Alianzas Público-Privadas como motor de la innovación local transfronteriza
Descripción
CAPÍTULO 6 ALIANZAS PÚBLICO-PRIVADAS COMO MOTOR DE LA INNOVACIÓN LOCAL TRANSFRONTERIZA Horacio Rodríguez Vázquez y Nahuel Oddone
INTRODUCCIÓN Las alianzas público-privadas (APP) facilitan la ejecución de acciones colectivas entre actores de instituciones públicas, la iniciativa privada, la sociedad civil, la academia y, en algunos casos, organismos internacionales o agencias de cooperación internacional62. La finalidad de las APP es lograr conjuntamente mejores resultados que aquellos que podrían obtenerse al trabajar de forma independiente. Por ello, este tipo de asociaciones se basan en recursos, riesgos y beneficios compartidos, además de intereses y objetivos comunes. Mientras que algunas fórmulas asociativas tienen un carácter efímero, de corto plazo o se generan para dar respuesta a situaciones coyunturales específicas, otras se insertan en estrategias de desarrollo más amplias y de mayor alcance, acompañadas por lo general de una visión de mediano o largo plazo. Sin embargo, sea cual fuere el caso, las experiencias disponibles demuestran que las ventajas de este tipo de alianzas como promotoras de la innovación y el desarrollo local superan a los costos iniciales y las posibles dificultades para iniciarlas, implementarlas y/o gestionarlas63. La innovación local transfronteriza, en su interpretación más amplia y actualizada, requiere la coordinación y colaboración 62 Para efectos del presente capítulo, el sector público es entendido como equivalente de la adminis-
tración pública; es decir, las instituciones y las autoridades gubernamentales nacionales, intermedias o locales. Otros actores, como las empresas paraestatales, son consideradas como una tipología particular del sector privado. Por otro lado, las universidades y los centros públicos de investigación son contemplados dentro de la categoría general “academia” y englobados dentro del sector privado. 63 Un análisis reciente de estudios de caso sobre los principales retos, factores clave de éxito y lecciones aprendidas de APP en diferentes regiones del mundo puede ser consultado en Marlynne Hopper et al., Public-Private Partnerships to enhance SPS capacity: What can we learn from this collaborative approach?, STDF / IDB, 2012, 72 p.
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estrecha entre las autoridades e instituciones públicas (nacionales y subnacionales), las empresas, la academia y la sociedad civil organizada para la construcción de capacidades de innovación en ambos lados de la frontera. En este sentido, Simón Parisca señala que el viejo paradigma de la innovación -considerada únicamente como resultado de la investigación científica y el desarrollo tecnológico- deja de lado a muchas personas que no cumplimos con el perfil tradicional de “innovador”; incluyendo a todos aquellos que no tenemos conocimientos de avanzada y/o educación superior en áreas científico-tecnológicas especializadas. De acuerdo con el autor, la innovación debe dejar de considerarse como el trabajo de unos pocos –los “creativos”- para convertirse en un hecho colectivo, responsabilidad de todos64. Es justamente en este marco que las alianzas público-privadas aparecen como un componente clave de las estrategias de innovación territorial en las zonas fronterizas. Ello se debe a que las APP tienen el potencial de aportar soluciones creativas y adaptativas, no sólo en los sistemas productivos locales ni únicamente en las actividades vinculadas a las nuevas tecnologías, sino en los instrumentos de política pública, los servicios de interés público, las instituciones, las herramientas de gestión, el capital social y los procesos de integración transfronteriza, como parte de una práctica cotidiana de articulación entre los actores locales de frontera. El presente capítulo centra su análisis en las APP orientadas al fortalecimiento de capacidades de innovación transfronteriza. El principal objetivo del texto es contribuir en la capitalización de buenas prácticas que permitan analizar las consideraciones de política, así como las distintas modalidades de innovación de la gestión y gestión de las innovaciones sociales, culturales, empresariales e institucionales para facilitar la conformación e implementación futura de APP en otros ámbitos y sectores. El texto está organizado en tres partes, además de esta in64 Simón A. Parisca, “¿Gerencia de la innovación o innovación en la gerencia…?” en Leone, Antonio (Coord.), PYMES: Factor de integración. 35 años de esfuerzo contino del SELA, Venezuela, Editorial Horizonte, SELA / IBERPYME, 2010, p. 82.
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troducción. En primer lugar, se analiza el potencial de las alianzas público-privadas para fortalecer las capacidades de innovación local transfronteriza. En segundo término, se identifican los retos más comunes en la conformación de APP, así como los principales factores de éxito para la operación y sostenibilidad de las mismas. Finalmente, se propone una serie de recomendaciones generales en la conformación de alianzas público-privadas para fortalecer los sistemas de innovación local transfronteriza65. Vale aclarar que dichos lineamientos son meramente indicativos y tienen por objeto contribuir al debate y la discusión en el diseño del marco regulatorio-institucional más adecuado para el desarrollo futuro de APP, dependiendo de las particularidades de los actores involucrados, la idiosincrasia y el contexto local donde se desarrollan. EL PAPEL DE LAS APP EN LOS PROCESOS DE INNOVACIÓN LOCAL TRANSFRONTERIZA La construcción de bienestar social y desarrollo económico local depende, entre otros, de los siguientes factores: 1) la participación activa y la colaboración articulada de los sectores público y privado; 2) la generación, acumulación y flujo de información y conocimiento; 3) la capacidad para introducir innovaciones sociales, institucionales y culturales, así como en la base productiva y el tejido empresarial de un territorio; 4) la articulación de estrategias, políticas y programas públicos entre los distintos niveles de gobierno (local, intermedio y nacional); y 5) la adopción de nuevas prácticas y formas de organización y de gestión. Esta visión impele considerar a la innovación local transfronteriza como un proceso colectivo, basado en el diálogo, la interacción, la coordinación y la creación de redes de confianza y coope65 Un sistema territorial de innovación está conformado por el conjunto de instituciones, públicas
y privadas, que estimulan a los actores de carácter territorial (local, regional o nacional) a adoptar normas, expectativas, valores, actitudes y prácticas comunes de investigación, desarrollo e innovación (I+D+i). De acuerdo con Alburquerque, el enfoque de los sistemas territoriales de innovación resalta la relevancia de los aspectos institucionales, sociales, políticos y culturales que están presentes en las actividades económicas y laborales, las cuales refuerzan la cultura de la innovación y las redes de aprendizaje en un territorio. Francisco Alburquerque Llorens, “Innovación, transferencia de conocimientos y desarrollo económico territorial: Una política pendiente”, ARBOR Ciencia, Pensamiento y Cultura, CLXXXIV 732, 2008, julio-agosto, p. 687-700.
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ración entre los actores locales, públicos y privados, de los territorios contiguos66. Vale la pena subrayar que innovación no significa necesariamente la utilización de los últimos avances o descubrimientos científico-tecnológicos. Por tanto, la capacidad innovadora de un territorio no depende solamente de la investigación científica y el desarrollo tecnológico. La capacidad de innovación local se ve fortalecida gracias a la red de actores, públicos y privados, cuyas actividades e interacciones inician, adoptan, utilizan, adaptan y difunden conocimiento, información y herramientas tecnológicas67. En síntesis, la capacidad de innovación local depende del capital social de un territorio. Ello requiere cambios y/o mejoras organizativas y gerenciales en el funcionamiento de las empresas y la administración pública local, además de transformaciones culturales en las estructuras sociales e institucionales68. Por otro lado, es importante recordar que las fronteras son espacios interestatales en los cuales se condensan las relaciones entre las poblaciones locales, el sector privado y el accionar de los gobiernos nacionales y subnacionales (regionales y/o locales)69. Dadas sus particularidades, las áreas de frontera requieren, en mayor medida que otros territorios, de una gobernanza multinivel70. Una de las acepciones de la gobernanza multinivel es aquella que la concibe como un proceso continuo a través del cual distin66 Siguiendo a Kenichi Ohmae, los sistemas territoriales de innovación del próximo escenario global
serían: la isla de Hainan (China), Petropavlosk-Kamchatsily (Rusia), Vancouver y British Columbia (Canadá), Estonia y Finlandia, la región del Báltico, Ho Chi Mihn (Vietnam), São Paulo (Brasil); Kyushu (Japón) y las denominadas microrregiones italianas. Kenichi Ohmae, El próximo escenario global. Desafíos y oportunidades en un mundo sin fronteras, Bogotá, Grupo Editorial Norma, 2005, 361 p. 67 Leonardo Pineda, “Coordinación interinstitucional como base de funcionamiento de los sistemas regionales de innovación” en Antonio Leone (coord.), PYMES: Factor de integración. 35 años de esfuerzo contino del SELA, Venezuela, Editorial Horizonte, SELA / IBERPYME, 2010, p. 92. 68 Francisco Alburquerque, Pablo Costamagna y Carlo Ferraro, Desarrollo económico local, descentralización y democracia. Ideas para un cambio, Argentina, UNSAM EDITA, 2008, p. 58. 69 José Luis Rhi-Sausi y Nahuel Oddone, “Fronteras y cooperación transfronteriza en América Latina: introducción al Proyecto Fronteras Abiertas” en José Luis Rhi-Sausi y Dario Conato (coords.), Cooperación transfronteriza e integración en América Latina, Roma, CeSPI, 2009, 2a. ed., p. 11-31. 70 José Luis Rhi-Sausi y Nahuel Oddone, “Fronteras abiertas: Lecciones aprendidas” en José Luis Rhi-Sausi y Dario Conato (coords.), Cooperación transfronteriza e integración en América Latina, Roma, CeSPI, 2009, 2a. ed., p. 205-215.
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tos intereses, muchas veces contrapuestos, logran sintetizarse en una estrategia de tipo cooperativa, incluyendo arreglos formales e informales. La necesidad de construcción de este tipo de acuerdos incluye dos dimensiones: una vertical, que refiere a los distintos niveles de gobierno; y una horizontal, que incluye a los diferentes actores (privados y sociales) del territorio71. Las alianzas público-privadas favorecen el encuentro de las dos dimensiones de la gobernanza multinivel, pues se trata de la articulación entre un nivel de la administración pública y, por tanto, de la gobernanza vertical, junto con un actor o grupo de actores que integran la gobernanza horizontal. En ese sentido, las alianzas público-privadas en las zonas de frontera forman parte de la aparición de nuevas formas de organización entre instituciones que, junto con las comunidades y las redes transfronterizas, han favorecido los procesos de gobernanza local72. Asimismo, las APP permiten la construcción de visiones colectivas y fortalecen la cohesión territorial y social, favoreciendo la acumulación de capacidades de innovación cuya finalidad es mejorar conjuntamente el bienestar social, económico y ambiental de una comunidad transfronteriza, impulsando así el proceso de desarrollo local sustentable. En algunos casos, tanto la introducción de innovaciones como el éxito competitivo de un territorio de frontera no dependen tanto del uso de nuevas tecnologías, sino de procesos ligados a mejoras organizativas y cambios sociales y culturales que permitan la creación de mecanismos de gobernanza multinivel y la conformación de APP, capaces de sumar esfuerzos y desarrollar sinergias positivas para mejorar la calidad de las instituciones, las empresas y las sociedades transfronterizas. 71 Para profundizar sobre la gobernanza multinivel, véase Stelios Stavridis et al. (coords.), Gobernanza
global multi-nivel y multi-actor. Ejemplos de Europa, el Mediterráneo y América Latina, España, Prensas Universitarias de Zaragoza, 2011, 335 p. 72 Mayte Salvador Crespo, “Los retos de la gobernanza local en el siglo XXI” en Stelios Stavridis et al. (coords.), Gobernanza global multi-nivel y multi-actor. Ejemplos de Europa, el Mediterráneo y América Latina, España, Prensas Universitarias de Zaragoza, 2011, p. 43-58.
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Lo anterior implica mejoras en las relaciones personales dentro de los grupos de trabajo, tanto en la iniciativa privada como en la administración pública, como un requisito previo para el aumento de la productividad, así como para mantener y dinamizar el potencial de creatividad, innovación y solución de problemas. Ello, a su vez, requiere de un ambiente propicio a la expresión y la ampliación de los talentos personales, además de la conformación de redes que permitan la transmisión de conocimientos y aprendizajes dentro del sistema productivo local. En otras palabras, la construcción y el fortalecimiento del capital humano y el capital social transfronterizo. Como parte de este contexto social de innovación, se incluyen los cambios institucionales necesarios en los diferentes niveles territoriales y funcionales de la administración pública y las diferentes organizaciones del sector privado y la sociedad civil, a fin de facilitar los procesos de adaptación económicos, sociales y culturales antes mencionados73. En general, las alianzas público-privadas en materia de innovación local transfronteriza surgen para: t Promover el diálogo entre los sectores público y privado. Las APP representan un catalizador para promover una discusión más amplia entre los sectores público y privado, con miras a fortalecer los sistemas de innovación local transfronteriza. De hecho, la conformación de comités, foros de diálogo u otro tipo de espacios de coordinación público-privada (formales o informales) representa, generalmente, el primer paso en el establecimiento de alianzas público-privadas. t Definir e implementar la agenda de la innovación local transfronteriza. Los actores del sector privado normalmente actúan como asesores en el diseño, implementación, monitoreo y/o evaluación de políticas y programas públicos, legislación, reglamentos y especificaciones técnicas 73 Francisco Alburquerque, Pablo Costamagna y Carlo Ferraro, Desarrollo económico local, descentrali-
zación y democracia. Ideas para un cambio, Argentina, UNSAM EDITA, 2008, p. 58-59.
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vinculadas a la innovación, así como la propiedad industrial e intelectual. La creación de una agenda de innovación local transfronteriza también involucra la definición de la posición del país y/o las autoridades locales/regionales en foros transfronterizos e internacionales, como las reuniones de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) y el Acuerdo de la OMC sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC), por citar un ejemplo74. Los lineamientos acordados entre los actores públicos y privados permiten la introducción efectiva de innovaciones institucionales, sociales, productivas y organizacionales a nivel local, así como una representación adecuada de los intereses del país/territorio transfronterizo en las negociaciones internacionales. t Coordinar actividades conjuntas para la introducción de innovaciones. La innovación local transfronteriza, entendida como proceso colectivo, requiere la coordinación entre instituciones públicas, empresas, exportadores e importadores, academia, sociedad civil y todos los demás actores involucrados en los sistemas territoriales de innovación. La coordinación público-privada permite complementar 74 Un caso de éxito en este sentido lo representa el Grupo Intersecretarial para el Tequila y el Mezcal en México. Este grupo fue creado en 2008 para hacer frente a las modificaciones en los reglamentos técnicos y estándares internacionales relativos a los niveles de metanol en licores, bebidas espirituosas y destiladas. Los integrantes del grupo son representantes de la Subsecretaría de Comercio Exterior (SCE) y la Subsecretaría de Normatividad y Competitividad (SNC) de la Secretaría de Economía, el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial (IMPI), el Consejo Regulador del Tequila (CRT) y la Cámara Nacional de la Industria Tequilera (CNIT). Este grupo se creó por una iniciativa del sector privado, con el impulso del CRT y la CNIT. La principal motivación fue dar respuesta a las preocupaciones internacionales sobre los efectos negativos del contenido de alcohol en el tequila y el mezcal para la salud humana. Esta problemática surgió ante los cambios en las especificaciones técnicas de algunos países, las cuales requieren un contenido menor de metanol que aquel autorizado por las normas oficiales mexicanas para este tipo de bebidas (NOM-006-SCFI-2005). La función principal de este grupo es definir la posición de México en las negociaciones comerciales bilaterales, regionales y/o multilaterales en relación con el contenido de alcohol en el tequila y el mezcal. Gracias a las negociaciones de este grupo, algunos países han modificado sus especificaciones técnicas para armonizarlas con la NOM-006 y se ha logrado mantener el acceso de dichos productos. Tal es el caso de Vietnam, China, Japón y Corea del Sur. Actualmente, el grupo también tiene a su cargo la coordinación público-privada en cuestiones relacionadas a las denominaciones de origen, indicaciones geográficas y obstáculos técnicos al comercio del tequila y mezcal. Horacio Rodríguez Vázquez, Alianzas Público-Privadas para fortalecer capacidades en Medidas Sanitarias y Fitosanitarias. Manual de Buenas Prácticas en América Latina y el Caribe, Banco Interamericano de Desarrollo, [en prensa], 99 p.
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esfuerzos y compartir experiencias y recursos, lo que puede contribuir en la reducción de tiempos y costos en el diseño e implementación de estrategias de innovación, así como evitar la duplicación de esfuerzos. t Proveer información y capacitación en materia de innovación. La introducción de innovaciones requiere la creación y el fortalecimiento del capital social y humano, como base del conocimiento y de los sistemas territoriales de innovación. Asimismo, está relacionada con la capacidad de investigación de un territorio (academia y centros de investigación); la interacción estrecha entre los “proveedores” y los “usuarios” de las innovaciones; así como de las redes de aprendizaje locales que conectan a los agentes públicos y privados75. En ese sentido, las APP pueden representar una fuente relevante de información y enseñanza, apoyando la creación y el fortalecimiento de las capacidades locales de innovación y las comunidades de aprendizaje.
75 Leonardo Pineda, “Coordinación interinstitucional como base de funcionamiento de los sistemas
regionales de innovación” en Antonio Leone (coord.), PYMES: Factor de integración. 35 años de esfuerzo contino del SELA, Venezuela, Editorial Horizonte, SELA / IBERPYME, 2010, p. 91-110.
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CONFORMACIÓN DE APP PARA LA INNOVACIÓN LOCAL TRANSFRONTERIZA: RETOS PRINCIPALES Y FACTORES DE ÉXITO Una APP exitosa transfiere responsabilidades hacia la contraparte más apta y con mayores capacidades arraigadas (una suerte de principio de subsidiariedad entre los sectores público y privado). En este punto, es importante enfatizar que cada uno de los actores que participa en una alianza la aborda desde su propia perspectiva76, atendiendo a sus estrategias e intereses. En otras palabras, una alianza público-privada tiene el potencial de formarse, únicamente, en el espacio de convergencia de los objetivos e intereses públicos y privados (figura 1) y en aquellas áreas de actividad que les permiten interactuar en circunstancias mutuamente beneficiosas. FIGURA 1. ESPACIO POTENCIAL PARA LA CONFORMACIÓN DE ALIANZAS PÚBLICO-PRIVADAS (APP)
Fuente: Elaboración propia, adaptado de Hartwich et al. (2007).
76 Marlynne Hopper et al., Public-Private Partnerships to enhance SPS capacity: What can we learn from
this collaborative approach?, STDF / IDB, 2012, p. 3.
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Por ejemplo, las instituciones públicas pueden beneficiarse de la agilidad y el acceso a recursos (tecnológicos, financieros o humanos) del sector privado para promover los sistemas territoriales de innovación. Así, cuando las entidades del sector público toman la iniciativa para conformar una APP lo hacen a menudo como un medio para reducir costos, compartir riesgos, estimular la innovación institucional y productiva, además de fomentar la participación y el compromiso del sector privado en el diseño y ejecución de políticas y programas públicos. Por otro lado, cuando los actores del sector privado deciden aliarse con el sector público lo hacen, por lo común, para dar cumplimiento a los requisitos y/o estándares derivados de la normativa y reglamentación vigentes; dar a conocer, defender y potenciar sus intereses; acceder a recursos públicos -generalmente, a través de fondos concursables- con la intención de cofinanciar inversiones en infraestructura, tecnología y/o formación de recursos humanos; y/o como una herramienta para la prevención y solución de problemáticas o conflictos puntuales. Entre los principales obstáculos para la innovación local -sobre todo entre las micro, pequeñas y medianas empresas- se encuentran la falta de acceso a financiamiento, así como las deficiencias en las instalaciones propias de las empresas y las instituciones públicas y/o de la infraestructura de conectividad local/regional (caminos, puertos, aeropuertos, aduanas, puntos de inspección fronterizos, entre otros). En ese sentido, la construcción, equipamiento, mantenimiento y actualización de la infraestructura física y tecnológica representa uno de los mayores costos para el fortalecimiento de los sistemas territoriales de innovación. En este caso particular, la colaboración público-privada tiene como principal objetivo compartir recursos financieros, tecnológicos y/o humanos para el desarrollo de infraestructura vinculada a la innovación local transfronteriza, la cual puede incluir laboratorios y centros de investigación, infraestructura de conectividad, parques industriales y/o tecnológicos, así como la aplicación de tecnologías de información y comunicación (TIC) en los procesos administrativos y/o productivos, entre otros. 77 Darío Milesi y Carlos Aggio, Éxito exportador, innovación e impacto social. Un estudio exploratorio
de PYMES exportadoras latinoamericanas, FUNDES / BID, 2008, 159 p.
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Como se mencionó en el apartado anterior, las alianzas público-privadas permiten aunar esfuerzos, compartir información, experiencias y recursos, además que reducen los tiempos y costos del diseño e implementación de estrategias de innovación y evitan la duplicación de esfuerzos, ya sea a través de la creación de mecanismos de diálogo y coordinación, la construcción de infraestructura o las mejoras organizativas en la administración pública y el sector privado local. Asimismo, las APP representan estructuras que promueven la apertura a nuevas soluciones colectivas y buenas prácticas, incentivando los esquemas de gobernanza multinivel en las zonas de frontera. El marco regulatorio-institucional, además de establecer los objetivos y dar forma y estructura a la APP, también incide en los mecanismos de financiamiento. Así, se observa que aquellas alianzas creadas para la provisión de bienes públicos, como por ejemplo la salud o la educación, o aquellas que integran a micro, pequeñas y medianas empresas, tienden a estar financiadas mayoritariamente con recursos públicos y/o fondos de la cooperación internacional. Por otro lado, aquellas APP donde participan grandes empresas y/o que están orientadas a favorecer estrategias de comercialización internacional o posicionamiento de marcas, cuentan con un aporte mayor de recursos privados. Esto sucede porque en el primer caso se trata de un interés general –un bien público-, a menudo relacionado con la estrategia de desarrollo del gobierno (local, intermedio o nacional); mientras que el segundo tipo de asociación persigue un interés privado o sectorial para mejorar el acceso al mercado de un producto o sector en particular 78. Una observación general es que el modelo de gobernabilidad, junto con un marco legal/institucional adecuado y la identificación de los mecanismos de financiamiento más apropiados, minimizan los principales retos y dificultades en la conformación y desarrollo de APP, convirtiéndose en factores clave para su éxito. 78 Marlynne Hopper et al., Public-Private Partnerships to enhance SPS capacity: What can we learn from
this collaborative approach?, STDF / IDB, 2012, p. 7.
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Entre los retos principales y los factores clave de éxito para la conformación de alianzas público-privadas que incentiven la innovación local transfronteriza se pueden enlistar los siguientes. RETOS PRINCIPALES t (BSBOUJ[BSVOBMUPOJWFMEFDPNQSPNJTPEFMPTJOtegrantes de la alianza. Normalmente, cada uno de los actores que conforman una APP cubre los gastos derivados de su participación en las reuniones y actividades. La falta de compromiso entre los integrantes puede resultar en una asistencia limitada a las reuniones, afectando la coordinación eficaz de la APP y la ejecución de sus actividades. t *OĘVFODJBZGBMUBEFBQPZPQPMÓUJDP Las consideraciones políticas de los integrantes de una APP pueden incidir en su éxito o fracaso. En primer lugar, la influencia política puede injerir sobre la composición de la alianza público-privada, determinando el tipo y número de actores que la conforman. Ello puede afectar las habilidades de negociación de la APP a nivel regional, nacional e internacional. Por otro lado, la falta de apoyo político en el proceso de creación y desarrollo de este tipo de asociaciones puede afectar la asignación de recursos humanos, institucionales, físicos y financieros, incidiendo en la capacidad de coordinación y trabajo 79 conjunto entre los distintos actores vinculados a los sistemas territoriales de innovación . t 'JOBODJBNJFOUPZUJFNQPMJNJUBEPTAlgunas de las estrategias de innovación local transfronteriza pueden re79 Por citar un ejemplo, la creación del Comité Nacional sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias
en México se ha visto retrasada por la falta de apoyo político, dado que algunos tomadores de decisiones lo consideran innecesario ante la existencia del Grupo Interinstitucional para la Promoción de Exportaciones Agropecuarias. Ante esta situación, la Secretaría de Economía (SE) de México está promoviendo la formalización del Comité Nacional MSF a través de la Subsecretaría de Comercio Exterior (SCE), destacando las ventajas y alcances del comité para negociar la posición del país en foros internacionales, así como presentando ejemplos exitosos de otros países que actualmente utilizan este mecanismo. Horacio Rodríguez Vázquez, Alianzas Público-Privadas para fortalecer capacidades en Medidas Sanitarias y Fitosanitarias. Manual de Buenas Prácticas en América Latina y el Caribe, Banco Interamericano de Desarrollo, [en prensa], 99 p.
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querir una cantidad importante de recursos financieros, técnicos y humanos que no todos los actores locales (públicos o privados) están dispuestos a afrontar y sostener. Por ello, durante el proceso de conformación de una APP es importante tener presente el costo financiero para la introducción de innovaciones institucionales a los efectos de garantizar su perdurabilidad en el tiempo con base en la consecución de objetivos tangibles e intangibles. Ello, además, promueve la continuidad de las actividades, sobre todo de aquellos procesos de apropiación social de las innovaciones que requieren de más tiempo. Por otro lado, es importante tener presente que pueden ocurrir cambios administrativos en las autoridades públicas locales (municipales) en cortos periodos de tiempo (por lo general cada tres o cuatro años) lo que puede incidir directamente sobre la APP y los recursos a disposición. Esta situación hace necesaria la creación de mecanismos de gobernanza que puedan paliar la inestabilidad generada por los cambios de gobierno. Al tratarse de APP entre actores locales transfronterizos es posible generar un sistema de seguridad articulado a partir de la no coincidencia de los calendarios electorales, en donde la administración pública local del lado de la frontera que permanece en el gobierno realice actividades de coaching y capacitación para estimular el involucramiento y la participación de la contraparte que recién ha llegado al poder. t Corrupción y conflicto de intereses. Cuando se delegan responsabilidades “tradicionales” del sector público al sector privado, existe un riesgo potencial de desviaciones y captura por intereses especiales. El reto principal consiste en asegurar que los actores del sector privado mantengan una postura de integridad y control cuando interactúan con sus contrapartes en la implementación de responsabilidades oficiales que les han sido delegadas. t Falta de interés para invertir capital en el desarrollo de infraestructura tecnológica. En el caso de algunos
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territorios fronterizos, en los que el flujo comercial y de personas es limitado, la inversión de capital necesaria para el desarrollo de sistemas territoriales de innovación puede no ser redituable desde el punto de vista de su relación costo-beneficio, representando una barrera potencial para la introducción de innovaciones. Es importante que el sector público incentive la colaboración del sector privado en el desarrollo de los sistemas territoriales de innovación, a través de mecanismos de cofinanciamiento de infraestructura, concesiones, vinculación con las universidades o centros de investigación para promover acciones de capacitación y sensibilización, entre otros. La cooperación internacional puede jugar un papel importante en este sentido80. t Procesos burocráticos para obtener/perder una autorización oficial para formar parte de la red de innovación local. En algunos casos, los procesos para obtener una autorización o licencia pueden ser largos y engorrosos, desincentivando a algunos actores privados a formar parte de la red de innovación local transfronteriza. De igual manera, los procesos de aplicación de sanciones ante el incumplimiento de las obligaciones de los actores privados deben ser ágiles, claros y fáciles de implementar, para evitar que sigan operando si no observan los lineamientos legales/administrativos.
80 A modo de ejemplo se puede mencionar el caso de los Puntos de de Verificación e Inspección Zoo-
sanitaria de Importación (PVIZI) en la frontera sur de México. Las leyes mexicanas requieren que todos los productos pecuarios que ingresan al país sean inspeccionados en un PVIZI para la obtención de un certificado de importación. En el caso de la frontera sur, el PVIZI más cercano es marítimo (ubicado en Puerto Morelos, Quintana Roo), lo que incrementa los costos de transporte para las exportaciones pecuarias provenientes de Centroamérica. Algunos actores del sector privado han desarrollado análisis que demuestran que el flujo de productos que entran al país por la frontera sur no es suficiente para solventar la inversión en la construcción de un PVIZI. Para hacer frente a este desafío, el SENASICA está evaluando la posibilidad de asignar parte de sus recursos públicos para construir un PVIZI en Suchiate (Chiapas) y delegar su operación y administración al sector privado. Sin embargo, antes de tomar esta decisión, la institución sigue a la espera de agotar todas las posibilidades de inversión privada para la construcción de infraestructura MSF en el sur del país, o acceder a recursos de la cooperación internacional para tal fin. Marlynne Hopper et al., Public-Private Partnerships to enhance SPS capacity: What can we learn from this collaborative approach?, STDF / IDB, 2012, 72 p.
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FACTORES DE ÉXITO t Identificar y clarificar los objetivos y metas comunes. La definición de los objetivos y metas comunes constituye uno de los factores más importantes para la sostenibilidad a largo plazo de las alianzas público-privadas, además de que promueve un mayor nivel de compromiso, apropiación y, en consecuencia, una participación más activa de los actores involucrados en ellas. t %JTF×BS VOB FTUSVDUVSB PSHBOJ[BDJPOBM BEFDVBEB Es importante diseñar un organigrama adecuado que, además de tener un número suficiente de recursos humanos para llevar a cabo las funciones de la APP, asegure una representación efectiva de los intereses de los actores vinculados a los sistemas territoriales de innovación. Delimitar y clarificar el papel de cada uno de los actores involucrados en las APP, así como las responsabilidades, plazos obligaciones y derechos de cada socio pueden contribuir en el logro de una distribución equilibrada de costos y beneficios, así como una representación adecuada de todos los miembros. Este factor es esencial para evitar la duplicación de esfuerzos, disminuir el riesgo potencial de que aparezcan rivalidades entre los integrantes de una alianza, así como para asegurar la continuidad del marco institucional de la misma. t Diseñar canales efectivos de comunicación. La transmisión de información oportuna a todos los actores involucrados en los sistemas territoriales de innovación, incluidos los acuerdos y decisiones tomadas al interior de las APP, favorece la creación de conciencia en torno a la importancia de estas asociaciones y sus funciones. Por otro lado, promueve la transparencia y rendición de cuentas en las actividades de la alianza, su proceso de toma de decisiones, así como la distribución y utilización de los recursos, lo que puede traducirse en un mayor apoyo político e institucional. De igual manera, es importante comunicar los resultados de
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la APP en materia de innovación, factor que puede incentivar la creación de más alianzas en esta área. t $olaboración del sector privado para implementar planes y programas públicos y viceversa. La función de los programas públicos vinculados a la innovación local es promover una mayor competitividad de las empresas e instituciones académicas locales, pero corresponde a los actores del sector privado tomar acciones para llevarlos a la práctica. Por lo tanto, para la ejecución de dichos programas es importante contemplar un marco legal adecuado y la provisión de incentivos públicos para el sector privado, como facilitar el acceso a insumos y recursos financieros, técnicos y humanos que promuevan la introducción de innovaciones 81. Esto es especialmente importante para las micro, pequeñas y medianas empresas. t "QSPWFDIBNJFOUP EF MBT BMJBO[BT FYJTUFOUFT El aprovechamiento de espacios de diálogo y colaboración público-privada existentes puede facilitar la introducción de innovaciones, así como llegar a una mayor audiencia en un menor lapso de tiempo. t *EFOUJĕDBDJØO EF GVFOUFT EF ĕOBODJBNJFOUP En América Latina existen diferentes opciones de financiamiento para el fomento de iniciativas que promueven la innovación y la competitividad en general, como el Fondo CORFO Innova82en Chile, el Programa Nacional de Innovaciones IN81 En México, por ejemplo, 20 gobiernos subnacionales han elaborado sus propias leyes sobre APP.
En África, Nigeria ha elaborado una política nacional de alianzas público-privadas (N4P) y directrices operativas para el desarrollo de proyectos de APP. Mauricio, por su parte, creó en 2002 una unidad de APP en el Ministerio de Hacienda y Desarrollo Económico. La Comunidad de África Meridional para el Desarrollo (SADC) puso en marcha en 2011 una estrategia sobre APP y una red para promover el desarrollo de estas alianzas dedicadas al desarrollo de infraestructura. En este marco, se han adoptado medidas para intercambiar experiencias y buenas prácticas, crear capacidades y aptitudes, etcétera. Además, existe un proyecto de red africana de centros de referencia sobre las APP del continente que permitiría desarrollar y armonizar los marcos relacionados con las APP para apoyar la ejecución de grandes proyectos de infraestructura. Veáse Marlynne Hopper et al., Public-Private Partnerships to enhance SPS capacity: What can we learn from this collaborative approach?, STDF / IDB, 2012, 72 p. 82 CORFO Innova es un fondo público concursable para el desarrollo de proyectos tecnológicos privados y público-privados, otorgado a través de la Corporación de Fomento de la Producción de Chile. Para mayor información véase http://www.corfo.cl/
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NOVAR83 en Argentina, o el Fondo de Innovación Tecnológica SE-CONACYT84en México. Asimismo, existen fondos y programas de cooperación internacional disponibles en este sentido, como el Fondo Multilateral de Inversiones del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)85, el Programa AL-Invest IV86 y los programas bilaterales de cooperación de la Unión Europea (UE) con algunos países de la región, como el Programa de Innovación y Competitividad UE-Chile87. Es importante que el sector privado identifique estas fuentes de financiamiento y formule adecuadamente los proyectos de fortalecimiento de capacidades de innovación local para acceder a la cofinanciación pública. t "EFDVBSMPTQSPHSBNBTEFJOOPWBDJØOBMBTDPOEJciones locales. Es importante tomar en cuenta el contexto y la cultura local para diseñar programas de creación y desarrollo de capacidades de innovación, incluyendo las posibilidades y limitaciones de las instituciones, el sector privado, la academia y la sociedad civil locales88.
83 En el marco del Programa Nacional de Innovaciones, de la Secretaría de Planeamiento y Políticas,
en 2005 se creó el Concurso INNOVAR con el objetivo de estimular el espíritu emprendedor, difundir los procesos de transferencia de conocimientos y tecnologías y promover las innovaciones que mejoren la calidad de vida y permitan sustituir las importaciones para regenerar el tejido productivo del país. Mayor información en http://www.innovar.gob.ar/ 84 Es un fideicomiso público creado entre la Subsecretaría para la Pequeña y Mediana Empresa (SPYME) de la Secretaría de Economía (SE) y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), con el propósito de apoyar a las micro, pequeñas y medianas empresas, así como a personas físicas con actividad empresarial que desarrollen o adopten actividades de innovación y desarrollo tecnológico (preferentemente con propuestas sujetas a patente en alguno de los siguientes sectores: sistemas de manufactura avanzada, tecnologías para la salud, agroalimentario, biotecnología, nanotecnología, tecnologías móviles y multimedia, tecnologías limpias y energías renovables. Más información en http://www.conacyt.gob.mx/fondos/FondosSectoriales/ECONOMIA/Paginas/default.aspx 85 Desde el año 2006, el BID ha invertido más de 600 millones de dólares en APP relacionadas principalmente con la infraestructura física. Mayor información sobre los proyectos e iniciativas relacionados con APP a los que el BID financia puede ser consultada en: http://www.iadb.org/en/topics/public-private-partnerships/public-private-partnerships,1714.html. 86 Comisión Europea, Al-Invest Programa Regional de Cooperación, http://ec.europa.eu/europeaid/where/latin-america/regional-cooperation/al-invest/index_es.htm 87 Programa de Innovación y Competitividad UE-Chile, http://cooperacionue.agci.cl/ic/ 88 En el caso del Programa de Exportación de Sandías en Honduras, por ejemplo, el cual fue ejecutado por el Ministerio de Agricultura con el financiamiento de la Agencia Suiza para el Desarrollo y Cooperación (SDC) y la Agencia de Cooperación de Estados Unidos (USAID), se brindó un acompañamiento público-privado para que los pequeños productores de sandía firmaran acuerdos comerciales
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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES La innovación local transfronteriza es un proceso colectivo, que requiere de la colaboración estrecha entre el sector público, el sector privado, la academia, la sociedad civil organizada y los ciudadanos bajo un enfoque de gobernanza multinivel en ambos lados de la línea fronteriza. Los gobiernos de los territorios contiguos -locales, intermedios y nacionales- son los responsables de establecer un ambiente legal e institucional que favorezca la introducción de innovaciones en el tejido social y empresarial de las zonas de frontera considerando las particularidades de los múltiples niveles de la gobernanza en un sentido vertical. El sector privado, por su parte, tiene la responsabilidad de implementar cambios o mejoras en su estructura organizativa y productiva que garanticen el fortalecimiento de los sistemas territoriales de innovación. Las APP, por tanto, favorecen la introducción de innovaciones en un menor tiempo y en condiciones mutuamente beneficiosas para los actores públicos y privados, mejorando en última instancia a los sistemas territoriales de innovación. Las alianzas público-privadas más exitosas son aquellas donde se logra una distribución equilibrada de responsabilidades, costos, riesgos y beneficios entre los actores involucrados, que en el caso transfronterizo debe verse reflejado particularmente en su dimensión translocal. Ello implica la transferencia de responsabilidades hacia la contraparte más apta y con mayores capacidades arraigadas. Los gobiernos locales deben mantener una estrecha vigilancia sobre cualquier factor que pueda poner en riesgo sus sistemas territoriales de innovación transfronteriza. El sector privado debe aportar a estas para la exportación de sus productos. Sin embargo, algunos productores no pudieron cumplir con los estándares de calidad e inocuidad y/o los volúmenes de producción acordados en los contratos de exportación, por lo que el programa solo estuvo vigente durante un año (2001-2002) y se decidió no replicarlo. Rodríguez Vázquez, Alianzas Público-Privadas para fortalecer capacidades en Medidas Sanitarias y Fitosanitarias. Manual de Buenas Prácticas en América Latina y el Caribe, Banco Interamericano de Desarrollo, [en prensa], 99 p.
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alianzas su eficiencia, agilidad y capacidad de respuesta para implementar soluciones creativas a la vez que se fortalecen las capacidades innovadoras locales en términos generales. La multidimensionalidad de la innovación sumada a la creatividad de los actores privados garantiza la competitividad de un territorio de frontera. La aparición de nuevos actores en el escenario político de un territorio es inevitable ya que estos cambios ocurren constantemente en la administración pública y, sobre todo, a nivel local (municipal), generando las consecuentes modificaciones en los sistemas de innovación. Por tanto, es aconsejable que las alianzas público-privadas contemplen estructuras administrativas permanentes y flexibles que aseguren la introducción de innovaciones a largo plazo, independientemente de los cambios en la administración pública de ambos lados de la frontera. Para ello, es importante tener en cuenta el ambiente legal e institucional de los territorios transfronterizos, los recursos necesarios para su operación, así como los intereses de los actores que conforman una APP. Las políticas (locales, regionales y nacionales) de innovación deben promover una cartera de instrumentos que promuevan la conformación y el fortalecimiento de redes de aprendizaje, así como la creación de alianzas público-privadas en materia de investigación, desarrollo e innovación (I+D+i). Sin embargo, es importante tener presente que la innovación local transfronteriza no involucra solamente a los productos o procesos del sistema productivo local, sino que tiene que ver, principalmente, con el capital social y humano, la estructura orgánica de la administración pública local, la articulación universidad-municipio y las redes de cooperación entre los territorios contiguos. Es por ello que la innovación local transfronteriza tendrá una identidad complementaria a la de las realidades nacionales y locales de cada lado de la frontera. Entre las principales lecciones aprendidas que pueden servir de base para la promoción futura de este tipo de asociaciones se encuentran las siguientes:
a) Las alianzas público-privadas deben conformarse a partir de metas comunes, intereses compartidos y objetivos medibles. Las APP deben centrarse en el logro de metas y objetivos que representen beneficios mutuos para todos los actores involucrados, al mismo tiempo que constituyen una estrategia para satisfacer sus intereses individuales. Es importante que durante el proceso de conformación de la alianza se establezcan indicadores de cumplimiento medibles que permitan un seguimiento de los logros alcanzados, tanto en términos individuales como colectivos. Estos factores contribuyen en la sostenibilidad a largo plazo de la APP, así como en el compromiso y la apropiación de la misma por parte de sus integrantes. b) El sector público y el sector privado tienen responsabilidades complementarias en los procesos de innovación local transfronteriza, no sustituibles. La innovación local transfronteriza es un proceso colectivo. En consecuencia, las acciones del sector privado deben ser consideradas como un complemento a los esfuerzos del sector público y no como un reemplazo de sus responsabilidades. Es importante asegurar que el sector privado no interfiera en la esfera de acción gubernamental, sobre todo en aquellos aspectos vinculados al marco regulatorio, las negociaciones internacionales y las políticas públicas en materia de propiedad intelectual e industrial o compras gubernamentales. Delimitar y clarificar el papel de cada uno de los actores involucrados en las APP, así como sus responsabilidades, plazos de cumplimiento, obligaciones y derechos, puede contribuir en una distribución más equilibrada de costos y beneficios, así como favorecer una representación adecuada de todos los miembros de la alianza y aquellos sectores involucrados en los sistemas territoriales de innovación.
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c) Los mecanismos regulatorios internos de las APP, así como el ambiente legal externo (regulaciones nacionales, regionales e internacionales) deben apoyar el proceso de conformación, implementación y ejecución de las alianzas y sus actividades. Las regulaciones, leyes, normas y lineamientos vinculados a los procesos de innovación deben ser claros y fácilmente traducidos en acciones concretas, asegurando con ello el fortalecimiento de las capacidades innovadoras de los actores transfronterizos. En caso de ser necesario, resulta conveniente promover un proceso de reforma del marco regulatorio y político que favorezca la creación de APP y promueva la introducción de innovaciones en la administración pública, las empresas, la academia, las organizaciones de la sociedad civil y las actividades de la ciudadanía. Las acciones de cabildeo de ciertas APP, como los foros de diálogo, los espacios de articulación y los comités público-privados, pueden contribuir en la construcción de dicho ambiente favorable. d) El sector público debe mantener un mecanismo constante de monitoreo y supervisión en las actividades delegadas al sector privado. Cuando se delegan responsabilidades “tradicionales” del sector público al sector privado siempre existe un riesgo potencial de desviaciones y captura por intereses especiales. El reto principal consiste en asegurar que los actores del sector privado mantengan una postura de integridad y control en la ejecución de las actividades que les han sido delegadas, sobre todo cuando interactúan con sus contrapartes locales o aquellas ubicadas al otro lado de la frontera. Los mecanismos de monitoreo, supervisión, auditoría y control de procesos pueden contribuir en el aseguramiento de la correcta ejecución de dichas actividades por parte del sector privado. Ello requiere que el gobierno mantenga un equipo calificado para llevar a cabo dichas acciones de manera sistemática, así
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como una comunicación efectiva y consistente con el sector privado. En el caso de las APP en zonas de frontera, la cooperación descentralizada, en general, y la cooperación transfronteriza, en particular, puede ser una herramienta importante en este proceso. Asimismo, el proceso de autorización de infraestructura privada para colaborar con las instituciones públicas debe ser transparente, evitando el clientelismo y/o favoritismo en los otorgamientos de licencias para ofrecer sus servicios. e) Es necesario fomentar la comunicación efectiva, la transparencia y la rendición de cuentas entre los integrantes de la APP, así como entre éstos y los actores externos afectados por la misma. La introducción de innovaciones involucra una amplia gama de actores, lo que en ocasiones puede dificultar la conciliación de sus intereses y preocupaciones. Las deficiencias en la comunicación pueden incrementar el riesgo de retrasos en la adopción y/o implementación de soluciones y herramientas tecnológicas, así como en los flujos de intercambio de conocimientos e información. Por otro lado, el éxito de una alianza depende, por lo general, del compromiso y las contribuciones (económicas, en especie o en horas hombre) de sus integrantes. La administración de los recursos y la rendición de cuentas de una APP debe ser transparente, generando una mayor confianza entre los actores que la conforman. Asimismo, es importante que las alianzas público-privadas den a conocer sus objetivos, planes de acción y logros a todos aquellos actores que, si bien no forman parte de la misma, se ven afectados por sus actividades, como otras instituciones del sector público, la iniciativa privada, las instituciones académicas, las organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos. Ello contribuye al reconocimiento del potencial de las alianzas, así como al fortalecimiento de los sistemas de innovación transfronteriza.
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Las TIC pueden ser un instrumento de apoyo que potencie la transparencia, la rendición de cuentas y la divulgación de información sobre la APP, sus actividades y sus resultados principales. f) Al momento de diseñar el marco institucional de una APP se debe buscar una estructura organizacional flexible. La innovación requiere de creatividad, flexibilidad y un proceso de mejora continua. En ese sentido, es importante que los miembros de una APP promuevan una estructura organizacional flexible que permita ajustes en los procesos de conformación, manejo y operación de la alianza, así como en el proceso de innovación local transfronteriza. Además, al momento de diseñar el marco institucional de la APP, se deben tomar en consideración acciones que permitan la continuidad de las alianzas público-privadas, independientemente de los procesos de rotación de sus integrantes y/o los representantes de las instituciones (públicas o privadas) que la conforman. g) Diseñar mecanismos de evaluación que permitan medir los efectos de la APP en el fortalecimiento de capacidades de innovación local transfronteriza. Con el objetivo de verificar si una APP está operando de la manera esperada y logrando el fortalecimiento de las capacidades de innovación local transfronteriza, es fundamental contemplar mecanismos de evaluación de las acciones individuales y colectivas de sus integrantes, los resultados de la APP y aquellos factores que permitan identificar áreas de oportunidad a mejorar. h) Las alianzas público-privadas representan una oportunidad para fortalecer los sistemas de innovación local transfronteriza pero, probablemente, no serán la fórmula
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más adecuada para todas las situaciones o contextos. Las experiencias disponibles demuestran que las ventajas de las APP para fortalecer los sistemas territoriales de innovación superan a las posibles dificultades para iniciarlas, implementarlas y/o administrarlas. No obstante, no son la panacea y, en algunos casos, no representan la solución más adecuada. El éxito o fracaso de una APP depende de muchos factores intrínsecos, como su estructura orgánica y operativa, los recursos con los que cuenta y las capacidades de sus integrantes, entre otros. Sin embargo, los factores externos también son determinantes, como la falta de apoyo político de otros actores y niveles de la administración pública, el ambiente legal, la infraestructura de conectividad y la integración física existente en las zonas fronterizas, etcétera. Por lo tanto, es importante tener presente que las APP no son la única estrategia ni la fórmula más eficiente para el fortalecimiento de las capacidades de innovación local transfronteriza, sino que representan un camino que resulta adecuado en algunos contextos específicos.
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