre: Bogotá, 2012, pp. 221-239. SANABRIA, Henry, “Comentarios sobre el nuevo régimen de nulidades

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“Han transcurrido más de 20 años desde que se expidió la Constitución Política, que redefinió el Estado Colombiano y la concepción del individuo en muchas de sus dimensiones. Ya era hora de promulgar un estatuto que materializara los nuevos lineamientos acorde con el derecho fundamental, mejor aún, el derecho humano a un debido proceso, porque de ese derecho se ocupa principalmente el Código General, como también del derecho de acceder a la administración de justicia.”13 En el mismo sentido, el Magistrado Luis Ernesto Vargas, Presidente de la Corte Constitucional, concluye lo siguiente sobre el papel del CGP en relación con los derechos constitucionales fundamentales: “[L]a expedición del Código General del Proceso no se circunscribe a una mera actualización de los institutos procedimentales ante las exigencias de las complejas sociedades contemporáneas, ansiosas de modelos eficientes de administración de justicia. El asunto es de mucho mayor calado: la idea general del Código es concordar la práctica de jueces y abogados con los postulados que informan el derecho constitucional y, en particular, la arquitectura de derechos fundamentales.”14 Sin embargo, debe advertirse que no hay una visión unánime entre jueces, abogados y académicos sobre la adecuación de la totalidad del CGP a la Constitución de 1991. Como se esperaría con un proyecto de esta envergadura, poco a poco se han empezado a escuchar voces críticas sobre la constitucionalidad de algunas reglas contenidas en el Código. Por ejemplo, aquellas relacionadas con la carga impuesta a las partes de presentar los

en el Código General del Proceso”. En Memorias XXXIII Congreso colombiano de derecho procesal, Universidad Libre: Bogotá, 2012, pp. 147-168. CRUZ, Horacio, “Competencia y cuantía, comisión y trámites notariales”. Intervención en el “Seminario Nuevo Código General del Proceso”, Universidad Externado de Colombia, 2 de agosto de 2012. CANOSA, Ulises, “Código General del Proceso”. En Aproximación a la historia de una década de transformaciones de la justicia colombiana, Corporación Excelencia en la Justicia: Bogotá, 2013. BUJOZA Lorenzo M., “Los principios del Código General del Proceso (ley 1564 de 2012) desde la perspectiva española”. En Memorias XXXIV Congreso colombiano de derecho procesal, Universidad Libre: Bogotá, 2013, pp. 263-298. TEJEIRO, Octavio Augusto, “Principios generales del nuevo Código General del Proceso”. En CRUZ, Horacio (coord.). El proceso civil a partir del Código General del Proceso, Ediciones Uniandes: Bogotá, 2014, pp. 5-25. 13 ÁLVAREZ, Marco Antonio, “Ensayos sobre el Código General del Proceso”, Editorial Temis: Bogotá, 2013, p. 3. 14 VARGAS, Luis Ernesto, “La función constitucional de los principios del Código General del Proceso”. En Memorias XXXIV Congreso Colombiano de Derecho Procesal”, Universidad Libre: Bogotá, 2013, pp. 319-337.

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dictámenes periciales desde el comienzo del proceso15, la obligación impuesta a los abogados que ejercen habitualmente la profesión de desempeñar gratuitamente el cargo de curador ad litem, la prohibición de practicar pruebas de común acuerdo cuando una de las partes esté representada por curador ad litem 16 , el alcance de algunas de las facultades jurisdiccionales otorgadas a autoridades administrativas17, entre otras. Incluso la profesora María del Socorro Rueda ha opinado que con el Código se mantiene el statu quo y que éste no presenta “cambios prominentes” al sistema procesal colombiano18. Pues bien, apenas quince días después de que el Código fuera sancionado por el Presidente de la República, se presentó ante la Corte Constitucional la primera demanda de inexequibilidad en contra de un artículo del CGP. Desde entonces y hasta julio de 2014, la Corte Constitucional ha conocido 74 demandas de inconstitucionalidad, que han sometido al Código a múltiples “pruebas ácidas” sobre su adecuación con la Constitución de 1991. En ese sentido, las reglas que aplazan la entrada vigencia del CGP han permitido su decantamiento constitucional. En otras palabras, las reglas de vacantia legis que establece el CGP para el grueso de sus artículos han servido para revisar constitucionalmente la ley previamente a su entrada en vigor. 2. Aspectos generales de los procesos adelantados por la Corte Constitucional sobre el CGP Debo comenzar por advertir que el objetivo perseguido por el CGP de poner las normas procesales civiles “a tono" con la Constitución de 1991, no equivale a considerar que el Código de Procedimiento Civil de 1970 que reemplazó fuera diametralmente opuesto a la Carta Política vigente. El Legislador de 1970 concibió una norma procesal de avanzada, que fue ajustada paulatinamente a la Constitución de 1991 a través de múltiples reformas legislativas. Prueba de ello es que aproximadamente solo el diez por ciento de las 165 demandas de

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BEJARANO, Ramiro, “El drama pericial”. En Ámbito Jurídico, Legis, 25 de febrero al 10 de marzo de 2013: Bogotá, p. 13. 16 GIACOMETTE FERRER, Ana, “Pruebas preconstituidas, anticipadas o extraprocesales”. En CRUZ, Horacio (coord.) El proceso civil a partir del Código General del Proceso, Ediciones Uniandes: Bogotá, 2014, pp. 173-186. 17 CAMPOS, Diana Carolina, “¿Usurpación de las funciones jurisdiccionales a cargo de las autoridades administrativas?”. En CRUZ, Horacio (coord.) El proceso civil a partir del Código General del Proceso, Ediciones Uniandes: Bogotá, 2014, pp. 85-107. 18 RUEDA, María del Socorro, “La raíz del Código General del Proceso: una movida concéntrica”. En Cruz, Horacio (coord.). El proceso civil a partir del Código General del Proceso, Ediciones Uniandes: Bogotá, 2014, p. 30.

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inconstitucionalidad presentadas en contra de algunos de sus artículos generaron fallos que declararon su inexequibilidad19. Hecha la anterior precisión, entremos en materia. Los artículos cuestionados a través de las 74 demandas de inconstitucionalidad contra el CGP incluyen las siguientes categorías de temas: i) principios generales del Código, ii) competencia, iii) auxiliares de la justicia, iv) reglas generales del procedimiento, v) reglas sobre apoderados, vi) reglas sobre la demanda, vii) notificación de providencias; viii) pruebas; ix) procesos declarativos; x) proceso ejecutivo, xi) proceso de sucesión, xi) medidas cautelares, xiii) terminación anormal del proceso, xiv) casación, xv) trámite del exequátur, xvi) normas que regulan la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, xvii) aplicación de la ley procesal en el tiempo e inmodificabilidad de la competencia, y xviii) reglas sobre derogatorias. Por la naturaleza de los asuntos regulados por el CGP, la mayoría de las demandas alegaban la violación de derechos o principios relativos a la justicia, tales como el derecho de acceso a la justicia, el derecho al debido proceso, el derecho de defensa, el principio del juez natural y el principio de separación de los poderes públicos. La excepción a la anterior regla la conforman las demandas relacionadas con el numeral 7 del artículo 48 del CGP que regula el desempeño del cargo de curador ad litem, en el cual se alegaba que los derechos infringidos eran el derecho al trabajo de los abogados y el derecho a la igualdad (no discriminación). Los asuntos que han generado mayor polémica, a juzgar por el número plural de demandas presentadas en contra de ciertos artículos, fueron los siguientes: i) la atribución de nuevas funciones jurisdiccional a entidades administrativas (particularmente al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Dirección Nacional de Derechos de Autor), ii) las reglas sobre los curadores ad litem, iii) el juramento estimatorio y iv) las normas sobre derogatorias. A pesar del alto número de demandas presentadas, como se puede apreciar en la siguiente tabla, son muy pocos los casos en los cuales la Corte Constitucional ha declarado la inexequibilidad o exequibilidad condicionada de artículos del CGP y, en total, representan poco más del cinco por ciento de los casos adelantados. Tabla 1. Consolidado de expedientes sobre constitucionalidad del CGP 2012 (julio) - 2014 (julio). 19

CRUZ, Horacio, “Competencia y cuantía, comisión y trámites notariales”. Intervención en el “Seminario Nuevo Código General del Proceso”, Universidad Externado de Colombia, 2 de agosto de 2012. CRUZ, Horacio y NAIZIR, Juan Carlos, El Código de Procedimiento Civil a la luz de la Constitución Política: Jurisprudencia constitucional analizada y comentada. Universidad Externado de Colombia: Bogotá, 2006, p. 22.

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Estado del expediente Archivados En trámite20 Sentencia - exequibilidad Sentencia - exequibilidad condicionada Sentencia - inexequibilidad Sentencia - inhibición Sentencia - estarse a lo resuelto Total expedientes

Número 51 7 6 2 2 3 3 74

Porcentaje 68,92% 10,00% 8,11% 2,70% 2,86% 4,05% 4,05% 100%

Fuente: Elaboración propia a partir de la información publicada por la Secretaría General del Corte Constitucional.21 A la fecha solo dos sentencias de la Corte han resuelto declarar la inexequibilidad de reglas contenidas en el CGP. Como se explicará en detalle posteriormente, se trata de la sentencia C-156/13 mediante la cual se declaró la inexequibilidad de casi todo el numeral 4 del artículo 24 – que atribuía diversas funciones jurisdiccionales al Ministerio de Justicia y del Derecho – y de la sentencia C507/14 mediante la cual se declaró la inexequibilidad del parágrafo del artículo 25 – que le otorgaba a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, previo concepto favorable del Gobierno Nacional, la facultad de modificar las cuantías fijadas en el CGP para la determinación de la competencia por la cuantía. Por otra parte, solo dos sentencias de la Corte han resuelto declarar la exequibilidad condicionada de artículos del CGP. Dichas decisiones corresponden a las sentencias C-157/13 y C-436/13, que versaron sobre el juramento estimatorio y sobre la atribución de funciones jurisdiccionales a la Dirección Nacional de Derechos de Autor, respectivamente. La siguiente tabla resume los datos que identifican los dieciséis procesos que terminaron con una sentencia de la Corte Constitucional. Tabla 2. Resumen de las sentencias de constitucionalidad sobre el CGP 2012 (julio) – 2014 (julio).

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En tres de los procesos, la Secretaría General informó que el respectivo magistrado ponente registró un proyecto de fallo para ser discutido por la Sala Plena. Se trata de los procesos con número de expediente D0010000 (cuantía de procesos), D0010015 (curadores ad litem), y D0010115 (procedencia y trámite del proceso monitorio). 21 Información disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria

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No. Sentencia

C-156/13

C-157/13

No. Artículos del Expedien CGP te demandados

Sentido decisión

D0009185

24 (4)22

Inexequibilidad

D0009263

206 (parágrafo único)

Exequibilidad condicionada

206

Exequibilidad de todo el artículo y estarse a lo resuelto en sentencia C157/13 respecto de parágrafo

C-279/13

D0009324

C-332/13

Estarse a lo resuelto en las 206 (inciso 4 y D0009514 sentencias Cparágrafo) 157/13 y C279/13

C-436/13

D0009874

C-531/13

317 (expresión del D0009480 numeral 2 y el literal b) del numeral 2)

24 (literal b) del numeral 3)

Exequibilidad condicionada

Inhibitoria

Asuntos abordados Atribución de funciones jurisdiccionales a autoridad administrativa (Ministerio de Justicia y del Derecho). Juramento estimatorio (regla sobre sanción del 5% de lo pretendido por desestimación de las pretensiones por falta de prueba de perjuicios).

Juramento estimatorio (como requisito de admisión de la demanda).

Juramento estimatorio, (reglas sobre sanciones cuando no se prueban los perjuicios o cuando se jura en un 50% en exceso respecto de lo probado). Atribución de funciones jurisdiccionales a autoridad administrativa (Dirección Nacional de Derechos de Autor). Desistimiento tácito (en casos en los que haya sentencia ejecutoriada o auto que ordena seguir adelante con la ejecución).

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Aunque la demanda se dirigió contra el artículo 199 de la ley 1450/11, la Corte concluyó que éste artículo había subrogado el numeral 4 del artículo 24 del CGP.

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C-543/13

594, (numerales 1, D0009475 4, y el parágrafo)

C-755/13

D0009604

Inhibitoria

625 (numeral 8 del inciso 2)

Exequibilidad

613 C-834/1323 D0009509 (expresión del inciso 2)

Exequibilidad

C-030/14

D0009746

612 (incisos 6 y 7)

Exequibilidad

C-083/14

D0009761

48 (expresión del numeral 7)

Exequibilidad

C-178/14

D0009746

numeral 3º, literal b), del artículo 24

Estarse a lo resuelto en la sentencia C436/13

C-279/14

D0009866 84 (numeral 4)

C-369/14

D0009935

48 (expresión del numeral 7)

Inhibitoria Estarse a lo resuelto en la

Bienes inembargables. (Rentas del presupuesto general de la Nación y entidades territoriales). Tránsito de legislación e inmodificabilidad de la competencia (competencia para conocer de casos de responsabilidad médica). Excepción a la conciliación como requisito de procedibilidad (en todos los procesos en los cuales el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial). Notificación personal a la Agencia para la Defensa Jurídica del Estado de toda demanda interpuesta en contra de una entidad pública. Curador ad litem (gratuidad en el desempeño del cargo por parte de abogados designados). Atribución de funciones jurisdiccionales a autoridad administrativa (Dirección Nacional de Derechos de Autor). Arancel judicial (prueba de pago del arancel como anexo de la demanda, so pena de inadmisión). Curador ad litem (gratuidad en el

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A la fecha de entrega de este texto no se conocía el texto íntegro de la sentencia, tan solo se encontraba disponible el comunicado de prensa en el cual se anuncia el sentido del fallo y los principales argumentos que lo justifican.

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sentencia C083/14 y declarar exequible la expresión demandada. C-389/14

C-507/14

desempeño del cargo por parte de abogados designados).

Curador ad litem (gratuidad en el D0010015 48 (numeral 7) desempeño del cargo por parte de abogados designados). Atribución de facultad a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para modificar D0010000 25 (parágrafo) Inexequibilidad las cuantías fijadas en el CGP para la determinación de la competencia por cuantía Estarse a lo resuelto en la sentencia C083/14

Fuente: Elaboración propia a partir de la información publicada por la Secretaría General del Corte Constitucional.24 Más allá del sentido de las decisiones o de las sub-reglas contenidas en las mismas, es pertinente resaltar algunos detalles de estos procesos constitucionales adelantados por la Corte Constitucional. En primer lugar, se debe mencionar que las universidades fueron muy activas y casi siempre presentaron escritos de intervención. Llama la atención que, en no pocos ocasiones, en un mismo proceso las intervenciones de las universidades divergían en cuanto al sentido de la decisión que recomendaban adoptara la Corte. Igualmente, también hay que mencionar que en muchas ocasiones las universidades conceptuaron que las normas demandadas debían ser declaradas como inconstitucionales. En segundo lugar, la intervención de la Procuraduría General de la Nación rara vez concluyó que las normas demandadas debían ser declaradas inexequibles. Las únicas excepciones tuvo lugar en el proceso adelantado contra el numeral 4º del artículo 84, que establece la prueba de pago del arancel judicial, cuando hubiere lugar a este, como anexo de la demanda, y en el proceso contra el parágrafo del artículo 25, que facultaba a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para modificar las cuantías establecidas por el CGP para la determinación de la competencia en los procesos judiciales. Por su parte, en las 24

Información disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria

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intervenciones del ICDP éste defendió la constitucionalidad de las normas demandadas salvo en dos ocasiones. Por una parte, en su escrito de intervención en condición de miembro del ICDP, el ex magistrado Alfredo Beltrán Sierra, consideró que el numeral 4 del artículo 24, que atribuía funciones jurisdiccionales al Ministerio de Justicia y del Derecho, debía ser declarado inexequible. Por otra parte, en relación con el numeral 4 del artículo 84, el miembro del ICDP que intervino concluye que “debe declararse inexequible, si prospera la solicitud de inexequibilidad del inciso 2º del artículo 6º de la ley 1653 de 2013, en tanto obliga acompañar a la demanda la copia del pago del arancel, estableciendo un obstáculo al acceso a la administración de justicia.”25 En tercer lugar, también es pertinente mencionar que en dos procesos el propio Gobierno litigó (directa o indirectamente) contra una norma del CGP. Por una parte, la demanda contra los incisos 6 y 7 del artículo 612 del CGP fue presentada por la propia Directora de la Agencia para la Defensa Jurídica del Estado. Estas normas versan sobre la necesidad de notificar personalmente a la Agencia para la Defensa Jurídica del Estado de toda demanda interpuesta en contra de una entidad pública. Por otra parte, si bien la demanda contra el artículo 199 de la ley 1450 de 2011 (que según la Corte subrogó el numeral 4 del artículo 24 del CGP) fue presentada por un ciudadano, la razón por la cual afirmo que el Estado litigó indirectamente contra la misma es que el Ministerio de Justicia y del Derecho no presentó un escrito de intervención en dicho proceso a pesar de que la norma le atribuía funciones jurisdiccionales. El silencio de la entidad, que fue intencional, seguramente envió un mensaje a la Corte sobre su opinión respecto de la norma demandada. Por último, se destaca que las sentencias proferidas por la Corte Constitucional hasta la fecha han gozado un alto grado de unanimidad al interior de la Sala Plena. Esto se refleja en el hecho de que sólo en una de ellas se incluyó un salvamento de voto parcial y en una sola se presentaron dos aclaraciones de voto.

3. Principales desarrollos jurisprudenciales de la Corte Constitucional sobre el CGP En esta última sección, se identifican los principales problemas jurídicos estudiados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia sobre el CGP, se explican los argumentos fundamentales de las decisiones proferidas y se resumen las sub-reglas más significativas contenidas en dichos fallos. Por la limitación en el espacio propia de este tipo de textos, a continuación se abordarán los temas respecto de los cuales la Corte Constitucional generó los desarrollos 25

Sentencia C-279/14.

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jurisprudenciales más relevantes. En este orden de ideas, los seis temas priorizados son: i) la atribución de funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas, ii) el ejercicio del cargo de curador ad litem, iii) sanciones relacionadas con el juramento estimatorio iv) el desistimiento tácito, v) el tránsito de legislación y la inmodificabilidad de la competencia y vi) la libertad de configuración del Legislador en asuntos procesales. 3.1.

Sobre la atribución de funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas

La Corte Constitucional se pronunció en tres sentencias acerca de la atribución de funciones judiciales a autoridades administrativas por el artículo 24 del CGP 26. Uno de los fallos se refiere al numeral 4 de dicho artículo, que atribuyó funciones al Ministerio de Justicia y del Derecho27, y las otras dos sentencias evalúan el literal b) del numeral 3 del mismo artículo, que atribuyó funciones a la Dirección Nacional de Derechos de Autor (DNDA)28. En el caso de las funciones judiciales atribuidas al Ministerio, la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad de la norma demandada pues consideró que violaba el principio de asignación eficiente de funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas. Respecto de las funciones atribuidas a la DNDA, la Corte Constitucional declaró mediante la sentencia C436/13 la exequibilidad condicionada de las mismas, siempre que la estructura y funcionamiento de dicha entidad “garanticen los principios de imparcialidad e 26

Sentencias C-156/13, C-436/13 y C-178/14. “Artículo 24. Ejercicio de funciones jurisdiccionales por autoridades administrativas. Las autoridades administrativas a que se refiere este artículo ejercerán funciones jurisdiccionales conforme a las siguientes reglas: (…)”. 4. El Ministerio de Justicia y del Derecho, o quien haga sus veces, a través de la dependencia que para tales efectos determine la estructura interna, podrá, bajo el principio de gradualidad en la oferta, operar servicios de justicia en todos los asuntos jurisdiccionales que de conformidad con lo establecido en la ley 446 de 1998 sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia han sido atribuidos a la Superintendencia de Industria y Comercio, Superintendencia Financiera y Superintendencia de Sociedades, así como en los asuntos jurisdiccionales relacionados con el trámite de insolvencia de personas naturales no comerciantes y los asuntos previstos en la ley 1098 de 2006 de conocimiento de los defensores y comisarios de familia. También podrá asesorar y ejercer la representación judicial de las personas que inicien procesos judiciales de declaración de pertenencia con miras al saneamiento de sus propiedades. (…)”. 28 “Artículo 24. Ejercicio de funciones jurisdiccionales por autoridades administrativas. Las autoridades administrativas a que se refiere este artículo ejercerán funciones jurisdiccionales conforme a las siguientes reglas: (…) 3. Las autoridades nacionales competentes en materia de propiedad intelectual: (…) b) La Dirección Nacional de Derechos de Autor en los procesos relacionados con los derechos de autor y conexos. (…)”. 27

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independencia, en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales asignadas.”29 Por otra parte, mediante la sentencia C-178/14 la Corte decidió “estarse a lo resuelto en la sentencia C-436 de 2013”. A continuación se exponen las principales sub-reglas que la Corte Constitucional consideró para analizar las atribuciones otorgadas por el artículo 24 del CGP y, posteriormente, se señalarán las principales conclusiones e interpretaciones de la Corte sobre el citado artículo. Todos los fallos de la Corte Constitucional que evaluaron el artículo 24 del CGP, ratifican la jurisprudencia sobre los límites constitucionales para la atribución de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas, que establece el artículo 116 de la Carta Política. Debe resaltarse que la sentencia C-436/13 no sólo recoge la jurisprudencia, sino que además la sistematiza en siete reglas básicas, que se revisarán a continuación. La primera regla, de “infracción simultánea”, parte de la finalidad del artículo 116 de la Constitución, que busca por una parte, evitar la concentración de poder en autoridades administrativas (división de poderes entre los poderes públicos) y propiciar la colaboración armónica y, por otra parte, preservar el debido proceso 30 . Según la Corte, esta regla “indica que el incumplimiento de cualquiera de las normas constitucionales adscritas al artículo 116 de la Carta y referentes a la atribución y ejercicio de funciones judiciales por parte de autoridades administrativas, supone la violación concurrente de sus artículos 113 y 29.” Mediante la segunda regla de “reserva legal y contenidos mínimos”, la Corte Constitucional reitera que las atribuciones deben hacerse mediante ley31 y como mínimo se debe identificar tres aspectos: “(i) señalar las competencias, (ii) establecer las garantías que aseguren el respeto del derecho al debido proceso y (iii) fijar todas las condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de las partes, tal y como lo precisa el artículo 3 de la ley 1285 de 2009.”32 En virtud de la tercera regla de “atribución excepcional de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas”, se deben interpretar restrictivamente las disposiciones de rango legal que las asignan y evitar que su atribución se convierta en regla general33. En ese sentido, su otorgamiento debe ser excepcional para respetar el debido proceso, la independencia, imparcialidad, 29

Sentencia C-436/13. Sentencia C-436/13. 31 Cfr. Sentencias c-896/12, C-156/2013 y C-436/13. 32 Sentencia C-436/13. 33 Según la Corte, si existe duda sobre la naturaleza de la función atribuida, se interpretará que es administrativa para preservar el principio de excepcionalidad. Sentencia C-156 de 2013. 30

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autonomía y neutralidad de las actuaciones judiciales34. La Corte aclara que lo excepcional no es sinónimo de transitorio y que se debe revisar caso a caso para verificar qué atribuciones no constituyen regla común. Adicionalmente, esta tercera regla implica que la atribución de funciones judiciales no puede convertir a las actividades administrativas en la actividad secundaria de la entidad de la rama ejecutiva35. Vale la pena detenerse sobre este último punto, porque en la práctica la demanda de justicia de los usuarios es la que determina en cada caso si una autoridad administrativa dedica más recursos a las funciones administrativas o judiciales. Por lo tanto, a priori no es fácil determinar si determinadas funciones administrativas propias de la entidad se convertirían en una actividad secundaria respecto de las funciones jurisdiccionales posteriormente atribuidas. Para citar un caso, la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) contaba originalmente funciones administrativas en materia competencia desleal (Ley 256 de 1996) y posteriormente en virtud de la ley 446 de 1998 obtuvo funciones jurisdiccionales en dicha materia. En la práctica, y debido al incremento en el número de demandas de competencia desleal presentadas ante la SIC, las funciones judiciales se convirtieron en la actividad primaria de la autoridad respecto de la competencia desleal y relegaron las actividades en materia administrativa36. Volviendo al análisis de las siete reglas sistematizad por la Corte Constitucional, la regla de “atribución excepcional” arriba estudiada está ligada a la cuarta regla de “atribución precisa”, según la cual la atribución de funciones judiciales no puede ser indeterminada o genérica37. La Corte establece que “el mandato de precisión puede descomponerse en un mandato de precisión temática y en un mandato de precisión orgánica.”38 Por una parte, para cumplir con este mandato de precisión temática, que se concreta con el establecimiento puntual de determinadas competencias a una autoridad administrativa, el Legislador puede acudir a cuatro estrategias diferentes: i) la “enunciación temática general determinada”, ii) la 34

Cfr. Sentencias c-896/12, C-156/2013 y C-436/13. Sentencia C-436/13. 36 Las funciones administrativas en materia de competencia desleal de la SIC están tan relegadas en contraste con las funciones judiciales en la misma área, que respecto del primero tipo de actividades los informes de gestión correspondientes a los periodos septiembre 2011 – agosto 2012 y 2013 ni siquiera presentan cifras sobre los trámites administrativos, mientras que respecto de los trámites judiciales las cifras muestran que los mismos van en aumento. Por otra parte el informe de gestión septiembre 2010 – agosto 2010 de esta entidad da cuenta de cómo los trámites administrativos van decreciendo (p. 6). Véase los informes de gestión en la página web de la SIC: http://www.sic.gov.co/drupal/audiencia-publica. 37 Cfr. Sentencias c-896/12, C-156/2013 y C-436/13. 38 Sentencia C-436/13. 35

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“enunciación temática dependiente de un estatuto”, iii) la “enunciación temática especial” (asuntos dentro de una norma) y iv) la “enunciación de facultades estrechamente relacionadas con el cumplimiento de una función” 39 . Por el contrario, sería inconstitucional una atribución en la cual: i) se establece una “mención altamente indefinida de la materia sobre la que recae" o se fija una ii) “remisión altamente indefinida o incierta a facultades asignadas a otras autoridades administrativas”.40 Por otra parte, para cumplir con el mandato de precisión orgánica, considera la Corte que “la disposición que asigna las funciones establezca con claridad cuál es la autoridad a la que le corresponde el ejercicio de las funciones. No exige esta regla señalar la dependencia interna de la entidad administrativa que lo hará así como tampoco los funcionarios específicos en quien se encontrará radicada tal actividad. Ello se sigue del hecho consistente en que la jurisprudencia constitucional ha admitido la asignación de funciones judiciales indicando únicamente la superintendencia que asumirá su ejercicio.” 41 La cuarta regla sobre “atribución precisa”, está relacionada con la quinta regla de “atribución eficiente”, en virtud de la cual las atribuciones deben otorgarse bajo la premisa de que los asuntos sean resueltos de manera “adecuada y eficaz”. Para analizar esta regla, se verifica la afinidad entre funciones judiciales atribuidas y las propias de la autoridad administrativa. La obligación es identificar cuidadosamente la autoridad administrativa que puede ejercer las facultades “de manera tal que cuente con la capacidad institucional para asumirla y desarrollarla.” 42 Precisamente, en virtud de esta regla la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad de funciones atribuidas al Ministerio de Justicia y del Derecho, pues el literal b) del numeral 3 del artículo 24 del CGP consagraba una gran variedad de funciones sin precisar qué dependencia las ejercería y que no guardaban afinidad con las funciones administrativas propias de la entidad. En dicho caso, la Corte trajo a colación desarrollos jurisprudenciales sobre la materia que se presentaron apenas tres meses después de la sanción presidencial del CGP. Lo anterior, con motivo del estudio por parte de la Corte Constitucional de una demanda contra el artículo 80 de la ley 1480 de 2011 (Estatuto de Protección al Consumidor), que le otorgaba al entonces Ministerio del Interior y de Justicia facultades jurisdiccionales para conocer diversas materias, similares a las establecidas por el numeral 4 del artículo 24 del CGP.

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Sentencia C-436/13. Sentencia C-436/13. 41 Sentencia C-436/13. 42 Sentencia C-436/13. 40

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En dicha ocasión, mediante sentencia C-896 del 31 de octubre de 2012, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de la norma demandada por violar el principio de excepcionalidad del artículo 116 de la Constitución pues consideró que la norma otorgaba una competencia genérica. En la citada sentencia, la Corte consideró que se desprende del artículo 116 de la Carta un “mandato de asignación eficiente conforme al cual la atribución debe establecerse de manera tal que los asuntos sometidos al conocimiento de las autoridades administrativas puedan ser resueltos de manera adecuada y eficaz.”43 Asimismo, la Corte concluyó que “la designación del funcionario encargado de adelantar la nueva atribución también debe ser específica, con el propósito de adelantar un juicio acerca de si la función concedida tiene relación con la materia legalmente asignada a la entidad en materia administrativa y, al mismo tiempo, si en virtud de las funciones que ordinariamente desempeña, se garantizará la independencia en el servicio de la administración de justicia.”44 La sexta regla de “interdicción de la atribución de funciones judiciales a las autoridades administrativas para instruir sumarios o juzgar delitos”, se desprende del tenor literal del artículo 116 de la Constitución45. En virtud de la Constitución, se prohíbe que autoridades no judiciales instruyan sumarios o juzguen delitos46. Pero esto no impide que se atribuyan funciones para instruir sumarios cuando no implique autorización para privar de la libertad, por ejemplo, la facultad de los inspectores de policía para sancionar por contravenciones. Por último, la séptima regla consiste en el “aseguramiento estricto de la imparcialidad e independencia de los funcionarios administrativos encargados del ejercicio de funciones jurisdiccionales.” 47 En virtud de esta regla, la Corte Constitucional debe asegurarse de que no haya “confusión o interferencia” entre el ejercicio de funciones de tipo administrativo y de naturaleza judicial al interior de una misma entidad ejecutiva. Por lo tanto, cuando la distinción entre funciones es insuperable, la Corte debe declarar la atribución como inconstitucional y, si el riesgo de confusión es superable en lo jurídico y en lo práctico, la Corte debe declarar constitucional la atribución bajo la condición de que se elimine el riesgo48. Una vez explicado el marco jurisprudencial bajo el cual la Corte Constitucional analizó la atribución de funciones judiciales a autoridades administrativas en el CGP, a continuación se presenta el análisis puntual que hizo la Corte sobre el 43

Sentencia C-896 de 2012. Sentencia C-156 de 2013. 45 Sentencia C-436/13. 46 Sentencias C-896/12, C-156/2013 y C-436/13. 47 Sentencia C-436/13. 48 Sentencia C-436/13. 44

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artículo 24 del CGP, particularmente respecto del literal b) del numeral 3 y el numeral 4 de dicho artículo. Comencemos por revisar tres consideraciones generales de la Corte Constitucional sobre el artículo 24 del CGP. Primero, la Corte desglosa el artículo 24 del CGP y lo denomina “la cláusula general de asignación de funciones jurisdiccionales a las autoridades (…)” 49 . Según la Corte, el CGP contempla “múltiples estrategias de asignación y delimitación temática” de las funciones judiciales a las autoridades administrativas. Las cuatro formas de atribuir competencias que identifica la Corte son las siguientes: i) asignado procesos relacionados con una materia particular dentro de un área del derecho (por ejemplo, la competencia desleal); ii) haciendo referencia a determinada norma que contiene normas que serían aplicables al ejercicio de las funciones judiciales; iii) atribuyendo asuntos específicos asociados a determinada área del ordenamiento; y iv) asignando asuntos ya atribuidos a otras autoridades administrativas50. En segundo lugar, la Corte interpreta armónicamente el CGP, advirtiendo que el artículo 24 debe entenderse a la luz del ámbito de regulación establecido en el primer artículo del Código y que, por lo tanto, las atribuciones judiciales a entidades administrativas por el CGP “comprende únicamente controversias civiles o mercantiles relacionadas con la clase de derechos enunciados.” 51 Aunque parece obvia, la anterior aclaración es pertinente, por ejemplo, para aclarar que la atribución de funciones judiciales a la DNDA excluye los litigios alrededor de la tipificación de un delito relacionado con los derechos de autor. Análogamente, puede concluirse lo mismo respecto de la atribución de funciones judiciales a la SIC respecto de procesos de infracción de derechos de propiedad industrial, contenida en el literal a) del numeral 3 del artículo 24 del CGP. Es decir, las funciones atribuidas a la SIC no comprenden los procesos judiciales de naturaleza penal que versen sobre la tipificación de un delito relacionado con los derechos de propiedad industrial. Finalmente, la Corte reconoce la pertinencia del principio de gradualidad de la oferta que establece el parágrafo 2 del artículo 24 del CGP52. En ese sentido, afirma la Corte que la técnica legislativa del artículo 24 del CGP “evidencia la 49

Sentencia C-436/13. Sentencia C-436/13. 51 Sentencia C-436/13. 52 “Artículo 24. Ejercicio de funciones jurisdiccionales por autoridades administrativas. (…) Parágrafo 2. Las autoridades administrativas que a la fecha de promulgación de esta ley no se encuentren ejerciendo funciones jurisdiccionales en las materias precisas que aquí se les atribuyen, administrarán justicia bajo el principio de gradualidad de la oferta. De acuerdo con lo anterior, estas autoridades informarán las condiciones y la fecha a partir de la cual ejercerán dichas funciones jurisdiccionales. (…)” 50

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preocupación legislativa por asegurar la implementación paulatina de las funciones jurisdiccionales por parte de las entidades que previamente no las ejercían.” 53 Una vez revisadas estas consideraciones generales de la Corte sobre el artículo 24 del CGP, revisemos los problemas jurídicos resueltos en relación con las demandas interpuestas contra el literal b) del numeral 3 del artículo 24 y el numeral 4 del mismo artículo. En el estudio de la demanda de inexequibilidad del numeral 4 del artículo 24 del CGP, que atribuía funciones judiciales al Ministerio de Justicia y del Derecho, la Corte Constitucional retoma la jurisprudencia arriba expuesta contenida en la sentencia C-896 de 2012. En ese sentido, la Corte reitera que la “condición de excepcionalidad” de atribución funciones judiciales a las autoridades administrativas se cumple con dos requisitos: i) la reserva legal y ii) la precisión en la regulación legislativa. Esta última se encuentra relacionada con la exigencia al legislador de tener “un especial cuidado en la designación de funcionarios (o los órganos), y la definición de áreas en las que se desarrollará esa competencia excepcional.”54 Asimismo, recoge el principio de asignación eficiente de funciones jurisdiccionales que, según la Corte, “responde a una relación de afinidad entre las funciones jurisdiccionales conferidas por la ley, y aquellas que ejerce ordinariamente el órgano correspondiente, cuando lo hace en sede administrativa.”55 La Corte Constitucional concluyó en la sentencia C-156/13 que el numeral 4 del artículo 24 del CGP atribuyó al Ministerio de Justicia y del Derecho funciones sobre cinco áreas de derecho diferentes y heterogéneas, de las cuales cuatro de ellas ya estaban en cabeza de otras autoridades administrativas (además de las judiciales). Para la Corte, a la luz del principio de asignación eficiente de competencias, la pluralidad de materias, la falta de precisión sobre la dependencia al interior del Ministerio que las ejercería y las condiciones para su ejercicio, impedía evaluar la justificación constitucional y razonabilidad de esa atribución de competencias.”56 La Corte no encontró, en este sentido, “afinidad material” entre las funciones del Ministerio y las atribuciones judiciales asignadas y concluyó que el Legislador violó los principios de juez natural y especialidad. Agregó la Corte que la eficiente asignación de funciones es un elemento de la calidad del servicio de administración de justicia. Finalmente, la Corte consideró que la atribución de funciones judiciales a la Rama Ejecutiva debe estar en armonía con los principios de la administración de justicia, 53

Sentencia C-436/13. Sentencia C-156 de 2013. 55 Sentencia C-156 de 2013. 56 Sentencia C-156/13. 54

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entre los cuales se encuentra “un sistema de acceso a los cargos que prevea un nivel determinado de estabilidad para los funcionarios judiciales.”57 Respecto del literal b) del numeral 3 del artículo 24 del CGP, la Corte consideró que el tipo de atribución de funciones judiciales a la DNDA consistió en la “enunciación temática general determinada consistente en aludir, en el marco de la denominada propiedad intelectual, a una de sus materias generales correspondiente a los derechos de autor y conexos.” 58 Esta atribución es complementada por el artículo 1 del CGP que establece el ámbito de aplicación del Código, excluyendo que la misma pueda tener alcance en asuntos penales. A diferencia de lo concluido sobre el numeral 4 del mismo artículo, en este caso la Corte no consideró que se hubiera violado el principio de asignación eficiente de funciones judiciales a autoridades administrativas. Así, determinó la Corte que “el mandato de precisión orgánica no demanda que la ley especifique aquellos funcionarios que deban encargarse del ejercicio de las competencias asignadas.”59 Sin embargo, la Corte consideró que existía un riesgo de confusión entre las funciones de naturaleza administrativa propias de la DNDA y las de naturaleza judicial atribuidas por el CGP. En este contexto, la Corte consideró que lo anterior podría afectar los principios la independencia e imparcialidad en el ejercicio de funciones judiciales por parte de la DNDA. Por tal motivo, resolvió declarar la exequbilidad condicionada de la norma demandada “siempre y cuando, mediante los procedimientos constitucionales previstos, se adopten las medidas que se requieran para asegurar que la estructura y funcionamiento de la Dirección Nacional de Derechos de Autor no afecten el principio de imparcialidad e independencia en el ejercicio de las funciones judiciales asignadas.”60 A su vez, en la parte motiva de la sentencia, la Corte Constitucional expuso cómo la estructura y funcionamiento de la DNDA puede garantizar los principios de independencia e imparcialidad: “En esas condiciones debe garantizarse (1) que no pueda el mismo funcionario o despacho ejercer funciones judiciales en asuntos de derechos de autor o derechos conexos respecto de los cuales se hubiera pronunciado con anterioridad, con motivo del ejercicio de alguna de las funciones administrativas y (2) que las funciones judiciales asignadas sean desarrolladas por funcionarios distintos, que no tengan relación alguna de sujeción jerárquica o funcional frente a quienes dictaron o aplicaron 57

Sentencia C-156/13. Sentencia C-436/13. 59 Sentencia C-436/13. 60 Sentencia C-436/13. 58

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pronunciamientos en materia de derechos de autor o conexos y que se refieran directamente al asunto que se somete a su conocimiento.” 61 Finalmente, la sentencia C-178/14 conoció de una demanda contra el literal b) del numeral 3 del artículo 24 del CGP por cargos diferentes a los estudiados respecto de la sentencia C-463/13. Básicamente, los cargos señalaban que por la atribución de funciones judiciales a la DNDA se corría el riesgo de que esta no fuera imparcial y que no había relación de igualdad entre la DNDA y las superintendencias, pues según el demandante la primera protege derechos subjetivos (que comportan intereses individuales) mientras que las segundas protegen derechos colectivos. Frente a este punto, si bien la Corte reconoció que respecto de la norma demandada había cosa juzgada formal, señaló que no estaba configurada la cosa juzgada absoluta, pues se trataba de nuevos cargos. En todo caso, como se explicó anteriormente, la Corte Constitucional decidió “estarse a lo resuelto en la sentencia C-463/13”, en la medida en que el objeto central de la discusión “era el cumplimiento de la subregla referente a la comprobación de garantías de imparcialidad e independencia en el órgano al que se efectúa la atribución de competencias jurisdiccionales, y el análisis de ese aspecto fue el que determinó el sentido de la decisión, de manera que hace parte de la ratio decidendi del caso analizado.” 62 3.2.

Sobre los curadores ad litem

Uno de los temas que más controversia causó, en particular en el gremio de los abogados, fue la reforma del régimen de curadores ad litem, en virtud de la cual se eliminó la retribución para este tipo de auxiliares de la justicia. Así, el numeral 7 del artículo 48 del CGP estableció que los abogados que ejerzan habitualmente su profesión deberán desempeñarse como curadores como defensores de oficio y de manera gratuita63. Además, dicho cargo es “de forzosa aceptación salvo que el designado acredite estar actuando en más de cinco (5) procesos como defensor de oficio.” 61

Sentencia C-436/13. Sentencia C-178/14. 63 “Artículo 48. Designación. Para la designación de los auxiliares de la justicia se observarán las siguientes reglas: (…) 7. La designación del curador ad lítem recaerá en un abogado que ejerza habitualmente la profesión, quien desempeñará el cargo en forma gratuita como defensor de oficio. El nombramiento es de forzosa aceptación, salvo que el designado acredite estar actuando en más de cinco (5) procesos como defensor de oficio. En consecuencia, el designado deberá concurrir inmediatamente a asumir el cargo, so pena de las sanciones disciplinarias a que hubiere lugar, para lo cual se compulsarán copias a la autoridad competente. (…)” 62

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La Corte Constitucional ha proferido tres fallos en los cuales resuelve demandas contra el aparte del numeral 7 del artículo 48 del CGP64. En el primero de los procesos constitucionales abordados por la Corte, decidido mediante sentencia C083/14, el demandante alegaba que los curadores tenían derecho a recibir remuneración y, por ello, el CGP desconocía el derecho al trabajo de los abogados. Para justificar su posición, la demanda invocaba la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre honorarios de curadores ad litem, particularmente la sentencia C-159/99. Al respecto, la Corte aclaró que en sentencia C-159/99 “no se decidió que los curadores ad litem tienen derecho constitucional a que se les pague por su labor. Esa no era la cuestión a debatir.”65 Asimismo, precisó que en ese caso realmente no se pronunció sobre la constitucionalidad del texto, “sino que se aclaró una diferencia omitida por la demanda, que hacía suponer que la norma imponía una carga al curador ad litem (a saber: asumir los costos que se generaran durante el transcurso del proceso, hasta tanto no se le pagaran sus honorarios, al final del mismo). La sentencia sostuvo que la norma acusada no imponía la carga que la demanda suponía.” 66 Por otra parte, en virtud de la demanda contra el aparte del numeral 7 del artículo 48 del CGP, la Corte revisó si el trato desigual entre los curadores ad litem y el resto de los auxiliares judiciales en materia de remuneración constituía una discriminación en relación con los derechos laborales de los abogados. Para resolver este problema jurídico, la Corte Constitucional citó la sentencia C-071/98, en la cual declaró exequible la norma que creaba el cargo de defensor de oficio de forzosa aceptación. De esta manera, la Corte reiteró dicha jurisprudencia, en el sentido de que se trata de una colaboración razonable que se le exige al abogado con la justicia. Además, la Corte concluyó en esa ocasión, que constituye una carga adecuada con una profesión que presta un servicio social (fundado en el principio de solidaridad) que es limitado y excepcional. De igual forma, la Corte aclaró que el estudio se hacía respeto del deber abstracto y general, más no sobre la razonabilidad de imponerle dicho deber a una persona en particular, lo cual se debe estudiar caso a caso. Para estudiar a fondo si las nuevas reglas sobre curadores ad litem eran discriminatorias, la Corte Constitucional desglosó el numeral 7 del artículo 48 del 64

Sentencias C-083/14, C-369/14 y C-389/14. Respecto de la C-369/14, a julio de 2014, solo se conoce el comunicado de prensa del 11 y 12 de junio de 2014 de la Sala Plena de la Corte Constitucional. El aparte del numeral 7 del artículo 48 del CGP demandado y estudiado en los dos fallos citados fue el siguiente: “quien desempeñará el cargo en forma gratuita como defensor de oficio”. 65 Sentencia C-083/14. 66 Sentencia C-083/14.

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CGP e identificó cinco diferencias entre los curadores ad litem respecto de los demás auxiliares judiciales: Característica Sobre quién recae la designación Retribución Aceptación del cargo Asunción del cargo Consecuencias de no asumir el cargo

Regla respecto del curador ad litem “Abogado que ejerza habitualmente la profesión” Ninguna, desempeño gratuito del cargo De forzosa aceptación, salvo que acredite estar actuando en más de 5 procesos como defensor de oficio Inmediatamente debe asumirlo Sanciones disciplinarias y el juez compulsa de copias al Consejo Superior de la Judicatura

A partir de estas diferencias, la Corte concluyó que la norma demandada debía ser sometida a un juicio de constitucionalidad ordinario, no al juicio de constitucionalidad estricto. Vale la pena recordar que el juicio de razonabilidad ordinario consiste en establecer si la norma demandada “si busca un fin legítimo, por un medio no prohibido, que sea adecuado para alcanzar tal fin.”67 La Corte justificó la adopción del juicio ordinario para su análisis, señalando que la diferenciación introducida por la norma entre auxiliares de la justicia no se originó en un criterio sospechoso68, por cuanto la afectación no sería altísima sino limitada y excepcional, y finalmente porque el legislador goza de libertad de configuración en materia procesal. En virtud del test de razonabilidad ordinaria, la Corte Constitucional concluyó que la diferenciación entre los curadores ad litem y los demás auxiliares de la justicia no es irrazonable ni injustificada, así como que tampoco violaba los derechos a la igualdad y al trabajo. Sobre el primer aspecto del test, el fin legítimo, la Corte establece que el trato diferenciado se justifica por un “triple fin legítimo”: asegurar goce efectivo del derecho de acceso a la justicia y materializar la justicia de quien demanda, del demandado y de la sociedad en general. Para la Corte el principal fin del curador ad litem consiste en “asegurar el derecho a la defensa de la 67

Sentencia C-083/14. La Corte anotó que la norma no daba trato diferente a un grupo tradicionalmente excluido en la sociedad o bajo situación de debilidad manifiesta. “Por el contrario, el tratamiento diferente busca generar una carga dentro de un grupo beneficiado socialmente en favor de grupos marginados y vulnerables, como lo son personas que están siendo procesadas en ausencia, sin poder defender sus derechos en el debate judicial. La Sala es consciente de que existen múltiples razones por las cuales una persona puede estar ausente frente al llamado de la justicia a participar en un proceso que se adelanta en su contra, algunas justificadas y otras no; pero en cualquier caso, así se trate de una persona aparentemente culpable, que se esconde deliberadamente, tiene derecho a que sus posiciones e intereses sean considerados por el juez natural de la causa.” Sentencia C-083/14. 68

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persona que representa.”69 Asimismo, la Corte resalta que “[a]mpliar la base de defensores de oficio en capacidad de actuar como curadores ad litem reduce los obstáculos y barreras de acceso a la justicia en los procedimientos que se pretendan adelantar en contra de un ausente.” 70 La Corte reconoce además que el nuevo sistema oral y por audiencia generará que la demanda de curadores ad litem aumente y que, por lo tanto, se requiere contar con una mayor base de estos defensores de oficio. En segundo lugar, la Corte concluyó que el medio elegido por el Legislador para alcanzar el fin arriba mencionado no estaba prohibido jurídicamente. En todo caso, reconoció el Tribunal Constitucional que lo curadores ad litem “tienen que hacer unos aportes al sistema jurídico superiores al del resto de los auxiliares de la justicia. (…).”71 Finalmente la Corte estableció que el medio era adecuado por ser idóneo para lograr la finalidad propuesta. En este sentido, argumentó que ningún proceso podría adelantarse si no se contara con la defensa de oficio al servicio de quien está ausente y esa una gran diferencia entre el curador ad litem y los demás auxiliares de la justicia. Los servicios de los primeros son indispensables en todo el juicio mientras que los de los segundos no siempre son necesarios y sólo son requeridos en determinadas etapas del proceso. Por último, la Corte invocó la responsabilidad social del abogado y la necesidad del defensor de oficio para justificar la medida diferenciadora respecto de los curadores ad litem bajo el entendido que la misma estaba orientada a garantizar goce efectivo del derecho fundamental de acceso a la justicia. Para terminar, vale la pena advertir que si bien la demanda estudiada se limitó a acusar por inconstitucional sólo un aparte del numeral 7 del artículo 48 del CGP, dentro del obiter dicta del fallo de la Corte Constitucional, ésta se pronunció en general sobre la institución de los auxiliares de justicia. Uno de los aspectos más interesantes al respecto, se refiere al tema de la remuneración de los mismos. En esta materia, la Corte llamó la atención sobre las restricciones que establece el CGP frente al derecho de los auxiliares de justicia a recibir remuneración. Para tal efecto, la Corte citó el artículo 47 del CGP y concluyó lo siguiente: “los honorarios de los auxiliares de la justicia no están abiertos al libre mercado, al ejercicio libre y autónomo de la voluntad. La retribución para los auxiliares de la justicia, debe ser ‘equitativa’ y, en cualquier caso, ‘no [podrá] gravar en exceso a quienes acceden a la administración de justicia’. Es decir, los honorarios de los auxiliares de la justicia se limitan de tal forma 69

Sentencia C-083/14. Sentencia C-083/14. 71 Sentencia C-083/14. 70

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que no se puedan convertir en barreras de acceso al goce efectivo del derecho de acceso a la justicia.” 72 Esta anotación de la Corte Constitucional puede ser particularmente relevante respecto de la remuneración de los peritos designados por las partes, en la medida en que no es el juez quien la fija, sino que la misma es pactada entre la parte y el perito. Por último, en los dos fallos más recientes de la Corte Constitucional sobre las normas de la curaduría ad litem, ésta resolvió que existía cosa juzgada. Por una parte, en la sentencia C-369/14 73 la Corte señaló que existía cosa juzgada constitucional respecto de los cargos relacionados con el principio de igualdad y el derecho al trabajo, pero estudió nuevos cargos contra el numeral 7 del artículo 48, relativos a un supuesto desconocimiento del “derecho al mínimo vital”. Sin embargo, la Corte decidió que este cargo planteado en la demanda no debía prosperar por dos principales motivos. Primero, pues la relación entre el abogado designado como curador ad litem y quien es representado en virtud de dicho cargo no es de tipo contractual, es decir, no obedece al cumplimiento de obligaciones laborales o en virtud de un contrato de prestación de servicios que implica exclusividad. Así, en palabras de la Corte, “[l]a inexistencia de una relación laboral descarta entonces, el deber de garantizar a los curadores ad litem, del derecho a recibir una remuneración mínima vital y móvil consagrada en el artículo 53 de la Constitución.”74 En segundo lugar, la Corte explicó que la obligación de ejercer el cargo por parte del curador ad litem está limitada en cuanto al número máximo de procesos que el abogado está obligado a desempeñar simultáneamente como defensor de oficio. Esto demuestra que la norma no le impide al abogado realizar otras actividades de las cuales puede derivar su subsistencia. Además, la Corte concluyó que aun cuando quien presta el servicio de curador ad litem como auxiliar de la justicia debe tener una preparación especial y ser abogado que practique habitualmente la profesión, ello no convierte tal actividad en una profesión “autónoma y concreta”. Se trata más bien de una “carga excepcional de auxilio a los fines de la función pública de la administración de justicia.”75

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Sentencia C-083/14. Sentencia C-369/14, respecto de la cual solo se conoce el comunicado de prensa del 11 y 12 de junio de 2014 de la Sala Plena de la Corte Constitucional con la síntesis de los fundamentos de la decisión. 74 Sentencia C-369/14. 75 Sentencia C-369/14. 73

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Por otra parte, en la sentencia C-389/14 la Corte Constitucional concluyó que había identidad de los cargos76 respecto de dos los cargos que ya habían sido estudiados en la sentencia C-083/14 y que los parámetros constitucionales a partir de los cuales fueron evaluados dichos cargos no habían variado. Por tal razón, la Corte resolvió que había cosa juzgada y en consecuencia declaró estarse a la resuelto en la sentencia C-083 de 2014, que había declarado exequible la expresión “quien desempeñará el cargo en forma gratuita como defensor de oficio” del numeral 7 del artículo 48 del CGP. 3.3.

Sobre el juramento estimatorio

En relación con las reglas del juramento estimatorio establecido en el CGP, la Corte Constitucional tuvo la oportunidad de pronunciarse en tres ocasiones77. Si bien las tres demandas se encaminaron en contra de diferentes secciones del artículo 206 de CGP78, todas coincidieron en incluir el parágrafo único del artículo que establece la sanción a quien presenta demanda y no prueba los perjuicios estimados. 76 Los cargos se fundamentaban en el supuesto desconocimiento del principio de igualdad y el derecho al trabajo. 77

Sentencias C-157/13, C-279/13 y C-332/13. “Artículo 206. Juramento estimatorio. Quien pretenda el reconocimiento de una indemnización, compensación o el pago de frutos o mejoras, deberá estimarlo razonadamente bajo juramento en la demanda o petición correspondiente, discriminando cada uno de sus conceptos. Dicho juramento hará prueba de su monto mientras su cuantía no sea objetada por la parte contraria dentro del traslado respectivo. Solo se considerará la objeción que especifique razonadamente la inexactitud que se le atribuya a la estimación. Formulada la objeción el juez concederá el término de cinco (5) días a la parte que hizo la estimación, para que aporte o solicite las pruebas pertinentes. Aun cuando no se presente objeción de parte, si el juez advierte que la estimación es notoriamente injusta, ilegal o sospeche que haya fraude, colusión o cualquier otra situación similar, deberá decretar de oficio las pruebas que considere necesarias para tasar el valor pretendido. Si la cantidad estimada excediere en el cincuenta por ciento (50%) la que resulte probada, se condenará a quien la hizo a pagar a la otra parte una suma equivalente al diez por ciento (10%) de la diferencia. El juez no podrá reconocer suma superior a la indicada en el juramento estimatorio, salvo los perjuicios que se causen con posterioridad a la presentación de la demanda o cuando la parte contraria lo objete. Serán ineficaces de pleno derecho todas las expresiones que pretendan desvirtuar o dejar sin efecto la condición de suma máxima pretendida en relación con la suma indicada en el juramento. El juramento estimatorio no aplicará a la cuantificación de los daños extrapatrimoniales. Tampoco procederá cuando quien reclame la indemnización, compensación los frutos o mejoras, sea un incapaz. Parágrafo. También habrá lugar a la condena a que se refiere este artículo, en los eventos en que se nieguen las pretensiones por falta de demostración de los perjuicios. En este evento la sanción equivaldrá al cinco (5) por ciento del valor pretendido en la demanda cuyas pretensiones fueron desestimadas.” 78

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Antes de revisar las decisiones de la Corte Constitucional respecto de los cargos formulados contra el artículo 206 de del CGP, vale la pena exponer algunas anotaciones de la Corte sobre el juramento estimatorio como institución regulada por el CGP. Primero, la Corte reconoce que el CGP es un “complejo sistema legal” y advierte la relación de la norma demandada con otros diez artículos del CGP: la carga procesal de las partes, las reglas para estimar cuantía, los deberes de lealtad y buena fe, las sanciones por temeridad o mala fe, el requisito de la demanda, y la falta de verdad en juramento que genera consecuencias penales, disciplinarias y patrimoniales79. Asimismo, la Corte resaltó que el juramento estimatorio desarrolla el principio de buena fe80, elevándolo a un deber, no un mero requisito formal para admitir la demanda. Reconoció la Corte en el juramento un medio de prueba suficiente para fallar a menos que sea objetada razonadamente o que no medie notoria injusticia o colusión. En ese sentido, “basta con la palabra de una persona, dada bajo juramento, para poder tener por probada tanto la existencia de un daño como su cuantía.” 81 Una vez expuestas las consideraciones generales de la Corte Constitucional sobre la institución del juramento estimatorio, a continuación se expondrá lo decidido por la Corte en la sentencia C-279/13, mediante la cual se decidió sobre una demanda contra la integridad del artículo 206 del CGP y, posteriormente, se revisará lo decidido mediante la sentencia C-157/13 que resolvió una demanda que se concentraba exclusivamente en el parágrafo del artículo 206 del CGP. La sentencia C-279/13 estudia el cuestionamiento que se hace del juramento estimatorio como requisito para la admisión de la demanda. En particular, el problema jurídico considerado consistía en si la norma vulneraba “los derechos a la administración de justicia, al debido proceso y a la defensa, pues establece la carga desproporcionada de realizar una tasación anticipada de perjuicios que deberían poder tasarse durante el proceso y no en una etapa previa en la cual se deberá contar con los medios económicos especiales para su determinación.” 82 En este caso, la Corte reiteró su jurisprudencia en el sentido de que el Legislador puede establecer límites al ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia, siempre que dichos límites conduzcan a la realización efectiva del derecho y estén dirigidos a garantizar el derecho sustancial. A su vez, la Corte señaló que 79

Sentencia C-157/13. La Corte reconoce que en términos generales el CGP “reconoce, incorpora y desarrolla el principio constitucional de la buena fe” y que los principios de probidad y buena fe inspiran y fundan el CGP. Sentencia C-157/13. 81 Sentencia C-157/13. 82 Sentencia C-279/13. 80

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dicha potestad para limitar no es absoluta: está limitada por los principios y garantías constitucionales –valores fundantes de nuestra organización política y jurídica– (por ejemplo, dignidad humana, solidaridad, prevalencia del interés general, la justicia, la igualdad, el orden justo y en general la primacía de los derechos fundamentales), así como por los principios de proporcionalidad y razonabilidad (respecto del fin para el cual fueron establecidos). Adicionalmente, la Corte reafirmó su jurisprudencia según la cual el Legislador puede imponer obligaciones, deberes y cargas a los diferentes sujetos procesales para el ejercicio de los derechos y el acceso a la administración de justicia. Entrando en materia, la Corte Constitucional concluyó que el CGP, al regular el juramento estimatorio, “establece un procedimiento para garantizar el debido proceso y el derecho a la defensa en relación con el juramento estimatorio, otorgando cinco (5) días a la parte que hizo la estimación, para que aporte o solicite las pruebas pertinentes y permitiendo que el juez decrete las pruebas necesarias para tasar el valor pretendido si advierte que la estimación es notoriamente injusta, ilegal o sospeche que haya fraude, colusión o cualquier otra situación similar.” 83 Asimismo, precisó la Corte que la diferencia entre el CPC (cuya constitucionalidad había sido evaluada) y el CGP, es que en este último el juramento no sólo es un medio probatorio, sino también un requisito de admisibilidad de la demanda en algunos procesos. Para analizar el juramento estimatorio como requisito de admisibilidad de la demanda, la Corte acudió a cuatro criterios que habían sido previamente definidos en la sentencia C-203/2011. El primer criterio consiste en que la norma “atienda los principios y fines del Estado tales como la justicia y la igualdad entre otros.”84 Al respecto, la Corte estableció de manera general que las cargas procesales se fundamentan en el deber constitucional de colaboración con los órganos jurisdiccionales. Para el caso del juramento estimatorio, la Corte concluyó que su fin es el de agilizar la justicia y disuadir las demandas temerarias, lo cual se ajusta a los fines de la administración de justicia. En este orden de ideas, la Corte argumentó que la presentación de pretensiones “fabulosas” no puede ser protegida por el principio de buena fe ni por los derechos de acceso a la justicia y al debido proceso. El segundo criterio consiste en que la carga “vele por la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos” 85 , particularmente de aquellos derechos relacionados con la justicia. En el caso del juramento estimatorio, la Corte estimó que la norma establece un mecanismo de contradicción que garantiza el derecho de defensa. Agregó la Corte que en la medida en que el juez puede ordenar la 83

Sentencia C-279/13. Sentencia C-279/13. 85 Sentencia C-279/13. 84

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regulación del mismo, “es garante de la realización material de los derechos y de la primacía del derecho sustancial sobre la formas.” 86 El tercer criterio, consiste en que “la carga permita la realización material de los derechos y del principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas.” 87 El juramento estimatorio, concluyó la Corte, “tiene por objeto precisamente hacer prevalecer la buena fe y la lealtad procesal sobre las formas procesales, otorgándole un valor especial a lo señalado por las partes.” 88 Para argumentar cómo el requisito del juramento estimatorio no cercena el derecho de acceso a la administración de justicia de quien carezca de los medios económicos, la Corte realizó tres importantes precisiones que se transcriben íntegramente por su importancia: “(i) la inexistencia de recursos económicos no impide la realización de un juramento estimatorio, pues en caso de requerirse asesoría [sic] especializada se podría solicitar un amparo de pobreza, (ii) la solicitud del amparo de pobreza no implica una demora que pueda concluir en la prescripción o en la caducidad de la acción, pues según lo dispuesto en el artículo 154 del Código General del Proceso la presentación de la solicitud de amparo “interrumpe la prescripción que corría contra quien la formula e impide que ocurra la caducidad” y (iii) según los artículos 2530 y 2541 del Código Civil, la prescripción de la acción puede suspenderse en caso de imposibilidad absoluta de hacer valer un derecho, situación que podría aplicarse en aquellos eventos en los cuales exista imposibilidad temporal y justificada de realizar el juramento estimatorio, con el objeto de hacer prevalecer el derecho sustancial.” 89 Por último, el cuarto criterio consiste en que la carga “obre conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.” 90 Para analizar este cuarto criterio la Corte analizó cada uno los incisos del artículo 206 del CGP. Respecto del primer inciso, la Corte concluyó que la ausencia de recursos económicos no constituye obstáculo para realizar el juramento por dos motivos: i) en la mayoría de los casos el demandante es quien mejor conoce el valor de los perjuicios y ii) si requiere asesoría técnica puede solicitarla a través del amparo de pobreza. Por otro lado, en relación con los incisos 2, 4 y 5 la Corte consideró que estos “otorgan garantías a las partes y establecen medidas para evitar el fraude y la colusión.” 91 Sobre el inciso 4, estableció que la sanción que se impone cuando la “cantidad 86

Sentencia C-279/13. Sentencia C-279/13. 88 Sentencia C-279/13. 89 Sentencia C-279/13. 90 Sentencia C-279/13. 91 Sentencia C-279/13. 87

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estimada excediere en el cincuenta por ciento (50%) la que resulte probada”, tiene finalidades legítimas, como preservar la lealtad de las partes y condenar las demandas temerarias. Finalmente, en cuanto al parágrafo del artículo 206 del CGP la Corte Constitucional decidió estarse a lo resuelto en la sentencia C-157/13 que se expondrá a continuación. Como se había advertido anteriormente, en el fallo citado la Corte Constitucional tuvo la oportunidad de estudiar una demanda contra el parágrafo único del artículo 206 del CGP, que establecía una sanción –del 5% de lo pretendido– para la persona que presentare una demanda cuyas pretensiones fueren desestimadas por no haber demostrado perjuicio alguno. En la sentencia C-157/13 el problema jurídico que la Corte analizó consistió en definir si dicha sanción vulneraba el principio de buena fe, era desproporcional y violaba los derechos de acceso a la justicia y debido proceso. En este contexto, la Corte en primer lugar señaló que el CGP no distingue las diferentes causas que pueden originar una falta de prueba de los perjuicios. Puede ser tanto porque efectivamente tales perjuicios no existieron o porque a pesar de existir los perjuicios “no se satisfizo la carga de la prueba” 92 . Así, mientras el primer caso denota una situación temeraria, el segundo no. De esta manera, el segundo puede tener explicaciones distintas a la temeridad: por negligencia, a pesar de la diligencia o porque la parte no fue capaz de poner a disposición del juez los medios de prueba existentes y adecuados. Por lo tanto, la Corte concluyó que no son situaciones equiparables desde el punto de vista de la culpa. Posteriormente, la Corte Constitucional estimó que si bien las partes deben tener responsabilidades dentro del proceso, dichas cargas deben pasar el test de proporcionalidad fijado en las sentencias C-662/04 y C-227/09, según el cual se deben verificar tres criterios: que su finalidad se adecúe al orden constitucional, que la configuración de la carga sea idónea para cumplir dicho fin y que haya proporcionalidad medio-fin. Sobre el primer criterio, si la finalidad de la norma demandada se ajusta a la Constitución, la Corte identifica que su objetivo consiste en “desestimular la presentación de pretensiones sobreestimadas o temerarias.”93 En consecuencia, la Corte concluyó que dicha finalidad no es contraria a la Carta Política. En relación con el segundo criterio, si la norma demandada es adecuada para cumplir tal finalidad, la Corte Constitucional estableció que la sanción patrimonial por no probar los perjuicios estimados puede ser potencialmente idónea para el fin 92 93

Sentencia C-157/13. Sentencia -157/13.

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previsto y hace parte de un régimen de responsabilidad que cubre a las partes y apoderados por su comportamiento procesal. Por último, sobre el tercer criterio, consistente en verificar si hay proporcionalidad entre dicha finalidad y la norma demandada, la Corte considera que ésta comparte con el artículo 91 del CPC 94 la características de establecer una regla “indiscriminada” o “genérica” que no distingue las causas por las cuales un juez puede concluir que los perjuicios no fueron probados. En ese sentido la norma va más allá de la finalidad que la justifica, pues no solo castigaría pretensiones efectivamente temerarias (donde el demandante de antemano sabe que no puede probar lo pretendido), sino que podría generar “falsos positivos” al sancionar a una parte diligente y exenta de culpa que no pudo superar la carga de la prueba95. Es decir, trata igual a la parte negligente o temeraria y a la parte exenta de culpa. A pesar de que nunca alude a conceptos de derecho sancionatorio, para analizar la norma demandada es posible hacer una analogía: la Corte concluyó que para cumplir el fin perseguido no puede establecer un régimen de responsabilidad objetiva, que carece de una evaluación de la culpabilidad del destinatario de la norma, sino que debe interpretarse la norma bajo un régimen de culpabilidad. Por las razones arriba expuestas, la Corte Constitucional resolvió que el parágrafo único del artículo 206 del CGP es exequible “bajo el entendido de que tal sanción –por falta de demostración de los perjuicios–, no procede cuando la causa de la misma sea imputable a hechos o motivos ajenos a la voluntad de la parte, ocurridos a pesar de que su obrar haya sido diligente y esmerado.”96 Finalmente, en la sentencia C-332/13 la Corte Constitucional estudió una demanda contra el inciso 4 y el parágrafo del artículo 206 del CGP y resolvió estarse a lo resuelto en las sentencias C-157/13 y C-279/13.

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En la sentencia C-157/13 la Corte Constitucional tuvo presente la decisión sobre la constitucionalidad del artículo 91 del CPC sobre nulidad e ineficacia de interrupción de prescripción y caducidad contenida en la sentencia C-662/04. En dicha ocasión la Corte argumentó que había que distinguir entre el demandante descuidado y el demandante diligente. En ese sentido, concluyó que el artículo 91 del CPC podría imponer una sanción al ciudadano diligente que no ha dado lugar a la nulidad, por lo cual la norma resultaba desproporcionada frente al derecho de acceso a la justicia. En consecuencia, la Corte declara la constitucionalidad condicionada del artículo 91 del CPC en el sentido de que la “sanción” “sólo aplica cuando la nulidad se produce por culpa del demandante.” 95 La Corte cita como ejemplos en los cuales la parte no es capaz de superar carga de la prueba de perjuicios por razones ajenos a su voluntad: la muerte de un testigo o la destrucción de documento por fuerza mayor (un incendio). Sentencia C-157/13. 96 Sentencia C-157/13.

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3.4.

Sobre el desistimiento tácito

Mediante la sentencia C-531/13, la Corte Constitucional resolvió la demanda interpuesta contra del artículo 317 del CGP, particularmente respecto de la expresión “en cualquiera de sus etapas” y del literal b) del numeral 2. En resumen, la demandante argumentaba que la aplicación del desistimiento tácito en cualquier etapa del proceso, incluso cuando existe decisión de fondo, permitiría desconocer derechos adquiridos y violaría el principio de cosa juzgada. La Corte no decidió el asunto de fondo por encontrar que la demanda tenía yerros graves y su fallo fue inhibitorio. Por tal motivo, los desarrollos jurisprudenciales de la Corte en la sentencia citada no son particularmente significativos. Sin embargo, hay algunas alusiones a la institución del desistimiento tácito que vale la pena traer a colación. En primer lugar, la Corte explicó que el desistimiento tácito regulado en el CGP “no afecta el derecho reconocido en la sentencia judicial en firme, sino su ejecución, objetos jurídicos que son diferentes y separables.”97 En ese sentido, la Corte analizó en los siguientes términos las dos hipótesis contenidos en la norma: “En la primera hipótesis de hecho de la norma el desistimiento tácito no implica la renuncia a las pretensiones de la demanda sobre las cuales se pronunció el juez en la sentencia, sino a la pretensión de ejecutar esta sentencia, sea en incidente posterior o sea en un proceso de ejecución independiente. En la segunda hipótesis de hecho de la norma, valga decir, cuando hay auto que ordena seguir adelante con la ejecución, el desistimiento tácito sí implica la renuncia a las pretensiones de la demanda, pues en el proceso ejecutivo no se trata de declarar la existencia de un derecho sino de hacer cumplir la obligación correspondiente.”98 Así las cosas, la Corte Constitucional concluyó que “ninguna de las hipótesis antedichas implica per se la extinción o afectación del derecho, sea que esté reconocido en la sentencia en firme o sea que esté incorporado a un título que preste mérito ejecutivo.”99 Entre otras, pues el literal f) del artículo 317 del CGP permite presentar una nueva demanda. Lo anterior, bajo el supuesto de que por vencimiento de términos no hubiere ocurrido la prescripción o la caducidad, pues como anota la Corte, el decreto del desistimiento tácito afecta “la interrupción de la prescripción y la operancia de la caducidad.” 100

97

Sentencia C-531/13. Sentencia C-531/13. 99 Sentencia C-531/13. 100 Sentencia C-531/13. 98

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4.5 Sobe el tránsito de la legislación e inmodificabilidad de la competencia El segundo inciso del numeral 8 del artículo 625 del CGP101, establece una regla particular sobre el tránsito de legislación respecto de los procesos de responsabilidad médica, en virtud de la cual debían remitirse dichos procesos que eran adelantados por la justicia laboral al momento de entrar en vigencia la norma, en el estado en que se encontraren, a los jueces civiles. El demandante de dicho inciso argumentó que la regla violaba el derecho al debido proceso, particularmente al desconocer el principio de juez natural. También arguyó que la misma desconocía el principio de especialidad jurisdiccional y de respecto formas aplicables al proceso. Sobre la norma demandada, la Corte Constitucional comenzó por reconocer que la misma buscó solucionar un problema de interpretación que hacía que los procesos de responsabilidad médica fueran conocidos por diferentes ramas de la justicia, a veces la laboral y a veces la civil 102 . En ese contexto, la Corte evaluó si el legislador podía, en un marco general de reformas procesales que reasignaba competencias judiciales en materias puntuales, ordenar que procesos en curso sobre la responsabilidad médica fueren remitidos “de un ramo a otro de la jurisdicción ordinaria, para resolver así un conflicto de interpretaciones que en la práctica conducía a que estos procesos fueran conocidos unas veces por un ramo de la justicia y otras por otro la reasignación de competencias judiciales en una materia específica.”103 Para resolver este problema jurídico, la Corte analizó el alcance del derecho al juez natural, los límites del derecho a la inmodificabilidad de la competencia (perpetuatio jurisdictionis) y las implicaciones que tienen estas delimitaciones para el legislador 104 . La Corte comenzó por afirmar que la inmodificabilidad es un presupuesto de la competencia, pero advirtió que la pregunta que debía formularse era si ello implicaba que existía un derecho constitucional a que el Legislador no altere la competencia de los procesos judiciales en curso.

101

Artículo 625. Tránsito de legislación. Los procesos en curso al entrar a regir este código, se someterán a las siguientes reglas de tránsito de legislación: (…) 8. Las reglas sobre competencia previstas en este código, no alteran la competencia de los jueces para conocer de los asuntos respecto de los cuales ya se hubiere presentado la demanda. Por tanto, el régimen de cuantías no cambia la competencia que ya se hubiere fijado por ese factor. Sin embargo, los procesos de responsabilidad médica que actualmente tramitan los jueces laborales, serán remitidos a los jueces civiles competentes, en el estado en que se encuentren. (…).” 102 Sentencia C-755/13. 103 Sentencia C-755/13. 104 Sentencia C-755/13.

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Al respecto concluyó, a partir de su jurisprudencia, que no existe tal prohibición tan amplia a las facultades de legislador y así lo ha establecido en varios casos. Ahora bien, existen ciertos límites. Primero, “no es posible atribuirle a una autoridad de la rama ejecutiva facultades de alterar la competencia en procesos en curso.” 105 Segundo, “no puede variarse la competencia incesantemente, y en ese caso no podía ocurrir más de una vez, si se trataba de ejercer las competencias entonces previstas en la ley.”106 Tercero, la no alteración de la naturaleza del funcionario judicial (por ejemplo, de la ordinaria a la penal militar), ni el establecimiento de jueces y tribunales ad-hoc. A partir de las limitaciones señaladas por la Corte, ésta dedujo que tienen un elemento común, “se derivan del derecho fundamental a un juez natural, y más específicamente de una garantía no absoluta y ponderable, de inmodificabilidad de la competencia judicial. Dicha garantía tiene sustento constitucional en el derecho fundamental a un juez competente...” 107 . Según la Corte, la variación de competencias a procesos pendientes puede tener por efecto un cambio en la interpretación del derecho, la celeridad procesal y el principio de inmediación. Lo anterior justifica la existencia de la inmodificabilidad de la competencia como garantía constitucional; no obstante, la Corte aclaró que dicho derecho no es absoluto. En el caso particular del numeral 8 del artículo 625 del CGP, la Corte estableció que “no se violó el derecho al debido proceso al variar la competencia para conocer los procesos de responsabilidad médica en curso, pues se persigue una finalidad legítima y la medida es adecuada.” 108 Como se explicó anteriormente, la finalidad del Legislador consistía en resolver una incertidumbre sobre la competencia en relación con los casos de responsabilidad médica, en donde la Sala Civil y la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia consideraban que su respectiva especialidad era la competente para conocer de los casos. Esta situación “atentaba contra el derecho a la predeterminación legal del juez competente (juez natural).”109 Además, advirtió la Corte que la forma de resolver la incertidumbre por la norma del CGP era la idónea. 3.5.

Sobe la libertad de configuración del Legislador en asuntos procesales

La anterior sección de este texto estaba ligada a la libertad de configuración del Legislador en un asunto procesal concreto, la inclusión de una regla que ordenaba 105

Sentencia C-755/13. Sentencia C-755/13. 107 Sentencia C-755/13. 108 Sentencia C-755/13. 109 Sentencia C-755/13. 106

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la remisión de procesos en curso de una rama a otra rama dentro de la misma jurisdicción ordinaria. Sin embargo, el análisis del alcance de la libertad de configuración del Legislador en asuntos procesales está presente en las consideraciones de muchas de las decisiones de la Corte Constitucional sobre el CGP que vale la pena analizar 110 . Lo anterior no debe sorprender pues, en palabras de este órgano, “[b]uena parte de la legislación, y la procesal no es la excepción, consiste en introducir distinciones entre casos, situaciones, personas u objetos, entre otras cosas, y darle tratamientos y efectos jurídicos diferentes a cada una.”111 En primer lugar, la Corte Constitucional reiteradamente ha declarado que el Legislador goza de un “amplio margen de configuración” en materia procesal, pero que no es absoluto y no puede restringir desproporcionadamente el acceso a la justicia 112 . Este “amplio margen de configuración” que tiene el Legislador para regular los procesos judiciales, incluye los siguientes ámbitos del proceso: • • •

• •

Acceso, etapas, características, términos y formalidades de los procesos. Radicación de competencias y definición de competencias entre órganos estatales no previstas expresamente la Constitución. Regular medios de prueba: ejercicio de presentar y solicitar pruebas, práctica de la prueba, contradicción de la prueba, debido proceso en su obtención, decreto y práctica de pruebas de oficio y la valoración de los medios de prueba. Deberes, obligaciones, cargas y poderes de los sujetos procesales: requisitos, plazos y consecuencias jurídicas de incumplimiento. Recursos y medios de defensa disponibles113.

En segundo lugar, y en desarrollo del primer postulado, la Corte reiteró que los límites a la libertad de configuración son la razonabilidad y la proporcionalidad de las reglas procesales adoptadas114. En ese sentido, se retoma la jurisprudencia anterior al CGP, según la cual dichos límites implican que éstas medidas “se encuentren acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la realización material de los derechos sustanciales.”115 En otras palabras, la “amplia” libertad de configuración normativa tiene límites “dados por los valores, los principios y las reglas constitucionales.”116 Por ejemplo, 110

Sentencias C-156/13, C-157/2013, C-279/13, C-083/14 y C-507/14. Sentencia C-083/14. 112 Sentencias C-156/13, C-157/2013, C-279/13, C-083/14 y C-507/14. 113 Sentencia C-157/2013 y C-279/13. 114 Sentencia C-083/14. 115 Sentencia C-428/02. 116 Sentencias C-157/13 y C-507/14. 111

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“el de primacía del derecho sustancial, el de la buena fe y el de imparcialidad, y con algunos derechos como el de acceder a la administración de justicia y a un debido proceso.”117 Otro de los límites puntuales a la libertad de configuración normativa del Legislador, identificado por la Corte Constitucional en la sentencia C-507/14, es la reserva de ley en virtud de la cual determinadas materias pueden ser desarrolladas exclusivamente por el Legislador. Esta reserva legal es particularmente pertinente para el CGP, pues incluye la expedición y modificación de Códigos, en virtud del numeral 2 del artículo 150 de la Constitución Política. Sin embargo, se advierte que la Corte aclara que la prohibición para delegar en el Presidente de la República la competencia de modificar un código no se refiere a todas las disposiciones contenidas en éstos “sin que únicamente esta (sic) consagrada frente a las disposiciones que de alguna manera afecten la estructura normativa o general de tales estatutos, o se trate de regulaciones sistemáticas e integrales de una determinada área del derecho.”118 En el caso de la sentencia C-507/14, la Corte Constitucional debía determinar la constitucionalidad de la atribución que hacía el parágrafo del artículo 25 del CGP a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para modificar las cuantías definidas previamente por el CGP, como factor para la determinación de la competencia en procesos judiciales. Como se mencionó anteriormente, la Corte declaró la inexequibilidad del parágrafo del artículo 25 pues consideró que facultaba a una autoridad administrativa para regular total e íntegramente una materia cubierta bajo la reserva de ley. Para la Corte, la facultad evaluada no consistía en un mandato para reglamentar una materia no agotada por la ley, sino una atribución para modificar una norma sujeta a la reserva legal y que dicha modificación afectaría significativamente la estructura del CGP. En ese sentido, adviertió la Corte que la modificación de las cuantías impactaría “innumerables disposiciones del Código, en tanto es a partir de ellas [las cuantías], que se estructura la competencia de las autoridades para conocer de los diversos asuntos, con efectos respecto del procedimiento que deba surtirse, el juez natural, la doble instancia, el acceso a los recursos ordinarios y extraordinarios y el acceso a la justicia por parte de los ciudadanos.”119 En síntesis, retomando todos los fallos citados en esta sección, la jurisprudencia de la Corte Constitucional permite concluir que para evaluar si los principios y reglas constitucionales son respetados por el Legislador al legislar normas 117

Sentencias C-157/13 y C-507/14. C -507/14. 119 Sentencia C-507/14. 118Sentencia

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procesales, deben tenerse en cuenta los siguientes criterios: i) que atienda principios y fines del Estado como justicia e igualdad; ii) que vele por la vigencia de derechos fundamentales (particularmente al debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia); iii) que obre bajo principios de razonabilidad y proporcionalidad que den cuenta de un principio de razón suficiente que lo justifique; iv) que permita la realización material de los derechos y prevalencia del derecho sustancial sobre las formas; y v) que no se vulnere el principio de reserva de ley120.

Conclusiones Este documento finaliza con una síntesis de las principales conclusiones contenidas en las diferentes secciones de este documento. En la sección segunda, se mostró cómo desde la preparación del anteproyecto de ley de CGP hasta su aprobación como ley de la República, se procuró que el Código estuviera en armonía con la Constitución de 1991. En términos generales, la comunidad jurídica ha considerado que ese objetivo se cumplió, pero esto no obsta para reconocer que se han presentado múltiples voces críticas en relación con determinadas reglas contenidas en el CGP. En la tercera sección del documento se ilustra cómo muchas de las mencionadas críticas se tradujeron en 74 demandas de inconstitucionalidad contra 36 artículos del CGP. De estás, tan solo dos demandas presentadas hasta julio de 2014 se resolvieron en el sentido de declarar la inexequibilidad de la norma demandada121 y en dos ocasiones la Corte Constitucional decidió la exequibilidad condicionada de las normas demandadas122. Los asuntos demandados fueron diversos y en la tercera sección de este documento se identifican 18 categorías de temas. De estos asuntos, se destacan cuatro que generaron el mayor número de demandas: i) la atribución de nuevas funciones jurisdiccional a entidades administrativas, ii) las reglas sobre los curadores ad litem, iii) el juramento estimatorio y iv) las normas sobre derogatorias. 120

Sentencias C-157/13 y C-507/14. Sentencia C-156/13 mediante la cual se declaró la inexequibilidad de casi todo el numeral 4 del artículo 24, que atribuía diversas funciones jurisdiccionales al Ministerio de Justicia y del Derecho, y sentencia C-507/14 mediante la cual se declaró la inexequibilidad del parágrafo del artículo 25, que confería a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura la potestad de modificar las cuantías definidas por el CGP para la determinación de la competencia. 122 Sentencias C-157/13 y C-436/13, que decidieron sobre demandas sobre el juramento estimatorio y sobre la atribución de funciones jurisdiccionales a la Dirección Nacional de Derechos de Autor, respectivamente. 121

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En cuanto a la participación ciudadana y estatal en los procesos estudiados, vale la pena destacar que mientras las opiniones de las universidades en muchas ocasiones apuntaron a la inexequibilidad de las normas demandadas, la intervención de la Procuraduría General de la Nación casi siempre defendió la constitucionalidad de las normas del CGP. También llama la atención que si bien las diferentes entidades del Gobierno Nacional se alinearon en favor de la constitucionalidad de los artículos demandados, en dos ocasiones entidades gubernamentales litigaron” –directa o indirectamente– en contra del CGP. Finalmente, en la cuarta sección se identificaron los principales problemas jurídicos, argumentos y desarrollos jurisprudenciales de la Corte Constitucional sobre el CGP. En dicha sección se priorizó el análisis de las siguientes seis instituciones: i) la atribución de funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas, ii) el ejercicio del cargo de curador ad litem, iii) sanciones relacionadas con el juramento estimatorio, iv) el desistimiento tácito, v) el tránsito de legislación y la inmodificabilidad de la competencia, y vi) la libertad de configuración del Legislador en asuntos procesales. En vez de repetir las sub-reglas que la Corte Constitucional tuvo en cuenta para evaluar la constitucionalidad del CGP y los desarrollos jurisprudenciales puntuales en las materias arriba listadas -que fueron expuestos en la sección cuarta del documento-, cierro este documento resaltando tres conclusiones generales. La primera es que la Corte Constitucional ha generado en dos años valiosos desarrollos jurisprudenciales para la aplicación el CGP. La segunda es que la revisión por parte de la Corte de los artículos del CGP demandados dan cuenta del efectivo cumplimiento del objetivo trazado por quienes participaron en la elaboración del Código en el sentido de armonizarlo con la Constitución de 1991. Por último, si bien muchas de las novedades introducidas por el CGP en el sistema procesal civil colombiano ya han sido evaluadas en los procesos de constitucionalidad presentados en este texto, hay otros temas centrales del Código –como las reglas que introducen la oralidad y la concentración de las audiencias– que seguramente tendrán que “pasar al tablero” de la Corte Constitucional y ameritarán una segunda parte de este texto.

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