Alcozauca: ser policía en la Montaña de Guerrero

INDICE 1

Presentación

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Marco introductorio

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Una breve nota sobre el concepto de seguridad humana Las diversas problemáticas de La Montaña Las problemáticas directamente relacionadas con la seguridad ciudadana El rol de los policías ante el complejo de inseguridades Las inseguridades y las policías comunitarias La no prevención en el complejo de inseguridades

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El contexto de Alcozauca: pobreza, desigualdad e inseguridad

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Dimensión geográfico–física Dimensión demográfica Dimensión social Dimensión económica y material Dimensión de seguridad y política

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La Policía Municipal de Alcozauca

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El ser humano policía: perfil sociodemográfico El ser institucional en la Policía Municipal de Alcozauca Institución que reinicia cada tres años Lejos del estado y la federación ¿Presupuesto que no alcanza? Acciones no articuladas de prevención La ausencia de un proceso formativo

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ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

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El ser organizacional en la Policía Municipal de Alcozauca. Un déficit en habilidades básicas Falta de conocimiento técnico y del debido proceso Dos decenas de policías para tareas muy diversas En el terreno: la cotidiana invención Línea de mando: liderazgo, lealtad y confianza Comunicación y asignación de tareas La salud laboral: condiciones materiales y subjetivas del ser y hacer policía Lo bueno y lo malo de ser policía La jornada de servicio La seguridad social y el apoyo legal: un débil respaldo en la institución Los chalecos no alcanzan: la escasez de equipo Institución policial y cultura de la legalidad Cerca y lejos: las relaciones con la ciudadanía La identificación de los problemas de seguridad Policía y ciudadano: los puntos de encuentro Policía y ciudadano: la percepción y el acercamiento con el otro Las faltas de ciudadanía Policía y ciudadano: lo que es y lo que podría venir Institución policial y corresponsabilidad ciudadana

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Un apartado breve: la Policía del Pueblo

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La Policía Municipal de Alcozauca y la seguridad ciudadana: recomendaciones

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Condiciones para un fortalecimiento institucional y comunitario acorde con la seguridad ciudadana Hacia un fortalecimiento institucional y comunitario para mejores condiciones de seguridad ciudadana en Alcozauca En el ámbito del fortalecimiento institucional policial En el ámbito del fortalecimiento institucional municipal En el ámbito del fortalecimiento comunitario

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INDICE

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Conclusiones

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Fuentes de información

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Encuestas, entrevistas, grupos focales y reuniones

PRESENTACIÓN

Este diagnóstico cualitativo de la Policía Municipal de Alcozauca, Región de La Montaña de Guerrero ha sido generado por el Instituto para la Seguridad y la Democracia (Insyde) y el Monitor Civil de las Policías y los Cuerpos de Seguridad de la Montaña (MOCIPOL) en colaboración con el Centro de Derechos Humanos de la Montaña Tlachinollan y el Centro de Análisis e Investigación Fundar A.C. El propósito es impulsar una agenda de supervisión civil de los cuerpos policiales en La Montaña de Guerrero. El paradigma de la seguridad ciudadana es el fundamento de este diagnóstico. La seguridad ciudadana es un acercamiento conceptual que ha tomado relevancia en el marco de transiciones a la democracia en América Latina. Bajo este enfoque, la seguridad es concebida desde una perspectiva más amplia que la tradicional. Los referentes principales ya no son sólo el Estado y sus instituciones sino también las libertades de los ciudadanos y la plena existencia de un marco de derecho para que las puedan ejercer. En esta misma lógica, las amenazas dejan de ubicarse sólo en las escalas extremas de los delitos de alto impacto y abarcan todas aquellas manifestaciones que trastocan y ponen en peligro la convivencia ciudadana en un marco de equidad, derechos y libertades. Por lo tanto, cuando se presentan conductas y circunstancias en entornos familiares, colectivos y comunitarios, que afectan al plano individual y generan retornos a esas mismas arenas (a lo individual, colectivo, comunitario) en forma de violencias, delitos y faltas de ciudadanía (incivilidades), se les debe considerar como manifestaciones que dan cuenta de distorsiones y contradicciones sociales, políticas, institucionales y comunitarias que generan miedo y desconfianza entre los ciudadanos y sus instituciones de seguridad, con lo que se trastocan las libertades y los derechos. Por eso, la seguridad ciudadana está estrechamente vinculada al concepto más amplio de seguridad humana y al de desarrollo humano, como se detalla en la parte introductoria del documento. 1

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En la seguridad ciudadana el Estado sigue teniendo la responsabilidad de garantizar las libertades y los derechos, con el matiz de que en este enfoque, el ciudadano transita de ser un actor pasivo–receptor a un sujeto de derechos y socio en la tarea. Por lo tanto los niveles centrales de gobierno desde donde, bajo la perspectiva tradicional, se ha gestionado la seguridad, pierden sentido frente a ciudadanos y gobiernos locales (municipios) que se empoderan para gestionarla desde sus propias arenas territoriales (municipio, comunidad, colonia). El efecto es un fortalecimiento de la gobernabilidad democrática local y la subsidiariedad de la política pública en la agenda de la seguridad, pues con la participación ciudadana se afianza la transparencia y la rendición de cuentas, y con la asociatividad y toma de decisiones conjuntas entre policías y ciudadanos desde sus niveles nucleares de territorio (por encima de lealtades políticas y líneas centrales de mando), la descentralización se materializa de una manera positiva. Este cambio de prioridades ha vuelto evidente la necesidad de refundar y fortalecer las instituciones locales de seguridad, pues en el marco de este nuevo paradigma, son las que hoy enfrentan el desafío de impulsar su transición hacia estadios más democráticos (con mayor participación ciudadana), más transparentes (con mayor rendición de cuentas), más sustentables (con procesos mejor estructurados y evaluados), más eficientes (con métodos de inteligencia policial) y más cercanos y colaborativos con la comunidad (con métodos de proximidad social). En pocas palabras, se requiere impulsar un cambio en la manera de hacer las cosas dentro y fuera de las instituciones. La herencia de las policías en América Latina y en México parte de lógicas autoritarias de los setenta y parte de los ochenta. En estas maneras tradicionales de ejercer la labor policial ha predominado un enfoque disuasivo y reactivo, basado en el uso directo y arbitrario de la fuerza como metodología sobresaliente de acción, con lo que se alienta una reproducción casi sistémica de formas de violencia ilegal que, de acuerdo con Marcelo Saín (2009), ha favorecido que se diluya el límite entre el delito y la actividad policial, entre los delincuentes y la policía, ya que ha instaurado la utilización de medios ilegales como forma habitual de desempeño de las labores policiales, por ejemplo la construcción de versiones falsas de los acontecimientos durante sus funciones preventivas o investigativas; el ocultamiento, la destrucción 2

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o la fabricación de pruebas tanto para incriminar a inocentes como para absolver a policías o a personas sospechosas de delitos; la falsificación o manipulación de testimonios o la preparación de testigos; la intimidación, la amenaza y la represalia sobre testigos o víctimas; torturas a personas imputadas de delitos o a inocentes; la desaparición o ejecución de personas, entre otras manifestaciones. Por todo lo anterior, el interés principal de este documento es aportar a la comprensión de un escenario complejo y desafiante para la reforma policial en México: la Montaña de Guerrero. Es una zona históricamente conflictiva, marcada por la desigualdad social, donde impera la impunidad. Como lo menciona María Teresa Estrada, ahí, la arbitrariedad en el ejercicio del poder, la parcialidad del orden jurídico y las acciones represivas del gobierno han sido los factores que han hecho de la violencia un problema endémico y de la desconfianza a la ley y a la policía una actitud comprensible en la ciudadanía (Estrada, 1994: 65). La mayoría de las experiencias en reforma policial democrática en América Latina y en México se han impulsado desde ámbitos urbanos, donde la conflictividad obedece a lo diverso y complejo que son los aspectos social, económico y de relaciones de convivencia, éstas últimas determinadas por la densidad de población y el tipo de interacciones que se generan en ese contexto. Muchas de las iniciativas en la región sobre procesos de supervisión civil y policía comunitaria (mecanismos que distinguen a los procesos de reforma policial democrática) se han desarrollado en estas arenas, con una concentración poblacional considerable y ciertas capacidades institucionales y de acceso a recursos, pero ¿Cómo pueden impulsarse estos procesos de reforma en contextos municipales rurales? ¿Cómo podrían articularse iniciativas en condiciones de una grave debilidad institucional municipal, sin recursos suficientes para el fortalecimiento policial, con una alta vulnerabilidad social de la población y de amenazas a su cohesión? ¿Cuáles serían los desafíos políticos, institucionales, sociales y culturales para contribuir a una labor policial de proximidad social con supervisión civil, en estos territorios? Ése es el caso de la región de La Montaña en Guerrero, catalogada en 2010, por el Consejo Nacional de Población (CONAPO), como una de las zonas más marginadas y de pobreza extrema en México, donde 14 de los 19 municipios son definidos como de muy alta marginación y los cinco restantes son de alta marginación. Con más de 3

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600 comunidades en los 19 municipios, la región de La Montaña tiene 76.61% de población indígena, de los pueblos Na Savi, Me’phaa y Naua. El analfabetismo afecta a más de 65% de la población en municipios como Cochoapa el Grande, Metlatónoc y Ahuacotzingo. ¿Cómo se han desarrollado las políticas de seguridad en la Montaña de Guerrero? ¿Cuáles han sido sus efectos? En el marco de a política de seguridad impuesta en el periodo 2006–2012 por el gobierno federal, se tendió a acentuar la gran debilidad institucional en las instancias municipales. La federalización de la seguridad ocasionó que, lejos de atenderse las lamentables condiciones organizacionales, laborales, de formación y de acceso a recursos y equipos, etc., que guardan muchos de los municipios y sus policías preventivas, se degradaran aún más, con lo que se nivelaron valles propicios para la vulneración de derechos como los de libertad personal, al debido proceso, a la integridad personal, derechos patrimoniales, a la inviolabilidad del domicilio, derechos laborales, a la vida, a la seguridad personal y a la información ¿Cómo determinan estas condiciones estructurales la viabilidad del desarrollo de enfoques de seguridad ciudadana —proximidad social, reconciliación y colaboración ciudadanía–policías y por supuesto, supervisión civil— en la Montaña de Guerrero? Las y los policías de La Montaña sufren de condiciones adversas en su cotidianidad laboral. Su derecho a un trabajo digno es vulnerado de manera constante, pues no se les brinda certeza jurídica ni respaldo institucional en su actuar; pueden ser despedidos sin justificación; carecen del equipo necesario para sus labores; sufren constantes riesgos de trabajo sin una garantía de protección social para ellos y sus familias, que responda cuando son afectados en su integridad física; tampoco tienen un salario que les permita afrontar necesidades básicas de supervivencia. Con la finalidad de comprender mejor estas grietas del mundo policial en La Montaña durante 2012, el Instituto para la Seguridad y la Democracia (Insyde), A.C. y el Monitor Civil de las Policías y los Cuerpos de Seguridad de la Montaña de Guerrero (MOCIPOL), bajo el marco de la iniciativa de trabajo conjunto sobre Supervisión Civil, con el Centro de Derechos Humanos de la Montaña Tlachinollan y Fundar, Centro de Análisis en Investigación, emprendieron un ejercicio diagnóstico de la Dirección General de Seguridad Pública de Alcozauca, Guerrero. El compromiso y profesionalismo del equipo investiga4

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dor que tuvo a su cargo este trabajo, integrado por Rubén Guzmán Sánchez, Matilde Pérez Romero, Jesús Peralta López y María Eugenia Suárez de Garay, ha posibilitado un conocimiento más profundo y preciso de la realidad policial en la Montaña de Guerrero. Este proceso es el origen de este documento, que tiene por objetivo hacer visible el abandono institucional que prevalece —por parte de los tres niveles de gobierno— hacia la gestión de la seguridad en el Municipio de Alcozauca en primer término y, en general, hacia La Montaña de Guerrero; este abandono, sumado a las condiciones de desigualdad y conflictividad social en un contexto rural sin opciones de desarrollo para sus poblaciones, principalmente pueblos indígenas, fortalece un complejo de inseguridades en donde la institución policial y, en concreto, el policía municipal, tiene la encomienda de hacer que prevalezca la tranquilidad, en un marco de orden “tradicional”. Pero al mismo tiempo, este policía porta en su uniforme las carencias sociales, institucionales y organizacionales que determinan la condición de desarrollo tanto en las instancias de gobierno municipal como en los ámbitos comunitarios de la región. Con lo anterior se desencadenan una serie de situaciones donde la corrupción, el abuso, la violación de derechos humanos de los ciudadanos, la degradación material y la inseguridad laboral en las que los policías realizan su labor, favorecen una distorsión y adulación de lo que debería ser la convergencia entre el gobierno municipal, la institución policial y los ciudadanos: la seguridad ciudadana. De manera paradójica, esto da por resultado una prolongación de ambientes de inseguridad y una brecha acentuada entre el ciudadano y sus instituciones de seguridad local. Así, el propósito es conformar un producto que promueva el análisis y la reflexión acerca de la importancia de fortalecer el derecho humano a la seguridad, en contextos de fuerte conflictividad y desigualdad social como el que caracteriza a La Montaña, y que se ubique a los ciudadanos y las instituciones locales como sujetos clave en ese gran desafío.1

Se debate si es más pertinente postular que el derecho humano a la seguridad existe de manera autónoma o entender la seguridad como una condición. Se afirma que la primera posición explicita mejor la relevancia de los bienes jurídicos, así como las obligaciones del Estado. La segunda dice que antes que hablar del derecho a la seguridad habría que hacer referencia a la seguridad de los derechos, entendi1

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Este diagnóstico ha sido construido con la ayuda de varios instrumentos metodológicos: s5NARECOPILACIØNDOCUMENTALYDEANÉLISISSOBRELASITUACIØNDEMOGRÉlCA social, económica, política y de seguridad de La Montaña y del Municipio de Alcozauca. s%NTREVISTASSEMIESTRUCTURADASAFUNCIONARIOSPRESIDENTEMUNICIPAL DIRECTOR de la policía, delegado de Gobernación), activistas (un activista político y un profesor líder regional de un movimiento magisterial) y otros actores sociales (Comité Ciudadano municipal, comisarios de 19 comunidades, un delegado comunitario, cuatro agentes de Policía del Pueblo) importantes de La Montaña y del municipio de Alcozauca. s5NAENCUESTADEPREGUNTASAPOLICÓASDEUNTOTALDEEN activo) integrantes del cuerpo de Policía Municipal del Municipio de Alcozauca. s5NEJERCICIOMETODOLØGICODEGRUPODEDISCUSIØNOENTREVISTAGRUPALCON agentes de este mismo cuerpo. Debido a la falta de una sistematización de información dentro de la propia institución que nos pudiera proporcionar más elementos cuantitativos se ha decidido proyectar un fuerte análisis de corte cualitativo para este documento.

dos en su integralidad, y que reivindicar el derecho a la seguridad abre la puerta a que éste sea objeto de ponderación frente a otros derechos que se estiman primarios, como la vida o la integridad personal. La opinión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en su Informe sobre Seguridad Ciudadana, es conciliadora. Destaca que en el orden jurídico internacional de los derechos humanos no se consagra el derecho a la seguridad frente al delito o a la violencia interpersonal o social. Sin embargo, puede entenderse que ese derecho surge de la obligación del Estado de garantizar la seguridad de la persona, en los términos del artículo 3 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, del artículo 1 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, del artículo 7 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y del artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. No obstante, la Comisión considera que la base de las obligaciones exigibles al Estado se encuentra en un plexo normativo que exige la garantía de derechos afectados en particular por conductas violentas o delictivas, cuya prevención y control es el objetivo de las políticas sobre seguridad ciudadana. Estos derechos son: “el derecho a la vida; el derecho a la integridad física; el derecho a la libertad; el derecho a las garantías procesales, y el derecho al uso pacífico de los bienes, sin perjuicio de otros derechos que serán objeto de análisis específico en el cuerpo de este informe” (CIDH, Informe sobre seguridad ciudadana (OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57 31 diciembre 2009 Original: Español). 6

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El documento se estructura de la siguiente manera: Una primera parte —introductoria— en donde se aborda, de manera amplia, la complejidad de problemáticas en La Montaña que impactan en la seguridad humana y el desarrollo humano de sus pueblos; de ahí que se establezca una estrecha relación entre la seguridad ciudadana como una precondición para que estas comunidades puedan avanzar hacia arenas de mayor seguridad colectiva (seguridad humana) y ampliación de las opciones de vida (desarrollo humano). Una segunda parte que tiene que sirve para contextualizar al Municipio de Alcozauca; en ella se desarrollan las dimensiones geográfica, demográfica, social, económica, política y de seguridad. En la tercera parte se desarrollan los ejes de análisis del Diagnóstico sobre la institución de seguridad del Municipio de Alcozauca, de la siguiente manera: s%LSERHUMANOPOLICÓAPERlLSOCIODEMOGRÉlCODELOSPOLICÓAS  s%LSERORGANIZACIONALENLA0OLICÓA-UNICIPALDE!LCOZAUCAHABILIDADES conocimiento técnico y del debido proceso, la actuación en terreno, la línea de mando, etcétera). s,ASALUDLABORALCONDICIONESMATERIALESYSUBJETIVASDELSERYHACERPOLICÓA (lo bueno y lo malo de ser policía, la jornada de servicio, condiciones de seguridad laboral y social, el respaldo de la institución). s,AFUNCIØNDELPOLICÓAYLANOCIØNDEORDEN s)NSTITUCIØNPOLICIALYCULTURADELALEGALIDAD s,ASRELACIONESCONLACIUDADANÓALAIDENTIlCACIØNDELOSPROBLEMASDESEguridad, la percepción y el acercamiento con el otro, los puntos de encuentro, las faltas de ciudadanía etcétera). s,APARTICIPACIØNYCORRESPONSABILIDADCIUDADANA s5NBREVEAPARTADOSOBRELAPOLICÓACOMUNITARIADELPUEBLO s0OLICÓA-UNICIPALDE!LCOZAUCAYSUPAPELENLACONSTRUCCIØNDELASEGURIDAD ciudadana municipal: recomendaciones.

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Por último, una reflexión, a manera de conclusión, sobre los desafíos para la construcción de la seguridad ciudadana desde las policías municipales en contextos rurales de alta conflictividad, marginación y diversidad étnica, como una aproximación a La Montaña de Guerrero.

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MARCO INTRODUCTORIO Las agendas de seguridad / inseguridad humana en La Montaña de Guerrero y el rol de la Policía Municipal

Una breve nota sobre el concepto de seguridad humana El concepto de seguridad humana responde a dos ideas formuladas a lo largo de la última década y media: la seguridad debe centrarse en las personas y la seguridad de las personas se ve amenazada no sólo por la violencia física (directa) sino también por otras amenazas a su subsistencia en condiciones de dignidad. El concepto de seguridad humana, aunque ya utilizado por algunos actores del mundo académico, se difundió desde que fue adoptado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en su Informe sobre Desarrollo Humano de 1994, en un contexto de conflictos armados de posguerra fría y de un fuerte impulso a las temáticas del desarrollo, sobre todo en el enfoque de lo que se ha denominado desarrollo de capacidades. En ese documento, la seguridad humana se definió de manera amplia como “ausencia de temor y ausencia de carencias” y es caracterizada como “la seguridad frente a amenazas crónicas tales como el hambre, la enfermedad y la represión, al igual que la protección contra interrupciones súbitas y dañinas en los patrones de la vida diaria, sean éstas en los hogares, en el trabajo o en las comunidades” (PNUD, 1994: 36). El informe describió cuatro características básicas: universal, interdependiente en sus componentes, centrada en las personas y mejor garantizada mediante la prevención. Por lo anterior, la seguridad humana tiene dos dimensiones básicas: la libertad respecto a las necesidades de subsistencia (que éstas se vean cubiertas) y la libertad frente 9

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al temor (amenazas, represión, etc.). Las amenazas a la seguridad humana pueden ser crónicas (hambre, enfermedad, represión, conflictos armados, etc.) o pueden consistir en perturbaciones repentinas de la vida cotidiana y deberse a factores naturales o humanos. Por eso la seguridad humana está estrechamente vinculada a los conceptos de seguridad ciudadana y de desarrollo humano, como lo refiere un Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos de la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos (CIDH, 2009). La seguridad ciudadana consiste en una arena de convivencia equitativa, procurada en estrecha colaboración entre gobiernos (locales, estatales– provinciales, etc.) y ciudadanos para fortalecer ambientes colectivos, propicios para el ejercicio de las libertades y los derechos, sin que éstos se vean menoscabados por la violencia o la delincuencia. El desarrollo humano, por su parte, consiste en un proceso de ampliación de opciones y capacidades de las personas (una vida prolongada y saludable, el acceso al conocimiento y a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente, incluso el goce de libertades políticas, económicas y sociales). Así, la seguridad humana consiste en que las personas y las comunidades (seguridad ciudadana) puedan ejercer esas opciones y capacidades (desarrollo humano) de forma libre y segura, participando como sujetos de derecho (empoderados, tomados en cuenta) en colaboración con sus instituciones de gobierno, con una relativa confianza en que las oportunidades de hoy no desaparezcan mañana. Implica que todas las personas tengan la capacidad de ganarse la vida y satisfacer sus necesidades básicas, en condiciones de valerse por sí mismas, de participar en la comunidad, sin el temor a que esto se vea interrumpido por la violencia y las manifestaciones delictivas o de conflictos armados. En otras palabras, es la seguridad de las personas en sus vidas cotidianas, que se alcanza mediante el desarrollo humano, la convivencia democrática y no mediante las armas y los ejércitos. Estos tres conceptos están, así, altamente interrelacionados y tanto los éxitos como los fracasos de uno inciden en los otros. Los logros en materia de desarrollo humano permiten consolidar la seguridad humana, tanto como los avances en ésta permiten fortalecer a la seguridad ciudadana. En tanto, los fracasos en el desarrollo humano 10

MARCO INTRODUCTORIO

generan privación, hambre, tensiones étnicas, etc., y por tanto inseguridad y violencia, lo que mina la seguridad humana y ciudadana. Ante estos desafíos de la seguridad como una vía clave y punto de partida para lograr mejores condiciones de vida y desarrollo de las personas y las comunidades, la figura del Estado toma un rol determinante. En un marco democrático y de derecho éste se conforma como el ente con mayor responsabilidad para propiciar, con la gestión de las instituciones de gobierno, un marco de políticas públicas encaminadas a garantizar los derechos económicos, sociales y culturales, así como los derechos civiles y políticos para los ciudadanos y las distintas comunidades y grupos de población (pueblos originarios, minorías étnicas, sexuales, etáreas, etc.) en un enfoque participativo y de empoderamiento ciudadano, es decir, el ciudadano como sujeto y corresponsable, no como actor pasivo y receptor. Por tanto, el trabajo por la seguridad y el desarrollo de las personas y las comunidades, con independencia de la complejidad de aristas y factores (políticos, económicos, institucionales, sociales, culturales etc.) que inciden en el alcance y la manera en que éstos (las personas y las comunidades) lo forjan, se lo apropian o lo interpretan, es una tarea que el Estado, por medio de las instituciones de gobierno, debe propiciar en un marco participativo y equitativo con los ciudadanos y las comunidades. Debe ser pues, una tarea ante todo democrática, incluyente, respetuosa de la diversidad, de las libertades y del Estado de derecho. El presente documento de diagnóstico de la Policía Municipal de Alcozauca, como se detallará más adelante, tiene por objeto hacer visible el abandono institucional que prevalece por parte de los tres niveles de gobierno, en la gestión de la seguridad en el Municipio de Alcozauca y, en lo general, en La Montaña de Guerrero. Este ejercicio de análisis parte del enfoque de la seguridad ciudadana como un reconocimiento de que ésta sería un primer eslabón para contribuir a una seguridad más amplia (la seguridad humana) y abonar al desarrollo de capacidades que pudieran fortalecer un desarrollo humano en el largo plazo en la región. Se reconoce la importancia de desplegar, a manera de marco introductorio, un panorama general de las problemáticas de seguridad (desde una perspectiva amplia) en la vida de las comunidades que conforman la región de La Montaña, porque son 11

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asuntos que tienen un impacto directo en los procesos institucionales locales, comunitarios y en la relación entre policías y ciudadanos, lo que complejiza factores contextuales que detonan procesos disfuncionales —individuales y colectivos— y no permiten el ejercicio pleno de una seguridad ciudadana. A continuación se desarrolla una radiografía general de las condiciones de inseguridad humana y ciudadana en la región de La Montaña, como preámbulo (de lo genérico a lo específico) para ubicar, en su justa dimensión, el papel de la institución de seguridad del Municipio de Alcozauca, en el ámbito de la seguridad / inseguridad ciudadana; por último, un componente de lo que hemos denominado el gran complejo de inseguridades que aqueja a esta parte de Guerrero y que a continuación se desarrolla.

Las diversas problemáticas de La Montaña En una reunión de comisarios, comisarias, delegados, delegadas, comisiones de seguridad y principales de 19 comunidades, pertenecientes sobre todo al municipio de Alcozauca pero también de Tlapa y Malinaltepec, de la región de La Montaña, que se desarrolló en mayo de 20122 en el Municipio de Alcozauca y al que asistieron los equipos de trabajo del Instituto para la Seguridad y la Democracia (Insyde) y el del Monitor Civil de los Cuerpos Policiales de La Montaña (MOCIPOL), la población, así como sus representantes, aludieron a las siguientes problemáticas.

En el aspecto ambiental y económico s,ATALAEXCESIVADEBOSQUESYELROBODELE×A s,ACONTAMINACIØNDELOSRÓOSYLATIERRA CONSUIMPACTOENLASMALASYESCAsas cosechas.

Esta reunión tuvo lugar el 11 de mayo de 2012 en la cancha principal del municipio de Alcozauca. El propósito fue debatir sobre la posibilidad de unirse a la red de Policía Comunitaria, presente ya en varias comunidades de La Montaña y bajo el organismo coordinador denominado Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias (CRAC).

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MARCO INTRODUCTORIO

s,ASEXPLORACIONESDEEMPRESASMINERASENLOSTERRITORIOSCOMUNITARIOS SIN un acercamiento y consulta con los pueblos. s5NACONTROVERSIACONLA#OMISIØN&EDERALDE%LECTRICIDADPORELEXCESIVO cobro de tarifas eléctricas a los habitantes de las comunidades, por completo incompatibles con sus niveles de consumo. La CFE estaba cobrando a las comunidades cerca de 103 millones de pesos, pero mediante protestas la cifra bajó a 50 millones. En La Montaña de Guerrero se han iniciado procesos de utilización de recursos naturales con una base —poco sustentable— de responsabilidad ambiental y social, que se contrapone a cómo conciben sus comunidades su relación con los recursos de la tierra. De hecho, durante la alternancia en el gobierno estatal, que se dio en 2004, no hubo cambio en las formas de relación con estas comunidades. Se sostuvo una tendencia hacia el desmantelamiento de la economía comunitaria y se privilegió a grandes proyectos de inversión extranjera, con el razonamiento de que éstos tendrían un efecto derrame en la población, mismo que se concretaría en empleos e ingresos. Así, con una configuración de políticas públicas centrada en la inversión para meganegocios, los que basan su gestión en la privatización o concesión de los recursos estratégicos en los territorios indígenas, sin un proceso de consulta con ellos, se atenta contra una concepción cultural de desarrollo comunitario con base en el trabajo agrícola y en la producción de alimentos básicos, donde la autosuficiencia alimentaria y la viabilidad de la vida en el campo fueron siempre los pilares de las relaciones de producción e intercambio. Por eso estas políticas económicas y de destrucción ambiental, impulsadas por el sector privado mediante concesiones del sector público, representan actos que violan la autodeterminación de estos pueblos y la obligación de ser consultados por el Estado, en iniciativas de fomento o desarrollo que los afecten de manera directa, según lo dispuesto en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificado por el gobierno mexicano. En el aspecto de las políticas de fomento —identificadas como intervencionistas— por parte de los gobiernos estatal y federal, los asuntos urgentes mencionados en esa reunión de las 19 comunidades fueron: 13

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s,OSPROGRAMASDEDESARROLLOEXTERNOS QUENOPARTENDELASNECESIDADESDE la comunidad, así como los programas de apoyo del gobierno (asistencialistas) que, afirman los representantes, tienen el efecto de pacificar al pueblo: “Ya no nos interesa luchar”. s,ATENDENCIAHACIALAPRIVATIZACIØNDELASPROPIEDADESCOMUNALES ATRAVÏS de la política de regularización propuesta por el gobierno federal. Respecto del primero, se puede reflexionar que la complejidad social y multicultural que envuelve a La Montaña de Guerrero se ha constituido en un foco permanente de atención del Estado. Sin embargo, esta atención no se ha cobijado bajo la égida de un desarrollo comunitario y sostenible, respetuoso de los derechos colectivos de los pueblos, sino bajo el aseguramiento de medidas asistencialistas y verticales que garantizan, hasta cierto punto, el control y la presencia del Estado con fines partidistas y clientelares. En relación con el asunto de las propiedades comunales, para los indígenas la tierra es un bien público, colectivo, concebida como un ente con vida propia; un sujeto (la Madre Tierra) que no puede ser vendido. Esa visión se ha contrapuesto a la tendencia, en las últimas décadas, de ver a la tierra en su dimensión material y enfocarse en su aprovechamiento económico y comercial.3 En Guerrero, según datos de 2005 (Tlachinollan, 2005), 75% de las tierras estaban bajo el régimen de propiedades ejidales y comunales, es decir 956,895.94 hectáreas eran ejidales y 239,848.10 hectáreas eran comunales. Ésas son, además de la inseguridad ciudadana —que será abordada de manera específica en el siguiente apartado—, algunas de las problemáticas que las comu-

Una de las amenazas graves a los territorios de los pueblos indígenas ha sido la imposición del Programa de Certificación de Derechos Ejidales (PROCEDE) en todos los núcleos agrarios. Si bien los pueblos indígenas lograron recuperar parte de sus tierras después de la Revolución Mexicana, la reforma constitucional del artículo 27 en 1992 permitió otra vez la privatización de las tierras. De esta reforma nacieron el PROCEDE y el PROCECOM (Programa de Certificación de Derechos Comunales). Muchas organizaciones civiles han denunciado el PROCEDE y el PROCECOM por las divisiones que generan en las comunidades y en los ejidos, y por propiciar el acaparamiento y la venta de las tierras colectivas. Por ejemplo, cuando los ejidos aceptan el PROCEDE, los campesinos pueden obtener créditos pero en cambio tienen que dejar en garantía sus tierras y, si luego no logran cumplir con el crédito, las pierden. 3

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MARCO INTRODUCTORIO

nidades en esa reunión reconocían como urgentes y en las que debían consensuar estrategias colaborativas para enfrentarlas. Esta lista se complementa con otra, de fenómenos y procesos, que tienen raíces más profundas y que también han determinado lo intra e inter comunitario. Una de estas problemáticas adicionales tiene que ver con la falta de opciones económicas para superar las condiciones de atraso social y asegurar la supervivencia. Esto ha ocasionado el fenómeno de un éxodo que los habitantes de estas comunidades emprenden en ciertas épocas del año, al emigrar hacia los estados del norte del país o hacia Estados Unidos para trabajar como jornaleros agrícolas, llevando —en algunos casos— consigo a la familia, con todo lo que ello implica en términos de condiciones de estancia y de deserción escolar para los niños. En una entrevista con el delegado de la Secretaría de Gobernación para la Región de La Montaña, respecto de esta cuestión declara: Sí, sigue dándose sobre todo en las partes altas donde no hay forma de sobrevivir, son los que se van por temporadas […] Pero es una práctica de muchos años. Ahora en Estados Unidos también están compitiendo los mismos habitantes de las zonas altas, pero sí es una práctica constante. Sigue dándose. La alta migración a estados del norte y a Estados Unidos también ha generado un proceso de desarraigo y pérdida de sentido de pertenencia, sobre todo en los migrantes más jóvenes. La migración pues, elegida por circunstancias ajenas a la voluntad de migrar, es decir, por las condiciones de pobreza en la que viven estos pueblos, se convierte también en una problemática reflejada en la vulneración de los lazos familiares y comunitarios. Otro problema en La Montaña de Guerrero, producido por la enorme pobreza que azota a la región (no hay municipio en La Montaña que no sea catalogado por el Consejo Nacional de Población [CONAPO] y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía [INEGI] como de alta o muy alta marginación) es el alto índice de analfabetismo, que pone en evidencia la falta de cumplimiento de las obligaciones que tiene el Estado de asegurar la escolaridad de la población, en este caso en congruencia con el derecho a una educación bilingüe e intercultural de calidad. 15

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En el bajo nivel educativo que prevalece entre los niños y las niñas intervienen varias causas: la alta deserción escolar en los tiempos de emigración familiar; la división y politización de la agenda educativa por parte de sindicatos de maestros —y grupos disidentes de los mismos— que convierten a una política pública fundamental en un coto de disputas de poder entre facciones y gremios que anteponen sus intereses al bien común, como es el derecho a la educación. Al respecto un profesor, líder de uno de los movimientos educativos en La Montaña, añade: Yo digo que la educación en la región de La Montaña no está para presumirse. Aquí depende mucho de la situación geográfica y de la alimentación de los niños. Influyen muchas cosas, pues si el alumno no te viene desayunado, el maestro no planeó, está improvisando… Si en la casa del alumno tienen problemas los papás, pues el alumno no va aprender, no va aprender por todos esos problemas que existen a su alrededor. Y si el maestro no planea, no se interese en investigar pues es lógico que no va a poder avanzar así. Y también el otro problema que tenemos es que desde el nivel central no nos llegan los libros de texto, nos llegan incompletos. La deserción, como ya se mencionó, es otro grave problema. Los niños dejan de ir a la escuela porque tienen que participar en actividades de subsistencia ya sea de manera cotidiana o en las temporadas de migración, debido a que se van con sus padres a trabajar como jornaleros. Esto neutraliza los avances en cobertura educativa de la que presume el gobierno federal, es decir, de nada sirve que los niños de La Montaña tengan acceso a la educación: muchos de ellos se quedarán en el camino y no concluirán su formación básica. Al respecto el profesor entrevistado comenta: Tenemos esa deserción. Se nos presenta con los Nauas, con los Mee´pha de acá arriba por Xila… Xilacayatotitlán, por Juanacatlán, por Francisco I. Madero, de ahí es donde migran casi todos. Por ejemplo: si en septiembre tenemos 30 alumnos y ahorita yo fuera a las aulas pues me encontraría con cinco, con seis. Sí, se van, se los llevan [a las familias con sus niños], no sé si todavía vayan a Culiacán, pero hace como unos 15 días andaban por aquí los autobuses, no sé para dónde los estaban llevando… Bueno, se supone que los niños se van a los campos, pero CONAFE tiene un convenio para allá atenderlos, pero eso no se cumple. 16

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Además de la educación, un aspecto determinante en las capacidades de desenvolvimiento y de opciones de vida de estos pueblos es la propiedad de la tierra, que tiene que ver, por un lado, con la supervivencia de la tenencia y gestión comunal que de manera tradicional ha caracterizado a las formas de producción agrícola en estos comunidades y, por otro, con la fuerte presión hacia el tránsito a la propiedad privada, de acuerdo con las opciones de regularización que provienen del gobierno federal. En este marco se insertan también los viejos conflictos agrarios entre comunidades que, aunque en menor medida en los tiempos recientes, siguen teniendo efectos de erosión en el tejido social intercomunitario. A la pregunta de Insyde y el MOCIPOL sobre cuáles serían los conflictos más complejos —en términos de historia— que se presentan y que siguen vigentes en La Montaña, el delegado de la Secretaría de Gobernación comenta: “Los conflictos agrarios son los más preocupantes, históricos, hay unos que datan de más de cien años por diversos factores”. En seguida el funcionario comparte un caso que data de más de cien años: Pues está el caso de Xilotepec con Acaxtlahuacán, Puebla, por límites. Están los casos de Valle Hermoso con Xicayan del Tovar, municipio de Tlacuachistlahuaca. Esta el caso de Tlacoapa con Ocoapa, Huitzapula con San Juan Bautista Cuapala, Municipio de Atlixtac. Algunos de estos conflictos datan de hace noventa y tantos, ochenta y tantos, 120 años y muchos de estos problemas se deben a que las mediciones se hacían de escritorio. En la región de La Montaña existen más de 20 conflictos agrarios,4 varios de ellos clasificados como focos rojos, que continúan cobrando una cuota muy importante de vidas humanas, heridos, desplazados y encarcelados. En varios estados del país estos conflictos datan de las reformas agrarias posrevolucionarias y han sido el resultado de errores de la Secretaría de la Reforma Agraria, que

Según informa la Agenda Estatal para el Desarrollo y la autonomía de los pueblos indígenas de Guerrero (Tlachinollan: 2005), los conflictos agrarios surgen por: falta de tierras, por ambigüedades y vacíos jurídicos respeto a los derechos y títulos agrarios desde hace décadas y siglos; planes sobrepuestos, producto de la entrega de documentos alterados por las autoridades agrarias; desacuerdos acerca de los límites territoriales; acaparamiento y ocupaciones ilegales de ganaderos y madereros quienes cuentan con la protección y respaldo de las autoridades; respuestas inadecuadas de las autoridades en la resolución de estos conflictos. 4

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no estableció límites claros entre ejidos u otorgó títulos que se enciman sobre las mismas tierras. Esto pudo haber sucedido en varios casos en La Montaña; de ser así, las instituciones gubernamentales tendrían una alta responsabilidad en algunos de estos conflictos, que han degradado la vida comunitaria a un estado de inseguridad humana, donde el temor contrarrestan el desenvolvimiento y anulan la autodeterminación. Pero la división entre comunidades no sólo proviene de los conflictos agrarios; en muchas ocasiones también se gesta desde los intereses políticos locales. Algo que caracteriza a la cultura de hacer política en La Montaña es una mezcla entre una fuerte ideologización —que data de los movimientos disidentes de los setenta— y un pragmatismo político que la utiliza para privilegiar sus intereses de grupo y de facción. Así se trate del Partido Revolucionario Institucional (PRI) o del Partido de la Revolución Democrática (PRD), los grupos de poder local que llegan a dirigir las presidencias municipales tienden a favorecer, en su periodo de gobierno, a grupos afines a su partido político o intereses y en función de ello benefician a unas comunidades sobre otras, según en cuál de ellas se localicen grupos más afines a la presidencia municipal. Esto significa que, en La Montaña de Guerrero, frente a un contexto nacional que presenta avances y retrocesos en la superación de viejas prácticas políticas, se acude a un neocorporativismo y a una permanencia de relaciones clientelares, la que se agudiza por dos factores: los altos niveles de pobreza, que ayudan a construir un mercado cautivo para esas prácticas, y el monopolio de los partidos políticos en la gestión pública y comunitaria, frente a un débil empoderamiento de la propia población. Sin duda, una cultura democrática e institucional endeble que se refleja en el gobernar para nosotros, donde “nosotros” implica una manipulación de las bases sociales —bien intencionadas, convencidas de que defienden lo justo— por parte de actores políticos en esencia autoritarios. He ahí el punto de convergencia entre el interés de grupo de élites locales y sus bases, cuya convicción ideológica utilizan. En una entrevista a un activista social de larga trayectoria en La Montaña, él compara con lo que, a su modo de ver, fue una época (los setenta) en donde los ciudadanos pudieron converger en intereses con los actores políticos que llegaron a 18

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dirigir el municipio, y la degradación de tal convergencia en la actualidad parece presentar una ruptura: Tanto se ha descompuesto que en mi pueblo, por esas inquietudes comodinas, ya no buscan la presidencia para luchar contra el sistema, para defender a los pueblos. No, lo usan para enriquecerse nada más. ¿Qué ha pasado? Yo sí se lo digo, si en aquellos tiempos fue un levantamiento de los pueblos de La Montaña, hoy los pueblos de La Montaña están divorciados con la autoridad de Alcozauca. En otra entrevista, al Comité Ciudadano Municipal de Alcozauca, Insyde y el MOCIPOL preguntaron su opinión sobre la gestión de la seguridad y la justicia en su municipio. Comparten que en el Ayuntamiento, la sindicatura de la administración reciente (2009–2012), figura clave en la procuración de justicia, no desempeñó su función de acuerdo con el interés común sino con los de su facción política, que nunca realizó su labor en colaboración con el cabildo y el presidente municipal: En cuanto a la procuración de justicia diríamos que aquí hubo una falla en cuanto a la sindicatura; esta persona estuvo fungiendo de acuerdo a su criterio o de acuerdo a lo que su grupo, porque obedece a un grupo determinado, lo que ellos le indicaban, lo hacía. Declaran que, como Comité Ciudadano, lo visitaron e invitaron para que, con el presidente municipal y con el Cabildo se coordinaran e hicieran un trabajo de grupo y que fuera bien encaminado. La respuesta de este señor fue que él no se iba a alinear y él seguiría actuando como su grupo se lo indicaba. Entonces por ese lado vimos pues que no se fue dando esto que nosotros esperábamos, una atención de ese ramo (la sindicatura) a todo tipo de personas y por ese lado creemos que sí hubo una falla muy grande porque no funcionó como debía. Uno de ellos agrega: “Yo siento que en un momento dado se pudo haber alborotado al pueblo y darle baje a este cuate”. 19

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Como bien lo plantean tanto el activista como los miembros del Comité Ciudadano, se ha consolidado en la dinámica de gobernabilidad local una fuerte separación entre instituciones de gobierno y ciudadanos (común en todo el país), complementados no sólo con polarización sino con fragmentación de causas comunes en La Montaña. A diferencia de lo que sucedió en los setenta, donde el factor de división por partidos políticos no existía —dada la preponderancia del PRI— y las comunidades tenían un mayor sentido de causa común, hoy se debaten entre los mismos problemas pero con factores más complejos de división, como pueden ser nuevas redes de lealtades —compadrazgos, cacicazgos y parentescos— que tienen como efecto fragmentar en lugar de cohesionar. Pese a lo anterior, hay condiciones que pueden servir como el detonante o estimulante de la organización social y de la construcción de confianza intra e intercomunitaria entre las poblaciones indígenas. Aunque estos procesos organizativos y colaborativos siempre se han impulsado entre estas comunidades, han empezado a destacar en fechas recientes con el surgimiento de organizaciones que han ganado cierto peso político y que reivindican el derecho a la autodeterminación, como la Unión de Pueblos y Organizaciones del Estado de Guerrero (UPOEG), así como con ejercicios de colaboración intercomunitaria para enfrentar situaciones como la inseguridad, por ejemplo la Coordinadora Regional de autoridades Comunitarias (CRAC). Sin embargo este capital social en crecimiento podría verse afectado por los conflictos agrarios, la proliferación de sembradíos de enervantes y el clientelismo partidista. Al respecto, la ONG Tlachinollan afirma que varios procesos autogestivos están mediatizados por liderazgos vinculados a determinados partidos políticos. Esto ha impedido que haya fortaleza para un verdadero empoderamiento que permita a estas poblaciones emerger como actores políticos y sujetos autónomos de desarrollo.

Las problemáticas directamente relacionadas con la seguridad ciudadana La seguridad ciudadana se puede entender como el estadio o condición social e institucional que se retroalimentan —de manera objetiva y subjetiva (percepción)— para conformarse en un entorno óptimo, sin violencias ni delincuencia, para el libre ejercicio de los derechos individuales y colectivos. En este sentido tiene una 20

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relación directa con el concepto amplio de seguridad humana, para cuyo disfrute es condición previa que exista la seguridad ciudadana. Igual que la seguridad humana, la seguridad ciudadana parte de dos supuestos clave: s%LCIUDADANOCOMOREFERENTEYSUJETOCORRESPONSABLEENLASEGURIDAD s,ASINSTITUCIONESCOMOENTESRESPONSABLESYDEMOCRÉTICOSPARAGENERAR entornos de gobernabilidad. En el informe Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos, elaborado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH, 2009: 9) se plantea que la seguridad ciudadana deviene una condición necesaria —aunque no suficiente— de la seguridad humana que, al final, es la última garantía del desarrollo humano. Por consiguiente, las intervenciones institucionales destinadas a prevenir y controlar el fenómeno del delito y la violencia (políticas de seguridad ciudadana) pueden ser consideradas una oportunidad indirecta pero significativa para, por un lado, apuntalar el desarrollo económico sostenible y, por otro, fortalecer la gobernabilidad democrática y la vigencia de los derechos humanos. En las montañas de Guerrero, hace aproximadamente tres décadas, se originaron movimientos de disidencia que tuvieron su expresión más radical en el surgimiento de grupos armados. La respuesta del gobierno fue un ataque frontal, con procesos de militarización y encarcelamientos. Las desapariciones y la tortura son prácticas que se han mantenido, como demuestran los casos documentados por el Centro de Derechos Humanos de la Montaña Tlachinollan durante más de 19 años de trabajo en la región, muchos de ellos retomados por organismos internacionales como Amnistía Internacional y Human Rights Watch.5 Además, el Monitor Civil de las Policías de La Montaña, en su informe Desde la mirada ciudadana (2011: 75) sobre los patrones de violaciones de los derechos humanos por parte de las instituciones policiales, documentó, entre 2007 y 2011, 381 quejas

Los activistas defensores de derechos humanos también han sufrido abusos. Pese a que existe un entramado institucional para prevenir y sancionar prácticas como las desapariciones forzadas, las condiciones de trabajo para activistas y líderes comunitarios siguen siendo de alto riesgo.

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interpuestas por ciudadanos en donde las violaciones más recurrentes fueron las detenciones arbitrarias, la extorsión, no inmediata puesta a disposición, multa indebida, tratos crueles, inhumanos y degradantes, allanamiento de morada, entre otras. Por estas vulneraciones a los derechos humanos en este periodo, 453 ciudadanos fueron directamente afectados. Con este antecedente, y en un marco contextual de malas condiciones de vida que determinan el desarrollo de estas comunidades, han proliferado las siembras de cultivos ilícitos. El crimen organizado ha propuesto a campesinos de La Montaña el cambio de cultivo de maíz al cultivo clandestino de la amapola,6 lo que ha vuelto aún más complejos los problemas sociales y de convivencia entre los comuneros y ejidatarios de la región. De esta manera el narcotráfico se ha logrado insertar en el tejido social, fragmentándolo aún más y destruyendo lazos comunitarios. La dimensión social, que se materializa en pobreza, marginación y conflictos agrarios, ha determinado la vida y frustrado opciones de desenvolvimiento de los pueblos indígenas de La Montaña de Guerrero y de la Costa Chica. Estas condiciones se acentúan con políticas represivas, escaso acceso a la justicia y medidas verticales de explotación de los recursos que han desembocado en un conflicto de las comunidades indígenas en su relación con el Estado, no en su dimensión de pertenencia–identificación con el Estado mexicano sino en la manera autoritaria en que el ente estatal ha fincado su relación con ellas por décadas. En los años recientes este conflicto se ha complejizado por el surgimiento de intereses económicos y del crimen organizado en la zona. En consecuencia, las manifestaciones directas de este conflicto, no resuelto en sus estructuras, se han expresado en procesos de militarización, proliferación del narcotráfico y surgimiento de grupos armados en La Montaña y la Costa Chica. El Monitor Civil de la Policía en La Montaña de Guerrero (MOCIPOL: 2011) plantea

Según los análisis de la ONG Tlachinollan, ahora es la siembra de la adormidera la que permite a varias familias mantenerse en niveles básicos de subsistencia, porque ya no hay nada que les garantice tener algún recurso para comer, curarse o comprar útiles escolares. 6

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que la política de seguridad más reciente a escala federal (2006–2012) tuvo consecuencias de mayor polarización en La Montaña de Guerrero: s,AMILITARIZACIØNDELASACCIONESDELASEGURIDADPÞBLICAEN,A-ONTA×ADE Guerrero. s%LIMPULSODEREFORMASALANORMATIVIDADCONAUSENCIADEDEBATEPÞBLICOLA reducción del ámbito municipal–local a actor pasivo. s%LAUMENTODELASVIOLACIONESALOSDERECHOSHUMANOSYLAESTIGMATIZACIØN constante de las víctimas, entre otras. Ha aumentado la tendencia a que los militares ocupen puestos en la política de seguridad pública estatal. Como consecuencia, también el ejército ha incrementado de manera sustancial su presencia en la zona. La razón que se aduce para la presencia del ejército es la lógica de la seguridad nacional, bajo la cual actores no estatales o civiles pueden tornarse en “amenazas” al orden y a las instituciones. Desde esa mirada, los pueblos indígenas, sus usos, costumbres y percepciones pueden ser concebidos como potenciales amenazas a la visión de orden tradicional del Estado. Según ese razonamiento, los cuerpos de seguridad estatales actúan y los derechos humanos —individuales y colectivos— pasan a una segunda prioridad. Se privilegia, por tanto, una lógica con perfiles belicistas desde el ámbito federal y una de reacción y no prevención desde el ámbito estatal, lógica que arrastra además a las policías municipales y evapora, con ello, la proximidad con el ciudadano. Como es posible dimensionar, las circunstancias de inseguridad humana —individual y colectiva— que viven estas comunidades las han puesto en condiciones de vulnerabilidad: en una posición intermedia entre la política militarista de seguridad estatal, la desatención de sus gobiernos locales, la influencia del crimen organizado y, además, en un marco social, institucional y cultural que no reconoce a plenitud sus derechos colectivos. Ahora bien, a partir de este marco introductorio de las condiciones estructurales de la seguridad en la región, ¿Cuáles serían la problemáticas que estarían en la materialización más directa dentro de este complejo de inseguridades que aquejan a La 23

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Montaña? ¿Cuáles serían esos asuntos o hechos que se convierten en manifestaciones de miedo e inseguridad colectiva? En aquella reunión de 19 comunidades de La Montaña se mencionaba una condición de abandono por parte de los cuerpos de seguridad municipales: Las autoridades de los municipios, del estado, no están preocupados por lo que está pasando en nuestro pueblo. ¿Quién tiene que resguardar a la ciudadanía? Nosotros lo tenemos que hacer. 87 policías en Tlapa no bastan. Tenemos que buscar nosotros la forma de cómo brindarnos seguridad. Comentan que los policías generalmente se concentran en las cabeceras municipales, que no vienen cuando se les solicita, o vienen tarde, o no traen armas. No hacen caso a las solicitudes de la gente. Una de las expresiones más importantes de la vida comunitaria es la fiesta, que en La Montaña combina dimensiones lúdicas y religiosas. En muchas ocasiones, las propias comunidades solicitan la presencia de la Policía Municipal en estas celebraciones, para el resguardo del bienestar colectivo. No obstante, en la interacción entre policía y comunidad pueden surgir tensiones, como lo mencionó uno de los Comisarios entrevistados: En la fiesta han solicitado el apoyo de la Policía Municipal de Tlapa. A veces vienen nada más una hora o vienen nada más a cenar y cuando los buscan ya no están, ya se van. A veces vienen nada más por tres horas, ya cuando empieza lo fuerte, ya no se encuentran. En la misma reunión se habló del derecho a sentirse seguros y la necesidad de tomar acción sin esperar la respuesta del gobierno: “Tenemos a la policía federal, a la policía ministerial, al ejército… ¿Y quién va a cuidar al pueblo? Tenemos que cuidarnos a nosotros mismos”. Algunos ven problemática la cooperación con los cuerpos de seguridad del gobierno, ya que ya no tienen confianza en ellos. Una de las situaciones que más mencionan los representantes es la proliferación de grupos, especies de “pandillas”. En general, los jóvenes —dicen— están en riesgo 24

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de incorporarse a estos grupos. Las pandillas crean un ambiente de inseguridad en las localidades y la gente ya no se atreve a salir a las calles en la noche. En algunas de estas comunidades, los jóvenes enfrentan circunstancias particularmente adversas. La falta de oportunidades de empleo y la pobreza hacen que sus padres tengan que migrar a los estados del Norte y a Estados Unidos, lo que, aunado a la falta de acceso a una educación intercultural de calidad y pocas oportunidades a futuro, muchas veces ha abierto la puerta para la reproducción de conductas que, de acuerdo con las autoridades comunitarias, van en menoscabo de la seguridad comunitaria. Ante la falta de programas de prevención —sociales, económicos y culturales— adecuados para la región, por parte de las autoridades locales, estatales y federales, la comunidad empieza a ver las conductas juveniles como un problema difícil de resolver, que deben enfrentar sin el respaldo de las instancias estatales. Así, ellos mismos describen la inseguridad como un fenómeno que afecta a varios aspectos de la vida y tiene un efecto paralizador, como un agente biológico o una enfermedad que avanza en las comunidades: “La inseguridad es como la humedad. Cuando entra por la pared, entra y tumba la casa. Es lo mismo la inseguridad”. También se habla del miedo en relación con la asociatividad en la lucha por los derechos, del temor de la gente a involucrarse en la lucha política, por ejemplo asistir a marchas a Tlapa y Chilpancingo, pues consideran que puede haber represión por parte del Estado en una línea directa (el uso de la fuerza) o en su versión indirecta (la no inclusión en programas sociales) o bien, que puede haber venganzas por parte de intereses o poderes fácticos (sindicatos, empresas forestales, mineras), por ejemplo inventarles delitos e iniciar denuncias, utilizando el poder de su influencia para procesarlos por faltas que no han cometido. Sin embargo, el padre Mario, un líder moral, los motiva a participar: “Vamos… una experiencia bonita, allí se siente la esperanza”.

El rol de los policías ante el complejo de inseguridades Frente a este panorama de inseguridades y sus manifestaciones más directas en las expresiones de violencia, que envuelven delitos de menor y mayor impacto, los cuerpos policiales han sido los representantes más directos de la presencia del Estado 25

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y sus instituciones en estos contextos. Presencia que se ha desvirtuado a partir del abandono institucional que, en distintos niveles y alcances, han tenido los gobiernos federales, estatales y municipales frente a la región. Así, en esta condición de nulas políticas de desarrollo y profesionalización de los policías, así como de falta de controles internos (en la institución) y externos (desde la ciudadanía), éstos han reaccionado con nula doctrina institucional y su ética ha tendido a la degradación, para caer en una conducta autoritaria y de abuso, reproduciendo además las estructuras poco democráticas de la cultura política, mismas que ya son históricas en la región. Al respecto de los abusos de los cuerpos policiales, un activista de larga trayectoria en La Montaña comparte: Lo he visto, encuentran (los policías) a una persona en estado de ebriedad por ahí tiradito y durmiendo, reposando. ¡Agárralo! Vámonos, lo ultrajan como si fuera un animal, sí, como un delincuente hasta las esposas le ponen, ¿A dónde lo llevan? Lo encierran. Es porque no hay capacitación para esa policía y yo he pensado que si estuvieran capacitados saldrían a hacer el recorrido del resguardo de la población y la población se sentiría tranquila, con toda confianza. Por su parte, el delegado de Gobernación para La Montaña reflexiona: Lo que yo observo es que [las policías] han abusado. Por ejemplo, la ministerial a veces encuentra a algunos paisanos, a veces encuentra a algunos campesinos y pues como los ven que no conocen sus derechos, los empiezan a hostigar, empiezan a hacerles preguntas de más. Por ejemplo: Oye, ¿tú ya resolviste la demanda que tienes? Y aunque no es cierto, ellos lo hacen como para sacarle algo a ese campesino. ¡Ese pobre no sabe! Y empiezan a cuestionarlo y claro que los intimidan, abusando de todo y pues eso está mal. En 2011, el informe del Monitor Civil de la Policía de La Montaña de Guerrero (MOCIPOL), Desde la mirada ciudadana, reportaba las malas condiciones estructurales que guardan 26

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los organismos policiales locales, que, en un contexto de pobreza y problemática social de discriminación hacia los pueblos indígenas, conforman una realidad compleja donde se cometen diversas violaciones de derechos humanos contra los ciudadanos por parte de la policía y contra los policías, por parte de su institución. Así, este trabajo documentó desde 2007 a 2011 una tipología de abusos desde los cuerpos policiales. Como ya se mencionó, en el periodo mencionado el MOCIPOL recibió 381 quejas interpuestas por ciudadanos hacia los distintos cuerpos policiales. La institución policial que más quejas motivó fue la Policía Ministerial, con 44%; la siguen la Policía Municipal, con 31%, y el Ejército, con 6%. Las restantes se distribuyeron entre la Policía Preventiva Estatal, Tránsito Municipal, Policía Comunitaria y Policía del Pueblo, etc. Por otro lado, el MOCIPOL también recibió 33 quejas de policías hacia sus instituciones —principalmente por falta de certeza jurídica cuando se actúa de manera reactiva, despido injustificado, falta de equipamiento y riesgos de trabajo. Según los hallazgos de ese estudio, los derechos que más se vulneraron desde ambos frentes fueron los de libertad personal, al debido proceso, a la integridad personal, derechos patrimoniales, a la inviolabilidad del domicilio, derechos laborales, a la vida, a la seguridad personal y a la información. Si bien en mayor o menor medida todos los cuerpos policiales —federales, estatales y municipales— han sido atravesados por esta condición de ética degradada, también es cierto que esta misma situación de abandono que ha dado paso a la violación de los derechos de la población de La Montaña, esas mismas prácticas abusivas, han sido ejercidas también por las instituciones policiales contra sus agentes. En esta condición han sido afectadas, en especial, las policías municipales preventivas, las que tienen que desarrollar sus labores en condiciones de precariedad, con falta de equipamiento básico, desde uniformes hasta escasez de chalecos, de balas, de toletes, con patrullas que no pueden funcionar por descompostura o falta de combustible, con turnos de 24 por 24 horas que no permiten una atención adecuada, además de nulas garantías de seguridad social, de respaldo en accidentes, etc. Con una formación que prácticamente no existe, porque se aprende de manera empírica y muchas veces se basa en lo que se acostumbra hacer y no en normas institucionales, pues se carece de ellas. Todo esto se suma a una diversidad de tareas, 27

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que van desde la labor propia de rondines de vigilancia de seguridad hasta escoltar a enlaces del programa federal Oportunidades, rehabilitación o limpieza de espacios públicos, sofocación de incendios, tareas de protección civil, arreglo de tuberías de agua potable, entre otras. Estas personas, además, no dejan de ser parte de las realidades sociales que prevalecen en esta región, de suerte que cada día enfrentan también la negación de sus derechos civiles, políticos, sociales y culturales. Las policías preventivas municipales son grupos propicios para que se presente esta disfunción institucional, organizacional y ética a la que se ha aludido, con consecuencias perjudiciales directas para la población, como la corrupción y las violaciones a derechos humanos. Todo ello acompañado de una actitud autoritaria que esconde la vulnerabilidad de un ser humano que no se siente formado, habilitado, empoderado ni valorado en su trabajo y a quien se da un arma, instrumento a través del cual puede descargar sus deseos de visibilización y disuasión de sus propias inseguridades. El informe citado del MOCIPOL, Desde la Mirada Ciudadana (2011), plantea que las policías municipales serían las más idóneas para políticas de proximidad con la ciudadanía, pero estas posibilidades han sido truncadas por la permanencia de una cultura policial en defensa de intereses de particulares y porque el Estado no ha dado prioridad a fortalecer dichas instituciones; por el contrario, ha tratado de posicionar a escala federal la propuesta de mando único,7 la que, de implementarse en los términos propuestos, iría aún más en detrimento de la institucionalidad municipal en materia de seguridad. Los policías preventivos municipales por lo tanto, en este complejo institucional de degradación, de una endeble democracia local, que sigue con la viejas prácticas del

La propuesta de Ley de Mando Único de Policía fue enviada por el ex presidente de la república Felipe Calderón el 7 de octubre de 2010, con el argumento de que mejoraría la eficiencia frente al problema del crimen organizado. Fue impulsada con un fuerte cabildeo con gobernadores, quienes en una reunión plenaria de la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), en marzo de 2010, con el voto de 25 de ellos, acordaron impulsar la creación de una policía única en cada entidad federativa, lo cual implica la fusión de las instituciones municipales con las estatales. La iniciativa parte del supuesto de que el eslabón más débil en el sistema de seguridad pública son las policías municipales, cuyos agentes en activo representan más de la tercera parte de las fuerzas disponibles, pues suman más de 400 mil policías, frente a los 34 mil efectivos de la policía federal. 7

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llamado “régimen de los setenta años”, en muchas ocasiones son objeto de los intereses políticos locales más mezquinos, utilizados como carne de cañón, enviados a “guardar el orden”, a reprimir a comunidades conflictuadas con sus alcaldes, quienes no dan la cara frente a asuntos que se les ha demandado gestionar o solucionar. En este escenario, las comunidades llegan a percibir que la policía sólo va cuando hay problemas, como brazo fuerte del estado. Cuando esto ocurre, se desatan situaciones de polarización y confrontación, pues la policía no está capacitada para la resolución pacífica de los conflictos sino para la imposición del orden, a grado tal que se han documentado casos en los que su presencia ha atizado el conflicto con la comunidad. De hecho, cuando la Policía Preventiva acompaña en sus operativos a la Policía Ministerial, se han dado casos de retención de policías preventivos municipales, estatales y ministeriales. Ante la falta de vías institucionales, las comunidades realizan estos actos desesperados para ejercer presión y lograr que las autoridades de alto nivel acudan a sus comunidades para dialogar. En esa lógica se han dado casos de retención, secuestro (para ejercer presión ante autoridades locales) y, en algunos casos más extremos, “castigos populares” a los policías, con lo que se acentúa un enfrentamiento entre ciudadanía y gobierno en donde la policía queda interpuesta; así se estira la delgada línea entre la represión, el abuso o la conciliación; para lograr esta última serían necesarias capacidades que muchas veces las fuerzas de la ley no alcanzan a desarrollar. En el caso específico de Alcozauca están registrados tres casos en dos años: el caso de Tlahuapa, contra la policía ministerial; luego el de Zaragoza, a raíz de un conflicto de tierra y, recientemente, la comunidad de San Miguelito, contra una estructura de gobierno municipal que no les ha respondido. En cada uno de estos conflictos, representativos de situaciones que ocurren a menudo en la región, la policía quedó en la encrucijada entre la contención, la represión o la victimización de los propios policías. En relación con el caso más reciente de retención de policías, el de San Miguelito, el delegado de Gobernación para La Montaña comenta: A lo mejor no fue tanto contra la policía, sino contra la estructura del gobierno. Sobre todo por la falta de atención [de la muncipalidad] a la comunidad. Ahí detuvieron a seis policías, al síndico y al director de Seguridad Pública. Los 29

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detienen porque en esa comunidad poco se acerca el presidente municipal y hay necesidad de obras, y se presentó un conflicto entre dos particulares (que detonó en el reclamo de la comunidad a la falta de atención). Se llevaron a la policía de rehenes y entonces llegó el síndico, y el síndico se compromete ahí a atender el problema totalmente. Pero sí era la exigencia la obra, finalmente se dieron varias reuniones y hasta el momento las armas continúan en poder de la comunidad. La comunidad le quitó las armas a los policías y aún las tiene en su poder pretendiendo hacer el canje: “dame la obra y yo te doy las armas”. Y así está la situación hasta ahorita.

Las inseguridades y las policías comunitarias Por otra parte, el panorama de las inseguridades de La Montaña se torna aún más complejo dada la presencia y el arraigo de las policías comunitarias, o del pueblo. Como es sabido, en la gran mayoría de las comunidades indígenas de Guerrero subsisten sistemas normativos internos para regular los conflictos comunitarios. Lo normal es que las instancias de administración de justicia local —que recogen prácticas culturales permeadas por la cosmovisión indígena, como los comisarios o los Consejos de Principales— son auxiliados en sus tareas por policías, conocidos como la policía del pueblo, o las comisiones de seguridad, nombrados por las asambleas como cargos comunitarios. Estos policías del pueblo ejercen en el territorio de la comunidad tareas de seguridad de acuerdo con las necesidades que determina la asamblea; en ocasiones reciben el apoyo y el reconocimiento de los ayuntamientos. Ahora bien, en la región de La Montaña más cercana a la costa, dada la situación de inseguridad y la documentada convivencia entre las autoridades y la delincuencia, centenares de comunidades se organizaron, desde hace más de 17 años, en un cuerpo regional denominado Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias (CRAC), en torno del cual se establecieron cuerpos de vigilancia local denominados Policía Comunitaria, a consecuencia de una amplia movilización en la que se planteó la impartición de justicia con base en los sistemas normativos propios de los pueblos Me´Phaa y Na´Savi, sistema que se implementa a nivel regional e intercomunitario. 30

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La CRAC–PC es hoy una realidad regional que se erige como ejemplo de la revitalización de los sistemas normativos internos, además de constituir un ejercicio de participación ciudadana indígena sin parangón en este estado. Esta Policía Comunitaria ha logrado abatir de manera notable la incidencia delictiva en la zona donde tiene presencia. Es importante mencionar que su actuación encuentra fundamento en los derechos a la libre determinación y autonomía, en particular lo establecido en los artículos 9 y 10 del convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificado por México, así como en la Ley 701 de Derechos, Reconocimiento y Cultura Indígena del Estado de Guerrero. Las policías comunitarias de Guerrero están plenamente reconocidas por las autoridades estatales. Estas organizaciones se han enfocado en la vigilancia y, en ocasiones, en la captura de delincuentes en sus comunidades, así como la imposición de penas de reeducación, consistentes en trabajo comunitario. Todo esto se da en medio de un complejo sistema de rendición de cuentas, donde las asambleas comunitarias actúan como contrapeso e instancia de revisión de la actuación policial. En los últimos años, la crisis de violencia e inseguridad que vive Guerrero detonó en varias comunidades rurales e indígenas un acelerado proceso de reproducción y emulación de la policía comunitaria, a lo que más tarde los medios masivos de comunicación llamaron genéricamente grupos de autodefensa. También desató una serie de debates en las comunidades sobre cómo fortalecer los cargos tradicionales de justicia y de seguridad como alternativas de casa ante la impunidad y negligencia de las instituciones gubernamentales. En estas comunidades, muchas de ellas ajenas al proceso de la CRAC e incluso localizadas fuera de la región de La Montaña, ciudadanos de pueblos indígenas, afromexicanos o campesinos se vieron obligados a organizarse y armarse, algunos con piedras y palos, otros con armas, para hacer frente a grupos delincuenciales que operaban con impunidad. Fue el caso de los municipios de Huamuxtitlán, en junio de 2012, y Olinalá, a finales de octubre de 2012. Lo ocurrido en estos municipios dio la pauta para que este proceso se replicara en varias partes del estado, sobre todo durante el primer semestre de 2013 en la región de la Costa Chica, en comunidades de Ayutla, Tecoanapa, Cruz Grande, Cuahutepec, Azoyu, Juchitán, entre otras, así como en municipios de otras regiones, como Juan R. Escudero, Xaltianguis, Tixtla. 31

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En estas comunidades, los habitantes implementaron sus medidas de seguridad; empezaron a patrullar y a instalar retenes para revisar a las personas y los vehículos que entraban y salían de su territorio, así como a desmantelar a los grupos de la delincuencia que tenían sometidas a las comunidades, con sus prácticas de secuestros, extorsiones, pago de piso, entre otras. El proceso de crecimiento acelerado de estas expresiones no sólo generó tensiones ante el gobierno y la opinión pública sino también entre la Unión Popular de Organizaciones del Estado de Guerrero (UPOEG) y la Policía Comunitaria. A la fecha, estas tensiones persisten y su desenlace es incierto. Acerca de las policías comunitarias, el delegado de Gobernación señaló en entrevista: Siempre han existido las policías comunitarias pero se les llamaba comisiones. En una comunidad tienen sus policías, pero pues con palos o con escopeta o con lo que tengan. Sí existen y no habían necesitado de una fuerza pública estatal o municipal, ellos mismos se rigen por costumbres y por su sistema de justicia. Eso no es nuevo. Y en relación con la legalidad de estas iniciativas, este mismo funcionario afirmó: Es válido que tengan su policía del pueblo, que se organicen. Incluso en la misma constitución se les da ese derecho de organizarse, pero el gobierno es el que debe tener —no monopolizar— a la seguridad pública. En cuanto las razones de ser de la policía comunitaria, el activista de larga trayectoria comenta: “La policía comunitaria ¿Por qué se formó? Porque la verdad ya no aguantaban tanto abigeato, tantos abusos”. En la reunión de las 19 comunidades, ante la invitación a participar en la policía comunitaria, los delegados y comisarios presentes en la reunión destacaban: La labor de la policía comunitaria no se contrapone a la labor de la Policía Municipal, al contrario, les están ayudando. Se van a coordinar. Y la policía no está en contra ni del Ayuntamiento ni del presidente. Al contrario. Somos un cuerpo policial más para el presidente municipal, porque se está ahorrando brindar seguridad. 32

MARCO INTRODUCTORIO

Por su parte, el gobernador de Guerrero, Ángel Rivero, ha admitido que ante la falta de confianza en la Policía Municipal los pobladores se organizan para autoprotegerse. Sobre los hechos recientes de movimientos de autodefensa, el gobernador dijo recientemente que podría tener una base legal en la ley 701 del estado de Guerrero referente a usos y costumbres: “se requiere actualizar su marco legal. Por ello estamos proponiendo un decreto en el que se defina cuáles son las atribuciones, en materia de seguridad, de la policía comunitaria”8. Estas declaraciones del gobernador han generado inquietud en los grupos que coordinan estas iniciativas de autoprotección: arguyen que podría ser una medida para dividirlos y neutralizar su autonomía, afectando los usos y costumbres. Efectivamente, esto debería debatirse con mayor amplitud entre las comunidades, pues no se descarta que la reglamentación de las policías comunitarias, en lo tocante a la CRAC, implicaría reducir el sistema comunitario a meros auxiliares de las policías municipales, menoscabando un proceso de años de construcción colectiva. La existencia de la CRAC y la posterior reproducción del modelo desarrollado por las comunidades indígenas de La Montaña, sin duda genera debates. En fechas recientes, en Guerrero se han conformado decenas de comités de autodefensa y colocado retenes. En enero de 2013, en el municipio de Ayutla de los Libres, se supo de 54 personas retenidas por estos comités, detectados por las comunidades como presuntos delincuentes y quienes, afirmaban en ese momento, serían juzgados conforme a sus usos y costumbres y sometidos a un proceso de reeducación.9 Ernesto López Portillo, director ejecutivo del Instituto para la Seguridad y la Democracia (Insyde), resume en varias frases su interpretación sobre la proliferación de estas iniciativas de autodefensa comunitaria: Fractura del tejido político y social. Desgobierno político de la seguridad. Colapso de la gobernabilidad democrática. Agotamiento de los mecanismos legales de resolución de conflictos y sustitución de éstos por mecanismos in-

Aguirre Rivero, Ángel: “Autodefensa, por errores en seguridad, admite Aguirre”, en El Universal, 23 de enero de 2013. 9 Reeducación es el nombre que las comunidades dan a un proceso de reintegración comunitaria para quienes han violado las normas. Ese proceso se da de acuerdo con los usos y costumbres de la comunidad. 8

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formales. Emergencia de procesos sociales de autogestión de la seguridad de consecuencias impredecibles.10 En ese mismo sentido, el académico Diego Valadés reflexiona: Cuando las comunidades deciden actuar en su propia defensa y llegan incluso a actos de linchamientos, exhiben la incapacidad gubernamental para ofrecer seguridad. La justicia por propia mano es un fenómeno que denota insuficiencia de respuestas institucionales eficaces ante el delito y muestra la exasperación de diversos sectores de la población. La seguridad es una función primaria de todo Estado; cuando el Estado falla en lo elemental, propicia fenómenos de autodefensa como los que tienden a multiplicarse en México.11 Al margen de las discusiones sobre las policías comunitarias, sin dejar de reconocer la existencia y complejidad de estas organizaciones, interesa a los efectos de este informe dar cuenta de que en Guerrero la crisis de inseguridad ha dado lugar a estas expresiones que hoy son una realidad en la entidad y que complejizan enormemente cualquier análisis sobre la seguridad en Guerrero.

La no prevención en el complejo de inseguridades A la luz de manifestaciones de organización local, como las policías comunitarias y —en su versión más extrema— las prácticas de autodefensa, parece que las autoridades federales, estatales y locales no tienen una buena coordinación o, por el predominio de un enfoque reactivo, no dan prioridad a programas y estrategias de prevención, aspecto de importancia crucial en una región con tanta conflictividad y desigualdad social como La Montaña.

López Portillo, Ernesto: “Advierten crisis de gobernabilidad”, en Reforma, sección Enfoque, 27 de enero de 2013. 11 Valadés, Diego, en “Advierten crisis de gobernabilidad” en Diario Reforma, sección Enfoque, 27 de enero de 2013. 10

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MARCO INTRODUCTORIO

El propio delegado de Gobernación acepta la escasez de trabajo coordinado en materia de prevención, tanto con el gobierno estatal como con los municipales, en La Montaña: Delegado: Ha habido educación vial nada más. Recientemente de parte de Seguridad Pública hay spots y hay entrevistas o recomendaciones de La Montaña, que se dan en la radio. Aquí de prevención hay todo tipo de material pero como que no se difunde, le falta la difusión. Insyde y MOCIPOL: Como delegado del gobierno ¿Trabaja de cerca con las policías? Delegado: Muy poco. Le digo, no hay una coordinación. Hay llamados a coordinar en las elecciones. Nos llaman y dicen que hay que coordinar acciones y formación. Se dan los casos y decimos por aquí hay un foco rojo, por aquí está esto, por aquí esta lo otro, deben poner especial atención, hay que tener cuidado, se da esos casos. Sí se da esa coordinación ya cuando hay un suceso. Puede ser regional o estatal o federal esa coordinación. Pero que estemos constantes así que… No, no lo hay. Cada quien trabaja por su lado. Insyde y MOCIPOL: ¿O una vinculación directa donde ustedes sean puente con el gobierno federal o entre seguridad pública de los municipios y ustedes y la federación? Delegado: No, no la hay. Nosotros, en nuestro lado. Por lo general, las escuelas son uno de los espacios de incidencia de las políticas de prevención; sin embargo, en La Montaña la disputa de intereses entre las dos corrientes magisteriales en el sector educativo, por una parte, y la falta de estrategias y coordinación de los distintos niveles de gobierno, por otra, no han permitido desarrollar una política de atención en las escuelas. Desde sus cortas edades, niños y adolescentes tienen que convivir, en estos espacios de formación, con los fenómenos de violencia y criminalidad en la región. Al respeto de esta ausencia de políticas, el profesor líder de uno de los movimientos educativos apunta “De hecho no tenemos ningún acercamiento, ninguna relación con los policías”. Insyde y MOCIPOL abundan en la pregunta: “Pero, por ejemplo, con el Ayuntamiento de Tlapa ¿Tienen ustedes algún trabajo cercano para temas de prevención, por ejemplo, la prevención de adicciones?” El funcionario responde:

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Pues honestamente no. En ninguna parte de La Montaña. Con los ayuntamientos no. Nosotros, dentro de la Secretaría, tenemos programas. Ahorita tenemos “Escuela Segura”. Tenemos un responsable aquí en la delegación que son los que se encargan, hacen proyectos, dan pláticas en las escuelas, hay carteles, van pegan carteles, incluso en secundarias se han dado algunos talleres al respecto. Es eso lo que nos compete a nosotros. Pero así con el Ayuntamiento de que vayamos en coordinación, eso no se da. Éste es un breve panorama de las complejas agendas de seguridad / inseguridad en La Montaña de Guerrero, que en buena medida vislumbran escenarios no tan promisorios a corto plazo y sí en cambio una serie de desafíos, comenzando por el necesario desarrollo de una mayor conciencia institucional, que se traduzca en líneas de trabajo en equipo de los tres niveles de gobierno por una parte y, por la otra, en un proceso real de empoderamiento y corresponsabilidad ciudadana, vinculado a condiciones previas de combate a la desigualdad, al atraso educativo, a la exclusión de grupos específicos de población, etc. Estos dos ámbitos deberán verse atravesados por una conciencia de tránsito hacia una real gobernabilidad democrática, donde los actores civiles y académicos puedan tener un papel importante, en colaboración con las instituciones. En virtud de lo anterior, este documento tiene como objetivo que se haga visible el abandono institucional por parte de los tres niveles de gobierno en relación con la gestión de la seguridad en el municipio de Alcozauca, en primer término, y en general en La Montaña de Guerrero, que, sumado a las condiciones de desigualdad y conflictividad social en un contexto rural con carencias de desarrollo ya históricas entre sus poblaciones, principalmente indígenas, fortalece un complejo de inseguridades en donde la institución policial y, en concreto, el policía municipal viene a constituirse como una especie de chivo expiatorio que tiene la encomienda de hacer prevalecer la tranquilidad, en un marco de orden “tradicional”, pero al mismo tiempo porta en su uniforme las mismas carencias sociales, institucionales y organizacionales que determinan la condición de desarrollo en las instancias de gobierno municipal y en los ámbitos comunitarios de la región. Con lo anterior se desencadenan una serie de situaciones en donde la corrupción, el abuso, la violación de derechos humanos de los ciudadanos, 36

MARCO INTRODUCTORIO

la degradación material y la inseguridad laboral en las que los policías realizan su labor, favorecen una distorsión y adulación de lo que debería ser la convergencia entre el gobierno municipal, la institución policial y los ciudadanos: la seguridad ciudadana, la cual, paradójicamente, decanta en una prolongación de ambientes de inseguridad y una brecha acentuada entre los ciudadanos y sus instituciones de seguridad local.

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EL CONTEXTO DE ALCOZAUCA: POBREZA, DESIGUALDAD E INSEGURIDAD. Dimensión geográfico–física El municipio de Alcozauca, Guerrero, pertenece a la región de La Montaña y se localiza entre los paralelos 17° 10’ 28’’ y 17° 34’ 03’’ de latitud norte, y 98° 12’ 13’’ y 98° 28’ 36’’ de longitud oeste, a una altitud de 900 y 3000 metros sobre el nivel del mar. Tiene una extensión territorial de 551.60 km2. Su clima es templado y húmedo en las partes altas, y subhúmedo cálido en las partes medias y más bajas. La temperatura media anual es de 22 °C y tiene una precipitación de 1,232 mm. Predomina el bosque de pino–encino y de junípero. Al norte colinda con los municipios de Tlapa de Comonfort y Talixtaquilla de Maldonado; al sur, con Metlatónoc y Tlacoachistlahuaca; al este con el estado de Oaxaca, y al oeste con Xalpatláhuac y Tlapa. Su cabecera municipal recibe el mismo nombre y está a 227 km de la capital del Estado, Chilpancingo, a una altitud de 1,360 metros sobre el nivel del mar. Sin embargo, hacia el sur del municipio sobresalen alturas de 2,900 metros sobre el nivel del mar. Cuenta con los ríos Alcozauca (que nace en Malinaltepec), el Grande, Bravo y Atlacostic, así como los arroyos Igualita y Ahuejutla.

Dimensión demográfica De acuerdo con datos del Censo de Población y Vivienda de 2010 (INEGI: 2010), el municipio de Alcozauca de Guerrero tiene una población total de 18,971 habitantes: 8,917 hombres y 10,054 mujeres. De este total, 22.1% tienen entre 15 y 29 años 39

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de edad; entre ellos, 19.8% son hombres y 24.1% son mujeres, lo que indica que un importante sector de la población es joven. El municipio abarca 29 localidades. En 2000, la población era de 15,828 habitantes: 7,475 hombres y 8,353 mujeres. Como se puede observar, existe una tendencia poblacional hacia un mayor número de mujeres, la que se ha mantenido al menos por los últimos diez años. En 2010 se registraron 1,055 nacimientos (539 hombres y 516 mujeres). El tamaño promedio de cada hogar es de 5.6 personas, lo que representa un promedio de poco más de tres hijos por familia. En ese año había 2,612 hogares con jefatura masculina y 747 hogares con jefatura femenina. La densidad de población en el municipio es de 28.69 habitantes por kilómetro cuadrado. En cuanto a la composición étnica, tomando como punto de partida al estado en su conjunto, con una población total —según el Censo 2010 (INEGI: 2010)— de 3’388,768 habitantes, unos 600 mil constituyen la población indígena. Gran parte de esta población se concentra en las regiones de La Montaña y la Costa Chica. Son cuatro los grupos étnicos que la constituyen: Los náhuatls o nauas (40% del total de la población indígena), los mixtecos o Na savi (28%), los tlapanecos o Me´Phaa (22%) y los amuzgos o ñaancue ñomndaa (9%). En el caso del municipio de Alcozauca, de acuerdo con datos del documento “Indicadores sociodemográficos de la población total y la población indígena” de la Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI: 2005), con datos de 2005, de una población de 16,237, 76% (12,339 personas) se identificaba como población indígena. Del total de población indígena, 61% (7,531) eran bilingües (3,839 hombres y 3,692 mujeres) y 37% (4,557 personas) eran monolingües (1,853 hombres y 2,704 mujeres). 2% (251 personas) no especificaron su condición lingüística frente al castellano (cien hombres y 151 mujeres). Cabe señalar que en Alcozauca la mayor parte de la población se autoadscribe al pueblo Na Savi (Mixteco), quedando sólo algunas comunidades en la que también se habla Náhuatl. Es muy importante destacar que el Ayuntamiento reconoce la existencia de 20 comisarías, 11 delegaciones y seis barrios; algunas de estas comunicades se localizan a cinco o seis horas de camino de la cabecera municipal. 40

EL CONTEXTO DE ALCOZAUCA: POBREZA, DESIGUALDAD E INSEGURIDAD.

Mapa 1. Distribución de las etnias en La Montaña de Guerrero

Fuente: Agenda Estatal para el Desarrollo y la Autonomía de los Pueblos Indígenas de Guerrero, Tlachinollan, A.C., mayo de 2005

Dimensión social El censo de 2010 registró en el municipio de Alcozauca 3,377 viviendas, con un promedio de ocupación de 5.6 personas por unidad. De este total sólo 1,005 (29.8%) disponían de acceso a agua de red pública. Por otro lado, 3,125 viviendas (92.5%) contaban con energía eléctrica; 1,584 viviendas (47%) tenían refrigerador; 1,434 (42.5%) contaban con drenaje y 1,403 (41.5%) con excusado o sanitario. Sólo 66 viviendas tenían computadora. Hacia 2005, la mortalidad materna en La Montaña de Guerrero prevalecía como una de las más elevadas en el mundo. Según datos del Consejo Nacional de Población (CONAPO), 281 mujeres indígenas morían por cada cien mil recién nacidos, mientras 41

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el promedio era entonces de 151 en las mujeres indígenas en México y de 51 en las mujeres mestizas. Alcozauca no está separado de esta realidad. De acuerdo con datos proporcionados por el gobierno de Guerrero vía solicitud de información, los índices de mortalidad materna han fluctuado de manera importante en los últimos años, con incrementos o reducciones abruptas. No obstante se mantienen muy elevados; por ejemplo, en 2005 se registraron 46 defunciones, una tasa de 278.33 por cada cien mil habitantes; en 2006 ésta era de 265.60 (44 muertes); en 2007, de 226.74 (38 casos); en 2008 se incrementó a 306.95 (52 defunciones); en 2009, a 309.69 (53 muertes); en 2010 se incrementó de manera importante, al ubicarse en una tasa de 428.29 (74 casos) y en 2011 se logró reducir de forma decisiva a 29 casos, para ubicarse en un tasa de 166.35 por cada cien mil habitantes. Según datos del censo 2010, Alcozauca tiene un grado promedio de escolaridad de 3.3 años en la población de 15 años y más, cuando la escolaridad obligatoria en el país establece nueve años de estudios básicos. No obstante se ha tenido un avance en la alfabetización que cubre ya 82.5% en la población de 15 a 24 años, de los cuales 84.7% corresponde a hombres y 80.9 % a mujeres. De la población total de 18,971 personas, 14,292 (75.3%) tenía derecho a servicios de salud, mientras que 24.1% (4,579) no tenían acceso a ningún tipo de ellos. De acuerdo con la medición de los indicadores de pobreza 2010 en México, del Consejo Nacional de Evaluación (CONEVAL, 2010), el porcentaje de población del municipio de Alcozauca que vivía —en ese año— en una situación de pobreza extrema era de 65.4%, mientras que la que vivía en una situación de pobreza moderada era de 26.9%. De las cinco dimensiones sociales que contempla la medición de la pobreza de este centro (educación, servicios de salud y seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda, alimentación), 99.2% tenía al menos una carencia de estas dimensiones y 84.6% carecía de al menos tres de ellas. Se debe destacar que un porcentaje alto de la población tenía acceso a las dimensiones de seguridad social y de servicios básicos en la vivienda (93.9% y 92.1% respectivamente). En el aspecto del ingreso, 92.4% tenía un ingreso por debajo del nivel de bienestar y 73.5% de la población tenía en ese año un ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo. 42

EL CONTEXTO DE ALCOZAUCA: POBREZA, DESIGUALDAD E INSEGURIDAD.

En 2005, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) hizo un cálculo del Índice de Desarrollo Humano (IDH) para 2,454 municipios de México (PNUD, 2005). En ese año, Alcozauca se ubicó en el lugar 2,432 (al final de la lista), con un valor de IDH de 0.5753 (el ideal es 1), es decir, un municipio en la mitad de la brecha y en los umbrales de un desarrollo humano bajo. El IDH se construyó con base en datos de 2005 (INEGI, 2005) que, en ese año, develaban una tasa de mortalidad infantil de 39.89%, una tasa de alfabetización de 41.63%, tasa de asistencia escolar de 61.09%; un índice de salud de 0.6829 (donde el 1 es el máximo ideal), un índice de ingreso de 0.4171, representado en un ingreso promedio de 2,899 USD (PPC). Un coeficiente de Gini de 0.3807, que habla de una brecha de desigualdad moderada en comparación con el del resto del país, que ronda los 0.54; es decir, el grado de pobreza tiende a afectar de manera equitativa y amplia a la población del municipio. Si se hace una comparación entre los datos de 2005 y los de 2010, se puede ver mejoría en aspectos de alfabetización, cobertura de educación y de servicios de salud; no obstante, Alcozauca sigue ubicado, igual que varios municipios vecinos (Metlatónoc, Cochoapa, Atlixtac, Acatepec), en el rango de los municipios con menor desarrollo humano en el país. Esta situación es corroborada por el Consejo Nacional de Población (CONAPO, 2010): de acuerdo con sus indicadores socioeconómicos de 2010, Alcozauca de Guerrero tiene un grado de marginación muy alto, con un índice de 2.7, y su vecino Metlatónoc aún es uno de los municipios más pobres del país. La educación es uno de los derechos sociales que aún presentan grandes retos en el caso de Guerrero y en particular en la zona de La Montaña. La situación de pobreza en los pueblos indígenas tiene como consecuencia que los niños tengan que trabajar para contribuir a la economía familiar. Hasta mediados de los 2000, según datos de UNICEF, estas comunidades aún no contaban con suficiente infraestructura para la labor educativa (faltaban aulas, mobiliario, libros, servicios básicos, maestros, y había clases saturadas). La Montaña de Guerrero, igual que zonas vecinas de Oaxaca, continúa formando parte del área de la pobreza extrema del país. Es una de las 36 zonas prioritarias, 43

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las que tienen como condiciones comunes, además de la pobreza, la migración, la violencia y la militarización.

Dimensión económica y material Aproximadamente en 16% de la superficie territorial de Guerrero se desarrolla la actividad agrícola. Tradicionalmente las comunidades de La Montaña de Guerrero se han dedicado a la agricultura del maíz, el frijol y el chile, en congruencia con los cultivos que se dan también en otras regiones rurales del estado (maíz, frijol, Jamaica, coco, mango). En el caso de Alcozauca, según datos del Censo 2010 (INEGI, 2010), los principales cultivos son el maíz y el frijol y el tipo de agricultura es en su mayoría de temporal, aunque hay una considerable extensión de hectáreas que cuentan con procesos mecanizados. En 2009, de 4,548 hectáreas sembradas, fueron cosechadas 4,543. El sector secundario está conformado por pequeños talleres de tabiques, tejerías y elaboración de sombreros de palma. El sector terciario de la economía lo constituyen los tianguis y mercados, lugares donde se ejerce el comercio intercomunitario en la zona de La Montaña. En Alcozauca, para 2010 se registró la existencia de un mercado y un tianguis. Hasta hace poco, la agricultura garantizaba la supervivencia y los ingresos mínimos de la población de Alcozauca. Representaba un medio de vida que permitía a las comunidades generar insumos de intercambio e incluso ingresos para adquirir otros enseres básicos. No obstante, en años recientes la crisis agrícola ha atentado contra la seguridad alimentaria y los municipios de La Montaña han caído en un estado de extrema pobreza. Como lo mencionaba en 2008 Abel Barrera, Director del Centro de Derechos Humanos de La Montaña, Tlachinollan: Las familias sobreviven de la siembra del tlacolol. Están condenadas a cosechar no más de 300 kilos de maíz en la temporada de lluvias, que sólo les alcanza para comer durante dos meses. La temporada de secas es el tiempo más duro y difícil para las comunidades indígenas porque son los meses en que el hambre (mayantli) entra al pueblo y causa grandes calamidades. En este tiempo las familias tienen que peregrinar fuera de La Montaña en 44

EL CONTEXTO DE ALCOZAUCA: POBREZA, DESIGUALDAD E INSEGURIDAD.

busca del maíz que hace falta para que los hijos puedan crecer y trabajar en el campo.12 Esto ha ocasionado un fenómeno de migración de familias completas para insertarse como jornaleros agrícolas en las agroindustrias de Sinaloa, Chihuahua, Sonora, Jalisco, Michoacán y Baja California Norte.13 En estas regiones tienen que sobrevivir a condiciones duras de trabajo, sin protección social ni servicios de salud. Los niños dejan de ir a la escuela para participar en la labor agrícola y las mujeres cargan a sus bebés a sus espaldas mientras trabajan en los cultivos. Si bien el municipio de Alcozauca se ubica entre los más pobres del país, es parodójico que al mismo tiempo cuente con recursos naturales, por ejemplo minerales, además de productos forestales.

Dimensión de seguridad y política Según datos del INEGI (2010), en 2009 en Alcozauca se registraron 19 averiguaciones previas por delitos del fuero común. También, según el reporte de la Comisión de Defensa de los Derechos Humanos de Guerrero, al menos en 2011 no se registraron recomendaciones por violaciones a los derechos humanos en este municipio, cosa que sucedió en sus vecinos Metlatónoc y Cochoapa el Grande. De acuerdo con información obtenida por la Procuraduría General de Justicia del Estado de Guerrero, el nivel de incidencia delictiva en Alcozauca es, en general, bajo. No obstante, según se puede apreciar, de 2005 a 2011 los delitos que más se han registrado están ligados a manifestaciones extremas de la convivencia social, es decir, homicidios, violencia intrafamiliar y lesiones. En el caso del homicidio, en

“Migración y militarización de los pueblos indígenas de la montaña de Guerrero”, entrevista a Abel Barrera Hernández, director ejecutivo del Centro de Derechos Humanos de la Montaña Tlachinollan A.C., 6 de abril de 2008. Disponible en http://www.ecoportal.net/Temas_Especiales/Pueblos_Indigenas/Marginacion_y_militarizacion_de_los_pueblos_indigenas_en_la_Montana_de_Guerrero_Entrevista_a_Abel_Barrera_Hernandez 13 Según testimonios recabados en las comunidades, antes se iban sobre todo los hombres: se casaban, se iban y regresaban al cabo de un tiempo. En estos casos el hombre trabajaba para construir una casa de material para su familia. Ahora es más frecuente que se vayan en pareja. Por lo general los nahuas se quedan en el destino migratorio; no así los mixtecos, quienes con mayor frecuencia regresan. 12

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ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

2011 se ubicaba en un tasa de 0.7, muy alta con respecto a 2010, cuando tuvo una tasa de 0.1; este delito es seguido por las lesiones, con un tasa de 0.4 en 2011, y la violencia intrafamiliar, con una de 0.2 para ese mismo año, mientras que delitos como robo a casa habitación, robo a negocio, secuestro, suicidio y abuso sexual, de acuerdo con estos datos, han permanecido en tasa cero. En el aspecto político, en Alcozauca, como es el patrón en muchos municipios del país con características sociales similares, la ideologización ha tenido un fuerte vínculo con la lucha por el poder, incentivada por las desigualdades sociales; esto también ha favorecido una cultura política paternalista y de empoderamiento de los partidos con base en estrategias clientelares. Alcozauca tiene una fuerte tradición de lucha social y el gremio magisterial ha tenido un papel clave en ella. Este fue el primer municipio comunista–socialista en México. Sin embargo sus antecesores no pudieron consolidar el proyecto político e ideológico. Cabe destacar la figura del profesor Othón Salazar Ramírez, dirigente del movimiento magisterial del 58 y 59 del siglo pasado, fundador del Movimiento Revolucionario del Magisterio, dirigente de La Montaña y primer presidente municipal comunista en Alcozauca. Las fuerzas de izquierda habían venido gobernando desde principios de los ochenta el municipio de Alcozauca, primero como Partido Comunista Mexicano (PCM), después como Partido Socialista Unificado de México (PSUM), Partido Socialista Mexicano (PSM), hasta el actual Partido de la Revolución Democrática (PRD). Pero la izquierda, con sus distintas corrientes y matices ideológicos, no pudo sostener una visión de mediano y largo plazo y varias de estas administraciones cayeron en prácticas de corrupción o en beneficiar a sus grupos y facciones, de manera que hacia los noventa perdieron frente a su principal contendiente: Antorcha Campesina–Partido Revolucionario Institucional. Actualmente el acceso al poder municipal en Alcozauca ha variado, con administraciones encabezadas por partidos denominados de izquierda (PRD) o de centro (PRI). Estos gobiernos han distorsionado los logros que se habían conseguido en los setenta y ochenta: una movilización social ciudadana que tuvo expresiones de fuerte capital social, que fue distorsionada en beneficio de unos cuantos grupos ligados al poder político municipal, y una ciudadanía cuyos vínculos organizativos se han debilitado. 46

LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA

El ser humano policía: perfil sociodemográfico “Es gente campesina, es gente necesitada de un trabajo. Desafortunadamente las fuentes de empleo en Alcozauca no se dan en racimos y tienen que buscarle de albañil, de campesinos, chalanes o policías”. Con esta reflexión el entonces director de la Policía Municipal de Alcozauca describió a los hombres (no hay ninguna mujer) que lo acompañaban en la tarea de brindar seguridad a los ciudadanos de este municipio. El estado de fuerza de la institución policial en Alcozauca —municipio con 18,971 habitantes—, en 2012 se componía de 33 hombres; 26 de ellos están activos en la gestión de la seguridad pública. Los restantes siete están comisionados en otras tareas. De acuerdo con una encuesta aplicada, en junio de 2012, a 20 agentes de este cuerpo activo (77%), la edad media es de 30 años, con un promedio de escolaridad de 5.5 años. Cabe mencionar que ocho de ellos (40%) tienen secundaria terminada, cinco (25%) tienen la primaria trunca y dos terminaron la primaria.

GRÁFICA 01

ESCOLARIDAD ESCOLARIDAD

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

8 7 6 5 4 3 2 1 0

8

5 3

3 1 PRIMARIA TERMINADA

PRIMARIA TRUNCA

1

SECUNDARIA SECUNDARIA BACHILLERATO BACHILLERATO LICENCIATURA TERMINADA TRUNCA TERMINADO TRUNCO

SIN ESTUDIOS

47

ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

12 de estos policías (60%) habla la lengua indígena Na saví o mixteco; ellos presentan dificultades para leer y expresarse en castellano y, en los casos de los mestizos, en mixteco o náhuatl. Al respecto, uno de los policías entrevistados explica: “Hay compañeros que nos echan la mano. El compañero Joaquín siempre hace el reporte en castellano”. Por otro lado, un policía que no habla mixteco expresa: “Es difícil para los que no hablamos mixteco, porque hay veces que queremos pedir más información, y no podemos comunicarnos bien”. Lo anterior es una muestra de cómo en un pequeño municipio de La Montaña pueden coexistir mundos comunitarios paralelos con falta de conocimiento uno del otro, dado por la barreras de la lengua, la cual no debiese ser un obstáculo significativo para la convivencia y el entendimiento cultural, sino que han sido acentuados por los muros sociales e institucionales que persisten en esta región de Guerrero.

GRÁFICA 02

HABLANTES DE LENGUAS INDÍGENAS Hablantes de lenguas indígenas

12 10

12 (60%)

8

8 (40%)

6 4 2

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

0

SI

NO

Para seguir con la radiografía socioeconómica, 75% de los encuestados tiene en promedio 2.6 hijos. Poco más de la mitad de estos policías (11 de 20, es decir 55%) ingresó a la institución en 2009. El tiempo de permanencia en el rango es de 2.1 años. Tres de ellos han permanecido más de diez años y otros tres, más de cuatro años. Esto muestra que la duración del puesto de policía municipal tiene una alta correlación con el inicio y término de la administración municipal. De los policías entrevistados, 16 (80%) no tienen otra fuente de ingresos; sólo cuatro de ellos desarrolla alguna actividad adicional que, por lo general, es la de campesinos de autoconsumo o de pequeña escala. Uno de los entrevistados afirma: 48

LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA

“Nosotros también sembramos. Casi todos los que estamos aquí somos campesinos porque cómo nos alcanza el sueldo”.

GRÁFICA 03

FUENTE ADICIONAL DE INGRESOS Además de su trabajo como policía ¿Tiene alguna otra fuente de ingreso?

Los cuatro que contestaron que sí, 3 son campesinos de autoconsumo y uno percibe menos de 2000 pesos por esta actividad adicIonal.

20 15

16

10 5

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

4

0

0 SI

NO

NO CONTEST’O

12 de ellos (60%) viven con sus familiares y sólo cinco (25%) son dueños de su casa. 19 (90%) declararon que no tienen servicios de salud derivados de su actividad laboral. Esto es una realidad muy dura, ya que se han llegado a presentar accidentes graves en el ejercicio de la labor policial y los policías afectados han quedado desprotegidos.

GRÁFICA 04

SITUACIÓN DE VIVIENDA

12

12

10 8

¿Cuál es su situación de vivienda?

6 4

5

2 Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

0

2 DUEÑO DE CASA

VIVE CON FAMILIARES

RENTA CUARTO

1 SECUNDARIA TERMINADA

49

ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

GRÁFICA 05

SERVICIOS DE SALUD ¿La institución le proporciona servicios de salud?

20 18

15 10 5

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

0

2 SI

NO

El policía de Alcozauca manifiesta que para sus familias no es fácil el hecho de que ellos laboren como agentes de la seguridad pública del municipio. Uno de los entrevistados manifiesta: “No entienden del todo cuáles son los riesgos, lo toman más como una fuente de ingreso que llega a casa. Así lo ve mi familia”, Otros declaran: s.OESFÉCIL PEROLAFAMILIALOVECOMOUNTRABAJO s,AFAMILIAEMPIEZAAPREOCUPARSE NOSOTROSNOSENCOMENDAMOSA$IOS porque en el camino nomás nos están ubicando. s-IFAMILIASEPREOCUPA3IHUBIERAOTROTRABAJOYOMEIRÓA PORQUECREOQUE estaría mejor. Este es un breve perfil de los policías de Alcozauca: sus circunstancias individuales determinadas por las condiciones sociales, económicas y políticas del municipio y de la región. Hombres que a la vez son guardianes de la seguridad y del orden y al mismo tiempo son un habitante más del municipio al que pertenecen. Policías y habitantes de comunidades que han sufrido de manera abrupta cambios en sus referentes de identidad y en las lógicas de su convivencia social, producto de procesos recientes como la migración, la proliferación del consumo de drogas, la siembra de estupefacientes ante a la pauperización de los medios de vida tradicionales, la fragmentación de la confianza y la colaboración intracomunitaria —derivado de casos delictivos de alto impacto que antes no se presentaban—, entre otros, y que en buena medida también han desvirtuado la percepción colectiva del policía: 50

LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA

la imagen del policía en la comunidad ha dejado de ser una figura respetable para ser una figura temida, desconfiada, forzada a servir los intereses del presidente municipal en turno, de grupos de poder en el municipio. Un individuo que vive un conflicto con los intereses de la comunidad y con él mismo, el ser humano policía no escapa de las mismas condiciones sociales que determinan la desigualdad en La Montaña y por ende en Alcozauca. Pero ¿qué pasa con las circunstancias institucionales, organizacionales y laborales en la institución policial? ¿Cómo éstas vienen a constituir una especie de batería de condiciones que se suma al entorno conflictivo de La Montaña? ¿Cómo esta situación contribuye a la invisibilización del policía municipal y es espacio propicio para la reivindicación de su figura por medios autoritarios en su relación con la ciudadanía?

El ser institucional en la Policía Municipal de Alcozauca La seguridad pública en la agenda gubernamental del municipio de Alcozauca se ha desarrollado entre: s,ADEBILIDADINSTITUCIONAL s%LDISTANCIAMIENTOCONLASPOLÓTICASESTATALESYFEDERALES s,AEXCLUSIØNDELAPARTICIPACIØNCIUDADANA s,AFRACTURADECONlANZAENTRELACIUDADANÓAYLAINSTITUCIØNPOLICIAL QUEEN algunas comunidades ha tenido expresiones extremas, como las retenciones a policías frente al déficit de las instituciones encargadas de impartir la seguridad y la justicia. En esta complejidad de condiciones, prácticas y falta de capacidades que determinan a la instancia policial, se insertan los policías, quienes en su actuar reflejan estas debilidades.

Institución que reinicia cada tres años Un problema determinante en la institución policial es que está supeditada al ciclo 51

ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

del relevo en la alcaldía, es decir, se reinicia cada tres años, no sólo por la llegada de un nuevo director de Seguridad Pública Municipal sino porque prácticamente todos los policías de línea —a excepción de unos cuantos que han logrado mantenerse— son sustituidos, con lo que se anula la posibilidad de realizar una carrera en el servicio policial. Uno de los policías entrevistados comparte: “Ya el próximo mes llega el nuevo presidente, así que como nosotros no somos de su grupo pues ya nos vamos”. Lo anterior provoca que los policías que entran en cada administración ubiquen al presidente municipal o director de Seguridad en turno como una figura de lealtad por el “favor” de contratarlos, de “darles chamba”, antes que priorizar una conciencia de compromiso con la ciudadanía. El propio presidente municipal alude a este hecho: “Aquí el problema es que el presidente sale, y sale todo el personal. También a la policía se la llevan. Está muy arraigado el hecho del partidismo”. Es decir, es posible observar una costumbre, en cada administración en turno, de conformar una policía que pueda ser afín a la defensa de sus intereses. Por eso no se puede hablar de la Policía de Alcozauca como podría hablarse de la policía de algún municipio grande o medio del país, donde puede existir un programa de carrera policial que garantice que los agentes desarrollen un servicio profesional y que sus puestos de trabajo no estén sujetos al cambio de administración municipal. Así, el propio presidente municipal de Alcozauca, ante la pregunta de Insyde y MOCIPOL “¿Que falta, presidente?”, contesta: “Profesionalizar a la policía”, para en seguida añadir: “Desafortunadamente en estos lugares de la región de La Montaña no contamos con escuelas y la exigencia de la Ley de Seguridad Pública Nacional, pues ya exige un grado de estudio”. En muchos casos, los policías municipales no alcanzan ese grado de estudio. Tan sólo en el proceso de certificación que promueve el gobierno federal para la homologación de capacidades técnicas y de formación de los agentes, se observa, de acuerdo con datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, que la certificación en Guerrero está por debajo de 50%.14

Véase “Avance del 25% al 50%” del proceso de certificación policial en el Estado de Guerrero. Disponible en http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/work/models/SecretariadoEjecutivo/Resource/1052/1/ images/SEGUIMIENTO%20AVANCES%20DE%20EVALUACIONES%20PLANTILLA%20ACTIVA%20AL%2031%20 DE%20MARZO%202013.pdf

14

52

LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA

GRÁFICA 06

AÑO DE INGRESO A LA CORPORACIÓN

2013

2009 Año de ingreso a la corporación:

2012

2011

2011 2010

2012 2012

2012

2012

2011

2010 2009 2009

2009

2009

2009 2009 2009 2009 2009

2009

2009

2008 2007 2006

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

GRÁFICA 07

TIEMPO DE PERMANENCIA EN RANGO ACTUAL Tiempo de permanencia en rango actual (años) Promedio 2.1 años

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

2005 2004

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

12 11

10 8 6 4

4

2 0

1 0.1

1 0.5

1

1 1.5

1 2

3

0 4

1 N/C

Lejos del estado y la federación También cabe mencionar la escasa comunicación, colaboración y coordinación con los niveles estatal y federal. El presidente municipal reflexiona: [Las instancias estatales y federales] hablan de la profesionalización en la policía pero efectivamente nomás llaman para que vayan a hacer sus cursos los policías. ¿Para qué? Pues no sé. A lo mejor justificar de alguna manera que están haciendo algo. Pero nosotros aquí no hemos tenido la visita de nadie o que se vea que se ha hecho algo con la seguridad, que tengan ellos un diagnóstico por cada municipio. 53

19

ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

Según informa el presidente municipal, la forma en que se realiza el diagnóstico es con una llamada por teléfono donde le solicitan al director que les envíe información: “No saben si la policía está funcionando o cómo debe de funcionar, no saben cómo está o qué está pasando en los pueblos. Nosotros tenemos, como decía hace rato, treinta policías para 20 mil habitantes. ¡Es ilógico!” Acerca del aspecto preventivo, añade: La coordinación entre el gobierno federal y el estatal para combatir esto también hace falta, pues no es buena. Le hace falta al gobierno del estado aplicarse en la seguridad, cómo le dijera, en embonar con las políticas de seguridad nacional para que se tranquilicen las cosas en varios estados. Debido a las realidades singulares que presenta La Montaña, los planteamientos de homologación de procesos en las instituciones de seguridad por parte de los niveles estatal y federal quedan aquí fuera de toda viabilidad, porque no se cuenta con insumos institucionales y organizacionales de base.

¿Presupuesto que no alcanza? De acuerdo con el presidente municipal, el presupuesto para seguridad en el municipio de Alcozauca asciende a unos seis millones de pesos por año. De estos mismos fondos se sostiene 50% del Ayuntamiento: se paga a empleados (de seguridad pública o no), el alumbrado público, el equipamiento policial básico (balas, mantenimiento de radios, etc.) y por supuesto los salarios de los policías: “créame que a los días que está depositado el dinero en el banco ya no tenemos nada”, explica el alcalde. El rubro de seguridad subsidia otros gastos para el municipio. El presupuesto sería suficiente —en relación con la población y las características de Alcozauca— si fuese ejecutado sólo en la institución de seguridad municipal y alguna iniciativa municipal de prevención. El presidente menciona los recursos del Ramo 28 como la alternativa para fortalecer al municipio y a la institución de seguridad: “Creo que ahí es donde se 54

LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA

debe de aplicar un poquito más del apoyo y hacer esas colaboraciones, hacer ese diagnóstico, por ejemplo, de cómo están los policías” concluye.15

Acciones no articuladas de prevención En el aspecto de la prevención, el presidente municipal menciona el denominado Operativo Mochila, en las escuelas primarias y secundarias. Se revisa el equipo de los alumnos en busca de droga, bebidas alcohólicas o incluso armas. Un programa que parece funcional pero que preconcibe a las niñas y los niños como posibles delincuentes y, por tanto, contraviene sus derechos; además, dado que se realiza sin protocolos claros y que los policías no están capacitados para desarrollarlo, se presta para que se cometan abusos, más cuando se implementa de manera reiterada como una forma de obtener ingresos por las infracciones cometidas por los adolescentes, por lo que ha sido muy criticado por los defensores de los derechos humanos. El presidente también menciona otras iniciativas preventivas, desarrolladas en colaboración con jóvenes de la UNAM que hacen su servicio social, por ejemplo pláticas preventivas en escuelas, para servidores y alumnos. En el marco de estos ejercicios también se ha fomentado el deporte, donde destaca la creación de una liga de futbol rápido en 2009: “se empezó con ocho equipos, ahorita son 26 equipos de futbol rápido, es una liga importante. Les acabo de entregar una cancha con pasto sintético, muy bonita”, afirma el alcalde. Pero, al parecer, no existe un programa municipal de prevención estructurado, que se vincule y coordine con la institución policial del municipio y en el que converjan acciones de diversas instancias de desarrollo social del municipio, del estado o de la federación.

El Ramo 28 “Participaciones a Entidades Federativas y Municipios” por ser gasto descentralizado para su ejercicio libre representa la mayor parte de los ingresos municipales. El carácter intergubernamental de estos recursos implica que cada nivel de gobierno está facultado para ejercer los recursos y supervisar la ejecución de los mismos exclusivamente por la legislatura correspondiente, asimismo esta vía de transferencia de recursos no implica ningún condicionamiento por parte de la federación en su ejercicio, ni está sujeta a fines o actividades específicas. De esta manera, las participaciones significan la única fuente de recursos descentralizados que se manejan libremente por las legislaturas locales y se convierte en recursos ordinarios y propios para las haciendas municipales y estatales.

15

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ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

La ausencia de un proceso formativo Además de las dificultades de comunicación entre los policías, debidas a bajas capacidades de lectura y expresión, otro aspecto que repercute —en lo institucional y en las acciones policiales— es, sin duda, la poca instrucción y formación. El director de la Policía Municipal comenta los nuevos requisitos que, a escala federal, se han establecido para ser agente de policía: De entrada, ahorita con la reforma, mínimo estudios de preparatoria. ¡Ahí se viene abajo todo! Piden carta de antecedentes no penales, el servicio militar terminado, documentación como: credencial de elector, acta de nacimiento, comprobante de ingresos, son los requisitos más importantes. Comenta que, en el caso de los actuales policías, entraron “así nada más”, y con ayuda de un enlace de la municipalidad se les ayudó a tramitar, por ejemplo, su cartilla de servicio militar. Aun así, comenta que es complicado cumplir estos requisitos para quien quiera formar parte de la Policía Municipal de Alcozauca: “Hay que ir de Alcozauca hasta Chilpancingo para que te den la carta allá, para poder entregarle al enlace aquí, o hacer los trámites ahí. Una complicación muy grande”. En un grupo de discusión con 20 de los 26 policías en activo se les preguntó qué tipo de instrucción recibieron cuando ingresaron a la institución. Hablan de la parte instructiva de la lealtad y la disciplina, como encomiendas que recibieron de sus superiores al ser contratados, pero no mencionaron ningún proceso estructurado de formación–capacitación antes de ejercer la función policial en las calles y comunidades de Alcozauca. “Ingresé y lo primero que me dijeron que tenía que tener era disciplina. Llegar a las 7:00, respetar y obedecer al comandante, a los superiores”. Uno de ellos relata un ejercicio de capacitación que tuvieron: Una vez vinieron a capacitarnos, que hiciéramos ejercicio, correr, fuimos dos veces a Tlapa a curso. Nos lo dieron en español. Por ejemplo yo fui a Tlapa a presentar un examen y si pasaba pues tendría derecho a una licencia y a pelear para que me renovaran el contrato en la siguiente administración.

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LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA

El ámbito de la formación–capacitación es una tarea que no ha sido realizada de la mejor manera en la Policía Municipal de Alcozauca; esta debilidad se ve acentuada por ciertas precondiciones (como la dificultad de lectura y escritura). Esto facilita —como se verá más adelante— un desconocimiento técnico y del debido proceso en la actuación del policía. Lo anterior es una muestra de la distante realidad en los pequeños municipios y comunidades de La Montaña respecto de otros municipios —los urbanos, por ejemplo— para los que se han planteado iniciativas federales y estatales de fortalecimiento institucional. Al respecto, el director de la Policía explica: La reforma que está a nivel nacional del mando único […] Los señores diputados, el presidente de la república, creo que únicamente se enfocaron en una revisión, en un avance, en una reforma para ciudades. Pero jamás en la vida se dieron a la tarea de ir a Alcozauca, ir a Metlatónoc, ir a Cochoapa el Grande, ir a Xalpatláhuac y ver si es la misma situación que vive Alcozauca que la que vive el Distrito Federal. En primera la infraestructura está millones de años luz más adelantada. ¿Cómo vas a aplicar una reforma en el Distrito Federal igual que en Alcozauca con un mando único? Primero prepara a tu gente, primero dale escuela, dale vivienda, condiciones para que te puedan dar la respuesta que tú quieres. Esta reflexión permite dimensionar los niveles más elementales o puntos de partida para las instituciones policiales de La Montaña. Mientras en otros municipios se puede pensar en procesos de certificación en la gestión institucional, en La Montaña se debería empezar por alfabetizar y garantizar condiciones mínimas de dignidad para los agentes policiales. Por eso, en esta realidad, no es posible impulsar procesos de homologación como han sido planteados desde la federación, por las condiciones estructurales que no garantizan mínimos puntos de partida institucionales y organizacionales. Aquí, lo prioritario sería el fortalecimiento institucional y una mayor participación ciudadana en dicho proceso.

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ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

El ser organizacional en la Policía Municipal de Alcozauca. Un déficit en habilidades básicas El presidente municipal de Alcozauca, al referirse a la seguridad y al cuerpo policial de ese municipio, reflexiona: Bueno, un problema que había en seguridad pública en Alcozauca era que los policías eran demasiado rudos con la sociedad. Aparte de ello, les gustaba tomar. Y algo muy grave también era que la mayoría de los policías no sabían leer ni escribir. Entonces nosotros nos dimos a la tarea de que al entrar a la Presidencia Municipal en el 2009, contratamos a unos mentores para que les enseñaran a leer y a escribir, después tuvimos la oportunidad de tener una coordinación con la Universidad Nacional Autónoma de México. Una de las dificultades que enfrenta la Policía Municipal de Alcozauca, como todas las de la región, es que no se saca provecho del dominio que sus oficiales tienen de su lengua originaria y, en vez de capitalizar el bilingüismo, los mandos obligan a sus subalternos a comunicarse en castellano, pese a que se encuentran en comunidades indígenas. Otro problema tiene que ver con la falta de dominio pleno de las habilidades de lectoescritura, que repercute sobre todo en la elaboración de documentos de uso oficial. La mayoría de las veces la institución policial, lejos de buscar programas adecuados y generar condiciones para que los oficiales puedan aprendan a leer y escribir, fomentando el bilingüismo, opta por los despidos. Algunos de los policías que formaron parte del proceso de alfabetización presentaron resistencias, como apunta el presidente: “Creen ellos que siendo policía, solamente hay que tener valor como macho y esa es su forma de pensar”. Sin embargo, esta percepción también se relaciona con la falta de incentivos en un cuerpo policial que carece de recursos —o cuyos recursos se desvían hacia otras prioridades— para ofrecer condiciones mínimas de operatividad a sus agentes.

Falta de conocimiento técnico y del debido proceso Frente a un déficit en formación–capacitación, la manera de actuar se guía por códigos improvisados que alientan lo ilegal. En una encuesta a 20 policías, nueve de ellos (45%) 58

LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA

no saben que haya alguna norma o reglamento que rija su actuación. Sólo cinco (25%) de 20 declararon que ese reglamento es el Bando de Policía y Buen Gobierno. Los bandos de policía y buen gobierno son la normatividad municipal básica que sustenta las relaciones de convivencia y seguridad en los municipios. Muchos tienen décadas de antigüedad y no han sido actualizados para la dinámica y compleja realidad social de los municipios.

GRÁFICA 08

PRINCIPALES NORMAS Y REGLAMENTOS EN LA ACTUACIÓN

Bando de policía y buen gobierno No sabe No recuerda Ordenes superiores Valores (Disciplina, respeto honestidad, responsabilidad)

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

Por otro lado, 15 (75%) de 20 declararon que la policía puede detener a una persona cuando “cometa faltas administrativas o en flagrancia cuando cometa un delito”. 16 (80%) de 20 declararon que cuando la policía detiene a una persona en la comisión de un delito se le pone a disposición del Ministerio Público, y de éstos 12 (60%) afirmaron que debe ponerse inmediatamente a disposición de esta instancia. Cuatro (20%) afirmaron que 24 horas después. De los 20, 12 (60%) contestaron que si una persona ha cometido alguna falta administrativa la policía podrá detenerla hasta por 36 horas; cinco (25%) dijeron que hasta por 12 horas. Lo anterior muestra, en términos generales, la noción que tienen los policías municipales acerca de la importancia de poner a disposición a un detenido en flagrancia ante la instancia correspondiente, en este caso el Ministerio Público, que está en Tlapa de Comonfort, a una hora de la cabecera municipal pero hasta a cinco horas de algunas comunidades de Alcozauca, como San Miguelito. Pero es posible observar un punto de vulnerabilidad en la poca claridad del tiempo en que pueden tener retenida a una persona antes de canalizarla ante la instancia mencionada o —en el caso de los que cometan faltas administrativas— ante el síndico. La ambigüedad en este ámbito puede dar lugar a tiempos, espacios y situaciones propicias para el abuso. 59

ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

GRÁFICA 09

DETENCIÓN EN FLAGRANCIA

Cuando cometa faltas administrativas o en flagrancia cuando cometa un delito y por orden de un superior Por orden de un superior jerárquico A solicitud de un particular No sabe

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

GRÁFICA 10

TIEMPO DE PUESTA A DISPOSICIÓN

Inmediatamente Hasta 12 horas después Hasta 24 horas después Hasta 36 horas después

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

GRÁFICA 11

TIEMPO DE DETENCIÓN POR FALTA ADMINISTRATIVA

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

60

12 horas 24 horas 36 horas 48 horas

LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA

La mayoría de los incidentes que una policía municipal atiende son faltas administrativas, así como delitos —del fuero común o federal— en flagrancia. Los eventos más comunes se derivan de acciones de convivencia, clasificados como faltas administrativas. En Alcozauca, las faltas administrativas son penadas con multa o arresto. Deberían ser definidas por lo que establece el Bando de Policía y Gobierno, con criterios para distintos tipos de faltas. Sin embargo, muchas veces es el síndico quien, con base en la situación socioeconómica de la persona, la define. En la entrevista a policías de La Montaña se preguntó cuál es el monto de la multa por faltas administrativas. Ocho (40%) de 20 no supieron la respuesta; seis (30%) declaran que el monto es de 100 a 150 pesos. A la pregunta de cómo se define el monto, cinco (25%) afirman que el síndico lo define; tres (15%), que es según el delito; dos (10%), que depende del salario de la persona; cuatro (20%) no saben y cinco (25%) no contestaron. Es evidente el desconocimiento de los criterios para definir los montos de las multas por faltas administrativas. Esto sugiere que no existe un catálogo actualizado para multas por faltas administrativas o, por lo menos, que no se difunde entre los policías.

GRÁFICA 12

MONTO DE MULTAS POR FALTAS ADMINISTRATIVAS

100 a 150 300 a 500 500 a 1000 No sabe

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

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ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

GRÁFICA 13

DEFINICIÓN DE MULTAS POR FALTAS ADMINISTRATIVAS

5 4 3 2 1

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

0

Los policías reconocen la necesidad de mayor formación, tanto en el ámbito técnico como en el de debido proceso. Cuando se les preguntó qué temas identificaban como principales necesidades de capacitación, ocho (40%) contestaron que leyes y reglamentos; cuatro (20%) dijeron que armamento y tiro; tres (15%), que servicios a la comunidad; otros tres, que tácticas policiales, derechos humanos y resolución de conflictos. Para dos de ellos (10%) era prioritario el tema de los primeros auxilios. Predomina una inquietud por reconciliar su actuación con lo que marcan las normas y por contar con conocimientos para el manejo de su armamento, además de mayores capacidades para interactuar con la ciudadanía.

GRÁFICA 14

PRINCIPALES NECESIDADES DE CAPACITACIÓN

Leyes y reglamentos Armamento y tiro Servicios a la comunidad primeros auxilios Tácticas policiales, Derechos Humanos y Resolución de conflictos

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

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LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA

No existe un proceso estructurado de formación–capacitación en la institución de seguridad municipal de Alcozauca. No existen manuales de capacitación en la policía y tampoco se han traducido los reglamentos a la lengua Na savi.

Dos decenas de policías para tareas muy diversas Además de las debilidades estructurales, otro factor que obstaculiza la formación de los agentes es la saturación de tareas para 33 policías y una población de 18,971 habitantes. Los policías tienen que servir como escoltas a promotores y repartidores de las transferencias del programa Oportunidades, desempeñar labores de protección civil, como sofocar incendios o acondicionar espacios públicos para eventos de la municipalidad. El presidente comenta: Ahí se agrega el asunto de los pagos de Oportunidades, los pagos de pensión Guerrero, los dineros que manejan los gobiernos para las becas, y tenemos que brindar seguridad. Por ello en ocasiones aquí Alcozauca se queda con un policía en la radio nada más y está todo libre para la inseguridad. Frente a esta variedad de tareas que la Policía Municipal debe encarar, Insyde y el MOCIPOL preguntaron al director de este cuerpo cómo han enfrentado esta circunstancia de tener que intervenir en casos que corresponderían a un cuerpo de bomberos o a Protección Civil. “Sí, [es] muy serio y cansa. Cansado, no sólo porque tienes que hacerla de todo, a veces tienes que cubrir áreas que dices: ¿Qué estoy haciendo aquí si a mí me están pagando como policía, no como protección civil?” A la pregunta de cómo hacen los policías para enfrentar este vacío, contesta: Se concientiza a la gente, se platica con ellos y se analizan las situaciones. Me ha tocado decir: ¿Sabes qué?, discúlpame pero no puedo, de plano, no puedo. Por ejemplo, ahorita estoy con la mitad de policías porque se están entregando apoyos de Oportunidades, que ahí el gobierno federal te dice que tienes la obligación como municipio de aportar algo. El gobierno federal está aportando el apoyo económico, bueno tú como municipio qué aportas, bueno por lo menos la seguridad de la gente.

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ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

La saturación de funciones es una arista de la situación que deja en evidencia lo que hay detrás: la poca capacidad y falta de preparación de los agentes para responder a estas eventualidades. Muchas veces, según lo comentado por el director, se tiene que hacer una ponderación entre la magnitud de los eventos para decidir el número de agentes que serán enviados a atender una situación: Tienes que tomar decisiones estando en el lugar de los hechos. Por ejemplo, un incendio, si con 15 policías se iban a quemar 80 metros, bueno pues con siete policías se queman 150 metros. ¡Lo siento mucho pero tienes que sacrificar algo! No puedes aventar a los policías, hablando llanamente, a que vayan a hacer un trabajo de 14 policías cuando en realidad sus capacidades o sus incapacidades les da nada más para cubrir esa parte. Entonces tienen que sacrificar algo. Suena mal, porque si lo ves desde la parte ambientalista dices ¿por qué vas a dejar que se queme un cerro?

En el terreno: la cotidiana invención Un símil pertinente para la Policía Municipal de Alcozauca podría ser: un grupo de 26 personas quienes, en una celebración comunitaria de La Montaña, tendrían que tocar en tres o cuatro bandas distintas y además ejecutar diferentes instrumentos. Deben además alternarse no sólo para poder tomar su papel de acuerdo con la banda sino además tener dominio y claridad del instrumento que deben tocar en cada una. Así es el grupo de agentes de la Policía de Alcozauca, un ente orquesta que hace todo y de todo: salvaguardar la seguridad pública, vigilar el orden en la entrega de ayudas sociales, apagar incendios forestales, rehabilitar o limpiar espacios públicos, garantizar la tranquilidad en festividades comunitarias y hasta labores de carga de equipamiento para el Ayuntamiento o para las dos decenas de comunidades. Esta saturación de tareas privilegia lo reactivo y vuelve invisible lo estratégico. La operación se lleva a cabo con dos grupos de 13 agentes, en turnos de 24 por 24 horas; según el director, los turnos son acordados entre los agentes. No hay quienes realicen tareas administrativas: los siete restantes están comisionados en la seguridad del presidente. Por esto, las labores adjuntas a la operativa, como el

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procesamiento de la información, los reportes de incidencia y otras quedan a cargo del propio director de la Policía Municipal. En entrevista, ante la pregunta de cómo hacen todo el trabajo para procesar la información que generan y quién está a cargo de eso, contesta: “Yo tengo que hacer todo ese trabajo. Desafortunadamente la situación que vivimos en la región de La Montaña no da para más”. Comenta también que, antes de ser jefe de la Policía Municipal, él ejerció la figura de juez calificador en el municipio. Por eso la gente lo ubica también como un mediador en conflictos y relacionan sus antiguas funciones con las actuales como jefe policial, aunque ya no existe este tipo de funcionario en el municipio. En la práctica y en la expectativa ciudadana, esto carga con aún más tareas a la Policía Municipal. A raíz de que se creó la parte de juez calificador como que se dieron cuenta mucha gente de que se le estaba dando salida a muchos asuntos y ahora viene la gente y pregunta ¿Está el Director de Seguridad Pública (pero con la intención que los atienda como juez calificador)? Pero es que esa ya no es mi función, es que queremos que usted nos atienda. Y no es mi función, pero cómo le digo yo a la gente que ya no la voy atender. En los hechos, esto ha ocasionado que la institución policial consigne, califique, ejecute y desarrolle actividades en otros ámbitos. Esto, por supuesto, propicia territorios de poca transparencia y conflictos de interés. “Eso se puede prestar a falta de transparencia. Es normal que se piense infinidad de cosas cuando estás viendo que en una sola persona devienen todas las funciones”, apunta el director. Explica también que el proceso de planificación de la operatividad se realiza en una reunión semanal, donde se conversa con los comandantes sobre los lugares de mayor incidencia delictiva. Con base en una valoración de las situaciones se van tomando decisiones para modificar el plan básico de acción: Siempre debe haber un plan de acción que tienes que seguirlo. Se modifica diario porque dependiendo cómo esté el día vas a hacer ajustes. Si tú entras en un clima que se arrutina pues hasta el delincuente se va a dar cuenta de lo que estás haciendo y si lo haces diario, diario, diario y pues te sorprenden entonces. 65

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El jefe de la policía no abunda más sobre la parte de planeación, lo cual sería importante dimensionar, en especial bajo la circunstancia de que los policías municipales realizan las ya mencionadas tareas diversas.

Línea de mando: liderazgo, lealtad y confianza Un ángulo importante para estudiar las instituciones policiales es cómo son las relaciones con los compañeros y con los mandos. Se suele partir del supuesto de que hay una mayor horizontalidad entre los compañeros de tropa y una verticalidad en relación con los mandos, consecuencia del reconocimiento de las jerarquías y de la percepción de las mismas como manifestación de lealtad y disciplina. Este ámbito es importante porque sería un indicador del grado de cohesión dentro del cuerpo policial, de la capacidad institucional para afianzar una identidad en su cuerpo operativo y coordinador, para garantizar una construcción de identidad y confianza que afiance un “somos” colectivo. A la pregunta de si estaban de acuerdo, en desacuerdo o algo de acuerdo con los siguientes supuestos de identidad y cohesión institucional, respondieron: s#ONFÓOENMISCOMPA×EROS 11 de 20 (55%) están de acuerdo, cinco (25%) en desacuerdo, dos (10%) algo de acuerdo y dos no contestaron. s#ONFÓOENMISSUPERIORES 11 de 20 (55%) están de acuerdo, tres (15%) en desacuerdo, cuatro (20%) algo de acuerdo y dos no contestaron.

GRÁFICA 15

LA CONFIANZA EN LOS COMPAÑEROS Y SUPERIORES

12 10 8 6 4

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

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También se les pidió reflexionaran sobre la comunicación entre compañeros y con los jefes: s#OMUNICACIØNCONLOSCOMPA×EROS dos de 20 (10%) la señalaron como muy buena, 17 (85%) como buena y uno (5%) como mala. s#OMUNICACIØNCONMIJEFEDIRECTO dos de 20 (10%) la señalaron como muy buena, 17 (85%) como buena y uno (5%) como mala. Es posible observar que, en general, tanto la confianza como la comunicación con los compañeros y jefes directos tienen una misma tendencia en la percepción de los policías: ambas son buenas. Sin embargo, es importante matizar que se percibe una mayor comunicación (85% a 90%) que confianza (55% a 60%). Además, en relación con la confianza, 25% no confía en sus compañeros, mientras que para el segundo caso, sólo 15% no se comunica bien con sus superiores. Esto deja entrever que hay un mayor grado de cohesión institucional en torno al superior que en torno al compañero. En la entrevista grupal se les hizo la pregunta: “¿Confían en sus compañeros?” Los policías afirman que sí, y que son solidarios con las situaciones que llegan a vivir en su labor: “Con el compañero que falleció nosotros hicimos una pequeña cooperación para apoyar a su mujer y sus hijos”, afirma uno de ellos. Cuando se les pregunta si confían en la misma proporción en sus superiores surgen algunas diferencias. Uno de ellos señala un cierto autoritarismo: “Es muy autoritario, y a veces entre nosotros tenemos ‘pique’. A veces me peleo con un compañero por causa de él. No hay un día que nos llegue a decir algo bueno, siempre nos regaña, nos descalifica”.

Comunicación y asignación de tareas A la pregunta “¿De qué manera se informa a los superiores sobre las novedades durante su turno?”, los policías contestan: “Básicamente en los rondines que hacemos. Siempre van responsables y ellos al final del día elaboran un reporte y se entrega al director”. En el terreno, la línea de mando se da en un grupo de tres, donde hay un responsable, quien dicta las órdenes y tiene facultades para arrestar y tomar decisiones. Este responsable es el encargado de entregar el reporte al comandante y éste a su vez se lo entrega al director de la policía. Se elabora un reporte por día. El director, a su vez, informa al presidente y al síndico. 67

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Los procesos de rendición de informes obedecen, en general, a un criterio tradicional de línea de mando, que en un grupo de policías pequeño, como el de Alcozauca, puede funcionar sin gran distorsión de la comunicación. Pero lo importante sería que hubiera procesos estructurados para sistematizar la información contenida en los informes y que fueran usados para identificar patrones delictivos y de violencias. Ésta sería una capacidad mayúscula por promover y lograr en esta institución de seguridad municipal. En una encuesta realizada en junio de 2012 se hicieron preguntas relativas a la percepción de democracia en los procesos de asignación de tareas y el régimen disciplinario. Las respuestas fueron: s,OSPROCESOSPARADECIDIRLAASIGNACIØNDELASZONASDERECORRIDOSON CLAROSYJUSTOS 11 de 20 (55%) están de acuerdo, tres en desacuerdo, cuatro algo de acuerdo y dos no contestaron. s,AASIGNACIØNDELASJORNADASDETRABAJO ACTUALMENTE ESCLARAYJUSTA 12 de 20 (60%) están de acuerdo, uno en desacuerdo, cuatro (20%) algo de acuerdo y tres no supieron contestar. s,ADISCIPLINAYLASSANCIONESALOSOlCIALESDEPOLICÓASONCLARASYJUStas: 12 de 20 (60%) están de acuerdo, cinco (25%) en desacuerdo, dos algo de acuerdo y tres no contestaron. s,ASNORMASYSANCIONESDISCIPLINARIASSEAPLICANATODOSPORIGUAL 16 de 20 (80%) están de acuerdo, dos (10%) en desacuerdo, cero algo de acuerdo y dos (10%) no supieron contestar.

GRÁFICA 16

LA ASIGNACIÓN DE ZONAS DE RECORRIDO Y JORNADAS

12 10

11

12

8 6 4

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

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2 0

4

3 1

4 2

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GRÁFICA 17

SANCIONES DISCIPLINARIAS

16 14 12 10 8 6 4

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

2 0

En general los policías consideran que las decisiones sobre el despliegue de trabajo en terreno, así como las acciones de sanciones disciplinarias, son justas y se aplican en la institución sin distinción alguna, lo que es positivo y contribuye a un afianzamiento de la cohesión organizacional.

La salud laboral: condiciones materiales y subjetivas del ser y hacer policía Lo bueno y lo malo de ser policía A la pregunta sobre lo bueno y lo malo de ser policías, en términos generales, en lo que concierne a lo bueno, ubican el servicio a la comunidad y el reconocimiento de la ciudadanía. En relación con lo malo, identifican los riesgos a la integridad personal; aunque la labor les gusta, es, al fin, un empleo precario por el salario bajo y las malas condiciones. Algunos de los testimonios sustentan lo anterior: s%LÉREADONDEUNOVIVEPUESLAGENTESESIENTECONMÉSAPOYO SIHAYALGUna eventualidad te lo comentan. s3ONLOSRIESGOSQUEUNOSABE QUEUNOCONOCEALAHORADEINGRESARAESTE empleo. s,AGENTEESTÉCONTENTA,OBUENOESQUECUANDOUNOVAARECORRERLASCOLOnias […] cuando uno visita las colonias la gente te felicita, está contenta. Las personas te ven bien. 69

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s%STAMA×ANAHICIMOSUNRONDÓNYTODALACALLENOSDIOLOSBUENOSDÓAS s%LPERJUICIOESQUEARRIESGAUNOLAVIDA PERONOHAYEMPLEO s3IHUBIERAOTROTRABAJOMEVOYATRABAJARENMISHORASLIBRES PERONODEJAría de ser policía. s%SQUESINONOSDEDICAMOSAESTONONOSALCANZA s,AVERDADQUEALGOBUENOSERÓAQUENOSSUBIERANELSALARIO-UCHOSCOMpañeros pues deben mucho, cuando les llega el sueldo ya es para pagar nada más. Pese a las circunstancias no favorables, en una encuesta, en julio de 2012, a la pregunta “¿Te gusta ser policía?”, 18 de 20 (90%) agentes entrevistados contestaron que sí. Las percepciones sobre lo positivo y lo negativo de ser policías están sin duda determinadas por las circunstancias institucionales, organizacionales e incluso sociales–comunitarias en las que estos hombres desarrollan su función y que, por supuesto, trastocan lo individual y repercuten en lo privado. Por lo tanto, una serie de elementos, desde el salario hasta la disposición de espacios para el descanso, pasando por el respaldo institucional y el acceso al equipo necesario, pueden ayudar a valorar el grado de salud laboral, por así llamarlo, de los policías de Alcozauca.

GRÁFICA 18

EL GUSTO DE SER POLICÍAS

20 15 10 5

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

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0

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La jornada de servicio Con turnos de 24 por 24 horas, se puede deducir que hacia el final de la jornada de trabajo los policías se encuentran cansados para hacer frente de manera apropiada a cualquier eventualidad. El director comenta: “Sé de antemano que la decisión de 24 por 24 es porque ya han sido policías ellos en otros periodos, en otras administraciones”. A la pregunta “¿Hay algún momento en su jornada laboral en que puedan descansar?”, los policías contestaron que por lo general no tienen un tiempo asignado para descansar; que lo que llegan a hacer, según la situación, es organizarse en grupos de guardia para que cada uno pueda descansar, aunque sea unos 15 o 20 minutos. A la pregunta: “Normalmente, ¿cuánto tiempo de descanso (sin responsabilidades) tiene durante su turno?”, ocho de 20 (40%) contestaron que ninguno, cuatro (20%), de 31 a 45 minutos, tres (15%), de cinco a 15 minutos, dos (10%), de 46 a 60 minutos. En ese mismo tema, al supuesto: “Cuando trabajo de noche y tengo que doblar el turno tengo el mismo rendimiento”, diez de 20 (50%) están de acuerdo, cinco (25%) en desacuerdo, tres algo de acuerdo y dos no contestaron. También se les invitó a calificar el planteamiento “Tengo tiempo adecuado en el trabajo para hacer ejercicio”. Nueve de 20 (45%) estuvieron de acuerdo, seis en desacuerdo (30%), dos (10%) algo de acuerdo y tres no contestaron. La respuesta de 40% de los agentes en el sentido de que no tienen tiempo de descanso contrasta con 45% que afirma tener un tiempo adecuado para hacer ejercicio. Es decir, se podría pensar que si bien pueden dedicar un tiempo al entrenamiento físico, no es lo mismo cuando se trata de descansar, en especial en turnos de 24 por 24 horas. Lo anterior pone de manifiesto la necesidad de impulsar un proceso de consulta entre los policías, para invitarlos a reflexionar y preguntarles qué formato de turnos les parecería más adecuado en función de su lugar de residencia (varios viven en comunidades y para ellos son más adecuados los turnos de 24 por 24 horas), tiempo para descanso y para hacer ejercicio dentro de la jornada laboral.

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ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

GRÁFICA 19

TIEMPOS DE DESCANSO

Menos de 5 minutos De 5 a 15 minutos De 31 a 45 minutos De 46 a 60 minutos Más de una hora

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

Ninguno

GRÁFICA 20

RENDIMIENTO POR TURNO

De acuerdo En desacuerdo Algo de acuerdo No contestó

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

GRÁFICA 21

TIEMPO PARA HACER EJERCICIO

De acuerdo En desacuerdo Algo de acuerdo No contestó

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

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LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA

La seguridad social y el apoyo legal: un débil respaldo en la institución En la labor policial es muy importante el respaldo institucional, porque permite afianzar la cohesión institucional, la identidad organizacional y tiene un efecto en el servicio que los policías brindan a los ciudadanos. Dos indicadores básicos para dimensionar este respaldo son: el apoyo para el cuidado de la integridad física —y la salud— de los agentes y el respaldo legal. La Policía Municipal de Alcozauza no otorga beneficios ni medios para atender la salud de sus policías o de sus familias: no existe un seguro médico ni, mucho menos, uno de vida. En lo que toca al apoyo legal, el director informa: En lo que respecta a la parte legal, los policías están respaldados sin ningún problema. Yo se los he hecho saber y ellos tienen conocimiento de que cualquier situación que se presente dentro de la parte laboral o fuera pues de una forma, una situación extraoficial, extralaboral, tienen el respaldo aquí de su servidor. Con la parte médica ellos siempre han tenido aquí el apoyo. Si ellos necesitan económicamente algo pues se les brinda por parte de tesorería. Que algún familiar esté enfermo sí hay accesibilidad de mi parte y les digo: tómese los días que sean necesarios para que tu familiar o tú estés en buenas condiciones. La declaración del jefe de la policía contrasta con lo que plantean varios agentes: que no sólo no cuentan con seguro médico, sino que la institución policial les ha llegado a negar alguna ayuda o consideración especial cuando alguno de sus familiares se ha enfermado. Los siguientes son algunos de los testimonios acerca de este punto: s!VECES CUANDOUNOTIENEUNFAMILIARGRAVE UNOVACONSUSUPERIORPARAUN préstamo: “no, pues fíjate que no tenemos”. s5NOQUEOTROTIENEOTROSMEDIOS PEROMUCHOSNOTIENEN!MÓMEPASØ MISE×ORA estaba enferma, vine a pedir prestado un carro y me dijeron que no hay gasolina. s.ONOSSENTIMOSAPOYADOS4UVIMOSUNACCIDENTEENLACARRETERARUMBO a Chilpancingo. Íbamos como 12 y yo me golpeé el pie, el director de la patrulla se rompió la pierna. Íbamos a sacar la carta de no antecedentes penales a Chilpancingo. Si hubiéramos muerto nadie iba a responder aquí 73

ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

s.O AQUÓESTAMOSJODIDOS.OTENEMOSSEGURODEVIDA YAVESÏSTEQUEMUrió ahorita, nada más le dieron su corona de flores. s%LSÓNDICOYELPRESIDENTESEVANASUCASA YNOSOTROSTENEMOSQUEQUEdarnos en la noche y corremos peligros, además tenemos hijos y ¿cómo le hacemos? Nos dicen que no hay dinero para el seguro de vida. En abril de 2010 se presentó el caso de un policía municipal de Alcozauca, quien sufrió quemaduras en 60% de su cuerpo por un accidente en un incendio, al que los policías fueron convocados a combatir en una precariedad de equipos de seguridad y falta de protocolos de actuación. Este policía quedó con fuertes secuelas, incluidas las relacionadas con una apropiada movilidad física. A lo largo de dos años ha sido una lucha —por parte de él, sus familiares y la organización Monitor Civil de las Policías de La Montaña (MOCIPOL)— para lograr un mínimo de reconocimiento de responsabilidad por parte de la institución policial y, en consecuencia, actos básicos de reparación por los derechos vulnerados, como pago por los largos tratamientos y cirugías a las que se ha tenido que someter y compensación por el salario dejado de percibir. Las vacaciones se negocian en corto y se toman de manera rotativa entre los agentes, de acuerdo con las circunstancias del municipio. Comenta el director: Aquí hay más flexibilidad. ¿Sabes qué comandante? Viene diciembre, no podemos irnos todos de vacaciones. Dejemos que pase la fiesta, vamos a trabajar la fiesta sale y pasando la fiesta, pasando diciembre acomodamos dos o tres semanas de enero para poder ir a tu pueblo, no de jalón. Todos se van por partes. Como consecuencia de la inseguridad laboral y de las malas condiciones de trabajo, existe deserción en la institución. Ya lo reconocía el propio presidente municipal: “En esa situación pues muchas veces tienen que migrar, se van a los Estados Unidos y el comisario entra con 12 policías para su pueblo y sale con él solito”.

Los chalecos no alcanzan: la escasez de equipo En relación con la infraestructura básica, como equipamiento y armas, el director afirma: “No podemos quejarnos. La preparación que han tenido a lo largo de estos tres años los 74

LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA

policías y el armamento que tenemos es apto”. El funcionario afirma que la Policía Municipal cuenta con armas largas y cortas, así como dos camionetas. Según su apreciación, éstas son suficientes para el trabajo, aunque reconoce que hay temporadas “donde sí se dificulta” y menciona los meses de abril a septiembre, cuando el trabajo es más complicado por las lluvias y las distancias; el riesgo es aún mayor cuando es año electoral, lo que obliga a diseñar, de manera constante, estrategias para solventar eventualidades. En la encuesta aplicada a los 20 policías, en el tema del equipamiento, así fue como respondieron a diferentes premisas: s%LEQUIPODETRABAJOUNIFORMES CHALECO ARMAS BALAS CASCOS TOLETES RADIOS DELOSPOLICÓASMUNICIPALESSONADECUADOSPARASUTRABAJO siete de 20 (35%) están de acuerdo, siete (35%) en desacuerdo, cuatro (20%) algo de acuerdo y dos no contestaron. sSe recibe a tiempo o no se recibe a tiempo: Uniforme: 50% contestó que sí, 50% que no. Armas: 80% que sí y 20% que no. Balas: 35% que sí, 60% que no, 5% no contestó. #HALECOS 45% que sí y 55% que no. Fornituras: 45% que sí, 50% que no, 5% no contestó. Toletes: 70% que sí, 25% que no y 5% no contestó. Radios: 60% que sí, 30% que no y 10% no contestó. Combustibles: 45% que sí, 40% que no y 15% no contestó.

GRÁFICA 22

PERTINENCIA DEL EQUIPO DE TRABAJO

De acuerdo En desacuerdo Algo de acuerdo No contestó

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

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ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

Ante la pregunta acerca de la calidad y las condiciones de su equipo, éstas son las respuestas: s Condición de los uniformes: diez (50%) de 20 respondieron que es regular, cuatro (20%) que es buena, tres (15%) que excelente y tres que mala. sLos combustibles: seis de 20 (30%), regular; cinco (25%), buena, tres excelente y cinco no contestaron. sArmas: siete de 20 (35%), en buena condición; siete, (35%) en regular y cinco (25%) en excelente. sBalas: seis de 20 (30%), en regular; seis en mala y cuatro en buena. s#HALECOANTIBALAS seis de 20 (30%) regular, cuatro mala y tres buena. sPatrullas: diez de 20 (50%) regular, seis (30%) mala y dos, buena.

GRÁFICA 23

CONDICIONES DEL EQUIPO DE TRABAJO

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 CONDICIONES DEL EQUIPO Excelente

Buena

Regular

Mala

No aplica

No contestó

Como se puede observar, de acuerdo con los agentes, sólo las armas, los toletes y radios se reciben a tiempo; hay división en cuanto a los uniformes (la mitad dice que se reciben a tiempo y la mitad que no). El resto del equipo —balas, chalecos y fornituras— no se recibe a tiempo. En relación con la calidad de este equipo, su estado es regular, con excepción de las armas, consideradas en buenas condiciones. A la pregunta acerca de si el equipo de trabajo es suficiente, 17 de 20 (85%) contestaron que no y dos que sí. Uno se abstuvo. A la pregunta acerca de si cuentan con suficiente apoyo de la institución para adquirir uniformes, 12 de 20 (60%) contestaron que no y ocho (40%) que sí. 76

LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA

GRÁFICA 24

SUFICIENCIA DEL EQUIPO DE TRABAJO

SI NO No contestó

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

Las declaraciones anteriores son congruentes con las respuestas obtenidas en los ejercicios de entrevista grupal. Una de las mayores preocupaciones manifestadas fue justamente la falta del equipo apropiado. Los siguientes son algunos de los testimonios en torno a este tema: s,ASLIMITANTESTAMBIÏNESQUENOTENEMOSCHALECOS BALAS EQUIPOSUlCIENTE s!NOSOTROSSØLONOSDIERONCARTUCHOS NOHAYACEITE NOHAYSEGURIDAD de vida. Definitivamente está jodido. s$ESDEQUEYOENTRÏHAEXISTIDOESTEPROBLEMA9SELOHEDICHOALDIRECTOR porque no hay gasolina, no hay para mantenimiento de patrullas. Tenemos que ir en la batea de la camioneta agarrados como sea. s9OPERSONALMENTELOHESUFRIDO AVECESLLEVAMOSLASCAMIONETASCONMUchos policías. Uno llega cansado por lo mismo. No tenemos gasolina, nos dicen que no hay gasolina. El equipamiento, la formación–capacitación y una falta de garantías mínimas de bienestar social para los policías son tres de los más importantes factores que debilitan a la institución policial del municipio de Alcozauca, y su impacto hace más vulnerable la salud organizacional y laboral. ¿Qué pasa con los recursos presupuestales para la institución? Como ya se ha mencionado, el presupuesto de seguridad municipal subsidia buena parte del gasto corriente del municipio. Los policías se muestran intrigados por saber el destino 77

ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

del presupuesto de seguridad pública del municipio, ya que consideran que habría recursos suficientes para tener un buen equipo, pero comentan que de ahí se saca fondos para otros gastos: ¿En qué desvían los dos millones de presupuesto para seguridad pública del municipio? Falta de conocimiento a lo mejor, falta de apoyo a nivel de licenciados, abogados... no sé [...] Porque aquí nos dicen que no hay presupuesto, pero sabemos que sí hay recursos para seguridad pero lo agarran para otra cosa. Y no hay dinero para tener cascos, chalecos, combustible. Pero si uno les dice que pidan recursos, nos dicen: “Bueno, la puerta está abierta, si quieres trabajo, lo aceptas, si no, la puerta está abierta”. Las condiciones en las que los policías de Alcozauca y de La Montaña en general realizan sus labores dejan entrever una realidad de desventaja, no sólo en la institución policial sino en el conjunto del gobierno municipal, que carece de suficiencia presupuestaria y fortaleza institucional, agravada por la situación de atraso de la región. Estos elementos convergen en una especie de inercia difícil de romper. Uno de los agentes reflexiona: “Desafortunadamente no es nada grato lo que vivimos. Podríamos ser los mejores policías, pero a falta de apoyo no se puede hacer. Algunos tenemos la visión amplia de lo que es seguridad pública, pero no tenemos el apoyo”.

La función del policía y la noción de orden público Parte de las deficiencias institucionales se puede ver reflejada en la percepción que tienen los policías de sí mismos, de su papel como agentes para resguardar la seguridad y la gobernabilidad del municipio. En la encuesta realizada en junio de 2012, 13 (65%) de 20 dijeron que la función del policía es mantener el orden público, mientras que cuatro manifestaron que es la preservación de la integridad física y de la vida.

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LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA

GRÁFICA 25

LA FUNCIÓN PRINCIPAL DEL POLICÍA

Auxiliar a la justicia Mantener la tranquilidad y el orden público Preservación de la integradad física y la vida Proteger al presidente municipal y regidores

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

Esto pondría de manifiesto que la concepción que tiene el policía municipal de Alcozuaca sobre su función está determinada por una cultura político–institucional que en La Montaña ha sido de corte autoritario, donde la noción de orden público considera al ciudadano como un actor receptor, pasivo y obediente a lo que la institución municipal, estatal o federal determine, bajo un cariz de opacidad, verticalismo y escasa rendición de cuentas. Por tanto, la visión de que la integridad física y la vida de una persona están supeditadas a la preservación del orden público todavía obedece a una perspectiva centralista de “seguridad nacional” o “interior”, que plantea que los intereses del Estado son prioritarios, por encima de la seguridad del ciudadano. En un grupo de discusión con 18 policías se preguntó qué entienden por orden público. En términos generales lo que entienden son las acciones preventivas. Sus respuestas fueron: s0UESMÉSQUENADALAPREVENCIØN PORESONOSLLAMANPREVENTIVOS"ÉSIcamente se habla de los borrachos, porque no hemos tenido otro tipo de eventos más grandes. Más que nada es remitir a alguien borracho, intervenir en riñas, esa es básicamente la prevención que hacemos. s#UANDOVEMOSAUNAPERSONAQUEESTÏTOMANDO AYUDARLOS DECIRLESQUESE retiren. s.OSACERCAMOSALOSJØVENESQUESEESTÉNECHANDOSUSCOPITAS HABLAMOS con ellos y les decimos que se retiren. Si no lo hacen, pues los detenemos. 79

ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

s%SCOMOCUIDARQUENOHAYAPLEITOS QUENOHAYAROBOS DETENERALOSDELINcuentes. s$ETENERYPREVENIRALASPERSONASQUEPUEDANHACERROBO VIOLACIØN Una de las reflexiones va más allá y alcanza a establecer a plenitud la diferencia entre una noción del orden público democrática y otra autoritaria: “Aquí en el municipio no se necesita tener un toque de queda para prevenir un delito. Aquí no se hace eso porque optamos por rondines, les decimos: estudiantes, ya es hora que se vayan a dormir”. A la pregunta sobre cuáles son los principales obstáculos para preservar el orden, los policías destacan tres situaciones: s%LTRÉlCODEINmUENCIAS s,AFALTADELEQUIPAMIENTOAPROPIADOPARAHACERFRENTEAMANIFESTACIONES delictivas de alto impacto, como robos a vehículos y casa habitación. s,ACORRUPCIØNENEL-INISTERIO0ÞBLICO En el primer caso, según los policías, llegan a darse situaciones en las que se arresta a alguna persona pero los policías no son respaldados por sus superiores cuando los infractores resultan ser conocidos de algún funcionario de alto rango del municipio; son liberados de inmediato y los agentes son regañados. Apunta uno de ellos: ¿Qué obstáculos tenemos? Yo pienso que hay veces —ha pasado bastante— el apoyo de nuestros superiores. Ese es uno de los obstáculos de repente que hemos tenido. Pues varias veces hemos arrestado a personas, pero con eso de que yo soy compadre de tal, pues entonces nos dicen, suéltenlo. Nos preguntan que por qué lo detuvimos. Entonces ya no les decimos nada. Cuando te dicen yo conozco al presidente, al regidor, eso es lo que nos detiene. Los policías también relacionan la falta de equipo necesario como obstáculo para el resguardo del orden público: “Pues así como dicen los compañeros, se peligra cuando hay un robo, porque no tenemos suficiente parque, chaleco y peligramos

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LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA

más por eso”. Otro plantea: “Es que nosotros no estamos preparados para detener a un robacoches, para eso estamos, pero no estamos preparados”. El tercer obstáculo es la corrupción en los órganos de justicia encargados de la investigación, que frenan el proceso judicial cuando los detenidos los sobornan. Los policías comentan: “Como se da la corrupción, por dinero salen y son puestos en libertad, y nuestro trabajo ¿dónde quedó?”. Otro relata: “Por ejemplo, con el caso del policía que mataron, nosotros detuvimos al que lo mató, pero parece que ya salió. Entonces él nos tiene coraje por eso y tenemos que cuidarnos, porque puede vengarse de nosotros”. Es de particular interés observar que, pese a desarrollarse en un entorno político, social e institucional que favorece a una cultura autoritaria, cuando se dialoga a mayor profundidad con ellos se advierte que el policía de Alcozauca se aproxima a una percepción más conciliadora, pacífica y abierta al diálogo con el ciudadano.

Institución policial y cultura de la legalidad Para sondear el alcance de una cultura de la legalidad, se les hizo la pregunta “¿Piensa que está bien involucrarse en algunas conductas ilegales no graves, siempre y cuando nadie salga lastimado?” 12 (60%) de 20 están en desacuerdo, cuatro (20%) ni en desacuerdo ni acuerdo, tres (15%) están de acuerdo.

GRÁFICA 26

LA PARTICIPACIÓN EN CONDUCTAS ILEGALES

Completamente en desacuerdo En desacuerdo De acuerdo Completamente de acuerdo Ni en acuerdo ni en desacuerdo

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

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ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

En una primera aproximación es destacable que poco más de la mitad esté en desacuerdo en participar en conductas ilícitas, aun cuando nadie salga afectado. Sin embargo esta afirmación se neutraliza, por así decirlo, cuando a la pregunta “Para poder capturar a los delincuentes, ¿crees que los policías siempre deben respetar las leyes, o en ocasiones necesitan actuar al margen de la ley?” Diez de 20 (50%) contestó que siempre deben respetar las leyes, mientras que ocho (40%) plantean que en ocasiones pueden actuar al margen de la ley. Es preocupante que poco menos de la mitad de los policías tenga esta segunda apreciación, porque esto representa una delgada línea entre una actuación apegada a derecho y un abuso policial.

GRÁFICA 27

LA ACTUACIÓN AL MARGEN DE LA LEY PARA CAPTURAR DELINCUENTES

Siempre deben respetar las leyes En ocasiones pueden actuar al margen de la ley No sabe

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

Si bien más de la mitad de los policías creen que está mal involucrarse en actos ilícitos, 40% contestan que en ocasiones necesitan actuar al margen de la ley para atrapar a un delincuente; hay un cierto reconocimiento de que en la práctica —aunque en lo personal estén en desacuerdo— puede ser común que se actúe al margen de la ley para detener a un sospechoso de delito. En una entrevista grupal con el Comité Ciudadano del Municipio de Alcozauca, que sería lo más parecido a un instrumento de participación y fiscalización ciudadana, Insyde y el MOCIPOL preguntaron: “¿Cómo ven la corrupción en los cuerpos policiales tanto del Estado como del municipio?”, sus respuestas fueron: s.OHAYQUIENTENGABUENASREFERENCIASDELAPOLICÓAMINISTERIAL%LLOSDEBEN pasar a reportarse ante el Ayuntamiento y muchas veces no lo hacen. Acos82

LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA

tumbran a detener, por ejemplo, a niños de 14 años que van manejando sin licencia y les llegan a sacar hasta cinco mil pesos a sus familiares. s,APOLICÓADELESTADOYLAMINISTERIALSONMUYABUSIVOS.OMÉSSEPARANCONSUS patrullas y a toda la gente que pasa, a toda la están revisando de pies a cabeza, hasta a las mujeres las quieren revisar. El que trae algo, lo están regañando porque no trajo su credencial. Entonces, que “pásate 200 pesos”, que “pásate 300 pesos porque no vienes identificado”; “a ver tu nombre”. Ahí están busque y busque. Abusan los de la ministerial, así siempre hacen y yo los he visto. s5NDÓAFUIA4LAPAAPAGARMIRECIBODETELÏFONOYAHÓANTESDELLEGAR AHÓ estaban parados y nos bajaron del taxi, preguntando nombres y pidiendo identificación. Yo todavía les explico que venía a pagar mi recibo, que no iba a ir a ningún lado, hasta se los enseñé. Les dije que cómo iba a traer mis credenciales o algo de identificación si nomás iba a pagar, no traía más dinero sino nada más para pagar. Les dije que me revisara que no traía más que mi recibo. Todavía el chofer les dijo que me conocían, que saben que yo soy de Alcozauca. Pero no, ya me estaban voceando, ya me están registrando, todo. Les dije: “Ustedes si traen sus listas o en su computadora, ya traen ahí identificados los que son malos. A nosotros los que somos humildes entonces sí, nos paran, y a los meros meros hasta los dejan pasar, no se vale”. Porque así nomás les dan una “mochada” y ya hasta saben quiénes son los buenos y los malos. Los casos de extorsión policial, detenciones arbitrarias, retenciones prolongadas más allá del tiempo legal para ponerlos a disposición del Ministerio Público, son quejas muy frecuentes contra la policía ministerial, como se hizo evidente en la documentación de casos en el informe Desde la mirada ciudadana, del MOCIPOL, en 2011. Cuando se cuestiona al Comité Ciudadano sobre la existencia de prácticas corruptas en la Policía Municipal, ellos no consideran que haya este tipo de prácticas, de manera generalizada, como en la policía ministerial. Explican que los policías son de Alcozauca, conocidos, por eso es difícil que cometan abusos contra la ciudadanía. Algunos de sus testimonios: s$ENTRODELAPOLICÓAPREVENTIVANOHAYCORRUPCIØNPORQUETODOMUNDOSE conoce. No se prestan a esas cosas. 83

ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

s9OMEATREVOADECIRLEQUENOHAYCORRUPCIØNENLA0OLICÓA-UNICIPAL s%SODELACORRUPCIØNNOSEDAENLAPOLICÓA Comparten que como Comité Ciudadano han tratado de dar seguimiento a los policías municipales, para vigilar que no se emborrachen en sus horas de servicio: “Hemos tratado de vigilar que no se emborrachen cuando trabajan. No están preparados, ahora ya por lo menos saben leer”. Uno de ellos, en alusión al planteamiento de la renovación del cuerpo policial a partir de la reforma de mando único, comenta: “No estoy de acuerdo que vengan ‘polis’ de otro lado, se debe profesionalizar a los que están, los que son de aquí. Llega otro presidente y se van. La policía única es renovar y empezar de nuevo con gente de otro lado, extraña”. Lo anterior permite reflexionar sobre la importancia de fortalecer la institucionalidad municipal y, en lo específico, de la instancia de seguridad en el municipio. La corrupción y la prácticas ilegales no se logran con la evaporación o subordinación de lo local frente a lo estatal o federal (por considerarse niveles institucionales de mayor capacidad) sino con la consolidación de mecanismos locales de rendición de cuentas, de participación ciudadana y, sobre todo, con el avance en reformas en la Policía Municipal, para lograr que se vea tanto a los ciudadanos como a los policías como sujetos de derechos y responsabilidades; una profesionalización desde la instancia de seguridad y desde la lógica asociativa ciudadana, para rehacer la gobernabilidad democrática local en la gestión de la seguridad. De esta manera se abonaría a la construcción de entornos menos corruptos, con menos abuso policial, y no desde otras propuestas que tienen como efecto invisibilizar a las policías preventivas municipales y alejar —más aún— a los ciudadanos de sus instancias de seguridad más próximas, como lo plantea la propuesta federal de mando único.

Cerca y lejos: las relaciones con la ciudadanía La identificación de los problemas de seguridad En los grupos de discusión, se preguntó a los policías cuáles son los delitos que más atienden en Alcozauca. Mencionaron el robo como el delito más frecuente, realizado por los que denominan como “pandilleros”: “El problema más serio aquí 84

LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA

son los pandilleros, la droga, que son los que entran a las casas a robar y se roban carros también”.16 Cuando se comete un delito de esta naturaleza, por lo general la gente sabe quién ha podido ser el perpetrador, pero por miedo a venganzas muchas veces los ciudadanos no denuncian: “Los ciudadanos a veces saben quién fue, no lo dicen por miedo a represalias, por eso, por el miedo”. Además del miedo a las represalias, uno de los factores para no denunciar es la poca efectividad de la procuración de justicia, que en muchos casos detiene el proceso por corrupción o por tráfico de influencias: A mí me pasó. Entraron a mi casa y me agredieron, me picaron la cabeza con cuchillos, me quedó la marca. Yo hice mi denuncia, pero no procedió por lo que te dije, porque tienen contactos. Alcozauca es muy pequeño y esas personas hacen de las suyas y el director nos ordena que no se haga nada porque tiene miedo también. Esta situación ha estimulado la práctica de la justicia por mano propia. Uno de los policías reflexiona: “Yo creo que es algo grave, porque aquí lo que hace falta es la prevención. Si un cabrón ya se metió a tu casa y ya te robó, no le hacen nada, pero para la otra vez, tú le das un balazo y lo matas. Ahí sí te arrestan”. Además del robo, los agentes mencionan el consumo de drogas como una manifestación que ha crecido en los recientes años: s,OQUEESTÉCRECIENDOBASTANTEESLADROGADICCIØN9ESTOSÓESGRAVE PORque estando en ese estado pierden la conciencia y hacen cosas. s!QUÓNOHAYUNALEYDEMETERALACÉRCELALASPERSONASQUEESTÉNDROGADAS Las respuestas en los grupos focales coinciden con las manifestadas en la encuesta, donde se pidió a los policías que jerarquizaran los problemas que más preocupan a

Algunas de las entrevistas tienden a estigmatizar a los jóvenes: con frecuencia los mencionan como un grupo de población cuyas conductas ponen en peligro la seguridad colectiva. No es la intención de este documento estigmatizarlos. Es importante mencionar que no se realizaron entrevistas a jóvenes debido a que éste es un diagnóstico de la policía y las percepciones policiales. 16

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la población de Alcozauca. En orden descendente (donde el primero es el de mayor preocupación), el resultado fue: 1. El tráfico de drogas. 2. El robo a casa habitación. 3. El secuestro. 4. La violación. 5. El robo de automóvil. También se les pidió que realizaran el mismo ejercicio, para jerarquizar los problemas más difíciles de resolver por la policía del municipio. También en orden descendente, la clasificación fue: 1. El tráfico de drogas. 2. El secuestro. 3. El robo a casa habitación. 4. El vandalismo. 5. La violación. 6. El pandillerismo. A la pregunta: “¿Cómo consideras el índice delictivo respecto de dos años atrás?”, diez de 20 (50%) contestaron que hay una menor incidencia delictiva; seis (30%), que sigue igual que en años anteriores y cuatro (20%) que hay una mayor incidencia.

GRÁFICA 28

LOS PROBLEMAS QUE MÁS PREOCUPAN A LA CIUDADANÍA DE ALCOZAUCA

Tráfico de drogas Robo a casa habitación Secuestro Violación Robo a automóvil y Robo con violencia

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

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LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA

GRÁFICA 29

LOS PROBLEMAS MÁS DIFÍCILES DE RESOLVER PARA EL POLICÍA DE ALCOZAUCA

Tráfico de drogas Secuestro Robo a casa habitación Vandalismo Violación y pandillerismo

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

Policía y ciudadano: los puntos de encuentro Se solicitó a los agentes que contestaran si en las siguientes situaciones son bien o mal recibidos por los ciudadanos: sProblemas familiares: 12 de 20 (60%) contestaron que son bien recibidos, siete (35%) que son mal recibidos, uno no contestó. sViolencia doméstica: 12 de 20 (60%) contestaron que son bien recibidos, siete (35%) que son mal recibidos, uno no contestó. sCuando se llega rápido: 17 de 20 (85%) que son bien recibidos, dos (10%) que son mal recibidos, uno no contestó. sRobo: ocho de 20 (40%), que son bien recibidos, diez (50%) que son mal recibidos y dos no contestaron. s2I×AS seis (30%), que son bien recibidos; 13 (65%) que son mal recibidos y uno no contestó. sCuando se detiene a un familiar: cinco de 20 (25%), que son bien recibidos; 15 (75%), mal recibidos. sCuando se intercepta droga: 12 de 20 (60%), que son bien recibidos; siete (35%), mal recibidos; uno no contestó.

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ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

GRÁFICA 30

Bien o mal recibidos

RECEPTIVIDAD POR LA CIUDADANÍA

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

En casos de problemas familiares y violencia doméstica, así como cuando se intercepta droga, los policías afirman ser bien recibidos por la ciudadanía, pero mal recibidos cuando se detiene a un familiar o cuando se interviene en riñas vecinales. Está claro que la intervención de un agente de la Policía Municipal se ubica en puntos de inflexión entre la conflictividad pública y la privada; sea desde el ángulo de lo individual o de lo colectivo, en un espacio sociocultural como La Montaña de Guerrero el policía se constituye como una figura de intromisión, a la que se evoca con reserva y se acude en el extremo de la situación. Lo anterior da paso al tema de cuánto se conocen la ciudadanía y la policía entre ellos y, por tanto, cómo es su relación. Al preguntar al director de la policía cómo ve ésta relación comenta que, siempre que existe una situación delictuosa, por pequeña que ésta sea (como los casos derivados de la convivencia), para una de las partes involucradas la policía será buena y para la otra será mala; luego acota que no considera que las relaciones entre policía y ciudadanía en Alcozauca estén fracturadas, pero tampoco puede afirmar que las cosas estén totalmente bien: No te puedo decir que está 100% hecha pedazos. O “no hay nada”, no. No, tampoco se trata de eso. Pero tampoco soy una persona que cierra los ojos ante lo que está viendo. Entonces díriamos que un 50 y un 50 porque siempre, ante las dos partes, para uno vas a ser bueno y para otro vas a ser malo siempre. 88

LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA

En este sensible ámbito de la convivencia y las interacciones entre ciudadanía y policía en La Montaña de Guerrero, es posible distinguir dos estadios opuestos, donde se presentan situaciones que se mueven de uno a otro. Pocas veces el diálogo, el acuerdo y la colaboración ponen estas situaciones en puntos medios, donde sea posible reconocer responsabilidades compartidas. Estos dos estadios son: por un lado, el abuso policial; por otro, la autoprotección de la comunidad ante un abuso. En el primero, la historia de conflictividad que desde los años setenta marca a la región de La Montaña de Guerrero ubica al uso y al abuso de la fuerza como una práctica común de los cuerpos que representan las instituciones del Estado, como los policiales y el ejército. El director reconoce que en otros periodos de gobierno municipal ha existido exceso o abuso de la fuerza pública, pero considera que se ha sensibilizado a los policías para actuar de una manera más respetuosa con el ciudadano: ¿Cómo tratar a la gente?, ¿Cómo no tratar a la gente? ¿En qué forma actuar? ¿De qué forma no actuar? Algo que yo siempre les he dicho: policía que ejerza exceso o abuso de su investidura, deja su armas, deja su cargo y muchísimas gracias, porque no es la idea. En el segundo estadio, las comunidades parten de la convicción de que las instancias gubernamentales —municipales o estatales— no pueden o no quieren garantizarles condiciones de seguridad. En La Montaña se han presentado casos en que las comunidades mismas han detenido a personas sorprendidas cometiendo ilícitos, o a los propios policías municipales, en el marco de los conflictos que surgen ante la desatención de las autoridades. A la pregunta de cómo se actúa cuando se empiezan a dar las circunstancias para que la comunidad realice una acción de linchamiento, el director responde: “Mediar... mira: es bien complicado, en serio”. En varias de estas situaciones también intervienen defensores de los derechos humanos que, de acuerdo con el funcionario, varias veces han causado desencuentros por la manera como hacen frente a la situación, ya que no permiten que la policía detenga: Ahí es donde también las instituciones defensoras de los derechos humanos de las personas deberían abrir un poquito más el lente, porque no puedes defender a alguien que esté infringiendo la ley. Si existe una orden de aprehensión en tu contra tienes que aclararlo. Respetuosos de las instituciones ahí fueron [los 89

ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

policías] a detener a unas personas. Sin embargo, al ver la situación no dejan que se los lleven, paran a los policías prácticamente, los detienen.

Policía y ciudadano: la percepción y el acercamiento con el otro Además de la complejidad social en la región, que ha propiciado episodios extremos en esta interacción entre policía y comunidad, es importante hacer una valoración, desde una menor escala, de las percepciones de una parte y de otra. En la encuesta aplicada a 20 policías se plantearon algunas preguntas que permiten adquirir una dimensión de la percepción, al menos desde los policías hacia la ciudadanía. A la pregunta “¿Quién crees que fomenta más la corrupción: el ciudadano, el policía o ambos?”, nueve (45%) de 20 comentan que el ciudadano es quien más la fomenta; ocho (40%) que ambos y tres (15%) que el policía. Una parte importante del cuerpo policial considera que es el ciudadano quien más fomenta las prácticas corruptas, lo que tiende a neutralizarse con 40% que piensa que tanto el ciudadano como el policía participan en ella. A la pregunta “¿Qué tan seguido los policías proporcionan un trato justo a los ciudadanos?”, ocho de 20 (40%) respondieron que normalmente, nueve (45%) que siempre, dos que en algunos casos no y uno que nunca. Así, se puede ver una autoafirmación de que normalmente y siempre dan un trato justo a la ciudadanía.

GRÁFICA 31

EL CIUDADANO, EL POLICÍA Y LA CORRUPCIÓN

El ciudadano El policía Ambos

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

En los grupos de discusión se incluyó la pregunta “¿Por qué consideran que la población está conforme o no conforme con su labor?” Los policías plantean que en general la 90

LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA

gente está contenta con el trabajo, pero buena parte no entienden en su totalidad la labor del policía; que muchos se enojan porque algún familiar es arrestado por hacer escándalos en la vía pública o cometer alguna otra falta administrativa, lo cual es muy común: “A la gente nunca la vas a tener contenta, haces bien o mal tu trabajo, te van a ver mal”, reflexiona uno de los policías. Relatan que si arrestan a alguna persona, sus familiares lo asumen como una cuestión personal e inmediatamente los policías sufren amenazas: “Hay mucha gente que lo toma a mal”. “Si agarramos a alguien, inmediatamente viene la familia gritándonos”. También mencionan casos en donde los propios padres defienden a sus hijos delincuentes: “No toda la gente está contenta. Los que tienen hijos delincuentes nos odian”. “No tiene mucho que agarramos a un joven que su papá se enojó con nosotros porque lo agarramos porque roba carros. Ahorita ya nos tiene en la mira. Los sueltan y entonces ya el problema es para nosotros”. Los policías afirman que tratan de ser amables con la gente: “Cuando estamos en la labor, es brindarles el saludo, el respeto hacia ellos y ellos hacia nosotros”. Los ciudadanos, dicen, observan que ellos apoyan en labores comunitarias, como apagar incendios, limpiar espacios, vigilar el reparto de Oportunidades, etc. Por otra parte, también plantean que ciertas prácticas que llegan a suscitarse en la institución les dificultan una buena relación con los ciudadanos, en especial las que tienen que ver con tráfico de influencias o detenciones injustificadas: s$EACUERDOACOMOMANEJALASEGURIDADPÞBLICAELDIRECTOR LAGENTESEALEJA de nosotros. A veces el mismo director te manda a arrestar a personas sólo porque él quiere, porque no tienen delito, y ahí nosotros tenemos que ir. Yo no sé cómo le hacen después, si les cobra por sacarlos o yo no sé. Pero el caso es que nosotros ahí nos hacen hacer cosas que no deberíamos y luego la ciudadanía ve eso. s.OSOTROSSALIMOSADARLAVUELTADONDENONOSCONOCENYAHÓTENEMOSACERcamiento con los ciudadanos. Pero a veces tenemos que hacer cosas por el caprichoso del director y eso nos genera conflicto con la comunidad. A los policías también se les pidió jerarquizar las quejas más frecuentes de la ciudadanía hacia ellos. En orden descendente, mencionaron:

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ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

1. Golpear a un detenido. 2. Presentarse a sus funciones en estado de ebriedad. 3. No reportar un delito de que se tiene conocimiento. 4. Consumir drogas. 5. Extorsionar a personas. Se puede observar que el trato policial es una fibra sensible en la interacción entre el policía y el ciudadano: golpear a un detenido es, en este espacio social, no sólo un abuso contra los derechos humanos sino una confirmación de una manera, histórica ya, de convivencia con las instituciones estatales. Por eso se hace necesario trabajar en definir protocolos de actuación, así como en mecanismos de control que permitan a los policías sentirse seguros, en una actuación respetuosa de los derechos humanos del ciudadano y con una mejor cercanía, de acuerdo con la diversidad cultural de la región.

GRÁFICA 32

LAS QUEJAS MÁS FRECUENTES DE LA CIUDADANÍA

Golpear a un detenido Presentarse a sus funciones como policía en estado de ebriedad No reportar un delito del cual se tiene conocimiento Consumir drogas y extorsionar a personas Violación y pandillerismo

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

No aplica

Otra de las quejas, según los propios policías, es que se presenten a laborar en estado de ebriedad. Según se discutió con el Comité Ciudadano, una de las faltas que puede darse con más frecuencia en los policías municipales es ingerir alcohol en horas de servicio, de ahí que hayan decidido establecer una vigilancia desde este órgano. Por último, la cuestión de la comunicación es de mucha importancia, determinante en la Policía Municipal de Alcozauca. Si bien es cierto que a la llegada del presidente municipal los policías fueron beneficiados con un programa de alfabetización, aún persisten los problemas de expresión, tanto en castellano como en las lenguas originarias (sobre todo el mixteco y el náhuatl), lo que repercute directamente en el trato con el ciudadano. Uno de los policías entrevistados refiere: 92

LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA

En Alcozauca hay algunos obstáculos para que podamos entender y en las comunidades mayor facilidad para la comunicación. Hay compañeros que nos echan la mano: el compañero Joaquín hace el reporte en castellano. Por otro lado, quien no habla mixteco expresa: Es difícil para los que no hablamos mixteco, porque hay veces que queremos pedir más información, y no podemos comunicarnos bien. Ahora bien, es un obstáculo cuando necesitas interrogar a una persona o saber más sobre un caso. Nos auxiliamos de compañeros que lo hablan para traducir. Son las comunidades las que requieren de policías que hablen mixteco, incluso en la cabecera municipal. La diversidad lingüística y étnica de la región no debería, en la teoría y desde un punto de vista democrático, ser un obstáculo para el funcionamiento de la política pública municipal en materia de seguridad. Lo ideal sería que la institución de seguridad contara con un proceso de formación que contemplara la característica multicultural del municipio y que los policías con dificultades para expresarse en mixteco, náhuatl o castellano contaran con protocolos para informar a los ciudadanos de sus derechos, prevenirlos en situaciones de riesgo y difundir acciones de participación. Pero esto también pasa por un necesario fortalecimiento institucional y organizacional.

Las faltas de ciudadanía También se pidió a los policías clasificar, por su frecuencia, un grupo de faltas administrativas. Los resultados fueron los siguientes: s)NGERIRBEBIDASALCOHØLICASENLAVÓAPÞBLICA 12 de 20 (60%) la identificaron como muy frecuente. s%SCÉNDALOSENLAVÓAPÞBLICA 11 de 20 (55%) plantearon que se comete con mucha frecuencia. s/RINARENLAVÓAPÞBLICA diez de 20 (50%) la ubicaron como muy frecuente.

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sConsumo de drogas: diez de 20 (50%) declararon que se comete con mucha frecuencia. sFaltas a la moral: seis de 20 (60%) la ubicaron como muy frecuente.

GRÁFICA 33

Faltas administrativas más frecuentes

LAS FALTAS ADMINISTRATIVAS MÁS FRECUENTES

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012. Muy frecuente

Poco frecuente

No se comete

No contestó

En la vida cotidiana del municipio y sus comunidades existen frecuentes situaciones propicias, sensibles, que inciden en las relaciones entre policías y ciudadanos. La ausencia de mecanismos claros para las detenciones administrativas, de un juez calificador, de parámetros claros para las multas, etc., se traduce en que problemas de fácil solución, como los vinculados a la ingesta de alcohol, detonen conflictos mayores. Quizá una reflexión como la anterior podría relacionarse con las respuestas asentadas en las siguientes preguntas de la encuesta. A la pregunta “¿Qué tan cercana considera a la Policía Municipal con la ciudadanía?”, 14 de 20 (70%) contestaron que cercana, cuatro (20%) que muy cercana, uno que no cercana y uno no supo qué contestar. Sin embargo esta cercanía tiende a opacarse cuando, en la siguiente pregunta, son un poco más quienes consideran que la ciudadanía no está conforme con su actuación: “¿Considera que la ciudadanía está conforme con la actuación de la Policía Municipal?” 11 de 20 (55%) contestaron que no, nueve (45%) que sí.

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LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA

GRÁFICA 34

LA CERCANÍA CON LA CIUDADANÍA

Cercana Muy cercana No cercana No sabe

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

A la pregunta “¿Cada cuánto se reúnen con vecinos y ciudadanos de las comunidades del municipio?”, siete agentes de 20 (35%) contestaron que con frecuencia; otros siete (35%), que no con mucha frecuencia; cinco (25%) que casi nunca y uno que cada dos meses. A la pregunta: “¿Qué actividades ha efectuado la policía para la prevención del delito?”, ocho de 20 (40%) mencionaron que reuniones de información con los vecinos; cinco, (25%) que actividades con las escuelas; cinco, que (25%) iluminación de calles y espacios públicos y recorridos y dos (10%), ninguna actividad. A la pregunta “¿La gente ha participado en las actividades a las que se ha invitado a participar?”, 12 de 20 (60%) contestaron que a veces, cinco (25%) que nunca y tres (15%) que siempre.

GRÁFICA 35

FRECUENCIA DE REUNIÓN CON CIUDADANOS DE LAS COMUNIDADES

7 6 5 4 3 2 1

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

0 ¿Cada cuánto se reúnen con vecino y ciudadanos de las comunidades del municipio?

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ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

GRÁFICA 36

LA PARTICIPACIÓN DE LA CIUDADANÍA EN ACTIVIDADES

12 10 8 6 4 2

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

0 ¿La gente ha participado en las actividades a las que se ha invitado a participar?

Es claro que hay una escasez en acciones de información, interacción y colaboración con la ciudadanía, sustentada en el hecho más profundo relacionado con las condiciones de vulnerabilidad ciudadana, debilidad institucional y cultura política poco democrática. No existen acciones sistematizadas de encuentro con los ciudadanos, a la vez que los mecanismos de participación intracomunitarios (como las asambleas y mecanismos de acuerdo) pocas veces llegan a tener una vinculación estructurada con la instancia de seguridad municipal: un círculo convergente, que alimenta puntos de riesgo, detonando consecuencias lamentables cuando llegan a afectarse.

Policía y ciudadano: lo que es y lo que podría venir A la pregunta “¿Conoce las comunidades de su municipio?”, 17 de 20 agentes (85%) respondieron que sí; tres (15%) que no. A la pregunta “¿Se cuenta con algún programa para el trato (atención bilingüe) con los pueblos indígenas?”, 11 de 20 agentes (55%) contestaron que no, ocho (40%) que sí y uno no contestó. También se incluyó la pregunta “¿Cómo es la gente de municipio con la policía?” 13 de 20 (65%) las describieron como algo amistosas, tres (15%) como amistosas y tres (15%) como nada amistosas.

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LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA

GRÁFICA 37

PROGRAMA PARA EL TRATO CON PUEBLOS INDÍGENAS

12 ¿Se cuenta con algún programa para el trato (atención bilingüe) con los pueblos indígenas?

10 8 6 4 2

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

0

GRÁFICA 38

EL TRATO CON LAS COMUNIDADES

Amistosas con la policía Algo amistosas Nada amistosas No sabe

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

Lo anterior confirma que las relaciones entre policías y ciudadanos en Alcozauca y en general en la región de La Montaña se desarrollan en una atmósfera vulnerable, en una cultura que trata de favorecer los valores tradicionales de respeto a la autoridad pero al mismo tiempo les guarda una cierta desconfianza por ser los rostros que representan el poder estatal local y, hasta cierto punto, los intereses de grupos y facciones conexos a ese poder. Los policías, en pocas palabras, se debaten entre el poder y el bien común, entre la lealtad a sus superiores —también sus empleadores por tres años— y el compromiso con los ciudadanos, quienes a su vez mantienen una relación de desconfianza muy común en este contexto.

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ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

Por último, a los agentes se les dio una lista de acciones que podrían ser eficientes para combatir la inseguridad. Señalaron una mayor capacitación (nueve veces), más acercamiento con la comunidad (cuatro veces), más policías (cuatro veces) y acabar con la corrupción (dos veces). Además, en los grupos de discusión, a la pregunta “¿Cómo pueden mejorarse las relaciones con la comunidad?”, los policías refieren principalmente el tema del trato justo y equitativo: “Aquí es un pueblo chico, infierno grande. Si haces bien las cosas hablan, si haces mal, hablan. Yo creo que tratando a la gente con equidad, sin preferencias, sin tráfico de influencias. Con igualdad”.

GRÁFICA 39

LAS ACCIONES MÁS EFICIENTES PARA COMBATIR LA INSEGURIDAD

Fuente: Encuesta Insyde-MOCIPOL a una muestra de 20 agentes de un total de 26 en activo. Junio de 2012.

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De las siguientes acciones ¿Cuál consideras que es la más eficiente para combatir la inseguridad?

Lo anterior lleva a la conclusión de que existe una ventana de oportunidad, al menos desde la concepción de los policías. Ellos ubican una mayor capacitación, así como más acercamiento con la comunidad, como las acciones que más podrían contribuir a combatir la inseguridad en el municipio; también identifican un trato justo y equitativo como la manera de mejorar las relaciones con la comunidad.

Institución policial y corresponsabilidad ciudadana Respecto de la corresponsabilidad y la participación ciudadana en el resguardo de la seguridad en el municipio, el presidente comenta: Creo que hay una desorganización social. Cuando el gobierno y la sociedad se junten, cuando el gobierno se haga entender con la sociedad y la sociedad se haga entender con el gobierno, la inseguridad va a disminuir. 98

LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA

En el municipio existe un mecanismo denominado Comité Ciudadano, lo más parecido a un componente de participación ciudadana. El Comité lo conforman entre 15 y 20 personas, todos originarios de la cabecera municipal. Esto es una desventaja, ya que se deja de lado la representación comunitaria del municipio, aunque ellos comentan que en algunas comunidades también existen estos comités: Los que estamos aquí, integrantes del Comité, vivimos todos aquí en Alcozauca. En Xonacatlán, por decir algo, tienen su propio Comité Ciudadano. Así se ha intentado en varias comunidades que aún no se ha logrado, pero la función del Comité es, podríamos decir, principalmente la cabecera municipal, pero cuando es necesario algún trabajo en alguna comunidad, también podemos prestarle apoyo siempre cuando nos lo soliciten. Nosotros estamos ahora aquí, pero no sabemos lo que está pasando en Zinatoyac, en Xonacatlán, etc., son comunidades que están alejadas, aunque pertenecen al mismo municipio pero están lejos. Se percibe una tendencia a centrar la mirada en la cabecera municipal y dejar en segundo plano lo que sucede en las comunidades pertenecientes al municipio. Los ciudadanos integrantes plantean que el Comité está libre de intereses políticos y que se conformó por la inquietud de “estar pendiente por los intereses del pueblo”. Según declaran: Cada compañero es libre de participar [en el partido político] donde le guste. El objetivo de este Comité es también vigilar las acciones del presidente municipal. En principio le entregamos al presidente una relación de lo que creíamos que debía realizar en su trabajo. Muchas de ellas se han ido realizando, otras no. Comentan también que han acompañado al presidente en la gestión de obras o han hecho sugerencias: “El señor Presidente nos ha escuchado en algunas, en otras no, pero ahí vamos caminando, tratando de que las cosas se vayan realizando”. Pero, en materia de seguridad pública, ¿cuáles acciones vigila o acompaña, en colaboración con la presidencia municipal, este órgano ciudadano? Ellos mencionan que apoyan realizando rondines, independientes de los que realiza la Policía Municipal: 99

ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

No quiero que haya una confusión. Los rondines los hace la Policía Municipal. Lo que hacemos nosotros —manera particular— es el recorrido nada más. Nos comunicamos con la policía, pero hay veces que también aquí se complican las cosas. Vienen a pagar Oportunidades y esas cosas, y los policías se van a proteger a esa gente. ¿Qué nos dejan? Sin nada. Nosotros estamos más pendientes de nuestra gente. Tenemos todos los teléfonos, nos comunicamos y eso. Los miembros del Comité Ciudadano también están al pendiente de que los policías no se embriaguen en horas de servicio. Pero, además de estas acciones, sus integrantes no señalan algún programa, plan o estrategia en el que tengan coordinación con el presidente municipal o la dirección de seguridad del municipio. Tienen claro que es necesario dar continuidad a este mecanismo aun cuando la presidencia municipal cambie de titular: Lo de la alternancia en el poder no desvía para nada el objetivo del Comité Ciudadano. Nosotros vamos a seguir al frente porque la idea es vigilar las acciones de las autoridades: buenas, malas. Ver a la ciudadanía en qué podemos ayudarle para que las cosas salgan bien. El hecho de que venga otro presidente que sea de otro partido pues no tiene nada que ver. Nosotros vamos a seguir en el mismo plan y si al presidente le hemos hecho observaciones e indicaciones de cosas que al Comité no le parecen bien, lo mismo va a ser con el presidente que venga, porque debemos de tener bien claro cuál es la función del Comité Ciudadano, cuáles son los objetivos que queremos alcanzar y cuál es la forma en que podemos ayudar tanto a las autoridades como a la ciudadanía. Otro de los integrantes plantea: A lo mejor tienen la obligación de llamarnos porque saben que somos un comité constituido, pero si no es así de todas maneras nos vamos a presentar. Ahora, yo quiero manifestarle que aunque sea una autoridad que nos rechace porque no convenga a sus intereses, es algo que nosotros tendríamos que hacer a un lado porque tenemos un registro como comité. 100

LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA

Lo que se puede apreciar es que, si bien existe este Comité Ciudadano, reconocido en la presidencia municipal, que sería un espacio idóneo para estructurar acciones de prevención en seguridad ciudadana, sus esfuerzos no se han enfocado a este fin. Por lo tanto persiste un distanciamiento entre la ciudadanía y el gobierno municipal, y eso incluye la falta de coordinación entre el Ayuntamiento y los comisarios de las comunidades, en términos de colaboración en las políticas comunitarias. Esto es sólo una muestra del grado de desconfianza entre las comunidades y sus gobiernos locales, muy común en La Montaña, derivado de una relación histórica no sólo de verticalismo sino también de poca efectividad en la procuración de justicia y la transgresión del Estado de Derecho por parte de las instituciones oficiales. El propio presidente comenta: “Pienso también que el señor gobernador tiene la experiencia necesaria. Sin embargo ha hecho falta la aplicación de la ley”. En relación con las instituciones policiales estatales, por ejemplo con la Policía Ministerial del Estado de Guerrero, el presidente habla de sus prácticas en los municipios de La Montaña: “Los vicios que se encuentran son muy graves, de verdad y para corregirlos, se necesita, volvemos a la policía única, a lo mejor no se corrige todo pero la corrupción dentro de la policía ministerial es muy fuerte”. La corrupción persistente en algunos cuerpos policiales, así como las prácticas de la extorsión y las detenciones arbitrarias, contribuyen a que se amplíe la brecha de desconfianza entre los ciudadanos y las instituciones de seguridad. Los primeros no distinguen entre policías municipales, ministeriales, estatales o federales; de ahí que se allane el terreno para las prácticas de retención de policías (y, en casos muy extremos, de “castigos populares”) ejercidas en varias comunidades durante los últimos tiempos. El alcalde reflexiona: “Es la desconfianza que tiene la ciudadanía con los órganos de aplicación de la ley. Volvemos a lo mismo, para muchos pobladores denunciar no es la solución. Te dicen, ‘¿Para qué lo denuncio? Si a los dos años ya está afuera, ¿para qué? Mejor lo matamos’”. Pese a que, en términos generales, no se perciben prácticas persistentes de corrupción o de abuso policial en los cuerpos municipales preventivos, las policías preventivas en La Montaña siguen participando en operativos conjuntos con la policía ministerial, sin ningún protocolo de colaboración claro, que delimite su participación e intervención. Esto contribuye a la ambigüedad institucional en la actuación, lo que da paso a la discrecionalidad y a una manera, cultural ya, de hacer las cosas 101

ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

desde la policía ministerial que podría tender a impregnar también al cuerpo municipal. Al margen de estas consideraciones y del potencial que pueden tener esquemas como el del Comité Ciudadano para canalizar la participación de la ciudadanía, no puede pasarse por alto que el fuerte tejido social que se presenta en municipios como Alcozauca a partir de la subsistencia de la comunidad, de sus asambleas y autoridades, configura un escenario inmejorable para alentar la participación ciudadana con perspectiva de multiculturalidad. Desde esta lógica, el Ayuntamiento de Alcozauca tiene las condiciones dadas para articular de mejor manera a los comisarios de las comunidades, en una instancia permanente de diálogo y consulta, lo que garantizaría una participación mucho más acorde con la realidad cultural que se vive en la localidad. Es fundamental reiterar que en regiones indígenas y multiétnicas como La Montaña de Guerrero, la instancia de participación ciudadana y de deliberación que es la asamblea comunitaria debe ser el punto de partida de las iniciativas municipales que en verdad busquen incorporar la visión de la gente de La Montaña.

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UN APARTADO BREVE: LA POLICÍA DEL PUEBLO Por una compleja convergencia de factores sociales, políticos e institucionales, parecería que en La Montaña de Guerrero la construcción de la seguridad, desde una condición de abandono y verticalismo, sería una tarea asignada, aceptada y además asimilada, tanto en las instituciones de gobierno local —como son las municipalidades— como entre los ciudadanos de las distintas comunidades. Pero esto no sucede de modo natural. Las comunidades, sobre todo las de origen indígena, de La Montaña han desarrollado, desde antes del siglo XIX (cuando toma forma el Estado– nación mexicano), formas de organización en las que han dado especial importancia a la conformación de cuerpos de ciudadanos designados por la comunidad a través de un sistema de cargos, de los que responden ante el comisario, los principales y la asamblea comunal. Éstos tienen el encargo de vigilar la “tranquilidad” de la comunidad y acompañar al comisario municipal en sus gestiones dentro y fuera de la comunidad. Se han denominado policías de la comunidad o del pueblo o comisiones de seguridad. En virtud de que estos cuerpos se han llamado también policías comunitarias, pero en el contexto guerrerense esta denominación alude a la CRAC, nos referiremos a ellas en este apartado como policías del pueblo o comisiones de seguridad. Estos cuerpos civiles han existido desde antes que hubiera instituciones policiales estatales y su ejercicio es reconocido como parte de los derechos colectivos de los pueblos originarios, como el de la autodeterminación, establecido en el Convenio 169 —del cual México es Estado parte— de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Los policías del pueblo o comisiones de seguridad se eligen de acuerdo con usos y costumbres y pueden tener un reconocimiento de facto por parte de las autoridades municipales y estatales. Su labor es parte de un sistema tradicional de cargos y, por tanto, se inscribe en la lógica de los sistemas normativos internos a los que tienen derecho los pueblos y comunidades indígenas, según las leyes nacionales e internacionales. Es importante 103

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marcar un tenue matiz entre las policías del pueblo y la policía comunitaria, en la que participan muchas comunidades y que se coordina con la Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias (CRAC). En esencia, tienen la misma función de coadyuvar en la seguridad en sus comunidades, sólo que la Policía de Pueblo es parte de un sistema ancestral de responsabilidades en el entorno comunitario y lo que se conoce como policía comunitaria es también una iniciativa de cooperación intercomunitaria, con cerca de 17 años y una coordinación bastante estructurada. En noviembre, cada año, en asamblea regida por usos y costumbres, los hombres jóvenes y maduros, preferentemente casados, son elegibles por el consejo de ancianos y los habitantes de la comunidad para formar parte de la Policía del Pueblo o Comisión de Seguridad. En entrevista, cuatro policías del pueblo de las comunidades de Ahuejutla y San José Lagunas describen así el proceso: Los Señores Grandes (el consejo de ancianos) convocan a una reunión en la comisaría y exponen quiénes son los que formarían parte del Comité. Ahí la gente va votando para nombrar al comisario, su suplente, al comandante y a los vocales. Los Señores Grandes son los que van recomendando quiénes pueden formar parte del equipo. Estos ciudadanos son elegidos para fungir como voluntarios durante un año: Sí, podemos repetir, sólo que hay un año de “descanso”. Por ejemplo, soy electo este año para estar en el Comité, el año siguiente ya no participo, pero en el que viene ya puedo volver a participar si en la asamblea así lo eligen. Eso sucede mucho con los comisarios, hay quienes llegan a repetir. Por lo general su labor se concentra en el marco de fiestas comunitarias y eventos que van desde desastres naturales —donde brindan auxilio a la comunidad— hasta delitos de alto impacto, donde apoyan a los cuerpos municipales y estatales para la localización y captura de los criminales. Estos cuerpos de policías ciudadanos, por así llamarlos, han logrado establecer lazos de cohesión intercomunitaria y su contribución a la seguridad humana en sus comunidades ha sido clave. Esto se debe en parte a que sus funciones están interrelacionadas con otros cargos comunitarios, incluido el de impartición de justicia 104

U N A PA R TA D O B R E V E : L A P O L I C Í A D E L P U E B LO

de los principales, o consejo de ancianos, por lo que el esquema de seguridad comunitaria no se reduce sólo a la figura del policía. Cuando una comunidad necesita apoyo, ya sea en el marco de una celebración tradicional o en algún otro evento, puede pedir el apoyo de policías del pueblo de las poblaciones vecinas: Nosotros nos coordinamos con los pueblos, o sea, Policía Comunitaria de Ahuejutla, Policía Comunitaria de San José Lagunas, Policía Comunitaria de Yerba Santa, nos comunicamos porque existen duras cosas. Un ejemplo: hay aquí una fiesta en Yerba Santa y no sabemos todavía qué vaya a pasar, porque hay muchachos que todavía no alcanzan a entender lo que se hace en las comunidades, por eso estamos al pendiente de los problemas. Los comandantes tienen que estar atentos. Eso es parte de un compromiso comunitario que ellos tienen como ciudadanos. Comentan que en sus pueblos deben estar pendientes para responder a eventualidades: “En el pueblo hay problemas. Estamos en la comisaría, algo pasa y vamos a ver cuál es el problema, agarramos al responsable y lo llevamos pa’l bote”. A la pregunta “¿Cómo ven a sus comunidades en cuestión de seguridad?”, responden: “En estos momentos hay una fiesta, entonces no sabemos si los muchachos o un grupo se vayan a poner ‘duros’. Antes no había ese tipo de problemas con grupos o bandas, pero ahora ya los hay porque se atreven a hacer cosas. Entonces es duro, para el comandante y para nosotros”. Ellos mencionan de manera frecuente una proliferación de abuso en el consumo del alcohol y, en tiempos recientes, del consumo de drogas: Cada fiesta hay muchos que sí entran en el alcoholismo. Tú sabes que se presentan para ir a una fiesta, para divertirse con su novia. También hay jóvenes que vienen de los Estados Unidos que ya cambian su manera de ver las cosas y entonces contagian a otro joven. No es la intención de este diagnóstico presentar a los jóvenes como un grupo que representaría per se una amenaza contra la seguridad comunitaria. Pero es posible 105

ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

ver que, ante la falta de políticas de inclusión que alcancen a este sector y que impacten en la comunidad, crece entre los policías comunitarios la ligera percepción de los jóvenes como un grupo desorientado, que adopta conductas que amenazan la estabilidad y la paz comunitaria. Por otro lado, los policías del pueblo arguyen que están en condiciones de abandono, de falta de reconocimiento por parte de los gobiernos, en donde el único incentivo es el servicio y compromiso con sus comunidades: Nos regimos bajo una actividad voluntaria en un pueblo comunitario. Obedecemos a un compromiso de un pueblo, pero nadie, ni el presidente ni nadie saben cómo se lleva a cabo aquí las costumbres de algún pueblo indígena. Mañana, por decir algo, podemos salir lastimados y la verdad nadie ni se entera. Todo eso no lo sabe el gobierno federal, si se presenta un grupo criminal y nos vienen a balacear, eso no se sabe. Nosotros estamos indefensos, no tenemos un arma, algo con qué defendernos. Estos ciudadanos voluntarios manifiestan su inquietud por tener armas. Consideran que son necesarias frente a las amenazas del crimen organizado, por ser parte de los mecanismos comunitarios para ejercer labores de vigilancia y resguardar la buena convivencia en la comunidad: “Nosotros somos comandantes en cada pueblo, pero no tenemos suficiente ley ni suficientes armas. Ahorita hay mucho crimen organizado, es peligroso eso y nosotros ¿qué vamos a hacer? Pues nada, ni con nuestro machete, ni con nuestra piedra, no podemos hacer nada”. Lo anterior refleja los efectos, nocivos para las comunidades, de la política centralista y de mano dura que colocó no sólo a la policía del pueblo sino también a las policías preventivas en la lógica de que son los responsables de combatir la delincuencia y de que para hacerlo necesitan armas de alto calibre, con lo que se deja de lado el trabajo de prevención y la coordinación para la prevención de los delitos con las comunidades, que son las que conocen su territorio y la problemática. Con respecto a la indiferencia de los gobiernos locales y estatales, los policías comunitarios concluyen: “Nada más nos nombran y se olvidan de lo demás. Ya no nos citan, ya no le interesa lo que pase en los pueblos. Lo que te digo es que esto se llama Policía Comunitario olvidada por el gobierno. No nos dan armas”.

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LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA Y LA SEGURIDAD CIUDADANA: RECOMENDACIONES A partir de la exploración del entorno donde ocurre la vida institucional, organizacional, laboral y de interacción con los ciudadanos de la Policía Municipal de Alcozuaca, es posibe explorar líneas de trabajo que se materialicen en recomendaciones a la institución municipal de seguridad, a partir de los hallazgos.

Condiciones para un fortalecimiento institucional y comunitario acorde con la seguridad ciudadana Estas líneas de trabajo o recomendaciones en muchos casos son interdependientes: una no puede ser exitosa si no se trabaja, en paralelo, sobre la otra. Además, los grandes procesos que implican el fortalecimiento institucional, organizacional, laboral y de colaboración con la ciudadanía están vinculados con aspectos de mayor profundidad, que deberán conectarse a políticas municipales y regionales, como: s%LCOMBATEALAPOBREZAYLADESIGUALDADSOCIAL s-AYORALCANCEDEL%STADOPARAGARANTIZARLAEDUCACIØNENLAREGIØNSU cobertura, su calidad y la permanencia de los niños y las niñas). s5NPROCESODEAUTÏNTICOEMPODERAMIENTOCIUDADANO%NELENTENDIDODE que la población es indígena en su mayoría, es importante señalar que deben ser fortalecidos los marcos normativos y las políticas que reconocen los derechos colectivos de estos pueblos a la autonomía, a la libre determi107

ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

nación, a la consulta, a la educación bilingüe e intercultural. s0OLÓTICASQUEPERMITANIMPULSARLAINCLUSIØNYPARTICIPACIØNDEJØVENESY mujeres con mayor protagonismo al interior de sus comunidades. s-ECANISMOSDETRANSPARENCIAYRENDICIØNDECUENTASPARATODOSLOSÉMBITOS del gobierno municipal, en especial el relacionado con los presupuestos. s5NDIÉLOGOINTERCULTURALENTRELAPOBLACIØNMESTIZAYLOSPUEBLOSINDÓGENAS con suficiente apertura para debatir valores y percepciones tradicionales. s5NSISTEMAMUNICIPALYESTATALDEPROCURACIØNDEJUSTICIAMÉSTRANSPARENTE s5NAAUTÏNTICACOORDINACIØNENTRELOSNIVELESDEGOBIERNOMUNICIPAL ESTATAL y federal en programas de prevención ad hoc para el contexto de La Montaña, que privilegie las necesidades y haga consultas locales (tanto con las cabeceras municipales como con las comunidades). s5NATRANSICIØNHACIAUNACULTURAPOLÓTICADEMAYORINSTITUCIONALIDAD empezando por los partidos políticos y los grupos de interés gremiales en la región. s5NDIÉLOGOINTRAnEINTERnACTORESDELASOCIEDADCIVILORGANIZADAENLAREgión, para replantear su rol de responsabilidad en un impulso a la transición democrática en esta parte de Guerrero. Además se deberán buscar fuentes de recursos mínimos necesarios para sustentar las iniciativas de fortalecimiento institucional y comunitario.

Hacia un fortalecimiento institucional y comunitario para mejores condiciones de seguridad ciudadana en Alcozauca Para impulsar un medio institucional y comunitario favorable hacia un avance en condiciones de seguridad ciudadana, que en Alcozauca y La Montaña de Guerrero podría interpretarse como la instauración y el fortalecimiento de canales de colaboración y asociativismo entre policías municipales y comunidades del municipio (reconciliación entre policía y comunidad e inicio de construcción de confianza), bajo un marco de respeto a los derechos individuales y colectivos de sus habitantes con el reconocimiento de sus mecanismos de acuerdo; un fortalecimiento institucio108

LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA Y LA SEGURIDAD CIUDADANA

nal en la instancia policial que permita generar transparencia y legalidad y mejores condiciones laborales y profesionales en los y las policías, así como un ambiente de convivencia comunitaria que dé más voz a jóvenes y mujeres. Todo ello para contribuir a un entorno de mayor institucionalidad, equidad y democracia, materializado en asociativismo (policía–comunidad), así como en equidad en la convivencia, pilares fundamentales en la seguridad ciudadana. Derivado de ello, se recomienda trabajar en las siguientes líneas:

En el ámbito del fortalecimiento institucional policial s$ISE×ARUNPROGRAMAMUNICIPALENSEGURIDADCIUDADANAQUESEINSTAUREDE manera progresiva, a corto, mediano y largo plazo, y que contemple las siguientes vertientes: a. La prevención, que implica una colaboración interinstitucional tanto a escala municipal como con las instancias estales y federales por un lado; por otro, un empoderamiento ciudadano–comunitario, que incluya a las instancias indígenas de representación (comisarios, delegados, policías del pueblo) para la asociatividad. b. Una vertiente de procuración de recursos para allegarse de fondos suficientes para emprender los procesos de mejora institucional. Se podrían explorar recursos estatales o federales como opciones de financiamiento y conseguir recursos enfocados a la mejora de la infraestructura policial. Algunos actores civiles podrían participar como vigilantes en la ejecución de los recursos. c. El fortalecimiento institucional, que implicaría: un programa de formación–capacitación pertinente para la región y desarrollado en las lenguas originarias de los policías; el diseño de un plan de carrera policial municipal; el desarrollo de capacidades para el trato con la ciudadanía (enfoque de derechos, género, protocolos de actuación); gestión de información, así como una descentralización operativa, que implicaría colaboración estrecha con las policías comunitarias y del pueblo. 109

ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

d. La mejora del equipamiento, en especial de uniformes, toletes, chalecos, balas y fornituras (en los que se manifestó carencia), además de ver la pertinencia para la región de La Montaña de utilizar motocicletas como medio de desplazamiento, sobre todo hacia las comunidades. Es decir, tomar en cuenta, dentro de la estrategia operativa, los riesgos, las distancias, la orografía de la región. e. La salud laboral, que tiene que ver con la recuperación de un estado mínimo de bienestar para los policías, por ejemplo un aumento salarial, un plan de incentivos, seguridad social y contra accidentes. Además deberán reconsiderarse los turnos de 24 por 24 horas y reflexionar si para La Montaña sería pertinente cambiar a otro formato de turnos, en función de capacidad para funcionar, tiempo de descanso y rutinas de ejercicio. f. Las relaciones de asociatividad, que se encargaría de fortalecer un mecanismo, dentro de la dirección de seguridad municipal que se encargara de dar seguimiento a los compromisos en acciones de corresponsabilidad con la ciudadanía. Este mecanismo no podría instalarse desde un principio, pero sí ir trabajando para que en un mediano plazo pudiera conformarse. Por lo pronto, la figura del Comité Ciudadano y la figura del comisario, ya existente en todas las comunidades, podría ejercer la función de seguimiento a estas tareas de colaboración entre la ciudadanía y los policías, incorporando a representantes de las comunidades. Sería necesario fortalecer a este cuerpo con elementos organizativos, de planeación y seguimiento. s,AINSTAURACIØNDELPROGRAMADECARRERAPOLICIALMUNICIPALDEBECONSTITUIRSE con la finalidad de erradicar el relevo policial cada tres años. Que otorgue a los agentes cierta seguridad laboral y elimine la concepción de servilismo al presidente municipal o director en turno; que, por el contrario, les permita irse desarrollando en lo profesional y en lo personal con un sentido de compromiso con la seguridad ciudadana. s%NELPLANDECARRERAPOLICIALDEBERÉCONTEMPLARSELAPOSIBILIDADDELA incorporación de mujeres en la Policía Municipal, si bien de una manera gradual en cuanto a responsabilidades y roles, para no irrumpir de lleno en 110

LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA Y LA SEGURIDAD CIUDADANA

una cultura machista asimilada, es necesario definir tareas, por ejemplo de acercamiento e interlocución con ciudadanos. s5NPROGRAMADEFORMACIØNnCAPACITACIØNad hoc a la realidad de la institución policial de La Montaña, con métodos de capacitación oral para acompañar lo escrito, por ejemplo con video y otros materiales audiovisuales facilitadores y bajo un enfoque intercultural. Además debería incorporar de manera transversal la formación en derechos humanos, incluidos los derechos colectivos de los pueblos indígenas, y contemplar por lo menos las siguientes aristas: a. Habilidades básicas de comprensión de expresión oral y escrita (en su lengua originaria y en castellano) en todo el personal integrante de la institución policial del municipio, pero sobre todo en los agentes y los comandantes. b. Una arista teórica reflexiva del papel del policía y la ciudadanía en la construcción de la seguridad ciudadana. c. Habilidades para el desenvolvimiento frente a ciudadanos y comunidades mestizas e indígenas, incluyendo mediación, conciliación y resolución pacífica de conflictos. d. Conocimiento técnico, del debido proceso, normas de actuación frente la ciudadanía considerando su origen étnico. e. Formación de metodologías de resolución de problemas, adaptada a la realidad de La Montaña. f. Tácticas operativas, manejo de armas y otras habilidades en terreno. s%LPROGRAMAPARAELFORTALECIMIENTODECAPACIDADESDEGESTIØNDEINFORMAción, mencionado en la vertiente de fortalecimiento institucional del programa, podría hacerse en colaboración con la UNAM para dar continuidad a la experiencia de colaboración que se tiene con esta institución. Ésta podría aportar todo el diseño, la asesoría técnica y la instalación de know how. s%LDISE×ODEUNANORMATIVIDADMUNICIPALCONENFOQUEDESEGURIDADCIUDADAna deberá implicar, por lo menos: 111

ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

a. El posicionamiento de una política de seguridad ciudadana permanente, independiente del relevo de administración cada tres años. b. La adecuación del Bando de policía y gobierno, así como la actualización de un catálogo de multas y sanciones para faltas administrativas. c. Un reglamento interior para la policía, más acorde a un enfoque de proximidad. s,APOLÓTICADEPREVENCIØNMUNICIPALALAQUESEALUDECOMOUNADELAS vertientes del programa municipal en seguridad ciudadana deberá estar articulada con instancias estatales, federales y actores de la sociedad civil organizada, la academia (sector escolar) y otros sectores sociales de La Montaña (por ejemplo la Iglesia) e identificar como socias a las comunidades del municipio y sus mecanismos internos de organización y toma de acuerdos. Este aspecto de coordinación con las comunidades, a partir de sus propios esquemas organizativos (comisarías, delegaciones, policía del pueblo) resulta crucial dado el contexto cultural del municipio. s%STABLECER COMOPRÉCTICAINSTITUCIONALSISTEMÉTICA UNAREUNIØNPARALA toma de decisiones en seguridad ciudadana, en la que participen el presidente municipal, miembros del cabildo, el síndico, el director de la policía, la dirección de desarrollo social municipal, el Comité Ciudadano, los comisarios de las comunidades, e invitar a algún organismo civil de la región como observador. s)MPULSARJUNTASVECINALES SESIONESDECABILDOABIERTOPARATRATARELTEMA de seguridad y prevención, con participación de los comisarios, delegados, principales y jóvenes s2ESCATARLAlGURADELJUEZCALIlCADORQUEFUNCIONØEN!LCOZAUCAYCONTEMplar la posibilidad de conformarlo, en un proceso debidamente estructurado y a mediano plazo, en una especie de auditor civil municipal de la policía, que califique los actos de la policía.

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LA POLICÍA MUNICIPAL DE ALCOZAUCA Y LA SEGURIDAD CIUDADANA

En el ámbito del fortalecimiento institucional municipal s$ISE×AREINSTAURARUNAPOLÓTICADETRANSPARENCIAYRENDICIØNDECUENTASA nivel municipal que sea transversal en todos los programas, planes, líneas de trabajo, procesos y acciones en la administración municipal. Para ello se podría contar con la asesoría de un organismo civil o de cooperación al desarrollo con expertise. s)MPULSAR DESDELOSMÉRGENESYARISTASPOSIBLES UNARENDICIØNDECUENTAS del sistema de procuración de justicia estatal: jueces y procuraduría, ministerios públicos y la policía de investigación. s-EJORADELACOMUNICACIØNYCOORDINACIØNCONLOSNIVELESESTATALYFEDEral de gobierno y su institucionalidad en materia de seguridad, pero en un sentido de colaboración para enfrentar los desafíos institucionales en La Montaña y no en uno de supeditación frente a esos niveles de gobierno.

En el ámbito del fortalecimiento comunitario s0ERMITIRQUEEL#OMITÏ#IUDADANOYLASCOMUNIDADES ATRAVÏSDESUSPROPIAS instituciones (comisarios, delegados, policías del pueblo), constituyan verdaderos espacios de fiscalización y participación ciudadana, que trasciendan los tres años de la administración municipal. En el caso del Comité Ciudadano, que funcione como un espacio rotativo de representación ciudadana y contemplar la posibilidad, en un mediano plazo, de constituirlo como un observatorio ciudadano anticorrupción en la municipalidad. s2ESPETARLOSCOMITÏSCOMUNALESCIUDADANOSCOMPATIBLESCONLASlGURAS de usos y costumbres, en donde sean las propias comunidades las que los constituyan y que puedan funcionar como canales de enlace con la Policía Municipal.

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ALCOZAUCA. SER POLICÍA MUNICIPAL EN LA MONTAÑA DE GUERRERO

s%NELMARCODELADESCENTRALIZACIØNYASOCIATIVIDADCONLOSCIUDADANOS VINcularse de una manera más estructurada con las policías comunitarias y del pueblo. Ofrecer procesos de capacitación ad hoc para las policías comunitarias del pueblo que contemple actuación en base a enfoque de derechos, respetuoso de usos y costumbres y conectarlos logísticamente con la Policía Municipal otorgándoles radios y equipamiento básico de contención, así como el bando de policía y Gobierno. s!PROVECHARLAEXPERIENCIADECOLABORACIØNQUEHUBOCONLA5NIVERSIDAD Nacional Autónoma de México (UNAM) y emprender con esta institución una estrategia de empoderamiento y formación ciudadana, fortalecimiento de redes sociales, con la participación de profesores y jóvenes estudiantes. s%LDISE×OYESTABLECIMIENTODEUNPROGRAMAPARALAMAYORPARTICIPACIØNE inclusión de jóvenes y mujeres acorde a la realidad La Montaña, que les dé capacidades de empoderamiento y de diálogo intergeneracional y de género en sus propias comunidades.

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CONCLUSIONES Los desafíos en la construcción de la seguridad ciudadana desde las policías municipales de La Montaña de Guerrero La seguridad ciudadana, entendida como el marco de Estado de derecho y responsabilidades que fortalece a las instituciones y a los ciudadanos para construir condiciones óptimas para que ejerzan, de manera libre y segura, sus derechos individuales y colectivos lejos de la amenaza de la violencia y la delincuencia, es un gran desafío para toda sociedad democrática contemporánea, en especial para Estados como los latinoamericanos, que están avanzando de periodos autoritarios prolongados a trayectorias de consolidación y funcionamiento democrático de las instituciones. El camino hacia la construcción de la seguridad ciudadana atraviesa por una apuesta central en el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática local: la construcción de capacidades institucionales y comunitarias en los niveles nucleares de gobierno y convivencia ciudadana, llámense comunas, municipios, localidades, comunidades, colonias. A partir de ello es posible distinguir cinco elementos fundamentales que constituyen un marco propicio para impulsar reformas en las instituciones de seguridad local que abonen a un tránsito de gestión tradicional de la seguridad a uno de seguridad ciudadana, a saber: s6OLUNTADINSTITUCIONALDELGOBIERNOLOCALYDELAINSTITUCIØNPOLICIAL s%LIMPULSOAUNADESCENTRALIZACIØNENFUNCIØNDEUNAMEJORRESPUESTALOCAL s6ISIØNDESOSTENIBILIDADENLASPOLÓTICAS s%lCIENCIAENLAGESTIØNDERECURSOS s2ENDICIØNDECUENTASYPARTICIPACIØNCIUDADANA En este entendido, varios países han emprendido acciones de fortalecimiento municipal para dotar a sus instituciones policiales de capacidades técnicas, así como 115

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de ejercicios colaborativos con la ciudadanía para ir creando una cultura de la coproducción de la seguridad. En el caso mexicano, algunas líneas de trabajo relacionadas con estas políticas han sido canalizadas a partir de un mecanismo denominado Subsidios a la Seguridad Municipal (Subsemun). No obstante, éste ha sido determinado por una situación de emergencia, por el ciclo de violencia acentuada que el país vivió en tiempos recientes, de manera que estas medidas se focalizaron en municipios grandes desde una perspectiva demográfica, lugares donde los delitos de alto impacto son más frecuentes y visibles en los planos político y mediático, con lo que se olvida o se deja al margen a los municipios o regiones con características de dispersión poblacional, en donde encajan contextos rurales, marcados por complejidades sociales como la pobreza y la desigualdad, la emigración como alternativa de una mejor vida, las condiciones deplorables de acceso a necesidades básicas y de servicios fundamentales como salud y educación; además, muchos de ellos están habitados por distintos grupos étnicos de pueblos originarios, que presentan dificultades para desenvolverse, marcados por las desventajas sociales ya mencionadas. Estos territorios también son susceptibles de una proliferación del crimen organizado a partir de opciones como el cultivo estupefacientes —ofrecidos a campesinos, bajo inseguridad alimentaria— o bien como lugares de reclutamiento de narcomenudistas o, en los casos más extremos, de sicarios, por lo general jóvenes que no tienen otras opciones de vida. Se genera así un espacio propicio para la intromisión de estos grupos delincuenciales, favorecido además por una cultura política, aún de corte autoritario, que ha beneficiado a pequeños grupos de privilegio, que secuestran bajo sus intereses alcaldías y hacen de la corrupción una práctica de dimensiones culturales dentro de las propias instituciones municipales. En el caso de México ha habido esfuerzos como el sistema Subsemun, que se ha enfocado en el mandato de abonar a capacidades locales pero ha sido un instrumento de poco alcance, para una visión también acotada de que los indicadores de inseguridad sólo son las manifestaciones más directas y de gran impacto del crimen y la delincuencia, olvidando que en el país subsisten territorios donde confluyen muchos factores que propician espacios de violencia y de reproducción del crimen y el delito. La Montaña de Guerrero se enmarca en esta realidad social. Un espacio territorial fundamentalmente rural, en la actualidad altamente conflictivo por presencia de intereses del crimen organizado, con una respuesta del Estado que ha privilegiado la presencia militar; con problemas agudos de pobreza en su dimensión mate116

CONCLUSIONES

rial, y de desigualdad social en su dimensión subjetiva, que afecta a una amplia población indígena en condiciones de precariedad y desventaja. Además, con instituciones municipales débiles en sus estructuras organizativas, de formación, de acceso a recursos y secuestradas por intereses de partido que dividen a las comunidades utilizando retóricas ideológicas, para ocultar tras el telón una cultura autoritaria que ejerce el cacicazgo y se vincula a intereses gremiales, que también privilegian sus intereses por encima de los de la ciudadanía y que juntos dan forma a la ilegalidad y la corrupción que mina cualquier esfuerzo por una verdadera gobernabilidad democrática local. Frente a esto, varias comunidades han retomado una actitud de distancia con el Estado, fundamentadas en una condición de desconfianza en las autoridades. Varias comunidades han iniciado ejercicios de autodefensa, obviando un estado de derecho que nunca han conocido. Así se fortalece, en la superestructura, una violencia simbólica y cultural que se reproduce en la región. Las instancias policiales de los municipios de esta región son herederas de esta descomposición y disfuncionalidad social, que afecta tanto a las instituciones como a las comunidades. Éstas funcionan en el día a día con recursos limitados, tanto en personas como en equipo; con una infinidad de tareas que van desde las propias de vigilancia de la seguridad, las de protección civil con el apagado de incendios forestales, apoyo en fenómenos climáticos adversos, resguardo de personal de los programas sociales de transferencias federales y estatales (Oportunidades y otros), mantenimiento y limpieza de espacios públicos. Además de ello, con un proceso de formación prácticamente inexistente, poco conocimiento de la normatividad clave para la actuación, debilidad técnica–operativa y un nulo respaldo social (salud y seguridad social) y legal a sus agentes, quienes a su vez tienen que enfrentar el dilema de portar un uniforme que los hace representar una institución y ser parte de la comunidad carente de condiciones y opciones para ejercer muchos de sus derechos individuales y colectivos. De esta manera las instituciones policiales en los municipios de La Montaña tienen un rol difícil, de catalizador, que filtra las carencias y vicios institucionales, los cuales tienen su entramado en la cultura política ya planteada y la desconfianza de la ciudadanía, que las ubica como “sujetos de cuidado” de quienes se debe temer, desconfiar o mantener a una sana distancia bajo la conciencia de que tienen la facultad de la fuerza y que frente a situaciones de inseguridad obedecerán a intereses 117

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de mayor poder o influencia política antes que a los del ciudadano común. Así, las policías municipales de esta región de Guerrero también son vulnerables y han sido utilizadas políticamente. Cuerpos policiales que se reinician cada tres años no sólo con nuevo director sino con nuevos agentes que los propios alcaldes contratan de manera directa, en favor de una percepción de lealtad a quien los contrata y no al ciudadano. Agentes que han sido enviados en situaciones de tensiones graves entre comunidades y sus alcaldes, con la responsabilidad del orden que en esas circunstancias puede materializarse en la contención, la conciliación, la represión o incluso la victimización (los castigos populares). Muchos de los policías municipales de esta región carecen de habilidades básicas de desenvolvimiento: no han tenido acceso a una educación que les permita ser alfabetos en su lengua materna y ser bilingües, con las inseguridades a nivel subjetivo que ello implica, de manera que un arma puede representar un instrumento con el cual neutralizar al exterior y frente al ciudadano su condición de vulnerabilidad individual y que bajo marcos institucionales precarios, son incentivos para una actuación reactiva y no preventiva. Por otro lado, lo que desde hace años se ha identificado como una respuesta positiva de capital social por parte de las comunidades, manifestada en la conformación de cuerpos de ciudadanos con la función de vigilar la estabilidad en la convivencia cotidiana y denominados policías comunitarias y del pueblo; frente a la prevalencia de estas disfunciones en la institucionalidad municipal y algunas iniciativas recientes de autodefensa, tienden a ser prejuzgadas sin pleno conocimiento, por parte de otros sectores de la sociedad, estigmatizándolas como cuerpos que son susceptibles de vulnerar derechos fundamentales, cuando en la realidad obedecen a un marco de usos y costumbres reconocidos no sólo a escala internacional sino en la propia legislación estatal. Frente a este entramado de complejidades y de inseguridades institucionales y comunitarias, la gran tarea de transitar a condiciones más favorables de seguridad ciudadana en La Montaña presenta múltiples desafíos y plantea la necesidad de trabajar, de forma paralela, la germinación de procesos de trasformación de escenarios sociales, culturales, normativos, etc., así como el desarrollo comunitario y de la persona. Retomando lo planteado en la sección de recomendaciones, un marco favorable para generar un tránsito hacia mejores circunstancias de seguridad ciudadana tendría que ver con: 118

CONCLUSIONES

s%LCOMBATEALAPOBREZAYLADESIGUALDADSOCIAL s-AYORALCANCEYCALIDADENLASPOLÓTICASEDUCATIVAS s5NPROCESOAUTÏNTICODEEMPODERAMIENTOCIUDADANOYRESPETOALOSDERECHOS colectivos de los pueblos originarios (en sus derechos y responsabilidades). s0OLÓTICASDEINCLUSIØNDEJØVENESYMUJERESANIVELMUNICIPALYALINTERIORDE sus comunidades. s-ECANISMOSDETRANSPARENCIAYRENDICIØNDECUENTASPARATODOSLOSÉMBITOS del gobierno municipal. s5NDIÉLOGOINTERCULTURALENTRELAPOBLACIØNMESTIZAYLOSPUEBLOSINDÓGENAS con suficiente apertura para debatir valores y percepciones tradicionales. s5NSISTEMAESTATALDEPROCURACIØNDEJUSTICIAMÉSTRANSPARENTE s5NAAUTÏNTICACOORDINACIØNENTRELOSNIVELESDEGOBIERNOMUNICIPAL ESTATALY federal en programas de prevención ad hoc para el contexto de La Montaña. s5NATRANSICIØNHACIAUNACULTURAPOLÓTICADEMAYORINSTITUCIONALIDAD EMPEZANDO por los partidos políticos y los grupos de interés gremiales en la región. s5NDIÉLOGOINTRAEINTERACTORESDESOCIEDADCIVILORGANIZADAENLAREGIØN para replantear su rol de responsabilidad en un impulso a la transición democrática en esta parte de Guerrero (plantear un equilibrio entre confrontación y colaboración para impulsar capacidades de gobernabilidad democrática) s3EDEBERÉNBUSCARFUENTESDERECURSOSMÓNIMOSNECESARIOSPARASUSTENTAR las iniciativas de fortalecimiento institucional y comunitario. Desde el ámbito institucional de la policía se podría iniciar esfuerzos puntuales, focalizados, para dar forma a un programa para generar capacidades hacia una perspectiva de mayor proximidad policial y de supervisión civil (como canal de involucramiento ciudadano) que contemplen el afianzamiento de procesos formativos, organizacionales, operativos, de condiciones mínimas de bienestar laboral, de cercanía con la comunidad (detallados en la sección de recomendaciones), etc., pero ello pasaría no sólo por la voluntad política de quienes encabezan la institucionalidad municipal sino también por la capacidad política (cabildeo, mediación, conciliación) y técnica de quienes lideren estos esfuerzos de transformación desde la sociedad civil. Por otra parte, es importante impulsar, a nivel federal y del estado, la necesidad de una política integral de alerta temprana de estos espacios sociales 119

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vulnerables, donde se apueste al fortalecimiento de las instituciones de seguridad municipal, no sólo de las ciudades medias y regiones metropolitanas sino de estos territorios que pueden llegar a ofrecer servicios y mano de obra a la delincuencia y al crimen organizado. Es necesario reafirmar también que la militarización de la seguridad es una estrategia errónea en La Montaña de Guerrero. Por eso debe ser revertida mediante el fortalecimiento de las instituciones civiles encargadas de la seguridad pública. Es claro que la verdadera construcción de comunidades seguras y libres de violencia no radica en la presencia militar sino en el desarrollo de vínculos colaborativos y alianzas entre liderazgos políticos y sociales y las comunidades locales. De ahí que en contextos tan singulares como La Montaña de Guerrero no sea viable ni la homogeneización de procesos impulsados desde el gobierno federal ni una absorción de las policías municipales preventivas por la instancia de seguridad estatal, lo que sería un mando único. En el caso de los procesos de homologación, éstos sólo toman sentido en contextos generalmente urbanos, conformados por municipios con cierto nivel de capacidades desarrolladas. Como hemos visto, en las policías municipales de La Montaña la debilidad institucional no permite tener un piso mínimo de capacidades institucionales desarrolladas como punto de partida hacia la convergencia en procesos, además de que la realidad social y multicultural de la región hace necesario agregar a estos procesos, dictados desde el centro, la variable local. En el caso del mando único, acentúa la evaporación de la institucionalidad local; lejos de aportar medidas para mejorar los mecanismos institucionales requeridos para fortalecer a las policías municipales, se propone que el mando único lo presida el gobernador, quien nombrará a su titular. Esto atenta contra el papel del ciudadano como sujeto de derecho y coproductor en la seguridad de sus comunidades. Atenta también contra la rendición de cuentas, contra la descentralización y subsidiariedad en la política pública de seguridad y menoscaba cualquier avance en gobernabilidad democrática local. Lo que plantea, en resumen, el mando único es un nuevo modelo de coordinación entre los tres órdenes de gobierno y no un nuevo modelo policial, menos aún de seguridad. Como lo planeta el informe del MOCIPOL (2011) Desde la Mirada Ciudadana, el solo rediseño organizacional no se traduce automáticamente en la modificación de las causas estructurales y de infraestructura que generan el mal desempeño policial, con lo que se preservan las condiciones de inseguridad pública y social vinculadas 120

CONCLUSIONES

directamente a las policías. La falta de modificación de los factores estructurales, tanto al interior de las policías como en la realidad social que da origen a los problemas mencionados, no resuelve la situación sino que vuelve previsible el hecho de que estos escenarios se volverán a enfrentar. Finalmente, mientras no se impulse un amplio debate, acorde a la escala regional, sobre la democratización y la participación ciudadana para una gobernabilidad democrática y no se asimilen como condiciones marco, desde los partidos políticos presentes, grupos gremiales, presidencias municipales e incluso organizaciones comunitarias e indígenas, cualquier esfuerzo en materia de seguridad ciudadana puede quedar atomizado, con pocas posibilidades de expandirse, sostenerse e impactar.

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s%NTREVISTAAL$ELEGADODE'OBERNACIØN para La Montaña de Guerrero, 19 de junio de 2012, Tlapa de Comonfort, Guerrero. 125

La reforma policial democrática se ha impulsado, en América Latina y en México —donde los esfuerzos han sido sólo parciales—, sobre todo en ámbitos urbanos. ¿Cómo se puede impulsar estos procesos de reforma en contextos municipales rurales? ¿Cómo articular iniciativas en condiciones de grave debilidad institucional municipal, sin recursos suficientes para el fortalecimiento policial, con una alta vulnerabilidad social? ¿Cuáles serían los desafíos políticos, institucionales, sociales y culturales para contribuir a una labor policial de proximidad social con supervisión civil, en estos territorios? En el marco de la seguridad ciudadana, el Estado conserva la responsabilidad de garantizar las libertades y los derechos, con un matiz: el ciudadano transita de ser un actor pasivo a ser un sujeto de derechos; un socio en la tarea. Este documento busca aportar a la comprensión de un escenario complejo y desafiante para la reforma policial en México: la Montaña de Guerrero. Es una zona históricamente conflictiva, marcada por la desigualdad social, donde impera la impunidad.