CURSO EN CONFLICTOS Y GESTIÓN DE PAZ EN COLOMBIA Elaborado por Borja Paladini Adell
2014 Material didáctico desarrollado por la Escuela Virtual del PNUD. Las opiniones expresadas en esta publicación son de los autores y no representan necesariamente las de Naciones Unidas, incluido el PNUD, o las de los estados miembros de la ONU
UNIDAD 2 Nota de Concepto Análisis de conflicto y el enfoque de sensibilidad al contexto conflictivo
Tabla de contenido 1. Desarrollo sensible al conflicto en el marco de los procesos de desarrollo humano y construcción de paz 2. Algunos conceptos claves sobre conflicto 3. Enfoque de sensibilidad al conflicto 4. Relación entre sensibilidad al conflicto y análisis de conflicto 5. ¿Por qué es importante el análisis de conflicto? 6. Análisis de conflicto para la sensibilidad al conflicto en el nivel político y estratégico 6.1. Objetivos del análisis de conflicto 6.2. Elementos claves y lecciones aprendidas del análisis de conflicto en el nivel político estratégico 7. Análisis de conflicto en el nivel programático 7.1. Objetivos del análisis de conflicto en el nivel programático 7.2. Esfuerzos metodológicos para la acción sin daño y la integración de las prácticas de paz con las prácticas de desarrollo 8. Funciones del análisis de conflicto 8.1. Función analítica 8.2. Función estratégica 9. Algunas consideraciones finales importantes Anexos: 1. Herramientas de análisis de conflicto para la sensibilidad al conflicto. 2. Componentes del análisis de conflicto tradicional. 3. Siete herramientas comparadas. 4. Metodología de análisis para la acción sin daño.
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Nota de Concepto1 Análisis de conflicto y el enfoque de sensibilidad al contexto conflictivo Documento de trabajo (NO DIFUNDIR) 1. Desarrollo sensible al conflicto y los procesos de desarrollo y construcción de paz Las organizaciones de desarrollo han reconocido en los últimos años los impactos negativos y positivos que tienen la cooperación para el desarrollo y la acción humanitaria en las dinámicas de los conflictos. Existe un creciente consenso en reconocer el rol que puede jugar la cooperación para enfrentar las causas profundas de los conflictos armados, para articular un enfoque de prevención de dinámicas destructivas de los conflictos y promover mecanismos de construcción de paz y de gestión no violenta de los mismos. Del mismo modo, existe un consenso y muchos ejemplos, que muestran como la cooperación ha sido un factor exacerbador de las tensiones políticas, económicas, sociales y culturales que dividen poblaciones en diversos estados de nuestro planeta, un factor que ha alimentado, a menudo inadvertidamente, dinámicas violentas y destructivas de los conflictos. Esta visión positiva y negativa de los impactos del desarrollo en el marco de contextos conflictivos ha sido asumida en los foros de discusión política y en diversos documentos normativos impulsados por instituciones como la OCDE (en su Comité de Asistencia al Desarrollo) o al más alto nivel político de Naciones Unidas (Secretario General). Veamos dos citas relevantes, una del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE y otra del Secretario General de Naciones Unidas: All aid, at all times, creates incentives and disincentives, for peace or for war, regardless of whether these effects are deliberate, recognized or not, before, during or after war. The issue is then not whether or not to create (dis)incentives but, rather, how to manage them so as to promote conditions and dynamics propitious to non-violent conflict resolution. Aid managers need to face up to the political nature of all aid. This involves recognizing that […] perceptions matter as much as facts in aid impacts; that who gets which piece of the cake is usually as important as the total size of the cake; that efficiency may sometimes need to be traded for stability and peace; that the development discourse can be used for many political purposes; and, broadly, that process is as important as product2. 1
Documento preparado Borja Paladini Adell. El texto se nutre de varias fuentes: - Amplia y profunda revisión de la literatura sobre el tema. - Comparación de más de 25 herramientas de análisis de conflicto disponibles por múltiples agencias de cooperación para el desarrollo y acción humanitaria, así como de construcción de paz (Ver anexo 1). - Revisión de buenas prácticas y lecciones aprendidas que surgen en la literatura y de múltiples organizaciones sobre el tema. - Experiencia y aprendizajes del Programa REDES del PNUD en los últimos años. - Comentarios a
[email protected] 2 Peter Uvin, The Influence of Aid in Situations of Violent Conflict , A synthesis and a commentary on the lessons learned from case studies on the limits and scope for the use of development assistance incentives and disincentives for influencing conflict situations, 1999. OCDE – DAC, Paris, 1999 2
Development assistance cannot by itself prevent or end conflict. It can, however, facilitate the creation of opportunities and the political, economic and social spaces within which indigenous actors can identify, develop and use the resources necessary to build a peaceful, equitable and just society3 El PNUD, por su lado, ha asumido el liderazgo en el marco del Sistema de Naciones Unidas para transversalizar la perspectiva de sensibilidad al conflicto en su trabajo de desarrollo. En el 2003, publicó una primera versión de la herramienta “Conflict-related development analysis” (CDA) la cual está orientada a mejorar las estrategias y las prácticas de la organización en contextos de conflicto desde una lógica de minimizar los riesgos de que el desarrollo cause daños en el contexto conflictivo, y se maximice los impactos positivos del desarrollo en la construcción de paz. Esta herramienta se viene ampliando y mejorando con otros propuestas desde la propia BCRP (véase por ejemplo el borrador de herramienta –no publicado- con el título Gendered Conflict-related Development Analysis marzo del 2007), de algunas oficinas de país del PNUD tales como la de Indonesia durante el 2006 (Peace and Development Analysis) o la Herramienta Interagencial para el Análisis de Conflicto de 2004 (en el anexo 1 se presenta una lista de diversas herramientas). PNUD, en esta sentido está participando con fuerza en un debate internacional amplio que busca lograr mejorar la efectividad de la cooperación en contextos de conflicto armado y crisis, así como evitar riesgos de hacer daño en el contexto4. En este debate vienen participando una multitud de actores: centros de investigación, agencias de cooperación para el desarrollo, universidades, y varios Estados (en Colombia, por ejemplo, el Ministerio de Agricultura y el DNP han liderado esta reflexión dentro del Estado, y en el marco del diseño e implementación de políticas). Esta nota de concepto recoge y sintetiza este debate, así como algunas lecciones aprendidas por PNUD en el marco de su trabajo en Colombia a través del Informe de Desarrollo Humano 2003, Callejón con Salida o de su Programa REDES y de su trabajo en otros países.
2. Algunos conceptos claves sobre conflicto y construcción de paz5 1. El conflicto es una dinámica natural e inherente de la interacción humana y es necesario para el cambio social. De hecho cualquier proceso de cambio social, en cualquier país del mundo es por naturaleza conflictivo. La diferencia es que un país tiene mecanismos institucionales para gestionar el cambio social sin recurrir a la violencia, y en el otro estos mecanismos están debilitados o no han sido eficaces. 3
Informe del Secretario General sobre Prevención de Conflictos Armados (2001) http://www.reliefweb.int/library/documents/2001/un-conflprev-07jun.htm El tema se desarrolla con amplitud en los documentos de seguimiento de este informe de los años 2003 y 2006, en los cuales se incluyen conceptos utilizados en este documento tales como “infrastructuras de paz” 4 En Colombia, además de PNUD, este debate está siendo impulsado también por la Universidad Nacional, la Agencia de Acción Humanitaria de Suiza (COSUDE), la Agencia de Cooperación Técnica Alemana (GIZ), diversas contrapartes territoriales de estas organizaciones y algunas organizaciones de investigación como CINEP, la Fundación Synergia o Ideas para la Paz, entre otras. 5 En general, los estudios de investigación para la paz (o peace research) y los estudios de conflicto (conflict studies) son quienes están transformando de forma significativa la visión a través de los cuales entendemos los conflictos. El debate es amplio y profundo. Estos puntos sintentizan esta nueva visión de los conflictos y de la construcción de paz. Autores como Jean Paul Lederach, Johan Galtung, Mari B. Anderson, Jonathan Googhand, Adam Curle, entre muchos otros, son personas de referencia en este campo. Instituciones como International Alert, the Berghof Center for Conflict Transformation, CARE, Searching for Common Ground, la International Peace Adademy, entre muchas otras son organizaciones de referencia sobre esta temática. Este documento se ha preparado tras una profunda revisión de la literatura relevante para la temática. En el anexo 5 se presenta una bibliografía de referencia. 3
2. Cuando las sociedades no tienen instrumentos y mecanismos para gestionar los conflictos de forma efectiva, el conflicto puede evolucionar hacia formas violentas y destructivas. 3. Los conflictos no siguen una lógica lineal en la cual hay un antes del conflicto, un durante el conflicto y un después del conflicto. Dado que el conflicto es inevitable en las relaciones humanas (económicas, sociales, culturales, políticas) y en los procesos de cambio social, el término de prevención de conflictos es un término inapropiado. No obstante, en contextos de violencia y conflicto arraigado si se puede identificar un antes, un durante y un después de la violencia. Por lo tanto la palabra adecuada seria prevención de las escaladas violentas del conflicto o promover la descalada de la violencia, la transformación no violenta del conflicto y la gestión noviolenta del cambio social. 4. Desde esta visión de conflicto como expresión de cambio social, en los últimos años han surgido nuevas opciones para la construcción de paz a disposición de Naciones Unidas y otras instituciones en contextos de conflicto arraigado. En general, estas ya no se enfocan a la prevención del conflicto -algo que desde una lógica de cambio y transformación social como las propuestas por paradigmas del desarrollo humano, la seguridad humana, la gobernabilidad democrático o los Derechos Humanos- es inapropiado y probablemente imposible, sino a: -
Desde la cooperación para el desarrollo y las políticas públcias promover un enfoque de construcción de paz multidimensional y multinivel (local-nacional y viceversa) basado en la visión normativa de cambio social propuesta por los paradigmas normativos predominantes: seguridad humana, desarrollo humano, Derechos Internacional de los Derechos Humanos, DIH)
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Promover dinámicas constructivas de conflicto de la mano de actores sociales e institucionales (instituciones del Estado en el nivel nacional y territorial). Es decir articular y fortalecer a través de un apoyo y acompañamiento político, técnico y financiero mecanismos institucionales y capacidades locales de paz que ayuden a encontrar mecanismos democráticos e inclusivos para gestionar los conflictos y así promover procesos de cambio social noviolento desde las lógicas y visiones normativas propias de Naciones Unidas y de los Estados de Derechos.
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En la medida de lo posible, prevenir / atenuar / denunciar / enfrentarse a las dinámicas destructivas del conflicto (por ejemplo violaciones de derechos humanos o de DIH), es decir atenuar o reducir el poder impuesto por actores armados los cuales promueven estrategias de cambio social violento.6
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Atender de forma coordinada a las víctimas de la violencia y la crisis humanitaria (aún ha sabiendas que el enfoque tiene las limitaciones propias de intervenir sobre los efectos de los conflictos armados y no sobre sus causas).
5. Estas opciones no desmeritan otras opciones que tradicionalmente han estado disponibles para Naciones Unidas, en particular el acompañamiento a la búsqueda de soluciones negociadas y/o procesos de paz a través de actividades de mediación, y/o buenos oficios7. No obstante, las 6
Las estrategias de acción son aquí muy amplias: para enfrentar estrategias violentas existe mecanismos de acción para la comunidad internacional que van desde la acción armada de un Estado de forma unilateral, hasta el uso de los mecanismos coercitivos previstos en el capítulo VII y VIII de la Carta de las Naciones Unidas. Para prevenir dinámicas destructivas existe toda una serie de estrategias para la prevención estructural o la diplomacia preventivo. Del mismo modo para atenuar las dinámicas destructivas de conflicto se puede impulsar una estrategia de derechos humanos y derechos internacional humanitario. 7 Estos esfuerzo suele ir complementados con actividades de acompañamiento político, técnico o financiero. No obstante, el enfoque tiene algunas limitaciones y rara vez Naciones Unidas tiene un papel autónomo: depende de la 4
nuevas opciones, han incrementado el abanico de opciones para la acción de Naciones Unidas o lo que algunos autores han llamado la “peacebuilding palette”8. 6. En definitiva, si los conflictos no se pueden prevenir, hay que aprender a trabajar con ellos. La sensibilidad al conflicto es el enfoque que nos orienta y enseña cómo trabajar con los conflictos (working on conflict) para: 1. Prevenir / enfrentar las dinámicas destructivas de cambio social o transformación de conflictos (propia de los actores armados) 2. Promover / apoyar dinámicas constructivas de conflicto y cambio social, impulsadas por los actores locales e institucionales (capacidades de acción para la paz); dinámicas y actores que sean capaces de enfrentar las causas de fondo y las causas inmediatas de los conflictos tales como la inequidad, la exclusión, la pobreza, entre otras. 3. Recuperar la política como mecanismo noviolento de gestión de conflictos y a través de la política (el diálogo, el equilibrio de poder, la confrontación y representación legitima de intereses, la construcción de consensos, y otros mecanismos democráticos) promover el cambio social deseado: los objetivos del milenio, el desarrollo humano, el desarrollo local, la reducción de la vulnerabilidad de las personas frente a la violencia (y no frente al conflicto), la participación social, la capacidad de las personas de incrementar el rol que juegan como promotores de cambio social noviolento, etc.9 Esta concepción de conflicto como expresión de cambio social, orienta el texto a continuación y de alguna manera recoge brevemente el estado del arte sobre nuevas concepciones de la construcción de la paz y el desarrollo y la transformación de conflictos.
3. Enfoque de sensibilidad al conflicto El enfoque de sensibilidad al conflicto se ha desarrollado en los últimos años como consecuencia de una triple constatación en el marco de los estudios de investigación para la paz y desarrollo y en los esfuerzos de diversas agencias de cooperación y acción humanitaria por incrementar el impacto positivo de sus intervenciones en contextos conflictivos. Esta triple constatación es la siguiente: 1. El conflicto violento afecta de forma negativa al desarrollo y impulsa la necesidad de la acción humanitaria 2. El desarrollo y la acción humanitaria puede contribuir a la prevención de la violencia, la transformación de los conflictos y la construcción de paz 3. El desarrollo y la acción humanitaria puede contribuir y/o reforzar dinámicas destructivas del conflicto. voluntad de las partes en armas; y suelen ser procesos desde arriba, es decir una negociación entre elites, más preocupada en los intereses de los actores armados que en las soluciones de tipo estructural. 8 Towards a Strategic Framework for Peacebuilding: Getting Their Act Together. Overview report of the Joint Utstein Study of Peacebuilding. Evaluation report, Ministry of Foreign Affairs, Norway. 2004. Estudio comisionado por los Ministerios de Asuntos Exteriores de Noruega, Holanda, Reino Unido y Alemania y sus respectivas agencias de cooperación en 2004 9 La pregunta que hay que empezar a responder es ¿Qué rol puede jugar una organización como PNUD para lograr que los conflictos pasen de ser procesos destructivos a ser procesos constructivos tendentes a un cambio social deseado y noviolento? (en términos, por ejemplo, del modelo de desarrollo que propone PNUD o en términos de cómo lograr los objetivos del Milenio, o en términos de cómo lograr una relación sana, funcional constructiva entre sociedad civil e institucionalidad…). Esta pregunta, de alguna manera es la pregunta que debe guiar cualquier intervención de desarrollo en medio de contextos de violencia y conflicto arraigado. 5
Esta realidad obliga a reconocer, por un lado, que las intervenciones de desarrollo y acción humanitaria pueden hacer daño y tener un impacto negativo en el conflicto y que por los tanto hay que minimizar el riesgo de tales impactos no deseados. Por el otro lado, nos impulsa a aceptar que es posible -bajo parámetros de sensibilidad al conflicto-, que las intervenciones de desarrollo maximicen su potencial de desarrollo, de prevención de la violencia y gestión no violenta del conflicto y de la construcción de paz. En este sentido la sensibilidad al conflicto significa, al menos, 3 cosas: 1. Entender el contexto en donde la intervención va a implementarse (el contexto en todas sus dimensiones, incluida la dimensión de conflicto). 2. Entender la interacción entre la intervención y el contexto conflictivo, es decir identificar:
cuáles son los riesgos del conflicto armado sobre la intervención cuáles son los riesgos de la intervención sobre el conflicto cuáles son las oportunidades de la intervención para contribuir a la prevención de la violencia y/o la construcción de paz.
3. Actuar en el marco del conocimiento que surge de los dos puntos anteriores con el objetivo de evitar los impactos negativos de la intervención (no hacer daño / promover involuntariamente dinámicas destructivas de conflicto) y maximizar los impactos positivos (promover dinámicas constructivas de conflicto / promover el enfoque de derechos).
4. Relación entre la sensibilidad al conflicto y los análisis de conflicto El análisis del contexto conflictivo es el componente central para hacer operativas las prácticas de desarrollo, acción humanitaria y construcción de paz sensibles al conflicto. Así, la sensibilidad al conflicto implica la integración sistemática del análisis del contexto conflictivo en la definición de las orientaciones estratégicas y marcos institucionales de las organizaciones de cooperación para el desarrollo y acción humanitaria, así como en sus ciclos de programa y proyecto. El análisis del contexto conflictivo se utiliza para entender mejor (y por lo tanto actuar en consecuencia) los contextos en donde se interviene y la relación entre estos contextos y los programas y proyectos impulsados en el contexto conflictivo. La sensibilidad al conflicto, en consecuencia, se logra cuando: 1. Se llevan a cabo análisis del contexto conflictivo y se actualizan regularmente. Incluye el desarrollo de indicadores línea de base de conflicto y paz que faciliten el seguimiento y la evaluación de los programas y proyectos impulsados por la institución. 2. Se conecta los resultados del análisis del contexto conflictivo con los ejercicios de análisis estratégico, el ciclo de programa e implementación de los proyectos y programas. 3. Se planifica, implementa, monitorea y evalúa la intervención de forma sensible al conflicto (incluyendo el rediseño de la intervención si es necesario) a través de metodologías que permiten identificar y prevenir los riesgos de que la intervención cause daño e incrementar las posibilidades de que la intervención tenga impactos positivos en términos de construcción de paz y transformación noviolenta de conflictos. 6
El análisis del contexto conflictivo10 son por lo tanto una serie de herramientas y metodologías prácticas que permite entender mejor la relación entre acción humanitaria, desarrollo, paz y conflicto. El análisis del contexto conflictivo es una extensión y complemento de los análisis para el desarrollo y las últimas herramientas desarrolladas incluyen en la metodología la transversalización de los enfoques de género y de derechos humanos. A diferencia de otros ejercicios de análisis, el análisis del contexto conflictivo permite una mirada mucho más dinámica y completa para entender y enmarcar en el mismo aquellos problemas de fondo que explican las dinámicas violentas de conflicto (pobreza, inequidad, dilemas de seguridad, ausencia de instituciones legítimas o efectivas para arbitrar en conflictos sociales, economías de guerra, etc.). En la práctica es necesario buscar estrategias de análisis que permitan integrar diversas herramientas de análisis en un mismo marco y en un mismo esfuerzo de análisis. En este sentido el análisis del contexto conflictivo no sustituye otros esfuerzos de análisis (por ejemplo los estudios de evaluación de necesidades sobre temas de pobreza, de gobernabilidad, de género, de ODM, entre otros11) pero si los complementa positivamente. De hecho, durante un ejercicio de análisis del contexto conflictivo es el momento ideal para impulsar otros esfuerzos de análisis paralelos y especializados tales como investigaciones de fondo sobre temas importantes que han surgido del análisis de conflicto, investigaciones temáticas sectoriales y/o preparación de líneas de base, entre otros.
5. ¿Por qué es importante el análisis del contexto conflictivo? Los esfuerzos de análisis de conflicto en el marco del enfoque de sensibilidad al conflicto permiten: 1. Mejorar la efectividad de la cooperación para el desarrollo, la acción humanitaria y los programas de construcción de paz y reconciliación en contextos de violencia y conflicto arraigado, así como impulsa un tipo de intervenciones con menor riesgo de tener impactos negativos en las dinámicas de conflicto. 2. Provee de bases conceptuales y normativas, así como recomendaciones operativas, para valorar / evaluar programas y proyectos impulsados en contextos de violencia y conflicto arraigado, incluyendo el enfoque de derechos12. En los últimos años se han diseñado un amplio número de herramientas que buscan ayudar en la transversalización del enfoque de sensibilidad al conflicto en las instituciones humanitarias y de desarrollo así como para facilitar el diseño y la implementación de programas y proyectos “sensibles al conflicto”. Estas herramientas de análisis se están desarrollando para entender mejor (y por lo tanto actual en consecuencia) los contextos en donde se interviene (contexto nacional y/o territorial) y la 10
Una definición más académica puede ser esta: El análisis de conflicto es el estudio sistemático del perfil, causas, actores y dinámicas del conflicto en un territorio dado. 11 El problema de estos estudios es que analizan la situación problemática en un punto determinado en el tiempo y basados en una perspectiva de necesidades. Esta mirada es estática. Los estudios de conflicto ofrecen una lente analítica centrada en conocer procesos dinámicos y complejo, en los cuales los problemas de pobreza, gobernabilidad y otros se explican desde una perspectiva dinámica, teniendo en cuenta la dimensión de poder e integrando el enfoque de derechos. 12 En particular, si consideramos la función estratégica y política de los esfuerzos de análisis de conflicto. (Ver más abajo). 7
relación entre estos contextos y los programas y proyectos impulsados en el contexto conflictivo. Se busca que estos análisis de conflicto tengan consecuencias precisas en el diseño de los programas, en su implementación y seguimiento, así como en la evaluación de los mismos. Las últimas versiones muy recientes de algunas de estas herramientas incluyen de forma explícita los enfoques de derechos y de género, los cuales estaban poco integrados en las primeras versiones de las herramientas. En relación con los significados del enfoque de sensibilidad al conflicto se pueden identificar diversas aproximaciones metodológicas para lograrla integración: Herramientas para la integración sensibilidad al conflicto en las instituciones de desarrollo, paz y acción humanitaria
Significados de la sensibilidad al conflicto
Entender el contexto en donde la intervención va a Herramientas para el análisis del contexto conflictivo: implementarse dinámicas, causas, actores, consecuencias de la violencia, oportunidades para la paz. Entender la interacción entre la intervención y el Herramientas de análisis del contexto conflictivo para contexto conflictivo la entender mejor la interacción entre la intervención y el contexto conflictivo. cuáles son los riesgos del conflicto armado sobre análisis de riesgos / consideraciones de seguridad la intervención cuáles son los riesgos de la intervención sobre el orientaciones para la acción sin daño conflicto cuáles son las oportunidades de la intervención orientaciones para la integración del trabajo de para contribuir a la prevención de la violencia desarrollo y acción humanitaria con la y/o la construcción de paz. construcción de paz y la transformación noviolenta de los conflictos Actuar en el marco del conocimiento que surge de Metodologías específicas para integrar los análisis de los dos puntos anteriores con el objetivo de: conflicto en el ciclo de programa:
intervenir de acuerdo con la acción sin daño maximizar los impactos positivos en términos de paz planificar y diseñar programas sensibles a los conflictos
metodología para la acción sin daño metodología para la acción efectiva para la construcción de paz y el desarrollo.
En resumen, unas herramientas tienen el foco puesto en ayudar a las instituciones de desarrollo y acción humanitaria en contextos de conflicto integren sistemáticamente el análisis de conflicto en las orientaciones estratégicas para el trabajo a desarrollar en el marco de su mandato. Otras herramientas tienen el foco puesto en usar los análisis de conflicto para mejorar las prácticas impulsadas en el marco de su mandato (integración del análisis de conflicto en todo el ciclo de programa, para lograr la acción sin daño e impulsar mejores prácticas de desarrollo en términos de construcción de paz). De este modo podemos identificar que el análisis de conflicto se hace a dos grandes niveles: el nivel político / estratégico y el nivel programático.
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6. Análisis de conflicto para la sensibilidad al conflicto en el nivel político / estratégico Como hemos visto arriba, una serie de herramientas de análisis de conflicto tienen el foco puesto en ayudar a las instituciones de desarrollo y acción humanitaria en contextos de conflicto integren sistemáticamente los resultados del análisis de conflicto en las orientaciones estratégicas para el trabajo a desarrollar en el marco de su mandato. En este sentido es necesario que las organizaciones que trabajan en contextos de conflicto arraigado y violencia dispongan de una caracterización política del conflicto a partir de la cual poder decidir líneas estratégicas de trabajo en términos de acción humanitaria, cooperación para el desarrollo y construcción de paz. Este tipo de análisis es importante como fuente de información para la planificación estratégica a largo plazo e identificar como se puede, por un lado, atender la crisis humanitaria y promover programas y proyectos de rehabilitación temprana y cooperación para el desarrollo, así como, al mismo tiempo, cumplir el principio ético del no hacer daño e incrementar las probabilidad de que la intervención promueva dinámicas constructivas y noviolentas de conflicto. Este tipo de análisis se suele promover al mismo tiempo que otros ejercicios de análisis tendentes a preparar intervenciones, tales como los estudios de pobreza, de gobernabilidad, o los ejercicios de prospectiva. Debe permitir elaborar recomendaciones y orientaciones normativas, y así facilitar una mejor aproximación “sensible al conflicto” de las instituciones al contexto conflictivo en donde intervienen. 6.1 Objetivos del análisis del contexto conflictivo en el nivel político y estratégico El análisis en su nivel político estratégico debe permitir: Construir una visión común y compartida del contexto conflictivo: causas, actores, dinámicas, retos y riesgos, oportunidades, etc. Incrementar el nivel de conocimiento sobre lo que los conflictos son y representan en los procesos de cambio social, así como el conocimiento de las diversas apuestas de cambio social tanto las apuestas armadas como las apuestas institucionales y civiles. Incrementa el nivel de conocimiento sobre los riesgos y los daños propios de los conflictos violentos sobre las personas y las instituciones. Reconocer que la organización es un actor más en el contexto conflictivo y conocer el rol que la organización juega y puede jugar en el mismo. Generar procesos de aprendizaje colectivo y participación transformadora entre la institución y los actores sociales e institucionales en donde interviene / proyecta intervenir. Valorar la relevancia de las respuestas programáticas de la institución y de otros actores presentes e interviniendo en el contexto de conflicto (propuestas en marcha y propuestas en proceso de diseño).
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Diseñar un marco estratégico y una serie de orientaciones políticas para la orientación programática de la organización en temas de paz y desarrollo (pobreza, gobernabilidad, ODM, etc.) Diseñar un marco estratégico y una aproximación coherente de trabajo coordinado de diversas instituciones para el contexto conflictivo en donde se interviene / se va a intervenir; por ejemplo al incluir un enfoque interagencial de trabajo en un territorio. Conocer los efectos diferenciados del conflicto sobre hombres y mujeres (y también los potenciales diferenciados de hombres y mujeres como constructores de paz) Incrementar el conocimiento sobre el tipo de relaciones intergrupales en los escenarios de intervención y permite identificar oportunidades y roles en la promoción de relaciones sanas, espacios colaboración y reconstrucción de confianza. Proveer un punto de referencia común para la consideración de impactos deseados de la intervención, así como para proveer consistencia entre la perspectiva de la institución y las contrapartes locales y/o beneficiarios Proveer las bases y recomendaciones normativas y operativas para ejercicios de planificación, seguimiento y evaluación sensible al conflicto. Ayuda a conocer y determinar decisiones importantes de las intervenciones: dónde trabajar, con quién, cómo establecer criterios para establecer beneficiarios, a quién y cómo contratar localmente, como relacionarse con las autoridades locales, orientaciones generales sobre como evitar “hacer daño”, como identificar criterios e indicadores de efectividad, etc. 6.2 Elementos claves y algunas lecciones aprendidas del análisis de conflicto en el nivel político y estratégico En términos generales y comparativos, las diversas herramientas de análisis de conflicto en el nivel político y estratégico que se han desarrollado en los últimos 10 años (ConflictDevelopment Analysis (CDA) de UNDP / BCPR13, Conflict Analysis Manual de SIDA, entre otras. (Ver anexo 1) incluyen uno o varios de los siguientes elementos14: 1. Mapa y análisis del conflicto -
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Análisis de causas y estructuras de conflicto. Análisis de actores (actores de violencia y capacidades locales de paz). Análisis de las dinámicas del conflicto: dinámicas que contribuyen a la transformación violenta del conflicto y del cambio social / dinámicas que contribuyen a la transformación noviolenta del conflicto y del cambio social. Análisis de riesgos propios de la violencia.
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UNDP / BCPR busca lograr que el CDA se convierta en una guía/herramienta de referencia para la organización, otras agencias del SNU y contrapartes locales a la hora de diseñar programas y proyectos de desarrollo en contextos de prevención y recuperación de conflictos y a la hora de definir los marcos y orientaciones estratégicas para intervenir en contextos de violencia y conflicto armado desde un enfoque de sensibilidad al conflicto. 14 Esfuerzos como el Common Country Assesment –CCA- impulsados por Naciones Unidas en los países en donde trabaja podría constituirse como un Análisis de Paz y Conflicto. El problema de los ejercicios de CCA es que los resultados suelen ser más un esfuerzo de concertación entre las agencias del sistema de Naciones Unidas y el Gobierno de turno, más que un ejercicio riguroso de análisis. 10
2. Análisis de respuestas actuales Se buscar identificar el nivel de relevancia de las respuestas actuales al contexto de conflicto impulsadas por diversos actores (Gobierno nacional y territorial, SNU, PNUD, sociedad civil) en relación con las causas estructurales y detonantes del conflicto, así como en los diversos ámbitos sectoriales del contexto: políticas y acciones de seguridad, respuesta política, económica, social, cultural, ambiental frente al conflicto, etc. Una vez identificadas estas respuestas se pueden analizar hasta que punto las respuestas son sensible a los contextos de conflicto y proveer recomendaciones para integrar el enfoque de sensibilididad al conflicto (Ver punto 6.2) 3. Análisis de escenarios Algunas herramientas incluyen una etapa en la cual se construyen escenarios que permitan establecer una referencia entre el status quo, el mejor caso y el peor caso. 4. Análisis y definición de opciones estratégicas y programáticas Todas las herramientas incluyen un momento último en el cual identificar cuáles son las opciones estratégicas y programáticas básicas que constituyen la apuesta política e institucional de una determinada institución para enfrentar el contexto conflictivo. Estos componentes para el análisis se presentan desarrollados en una tabla en el anexo 2. Esta tabla está en construcción. Algunas limitaciones y lecciones aprendidas en la aplicación de estas herramientas Esta herramientas de análisis, si bien abrieron una ruta importante para hacer operativo el enfoque de sensibilidad al conflicto, muestran una serie de limitaciones importantes: - Se centran con mucha fuerza en la relación conflicto igual violencia, y por lo tanto parten, a modo de premisa, de una visión del conflicto muy limitada e incapaz de recoger una dimensión fundamental de los conflictos como expresión más significativa de los procesos de cambio social. La aplicación de estas herramientas ayudan a identificar una serie de problemas y riesgos propios de los conflictos armados y algunas estrategias para la mitigación de los efectos de la violencia, pero, dada la limitación, no son capaces de reconocer o identificar de forma efectiva y operativa ventanas de oportunidad y posibilidades para promover y apoyar procesos sostenibles de cambio y transformación social noviolenta, es decir procesos de construcción de paz y desarrollo. (Sólo tímidamente algunas herramientas hablaban de las capacidades locales de paz, pero siempre jugando un rol subordinado a las “capacidades locales para la guerra”). - Por lo anterior, el hecho de que estas herramientas ponen el foco en la dimensión violenta del conflicto, impulsa a procesos de análisis centrados en la multitud de problemas que causan la violencia y en sus consecuencias, en particular las situaciones de crisis humanitaria. Este enfoque centrado en los problemas (y no en las capacidades del territorio, las capacidades locales de paz, las dinámicas de cambio social noviolento existentes) puede causar desempoderamiento de los actores sociales y cierta parálisis operativa dado que pone el foco solo en lo negativo, no explorara elementos, plataformas y/o infraestructuras de cambio existentes para la paz y el desarrollo en los territorios y centra la lente analítica más en las consecuencias de la violencia pero no sus causas.
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- No contemplan la perspectiva de género, es decir, son herramientas que no reconocen los efectos diferenciados de la violencia y el conflicto sobre hombres y mujeres, ni son capaces de discernir sobre los aportes fundamentales de las mujeres para la construcción de paz y el desarrollo y para la gestión cotidiana y noviolenta de los conflictos. - Al ser ejercicios de análisis fundamentalmente centralizados (desk-based) no permiten la integración de un enfoque de derechos y de participación transformadora en el proceso de análisis y en el proceso de diseño de orientaciones normativas y estratégicas para futuras intervenciones, y por lo tanto no valoran ni aprovechan la dimensión estratégica del mismo proceso de análisis y su capacidad de convertirse en si mismo una herramienta de construcción de paz. - No se ha sido capaz de combinar esfuerzos de construcción de paz que combinen la atención a la situación de crisis inmediata (el corto plazo, lo urgente) con esfuerzos sostenidos de construcción de paz (los estructural, lo importante para el cambio social no violento). Del mismo modo no son capaces de recoger en toda su riqueza y complejidad las potencialidades que los propios contextos tienen para la paz. En este sentido, estas herramientas no han sido capaces de integrar varios elementos que en la literatura y en la práctica de construcción de paz son hoy fundamentales para entender la complejidad y la integralidad de estos esfuerzos, así como las relaciones entre los diversos niveles de análisis de los conflictos y una estrategia de construcción de paz y desarrollo15. En particular destacamos los siguientes elementos: -
Los diversos niveles de la construcción de paz, sus relaciones y sus actividades específicas: nivel político (sobre todo a través de negociaciones entre élites armadas y de gobierno), nivel intermedio (sobre todo liderazgos medios que juegan diversos roles de facilitación y reconstrucción de relaciones entre los niveles de alta política de una sociedad en conflicto con las bases sociales y comunitarias de este estado – movilidad vertical y horizontal-) y los niveles comunitarios o de base social.
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Los diversos niveles de respuesta que hay que tener en cuenta a la hora de considerar cabalmente la multidimensionalidad y la profundidad de un conflicto, los problemas que lo causan (la dimensión coyuntural o de crisis, la dimensión de las relaciones sociales e institucionales, las dimensión estructural (subsistemas) y la dimensión sistémicas), así como las relaciones entre estos niveles a la hora de diseñar una respuesta estratégica y anidada.16
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El marco temporal de las actividades de construcción de paz y desarrollo: desde actividades de transformación preventiva de conflictos (antes de que este estalle en violencia), pasando por actividades de atención inmediata a las consecuencias del conflicto violento (atención en emergencias / acción humanitaria), a actividades de empoderamiento social e institucional sobre habilidades de construcción de paz, pasando por propuestas y diseño de procesos de cambio social no violento y construcción de visiones de futuro deseado.
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La riqueza de las “capacidades y procesos locales de paz” existentes ya en el territorio
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Recogemos aquí aportes del autor Jean Paul Lederach, quizá la voz más respetada en temas de construcción de paz y desarrollo. Jean Paul Lederach, Construcción de Paz, en Sociedades Divididas, 2nda edición, Red Gernika, ….. 16 Por ejemplo, una respuesta estratégica es aquellas que afectando la crisis humanitaria que causa el desplazamiento (crisis coyuntural) es capaz al mismo tiempo de recuperar un marco de relaciones institucionales (de los desplazados, de sus organizaciones de víctimas, de agencias del SNU, de los actores responsables de la política pública en sus diversos niveles, entre otros), así como incidir en cuestiones estructurales que explican el desplazamiento (falta de oportunidades, falta de seguridad…) y en los sistemas normativos y políticas públicas de protección y atención integral al desplazamiento. 12
Estas lecciones aprendidas deben permitir diseñar una herramienta propia de análisis del contexto conflictivo que mejore las herramientas tradicionales. De hecho, en los últimos años diversas herramientas y metodologías de análisis están intentando enfrentar estas limitaciones a través de diversas estrategias. Se destacan aquí algunas de las nuevas líneas de trabajo en marcha: Varias herramientas han enriquecido la noción de conflicto. Conflicto ya no se entiende únicamente a través de una de las expresiones del mismo –la violencia- sino como un proceso natural a las relaciones humanas y a los procesos de cambio social. Esta concepción de conflicto permite, por un lado identificar aquellas dinámicas de conflicto y cambio social violento que promueven actores armados y diferenciarlas de aquellas dinámicas de conflicto y cambio social noviolento promovidas por otros actores sociales e institucionales. (ver por ejemplo la herramienta Peace and Development Analysis de UNDP Indonesia o la herramienta de PNUD Colombia “Capacidades de acción para la paz y el desarrollo”. Introduciendo metodologías de análisis prospectivo (y no únicamente la lógica de análisis de problemas propia de la mayoría de herramientas de planificación tales como el marco lógico) se ha logrado que el punto de partida de los análisis no sea la enumeración de problemas causados por el conflicto armado, sino la identificación de visiones y futuros de paz y desarrollo. Se parte de una visión generadora de esperanza y compromiso, desde la cual promover procesos estratégicos que permitan por un lado identificar las necesidades y retos urgentes, así como las cuestiones estructurales que separan el presente del futuro deseado. (Ver por ejemplo Metodología Suyusama “Herramientas para la construcción de región en perspectiva de sostenibilidad, o la propuesta metodológica de PNUD en Indonesia: Análisis de paz y conflictos). Estas herramientas se centran además en establecer cursos de acción estratégicos hacía el futuro, capaces de enfrentar la situación de crisis coyuntural y, al mismo tiempo asentar bases y plataformas de transformación social hacía la visión normativa que surge de los mandatos de las instituciones (paradigmas de desarrollo humano, gobernabilidad democrática, de seguridad humana) y de los escenarios de futuro que se han construido. En este sentido marco de ideas se puede incluir importantísimos aportes conceptuales en la literatura sobre construcción de paz, incluyendo el diseño de marcos integrales de construcción de paz capaces de integrar los diversos actores de la construcción de paz (la alta política, los niveles intermedios y los actores de base y comunitarios), los marcos temporales de la construcción de paz (corto, el medio y el largo plazo) así como los niveles de profundidad de la construcción de paz (prevención, atención a cuestiones coyunturales de emergencia y crisis, las relaciones sociales, los subsistemas y estructuras sociales y los sistemas). Existen algunos esfuerzos significativos para incluir la perspectiva de género. Contemplar por un lado los efectos diferenciados de la violencia sobre hombres y mujeres, y por el otro el potencial específico de las mujeres como constructoras de paz y promotoras de procesos de cambio social noviolento. (ver, por ejemplo, la propuesta de Gender and Conflict development Analysis –Gendered CDA- de BCPR-PNUD). Incluyen un enfoque de derechos, de inclusión y de participación transformadora que busca promover análisis centrados en la gente sus visiones, sus necesidades y sueños, sus capacidades locales de paz, y por lo tanto valorar como se merece la dimensión estratégica de los ejercicios de análisis y la dimensión positiva del conflicto como expresión del cambio social.
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7. Análisis de conflicto para la sensibilidad al conflicto en el nivel programático Como hemos visto arriba otra serie de herramientas tienen el foco puesto en usar la información que surge de los análisis de conflicto para mejorar las prácticas impulsadas en el marco de su mandato, es decir en los ciclos de programa y proyecto. Realizar este tipo de análisis es importante para entender mejor la interacción entre el proyecto y el contexto conflictivo, es decir identificar y poder actuar en el marco del conocimiento que surge de los dos puntos anteriores con el objetivo de evitar los impactos negativos del proyecto (no hacer daño), disminuir los riesgos de la violencia sobre el conflicto y maximizar los impactos positivos. Este tipo de análisis se debe promover en las diversas etapas del ciclo de proyecto para cualquier programa que se realice en cualquier tema de desarrollo (pobreza, gobernabilidad, salud, medio ambiente, educación, género, paz, etcétera) y consecuentemente debe ser uno de los principales criterios para valorar, diseñar, monitorear y evaluar los proyectos. 7.1 Objetivos del análisis de conflicto en el nivel programático De acuerdo con el epígrafe anterior, el análisis de conflicto en el nivel programático debe permitir:
Facilitar que proyectos y programas en contextos de conflicto sean sensibilidad al conflicto: disminuyan el riesgo de que éstos sean un factor de división y conflicto violento (principio de la acción sin daño) e incrementen su potencial para promover dinámicas de gestión y transformación noviolenta de conflictos, es decir dinámicas de paz (principio de sé efectivo)
Entender las causas y las dinámicas de los conflictos, analizar prácticas y políticas en marcha desde una perspectiva de sensibilidad al conflicto y rediseñar intervenciones en marcha para que sean sensibles a los contextos de conflicto y como mínimo no hagan daño. Anticipar y evaluar impactos de los proyectos de desarrollo tanto en las estructuras y los procesos conflictivos, para evitar el daño y maximizar el impacto de paz. Conocer mejor el ciclo de proyecto y su relación con el conflicto y por lo tanto promover ciclos de proyecto sensible a los contextos de conflicto Identificar elementos de análisis que permitan monitorear proyectos y programas diseñados bajo parámetros de sensibilidad al conflicto y conocer así mejor la relación entre contexto y intervención y por lo tanto informar la toma de decisiones. Ofrecer opciones para tomar decisiones cuando los proyectos se ven afectados de forma negativa por el conflicto o éstos afectan de forma negativa al conflicto. Brindar mejores caminos y opciones para proveer apoyo técnico, político y financiero a proyectos y programas de acción humanitaria, desarrollo y paz. Medir la intervención en relación con el contexto conflictivo y sus dinámicas en el marco de los ejercicios de evaluación y monitoreo.
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7.2 Esfuerzos metodológicos para la acción sin daño y la integración de las prácticas de paz y desarrollo Una revisión de diversas herramientas disponibles nos permite identificar dos grandes esfuerzos metodológicos para incluir el enfoque de sensibilidad al conflicto en el marco de los ciclos de programa de la cooperación y de la acción humanitaria: 1. Metodologías enfocadas a lograr el requisito ético mínimo de la acción sin daño y, 2. Nuevos métodos para evaluar la efectividad y los impactos del desarrollo y la acción humanitaria en términos de construcción y practicas de paz Acción sin daño El primero –metodología de la acción sin daño- (proyecto do not harm / local capacities for peace) se centra en identificar mecanismos y criterios para que la cooperación para el desarrollo y la acción humanitaria no agudice los conflictos violentos y promueva efectos negativos en el conflicto. La metodología se centra en observar periódicamente si el trabajo impulsado acentúa las divisiones en la sociedad y/o si apoya o no a actores / procesos que contribuyen a un entorno favorable a la transformación de conflictos ( en el anexo 4 se presentan los pasos propuestas por la metodología acción sin daño) Esta metodología parte de las siguientes constataciones, las cuales surgen de un estudio comparado de experiencias concretas en más de 20 países en el mundo afectados por la violencia y los conflictos armados y con presencia de actores de cooperación para el desarrollo y acción humanitaria.
Los programas de acción humanitaria, desarrollo y paz no son neutrales en sus efectos, forman parte del contexto de conflicto y tienen impactos sobre los contextos conflictivos (positivos o negativos). No hay acción sin impacto (deseado o indeseado)
El contexto de conflicto se caracteriza por dos factores relevantes: la existencia de elementos y factores que dividen a la gente a lo largo de las líneas de polarización del conflicto y que pueden facilitar dinámicas negativas de conflicto (divisores) y la presencia de elementos y factores que juntan y unen a la gente por encima de las líneas divisorias del conflicto (conectores) y que pueden facilitar dinámicas constructivas de conflicto y paz. Tanto como divisores o conectores se identifica sistemas e instituciones sociales, actitudes y acciones de las personas, valores culturales, intereses -particulares o colectivos-, lugares y espacios, experiencias del pasado, símbolos, elementos identitarios, entre otros elementos.
Normalmente son los pequeños detalles de los proyectos y programas lo que suele determinar el impacto negativo o positivo en el conflicto.
Siempre hay opciones programáticas para incluir la perspectiva de la acción sin daño y el apoyo a capacidades locales de paz.
Los contextos de conflicto son extremadamente dinámicos. El análisis de acción sin daño debe ser constante y hay que revisarlos continuamente
Esta metodología (con aportes de otros autores y de los casos de estudios en más de 20 países) ha identificado aquellos patrones por los cuales la cooperación para el desarrollo y la acción humanitaria impacta negativamente en el conflicto. (Ver cuadro) 15
¿Cómo hacer daño? Diversos estudios17 han analizado los impactos de las intervenciones de cooperación internacional y ayuda humanitaria en los conflictos. Sin entrar en detalle se han identificado diversos mecanismos a través de los cuales las intervenciones de desarrollo pueden llegar a tener impactos negativos en el conflicto y por lo tanto se un factor más de las dinámicas de guerra: 1. Los recursos propios de la intervención (apoyo técnico, político y/o financiero) y las condiciones impuestas a los mismos pueden reforzar condiciones de profunda violencia estructural e inequidad:
privilegiando a unos grupos a la expensa de otros / tomando partido reforzando asimetrías de poder creando estructuras y sistemas paralelos y por lo tanto pasando por encima de instituciones legítimas ya existentes; reforzando sistemas de corrupción y/o instituciones no legítimas; legitimando o reforzando estructuras (causas profundas de los conflictos) de explotación e inequidad. Empeorando divisiones y tensiones entre grupos en conflicto
2. Los recursos pueden convertirse en un nuevo incentivo por los que vale la pena luchar reforzando así la violencia directa. (Por ejemplo cuando a una convocatoria acuden organizaciones sociales o instituciones tuteladas por actores armados). 3. Los recursos de la intervención pueden distorsionar economías y mercados locales. 4. Los recursos de la intervención tienen efectos distributivos, los cuales a veces pueden desencadenar o ahondar tensiones sociales y políticas. (Por ejemplo: cuando un desmovilizado recibe más ayuda que un desplazado o una víctima de una masacre) 5. Los recursos de la intervención tiene efectos de substitución. Por ejemplo, cuando los recursos de la intervención permiten que los actores en conflicto liberen y substituyan recursos, que de otra forma hubiesen no hubieses sido dedicados a lograr objetivos propios de la dinámica conflictiva. 6. Los recursos de la intervención legitiman a personas y sobre todo a acciones. Cuando la intervención se hace en zonas en donde existe un control de actores armados legales o ilegales, la misma intervención puede estar dando legitimad a los actores y a las acciones que llevaron al control territorial de ese territorio. (Por ejemplo, recursos que se destinan a un proyecto productivo o industrial que se esta implementando en tierras de las que han sido expulsados por la fuerza decenas de pequeños campesinos). 7. Los recursos de la intervención pueden impactar el conflicto a través de mensajes éticos implícitos. Por ejemplo:
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En particular los trabajos de Mary Anderson, quien ha acunado el principio que debe guiar las intervenciones de desarrollo y que ha recibido el término de “Do No Harm”.
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-Cuando las agencias de cooperación llegan a un territorio en donde intervienen con coches blindados, seguridad armada… el mensaje implícito es que la seguridad solo se consigue a través de las armas. - Cuando las agencias son incapaces de cooperar una con otra se envía el mensaje que la cooperación es innecesarios, y que no es necesario cooperar con quien no estamos de acuerdo. 8. Los recursos de la intervención pueden inadvertidamente “desempoderar” a actores locales al proponer ritmos de acción diferentes a los de la gente, al no atender las necesidades expresadas por la gente, al promover la competencia y la distancia entre comunidad y actores institucionales, al no prever estrategias de salida, al fomentar la dependencia en gente y recursos externos, al proponer ideas, modelos y procedimientos pre-establecidos que no toman en consideración la realidad local, al debilitar liderazgos y procesos locales, etcétera. 9. Al levantar expectativas que nos se pueden satisfacer y al no ofrecer suficiente apoyo en el seguimiento (este hecho puede poner en peligro a las contrapartes locales e incrementar los niveles de desconfianza). 10. Al aumentar el peligro para los participantes de los programas y proyectos impulsados, creando una falsa sensación de seguridad, exponiendo a personas sobre manera, no considerando los riesgos propios del conflicto violento y no disponiendo de estrategias de seguridad apropiadas. 11… (lista no exclusiva… pueden existir otros impactos negativos…)
Para lograr la sensibilidad al conflicto, esta constatación obliga que en todo el ciclo de programa haya que tomar decisiones críticas sobre varios aspectos. Las preguntas a continuación pueden servir para promover ejercicios de auto-análisis en el marco del diseño y el seguimiento de proyectos y programas en contextos conflictivos. Decisiones críticas sobre quien debe recibir recursos propios de la intervención ¿Con qué criterio elegimos a los beneficiarios? ¿Pueden estos criterios excluir a personas / instituciones estratégicas como “capacidades locales de paz”? ¿Quién se esta quedando fuera? ¿Esta selección puede estar ahondando divisiones sociales, políticas, culturales, identitarios y/o económicas? …. Decisiones críticas sobre como escoger staff en los proyectos y programas impulsados ¿Qué criterios se siguen para contratar personal local? ¿Se reconoce en la contratación del personal local la pluralidad étnica y social? ¿Existe un balance de género en la contratación local? ¿Existen presiones de actores y/o instituciones para seleccionar personas por motivos poco claros (clientelismo, pago de favores políticos), presiones que pueden estar legitimando estructuras de poder ilegítimas, poco transparentes y/o de corrupción? … Decisiones críticas sobre como escoger contrapartes a nivel territorial ¿Qué criterios utilizamos para elegir a las contrapartes? ¿Representan estas organizaciones de forma plural a la sociedad y son capaces de cruzar por encima de las líneas divisorias del conflicto? ¿Son organizaciones legítimas a los ojos de los actores identificados como capacidades locales de paz, de los movimientos sociales y de las comunidades? ¿Dejan fuera los procesos de selección a personas e instituciones estratégicas en cuanto “capacidades locales de 17
paz? ¿Trabajar y proveer recursos a una contraparte determinada puede estar debilitando las organizaciones locales existentes y a otras instituciones representativas? …. Elementos críticos entorno a procedimientos de contratación y rendición de cuentas ¿Cómo son los procesos de contratación y hasta que punto se ajustan a la realidad local? ¿Tienen en cuenta los criterios de contratación el hecho de que puede haber instituciones legales tuteladas por actores armados o corruptos? ¿Tienen en cuenta los criterios y procedimientos de contratación que a menudo los actores estratégicos como “capacidades locales de paz” son actores muy débiles técnicamente como consecuencia de la presión armada? ¿Pueden los criterios de contratación y rendición de cuentas destrozar y debilitar el trabajo de organizaciones locales y de base? ¿Pueden los tiempos de contratación ser un factor que incremente las tensiones grupales, hundan procesos en marcha, frenen el compromiso de la gente y hundan sus esperanzas? …. Elementos críticos entorno a que tipo de recursos proveer y cómo proveerlos La experiencia muestra que los bienes tangibles e intangibles que las organizaciones proveen pueden ser un factor que exacerbe el conflicto a través de efectos directos y efectos indirectos (ver cuadro ¿Cómo hacer daño?)…. ¿Están los recursos tangibles e intangibles que se aportan siendo un factor de división social nuevo? ¿Los criterios para transferir recursos consideran que los recursos pueden ser un factor que divida la sociedad o viceversa? ¿Son los recursos aportados un recurso por el que vale la pena luchar? ¿Se están desviando los recursos hacia fines no deseados que pueden exacerbar tensiones (fines militares, robo de recursos por actores armados…? ¿Los recursos que se transfieren son recursos que realmente son necesarios y responden a las necesidades locales? … Elementos críticos en torno a cuestiones de seguridad ¿Existe una estrategia de seguridad clara?, ¿Se considera los riesgos del conflicto armado sobre el staff, las contrapartes, los beneficiarios, etc.?, ¿Existe una valoración clara sobre cómo la intervención puede exacerbar problemas de seguridad? … Elementos críticos en torno a la transmisión de mensajes éticos implícitos ¿Hasta que punto es consiente la organización y su personal que existe una relación clara entre los fines y los medios? ¿Existe coherencia en la organización entre los discursos y las acciones? …. Elementos críticos en torno al trabajo con autoridades locales ¿Cómo se incluyen las instituciones locales en el marco del proyecto o programa? ¿Existen alguna estrategia para trabajar con instituciones que pueden ser poco legítimas y/o corruptas o estar tuteladas por actores armados? …. Elementos críticos en torno a los modelos y metodologías con las que se trabaja ¿Substituyen los modelos y metodologías de trabajo traídas por las organizaciones procesos y modos de trabajo locales? ¿Se tiene en cuanta los liderazgos y procesos locales que son capaces de sobrepasar las líneas de tensión y división propias del conflicto violento?
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En el anexo 4 se presenta los pasos metodológicos propuestas por los impulsores originales de la metodología acción sin daño (CDAIN – Mary B. Anderson) para valorar desde la perspectiva de acción sin daño proyectos y programas. Estas consideraciones obligan a que los esfuerzos de análisis de conflicto produzcan criterios y orientaciones normativas para cada uno de estos elementos críticos que permitan incrementar la posibilidad de que los programas y proyectos se constituyan en elementos de construcción de paz y no en elementos que faciliten el conflicto violento. Evaluación de la efectividad y los impactos del desarrollo y la acción humanitaria en términos de construcción y prácticas de paz El segundo esfuerzo metodológico que se puede encontrar en la literatura y en las nuevas prácticas de las organizaciones esta enfocado aprender mejores formas para conocer los impactos en términos de paz y transformación de conflictos de los proyectos y programas impulsados por instituciones de cooperación para el desarrollo y acción humanitaria.18 Estos esfuerzos son muy recientes y todavía existe un debate abierto sobre el tema. No obstante se pueden encontrar ya una serie de claridades y algunos criterios de éxitos de las prácticas de paz: Claridades en relación con los procesos de implementación de programas y proyectos (análisis de conflicto, diseño, planificación, seguimiento y evaluación de iniciativas)
Planificar, dar seguimiento y evaluar programas y proyectos en contextos de violencia y conflicto armado es un proceso complejo dado la característica del contexto en donde se impulsan estos proyectos.
Una situación de violencia y conflicto arraigado acentúa las limitaciones de la planeación, el seguimiento y la evaluación; especialmente las capacidades colectivas de organizar preferencias, prever futuros y actuar a largo plazo, es decir implementar la iniciativa 19.
La complejidad y las limitaciones exigen que el proceso de implementación de programas y proyectos de paz y transformación de conflictos deba hacer aun más énfasis en su carácter colectivo y participativa del esfuerzo, y no solo en su dimensión técnica (ver abajo los epígrafes sobre las funciones del análisis de conflicto y la integración del enfoque de derechos)
En este sentido, un proceso de análisis de conflicto, planeación, seguimiento y evaluación democrático bien diseñado y ejecutado desempeña un papel vital en la transformación
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El debate giró inicialmente entorno a herramientas que tomaban como nombre “peace and conflict impact assessment” (PCIA). Recientemente existen esfuerzos consolidados que ya empiezan a ofrecer algunas respuestas sobre cuales son los retos y los mejores medios para evaluar intervenciones de desarrollo y acción humanitaria desde una lógica de paz. Una herramienta de las más recientes y de las más interesantes es: Design for Results: Integrating, monitoring and evaluation in conflict transformation programs. Cheyene Church and Mark. Rogers. Search for Commong Ground, 2006. Otro esfuerzo relevantes es el impulsado por el mismo equipo que impulsó la acción sin daño: Confronting war, critical lessons for peace practices. Mary B. Anderson and Lara Olson, 2003. Por otro lado, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Colombia junto a la Fundación CINEP y la Fundación Synergia, en una línea similar, está desarrollando el proyecto de gestión de conocimiento: Capacidades de acción para la paz en Colombia. Este epígrafe de esta nota de concepto construye sobre estas fuentes. 19 La implementación es el proceso mediante el cual se hace lo que se ha planeado. Sin embargo, las cosas nunca suelen suceder tal como se planean. Esto ocurre porque la capacidad de todo ser humano para organizar preferencias (definir objetivos), preveer el futuro y actuar con visión de largo plazo es muy limitada y más en contextos tan volátiles e inciertos como los de violencia y conflicto arraigado. 19
personal (aprender y decidir) y colectiva (aprender y decidir juntos) que constituye la esencia de los programas y proyectos de construcción de paz en contextos de violencia y conflicto arraigado.
De acuerdo con lo anterior los esfuerzos de planificación, implementación, seguimiento y evaluación de estos proyectos se caracterizan como un proceso continuo de aprendizaje y toma de decisiones colectivas mediante el cual se va ajustando la estrategia a medida que se va aprendiendo de su aplicación.
En este sentido, los elementos clave del proceso de implementación -el análisis de conflicto, la planeación, el seguimiento y la evaluación- deben articularse de tal forma que produzcan continuamente conocimiento útil para tomar decisiones que permitan rediseñar programas y proyectos de acuerdo con los principios de la sensibilidad al conflicto.
Claridades entorno a la evaluación de impacto y los criterios de efectividad en términos de construcción de paz y transformación de conflictos de iniciativas de desarrollo y acción humanitaria. La evaluación del impacto de proyectos y programas impulsados en contextos de violencia y conflicto armado tiene mucho que ver con la evaluación del logro de aquellos cambios en el conflicto (sus dinámicas, sus actores, sus problemas) que aportan a la construcción de paz y la transformación noviolenta de los conflictos. En este sentido es importante identificar las premisas y las relaciones causales que pretenden explicar la relación entre las acciones llevadas a cabo y los efectos positivos deseados en términos de construcción de paz (es decir las teorías de cambio). Identificar las teorías de cambio que subyacen las acciones de las instituciones permite lograr varias cosas: -
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Conocer las relaciones causales que explican las acciones implementadas y los efectos deseados. Identificar la oportunidad de una determinada estrategia y teoría de cambio sobre otras en un contexto determinado. Identificar cambios concretos que hay que lograr a través de los proyectos y programas y por lo tanto facilitar los procesos de diseño, planificación, construcción de indicadores y líneas de base, etc. Asegurar que existe coherencia entre las acciones que uno planifica, implementa y evalúa con los resultados que una afirma pretende lograr. Promover coordinación y cursos estratégicos de acción entre diversas instituciones y en el interior de una misma organización (dado que la construcción de la paz requiere diversas acciones en diversos niveles, y por lo tanto la participación y coordinación de muchas instituciones con teorías de cambio compatibles).
Algunas estudios comparativos han permitido identificar una serie de criterios de éxito y efectividad del trabajo impulsado por iniciativas de construcción de paz, desarrollo y acción humanitaria: Las iniciativas son eficaces en términos de construcción de paz si: -
Son capaces de cambiar políticas del Estado en relación con temáticas relacionadas con el conflicto. Son capaces de afectar el comportamiento de actores armados 20
-
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Son capaces de lograr cambios en la manera como se articulan y definen las políticas públicas de paz (mayor participación, mayor consulta, mayor deliberación) Logran cambios en los imaginarios políticos y sociales (como ve la gente el conflicto, las vías de solución…) Logran ampliar el repertorio de acción política y social, se amplia el espacio para el juego político y social a nivel nacional y a nivel territorial. Se logra estructurar una red de organizaciones e instituciones para la paz. Se generan formas de resistencia al conflicto armado y mecanismos de defensa frente a la violencia directa. Se logra gestionar /descalar/ momentos de tensión en la dinámica del conflicto Se instalan referentes para una cultura del conflicto (y la gestión / transformación noviolenta del mismo) Empoderamiento: la gente incrementa una percepción positiva sobre la capacidad que tienen de ser actores relevantes en los procesos de transformación social noviolenta y sobre la relevancia que tiene la acción individual y colectiva para la paz. Se ha producido cambios en los discursos de la gente: de discursos construidos desde la polarización y la exclusión a discursos de reconciliación y paz.
Todos lo anterior son elementos que hay que considerar en el diseño de herramientas de análisis que permitan introducir en el marco de los ciclos de programa el enfoque de sensibilidad al conflicto.
8. Funciones del análisis de conflicto y enfoque de derechos Del conjunto de reflexiones presentadas arriba se puede discernir que los esfuerzos de análisis de conflicto tanto en el nivel programático, pero sobre todo en el nivel político / estratégico cumplen dos grandes funciones en contextos de violencia y conflicto arraigado: una función analítica y una función estratégica. 8.1 Función analítica El objetivo explícito del análisis es la capacidad de descomponer las partes de un todo y averiguar cómo las partes y las relaciones entre las mismas constituyen el todo. El todo, es en este caso, un territorio afectado por procesos acelerados de cambio social, en donde el conflicto está profundamente arraigado y existen presencia y acción de actores armados. Las partes, pueden ser, por aquellos aspectos que explican los procesos de cambio y continuidad social que han configurado el territorio y han dado forma a la relación conflictiva. Una parte puede ser, a modo de ejemplo, los problemas de fondo o las causas del conflicto (inequidad, pobreza, economías de guerra, violaciones de derechos humanos…); otra parte pueden, por ejemplo, los actores en conflicto (armados y no armados), y otras, pueden ser, por ejemplo, las dinámicas destructivas de conflicto o las dinámicas de construcción de paz. Las herramientas de análisis de conflicto deben permiten desagregar el todo (el conflicto) en sus partes: los problemas, las dinámicas de conflicto, los actores, etcétera; así como entender mejor la relación entre las partes que conforman el todo. En la función analítica, los análisis de conflicto ofrecen un diagnóstico del contexto conflictivo y dan una idea clara del perfil, de las causas, de los actores y de las dinámicas del conflicto en un territorio y en un momento dado, así como facilitan el diseño de orientaciones normativas y programáticas para las instituciones de acción humanitaria y cooperación para el desarrollo.
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Este punto lo hemos vista arriba con más detalle. En este momento nos interesa lo que denominamos la función estratégica del análisis. 8.2 Función Estratégica Impulsar un proceso de análisis de conflicto un contexto de violencia y conflicto arraigado implica necesariamente entrar en contacto con un sinfín de actores que están en el territorio. Estos contextos se caracterizan por un alto nivel de fragmentación social y polarización. Los actores en el territorio viven y se relacionan sobre la base de prejuicios construidos a lo largo de la historia de la violencia y la incomunicación. Estos dinámicas tienen efectos perversos en el territorio y dificultan los emprendimientos colectivos, tales como los ejercicios de concertación del desarrollo, de definición de políticas públicas sobre los retos del conflicto armado y las oportunidades de la paz, entre otras. Este hecho debe considerarse no sólo como un contratiempo o una dificultad añadida sino como un reto que hay que enfrentar y una oportunidad que se abre a una organización con las características de Naciones Unidas (imparcialidad, mandato universal, legitimidad, respeto, etc.). Así, diversas experiencias internacionales20 y en Colombia21 muestran que los esfuerzos de análisis pueden cumplir un rol importantísimo en el propio esfuerzo de construcción de paz. Estas experiencias muestran que los ejercicios de análisis son una oportunidad excelente para convocar a actores a que traten conjuntamente, -en mesas de trabajo, por ejemplo- los retos del desarrollo, de la seguridad humana y de la construcción de paz. Esta posibilidad bien gestionada ha permitido facilitar espacios en donde reconstruir relaciones interinstitucionales, ampliar los canales de comunicación y la confianza entre actores. Además a abierto las puertas de la acción política a actores tradicionalmente excluidos de los procesos de análisis y impulso de recomendaciones políticas y operativas para la eventual intervención que surja del análisis. Es en este sentido que el análisis, desde una concepción de participación transformadora tiene una clara voluntad política; un valor agregado (ver cuadro) que ayuda a incrementar el impacto estratégico de la intervención en términos de construcción de paz, derechos humanos y transformación del conflicto, además de permitir la inclusión plena del enfoque de derechos (ver cuadro).
Función Estratégica del análisis22 De visiones enfrentadas de la realidad y el conflicto a la construcción de agendas colectivas para la paz y el desarrollo territorial en condiciones de sostenibilidad.
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Ver por ejemplo, la propuesta de la Oficina de País del PNUD en Indonesia, a través de sus metodología “Análisis de Paz y Desarrollo”. 21 Por ejemplo el Programa REDES del PNUD, quien entiende los esfuerzos de análisis participativos y transformadores como una de los objetivos estratégicos de su modelo de implementación enfocado a la construcción social de paz, el desarrollo humano y la reconciliación. 22 Conviene recordar que no necesariamente si se juntan personas distintas en un ejercicio de análisis se logran estos beneficios automáticamente. Para lograrlo hay que hacer un esfuerzo proactivo de convocatoria, preparación y facilitación de los eventos que permita aprovechar estos efectos positivos. La legitimidad de Naciones Unidas en muchas partes del mundo facilita que esta institución sea un actor relevante para lograr una convocatoria, una organización y una facilitación óptima de los ejercicios de análisis la cual permita aprovechar la función estratégica de los mismos en contextos de violencia y conflicto arraigado. 22
Una convocatoria amplia y una facilitación consciente de los espacios de deliberación y análisis permite un ejercicio político tendente a la construcción de conocimiento común y facilita mejorar las relaciones entre actores sociales y políticos de un territorio. En su función política el análisis puede ayudar a: 1. (Re) conocer a otros actores y reconstruir canales de comunicación 2. Reconstruir confianza 3. Reconstruir la autoestima de actores sociales, pues se abre espacios de participación en lo político a actores tradicionalmente excluidos 3. Mejorar niveles de discusión y debate 4. Apreciar diversas voces y percepciones 5. Construir y compartir un lenguaje común sobre retos y oportunidades del conflicto, del desarrollo y la paz. 6. Diseñar programas y acciones conjuntas 7. Facilitar procesos participativos en la definición de políticas públicas, e incrementa el nivel de consenso de las mismas. 8. Incrementar la calidad de la democracia y del hecho político 9. Mostrar caminos alternativos para promover el cambio social sin recurrir a la violencia. 10. Incrementar la capacidad para colectivamente transformar aspectos críticos del conflicto y construir paz y desarrollo. 11. Incluir el enfoque de derechos 12. Recuperar e incrementar la calidad de la vía política y democrática.
Enfoque de derechos Otro tema importante en el marco de la función estratégica del análisis es que estos procesos deben ser procesos participativos, y no únicamente una actividad técnica que genera un informe. Así, la metodología a través de los cuales se realizan los análisis es tan importante como el tipo y el contenido del mismo. La apropiación local del proceso de análisis y la plena participación de actores relevantes (incluida la participación de las mujeres y otros grupos poblacionales que suelen estar excluidos de los procesos de análisis) es muy importante para el éxito del proceso. Del mismo modo, el ejercicio de análisis debe producir recomendaciones políticas y operativas relevantes y aplicables para el diseño y evaluación de intervenciones humanitarias, de cooperación para el desarrollo y de construcción de paz. Desde esta visión, el proceso de análisis tiene una dimensión transformadora que permite incluir el enfoque de derechos en el trabajo de las organizaciones y por lo tanto, en la misma lógica del enfoque de derechos, permite la transversalización de la perspectiva sensible al género. El cuadro a continuación ahonda en esta idea. Función estratégica del análisis de conflicto y enfoque de derechos Considerar la función estratégica del análisis en contextos de violencia y conflicto armado tal como se proponen en este texto, facilita incluir el enfoque de derechos desde el mismo diseño de los proyectos y programas de cooperación para el desarrollo y acción humanitaria. Así un uso estratégico de los esfuerzos de análisis de conflicto permite: 1. Reconocer a la población como agente activo en su propio desarrollo y plenos protagonistas de los procesos de construcción de paz y no como un receptor pasivo de bienes y servicios. 23
2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11.
Permita que la participación es tanto un medio como un fin. Potencia la capacidad de acción de las poblaciones y no al contrario. Facilita la vigilancia de la gente tanto de los resultados como los procesos. Incluye en los ejercicios de análisis a todos los interesados directos. Se centra e incluye a grupos marginados, desfavorecidos y excluidos y más vulnerables frente a la violencia. Apoya procesos de desarrollo y paz liderados desde lo local Utiliza el análisis de situaciones para determinar las causas inmediatas, subyacentes y básicas de los problemas de desarrollo y la paz. Tiene un tipo de programación en las que son importantes los objetivos y las metas mensurables. Establece y sostiene alianzas estratégicas. Apoya y promueve la rendición de cuentas a todos los interesados directos.
Estos 11 puntos cumplen de pleno con 11 de las 13 buenas prácticas identificadas por la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos en relación con la integración del enfoque de derechos en los programas de cooperación (Preguntas frecuentes sobre el enfoque de derechos humanos en la cooperación para el desarrollo. Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Ginebra, 2006). Del mismo modo integra los cinco principios de la metodología PANEL, la cual es usada para valorar la integración del enfoque de derechos. -
Participation (Participación) Accountability (Rendición de cuentas) Non discrimination and attention to vulnerability (No discriminación y atención a la vulnerabilidad) Empowerment (Empoderamiento) Linkage to legal standards (Relación con estándares legales)
9. Algunas consideraciones finales importantes Sensibilidad al conflicto como un ethos, un modo de pensar, ser y actuar La palabra enfoque ayuda a entender el concepto de sensibilidad al conflicto como un ethos, un modo de pensar, ser y actuar, a través de la cual las instituciones pueden incrementar el impacto positivo de los programas impulsados bajo su mandato, así como para evitar riesgos e impactos negativos de la violencia sobre los programa y de los programas sobre el conflicto. De hecho la sensibilidad al conflicto hay que entenderla como una esfuerzo estratégico de construcción de capacidad institucional de la organización y sus contrapartes para mejorar la efectividad de su trabajo en contextos conflictivos23. El enfoque de sensibilidad al conflicto es en este sentido una apuesta política y ética de una institución determinada así como una respuesta técnica a una serie de dilemas éticos y problemas prácticos y operativos. En su dimensión ética el enfoque de sensibilidad al conflicto esta basado en el antiguo principio hipocrático de la medicina de “no hacer daño”. Hipócrates señala que la primera consideración al optar por un tratamiento es la de evitar el daño. Se desprende de allí una obligación moral y, 23
Ver en este sentido la nota de concepto citada en la nota 4. 24
en general, la demanda por una continua reflexión y crítica sobre los que se va a hacer y sobre “lo actuado” en tanto sus principios, consecuencias e impactos24. En su dimensión política el enfoque de sensibilidad al conflicto impulsa un tipo de intervención de desarrollo y de acción humanitaria que pretende lograr los objetivos de desarrollo marcados y al mismo tempo impulsar dinámicas de paz y transformación noviolenta de conflictos. Sensibilidad al conflicto y compromiso institucional. La sensibilidad al conflicto se logra cuando se integran de la forma apropiada actitudes, aproximaciones, herramientas y capacidades profesionales en el marco de la cultura organizacional, sus sistemas, sus procesos y su trabajo, así como en el contexto en el cual la institución opera. Un compromiso institucional para la transversalización de la sensibilidad al conflicto requiere al menos de: Voluntad política y compromiso Cultura organizacional y estructuras institucionales que favorezcan la sensibilidad al conflicto Apoyo al desarrollo de capacidades para transversalizar sensibilidad al conflicto Mecanismos de corresponsabilidad y rendición de cuentas. Diseño de herramientas apropiadas al contexto conflictivo en donde se trabaja y a la institución que impulsa el enfoque de sensibilidad al conflicto Sensibilidades de la sensibilidad al conflicto En algunos contextos el concepto análisis de conflicto o sensibilidad al conflicto puede provocar reacciones negativas en actores de gobierno o de la sociedad civil para los cuales el conflicto puede connotar únicamente algunas manifestaciones del mismo: la violencia, la crisis humanitaria o simplemente por el hecho de que no se reconoce la existencia del mismo. Como hemos visto, en esta nota de concepto, la palabra conflicto se entiende como una expresión consubstancial a las relaciones humanas y a los procesos de cambio social. Algunos actores enfrentan el conflicto (el cambio social) a través de una apuesta y un reto armado, generando dolor, crisis humanitaria y, en consecuencia, degradando mucho las dinámicas de conflicto. No obstante, no se puede olvidar que la mayoría de los actores enfrentan el conflicto a través de apuestas de cambio social no coercitivas, promoviendo el diálogo, los procesos democráticos, el desarrollo humano, la cultura y ética de lo público, la política como mecanismo noviolento de gestión de conflictos, la paz como lucha contra la pobreza y la inequidad, etcétera.25 Sin olvidar que existen apuestas armadas para enfrentar el conflicto, es un imperativo ético que el foco del análisis de conflicto no quede enredado únicamente con una de las manifestaciones del conflicto (la violencia) y sea capaz de reconocer y valorar aquellas apuestas de cambio social y transformación de conflictos de carácter noviolenta.
24
Reflexión tomada de “El enfoque de acción sin daño” Ana Luz Rodríguez Puentes. Enero 2007, la cual lo recoge de los documentos de Mary B. Anderson. (1999) Do no harm. How aid con support peace or war. Lynne Rienner, Boulder Colorado. 25 Tómese el caso de PNUD Colombia o del DNP ¿Quién puede negar que no existe conflictos en estas instituciones?. Claro que hay conflicto, la diferencia es que existen mecanismos institucionales para gestionarlos de forma constructiva y sin coerción. De hecho, los conflictos en PNUD o el DNP, si son bien aprovechados y bien gestionados pueden fortalecer a la organización. Así, los conflictos se convierten en oportunidades de promover cambio institucional constructivo en aras de una mejor y más eficaz organización. 25
En los casos que el concepto “análisis de conflicto” pueda despertar sensibilidades políticas, puede utilizarse otros conceptos tales como “análisis de paz y desarrollo”, “análisis de contexto”, “análisis de cambio social” “planificación participativa del desarrollo” entre otros. En este texto se utiliza, sobre todo, elel concepto “análisis del contexto conflictivo”, pero como se puede apreciar en la herramienta va mucho más allá que de una caracterización del conflicto, para convertirse en un esfuerzo de planificación participativa sensible al conflicto del desarrollo y la paz.
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ANEXOS Anexo 1 1.Herramientas de análisis de conflicto para la sensibilidad al conflicto analizadas
Herramienta e institución que la usa y la a creado
Comentario
En internet
Combina dimensiones políticas y económicas; greed and www.dfid.gov.uk/pubs/files/conflictassessmentguid grievance, estructuras y actores de conflicto. Foco en el ance.pdf conflicto como violencia. Enfocado a una planificación basado en derechos. http://www.careinternational.org.uk/Benefits+Harm Benefits / Harms Handbook (Care) s+Handbook+6217.twl Recoge el Do not harm approach. Centrado en las dimensiones socioeconómicas del http://www.conflictsensitivity.org/node/114 Conflict Analysis Framework (World Bank) www.worldbank.org conflicto http://www.reliefweb.int/rw/lib.nsf/db900SID/LGE Conflict Analysis and Response Definition Se centra el en análisis de las dinámicas del conflicto. L-5DVE4E?OpenDocument (FEWER) http://ec.europa.eu/external_relations/cfsp/cpcm/cp/l Checklist for root causes of conflict (Unión Se centra en las causas estructurales de los conflictos ist.htm Europea) Working with conflict: skills and strategies for Se centra en entender los conflictos a través de Fisher, et.al. (Disponible en la oficina PNUD) herramientas pedagógicas actino (Responding to conflict) Se centra en el análisis de situaciones crónicas de Making Sense of Turbulent Contexts: Analysis tools for humanitarian actors (World inestabilidad política, enlaza con el Do Not Harm Approach Vision) Se centra en factores que dividen y/o unen comunidades www.cdainc.com en conflicto. Es la herramienta que presenta y abre el Do not Harm Approach (CDAIN y muchos debate sobre la sensibilidad al conflicto. Útil para otros) proyectos concretos. Strategic Conflict Assessment (DFID)
27
Conflict and Policy Assessment Framework (Clingendael Institute)
Se centra en indicadores de conflictos internos y en www.clingendael.nl estados fallidos
Early Warning and Prevention Measures (UN Enfoque en la construcción de indicadores alerta temprana Staff College) Conflict Assessment Framework . A framework for strategy and program development (USAID) Conflict Analysis for Project Planning and Implementation (GTZ) FAST methodology (Swisspeace) Better Programming Initiative, options for better programming in postconflict settings(Fed. Cruz Roja Inernacional)
http://www.usaid.gov/our_work/crossSe sintetizan otras herramientas cutting_programs/conflict/publications/docs/CMM_ ConflAssessFrmwrk_May_05.pdf www.gtz.de/en/themen/uebergreifendeSe sintetizan otras herramientas themen/krisenpraevention/3947.htm Análisis de datos empíricos y cualitativos sobre www.swisspeace.org conflictos armados http://www.ifrc.org/what/disasters/dp/planning/bpi.a Se centra en acción humanitaria enfocada a procesos de sp recuperación.
Se centra en el análisis de conflictos, capacidades locales http://www.undp.org/bcpr/documents/prevention/int Inter-agency framework for conflict analysis de paz y coyunturas que faciliten los procesos de egrate/Interagency_framework_for_conflict_analysi transición de la guerra a la paz. Es una mezcla de varias s_in_transition_situations.doc in transitions situations (UNDG ECHA) herramientas. Análisis de contexto, Causas del conflicto, Actores www.undp.org/bcpr/whats_new/CDA_combined.pd relacionados con el conflicto, capacidades de paz, f Conflict-Related Development Analysis, dinámicas de conflicto y construcción de escenarios. CDA (UNDP 2003) Similar a la herramienta de DFID. Documento en borrador. Igual que el anterior pero se transversaliza el enfoque de Gendered Conflict-related Development género. Analysis. Gendered CDA (UNDP 2007)
SIDA, Manual for Conflict análisis (2006)
Incrementar la efectividad de la cooperación para el www.sida.se desarrollo y la asistencia humanitaria en contextos afectados por el conflicto. Análisis de conflicto que recoge varias ideas de varias herramientas de esta lista.
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Aid for Peace A Guide to Planning and Evaluation for Conflict Zones. Reflective Peacebuilding, A planning, monitoring, and learning toolkit (Caritas – CRS) Herramienta para la construcción de región en perspectiva de sostenibilidad. Programa Suyusma de la Compañía de Jesus Capacidades de acción para la Paz -PNUD Colombia / CINEP / Synergia
Herramienta que ayuda a los ejercicios de planificación, www.conflictsensitivity.org/?q=node/124 implementación y evaluación de programas de paz en contextos de conflicto armado. Caja de herramientas enfocada en programas de www.nd.edu/~krocinst/documents/crs_reflective_fi construcción de paz. Recoge el trabajo de uno de los nal.pd autores que más conoce esta temática, Jean Paul Lederach. Herramienta de planificación estratégica y prospectiva que incorpora las dimensiones políticas, económicas, sociales, culturales y medioambientales Foco fundamental puesto en actores que promueven Documento en borrador. (Aplicado a la región de dinámicas noviolentas de transformación de conflictos y Montes de María, Meta y Nariño) en las capacidades locales de paz
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Anexo 2 Componentes del análisis de conflicto tradicionales: recoge y sintetiza propuestas de las diversas herramientas analizadas, incluido los aportes de Wehr26.
ETAPA 1
Paso 1
ANÁLISIS DE CONFLICTO
Antecedentes y contextualización
Causas estructurales
Paso 2 A
Identificación de las causas del conflicto según los actores Causas próximas
Mapa del territorio Descripción del país / territorio breve Historia del conflicto Cuestiones económicas de fondo Cuestiones culturales y sociales de fondo Cuestiones políticas de fondo (¿es la naturaleza del estado enfrentada?) Cuestiones ambientales de fondo Geografía Otras cuestiones Problemas políticos, sociales y económicos de fondo que crean las condiciones para conflicto violento Problemas y dilemas de seguridad Factores que contribuyen a un clima tendente a escaladas de violencia, a menudo reflejo de problemas de fondo. Violaciones de Derechos Humanos Cultura de violencia Exacerbación de identidades Economías de guerra Etc
26
Wehr, Paul. Conflict Regulation. Westview Press: Boulder, CO, 1979. Este libro presenta la primera propuesta sistematizada (Conflict mapping) de herramienta de análisis de conflicto tal como lo conocemos
30
Paso 2 B
Paso 3
Identificación de las causas del conflicto según el análisis Identificación de los actores relevantes de la guerra
Causas Estructurales detonantes
/ Causas
Cuadro de arriba
Actores locales Actores regionales Actores nacionales Actores internacionales Actores locales Regionales Identificación de Nacionales las capacidades locales de paz
Paso 4
Identificación de las dinámicas del conflicto
Paso 5
Construcción de escenarios de futuro Consideraciones estratégicas
¿Quiénes son los actores principales y en que niveles operan? ¿Cuáles son sus subgrupos relevantes? ¿De que entramado de actores dependen y de que liderazgos? ¿Quiénes contribuyen a las escaladas o a la mitigación de la violencia? ¿Cuáles son los riesgos de la violencia y del conflicto sobre los actores? ¿Cuáles son los principales intereses, objetivos, capacidades y posiciones de los actores? ¿Cuáles son las relaciones de poder entre actores armados? ¿Cuál es el comportamiento / estrategias de los actores? ¿Qué capacidades institucionales de paz se pueden identificar? Internacionales ¿Qué actores pueden considerarse como spoilers? ¿Cuáles son las dinámicas de escalada y desescalada del conflicto? ¿Cómo se relaciona las dinámicas del conflicto con las causas estructurales? ¿Cuál fue la dinámica a partir de los cuales los actores armados se implantaron en los territorios? ¿Cómo impactan las dinámicas del conflicto sobre hombres y mujeres? ¿Cómo las capacidades locales de paz pueden impactar las dinámicas del conflicto? Etc. Descripción del peor escenario posible y como se puede llegar allí a raíz de la información anterior Descripción de un escenario que refleje el status quo Mejor escenario y como se puede llegar al mismo a raíz de la información anterior. Identificar que elementos pueden hacernos llegar al mejor caso posible y que elementos pueden impulsarnos a los otros escenarios.
31
ETAPA 2
ANÁLISIS DE LAS RESPUESTAS ACTUALES
Paso 1
Identificar el nivel de relevancia de las respuestas actuales al contexto de conflicto impulsadas por diversos actores (Gobierno, SNU, PNUD, sociedad civil) en relación con las causas estructurales y detonantes del conflicto. Se utiliza una matriz desagregada por niveles de intervención (local-regional-nacional) y, en el otro eje, por ámbitos de actuación (respuestas de seguridad, políticas, económicas, sociales…) Una vez identificadas estas respuestas se catalogan como “conflict blind”, “conflict-sensitive”, “conflict-preventative” y se incluyen recomendaciones.
ETAPA 3
IDENTIFICACIÓN DE CAMINOS hacia delante
Paso 1
Etapa que pretende identificar los retos y las oportunidades del análisis realizado hasta este momento, así como las recomendaciones estratégicas para la organización que impulsa el ejercicio de CDA y organizaciones participantes en el ejercicio. La información recogida ofrece una oportunidad para la reorientación de programas y la identificación de nuevas iniciativas. Se puede utilizar una matriz con el título ¿Qué es necesario hacer?. Se puede utilizar una matriz desagregada por niveles de intervención (local-regional-nacional) y, en el otro eje, por ámbitos de actuación (respuestas de seguridad, políticas, económicas, sociales…)
ETAPA 4 DISEÑO DE RESPUESTAS En esta etapa se trata de integrar la información recogida en el esfuerzo de análisis para redirigir la intervención de PNUD y su estrategia de intervención bajo parámetros de sensibilidad al conflicto.
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Anexo 3. Siete herramientas comparadas. Estas 7 herramientas se han comparado con mayor profundidad. Los criterios de selección de las mismas son las siguientes: propuestas de trabajo ya aplicadas por PNUD en otros países (CDA, Interagency, PDA), una herramientas muy completa y reciente la cual intenta recoger muchas de las lecciones aprendidas sobre el tema (Aid for Peace), dos herramientas que se están aplicando en Colombia (PNUD Synergia Cinep y Suyusama) y la herramienta de SIDA, la cual es una buena síntesis de los debates. Eta CDA (UNDP Inter-agency pas BCPR)
Análisis de 1 conflicto
Análisis de 2 respuestas actuales
Análisis de Conflicto
Análisis de respuestas actuales
Manual Sida
Análisis de conflicto
Análisis de escenarios
Identificación Identificación de Estrategias y 3 caminos conclusiones opciones adelante estratégicas y programáticas
PDA (UNDP Indonesia)
Suyusama (Nariño)
Aid for Peace
PNUD / Synergia / CINEP
Visualización de futuros de paz y desarrollo
Análisis de los ámbitos de Análisis de las sostenibilidad (PESCA: necesidades de dimensión económica, social, construcción de paz política, cultural, ambiental)
Análisis de actores relevantes en las dinámicas de conflicto, del conflicto armado y del cambio social
Identificación de obstáculos para la paz
Construcción de una visión prospectiva en la cual se identifican situaciones de sostenibilidad en los ámbitos PESCA, además de indicadores. Diálogo con otros referentes de planificación regional
Análisis de respuestas y del tipo de acciones impulsados por actores que promueven dinámicas de gestión noviolenta de conflicto, de cambio social para la paz y desarrollo
Identificación y valoración de los actores en el territorio
Valoración de los riesgos Definición de estrategias para Análisis de los marcos de del conflicto sobre la la sostenibilidad (estrategias interpretación para la paz y intervención (efectos de urgentes, iniciales, teorías de cambio social la intervención en el transitorias, de consolidación) noviolento conflicto)
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Definición / valoración / evaluación de la relevancia de un determinado tipo o otro de intervención
4
Diseño de respuestas
Identificación y definición de arenas de acción: barrios y veredas, comunas y Análisis de Identificación y corregimientos, municipios, sensibilidad al valoración de regiones, departamento: conflicto a nivel lecciones sobre (alianzas con actores, de programas y construcción de paz escenarios de acción, proyectos y raíces de paz concertación de planes y programas) para la sostenibilidad regional
5
Desarrollo de escenarios
6
Diseño de respuestas de desarrollo (prevención de violencia y construcción de paz)
Anticipo / valoración / evaluación de los efectos Análisis de las relaciones y de construcción de paz articulaciones entre actores de un determinado tipo de intervención
Análisis de los resultados parciales logrados por iniciativas de paz y desarrollo / indicadores de efectividad del trabajo de paz y desarrollo
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Anexo 4. Metodología de análisis para la acción sin daño Se proponen 7 pasos para el análisis: PASO 1
Comprender el contexto del conflicto
identificar el campo o “arena” apropiado –el espacio geográfico y social que es relevante para su programa.
Identificar los conflictos inter-grupales que han causado violencia o son peligrosos y pueden escalar hacia la violencia.
Identificar cómo el proyecto de asistencia se relaciona con ese contexto de conflicto
PASO 2
Analizar (identificar y relevar) divisores y fuentes de tensión.
PASO 3
Analizar (identificar y relevar) conectores y capacidad local para la paz.
PASO 4
Analizar (identificar y relevar) el proyecto Analizar los detalles del programa de asistencia. Recuerde: nunca es todo el programa el que va mal. Es el detalle el que determina el impacto.
PASO 5
PASO 6
Analizar el impacto del programa de asistencia en el contexto del conflicto a través de la Transferencia de Recursos y los Mensajes Éticos Implícitos. -
cómo la Transferencia de Recursos y los Mensajes Éticos Implícitos del programa impactan sobre los divisores y las fuentes de tensión.
-
cómo la Transferencia de Recursos y los Mensajes Éticos Implícitos del programa impactan sobre los conectores y la capacidad local para la paz.
Generar, considerar y escoger opciones para la programación SI un elemento en el programa de asistencia tiene un impacto negativo en los divisores, fortaleciéndolos o alimentando las fuentes de tensión, o, SI un elemento del programa tiene un impacto negativo subestimando o debilitando los conectores o la capacidad local para la paz ENTONCES generar tantas opciones como sea posible para determinar cómo hacer lo que intentamos hacer de manera que debilitemos divisores y fortalezcamos conectores.
PASO 7
Testear opciones y rediseñar el programa. Pruebe las opciones generadas usando su experiencia y las de sus colegas: cuál es el impacto probable o potencial en los divisores/fuentes de tensión. Cuál es el impacto probable o potencial en los conectores/capacidad local para la paz.
USE LA MEJOR O LA MÁS ÓPTIMA OPCIÓN PARA REDISEÑAR EL PROYECTO 35
