Agenda Internacional para 2030. Perspectivas de la cooperación para el desarrollo

Agenda Internacional 2030: Perspectivas de la cooperación para el desarrollo

Ibelis Blanco Rangel (Compiladora)

Agenda Internacional 2030: Perspectivas de la cooperación para el desarrollo Autores: Rafael Domínguez Martín Shirley Martínez Susa Luis Hernández Simarra Carlo Tassara Álvaro Andrés Hamburger Fernández Ibelis Blanco Rangel Henry Giovanni González Darío Gerardo Zambrano Cortés

Universidad de Pavia Italia

Agenda Internacional 2030: Perspectivas de la cooperación para el desarrollo/Ibelis Blanco Rangel, compiladora, —1 ed. —Bogotá, D. C.; Aula de humanidades S.A.S.; Universidad de San Buenaventura sede Bogotá, 2016 170 p. ISBN 978-958-8590-53-0 1. Desarrollo económico y social. 2. Derechos humanos. 3. Política ambiental. 4. Política social. 5. Recursos naturales conservación. 6. Justicia social. 7. Educación. 8. Calidad de la educación. 9. Cooperación internacional. 10. Salud pública - Colombia. 11. Recursos naturales – Colombia. 12. Política turística - Colombia. 13. Educación superior – investigación. 14. I. Domínguez Martín, Rafael. II. Martínez Susa, Shirley. III. Hernández Simarra, Luis. IV. Tassara, Carlo. V. Hambuerger Fernández, Álvaro Andrés. VI. Blanco Rangel, Ibelis. VII. González, Henry Giovanni. VIII. Zambrano Cortés, Darío Gerardo. 303.

© Universidad de San Buenaventura, Cartagena ©Rafael Domínguez Martín, Shirley Martínez, Luis Hernández, Carlo Tassara, Álvaro Andrés Hamburger Fernández, Ibelis Blanco Rangel, Henry Giovanni González y Darío Gerardo Zambrano Cortés ISBN: 978-958-8590-53-0 (versión impresa) Primera edición, 2016 Escuela Latinoamericana de Cooperación Internacional y Desarrollo Mercedes Posada Meola Directora Ibelis Blanco Rangel Compiladora Julieth Guerrero Criollo Corrección de estilo Universidad de San Buenaventura, Cartagena Fray Álvaro Cepeda van Houten Rector Álvaro Andrés Hamburger Fernández Coordinador editorial Mauricio Salamanca Diseño y diagramación Portada

Tiraje: 200 ejemplares Cumplido el depósito legal (Ley 44 de 1993, decreto 460 de 1995 y decreto 358 de 2000) Impreso en Colombia - Printed in Colombia.

Contenido

Prólogo ¿Cómo va América Latina con los Objetivos de Desarrollo Sostenible? CAPITULO 1 La salud como derecho humano universal en la agenda de desarrollo post-2015: una mirada desde los bienes públicos globales a Colombia Rafael Domínguez Martín CAPITULO 2 Calidad educativa: Una aspiración de todos Shirley Martínez, Luis A. Hernández Simarra CAPITULO 3 Educación superior e investigación en la cooperación euro-latinoamericana Carlo Tassara CAPITULO 4 Desarrollo sostenible en ciudades y asentamientos humanos: Inclusión, seguridad, producción y consumo a debate Álvaro Andrés Hamburger Fernández

[5]

7

11

33

55

103

CAPITULO 5 Las Alianzas Público Privadas desde la Cooperación Internacional en América Latina Ibelis Blanco Rangel CAPITULO 6 Elementos de planeación para el turismo sostenible y responsable en los archipiélagos del Rosario y San Bernardo Henry Giovanni González Arias, Darío Gerardo Zambrano Cortés

[6]

131

149

Prólogo

¿Cómo va América Latina con los Objetivos de Desarrollo Sostenible?

U

na buena manera de saber cómo va el desarrollo de América Latina y el Caribe es analizar los datos que provee el Banco Mundial y cruzarlos con el saldo de metas alcanzadas y por alcanzar que dejó el acuerdo del Milenio, pacto suscrito por los jefes de Estado y de Gobierno de 147 países en la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre del año 2000. La desesperanza ha marcado la historia de América Latina, pero ser hoy un continente consciente le permite mirarse y mirar otras regiones y establecer, por fin con voz propia y con la participación del mundo, su destino. Por encima de varios, un gran reto a superar es el de la desigualdad. Federico Engels dijo que “la misma nueva sociedad, a través de los dos mil quinientos años de su existencia, no ha sido nunca más que el desarrollo de una ínfima minoría a expensas de una inmensa mayoría de explotados y oprimidos” (Engels, 1884, p.48). Sin embargo, es un momento de transformación el que se vive en esta región y tan delicado como aplastante ha sido su realidad adversa. El encuentro de 2000 definió una agenda internacional, pactada a 15 años, para dar respuesta a problemas mundiales recurrentes como la pobreza extrema, el deterioro ambiental, la falta de acceso a los servicios de salud y una educación con calidad, entre otros. Esto quedó sintetizado en ocho grandes objetivos que además fijaron la ruta de una alianza entre las naciones para hacer de la cooperación internacional un instrumento del desarrollo humano sostenible. Cumplido el tiempo máximo de aquella agenda, los líderes del mundo nuevamente se reunieron para hacer un balance de los ocho Objetivos del Milenio (ODM) y estructurar una nueva ruta global de progreso que atendiera retos persistentes como la pobreza, la desigualdad entre los países y dentro de estos, el cambio climático, la inequidad de género, entre otros, y afianzara el componente humano en la visión de un desarrollo, que como dice Johan Galtung, defínase como se defina, ha de ser sostenible (Galtung, 1998). [7]

10

Mercedes Posada Meola

Surgieron entonces, los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) acordados en la Cumbre de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible. Los nuevos ODS se postularon como una oportunidad para analizar la realidad socioeconómica y política que experimenta América Latina y el Caribe; una región que, como asegura el profesor Carlo Tassara1 en su texto Educación superior e investigación en la cooperación euro-latinoamericana, atraviesa un momento único que puede conducirla a un desarrollo más incluyente, justo y sostenible o, al contrario, puede postergar la solución de sus problemas de siempre. Tassara ofrece también un panorama general sobre las características de la cooperación euro-latinoamericana y da pistas para analizar algunos referentes de colaboración entre estas regiones a partir de un proyecto internacional en el que las universidades involucradas fortalecieron sus capacidades para incidir en su entorno. El recorrido académico que comprende este libro, titulado Agenda Internacional para 2030: Perspectivas de cooperación para el desarrollo, comienza con el capítulo La salud como derecho humano universal en la agenda de desarrollo post 2015: una mirada desde los bienes públicos globales. En éste, Rafael Domínguez2 analiza, por un lado, los límites en la agenda de los ODM para abordar el problema de la desigualdad y la no consistencia con los principios de salud universales establecidos por Naciones Unidas; y por otro, presenta los antecedentes más importantes que condujeron a la configuración de un nuevo enfoque en el que la salud es entendida como un bien público global, es decir, como un bien disponible para todos. Esta nueva perspectiva apunta a reemplazar el enfoque clínico tradicional por uno integral e interdisciplinar de salud preventiva que ayude, a superar las desigualdades entre los países; dado que, al interior de ellos es un reto que como se ha dicho no fue abordado en los ODM y tampoco parece claramente asumido en los ODS. Por otro lado, el profesor Álvaro Hamburger3 pone de manifiesto la contradicción entre la perspectiva de desarrollo a escala humana y el modelo económico que predomina en el mundo que, además, tiene como centro el capital (y no el ser humano). Su fin es la producción de bienes y servicios para el consumo y no el mejoramiento de la calidad de vida de las personas. Ésta es una visión que inevitablemente recuerda lo escrito por el latinoamericano Eduardo Galeano en el libro Ser como ellos cuando afirma que “los sueños y las pesadillas están hechos de los mismos materiales, pero

1

Doctor en Teoría e Investigación social

2

Doctor en Historia Económica de la Universidad de Cantabria.

3

Candidato a Doctor en Procesos Sociales y Políticos de América Latina, UARCIS, Chile.

Prólogo

9

esta pesadilla dice ser nuestro único sueño permitido: un modelo de desarrollo que desprecia la vida y adora las cosas” (Galeano, 1991. p.115). Sin renunciar a la crítica, Hamburger incorpora al debate el concepto de economía heterodoxa, una herramienta teórico-conceptual y metodológica pertinente para aterrizar la discusión en América Latina, dado que representa un enfoque más amplio y heterogéneo de los problemas económicos, sociales y ecológicos de la región y, además, comprende escuelas del pensamiento económico que están por fuera de la economía ortodoxa. Este enfoque también estudia la forma en que la sociedad se organiza para los procesos de producción, distribución y consumo de mercancías y reconoce a los individuos como actores que cooperan para el desarrollo de dichas actividades. La educación también tiene lugar en esta compilación a partir del capítulo Calidad educativa: una aspiración de todos. En éste, Shirley Martínez4, recuerda por qué es importante la planificación como herramienta para lograr una educación pertinente, de calidad e incluyente, tal como se fijó en los ODS y en congruencia con el propósito de elevar el capital humano intelectual que contiene el desarrollo humano. El texto también hace un acercamiento al panorama colombiano y ofrece distintos referentes nacionales e internacionales como experiencias que comprueban la eficacia de la planeación educativa y los costos de su ausencia en materia de desarrollo. Otro debate planteado en este libro gira en torno a la tensión siempre vigente entre turismo y sostenibilidad. Éste tema ha prevalecido tanto en la agenda de los ODM como en la nueva agenda Post 2015. A partir de un estudio de caso en un área insular del Caribe colombiano, los investigadores Henry Giovanni González y Darío Gerardo Zambrano Cortés, primero ofrecen un repertorio conceptual sobre las diferentes modalidades de turismo; presentan un breve estado del arte y reúnen todos los elementos para proponer un modelo de desarrollo de principios ambientales, económicos y sociales hasta llegar al concepto de turismo comunitario organizado en microempresas manejadas y operadas por nativos que participan como guías o prestadores de servicios mientras los turistas tienen la oportunidad de acercarse mucho más a la cultura local. Un puente articulador de todos estos aspectos se tiende desde el capítulo Las alianzas público privadas en América Latina post 2015, escrito por Ibelis Blanco5. Ella postula las alianzas público privadas como un eslabón capaz de conectar a gran parte

4

Magister en Ciencias de la Educación y profesora de la USB Cartagena

5

Coordinadora de investigaciones de Elacid.

10

Mercedes Posada Meola

de los actores que intervienen en el desarrollo: el Estado, la sociedad civil, la empresa privada, organizaciones no gubernamentales y la ciudadanía. Como ya hay en el mundo un nuevo entendimiento universal de que las fuerzas de mercado son necesarias pero no suficientes para el desarrollo sostenible, ahora nos corresponde a todos generar el equilibrio entre progreso y calidad de vida. Pero éste no es un asunto solo de las autoridades, que también actúan, es una responsabilidad urgente del hombre de estos tiempos; mucho más si se entiende que el desarrollo es el nuevo nombre de la paz. Mercedes Posada Meola6 Directora Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo-Elacid

6

Comunicadora Social de la Universidad Jorge Tadeo Lozano, Magister en Desarrollo Social de la Universidad del Norte, Candidata a Doctor en Comunicación de la Universidad de la Plata.

CAPITULO 1

La salud como derecho humano universal en la agenda de desarrollo post-2015: una mirada desde los bienes públicos globales a Colombia

Rafael Domínguez Martín1

Introducción

E

l objetivo de este capítulo es analizar las perspectivas de la salud como bien público global en la agenda de Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) para 2015-2030. A partir de las estadísticas internacionales y colombianas sobre cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), por un lado, y de la lista tentativa de los Objetivos (y metas) de Desarrollo Sostenible (ODS), por otro. Se evalúan los límites del enfoque de salud pública de ambas agendas, en cuanto a los determinantes sociales y ambientales de la salud, las desigualdades en salud y los fallos en la gobernanza global de la salud. De cara a la nueva agenda de los ODS se apoya la creación de una Plataforma para la Convención Marco de la Salud Global con el fin de lograr la cobertura universal sanitaria en los países en desarrollo. En los últimos años, la multiplicación de epidemias: gripe asiática (2004-2006), gripe A (2009-2010), Ébola desde 2012 y fiebre chikunguña desde 2013, ha reforzado la conciencia global sobre la salud. Pero la salud es una preocupación internacional desde hace mucho tiempo y, en el caso de América Latina, se remonta a la creación

1

Doctor en Historia Económica. Director de la Cátedra de Cooperación Internacional y con Iberoamérica de la Universidad de Cantabria Dirección: Departamento de Economía, Universidad de Cantabria, Santander (España). Correo: [email protected] [11]

12

Rafael Domínguez Martín

de la Oficina Sanitaria Internacional (1902), luego Oficina Sanitaria Panamericana (1923) y finalmente Organización Panamericana de la Salud (1958), que funge desde entonces como capítulo regional de la Organización Mundial de la Salud (OMS) iniciada en 1948. Fue en esos años cuando el Ministerio de Higiene de Colombia (creado en 1946) se convirtió en Ministerio de Salud Pública (1953) gracias, en parte, a la cooperación de la OSP y la OMS (Téllez, 2011). El trabajo se estructura en tres partes. En el primer apartado se realiza una evaluación normativa de la salud como derecho humano universal y Bien Público Global (BPG). En el segundo apartado se establece un balance crítico de la salud en la agenda de los ODM tanto a nivel global como para Colombia en particular. En el tercer apartado se valoran las perspectivas de la salud como derecho humano universal y BPG en la nueva agenda de ODS que sucederá a la de los ODM después de 2015 y estará vigente hasta 2030. El ensayo finaliza con unas breves consideraciones finales sobre la pertinencia de una Convención Marco de la Salud Global con el fin de lograr la cobertura universal sanitaria en los países en desarrollo en general y en Colombia en particular.

La salud como derecho humano universal y bien público global La salud fue recogida en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 en el art. 25, a partir de la definición de la OMS en su acta de constitución en 1946 como “un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades”. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966) reconoció en el art. 12el derecho de toda persona al “más alto nivel posible de salud física y mental” de acuerdo al principio de “realización progresiva” (dependiente de la restricción o disponibilidad presupuestaria). La conferencia internacional sobre Atención Primaria en Salud de Alma-Ata (1978) marcó el hito fundamental en política de salud con su declaración Salud para Todos. Esta declaración subrayó la importancia de la atención primaria como estrategia para alcanzar un mejor nivel de salud, introdujo el tema de la desigualdad en salud (entre países y dentro de los países) como determinante de la misma y, en consecuencia, sustituyó el paradigma clínico de la salud por el paradigma integral de los determinantes sociales (Dias y Gama, 2014; Prosalus y Cruz Roja, 2014). Esto último casi treinta años antes de que la OMS creara la Comisión sobre los Determinantes Sociales de la Salud (2009) en 2005.

CAPITULO 1. La salud como derecho humano universal en la agenda de desarrollo post-2015

13

La Salud estuvo presente en 3 de los 8 objetivos en la agenda de los ODM lanzada en 2001. Como agenda de objetivos de desarrollo mínimo estableció: (Vandemoortele, 2014; Domínguez, 2014): reducir la mortalidad infantil (Objetivo 4), mejorar la salud materna (Objetivo 5) y avanzar en la lucha contra el VIH y otras enfermedades (Objetivo 6). Otros 3 objetivos incluyeron metas de salud asociadas a la nutrición como: erradicar la pobreza extrema y el hambre (Objetivo 1), acceso al agua potable y saneamiento, asegurar un medio ambiente sano y seguro (Objetivo 7), acceso sostenible a medicamentos esenciales a precios accesibles en colaboración con las empresas farmacéuticas y logar una alianza global para el desarrollo (Objetivo 8). Pese a todo este interés internacional, la salud por sí misma no es un bien BPG: sólo la I+D+i en salud y la prevención de enfermedades transmisibles se pueden considerar en la práctica BPG (Smith y MacKellar, 2007). Los BPG añaden el carácter global al de los bienes públicos, cuya definición canónica por la premio Nobel de Economía:ElinorOstrom, es la de aquellos que están disponibles para todos (no excluyentes) y sobre los cuales el uso por parte de una persona no impide el uso por parte de otras personas (no rivales). Los BPG traspasan grupos poblacionales y fronteras (están disponibles para todos o para gran parte de los países) y sus costes de provisión y beneficios (externalidades positivas) se extienden entre generaciones (pasadas, presentes y futuras) (Ostrom, 2005; Hess y Ostrom, 2007). Ante la epidemia del VIH/SIDA, a principios de los 90 del siglo XX, los países desarrollados se concientizaron que la ayuda internacional para la salud no era sólo una donación humanitaria, sino también una inversión para proteger la salud de sus propias poblaciones. Y el concepto clave para ello fue el de BPG (Smith y MacKellar, 2007). Los economistas utilizan la jerga de la no rivalidad y la no exclusión para definir los BPG, como un caso extremo, frente a los bienes privados que presentarían el caso extremo opuesto. Mientras los bienes privados son rivales (disminuyen por el uso y por tanto rivalizan en consumo) y excluyentes (se puede evitar que los demás los consuman), los BPG son no rivales porque el consumo que se hace de ellos no reduce la cantidad disponible para el resto de personas o grupos y no excluyentes porque una vez producido el bien, está disponible para todos. Dado que todos se pueden beneficiar de los BPG y que cualquiera puede aprovecharse de la provisión que de ellos hacen otros sin asumir su costo, los BPG pueden estar infra-provisionados por el mercado. Ello requiere intervención no solo de un Estado, sino que, por su carácter global, precisa la cooperación internacional al objeto de maximizar las externalidades positivas de los BPG o minimizar las negativas en caso de infra-provisión, punto en el que se habla de Males Público Globales

14

Rafael Domínguez Martín

(MPG) (Ostrom, 2005; Hess y Ostrom, 2007; Woodward y Smith, s.f). En definitiva, los BPG son tanto facilitadores como objetivos de desarrollo que requieren cooperación internacional para asegurar su provisión y evitar que se traduzcan en MPG (Kaul, 2013); la salud es un ejemplo particularmente pertinente de ello (Woodward y Smith, s. f.; Bozorgmehr, 2010). Efectivamente, entre los BPG (MPG) se destacan: la estabilidad del clima (calentamiento global) y del sistema financiero (crisis financiera global); la paz y la seguridad (conflictos bélicos y terrorismo); y la I+D+i en salud, que sería un BPG facilitador del desarrollo, y el control de enfermedades transmisibles (epidemias globales), que sería un objetivo de desarrollo. En el tema de la salud es revelador que el presidente actual del Banco Mundial, YimJong Kim, no sea economista, sino un médico y antropólogo, profesor de la Escuela de Medicina y la Escuela de Salud Pública de la Universidad de Harvard, fundador de Partners in Health, y ex director del Departamento de VIH/SIDA de la OMS2. La salud es facilitadora del desarrollo porque mejora la productividad del capital humano: un aumento del 10% en la esperanza de vida está asociado con la elevación en 0.3 puntos de la tasa de crecimiento económico anual de los países. La enfermedad reduce la productividad y el ingreso de los trabajadores y trabajadoras; también es una de las causas de la trampa de pobreza que genera un círculo vicioso “pobreza-mala salud”: la pobreza resultante impacta en la salud a través de sus efectos en la nutrición, la educación, las condiciones de vivienda y salubridad (Commission of Macroeconomics and Health, 2010). Ahora bien, la I+D+i en salud como BPG es un ejemplo claro de cómo un fallo de mercado precisa cooperación internacional de los Estados: el 90% del gasto privado en este rubro está enfocado a combatir enfermedades que afectan sólo al 10% de la población mundial. Pero la solución planteada hasta ahora ha sido la creación de alianzas público-privadas (PPP)3 globales (Smith y MacKellar, 2007), como el gigante Fondo Mundial de lucha contra el sida, la tuberculosis y la malaria (GFTAM)4, que desde 2002 moviliza e invierte cerca de US $4,000 millones al año para financiar programas dirigidos a acelerar el fin de las epidemias de SIDA, tuberculosis y malaria. Igualmente, el control de las enfermedades transmisibles (en términos de vigilancia epidemiológica, inmunización, y otras medidas preventivas) es un BPG que genera externalidades positivas: prevenir/reducir el contagio en un

2

Ver el perfil biográfico en http://www.bancomundial.org/es/about/president/about-the-office/bio

3

PPP en sus siglas en inglés.

4

GFTAM en sus siglas en inglés.

CAPITULO 1. La salud como derecho humano universal en la agenda de desarrollo post-2015

15

país beneficia a otros países. En todo caso, la cooperación internacional de los Estados para su provisión también se ha planteado bajo la forma mixta de PPP globales (Smith y MacKellar, 2007), como la Alianza Mundial para Vacunas e Inmunización (GAVI)5, que acaba de ser refinanciada para el período 2016-2020 con más de US $7,500 millones. En ambas PPP, la Fundación Bill y Melinda Gates es el operador privado más destacado6. En general, estas PPP asociadas a los ODM 4, 5 y 6 presentan productos que tienden a confundir con resultados porque: 7,3 millones de personas tratadas con retrovirales, 12,3 millones sometidas a pruebas de detección de la tuberculosis, distribución de 450 millones de mosquiteros tratados con insecticida para prevenir la propagación de la malaria, en el caso de GFTAM; 500 millones de niños vacunados evitando 7 millones de muertes prematuras en 73 países en el caso de GAVI7.

En concreto, buscan promover intervenciones fáciles de vender a los votantes y gobiernos financiadores (quickwins), pero siguen enfocadas a soluciones clínicas a expensas del fortalecimiento de los sistemas públicos de salud, que son los que afrontando los determinantes sociales de salud pueden lograr finalmente la provisión de la salud como BPG (Nelson, 2007; McCoy, 2009). Esto significa que debería asumirse como objetivo la cobertura sanitaria universal: “asegurar que todas las personas reciban los servicios sanitarios que necesitan, sin tener que pasar penurias financieras para pagarlos”, según la OMS, actualmente 100 millones de personas al año se empobrecen por eso y 1,3 billones son excluidas (Prosalus y Cruz Roja, 2014). Además, se debería ser consecuente con la globalización, que genera la interdependencia internacional de los procesos económicos, ambientales, políticos y sociales con la salud de la población (Rowson, 2012). El concepto de Salud Global requiere cambiar el enfoque clínico tradicional por un enfoque integral e interdisciplinar de salud preventiva: que atienda a los determinantes sociales y ambientales de la salud (los 7/8 del “iceberg de la enfermedad”); que haga frente a las desigualdades internacionales y al interior de los países en salud; y

5

GAVI en sus siglas en inglés.

6

En el FGTAM ha aportado hasta ahora US $1,400 y para la GAVI se ha comprometido con US $1,500.

7

Ver: http://www.theglobalfund.org/es/about/results/ y http://www.gavi.org/data-vis/.

16

Rafael Domínguez Martín

que resuelva el déficit de gobernanza internacional de la salud como BPG (Rowson, 2012). La salud global no es un problema de los países en desarrollo, sino de interdependencia entre países en desarrollo y desarrollados (p. ej. el caso del Ébola). La salud global no es un asunto de problemas de salud, sino de los determinantes de la salud: aquellas circunstancias en que las personas nacen, crecen, viven, trabajan y envejecen, resultado de la distribución del dinero, el poder y los recursos mundiales, nacionales y locales que explican la mayor parte de las inequidades sanitarias (Resolución 62.12 de la Asamblea Mundial de la Salud, 2009).

Y no es solamente una cuestión de salud pública, sino del contexto internacional en que operan los sistemas de salud y sus problemas de financiación (Rowson, 2012; Prosalus y Cruz Roja, 2014). En particular, es importante tener en cuenta que la salud como BPG es interdependiente de otros BPG como el conocimiento y la estabilidad climática. Sobre el cambio climático, la Lancet Commission (2009) señaló que el cambio climático (como MPG) es la mayor amenaza para la salud global del siglo XXI. Básicamente, el aumento de las temperaturas será responsable del incremento del número de mosquitos y la incidencia de la malaria y otras enfermedades como el dengue, que se están extendiendo no solo por Asia y América Latina, sino a Europa. Asimismo, la expansión de la fiebre chikunguña por el Caribe, Centro y Suramérica. Además hay que tener en cuenta los efectos no cuantificables sobre la salud del aumento de la contaminación, los cambios en la producción de alimentos, las temperaturas y fenómenos climáticos extremos, o la disminución de las reservas de agua potable. Estos efectos llegarán (están llegando) antes y con mayor intensidad a los pobres de los países más pobres (Anstety, 2013; World Bank, 2012).

Salud en los ODM: balance crítico global y para Colombia Con los ODM (2001), la salud como fenómeno internacional consiguió casi duplicar el porcentaje de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) asignada al sector salud8que pasó del 7 al 13% del total en el período 1995-2000 al 2007-2011; aunque la mayor

8

Uno de los grandes ocho sectores en los que se clasifica la AOD.

CAPITULO 1. La salud como derecho humano universal en la agenda de desarrollo post-2015

17

parte del aumento fue destinado a la lucha contra el VIH/SIDA (Fukuda-Parr, Yamin y Greenstein, 2014). Aunque la salud está omnipresente en los ODM9, sólo el Objetivo 6 y la meta correspondiente del 8 están claramente relacionados con la salud como BPG. Pero el enfoque que se ha dado a alguna de sus soluciones10no es coherente con el concepto de salud como BPG: los antiretrovirales pueden ser rivales (no están disponibles para todos los países) y excluibles11porque están sujetos al Acuerdo de la OMC sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC). Estos, para los países que no producen sus propios anti-retrovirales genéricos, supone un elevado coste de provisión de la terapia contra el VIH/SIDA (Nelson, 2007). La asignación de la AOD destinada a los Objetivos 4 y 5 se estancó en términos relativos (en torno al 6%) comparando los períodos 1995-2000 y 2007-2011 (Fukuda-Parr, Yamin y Greenstein, 2014). Lo anterior, junto con la falta de un enfoque coherente con la consideración de la salud como BPG y derecho humano universal, explica el modesto balance de los 3 objetivos específicos de salud en términos de las metas propuestas (caso de los Objetivos 4 y 5), teniendo en cuenta la escasa ambición de las mismas (caso del Objetivo 6). En efecto, los ODM no tomaron en cuenta los problemas de desigualdad en salud: no fueron coherentes con la Declaración Salud para Todos de 1978, ni con la propia doctrina de Naciones Unidas (NNUU) sobre la salud como derecho humano universal. Respecto a la mortalidad de los menores de 5 años (Objetivo 4), la meta era reducirla en dos terceras partes entre 1990 y 2015, pero, aunque se han logrado importantes avances12la meta no se alcanzará para 2015 (Naciones Unidas 2014), en gran medida por la persistencia de las desigualdades entre países en función del nivel de ingreso, esto se puede ver en la Tabla 1 de este documento y por las desigualdades dentro de los países13 . En el caso de Colombia (país de ingreso medio-alto) y con

9

Con los Objetivos 4, 5 y 6 específicos de salud, y metas de salud en los Objetivos 1, 7 y 8.

10

La provisión de anti-retrovirales subvencionados

11

Las personas sin ingresos pueden quedarse sin acceso a ellos, y, de hecho, el 56% de las personas con VIH en 2012 no tuvieron terapia anti-retroviral (Naciones Unidas 2014).

12

En 2012 murieron 6,6 millones de menores de 5 años en comparación con 12,6 millones en 1990. Hubo una reducción del 47%, pasando de una tasa estimada de 90 a 48 muertes por cada 1.000 nacidos vivos; el ritmo mundial de este descenso se ha acelerado pasando del 1,2% anual en 19901995 al 3,9% en 2005-2012.

13

El 60% de los niños más ricos de los países en desarrollo tienen 1.2 más probabilidades de dormir

18

Rafael Domínguez Martín

la salvedad de que sus datos estadísticos son particularmente deficientes, la reducción fue desde el 51 (1990) al 21.2 (2011); ritmo suficiente para cumplir con la meta (18,98) en 2015, aunque con importantes rezagos en las zonas rurales y entre las poblaciones indígenas y afrodescendientes14. Tabla 1. Tasa de mortalidad de menores de 5 años por nivel de ingreso. Países por nivel de ingreso Ingresos bajos Ingresos medio-bajos Ingresos medio-altos Ingresos altos

1992 166 118 54 15

2012 82 61 20 6

Fuente: Naciones Unidas (2014).

Se estima que el 45% de la mortalidad infantil está asociada a la desnutrición, que incluye la limitación del crecimiento fetal, el retraso del crecimiento, la emaciación muscular y la carencia de vitamina A y zinc, junto con la lactancia materna sub-óptima. En este punto, la meta del Objetivo 1, de reducción a la mitad de la proporción de personas que padecen hambre, está cerca de cumplirse en lo referido a los niños menores de 5 años con peso insuficiente15; aunque todavía 1 de cada cuatro niños menores de 5 años en los países en desarrollo sufren retraso en su crecimiento, definido como peso y talla bajos para la edad. Además, las mejoras en el indicador de peso insuficiente se han distribuido de forma muy desigual entre las regiones y dentro de ellas: desde Asia meridional, donde pasó del 50 al 30%, a América Latina, donde pasó del 7 a 3% (Naciones Unidas 2014). Colombia en este punto está dentro del rango regional y cumpliría la meta (por debajo del 10%), aunque con un preocupante aumento del 7.4 en 2001 al 9% en 2011 (PNUD 2014). Otro determinante importante de la mortalidad infantil es el acceso al agua potable y saneamiento. El Objetivo 7 contiene una meta de salud para 2015 consistente en reducir a la mitad la proporción de personas sin acceso sostenible al agua potable y a servicios básicos de saneamiento: en los países en desarrollo, la meta se alcanzó al pasar del 30 al 13% entre 1990 y 2012; sin embargo, los progresos han sido desiguales

bajo una mosquitera, 1.5 de estar vacunados y 3.7 veces de haber nacido atendidos por personal especializado que el 40% de los más pobres (Wagstaff, Bredenkamp y Buisman, 2014). 14

Ver: PNUD (2014) y los datos más recientes que se encuentran disponibles en: http://www.co.undp. org/content/colombia/es/home/mdgoverview/overview/mdg4

15

Pasó del 25 al 15% entre 1990 y 2012.

CAPITULO 1. La salud como derecho humano universal en la agenda de desarrollo post-2015

19

en las diferentes regiones, desde África Subsahariana, donde pasó del 52 al 46%, a América Latina, donde pasó del 15 al 6%, y entre las zonas urbanas y rurales, así como entre ricos y pobres (Naciones Unidas 2014). Además, hay una importante deficiencia en las estadísticas ya que la información se basa en encuestas que no comprueban la calidad del agua16. En cuanto al saneamiento básico, el ritmo actual de los progresos es demasiado lento para que se alcance la meta de los ODM a nivel global. 2,500 millones de personas en 2012 no tenían acceso a instalaciones de saneamiento mejoradas y 1,000 millones de estas personas todavía practican la defecación al aire libre. Además, el número de personas que viven en zonas urbanas sin acceso a saneamiento mejorado es cada vez mayor debido al rápido crecimiento de las poblaciones urbanas (Naciones Unidas 2014). En el caso de Colombia, la meta de reducción a la mitad de la proporción de personas sin acceso a fuente mejorada de agua para las zonas rurales, al igual que la de reducción de los sin acceso a saneamiento, siguen siendo todavía enormes, pues, los porcentajes variaron de 46.2 a 41.7% y de 83.9 a 85.1%, respectivamente, entre 1998 y 2008. En el agregado nacional, sin embargo, se está a punto de lograr la meta en el abastecimiento ya que la proporción de la población sin acceso a agua potable se redujo del 18% (1993) al 10% (2010); no así en la de saneamiento dado que la proporción de la carente de saneamiento disminuyó sólo del 49% en 1993 al 32% en 2011. En definitiva, 1 de cada 6 colombianos y colombianas todavía no tiene acceso a agua potable y casi 1 de cada 3 ó 1 de cada 4, según las fuentes, no tienen acceso a saneamiento17. En cuanto al Objetivo 5, la principal crítica es que no se atendió adecuadamente a la salud sexual y reproductiva, añadida como meta en la revisión de los ODM en 2005, con indicadores a partir de 2007. Éste había sido uno de los principales acuerdos de la Conferencia sobre Población y Desarrollo de El Cairo (1994) (Fukuda-Parr,

16

“Las preguntas sólo distinguen dos categorías de fuentes de suministro de agua: las fuentes mejoradas y las fuentes tradicionales. La primera incluye agua por tubería, grifos y bombas de titularidad pública, pozos protegidos y sistemas de recolección de agua de lluvia. Las tradicionales son los pozos sin protección, aguas superficiales y agua de camiones. Se supone que todas fuentes mejoradas proveen agua potable porque, supuestamente, estas protegen el agua de la contaminación desde el exterior”. Sin embargo, los datos de UNICEF y la OMS demuestran que “la contaminación microbiológica del agua se da con mucha frecuencia; sucediendo también en la obtenida de fuentes mejoradas” (Vandemoortele, 2015).

17

Aunque los datos rurales en Rodríguez (2010) y los nacionales en PNUD (2014) y http://www. co.undp.org/content/colombia/es/home/mdgoverview/overview/mdg7/ no son coincidentes entre sí.

20

Rafael Domínguez Martín

Yamin y Greenstein, 2014). El resultado es que la meta de reducción en tres cuartas partes de la tasa de mortalidad materna18quedó muy lejos de cumplirse: pese a la caída significativa del número de muertes maternas (de una cifra estimada de 523 mil en 1990 a 289 mil en 2013), el ritmo de esa disminución de muertes de madres de entre 15 y 45 años por cada 100 mil niños nacidos vivos es de poco más de la mitad de la necesaria; pasó de 430 a 370 en los países en desarrollo para alcanzar la meta (230), mientras que lograr el acceso universal a la salud reproductiva quedó también muy lejos. Esto último a causa de que la proporción de mujeres que fueron atendidas durante el embarazo cuatro o más veces (mínimo recomendado por la OMS) sólo aumentó del 37 al 52% en los países en desarrollo. Además, el embarazo de adolescentes19 se redujo de 64 nacimientos por cada 1,000 mujeres de 15 a 19 años en 1990 a 54 en 2011, por mucho que la definición de la meta, “reducir”, diga que se ha logrado su cumplimiento (Naciones Unidas, 2014). En el caso de Colombia, si bien las consultas prenatales mejoraron sustancialmente (del 67% al 88.6% entre 1990 y 2010), el progreso en este objetivo también fue insuficiente, pasando de 100 mujeres muertas durante o inmediatamente después del embarazo en 1998 a 68,9% en 201120siendo la meta para 2015 de 45%. Las cifras de embarazo adolescente también arrojan datos preocupantes: 92% en 1992 y 85% en 200721. Esto revela la baja prioridad de esta problemática en las políticas de salud pública22. En el Objetivo 6, aunque la tasa de incidencia de VIH/SIDA (número de nuevos infectados al año por cada 100 personas de 15 a 49 años) se redujo en el conjunto de los países en desarrollo de 0.10% a 0.06% entre 2001 y 2012. La propagación de esta epidemia continuará porque todavía hay demasiados casos de nuevas infecciones23y, paradójicamente, por el avance (insuficiente) en el acceso al tratamiento anti-retroviral en los países en desarrollo (poco más de 9,7 millones de personas en 2012), que

18

La muerte de una mujer durante o poco después del embarazo.

19

Cuya interrupción en condiciones de ausencia de derecho al aborto es la causa real más importante de la mortalidad materna.

20

Aunque con importantes penalizaciones por nivel educativo, zonas rurales y minoría étnica.

21

Último dato disponible.

22

Los datos del PNUD (2014) en este punto son confusos porque presentan la proporción de adolescentes embarazadas (que aumentó de 12,8 a 19,5% entre 1990 y 2010), por lo cual se utilizan los de CEPAL, disponibles en la página oficial y que expresan la meta de reducción del embarazo adolescente, tal y como está definida en la agenda de los ODM (número de nacimientos por cada 1,000 mujeres de 15 a 19 años): http://interwp.cepal.org/perfil_ODM/perfil_Pais.asp?Pais=COL&Id_ idioma=1.

23

En 2012 hubo 2,3 millones de nuevas infecciones por el VIH, el 70% de ellos en África subsahariana.

CAPITULO 1. La salud como derecho humano universal en la agenda de desarrollo post-2015

21

disminuirá la mortalidad por causas relacionadas con el SIDA (Naciones Unidas, 2014). En el caso de Colombia, aunque la tasa de incidencia se redujo del 0.70% en 2004 a 0.52% en 2011, todavía el 54.2% de la población infectada no tenía acceso a medicamentos anti-retrovirales en 2011 y la tasa de mortalidad de la población que ha desarrollado la enfermedad por cada 100 mil habitantes aumentó entre 2000 y 2011 (PNUD, 2014). La meta de reducción de la incidencia de la malaria también se encaminó hacia su cumplimiento: en el período 2000-2012, la incidencia de la malaria y las tasas de mortalidad de la población en riesgo disminuyeron en todo el mundo el 29% y el 42%, respectivamente. En todo caso, según cálculos de la OMS, aproximadamente la mitad de la población mundial corre el riesgo de contraer la malaria y se calcula que en 2012 hubo 207 millones de casos, 627 mil de ellos mortales; la mayoría de esas muertes se produjeron en niños africanos menores 5 años (Naciones Unidas, 2014). Para Colombia la incidencia de la malaria cayó del 119 por cada 100 mil habitantes, en 2000 al 41 en 2010 (PNUD, 2014). En cuanto a la escala global, el número de nuevos casos registrados de tuberculosis cada año ha ido disminuyendo lentamente durante un decenio (en paralelo al aumento de la tasa de tratamiento, que superó la meta del 85%) con lo que la meta de reducir la propagación de la enfermedad para 2015 se puede dar por cumplida. Así pues, se estima que en 2012 se produjeron 8,6 millones de nuevos casos y 1,3 millones de defunciones (incluidas 320,000 defunciones de personas VIH positivo) (Naciones Unidas 2014). Para Colombia, la tasa de incidencia de la tuberculosis, en todas sus formas, cayó desde 1990 a 2012 (de 85 por cada 100 mil habitantes a 48), igual que la tasa de mortalidad por cada 100 mil habitantes, que pasó de 5 en 1990 a 1.6 en 2012 (CEPAL, 2015). Finalmente, en el Objetivo 8, la meta de proporcionar acceso a los medicamentos esenciales asequibles en los países en desarrollo en cooperación con las empresas farmacéuticas, tampoco parece que se vaya a alcanzar, precisamente por la no consideración de la salud como un derecho humano universal. Como señala la OMS, en varios de sus documentos muchas personas siguen sufriendo una escasez de medicamentos en el sector público que les obliga a acudir al sector privado. Las encuestas realizadas entre 2007 y 2012 revelan que la disponibilidad media de determinados medicamentos genéricos en el sector público en países en desarrollo era de tan solo un 57%; siendo los precios para el paciente de los medicamentos genéricos más baratos, eran en el sector privado un promedio de 5 veces mayores que los precios internacionales de referencia:

22

Rafael Domínguez Martín

Incluso con los genéricos de menor precio, hay tratamientos comunes que pueden estar fuera del alcance de los hogares con bajos ingresos de los países en desarrollo. El mayor precio lo pagan los pacientes con enfermedades crónicas. Existen tratamientos eficaces para la mayoría de la carga mundial de morbilidad crónica, pero sigue sin alcanzarse el acceso universal. (WHO, 2015)

Cabe señalar, por último, que los ODM no tomaron en cuenta los determinantes sociales que restringen la habilidad de los individuos para llevar una vida sana. El Objetivo 8 no incluyó ninguna meta sobre la regulación de las prácticas de publicidad de las compañías de tabaco, bebidas y alimentos que dañan la salud. Esto alude a la necesidad de considerar las enfermedades no transmisibles (verdaderas epidemias industriales o enfermedades impulsadas por el beneficio) como un MPG y su prevención como un nuevo BPG que exigirá medidas contundentes contra las prácticas de las multinacionales de la alimentación, bebidas y tabaco (Sokol, 2014; Buse, K. y Hawkes, 2015). No hay que olvidar que las enfermedades vinculadas a la obesidad (diabetes mellitus e hipertensión) y el tabaquismo (cardiopatía) son la primera y creciente causa de mortalidad prematura a nivel global. En China, India, Brasil, México o Sudáfrica, los cambios en la dieta están liderados por los productos de “alimentación” de empresas como MengniuDairy (China), Guajarat Cooperative Milk (India), Nestlé, Kraft, Unilever, PepsiCo o Bimbo (en Sudáfrica, Brasil y México) con cuotas de mercado muy elevadas (Sokol, 2014; Buse y Hawkes, 2015). Estos productos están empeorando los indicadores de salud: la diabetes tipo 2 se va a convertir en la séptima causa de muerte para 2030, como consecuencia del consumo de bebidas azucaradas y comida chatarra ultra-procesada, con especial incidencia en los países en desarrollo. Para entonces se calcula que Colombia, que en 2011 tenía 2,6 millones de afectados (9,1% de la población de entre 20 y 79 años), alcance los 4,4 millones (11,4% de la población proyectada de entre 20 y 79), un incremento del 95% (Whiting, 2011). En este punto es importante destacar que la regulación pública (en cuestiones como el etiquetado o la publicidad) es necesaria para reducir las externalidades negativas sobre la salud global que generan estas empresas, existiendo dentro de la Comunidad Andina buenas prácticas aprovechables24.

24

A este respecto es importante destacar la experiencia de Ecuador. En este país el 82% de los alimentos procesados antes de 2013 contenían altos niveles de azúcar, sal y grasas. Ante ello, el Gobierno obligó mediante un reglamento de etiquetado a que todas las empresas identificaran en sus productos los niveles de azúcar, sal y grasas, mediante un sistema de semáforo (copiado del Reino Unido) perfectamente comprensible para todos los consumidores. Aunque el programa todavía no ha sido evaluado desde su implementación en 2013, un primer efecto que ha tenido es incentivar

CAPITULO 1. La salud como derecho humano universal en la agenda de desarrollo post-2015

23

Salud en los ODS: ¿cambio de paradigma o retórica? A partir de 2016 entró en vigor la nueva agenda de desarrollo que sustituirá a los ODM: los ODS. La propuesta, aprobada por el Grupo de Trabajo Abierto de la Asamblea General de NNUU en julio 2014, que parece la definitiva en el momento en que se escriben estas líneas (abril de 2015) (Evans y Steven, 2015) consiste en una lista de 17 objetivos y 169 metas. Frente a los ODM, con 3 de los 8 objetivos enfocados a la salud, se podría pensar que los ODS, con solo 1 objetivo de 17 sobre salud, esta ha perdido fuerza. Sin embargo, el ODS 3 (garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las edades) está articulado con 8 metas específicas de otros 5 objetivos que se refieren a los determinantes sociales de la salud, tal como se verá más adelante en la tabla 2. Asimismo, se puede considerar que el Objetivo 3 es complementario con un buen número de otros. La implementación de esquemas de protección social requeridos en el Objetivo 1 incluye la protección de la salud. La salud es clave para lograr el Objetivo 4 de educación. El agua potable, el saneamiento y los servicios de higiene del Objetivo 6 contribuyen a limitar la extensión de las enfermedades. El empleo y el bienestar económico del Objetivo 8 fortalecen las posibilidades de acceso a los cuidados de salud donde no son ofrecidos por el sector público. Y los Objetivos 13, 14 y 15, relativos a la lucha contra el cambio climático, los servicios del ecosistema y el bienestar medioambiental, pueden complementar el Objetivo 3 como mínimo indirectamente (Stepping y Rippin, 2015). Es importante señalar, por último, que en el ejercicio de análisis coste-beneficio del CopenhaguenConsensus Centre, donde se identificaron las metas más coste-efectivas,donde el gasto de cada USD$1 rinde por encima de USD$15) y de las 18 seleccionadas 9 son relativas a la salud (The Economist, 2015). Como se observa en la tabla 2, el Objetivo 3 contiene nueve metas y cuatro mecanismos de implementación que inicialmente se ha valorado como “una agenda de salud comprehensiva y ambiciosa que incorpora y construye a partir de los ODM no cumplidos, pero se desplaza hacia una visión más holística de la salud y el bienestar” (Buse y Hawkes, 2015), para después ser criticada por su ambición poco realista, con metas cuya operacionalización no refleja suficientemente las elevadas aspiraciones del objetivo, que no se considera alcanzable para 2030 ni siquiera dando cumplimiento a la mayoría de las 9 metas (Stepping y Rippin, 2015).

a las empresas a bajar todos o alguno de los tres componentes para situar a su producto en los niveles medio (amarillo) o bajo (verde) identificados ahora fácilmente como más saludables por los consumidores.

24

Rafael Domínguez Martín

Tabla 2. Metas relacionadas con los ODS en materia de salud ODS 2. Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible.

5. Lograr la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de todas las mujeres y niñas.

6. Garantizar la disponibilidad de agua y su ordenación sostenible y el saneamiento para todos.

Metas relacionadas con salud 2.1. Para 2030, poner fin al hambre y asegurar el acceso de todas las personas, en particular los pobres y las personas en situaciones vulnerables, incluidos los lactantes, a una alimentación sana, nutritiva y suficiente durante todo el año. 2.2. Para 2030, poner fin a todas las formas de malnutrición, incluido el logro, a más tardar en 2025, de las metas convenidas internacionalmente sobre el retraso del crecimiento y la emaciación de los niños menores de 5 años, y abordar las necesidades de nutrición de las adolescentes, las mujeres embarazadas y lactantes y las personas de edad. 5.2. Eliminar todas las formas de violencia contra todas las mujeres y las niñas en los ámbitos público y privado, incluidas la trata y la explotación sexual y otros tipos de explotación. 5.6. Garantizar el acceso universal a la salud sexual y reproductiva y los derechos reproductivos, de conformidad con el Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo, la Plataforma de Acción de Beijing y los documentos finales de sus conferencias de examen. 6.1. Para 2030, lograr el acceso universal y equitativo a agua potable segura y asequible para todos.

6.2. Para 2030, lograr el acceso equitativo a servicios de saneamiento e higiene adecuados para todos y poner fin a la defecación al aire libre, prestando especial atención a las necesidades de las mujeres y las niñas y las personas en situaciones vulnerables. 11. Lograr que las ciuda- 11.2. Para 2030, proporcionar acceso a sistemas de transporte des y los asentamientos seguros, asequibles, accesibles y sostenibles para todos y mejorar humanos sean inclusila seguridad vial, en particular mediante la ampliación del transvos, seguros, resilientes y porte público, prestando especial atención a las necesidades de sostenibles. las personas en situación vulnerable, las mujeres, los niños, las personas con discapacidad y las personas de edad. 16. Promover sociedades 16.1. Reducir considerablemente todas las formas de violencia y pacíficas e inclusivas las tasas de mortalidad conexas en todo el mundo. para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles. Fuente: Asamblea General de NNUU (2014).

CAPITULO 1. La salud como derecho humano universal en la agenda de desarrollo post-2015

25

En efecto, una primera lectura lleva a pensar que el nuevo Objetivo 3 responde a muchas de las críticas anteriores sobre las insuficiencias de los ODM, cuyo trabajo se pretende además terminar. Para ello se quiere poner fin a las muertes evitables de recién nacidos y niños menores de 5 años para 2030 (meta 3.2), lo que completaría el ODM4. Se plantea una nueva meta (3.1) de reducción de mortalidad materna (por debajo de 70 mujeres muertas durante o inmediatamente después del embarazo por cada 100 mil nacidos vivos para 2030) y se defiende una mayor atención a la salud sexual y reproductiva (que en 2030 debe ser de acceso universal, incluyendo la planificación familiar, meta 3.7), lo que acabaría el trabajo del ODM5. Se pretende acabar con las epidemias de SIDA, tuberculosis y malaria del viejo ODM6, que se expande a las enfermedades tropicales desatendidas25 (meta 3.3) y a las enfermedades no transmisibles (que deben reducirse un tercio para 2030, según la meta 3.4), que son responsables de 2 de cada 3 muertes a nivel mundial. Se toma en cuenta el derecho a la cobertura sanitaria universal (meta 3.8) y los determinantes sociales y ambientales de la salud, con metas sobre prevención del abuso de alcohol y tabaco (meta 3.5), reducción a la mitad del número de muertes y lesiones causadas por accidentes de tráfico para 2020 (meta 3.6) que son la octava causa de mortalidad a nivel mundial, y reducción sustancial para 2030 del número de muertes y enfermedades producidas por productos químicos y peligrosos y la contaminación del aire, el agua y el suelo (meta 3.9) (Buse y Hawkes, 2015). Sin embargo, se repiten los errores de los ODM: las metas 3.1, 3.2, 3.3, 3.4, 3.6 y 3.9 plantean reducciones proporcionales o absolutas que no tienen en cuenta las enormes diferencias de partida de los países y el problema del infra-registro de datos de mortalidad materna; las metas 3.7 y 3.8 buscan acceso y cobertura universales que tampoco tienen en cuenta la gran desigualdad de partida entre los distintos países; la meta 3.5, que afecta a los intereses de la industria de bebidas alcohólicas, es como la 3.9, inespecífica y ambas se enfrentan a desafíos muy importantes en la recogida y evaluación de datos respectivamente (Stepping y Rippin, 2015). En cuanto a los mecanismos de implementación, las cuestiones que se refieren a cómo lograr efectivamente la cobertura sanitaria universal (el derecho humano a la salud), quedan en un plano de meras recomendaciones sin horizonte temporal para

25

Se trata de un grupo de enfermedades infecciosas diversas causadas por patógenos como virus, bacterias, protozoos y helmintos. Las 17 enfermedades que la OMS considera prioritarias son prevalentes en 149 países; esas enfermedades, como el dengue, pueden provocar múltiples infecciones en una persona y, generalmente, se relacionan con la pobreza, y afectan a más de 1,000 millones de personas en todo el mundo. Véase : http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs290/es/.

26

Rafael Domínguez Martín

su cumplimiento; dependen de la voluntad de los países desarrollados en los que falla, como siempre, la coherencia de políticas, y se echa en falta un mecanismo específico para combatir las enfermedades fabricadas industrialmente a través de restricciones a la publicidad y el consumo de bebidas azucaradas, alimentos ultra-procesados y alcohol, por no mencionar el marketing de la industria del automóvil (Sokol, 2014; Buse, K. y Hawkes, 2015). El Convenio sobre el Tabaco, que entró en vigor en 2005, no está ratificado por EUA. La legislación sobre propiedad intelectual, que favorece sistemáticamente a los países desarrollados, frena el acceso a los medicamentos a precios asequibles en los países en desarrollo. Y el aumento de la financiación de los sistemas de salud de los países en desarrollo (que concentran el 93% de la carga de enfermedad y solo tienen el 11% del gasto mundial en salud) queda a discreción de los donantes, que han incumplido sistemáticamente sus acuerdos de financiación (Buse y Hawkes, 2015; Prosalus y Médicos del Mundo, 2013; Prosalus y Cruz Roja, 2014). Y además, la meta 3.8, siguiendo a la OMS, asume el entendimiento de la cobertura sanitaria universal como un proceso de aumento de los fondos de cobertura, de la población cubierta y de los servicios prestados, de acuerdo al principio de realización progresiva (Prosalus y Médicos del Mundo, 2013) (de ahí la ausencia de límite temporal contra el que evaluar la meta). Por tanto, no se está hablando de cobertura universal, sino de acceso universal (en términos físicos y financieros), lo que deja una puerta abierta a la exclusión sanitaria y a la privatización de los servicios (Prosalus y Médicos del Mundo, 2013).

Consideraciones finales En definitiva, las desigualdades internacionales en salud “las diferencias injustas y evitables observadas en y entre los países en lo que respecta a la situación sanitaria” (Resolución 62.12 de la Asamblea Mundial de la Salud, 2009) y dentro de los países (Prosalus y Cruz Roja, 2014) no son efectivamente abordadas. No lo fueron en la agenda de los ODM, cuyo balance en este punto es de persistencia de elevadas desigualdades en salud entre y dentro de los países, pese a la caída de esta última (Wagstaff, Bredenkamp y Buisman, 2014). Y no lo son si se mira detrás de las apariencias de la retórica, en la de los ODS. Cuando se observan las diferencias en el gasto en salud en los países de acuerdo a su nivel de ingreso (con los países de ingreso alto doblando el gasto sobre PIB y el gasto público en salud sobre el gasto total y más que triplicando el gasto público en salud sobre el PIB, respecto a los países de ingreso bajo) (Ooms et al., 2013) se

CAPITULO 1. La salud como derecho humano universal en la agenda de desarrollo post-2015

27

concluye que “la urgente necesidad de que los países establezcan sistemas de salud gratuitos y universales” reclamada por Oxfam (2014) no va a ser posible si no se incrementa la cooperación internacional en salud y se aborda la tarea pendiente de completar la vieja agenda de Salud para Todos de Alma-Ata (1978): “la nueva meta y objetivos pueden ser alcanzables si perseguimos realmente la prevención en vez de confiarnos en el repliegue al tratamiento”, lo cual significa abordar los determinantes comerciales de la mala salud y las enfermedades impulsadas por el beneficio o producidas industrialmente, así como repensar la política de I+D+i donde el sector público debe tomar una mayor iniciativa (Buse y Hawkes, 2015; Sokol, 2014). Además, como señala Oxfam, “la cobertura sanitaria universal debe basarse en el principio de solidaridad social, en forma de subvenciones cruzadas de renta de ricos a pobres y de subvenciones cruzadas de niveles de riesgo de las personas sanas a las enfermas, de modo que el acceso a los servicios dependa de la necesidad y no del poder adquisitivo” (Oxfam, 2014). La ampliación de los servicios de salud hasta alcanzar la cobertura sanitaria universal “requiere de la existencia de un sector sanitario público fuerte que ofrezca la mayor parte de los servicios”, evitando las PPP, que se consideran “arriesgadas y costosas”, y garantizar que un porcentaje adecuado de los presupuestos nacionales está destinado a la sanidad, dando cumplimiento al objetivo de dedicar al menos el 15% del presupuesto público a salud (acordado en la Declaración de Abuja de la OMS en 2001) y ampliar rápidamente la provisión pública de los servicios de salud (Oxfam, 2014). En este sentido, la propuesta de una Convención Marco de NNUU de Salud Global, cuya Plataforma se lanzó en marzo de 2015, podría ser un buen punto de partida. Una convención es un instrumento jurídico blando que se dota de protocolos opcionales duros porque se tienen que trasponer en la legislación nacional o en los contratos inter-gubernamentales de cooperación internacional (Prosalus y Cruz Roja, 2014). El mensaje de la Plataforma es así un desafío para la provisión de la salud como BPG en la nueva agenda de los ODS: “son necesarios estándares más claros para la exigibilidad inmediata del derecho [a la salud] y para evaluar su progreso”, así como “un marco de financiación nacional e internacional claro, con normas exigibles” (Platform for a Framework Convention on Global Health, 2014). Para el caso de Colombia esta propuesta resulta particularmente pertinente. Una primera valoración del Plan Decenal de Salud Pública 2012-2021 podría hacer pensar que se ha tenido en cuenta el enfoque de los determinantes sociales de la salud (que soportan dos de los tres objetivos estratégicos del mismo: avanzar hacia la garantía del goce efectivo del derecho a la salud y mejorar las condiciones de vida que modifican la situación de salud y disminuyen la carga de enfermedad existente). Asimismo

28

Rafael Domínguez Martín

comparten dicho enfoque la Red UNIDOS para la superación de la pobreza extrema y las desigualdades sociales (mediante la coordinación de la acción de más de 26 entidades del Estado en donde las dimensiones de salud están muy presentes entre los 45 logros básicos que se pretenden) y el Programa de atención psicosocial y salud integral a víctimas (PAPSIVI) que busca restablecer las condiciones físicas, mentales y sociales de las víctimas de graves violaciones de los derechos humanos en el marco del conflicto armado (desde la atención en salud y la atención psicosocial a través de acciones individuales, familiares y comunitarias) (García-Ramírez y Vélez-Álvarez, 2013). Sin embargo, el país carece de un sistema nacional de salud de carácter universal, de base pública, con participación ciudadana en la toma de decisiones y en la protección de los recursos públicos de salud, pese a las reformas sucesivas de la Ley 100 y la recién aprobada Ley Estatutaria 1751 reguladora del derecho a la salud. Toda esta nueva regulación ha servido solo para cambiar la retórica, pero ha dejado intacto el modelo mercantil, frente al modelo de derecho a la salud como derecho humano fundamental. Como señala Torres-Tovar (2015), la Ley 1751 “no altera la matriz de intermediación financiera, en tanto se mantiene el modelo de aseguramiento de la atención a la enfermedad” basado en las entidades promotoras de salud, y, por tanto, “no cambia la mirada enfermo-céntrica y hospitalo-céntrica del sistema de salud y no le da importancia a la salud pública, ni orienta un nuevo modelo de atención, que tendría que ir en la vía de recuperar las intervenciones territoriales-poblacionales con base en un enfoque de atención primaria en salud”.

Referencias bibliográficas Anstey, M. (2013). Climate change and health – wath’s the problem? Globalización and Health. 9 (4). [En línea] Recuperado de: http://globalizationandhealth.biomedcentral. com/articles/10.1186/1744-8603-9-4 Bozorgmehr, K. (2010). Rethinking the «global» in global health: a dialectical approach. Globalization and Health, 6 (19). [En línea] Recuperado de: http://globalizationandhealth.biomedcentral.com/articles/10.1186/1744-8603-6-19 Buse, K. y Hawkes, S. (2015). Health in the sustainable goals: ready for a paradigm shift. Globalization and Health, 11(13). [En línea] Recuperado de: http://globalizationandhealth.biomedcentral.com/articles/10.1186/s12992-015-0098Dias, S. y Gama, A. (2014). Promoción da saude: Evolução de um paradigma e desafios contemporáneos. Revista de Salud Pública, 16(2), 307-317.

CAPITULO 1. La salud como derecho humano universal en la agenda de desarrollo post-2015

29

Domínguez, R. (2014). Perspectivas de la cooperación internacional y el desarrollo sostenible después de 2015. Revista Internacional de Cooperación y Desarrollo, 2, 5-32. Evans, A. y Steven, D. (2015). What Happens Now? Time to deliver the post-2015 development agenda. New York: Center of International Cooperation, NYU. Fukuda-Parr, S., Yamin, A.E. y Greenstein, Y. (2014). The Power of Numbers: A Critical Review of Millenium Development Goals Targes for Human Development and Human Rights. Journal of Human Development and Capabilities: A Multi-Disciplinarity Journal for People-Centred Development, 15(2/3), 105-117. García-Ramírez, J. y Vélez-Álvarez, C. (2013). América Latina frente a los determinantes sociales de la salud. Revista de Salud Pública, 15(5), 731-742. Hess, C. y Ostrom, E. (2007). Introduction: An Overview of Knowledge Commons. En C. Hess y E. Ostrom (eds.), Understanding Knowledge as a Commons. From Theory to Practice. Cambridge Mss: MIT Press, 3-26. Kaul, I. (2013). Global Public Goods. A concept for framing the Post-2015 Agenda? German: Developmen Institute Discussion Paper, 2/2013. McCoy, D. et al. (2009). The Bill & Melinda Gates Foundation grant-making program for global health. The Lancet, 373(9675), 1645-1653. Nelson, P.J. (2007). Human Rights, the Millenium Development Goals, and the Future of Development Cooperation. World Development, 35 (12): 2041-2055. Ooms, G. et al. (2013). Beyond health aid: would an international equalization scheme for universal health coverage serve the international collective interest? En IS Global, Building a Global Health Social Contract for the 21th Century. Barcelona: Institute of Global Health, 115-142. Ostrom, E. (2005). Understanding Institutional Diversity.Princenton: Princenton University Press. Oxfam (2014). Hagámoslo posible. Propuestas de Oxfam para el marco post-2015. Informe 187. PNUD (2014). Objetivos de Desarrollo del Milenio. Colombia 2014. Bogotá: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Prosalus y Cruz Roja (2014). Comprendiendo el derecho humano a la salud. Madrid: AECID. Prosalus y Médicos del Mundo (2013). La salud en la cooperación al desarrollo al desarrollo. Informe 2013. Rodríguez, O.C. (2010). Balance de los Objetivos del Milenio en Colombia. OASIS, 15, 221-246. Rowson, M. et al. (2012): Conceptualising global health: theretical issues and their relevance for teaching. Globalization and Health, 8(36).

30

Rafael Domínguez Martín

Smith, R.D. y MacKellar, L. (2007). Global public goods and the global healht agenda: problems prioirities and potential. Globalization and Health, 3(9). Sokol, N. (2014). Non-Communicable Diseases: The Role of Global Food, Tocacco, Soft Drink and Alcohol Industries. Recuperado de http://journalistsresource.org/studies/environment/food-agriculture/non-communicable-diseases-role-global-food-drink-tobacco-alcohol-industries, 2014. Stepping, K. y Rippin, N. (2015).Goal 3. Ensure healthy lives and promote well-being for all at all ages. En M. Loewe y N. Rippin (eds.), The Sustainable Development Goals of the Post-2015 Agenda: Comments on the OWG and SDSN Proposals. Revised versión, 26 February 2015. Bonn: German Development Institute, 21-25. The Economist (2015).Asessing development goals.The good, the bad and the hideous. TheEconomist.

Recuperado

de

http://www.economist.com/news/internatio-

nal/21647316-which-mdgs-did-some-good-and-which-sdgs-might-work-good-badand-hideous. Téllez, M. (2011). Reconstrucción histórica del proceso de creación del Ministerio de Salud Pública en Colombia. Bogotá: Universidad Nacional de Bogotá, Facultad de Medicina. Torres-Tovar, M. (2015). Los alcances reales de la Ley Estatutaria en Salud. América Latina en movimiento. Recuperado de http://www.alainet.org/pt/node/167731. Vandemoortele, J. (2014). “Post-2015 agenda: mission imposible?”. Development Studies Research, 1(1), 223-232. Vandemoortele, J. (2015). No creas todo lo que dicen de los ODM, El País. Recuperado de http://elpais.com/elpais/2015/02/09/planeta_futuro/1423489334_643762.html. Wagstaff, A., Bredenkamp, C. y Buisman, L.R. (2014). Progress on Global Health Goals: Are the Poor Being Left Behind? The World Bank Research Observer, 29(2), 137-162. Woodward, D. y Smith, R.D. (s.f.).Global Public Goods and Health: concepts and issues. Recuperado de http://www.who.int/trade/distance_learning/gpgh/gpgh1/en/. World Bank (2012). Turn Down the Heat. Why a 4ºC Warmer World Must Be Avoided. Washington: The World Bank. Whiting, D.R., et al. (2011). IDF Diabetes Atlas: Global estimates of the prevalence of diabetes for 2011 and 2030. Diabetes Research and Clinical Practice, 94, 311-321.

Documentos citados Asamblea General de NNUU (2014). Informe del Grupo de Trabajo Abierto sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible. A/68/970, 12 de agosto de 2014.

CAPITULO 1. La salud como derecho humano universal en la agenda de desarrollo post-2015

31

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (2015) Objetivos de Desarrollo del Milenio: Perfiles de países. División de estadística. Recuperado de: http://interwp.cepal. org/perfil_ODM/perfil_Pais.asp?Pais=COL&Id_idioma=1 Comisión sobre los Determinantes Sociales de la Salud (2009). Subsanar las desigualdades en una generación. Alcanzar la equidad sanitaria actuando sobre los determinantes sociales de la salud. Buenos Aires: Organización Mundial de la Salud. Commission of Macroeconomics and Health (2010). Investing in Health for Economic Development. Geneva: World Health Organization. Naciones Unidas (2014). Objetivos de Desarrollo del Milenio. Informe 2014. Nueva York: NNUU. World Health Organization (2015) Fact sheet No 290. Recuperado de http://www.who.int/ mediacentre/factsheets/fs290/en/ Platform for a Framework Convention on Global Health, (2014).

Principios fundamen-

tales y adhesión a la plataforma 31 de Marzo de 2014: Resumen. Documento en línea. Recuperado de:

http://www.globalhealthtreaty.org/docs/Plataforma_para_el_

Convenio_Marco_de_Salud_Global-Definitiva.pdf.

CAPITULO 2

Calidad educativa: Una aspiración de todos

Shirley Martínez 1 Luis A. Hernández Simarra 2

La planificación educativa: la ruta adecuada

L

a educación de calidad y la excelencia educativa es un anhelo de todos; especialmente, de una sociedad cuya mayor aspiración es la formación de ciudadanos integrales. Se propende por una educación que permita mejores condiciones de existencia de hombres y mujeres, competentes en lo personal, lo laboral y lo social. Para este propósito se viene adelantando por parte de los gobiernos del mundo todo tipo de iniciativas, mayor compromiso y protagonismo de los actores del proceso, para mejorar sus sistemas educativos. Se propone como uno de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) para después del 2015, dispuesto en el Informe del Grupo de Trabajo Abierto de la Asamblea General sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible (2014), “Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos” (p.11). Este objetivo, no es ajeno para Colombia

1

Psicóloga y Magister en Ciencias de la Educación. Especialista en Gerencia Educativa. Directora de la Maestría en Ciencias de la Educación y Docente de pregrado y posgrado en la Facultad de Educación Ciencias Humanas y Sociales, de la Universidad de San Buenaventura-Cartagena. Miembro del Grupo Interdisciplinario de Educación y Pedagogía – GIEP en la línea Gestión Educativa de la misma Universidad.

2

Licenciado en Ciencias Económicas y Sociales de la Universidad de Pamplona (NS), Magister en Ciencias de la Educación de la Universidad de San Buenaventura -Cartagena. Docente de aula en el área de Filosofía de la Institución Educativa Marcos Fidel Suárez de Turbana (Bolívar). [33]

34

Shirley Martínez, Luis A. Hernández Simarra

donde el tema de inclusión, equidad y calidad, hacen parte de las políticas nacionales y agendas públicas. Y, sin duda, se considera como posibilidad para superar la pobreza y transformar vidas, que es la última aspiración propuesta para 2030. En los últimos años, a nivel nacional se viene promoviendo el trabajo interinstitucional con entidades del sector público y privado como aliados de las instituciones educativas y una legislación que le apuesta a una mayor participación de la comunidad en la presentación del servicio, así como el acompañamiento a los procesos de planificación en la escuela por parte del Ministerio de Educación Nacional (MEN) unos de sus programas “Todos a Aprender” que tiene como propósito mejorar la calidad de los aprendizajes de los estudiantes de la educación básica, especialmente en lenguaje y matemáticas, teniendo como eje central el aula de clases que es el espacio donde confluyen todas las acciones educativas de los estudiantes y docentes. Por otro lado, el gobierno está abonando esfuerzos para liderar una política de educación inclusiva en la que busca garantizar calidad en una educación pertinente y equitativa para niños y jóvenes con Necesidades Educativas Especiales- NEE (Índice de Educación Inclusiva), permitiéndoles asistir a las escuelas regulares con el acompañamiento de personas idóneas acorde con las necesidades colectivas y específicas para cada caso. Sin embargo, aún hay mucho por hacer en este aspecto, sobre todo en lo referente a capacitación de los docentes, profesionales para niños con NEE, recursos educativos e infraestructura adecuada para atender a esos niños y jóvenes. En un país con las características multiculturales como Colombia, y en especial Cartagena, se precisa la importancia también del abordaje de “La educación intercultural como un enfoque fundamental para la construcción de paz y convivencia ciudadana” (Lagos, 2012. p. 53) como se precisa la intención del país en el Decreto 2249 de 1995. Este hecho denota que la planificación educativa debe ajustarse a las necesidades, es importante que la comunidad se reconozca para construir posibilidades de crecimiento y desarrollo. La tarea de jalonar una educación de calidad, dejó de ser un simple propósito gubernamental para convertirse en un compromiso de toda una sociedad donde los docentes están llamados a liderar procesos de educabilidad más eficientes, de allí la trascendencia de la planificación como herramienta para alcanzar el éxito. La administración no es ni un privilegio exclusivo, ni una visión personal del jefe o de los directivos de la empresa; es una función que se reparte como las demás funciones esenciales, entre la cabeza y los miembros del cuerpo social (Paniagua, 2005 p. 47).

CAPITULO 2. Calidad educativa: Una aspiración de todos

35

Se considera la educación como una responsabilidad compartida entre el Estado y las autoridades regionales y locales, y en igual medida una responsabilidad de la ciudadanía representada en los actores de la escuela, de tal forma como se evidencia en la Constitución política, la Ley General de Educación y demás Decretos y disposiciones legales que reglamentan la prestación del servicio educativo. De acuerdo con la Constitución Política: El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, […] corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo. La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley (Art. 67). Esta mirada apunta a ampliar los espacios de participación comunitaria, y otorgar mayor legitimidad a los procesos, que se espera sea más pertinente en la medida en que se puede dar respuesta a las necesidades regionales y locales.

Asegura Malagón (2003): Planificación educativa no es un trabajo que deba realizarse por un equipo aislado de la realidad institucional, ni de su contexto, por tanto, debe apoyarse en el conocimiento, la experiencia, los anhelos, esperanzas, aspiraciones, visiones y proyección de los protagonistas internos y externos que intervienen en la proyección y desarrollo institucional. Allí la información y la comunicación desempeñan papeles trascendentales y básicos para la orientación de los planes, proyectos, programas y acciones que requieren esas instituciones (pp. 122-123).

Por lo expresado se entiende que en la tarea de planificar es necesario no omitir detalles en lo que se refiere a los recursos disponibles, la realidad o contexto en el cual se intervienen, como tampoco del panorama global para obtener lo que se aspira; es por ello que Isaías Álvarez (2002) cita a Clarence E. Beebyen su definición de planificación educativa como: “un ejercicio de previsión para determinar políticas, prioridades y costos del sistema educativo, tomando en cuenta las realidades políticas y

36

Shirley Martínez, Luis A. Hernández Simarra

económicas, las posibilidades de crecimiento del sistema, las necesidades del país y la de los alumnos a los que sirve” (p.31). Como bien resalta Álvarez (2002): En la VII Comisión de planeación del I Congreso Nacional de Investigación Educativa, realizado en México (1979-1981) […] un grupo interinstitucional definió la planeación educativa como el proceso que busca prever diversos futuros en relación con los procesos educativos; especifica fines, objetivos y metas, permite la definición de cursos de acción y a partir de estos, determina los recursos y estrategias más apropiados para lograr su realización. El proceso de planeación incluye el diagnostico, pronostico, la programación, la toma de decisiones, hasta la implementación, control y evaluación. (p. 31).

Se puede considerar estas etapas identificadas por Álvarez como clave para la planificación efectiva y el hecho de omitir al menos alguna de ellas representaría un proceso deficiente. Con la intención de adelantar acciones cada vez más eficaces en la escuela hoy se habla de planificación estratégica, la cual según Malagón (2003) trae muchos beneficios para las instituciones educativas, pues las guía y orienta a la determinación de su cultura institucional quien, de acuerdo con Martínez (2007), expresa que ésta se convierte en ventaja competitiva para el cumplimiento de objetivos específicos y acciones estratégicas para que todas las unidades comprometidas en la planificación desarrollen un pensamiento estratégico. Esto facilitará el establecimiento de un orden de prioridades en las políticas, en los presupuestos y en las acciones ante la imposibilidad de satisfacer todas las necesidades al mismo tiempo. La planificación, en su principio, se basaba en realizaciones centralizadas, globalizadas, diseñadas con un prisma universal (para todo el estado o país), que olvidaba algo tan sencillo como que la educación se divide en situaciones particulares, locales y especificas (una escuela concreta, un docente singular, unos alumnos determinados). Fue por tanto, un enfoque alejado de la realidad, que abusó de la elucubración teórica y de los ejercicios estadísticos y econométricos (Malagón, 2003, p.31).

Una planificación distanciada de las características particulares del entorno en el cual se aplicaría, denota pocas posibilidades de que sea coherente con las necesidades del contexto. Una caracterización hecha por Malagón (2003) de la planificación educativa hasta hace algún tiempo en Colombia dice:

CAPITULO 2. Calidad educativa: Una aspiración de todos

37

Fue tan dependiente de la voluntad del Estado y de los gobernantes, que, incluso en América Latina, en donde la enseñanza privada ha tenido una gran importancia, no tomó en cuenta tal acondicionamiento; también despreció la educación no formal, con la excusa de que no era panificable. Tampoco, a pesar de lo que a posteriori se haya dicho, tuvo en cuenta la calidad de la educación, pues sólo ponía el énfasis en logros, metas y objetivos, por lo tanto cayó en radicalismos y cuantitavismos (p. 31).

Si bien, la investigación se realizó desde lo regional y se insiste en la contextualización de las necesidades frente a los proceso de planificación, la experiencia de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), proporciona pruebas irrefutables; cuando gobiernos, sociedad civil y agentes locales e internacionales se unen en torno a un objetivo el éxito es considerable. Razón tal que es pertinente que la Escuela movilice sus acciones en miras del cumplimiento del objetivo de desarrollo sostenible mencionado. Al respecto Diéguez, citado por García, Rojas y Campos (2002) Afirma: Para llevar a cabo la planificación, los individuos se han puesto de acuerdo en que fines quieren alcanzar para su sociedad, con qué medios cuentan, que tipo de estructura y organización desean. De tal forma que la planificación se define como el ordenamiento de políticas, de líneas directrices y de instrumentos para la acción, por las cuales el ser humano puede llegar a orientar los acontecimientos sociales, económicos, políticos, educativos de su sociedad (p. 84).

Más que controlar y prever con exactitud desde la planificación se busca definir un horizonte de posibilidades para que las cosas funcionen de la mejor manera. Y cumplir en últimas los fines de la educación, definidos en la Ley 115 de 1994 donde el educando es el centro del proceso educativo. Estas reflexiones se presentan gracias a la investigación realizada sobre Evaluación de la planificación educativa: una opción para la mejora continua en una institución educativa de Colombia. Esta investigación persiguió el objetivo general de evaluar el proceso de planificación educativa en la institución educativa que posibilite la transformación del proceso académico. A partir de los resultados se generó una oportunidad para el fortalecimiento de las acciones de docentes y directivos docentes, en la coordinación y desarrollo en sus áreas de desempeño, de una forma más responsable y profesional apartándose de la improvisación que muchas veces les caracterizaba.

38

Shirley Martínez, Luis A. Hernández Simarra

Los resultados de calidad se acercan cada vez más a la escuela si se adelantan los procesos de planificación a partir de referentes como el PEI; el contexto, los intereses de los protagonistas y los fundamentos teóricos necesarios para ello (estándares, lineamientos curriculares y otras disposiciones legales). Pero sobre todo si se entiende la planificación como un proceso en el cual participan todos, bajo la supervisión de un gerente educativo; un proceso que no termina con la evaluación sino que se constituye en un insumo para su renovación fortaleciendo lo que se hace bien o deja resultados satisfactorios (Rizo, 2007). Solo con claridades de lo que se tienen y de lo que se aspira obtener se pueden concretar acciones específicas, con tiempos y espacios para poder alcanzarlas. Asimismo, es importante dejar de lado lo que resulte ineficaz o innecesario en el logro de los objetivos institucionales, como bien lo expresa Malagón (2003): Las reformas educativas deben apoyarse en evaluaciones previas y en procesos de planificación estratégica para que se orienten al cumplimiento de su misión, visión y objetivos fundamentales que son: mejorar la calidad de la educación, llegar a las poblaciones de menor desarrollo y proyectar la sociedad hacia horizontes de progreso y mejoramiento, a fin de elevar las condiciones de vida y contribuir en la construcción de sociedades más democráticas, tolerantes y pacíficas (p.37).

Tradicionalmente, la tarea de planificar en educación se ha hecho desde la visión de políticos y profesionales ajenos a la educación o en el mejor de los casos como un proyecto del directivo. La investigación de referencia se fundamentó en la necesidad de que los docentes, quienes son los responsables directos del trabajo en las aulas, los que conocen la realidad de la escuela, la de sus estudiantes, sus problemáticas y múltiples vicisitudes, no se limiten a la planeación curricular si no que trascienda y se vuelva partícipe y protagonista de los procesos de planificación educativa en todos los frentes, sin dejar de lado al ser humano como eje fundamental del proceso educativo. No en vano, las Naciones Unidas en su promulgación de la Declaración del Milenio y los ODM en el 2000, citando el Informe sobre el Camino hacia la Dignidad para 2030, propone acabar con la pobreza y transformar vidas protegiendo el planeta, donde colocan a la personas como centro del desarrollo. La planeación requiere un ejercicio permanente de evaluación, por lo que es conveniente que los sistemas nacionales de evaluación se ocupen y pongan al servicio de la calidad, estos procesos. La evaluación debe priorizarse y entregar señales adecuadas que presionen a los sistemas, escuelas y actores a preocuparse y fortalecer la calidad educativa en todos los niveles, espacios, poblaciones y contextos.

CAPITULO 2. Calidad educativa: Una aspiración de todos

39

La evaluación: una oportunidad de mejoramiento La evaluación por su parte es un tema que en el ámbito educativo genera mucha controversia por su variedad, sus propósitos o el uso que se hace de sus resultados e incluso se discute su legitimidad para valorar la realidad estudiada. El proceso de evaluación implica una forma de trabajo, implementarla y revisar el desempeño y el comportamiento de quienes hacen parte de la institución y del funcionamiento de la misma. Así mismo, Permite que se tenga claridad sobre proyecciones y acciones para conseguirlos. Murillo y Román (2008) plantean que toda evaluación, independientemente de su tipo, debe ir dirigida a la mejora, a la transformación, afirmando que: Toda evaluación educativa, incluida la sumativa, debe estar orientada a la toma de decisiones administrativas (por ejemplo, a la contratación de un docente, a la acreditación de una universidad o a la promoción de un estudiante), debe ir orientada a aportar informaciones para transformar la situación evaluada y el contexto en el que se desarrolla (p.2).

Para ello, necesariamente deberá estar centrada en aportar informaciones para la reflexión. Shön (1992) establece que el cambio sólo será posible si las personas directamente implicadas toman conciencia de la situación, reflexionan sobre la realidad y toman decisiones pertinentes para su trasformación. Sólo habrá cambio si se parte de una reflexión. De hecho, la evaluación tiene como principal propósito aportar datos para esa reflexión. De ahí se puede derivar la necesidad de que la evaluación, para que sea de calidad, también ha de ser participativa y no jerárquica. Al respecto Ravela (2008) comenta que: La evaluación está presente en la vida cotidiana de los sistemas educativos, docentes y estudiantes en las aulas, los maestros y profesores evalúan a sus alumnos, algunas veces con el propósito de conocer qué han aprendido y cuáles son sus dificultades de modo de ayudarlos en su proceso de aprendizaje y con el propósito de otorgarles una calificación (p.1).

A diferencia de las anteriores evaluaciones, denominadas internas por referirse a la valoración del proceso de enseñanza y aprendizaje diseñados por los responsables del proceso y en el contexto institucional, están las evaluaciones externas y

40

Shirley Martínez, Luis A. Hernández Simarra

estandarizadas elaboradas por expertos en representación de un ente externo y con otros propósitos. Por otro lado existen las evaluaciones institucionales o autoevaluación que anualmente se realizan al interior de cada institución educativa, con el objeto de revisar los procesos de gestión escolar y definir estrategias conducentes a la mejora. La revisión permanente de lo que se hace en cualquier campo se constituye en la posibilidad de reflexionar en lo que se trabaja y la manera como se hace, en la educación no es la excepción, García (1996) confirma para el caso de profesores principiantes que el nivel de reflexión de su práctica y acción son vagos, lo que no posibilita generar alternativas de solución frente a las acciones educativas. Retomando el propósito de la evaluación, que no es otro que poder corregir lo que sea necesario en procura de alcanzar el éxito, Ravela (2008) expresa: Por definición todo proceso de evaluación busca generar alguna modificación en la realidad que es evaluada. Se evalúa un aspecto de realidad educativa (un sistema, un programa, los logros de los estudiantes, el desempeño de un docente) con el propósito, primero, de comprender mejor y valorar dicha realidad y, segundo, contribuir a cambiarla para mejorarla (p. 70).

Tal como la afirma Perassi (2013), los resultados de un proceso de evaluación permite fundamentar la toma de decisiones sobre el aspecto evaluado procurando avanzar hacia la mejora del mismo. A nivel mundial existe una clara tendencia a tomar como referente los resultados de la evaluación para la toma de decisiones. Desde esta perspectiva política, Ravela (2008) citando a la UNESCO (2003) afirma que: Las reformas educativas, emprendidas por los países de América Latina en la década de los 90 ubican como objetivos fundamentales mejorar la calidad y equidad de la educación donde la igualdad de oportunidades ya no se entiende como una mera garantía que asegura el acceso a la educación, sino y sobre todo, como una oportunidad capaz de brindar una educación de mayor calidad para toda la población (pp. 134-135).

No se justifica que se pretenda obtener resultados diferentes haciendo siempre lo mismo o adelantar acciones aparentemente correctivas sin previa valoración; los planes de mejoramiento en educación deben ser el resultado de la investigación educativa.

CAPITULO 2. Calidad educativa: Una aspiración de todos

41

Murillo y Román (2008) afirman que la brecha entre lo que se considera calidad de la educación y las acciones que se toman para evaluarla en América Latina es cada vez más amplia. Desde esa perspectiva, en el artículo titulado Retos en la Evaluación de la Calidad de la Educación en América Latina, se plantea la necesidad de asumir un enfoque global e integrador de la evaluación. Para ello se proponen principios y criterios que deben sostener esta evaluación y ser coherentes con los principios de aprendizaje a lo largo de la vida, una educación para todos, y el desarrollo integral de los estudiantes como finalidad. También se sugieren cuatro temas que parecen prioritarios para avanzar en la mejora de la evaluación de la calidad de la educación: 1) evaluar a los docentes, a los estudiantes en sus escuelas y al funcionamiento de las administraciones educativas; 2) valorar la participación de la sociedad en la evaluación; 3) abordar el estudio de factores asociados, y 4) plantear la necesidad de la participación social en el diseño de las políticas de evaluación. El problema de investigación que dio lugar al presente trabajo está relacionado con la tarea y necesidad de planificación de docentes y directivos docentes como responsables de una institución educativa y por lo que representa la educación para el progreso y bienestar de los pueblos es inadmisible que esta labor sea el resultado de la improvisación. El estudio ofrece la posibilidad de reflexionar a partir de la evaluación de la planificación educativa, esos procesos de gestión conducentes a renovar el compromiso con la mejora continua y estimular el protagonismo que deben asumir todos los actores de la escuela como el recurso humano más idóneo para dicho propósito. La escuela, hoy más que nunca, se concibe como un espacio de recreación de la cultura, un escenario que de manera racional organiza y planifica los conocimientos estimados como convenientes que han de ser compartidos y reflexionados con aspiraciones formativas por estudiantes y docentes con la activa participación de otros estamentos de la comunidad educativa. Por tanto, la escuela debe formar para la vida y atender las demandas sociales y familiares, así como también responder a las aspiraciones de construir nacionalidad, lo que no puede ser el resultado de la espontaneidad y la improvisación, sino de acciones gerenciales eficaces, de las cuales son responsables todos los involucrados.

42

Shirley Martínez, Luis A. Hernández Simarra

Resultados de una planificación por mejorar Los procesos de gestión escolar: resultados y su articulación con la calidad “La gestión escolar como tarea tiene que ver con diseñar situaciones que permitan la acción colectiva” (Blejmar, 2006 p. 137-138) y a su vez generar la oportunidad de que bajo un buen liderazgo la comunidad educativa ejerza su autonomía y edifique el proyecto educativo deseado para alcanzar sus propósitos. Partiendo del objetivo de investigación consistente en evaluar el proceso de planificación educativa en una institución educativa, que posibilite la transformación del proceso académico de la institución y considerando que la planeación en los diferentes frentes de la gestión escolar se convierten en la posibilidad de hacer que las cosas deseadas sucedan. A continuación se determinan algunos resultados de la investigación y su posible relación con la calidad educativa.

La Gestión Directiva: Cimientos de un proceso de Calidad La Gestión Directiva “se refiere a la manera como el establecimiento educativo es orientado. Esta área se centra en el direccionamiento estratégico, la cultura institucional, el clima y el gobierno escolar, además de las relaciones con el entorno” (Guía 34, 2008, p. 27). Desde una dirección estratégica y asertiva, donde el gestor educativo juega un papel trascendental se diseña y configura un servicio educativo de calidad La autonomía escolar y la integración institucional traen consigo la necesidad de organizar muy bien las actividades, de manera que se cumplan todos los objetivos y las metas establecidas. Por ello, la planeación, el seguimiento y la evaluación se convierten en herramientas básicas para garantizar que lo que haga cada integrante de la institución tenga sentido y pertenencia dentro de un proyecto común. En otras palabras, es fundamental lograr que todos “remen hacia el mismo lado”, bajo el liderazgo del rector o director y su equipo (Guía 34, 2008, p. 15).

Una planeación, entendida por Malagón (2003), como “un proceso metodológico, creativo, continuo, flexible y participativo, con el apoyo de variados recursos y procesos claros de comunicación” (p. 61). En lo que parece estar de acuerdo con

CAPITULO 2. Calidad educativa: Una aspiración de todos

43

Meléndez (2008) y los resultados de su investigación, La planificación curricular en el aula. Un modelo de enseñanza por competencias, que permitió concluir sobre la necesidad de diseñar un modelo de planificación curricular en el aula, vivencial y flexible bajo la enseñanza por competencias, con estrategias metodológicas novedosas que faciliten la actualización docente en sus funciones, desarrollando los cinco momentos de una planificación curricular: diagnóstico, propósito, selección de estrategias, herramientas y evaluación. Las Instituciones Educativas, si bien es cierto han dado pasos importantes en materia de autonomía para diseñar y materializar su Proyecto Educativo Institucional (PEI), aún no han explotado en toda su dimensión las facultades que le ofrece el Decreto 1860 donde se reglamenta la Ley 115 de 1994, y con ello la oportunidad de que la comunidad educativa asuma un nuevo rol y ser protagonista en todo el proceso educativo entendiendo que la tarea de jalonar una educación de calidad dejó de ser un simple propósito gubernamental para convertirse en un compromiso de todos. La definición del “horizonte institucional” es importante en la configuración de la escuela que se quiere: la existencia de un PEI, la misión, la visión, los valores institucionales, el manual de convivencia, el sistema de evaluación y otros aspectos relacionados con la identidad institucional, contribuyen a la consolidación de una cultura institucional tan importante para reconocerse como miembros de una comunidad educativa particular que bajo unos principios definidos decide apropiarse y hacer uso del conocimiento. En 2010 Ojeda de la Universidad de Costa Rica realizó un importante trabajo titulado: Planificación académica y cultura organizacional en las instituciones de educación básica, en ella logró determinar que existe una alta relación de dependencia entre las variables “clima organizacional” y “planificación académica”; esto puso en evidencia que la planificación académica es afectada por los elementos, categorías y tipos de clima organizacional imperantes en las instituciones básicas estudiadas. Sin embargo, el hecho de que la construcción del perfil de escuela no haya sido un ejercicio conjunto y participativo de la comunidad involucrada representa un obstáculo que puede ser corregido con los espacios de actualización y difusión de los diversos componentes de Proyecto Educativo para generar apropiación y sentido de pertenencia. La falta de políticas claras y eficientes de comunicación, así como la carencia de un modelo pedagógico institucional, afectan la articulación del trabajo curricular, la adopción unificada de una propuesta pedagógica, y coordinar acciones desde otras áreas de gestión en favor de la academia.

44

Shirley Martínez, Luis A. Hernández Simarra

El hecho de ofrecer los espacios para la conformación del gobierno escolar es un ejercicio pedagógico que fortalece la academia porque permite vivenciar competencias de la vida práctica, un indicio de calidad bajo la consideración de que la escuela debe formar para la vida. La autonomía, la democratización de los procesos administrativos y de planeación. Así cómo el establecimiento de alianzas entre sociedad civil, lo público y lo privado son estrategias que el gobierno nacional ha sugerido y viene promoviendo para la prestación de un servicio educativo más eficiente; garantizando una mayor cobertura, mejores recursos y abonar esfuerzos en favor de dicha causa, una tarea que debe ser liderada al interior de las Instituciones educativas por el Rector.

La gestión académica: fundamento del hacer de una escuela La Escuela representa el espacio ideado para llevar a cabo el proceso de formación de un individuo donde interactúan quienes por placer o como oficio se dedican a educar y quienes ávidos de saber buscan su crecimiento intelectual y el desarrollo de competencias que les permitan una mejor calidad de vida. De allí la trascendencia de la Gestión académica, entendida esta como “la esencia del trabajo de un establecimiento educativo, pues señala cómo se enfocan sus acciones para lograr que los estudiantes aprendan y desarrollen las competencias necesarias para su desempeño personal, social y profesional” (Guía 34, 2008, p. 27). El informe de Seguimiento de la Educación para Todos (2005) señala: Aunque no haya una definición única de la calidad de la educación, las tentativas de definirla se caracterizan por dos principios: el primero parte de la base de que el objetivo explícito principal de todos los sistemas educativos es el desarrollo cognitivo de los educandos, y por lo tanto estima que un indicador de la calidad de esos sistemas es el éxito que obtengan en la consecución de dicha meta; el segundo hace hincapié en la función de la educación como promotora de los valores compartidos en común y del desarrollo creativo y afectivo de los educandos, objetivos cuya consecución es mucho más difícil de evaluar (p. 21).

La formación integral del educando obedece a los objetivos de formación que como es sabido buscan responder al desarrollo cognitivo y al desarrollo personal y social como criterio último de una educación de calidad, de allí la necesidad de planificar, pues de otra manera sería una tarea imposible; entendiéndose que la

CAPITULO 2. Calidad educativa: Una aspiración de todos

45

planificación implica considerar el contexto, las características de la población, llegar acuerdos para establecer unos objetivos, metas, definir unos referentes teóricos y metodológicos, establecer unos tiempos, evaluar, implementar planes de mejora; en fin no dejar nada al azar entendiendo la trascendencia de la planeación como condición necesaria para empezar al menos a hablar de sistemas educativos de calidad. Carecer de acuerdos mínimos en materia de planeación académica hacen que cualquier esfuerzo en el aula sea en vano, por el contrario el poder dar cumplimiento a la norma, contar con un sistema y unos criterios de evaluación claros y pertinentes, apoyarse en los lineamientos y estándares curriculares, coordinar las acciones y estrategias como docentes, haciendo seguimiento y evaluación de los distintos procesos, nos acerca al cumplimiento del propósito de prestar un mejor servicio. Contar con un PEI representa para cualquier institución su carta de navegación porque en él se define la forma como se ha decidido alcanzar los fines de la educación, sin embargo el hecho de que éste no haya sido el resultado de un diagnóstico y que la comunidad no haya participado activamente en su elaboración puede representar un obstáculo para la consecución de los fines y metas en la escuela y en consecuencia una educación de calidad. La no definición de un modelo o enfoque pedagógico representa para una institución dificultad para articular su propuesta pedagógica y lesiona toda aspiración de generar identidad en los procesos pedagógicos un aspecto clave para la consecución de los fines de la educación. Un plan de estudio ajustado a la Ley, integrado por áreas obligatorias y optativas, como parte de estas últimas: los proyectos de asignatura que buscan dar respuesta a una necesidad académica particular, puede resultar provechoso para el aseguramiento de una programación pertinente frente a las aspiraciones gubernamentales y el contexto local. “Obviamente, las escuelas que carecen de maestros, libros de texto y materiales didácticos suficientes no están en condiciones de funcionar con eficacia” (Informe de seguimiento de Educación Para Todos -EPT., 2005, p. 40), de allí la necesidad de contar con todo tipo de recursos, otra alternativa es la implementación de las Tecnologías de la Información y Comunicación-TIC, que en su momento puede suplir algunas carencias en materia de recursos didácticos y facilitar los procesos de comunicación y apropiación del conocimiento. Contar con un sistema de evaluación institucional que respeta los lineamientos del Decreto 1290, y tiene en consideración los pilares de la educación (ser, saber y hacer), lo que permite ser consecuente con la aspiración formar un ser humano integral es de gran trascendencia para el proceso, al tiempo que facilita el establecimiento

46

Shirley Martínez, Luis A. Hernández Simarra

de criterios de evaluación y el seguimiento a los resultados académicos, que puede servir como insumo para la toma de decisiones conducentes a la mejora, lo mismo no ocurre con los seguimiento a los resultados de las pruebas externa, de los cuales no se hace un uso pedagógico. Es imperiosa la necesidad de retomar la planeación de área con mayor rigurosidad, un ejercicio que generalmente se desarrolla sin la suficiente coordinación y sin considerar los referentes necesarios para su pertinencia, de igual modo, su actualización permanente ofrece más posibilidades de hacerlo asertivo y responder a las exigencias de formación para obtener mejores resultados académicos. Las opciones didácticas deben ser el resultado de una reflexión por parte de la comunidad docente luego de poner en consideración las características y necesidades del contexto y sus estudiantes. No tomar decisiones aisladas que no intencionadas pueda generar mayor confusión entre los educandos. Los proyectos pedagógicos de ser sistematizados y puestos al servicio de toda la comunidad educativa surtirían su efecto de transversalidad, cumpliendo con el verdadero propósito de apoyar la formación integral del individuo. La institución en un esfuerzo por trabajar en este aspecto podría enfatizar en la implementación y seguimiento de este tipo de iniciativas. La inexistencia de referentes pedagógicos dificulta el trabajo en el aula; pues, los maestros sin proponérselo pueden incurrir en propuestas contradictorias perjudicando esencialmente los intereses del alumnado que tendrá que responder a cada docente de una manera muy particular. Sin advertir que “Las prácticas en el aula representan el componente más estrechamente asociado al aprovechamiento escolar” (EPT, 2005, p. 78), y permite una aproximación a consideraciones de calidad. Que sólo un porcentaje de los docentes de las Escuelas públicas de Colombia sea evaluado no es lo más recomendable en aras de unificar criterios de actuación, sin mencionar que la evaluación de todos los actores del sistema educativo se constituye en un elemento esencial camino a la mejora. Los proyectos de aula resultan significativos, estos deben ser sistematizados y puestos en consideración de las directivas para cumplir con el propósito de solucionar una dificultad detectada el interior de un grupo, o aula en particular, y propiciar procesos de investigación en docentes y estudiantes. Tan importante es el seguimiento a los estudiantes activos como a los egresados. Una valiosa oportunidad para evaluar la eficacia de un servicio educativo de acuerdo con uno de los criterios de calidad del enfoque autóctonos según el cual; “El aprendizaje debe trascender los límites del aula y la escuela mediante actividades de aprendizaje no formal y a lo largo de toda la vida” (EPT, 2005.p. 38).

CAPITULO 2. Calidad educativa: Una aspiración de todos

47

Se denota en el accionar de las Instituciones Educativas en el desarrollo de sus propuestas pedagógicas consideraciones de tipo organizacional y operativo que es conveniente revisar si se considera lo siguiente: La enseñanza y el aprendizaje en el aula son indisociables del funcionamiento de la escuela en el plano organizativo y de su contexto social. Se apunta cada vez más a las carencias de las escuelas en materia de organización como una de las principales causas de los bajos niveles de aprovechamiento escolar, sobre todo en el caso de las escuelas públicas de los países en desarrollo (EPT, 2005, p. 86).

La gestión administrativa y financiera: su aporte a la educación de calidad Esta área da soporte al trabajo institucional. Tiene a su cargo todos los procesos de apoyo a la gestión académica, la administración de la planta física, los recursos y los servicios, el manejo del talento humano, y el apoyo financiero y contable (Guía 34, 2008, p. 17).

Los recursos y la destinación que se hace de ellos resultan claves en el propósito de mejorar el sistema educativo, es por eso que se requiere de gerentes eficientes en su labor y de confiable idoneidad ética y moral, no sólo en las escuelas sino también en las diversas entidades de administración pública y así, por ejemplo, poder cumplir con una de las metas contemplada en el documento ODM; para garantizar una educación de calidad inclusiva y equitativa y promover las oportunidades de aprendizaje permanente para todos referente a Construir y adecuar instalaciones escolares que respondan a las necesidades de los niños y las personas discapacitadas y tengan en cuenta las cuestiones de género, y que ofrezcan entornos de aprendizaje seguros, no violentos, inclusivos y eficaces para todos (2012, p.15). Lo que es estimado como necesario y frente a lo cual en el parece haberse avanzado poco si tenemos en cuenta que las condiciones en las que se encuentran la planta física de muchas Instituciones Educativas públicas no ofrecen las garantías para el desarrollo de algunas actividades lúdicas, recreativas y pedagógicas. En algunos casos se producen hacinamiento, la falta de laboratorios y otros recursos para el aprendizaje afecta de manera considerable el proceso de enseñanza y aprendizaje. Una serie de situaciones que parecen tener solución si tan sólo existiera un poco más

48

Shirley Martínez, Luis A. Hernández Simarra

de voluntad política. Por ejemplo, un estudio realizado en Sudáfrica reveló una disminución de 5 unidades en el número de alumnos por docente puede incrementar el rendimiento de educación en 1%” (Case y Yogo, 1999). En donde la política pública ha mostrado mayor interés es en legislar para conceder y hacer respetar los espacios de inclusión y reconocimiento de la particularidad sexual, física, étnica y regional presentes en todo el contexto nacional, lo que también representa un criterio de calidad, especialmente en la sociedad en que actualmente vivimos. El desconocimiento de esta realidad por parte de las Instituciones Educativas o su imposibilidad para atender estas necesidades particulares de la comunidad a la cual pretende formar se constituye en un serio obstáculo para ofrecer una educación de calidad. Es trascendental para cualquier Escuela crear y adoptar un manual y un comité de convivencia para prevenir y mediar ante los conflictos entre los miembros de la comunidad educativa, de igual forma es conveniente la presencia de un departamento de psico-orientación para atender casos de niños y jóvenes con dificultades académicas y comportamentales. Al no haber programas de formación docente se pierde la oportunidad de orientar procesos de educación más eficientes. Según el Informe de seguimiento de educación para Todos - EPT “muchos docentes tienen contratos de trabajo provisionales, perciben salarios bajos y han recibido poca o ninguna formación profesional” (p. 100), lo cual se constituye en un verdadero atentado para el propósito de alcanzar la calidad de la educación.

La gestión comunitaria: para destacar la calidad “Se encarga de las relaciones de la institución con la comunidad; así como de la participación y la convivencia, la atención educativa a grupos poblacionales con necesidades especiales bajo una perspectiva de inclusión, y la prevención de riesgos” (Guía 34, 2008, p. 17). Esta área de gestión de forma explícita deja ver lo mucho que puede aportar a la consecución de los ODS, y en especial en lo relacionado con la educación y su incidencia en la vida comunitaria. Hoy hablar de calidad educativa es hablar de sistemas educativos inclusivos, que bajo claros principios de equidad respete la diversidad y ofrezca oportunidad de crecimiento y desarrollo para todos, indistintamente de su género, orientación sexual, condición física, económica, religiosa, étnica o cultural. Una Escuela contextualizada

CAPITULO 2. Calidad educativa: Una aspiración de todos

49

a nivel local, regional, nacional y mundial y no dé la espalda a las necesidades de la comunidad que aspira a formar. Tal como se expresa en el informe de Educación Para Todos –EPT en 2005: Sólo examinando en qué medida un sistema educativo alcanza sus objetivos se puede determinar si es de alta o baja calidad. La calidad debe medirse también por el rasero de la equidad. Un sistema educativo caracterizado por la desigualdad entre los sexos o la discriminación contra determinados grupos por motivos étnicos o culturales no puede ser un sistema de buena calidad. Todo paso adelante hacia la equidad representa de por sí una mejora de la calidad de la educación (p. 26).

Sin embargo, un buen número de escuelas no cuenta con un proyecto de educación inclusiva que permita atender con pertinacia a aquellos niños que presentan necesidades educativas especiales y que están en las aulas regulares sin un tratamiento diferenciado, al menos los que así lo requieran. A pesar de lo que se ha podido avanzar en materia de legislación en el contexto nacional e internacional, ésta sigue siendo una tarea pendiente porqué “esas diferencias entre las características de los educandos suelen exigir respuestas específicas si se quiere mejorar la calidad” (EPT, 2005, p. 39). La vinculación del sector productivo y otras entidades gubernamentales en el proceso representa lo que algunos han denominado alianzas estratégicas, de igual modo, la vinculación de la comunidad educativa a través de la conformación del gobierno escolar, liderar y poner la escuela a disposición de proyectos en favor de la formación comunitaria, alfabetización, escuela de padres, servicio social, la implementación de un proyecto de educación inclusiva y otros programas que contribuyan a reducir las desigualdades y promover el acceso a la educación, son estrategias que una institución educativa en proceso de mejora continua desarrolla, desde la gestión comunitaria y como aporte a la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Ocasionalmente, la comunidad es participe de espacios democráticos generados al interior de la escuela, lo que es susceptible de ser mejorado ofreciendo más espacio para que la población sea protagonista o al menos considerada en la configuración del tipo de hombre y sociedad que desea y se construye desde la escuela y atendiendo uno de los criterios de calidad sugeridos por el enfoque autóctono para el cual garantizar la pertinencia de la educación supone que “el contenido del plan de estudios, los métodos pedagógicos y las evaluaciones se elaboren en el plano local” (EPT, 2005, 38).

50

Shirley Martínez, Luis A. Hernández Simarra

Conclusiones Sin duda, Colombia y las Escuelas de la Región del Caribe requieren de la mirada mundial para movilizar recursos, y apostarle a procesos educativos más eficientes y de calidad, pero solo tal como se expresa en el Informe del Banco Mundial sobre los Puntos de Vista sobre el Marco posterior a 2015 para Objetivos de Desarrollo del Milenio “Las buenas políticas, la capacidad para ponerlas en práctica y las instituciones creíbles son las que aumentan el impacto de recursos escasos y traen recursos adicionales de fuentes nacionales y extranjeras” (2014). Es por ello que, a través de procesos de planificación educativa ajustados a las necesidades propias de las escuelas, objetivos claros y el trabajo articulado, posibilita la mirada internacional. El Ministerio de Educación Nacional ha centrado sus acciones en la consolidación de un sistema de aseguramiento de la calidad que propiciará más y mejores oportunidades educativas para la población; favorecerá el desarrollo de competencias básicas, ciudadanas y laborales; mejorará los resultados de la educación; y fortalecerá la descentralización y la autonomía escolar. Se busca así que los establecimientos educativos sean abiertos e incluyentes, además de que en ellos todos los estudiantes puedan aprender, desarrollar sus competencias básicas y convivir pacíficamente. El sistema de aseguramiento está constituido por tres elementos: definición y socialización de estándares básicos de competencias para las áreas fundamentales, así como orientaciones para las demás áreas y para que las estrategias pedagógicas ofrecidas a los diversos grupos poblacionales sean pertinentes; evaluación de estudiantes, docentes, directivos e instituciones; y mejoramiento (Guía 34, 2008, p. 19).

En buena hora se anuncia esto porque el Informe de seguimiento de Educación para Todos 2005 revela que al parecer la mayor dificultad de avanzar en la obtención de la calidad educativa radica en la falta de planificación cuando expresa que: Hoy en día, existen múltiples factores- la escasez permanente de recursos, las disparidades entre el medio social de los docentes y el de los alumnos, los conflictos entre el contenido social del programa de estudios y el contexto familiar de los alumnos, y la falta de un objetivo social explícito en las políticas de educación que

CAPITULO 2. Calidad educativa: Una aspiración de todos

51

pueden contribuir a explicar la ineficacia generalizada de los sistemas escolares públicos en los países en desarrollo (p. 88).

Desde la investigación titulada La Evaluación de la Planificación Educativa: una opción de Mejora Continua (Díaz, 2015) se constituye un aporte para la consecución de la calidad educativa puesto que luego de establecer cómo se desarrolla el proceso de planificación educativa en una escuela pública del país se presentan resultados y reflexiones; en el caso particular de la escuela investigada bastó con iniciar el proyecto para que se generara la expectativa y el interés de docentes y directivos por adelantar acciones de mejora en la Institución. Se elaboró una Metodología de Evaluación de la Planificación, que puede ser empleado en cualquier escuela considerando la Guía 34 de 2008 del Ministerio de Educación Nacional. Ésta permite el registro de la información obtenida de los documentos y le facilita a la institución la valoración y organización de cada área de gestión. La planificación educativa que tradicionalmente ha sido vista como una tarea típica del gerente, en los tiempos actuales, se ha replanteado para aproximarse a la concepción de planear como un acto humano, y lo “humano” es susceptible a equivocación y corrección. Por eso la necesidad de acudir a estrategias de planeación más abierta, participativa y democrática. Por otro lado, el Informe de seguimiento de la Educación Para Todos 2005, señala: En los últimos 40 años se han emprendido vastos trabajos de investigación inspirados en corrientes de pensamiento diversas sobre la cuestión de saber cómo una mejor educación influye en los resultados del desarrollo y cuáles son los factores que contribuyen a mejorar la calidad. Están demostrados sobradamente los nexos existentes entre una educación de calidad y una amplia serie de repercusiones positivas para el desarrollo económico y social (p.p. 21-22).

Es por ello que se suscita a las escuelas a planificar sus acciones educativas, en miras de propiciar la construcción de una sociedad más justa y promover la convivencia pacífica desde el respeto por la diferencia y la disponibilidad de escuchar al otro; en consecuencia, se requieren espacios de planificación mucho más democráticos e incluyentes.

52

Shirley Martínez, Luis A. Hernández Simarra

Referencias Bibliográficas Álvarez, G. (2002). Planificación y desarrollo de proyectos sociales y educativos. México: Editorial Limusa. Blejmar, B. (2005-2006). Gestionar es hacer que las cosas SUCEDAN: Competencias, actitudes y dispositivos para diseñar instituciones. Buenos Aires, Argentina, México: Ediciones Novedades Educativas Díaz, E. Díaz. Y, Hernández L. La Planificación Educativa, una Opción para la Mejora Educativa. (2015). Tesis de Maestría no publicada. Universidad de San Buenaventura – Cartagena. Colombia García, C. (1996). El desarrollo de la reflexión en profesores principiantes, Bordón. Revista de Pedagogía, Vol. 48. N° 1. García, N; Rojas, M; Campos, N. (2002). La administración escolar para el cambio y el mejoramiento de las instituciones educativas. San José, Costa Rica: Universidad de Costa Rica, ciudad universitaria “Rodrigo Facio”. Lagos, D. y otros. (2012). Educación para ciudadanos del mundo con identidad afro descendiente: caso Institución Educativa Antonia Santos, Cartagena de Indias. Revista Historia de la Educación Latinoamericana. Vol. 14. N° 18. Malagón, F. (ed.) (2003). Planificación institucional en la educación “Un reto estratégico de cambio para los gerentes educativos innovadores”. Bogotá: Colombia: 3R editores. Martínez, E. (2007). La evaluación externa en educación. Avances de la Supervisión Educativa. Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España. N° 5. Recuperado de: https:// dialnet.unirioja.es Meléndez, S; Gómez, Luis J. (2008). La planificación curricular en el aula. Un modelo de enseñanza por competencias. Venezuela: Laurus. Murillo, F; Román, M. (2008). Resultados de Aprendizaje en América Latina a partir de las Evaluaciones Nacionales. Revista Iberoamericana de Evaluación Educativa. Vol. 1 N° 1 Ojeda, J; Ferrer, M. (2010). Planificación académica y cultura organizacional en las instituciones de educación básica. Revista Educación Universidad de Costa Rica. Vol. 34 N° 2. Recuperado de: http://revistas.ucr.ac.cr/index.php/educacion Paniagua, C. (2005). Principales Escuelas del Pensamiento Administrativo. San José, Costa Rica: EUNED. Perassi, Z. (2013). La importancia de planificar la evaluación. Aportes para debatir la evaluación de aprendizajes. Argonautas Nº 3. Ravela, P; Valdés, H; Jurado, F; González, D; Guzmán, C; Jaramillo, J; Cardona, M; Martínez, C. (2008). La evaluación externa en seis países de América Latina: Balances y retos. Bogotá- Colombia. Editorial Bonaventuriana.

CAPITULO 2. Calidad educativa: Una aspiración de todos

53

Rizo, H. (2007). La planeación en la Universidad Autónoma de Occidente. El Hombre y la Máquina, (28) Recuperado de http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=47802801 Schön, D. (1992). La Formación de profesionales reflexivos: hacia un nuevo diseño de la enseñanza y el aprendizaje en las profesiones. Barcelona. Paidós. Documentos citados Informe de seguimiento de la educación para todos. (2005). Recuperado el 19 de mayo de 2015 de: http://www.un.org/es/millenniumgoals/beyond2015-resources.shtml. Informe del Grupo de Trabajo Abierto de la Asamblea General sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible. (2014). Recuperado el 19 de mayo de 2015 de: http://www.un.org/ ga/search/view_doc.asp?symbol=A/68/970&Lang=S Informe del Banco Mundial sobre los Puntos de Vista sobre el Marco posterior a 2015 para Objetivos de Desarrollo del Milenio (2014). Recuperado el 19 de mayo

de

2015

de:

http://www.bancomundial.org/es/news/feature/2014/03/13/

world-bank-presents-views-on-post-2015-framework-for-mdgs Informe sobre el Camino hacia la Dignidad para 2030: acabar con la pobreza y transformar vidas protegiendo el planeta. (2014). Recuperado el 19 de mayo de 2015 de:http://www. un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/69/700&referer=http://www.un.org/en/ documents/&Lang=S Ministerio de Educación Nacional. (2008). Guía para el mejoramiento institucional. De la autoevaluación al plan de mejoramiento. Guía 34. Ministerio de Educación Nacional (2013). Programa para la Trasformación de la Calidad Educativa. Ministerio de Educación Nacional. Índice de Educación Inclusiva. Recuperado el día 27 de mayo de 2015 de: http://www.colombiaaprende.edu.co/html/micrositios/1752/articles-320693_Pdf_1.pdf Documentos legales citados Constitución Política de Colombia (1991). Bogotá: Legis. Ley General de Educación. (1994). Bogotá: Momo Ediciones 2011. Ley 715 (2001). Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. Decreto 1290 (2009). Evaluación de los aprendizajes de los estudiantes y la promoción escolar Decreto 1850. (2002). Por el cual se reglamente la jornada escolar y la jornada laboral. Decreto 1860. (1994) Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 115 de 1994, en aspectos pedagógicos y organizativos generales.

CAPITULO 3

Educación superior e investigación en la cooperación euro-latinoamericana

Carlo Tassara1

Introducción

L

a primera parte de este texto revisa los antecedentes, la filosofía y las prioridades de la cooperación euro-latinoamericana, con énfasis en las características de la cooperación regional y la importancia de la cohesión social en el diálogo birregional; con el propósito de escudriñar los avances logrados en la colaboración entre las dos regiones y contextualizar la realización del proyecto evaluado. Seguidamente se investigan otros dos temas. El primero es la situación de la educación superior en América Latina y los desafíos que la región está abordando para mejorar su calidad y volverla más asequible a la población de menores recursos, consolidar su aporte a la formulación de políticas públicas sociales más eficaces, y afianzar las sinergias con el sector empresarial. El segundo tema abordado es la caracterización de la cooperación euro-latinoamericana en el sector de la educación superior y su evolución desde mediados de los años noventa del último siglo a la fecha. La tercera parte presenta la experiencia de un proyecto euro-latinoamericano de cooperación académica y contiene análisis y reflexiones sobre los resultados logrados y su impacto en el mejoramiento de las capacidades de las universidades

1

PhD en Teoría e Investigación social, con más de treinta años de experiencia en temas de cooperación para el desarrollo, relaciones internacionales y políticas públicas. Es profesor de Estrategias para la cooperación en la Universidad de Roma La Sapienza y docente de posgrado en varias universidades colombianas. Se desempeña también como consultor de varias entidades públicas y privadas. Página web: https://uniroma1.academia.edu/CarloTassara. [55]

56

Carlo Tassara

involucradas en incidir en los procesos de planificación estratégica participativa y su proyección en la promoción de políticas de cohesión social en los territorios en los que están ubicadas. Finalmente, la última parte plantea algunas reflexiones y consideraciones finales sobre las perspectivas de la cooperación euro-latinoamericana en educación superior e investigación en la agenda de desarrollo post 2015.

Antecedentes, filosofía y prioridades del diálogo euro-latinoamericano2 Desde hace muchos años la Unión Europea (UE) es el primer donante mundial3 de cooperación y ayuda humanitaria y, a partir de los años noventa su ayuda oficial al desarrollo (AOD) representa entre el 50% y el 60% del total de los países miembros del Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Esta situación refleja la creciente importancia que la UE, desde hace tiempo, atribuye a la cooperación para el desarrollo, que representa uno de los tres pilares de su acción exterior y contribuye a consolidar su proyección internacional como actor global. A pesar de no haber logrado llegar al 0,7% del producto interno bruto (PIB) en 2015, como la UE había proyectado en 2005, la cooperación europea ha realizado múltiples esfuerzos para aumentar los recursos invertidos en el desarrollo4 y ejerce un papel protagónico en la formulación de las políticas y enfoques de la cooperación internacional Norte-Sur. Las primeras actividades de cooperación con América Latina y el Caribe (ALC) se remontan, por parte de algunos países europeos, a mediados de los años sesenta, y por parte de la UE a principios de los setenta. En los años ochenta, la cooperación europea llegó a representar la principal fuente de recursos tanto para los países en desarrollo en su conjunto como para la región. Finalmente, el ingreso de España y Portugal en la UE, en 1986, alentó el fortalecimiento de la cooperación y las relaciones con los países ALC.

2

Esta parte del texto es una libre reelaboración y actualización de otro escrito del mismo autor (ver Tassara, 2013a).

3

Considerando el monto consolidado de los recursos invertidos por la Unión Europea como tal y por sus estados miembros.

4

Entre 2002 y 2015 la AOD comunitaria aumentó de un 50% en términos reales. Ver http://europa. eu/rapid/press-release_IP-15-4747_es.htm Consultado el 23de abril de 2015.

CAPITULO 3. Educación superior e investigación en la cooperación euro-latinoamericana

57

En los años noventa se consolidó el proceso de universalización geográfica de la cooperación europea. En este marco fue decisiva, en febrero de 1992, la aprobación del Reglamento 443: “Ayuda financiera y técnica a la cooperación económica con los países en desarrollo de América Latina y Asia”, que fue el primero explícitamente dedicado a la región y fue posteriormente sustituido por otros reglamentos equivalentes. Una interlocución política de mayor alcance arrancó en 1984 con los países de América Central5, a través del Diálogo de San José6, que acompañó el proceso de paz en la región a través de cuantiosas inversiones de la cooperación europea, y se amplió en 1990 con el establecimiento de reuniones y consultas permanentes con los países del Grupo de Río7. Las relaciones se consolidaron entre 1990 y 1994, con la aprobación de la Declaración de Roma8 y de la estrategia “Europa y América Latina: una cooperación para la acción” (Consejo UE 19949), y se cristalizaron en la segunda mitad de los noventa con el inicio de un diálogo político-institucional más sistémico y ambicioso. Este diálogo empezó formalmente en junio de 1999cuando en Río de Janeiro se celebró la Primera Cumbre entre la UE y sus estados miembros y los países ALC, en la que se planteó la implementación de una asociación estratégica entre las dos regiones. Pero, ¿cuáles fueron las motivaciones de la propuesta europea de asociación, que encontró interés y consenso por parte de los países latinoamericanos y caribeños? La primera tiene que ver con el auge de las relaciones interregionales10. Éstas complementan el enfoque tradicional de las relaciones bilaterales y acompañan el

5

Y, por esta vía, con los países del Grupo Contadora (Colombia, México, Panamá y Venezuela), que posteriormente se amplío y se denominó Grupo de Río.

6

Del nombre de la capital de Costa Rica donde, en septiembre de 1984, se celebró la primera reunión.

7

Que en 1990 contaba con la adhesión de doce países (los cuatro del Grupo Contadora más Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay) y dos organizaciones regionales: la Comunidad del Caribe (CARICOM), compuesta por quince países, y el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), compuesto por siete países miembros y uno asociado.

8

Firmada en 1990 por los Ministros de Relaciones Exteriores de la UE y del Grupo de Río, la Declaración de Roma incluye la decisión de emprender un diálogo político institucionalizado entre las dos partes.

9

Otros documentos de la UE sobre el mismo tema son “Seguimiento de la primera cumbre celebrada entre ALC y la UE” (2000); “Sobre los objetivos de la Comisión, en el contexto de las relaciones entre la UE y ALC […]” y “UE y ALC: una asociación estratégica” (2004); “Una asociación reforzada entre la UE y América Latina” (2005); “La asociación estratégica entre la UE y ALC: un compromiso común" (2008); “UE y América Latina: una asociación de actores globales” (2009).

10

Sin embargo, como señala Tremolada (2011, p. 87) "Mientras que América Latina y el Caribe no actúen a nivel internacional como grupo y la Unión sólo lo haga en materia comercial, seguirá reinando el unilateralismo en su relación internacional. Así, se hace necesario identificar ámbitos

58

Carlo Tassara

proceso de globalización de las relaciones internacionales, que toma fuerza desde el fin de la Guerra Fría como consecuencia del agotamiento de los dos bloques contrapuestos y de las menores distancias físicas, económicas y culturales entre los países. En esa época la UE era la experiencia más exitosa y consolidada de integración regional a nivel mundial y el Mercosur11 representaba el proyecto de integración más ambicioso en América Latina. Por ende, una segunda motivación fue la búsqueda de interlocutores involucrados en procesos de integración regional y, al mismo tiempo, proclives a afirmar una mayor autonomía política y comercial hacia Estados Unidos. Otras posibles motivaciones se encuentran en los siguientes ámbitos temáticos y en los procesos que se dan en la segunda mitad de los años noventa: (1) la aspiración de generar un marco institucional más sólido a las iniciativas existentes a nivel birregional y bilateral entre la UE y los países ALC; (2) la reivindicación de una identidad europea más firme, a través de la adquisición de un mayor peso político en la arena internacional y la exploración de un nuevo equilibrio de poder entre la UE y Estados Unidos; (3) la realización de un esfuerzo común dirigido a aumentar el poder de negociación de ALC y la UE en el escenario post Guerra Fría y replantear el sistema de la gobernanza mundial en términos más justos y eficaces; (4) un reposicionamiento de ambas regiones frente al surgimiento de nuevos protagonistas en la competencia económica global, como China e India; (5) la incertidumbre sobre la evolución futura del comercio mundial (Tassara, 2013b, p. 7). Como es sabido, la política de asociación estratégica entre la UE y los países ALC se fundamenta en los tres pilares de la acción exterior comunitaria que son: el diálogo político, la cooperación para el desarrollo y el comercio. Este enfoque fomenta la integralidad de la acción exterior y estimula las sinergias y la retroalimentación entre las tres facetas antes mencionadas (Tassara, 2013b, p. 129). Como señala Sanahuja (2011a, p. 42-44): En el ámbito político la prioridad ha sido la gobernanza democrática, y en concreto, la consolidación de las instituciones democráticas y el estado de derecho,

internacionales en los cuales se unifiquen posiciones de las dos regiones y hacer de esta manera reconocible, por propios y extraños, la pretendida asociación estratégica sobre valores comunes". 11

El Mercado Común del Sur (Mercosur) fue creado en 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay con la firma del Tratado de Asunción y tiene el propósito de llegar a "[…] la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre países, el establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común, la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados partes y la armonización de las legislaciones para lograr el fortalecimiento del proceso de integración". En el mes de agosto de 2012 se incorporó también Venezuela como miembro pleno del Mercosur.

CAPITULO 3. Educación superior e investigación en la cooperación euro-latinoamericana

59

la reforma del estado, el respeto y vigencia de los derechos humanos, y el buen gobierno. En el ámbito económico, el apoyo a la integración regional, respaldando el fortalecimiento institucional, la coordinación de políticas, la participación de la sociedad civil, y el acceso a mercados externos. En el ámbito social, la lucha contra la pobreza y la exclusión social, a través del concepto de cohesión social. Finalmente, en lo referido a la gestión de las interdependencias, se han mantenido como prioridades la protección del medio ambiente, la lucha contra las drogas ilegales, y la prevención y respuesta frente a desastres naturales. Temas transversales como la igualdad de género y la lucha contra la discriminación de indígenas, afrodescendientes y minorías también han tenido continuidad.

En este marco, la Tercera Cumbre UE-ALC que se llevó a cabo en Guadalajara en mayo de 2004, identificó el tema de la cohesión social como elemento central de la asociación estratégica birregional y la cooperación euro-latinoamericana. Una buena definición de este tema es la siguiente (CE y BID, 2006, p.123): La cohesión social pretende ofrecer oportunidades reales para cada persona, incluyendo los más desaventajados, para acceder a los derechos básicos y al empleo, beneficiarse del crecimiento económico y de esa manera participar plenamente en la sociedad. Las personas están en el centro de este enfoque: a ellas ha de dárseles la oportunidad para contribuir a, y beneficiarse del progreso económico y social.

Posteriormente, se crearon espacios para abordar otras cuestiones de interés común, como el Mecanismo de Coordinación y Cooperación sobre Drogas (2004), el Diálogo estructurado sobre Cohesión social (2007), el Diálogo sobre Medio ambiente (2008), el Diálogo estructurado sobre Migración (2009), y la Iniciativa conjunta de investigación e innovación (2010). Otros temas prioritarios de diálogo son la educación superior y la creación de un espacio común del conocimiento, la seguridad energética, y la ciencia y la tecnología. Entre 1999 y 2015 se llevaron a cabo ocho cumbres birregionales y, desde la Séptima Cumbre de Santiago de Chile (2013), la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC12) representa a la región en la interlocución con la UE. Gra-

12

La CELAC fue constituida en diciembre de 2011 y es un organismo intergubernamental que promueve la integración y el desarrollo de los países miembros. La decisión de crearla fue tomada en la última cumbre del Grupo de Río, que se llevó a cabo en febrero de 2010 en Playa del Carmen (México).

60

Carlo Tassara

cias a los avances logrados en los tres ámbitos de la asociación birregional es posible trazar un balance sustancialmente positivo de las relaciones birregionales (García y Valderrama 2014; Fundación EU-LAC 2012; Navarro 2010; Quevedo 2010). Además, como señalan García y Valderrama (2014, p.31), la asociación CELAC-UE favorece a los países ALC porque: les está permitiendo proyectar el papel de la región y sus prioridades (en ocasiones también sus diferencias) ante terceros, consolidar sus estrategias de negociación ante otras regiones, armonizar entre sí sus posiciones a través del diálogo y hacerlas compatibles con sus propios proyectos subregionales.

Igualmente, es útil recordar que la UE es el segundo socio comercial de ALC, el primer donante de cooperación para el desarrollo, la primera fuente de inversión extranjera directa (IED) y un firme promotor de la integración regional. Por otro lado, los países de ALC están comprometidos con varios procesos de integración política y económica, buscando superar juntos los desafíos del desarrollo, el crecimiento y la lucha contra la pobreza (Tassara, 2013c, p. 4). Entre los aciertos de las relaciones euro-latinoamericanas se destaca la cooperación para el desarrollo, en cuyo contexto «A diferencia de otros donantes, la UE ha intentado acompañar a los países de América Latina y el Caribe, en los procesos de construcción de institucionalidad para la cohesión social» (Morazán et al. 2011, p. 20). Es así que desde hace muchos años se realiza una cooperación entre pares, orientada a fortalecer la integración regional, la creación de capacidades y el diseño e implementación de políticas sociales, basada metodológicamente en el trabajo en redes y en el aprendizaje mutuo entre los actores involucrados. Como recuerda la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2014a, p. 13), la región tiene «un reto mayúsculo para avanzar en trayectorias de mayor igualdad [y se necesita] un empeño progresivo en el ámbito de las políticas públicas y del esfuerzo fiscal con impacto positivo en la igualdad». Por eso los temas de la inclusión y la cohesión social representan el meollo de la cooperación euro-latinoamericana. Incluso porque, siendo los de ALC sobre todo países de renta media-alta: […] en ellos la pobreza no es consecuencia de la falta de recursos, sino de la desigualdad y la exclusión, de debilidades institucionales, y de una “economía política del mal gobierno” de la que se benefician las elites tradicionales. La región demanda una agenda de desarrollo más amplia que permita hacer frente a [...]: (a)

CAPITULO 3. Educación superior e investigación en la cooperación euro-latinoamericana

61

la debilidad institucional y la falta de cohesión social; (b) la vulnerabilidad de su inserción internacional, en particular en materia financiera y comercial; y (c) las dificultades para la transformación tecnológica y productiva (Sanahuja, 2011b, p. 210)

Este enfoque inspiró la cooperación realizada desde mediados de los años noventa y especialmente los programas de cooperación regional. Entre ellos se destaca el Programa EUROsociAL13, que tiene el objetivo de contribuir al aumento de la cohesión social en América Latina y, en particular, procura apoyar políticas públicas de inclusión y fortalecer las capacidades de las instituciones que las llevan a cabo con una metodología de trabajo basada en demanda, o sea las solicitudes formuladas por los países participantes14. El Programa EUROsociAL actúa en cuatro sectores que responden a intereses prioritarios identificados por los gobiernos latinoamericanos, así: Políticas sociales15, Gobernanza democrática16, Finanzas públicas y Justicia y seguridad ciudadana17. Sus pilares son el acceso a servicios públicos de calidad con igualdad de oportunidades y sin discriminación; el fortalecimiento del estado para promover el bienestar de la población, a través de políticas públicas sostenibles en el tiempo; y la construcción de una ciudadanía activa con sentimiento de pertenencia y participación. En este marco se han acompañado más de 160 procesos de reforma o implementación de políticas públicas, logrando la participación activa de unas 2.500 instituciones y organizaciones sociales europeas y latinoamericanas de 41 países (19 de ALC y 22 de la UE) y realizando más de 500 intercambios de experiencias y buenas prácticas (FIIAPP 2012; Chiodi, 2013). Asimismo, URB AL -otro programa regional de la UE- favorece el intercambio de experiencias entre líderes, concejales y expertos de los dos continentes con

13

EUROsociAL I, su primera fase, se llevó a cabo entre 2005 y 2010, EUROsociAL II se encuentra en ejecución y terminará a finales de 2015, mientras que EUROsociAL III fue lanzado durante la última Cumbre CELAC-UE de Bruselas (Junio de 2015).

14

Por eso el programa no impone modelos exógenos sino apoya únicamente a procesos de cambio ya en marcha en los países.

15

Que incluye: Protección social, Políticas activas de empleo y cualificación profesional, Salud y Educación.

16

Transparencia y lucha contra la corrupción, Fortalecimiento de consejos económicos y sociales, y Desarrollo regional y territorial.

17

Acceso a la justicia para los más vulnerables, mecanismos alternativos de solución de conflictos, atención a víctimas de violencia de género, inserción laboral de personas privadas de libertad, prevención de la violencia.

62

Carlo Tassara

el propósito de promover el desarrollo territorial. Mediante la participación de las colectividades locales en proyectos comunes, este programa ha contribuido a alcanzar logros importantes. Entre ellos: reforzar la capacidad de acción de las autoridades locales para impulsar el desarrollo social, económico y cultural; fortalecer la capacidad de gestión de las colectividades locales mediante la formación de recursos humanos; promover el diálogo entre autoridades locales y sociedad civil; aumentar la participación de las colectividades locales en el ámbito internacional; difundir las buenas prácticas de desarrollo local europeas y latinoamericanas, respetando las especificidades locales. Otro elemento significativo es la valorización de los actores no estatales. Al respecto, basándose en un enfoque diversificado, multinivel, multisectorial y multiactor, que permite diseñar estrategias flexibles según las necesidades específicas de cada país y región, en ALC la política europea incluye varios niveles de cooperación (bilateral, subregional, regional), instrumentos (asistencia técnica, apoyo al presupuesto, realización de programas y proyectos temáticos) y sectores, todos ellos orientados hacia la lucha contra la pobreza, la disminución de la desigualdad y el fortalecimiento de la cohesión social (Tassara, 2012a, p.p. 44-45). La mayor parte de los recursos son accesibles, a través de convocatorias para la presentación de proyectos, a diversos actores, incluidas las organizaciones no gubernamentales (ONG) y otras instancias de la sociedad civil. En este marco, se han realizado también programas regionales orientados especialmente a universidades y centros de investigación (Alfa), pequeñas y medianas empresas (AL Invest) y la promoción de la sociedad de la información (@lis). Por lo anterior, la cooperación europea representa una experiencia avanzada en la inclusión de lo no gubernamental y de lo local por parte de un donante oficial (Tassara, 2012b, p.p. 60-61). Experiencias como esta abren caminos innovadores para ampliar la cohesión social e impulsar el desarrollo local y representan una hipótesis de “mestizaje” entre la cooperación Norte-Sur y la cooperación Sur-Sur, creando espacios para intercambios enriquecedores entre instituciones públicas, colectividades locales y actores organizados de la sociedad civil del Norte y del Sur del planeta (Tassara, 2013b, p. 138).

CAPITULO 3. Educación superior e investigación en la cooperación euro-latinoamericana

63

Educación superior: desafíos regionales y cooperación con la Unión Europea En esta parte del texto se investigan dos temas principales. El primero es la situación de la educación superior en América Latina y los desafíos que la región está abordando para mejorar su calidad. El segundo es el análisis de la evolución de la cooperación euro-latinoamericana en el sector de la educación superior.

Desafíos de la educación superior en América Latina Desde principios de este siglo, los países de América Latina han experimentado un proceso relevante de crecimiento económico y comercial, y por ende de aumento del PIB, de las ganancias empresariales, de los ingresos individuales y del gasto público (OCDE 2014, p. 39-40). Esta situación ha originado mayores inversiones, tanto públicas como privadas, en la educación superior. Por otro lado, la región sigue enfrentando problemas irresueltos que la CEPAL define como “brechas estructurales” y que, además de la desigualdad y la pobreza, incluyen temas como la insuficiente calidad de los servicios de educación y salud, la escasa progresividad de las políticas fiscales y la limitada inversión en investigación (CEPAL, 201, p.p.: 45-53). En consecuencia, América Latina se encuentra en una encrucijada histórica, caracterizada por luces y sombras, que a mediano plazo podría representar la antesala de un desarrollo sostenido con más inclusión y justicia social o, al contrario, la posible caída en las trampas de la renta media18, con el riesgo de aplazar sine die la solución de los problemas antes mencionados. Todo esto se refleja también en los matices que caracterizan la situación de la educación superior. La inversión en Investigación y Desarrollo (I+D) de América Latina, a pesar de haber aumentado bastante en la última década, tal como se demuestra en el gráfico 1, sigue siendo baja en comparación con otras regiones del planeta, como se presenta en el gráfico 2. Asimismo, la escasa participación de las empresas en el financiamiento de la I+D caracteriza los países de la región. El porcentaje de los recursos provenientes del sector empresarial en Europa y América Latina, por ejemplo, en 2012 fue respectivamente del 53% y del 40% (RICYT 2014, p. 12).

18

Se definen las trampas de renta media como "aquellas restricciones o estrangulamientos que resultan de la acción de un grupo de factores que mutuamente se refuerzan bloqueando el progreso" (Alonso, 2014, p. 5).

64

Carlo Tassara

Gráfico 1. Evolución porcentual de la inversión en I+D 2004-2013

Fuente: RICYT 2015: p. 18.

Además, un escaso 9% del monto total dedicado a la I+D se invierte en las ciencias sociales (Santelices 2010) y tan sólo tres países -Brasil, México y Argentina, en orden de importancia- concentran el 91,2% de la inversión (RICYT, 2015, p. 20). Gráfico 2. Porcentaje del PIB dedicado a I+D en 2013 en países y regiones seleccionados

Fuente: RICYT 2015: p. 20.

Aun así, como observa la Organización de Estados Iberoamericanos:

CAPITULO 3. Educación superior e investigación en la cooperación euro-latinoamericana

65

[…] si se forman nuevos investigadores pero no se incrementa el nivel de gasto por investigador, la atracción de los países de mayor desarrollo haría que la fuga de cerebros continúe -pudiendo incrementarse- amenazando seriamente la evolución del sistema de ciencia y tecnología (OEI 2012, p. 7).

Por otro lado, entre 2003 y 2012, en la región se registra un aumento significativo de los doctores (+77,4%) y de los titulados en maestría (+207,1%) y en pregrado (+56,5%), con una marcada prevalencia de las ciencias sociales en el pregrado (55% de los titulados) y la maestría (47%). En el caso de los doctores se observa una articulación más diferenciada, a saber: humanidades 24%, ciencias naturales y exactas 21%, ciencias sociales 20%, ciencias médicas 14, ingenierías y tecnologías 11% y ciencias agrícolas 8% (RICYT, 2014, p. 22-24). Lo anterior está acompañado por un avance en la proporción de jóvenes que finalizan algún ciclo educativo como lo demuestra el grafico 3ª. El progreso en educación primaria es el más notable y “el porcentaje de jóvenes de 15 a 19 años que concluyó este ciclo pasó del 60% en 1990 al 94% en 2012”, mientras que -en el mismo período- “el porcentaje de jóvenes que concluyeron el ciclo secundario se duplicó con creces, pasando del 26% al 59%”; al contrario: la tasa de conclusión de la educación terciaria es todavía muy baja: a pesar de que la proporción de jóvenes de entre 25 y 29 años que concluyó este nivel de enseñanza también se duplicó durante las últimas dos décadas, en promedio solo el 10% de los y las jóvenes han logrado finalizar ese ciclo (CEPAL 2014b, p. 230-231). Disminuir el espacio. Gráfico 3. Jóvenes que concluyen los diferentes ciclos educativos (%). Gráfico 3a. Datos regionales.

66

Carlo Tassara

Gráfico 3b. Datos por país.

Fuente: (CEPAL 2014b, p. 131-132). Sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.

Pero, como se aprecia en el Gráfico 3b, esta evolución ha sido muy heterogénea. Esto es preocupante, porque existe una correlación directa entre el nivel de instrucción y el nivel de ingreso (CEPAL 2014b, p. 131). […] el nivel educativo mínimo para que disminuya la probabilidad de permanecer en condiciones de pobreza se sitúa en la educación secundaria completa (alrededor de 12 años de estudios), mientras que para tener ingresos laborales superiores al promedio de la población en la mayoría de los países se requiere un mínimo de 13 a 14 años de estudios, es decir, algún grado de educación postsecundaria.

Asimismo, el análisis de la tasa de cobertura de la educación superior según ingreso19, que hizo Hardy (2014) con base en el procesamiento de las encuestas de hogares realizadas entre 2011 y 2012 en dieciocho países de América Latina, evidencia la enorme dificultad de acceso a los estudios universitarios de los estratos pobres

19

El trabajo de Hardy (2014, pp. 23-24) llega a la identificación de cuatro estratos sociales según ingreso monetario expresados en dólares estadunidenses ajustados por paridad de poder adquisitivo para permitir la comparación entre países. El estrato pobre, que reúne las personas con un ingreso per cápita diario de hasta 4 dólares y que se articula a su vez entre pobre extremo (hasta 2,5 dólares) y pobre moderado (entre 2,51 y 4 dólares); el estrato vulnerable, que percibe entre 4,1 y 10 dólares; el estrato medio, que dispone de entre 10,1 y 50 dólares; y el estrato alto, caracterizado por un ingreso diario superior a los 50 dólares.

CAPITULO 3. Educación superior e investigación en la cooperación euro-latinoamericana

67

y vulnerables, y en cierta medida también de los estratos medios como se aprecia en la tabla 1. Por el contrario: [para] alcanzar un desarrollo productivo con mayor valor agregado y lograr una mayor equidad distributiva […] es preciso garantizar el acceso igualitario a una educación de calidad, disminuyendo desequilibrios, superando los problemas de deserción y exclusión, mejorando la enseñanza de la ciencia y favoreciendo las vocaciones científicas (OEI 2012, p. 7). Tabla 1. Tasa de cobertura de la educación superior en América Latina (18-23 años). País/Región Venezuela Argentina Paraguay Colombia Brasil América Latina

Pobres 45,1 36,8 23,6 24,5 26,3 27,8

Estratos poblacionales según ingreso Vulnerables Medios Altos 52,7 65,2 85,7 41,5 53,6 93,1 34,1 48,6 58,6 25,9 43,3 75,9 26,0 37,3 66,8 33,9 51,2 69,1

Total país o región 53,4 49,3 41,4 33,2 31,4 38,4

Fuente: (Hardy 2014, p. 48).

Otro elemento es que entre 2002 y 2011 se duplicó el número de artículos publicados por autores latinoamericanos en revistas científicas registradas en el Science Citation Index (SCI), con la excepción positiva de Brasil, que logró un crecimiento del 158% en el mismo período de tiempo. Pero esta progresión «se explica, en parte, por un aumento de la presencia de revistas regionales en la colección de esta base a partir del año 2007». Tanto es así, que el aumento de artículos publicados se observa también en otras bases de datos internacionales, pero en menor escala (RICYT, 2014, p. 13 y 25). Como ya se planteó, entre los grandes desafíos de América Latina se encuentran la disminución de la desigualdad, el fortalecimiento de la cohesión social y la difusión del sentido de ciudadanía y, obviamente, esto está relacionado con el sistema educativo, el sistema de salud y los servicios sociales. Porque las IES tienen la tarea de formar ciudadanos capaces de entender su entorno social y elaborar críticamente la información que reciben, por un lado, y la seguridad social constituye una garantía y un derecho frente a los riesgos en los cuales puede incurrir cualquier ser humano (pobreza, enfermedad, etc.). Lo anterior se apoya en la ciencia:

68

Carlo Tassara

[…] por un lado, como sustento racional último de la organización social y de la relación con la naturaleza; por otro lado, como instrumento para el logro de objetivos materiales de la sociedad. Los avances en salud, alimentos, telecomunicaciones y transportes, entre otros, contribuyen a elevar la calidad de vida de poblaciones en buena parte del planeta. En esta perspectiva, el dominio de los conceptos y los productos del trabajo científico resulta un elemento clave para el logro de una sociedad cohesionada, compuesta por ciudadanos (OEI 2012, p. 21).

Frente a esta situación, las IES latinoamericanas deben fortalecer su vinculación con las instituciones y los otros actores presentes en los territorios en donde las mismas se ubican, para poder afrontar de manera más adecuada los compromisos de la formación para el desarrollo. Entre otras, porque una mejor articulación entre sistema de gobierno, sistema productivo y sistema científico-tecnológico es necesaria para generar alternativas de formación, capacitación, investigación, y transferencia tecnológica que permitan aumentar la capacidad de innovación y la producción de conocimiento específico y “pertinente” al territorio (Madoery, 2001). Por ende, la trasmisión y generación de conocimientos en el entorno regional, a partir de los procesos de cooperación e interacción entre agentes vinculados con el proceso informativo y tecnológico, representan datos clave para la innovación y el desarrollo local y para la formulación de políticas sociales orientadas a la disminución de las desigualdades, la inclusión de los sectores más vulnerables y la promoción del empleo. En este contexto, la creación de conocimientos no se da únicamente en los claustros universitarios. Es prioritario fomentar la capacidad de analizar experiencias, información y conocimientos, propios y ajenos, promover la investigación-acción a través de proyectos pilotos e iniciativas concretas, de manera que el conocimiento se produzca “sobre el terreno” y retroalimente directamente los acervos locales. Para lograrlo es imprescindible que las IES consoliden su capacidad de trabajar en red y aprender mutuamente de las experiencias y buenas prácticas ajenas; aprovechen las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) para consolidar el trabajo en red; conozcan en profundidad las características y necesidades de los actores locales; experimenten en la práctica las intuiciones y las propuestas innovadoras que surgen del análisis y de la investigación de los territorios; e institucionalicen la colaboración interuniversitaria en los temas de la planificación estratégica para el desarrollo económico y la cohesión social, manteniendo las puertas abiertas a los aportes de los actores locales.

CAPITULO 3. Educación superior e investigación en la cooperación euro-latinoamericana

69

Cooperación universitaria euro-latinoamericana El mejoramiento de la calidad de la educación superior representa un eje central de la cooperación euro-latinoamericana, entre otras razones por su papel estratégico en la formación de los recursos humanos y el fortalecimiento de las capacidades locales. Asimismo, existen conceptos y valores compartidos entre América Latina y Europa en lo referente a este ámbito. Entre ellos Allard señala (2013, p. 115): […] valoración de la ciencia y sus exigencias; aspiración y políticas que reconocen el derecho a la educación y una educación de calidad para todos; reforzamiento de la universidad como un eslabón de la sociedad del conocimiento; y, las exigencias de innovación y aplicación de los conocimientos a los procesos productivos de bienes y servicios (2013, p. 115).

Es de allí que surge la hipótesis de crear un espacio común birregional de educación superior caracterizado, entre otros, por (1) unificación de criterios para la titulación y acreditación de carreras; (2) determinación de estándares comunes de calidad; (3) promoción de redes académicas especializadas en la formación de técnicos y profesionales en ámbitos estratégicos para el desarrollo de las dos regiones; (4) creación de herramientas que faciliten la centralización y difusión de información de interés compartido; (5) apoyo al proceso de integración regional en temas de educación superior (Alberti, 2013, p. 125). Por esto, desde los años noventa se han llevado a cabo muchas actividades de cooperación regional. La más conocida es el Programa “América Latina-Formación Académica” (Alfa), que comenzó en 1994. Sin embargo, hay que recordar también los Programas de “Becas de alto nivel para América Latina” (Alban) y Erasmus Mundus y, en lo referente al futuro, el Programa Erasmus+. El Programa Alban operó entre 2002 y 2010 y, con una inversión de alrededor de 84,7 millones de Euros20, otorgó 3.319 becas21 a candidatos provenientes de 18 países

20

El programa lanzó cinco convocatorias, una cada año entre 2003 y 2007. En la primera convocatoria se estableció que las becas tuviesen una duración mínima de 6 meses y máxima de 24 meses (excepcionalmente 36). La duración debía ser justificada en función del plan de trabajo presentado. En la segunda convocatoria la duración podía variar entre 6 y 36 meses. Desde la tercera convocatoria se fijó un máximo de 36 meses para doctorado, 24 para máster y 18 para especialización (Mora y Vidal 2010, p. 16).

21

Debido a la renuncia de un cierto número de estudiantes seleccionados, las becas efectivamente otorgadas fueron 2.471. Pero, el monto total de los meses de estadía financiados fue de 51.000 frente a los 46.800 que estaban previstos (Mora y Vidal 2010, p. 10).

70

Carlo Tassara

de América Latina, que así pudieron realizar estudios de doctorado (43%), maestría (54%) y especialización (3%) en universidades europeas de su elección. Según las encuestas realizadas después del regreso a su país de origen, el 82% de los becarios señaló un claro mejoramiento de su situación personal y laboral (Mora y Vidal, 2010, p. 6, 10 y p.p. 38-39). Gráfico 4. Becas otorgadas por el Programa Alban (por país) 1.07

580 462 311

240 134 48 58 58 22

43 Arg Bol

Bra Chi Col Cri Cub Ecu

18 13

23 23 29

Els Gua Hon Mex Nic Pan Par

129 32

Per Uru Ven

Fuente: Mora y Vidal 2010: 61.

Según Vigil y Taquechel (2013, p. 293) «Alban fue el programa más flexible de todos los que se habían conocido hasta ese momento» porque «los candidatos podían presentar propuestas para […] cualquier IES europea, [el programa] estaba abierto a todas las áreas del conocimiento […] y las becas eran atribuidas exclusivamente sobre la base de evaluaciones […] de la calidad del currículum vitae del candidato [y] de la calidad técnico-científica de su propuesta». Por otro lado, el mismo autor evidencia las dos limitantes principales de Alban en la ausencia de cláusulas preferenciales para los candidatos provenientes de los países menos ricos y con sistemas académicos de menor calidad, por un lado, y en el requerimiento de una cofinanciación del 25% que los becarios tenían que conseguir autónomamente, por el otro (Vigil Taquechel, 2013, pp. 295-296). Después del cierre de Alban, la UE incluyó un cupo de becas para los ciudadanos latinoamericanos en el marco de la “Acción 2. Consorcios para la movilidad” del

CAPITULO 3. Educación superior e investigación en la cooperación euro-latinoamericana

71

Programa Erasmus Mundus22. Este último, cuya vigencia cubrió el período 20072013, respondía a las políticas de la UE para potenciar la colaboración en el ámbito de la educación superior con todos los países terceros, como se definen en la jerga comunitaria los estados que no son miembros de la Unión. Más en detalle, sus propósitos eran: (1) mejorar la calidad en la educación superior europea; (2) promover la UE como centro de excelencia global en la formación; (3) fomentar el entendimiento intercultural con países terceros y apoyar su desarrollo en la educación superior. En el caso de América Latina, entre 2008 y 2013 este programa invirtió 95,6 millones de Euros para cofinanciar alrededor de 50 proyectos, que han involucrado a unas 250 IES y respaldado a 6.650 estudiantes y docentes a través de la realización de post-doctorados (6% del total), doctorados (23%), maestrías (21%), estudios de pregrado y pasantías de docentes (39%) (CE, 2015). Erasmus+ es el programa marco de la UE para la educación, la formación, la juventud y el deporte para el período 2014-2020, con una dotación de 163 millones de Euros para América Latina. Fomenta la dimensión internacional de la educación superior a través de tres acciones: (1) movilidad de crédito: movilidad estudiantil de entre 3 y 12 meses para obtener créditos en una IES anfitriona y movilidad de docentes de hasta 2 meses desde y hacia las universidades participantes; (2) movilidad de grado: oferta de maestrías conjuntas por parte de consorcios de universidades de la UE, eventualmente asociadas con IES no comunitarias; (3) cooperación académica: realización de proyectos basados en consorcios de IES para (i) contribuir al mejoramiento de programas académicos, calidad de la enseñanza y gestión de las universidades; (ii) apoyar la formulación de nuevas titulaciones; (iii) estrechar vínculos entre la educación superior y el mercado laboral (CE, 2015). Volviendo al reciente pasado, el Programa Alfa comenzó en 1994 y, con el objetivo de impulsar la educación superior como medio para contribuir al desarrollo económico y social de América Latina, cofinanció proyectos dirigidos a mejorar las

22

La filosofía de Erasmus Mundus se inspira en gran medida a la experiencia lograda con la realización del Programa European Region Action Scheme for the Mobility of University Students (Erasmus), que promueve la movilidad estudiantil y docente, sobre todo a nivel de pregrado, entre universidades europeas. Este programa fue lanzado en 1987 por iniciativa de la asociación estudiantil AEGEE Europe y fue posteriormente apadrinado por la Comisión Europea. Erasmus, que en 1995 se integró con el Programa Sócrates, involucra a unas cuatro mil universidades de 33 países europeos y ha otorgado hasta la fecha alrededor de 3.500.000 becas para financiar estancias con una duración media de seis meses. Se ha calculado, por ejemplo, que los estudiantes que realizaron una pasantía con Erasmus tienen un porcentaje de éxito en conseguir empleo casi doble con respecto a los demás (Allard 2013, p. 119) y Comisión Europea http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-1025_en.htm Consulta del 25/04/2015).

72

Carlo Tassara

capacidades de las IES latinoamericanas y fomentar la cooperación académica entre las dos regiones (Tassara, 2013b, p. 135). La realización del programa se articuló en tres fases: Alfa I (1994-1999), Alfa II (2000-2006) y Alfa III (2007-2013). Su objetivo general, común a las tres fases, es aportar al mejoramiento de la calidad de la educación superior (ES) en América Latina (AL), como medio de contribuir a un desarrollo económico y social orientado a la equidad. Mientras que sus objetivos específicos son: (1) ayudar a mejorar la calidad y la pertinencia y el acceso a la ES en AL; (2) concurrir al proceso de integración regional en AL propiciando el avance hacia la creación de un área común de ES en la región, y potenciar sus sinergias con el sistema de la UE (CE, 2008, p.5). A pesar de conservar el mismo enfoque global antes mencionado, cada fase se caracterizó por prioridades operativas y metodológicas distintas. La siguiente tabla contiene datos cuantitativos relativos a las tres fases mencionadas, con énfasis en la cantidad de convocatorias, los proyectos presentados y aprobados, los costos sostenidos y el número de universidades participantes, evidenciando la composición regional de las mismas. Tabla 2. Programa Alfa. Datos generales. Número convocatorias lanzadas Número proyectos formulados Número proyectos aprobados Porcentaje proyectos aprobados Costo total Contribución UE Financiación media proyecto) IES participantes

Alfa I

Alfa II

Alfa III

Total

7

10

3

20

2.918

565

544

4.027

846

214

(*) 52

1.112

28,99%

37,88%

9,56%

27,61%

40,0 M€ 32,0 M€

65,0 M€ 54,6 M€

90,0 M€ 75,0 M€

195,0 M€ 161,6 M€

36.600 €

242.800 €

1.400.000 €

N/A

903 748 494 2.145 574 UE 416 UE 153 UE 1.143 UE 329 A. Latina 332 A. Latina 341 A. Latina 1.002 A. Latina

(*) Un proyecto fue suspendido antes del cierre de las actividades. Fuente: (Bon, 2011; Spitta, 2011 y Risler, 2005: XII-XIV) Página web EuropeAid: https://ec.europa.eu/europeaid/regions/latin-america/alfa_en

CAPITULO 3. Educación superior e investigación en la cooperación euro-latinoamericana

73

El programa Alfa I fue una experiencia piloto y solo concedió pequeñas financiaciones, con el propósito de apoyar la creación de redes compuestas por universidades europeas y latinoamericanas. La iniciativa tuvo éxito y la UE recibió 2.918 proyectos elaborados por consorcios compuestos por al menos cinco IES, de la las cuales tres europeas y dos latinoamericanas (Risler, 2005, XXVIII). Las universidades aprovecharon las redes para estrechar vínculos, tanto a nivel regional como birregional, y establecer varias formas de colaboración, sobre todo en lo referente a la investigación y a la movilidad de estudiantes y docentes23. Gracias a la experiencia ganada y a los resultados logrados en la primera fase del programa, Alfa II fue formulado de manera más ambiciosa y financiado con más recursos. Sus actividades se articularon alrededor del Subprograma A “Gestión Académica e Institucional”, destinado a desarrollar la capacidad de gerencia universitaria con una duración máxima de dos años, y el Subprograma B “Formación Técnico-Científica”, durante un máximo de tres años. En los dos Subprogramas la actividad central fue la movilidad de docentes, investigadores, estudiantes (becarios) y personal administrativo (Risler, 2005, IV). La movilidad se podía orientar hacia finalidades de estudio, docencia o intercambio de experiencias, pero también a la investigación. Otro cambio fue la ampliación del número mínimo de IES que tenía que componer los consorcios elegibles para presentar los proyectos: de cinco a seis universidades (provenientes del mismo número de países), de las cuales tres eran europeas y tres latinoamericanas. De los 225 proyectos aprobados, 93 tuvieron que ver con la gestión académica (Subprograma A) y 132 con la formación técnico-científica (Subprograma B); mientras que a nivel temático se registró la prevalencia del área de ingenierías y tecnologías (69 proyectos aprobados), seguida por ciencias económicas y sociales (42), educación (42), medio ambiente (23), ciencias médicas (16), arquitectura y territorio (8), derecho (8), ciencias naturales (5), matemáticas (3) y otros sectores (9) (CE 2005, pp. 5-6). Entre las IES latinoamericanas que ejercieron la coordinación de los proyectos, destacan las chilenas (19), brasileñas (12), argentinas y colombianas (10 por país); mientras que por el lado europeo los países con más coordinaciones fueron España (66), Italia (30), Francia (14) y Alemania (13) (CE, 200, p. 8).

23

Además, muchas de estas redes crearon los supuestos necesarios para participar en las convocatorias de los programas Alfa II (sobre todo en lo referente a las acciones de movilidad en el marco del SubPrograma B) y Alfa III (Risler, 2005, XXVIII).

74

Carlo Tassara

El informe final de evaluación de esta segunda fase señala que «el Programa Alfa ha entrado en una fase de madurez y se ha acumulado un capital fructífero a partir de la experiencia adquirida con el paso del tiempo por los distintos actores que han participado en su desarrollo»: y que Las redes se construyen en torno a relaciones personales sólidas y duraderas, lo que significa contar con una amplia garantía a la hora de asegurar la continuidad de sus acciones. Uno de los mayores aportes de Alfa II reside en los proyectos de investigación y docencia conjuntos. La movilidad está integrada en las relaciones de cooperación en materia de investigación y docencia, lo que diferencia Alfa de los programas exclusivamente consagrados a la concesión de becas y la realización de intercambios (Risler, 2005, p.vi).

Finalmente, el Programa Alfa III valorizó el trabajo anterior y, contando con la existencia de redes académicas consolidadas y la experiencia ganada en la investigación conjunta, apuntó a la realización de un número reducido de proyectos de investigación-acción de gran envergadura, modificando al mismo tiempo la composición de los consorcios: al menos seis IES (dos europeas y cuatro latinoamericanas, todas de distintos países), con la cláusula de que siempre las universidades latinoamericanas fueran por lo menos el doble de las europeas. Según Vigil Taquechel (2013, p. 290): […] el lanzamiento de Alfa III en 2008 marcó un punto de inflexión en la dinámica de cooperación universitaria entre las dos regiones, que constituyó un momento en el que se apostaba claramente por un esquema que reforzase la edificación de una sólida asociación en educación superior. Su arquitectura metamorfoseada en comparación con las fases previas era la mejor señal del reconocimiento por parte de las instituciones europeas del inicio de un período de madurez en sus relaciones con las universidades de América Latina. El alcance de los objetivos de los proyectos, sus elevados montos de financiación per cápita y el número de instituciones que debían conformar las redes mostraron el enorme salto de calidad en la estructura del programa.

Las prioridades específicas de Alfa III fueron las siguientes: (1) reforma y modernización de las instituciones y de los sistemas de educación superior (ES) en América Latina (AL); (2) calidad, acceso y pertinencia de la ES; (3) desarrollo de recursos humanos cualificados, prestando especial atención a los grupos menos favorecidos

CAPITULO 3. Educación superior e investigación en la cooperación euro-latinoamericana

75

o vulnerables y a los países más pobres de la región y fomentando la participación de estos países; (4) apoyar a las IES y a otros actores relevantes para avanzar en la creación de una zona común de ES en AL y favorecer sus conexiones con la UE; (5) promover la cooperación y el establecimiento de redes y relaciones duraderas entre las instituciones de ES de ambas regiones (CE 2008, p. 5 y Rezzano, 2011, pp. 57-58). A nivel metodológico, las novedades más importantes fueron cuatro: (i) al menos el 70% del presupuesto global de cada proyecto debía invertirse obligatoriamente en América Latina; (ii) se estimuló la participación de los ocho países más pobres de la región (Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Perú) con la atribución de puntos adicionales en la evaluación de las propuestas que incluyeran IES de al menos dos o más de estos países; (iii) sustancial aumento de las cofinanciaciones de la UE, que pasaron de unos 200/250.000 Euros a un monto de entre 750.000 y 3 millones de Euros por proyecto; (iv) inclusión explicita, entre los posibles objetivos de los proyectos, del fortalecimiento de la capacidad de las IES de aportar análisis y propuestas para afrontar los problemas regionales con vistas a contribuir a un desarrollo más equilibrado y equitativo, aumentar la cohesión social y disminuir la desigualdad (CE 2008, pp. 7, 10-12, 22). Tabla 3. Alfa III. Principales sectores operativos de los proyectos realizados. Sector Métodos de enseñanza / e-learning (nuevas tecnologías) Fortalecimiento institucional Modernización / armonización de los sistemas de educación superior Salud pública / Cambio climático y medio ambiente Educación superior inclusiva Nuevas tecnologías e innovación Desarrollo socio-económico Empleo / Microempresas y PYMES Total

N° proyectos 9 8 8 8 5 5 4 4 51

Fuente: CE, 2015 y Alfa III (2015)

Los proyectos aprobados fueron 51, de ellos fueron coordinados 37 por IES europeas y 15 por IES latinoamericanas. Al respecto, vale la pena destacar que las universidades colombianas desempeñaron el papel de entidades coordinadoras en cinco de ellos. La articulación temática de los 51 proyectos realizados se encuentra en la tabla anterior. Por otro lado, en la tercera y última convocatoria del Programa Alfa III las participaciones de las IES latinoamericanas (424) fueron netamente superiores a las

76

Carlo Tassara

participaciones de las IES europeas (108); mientras que Argentina (47), Colombia (46), Chile (38), Brasil (32) y México (30) fueron los países de la región con el mayor número de participaciones en los proyectos realizados. Tabla 4. Alfa III (3ª Convocatoria). Participaciones según país de origen de las universidades (*) Participaciones España 32 Alemania 12 Italia 12 Portugal 11 Francia 9 Austria 6 Reino 5 Unido Países 4 Bajos Europa

Suecia

3

Lituania Polonia

2 2

Participaciones Dinamarca 1 Eslovenia 1 Estonia 1 Finlandia 1 Grecia 1 Hungría 1

ParticiAmérica Partici- América paciones Latina paciones Latina Argentina 47 Costa Rica 20 Colombia 46 El Salvador 18 Chile 38 Venezuela 17 Brasil 32 Guatemala 15 México 30 Panamá 15 Ecuador 28 Paraguay 13

Irlanda

1

Perú

25

Uruguay

13

Letonia

1

Bolivia

23

Honduras

12

República Checa

1

Nicaragua

22

Cuba

10

Rumania

1 América Latina

424

Europa

Total Europa

108

Total

(*) En la tabla se contabilizan todas las participaciones de las universidades. Como la misma universidad podía participar en dos o más proyectos, los totales son superiores al número de universidades involucradas. Fuente: Página web Alfa III (2012)

Entre los principales logros de Alfa III, la Comisión Europea señala los siguientes : (1) fomento del proceso de apropiación de las IES latinoamericanas a través de la creación de redes y sinergias regionales; (2) apoyo a la integración regional y al proceso de construcción de un espacio común de educación superior en América Latina, inclusive a través de la institucionalización de relaciones inter-académicas regionales; (3) actualización de las carreras existentes e identificación de nuevas 24

24

Página web EuropeAid: https://ec.europa.eu/europeaid/node/7306_en (Consultado el 25 de abril de 2015).

CAPITULO 3. Educación superior e investigación en la cooperación euro-latinoamericana

77

carreras universitarias útiles para enfrentar los nuevos desafíos de América Latina; (4) introducción de nuevas metodologías y técnicas de aprendizaje; (5) identificación y divulgación de buenas prácticas académicas y nuevas herramientas tecnológicas; (6) ampliación del acceso a la educación superior de grupos sociales vulnerables y/o ubicados en zonas aisladas; (7) promoción de la contribución de las IES a la formulación de políticas públicas para aumentar la cohesión social y mejorar el acceso a la educación superior; (8) consolidación de la colaboración entre las IES y el sector privado, y en particular las pequeñas y medianas empresas, especialmente en lo referente a la alineación de los currículum universitarios con las necesidades del mercado laboral, con efectos positivos sobre la empleabilidad; (9) realización de estudios sobre el cambio climático y el desarrollo sostenible en las áreas rurales.

Análisis del proyecto Universidades Estratégicas Esta parte del texto presenta las características del proyecto, contiene análisis y reflexiones sobre los resultados logrados, y analiza el impacto en el mejoramiento de las capacidades de las IES en incidir en los procesos de planificación estratégica participativa y en su proyección en la promoción de políticas de cohesión social en los territorios en los cuales están ubicadas.

Contenido, participantes y modalidades operativas El Proyecto Universidades Estratégicas. Red de universidades para la promoción de la planificación estratégica participativa25, que en adelante se mencionara como Universidades Estratégicas o simplemente el proyecto, fue aprobado en octubre de 2011, empezó en diciembre del mismo año y terminó en abril de 2015. El proyecto fue liderado por la Fundación Universitaria Católica del Norte de Colombia y contó con la participación de nueves IES: dos de Colombia y Argentina y una de Brasil, España, Italia, Paraguay y Venezuela.

25

Se agradecen a los operadores del Proyecto y de las IES participantes y sobre todo a la Fundación Universitaria Católica del Norte (IES líder), a Germán Gallego: Director de la Unidad de Gestión del Proyecto, que garantizó el enlace y facilitó los informes y demás materiales elaborados, y a Claudia Gatti, Experta Junior de la Unidad de Monitoreo y Evaluación, que desempeñó múltiples tareas de apoyo y elaboró las fichas de sistematización de las buenas prácticas.

78

Carlo Tassara

Tabla 5. Socios del proyecto Universidades Estratégicas. Fundación Universitaria Católica del Norte (CN) Florida Centre de Formación (Florida) Universidad Católica del Táchira (UCAT) Universidad de Antioquia (UdeA) Universidad Nacional de Asunción (UNA) Università degli Studi del Molise (UNIMOL) Universidade Estadual do Oeste do Paraná (UNIOESTE) Universidad Nacional del Litoral (UNL) Universidad Nacional de San Martín (UNSAM)

Colombia España Venezuela Colombia Paraguay Italia Brasil Argentina Argentina

Fuente: Elaboración del autor.

La creación del consorcio se hizo teniendo en cuenta dos factores: la existencia de anteriores vínculos de colaboración y el hecho de compartir elementos comunes. Entre estos últimos se señalan, por ejemplo, la vinculación con territorios caracterizados por la presencia de grupos de población vulnerable, el posicionamiento de las IES como referencia para los actores locales (públicos y privados), y su interés estratégico en el fortalecimiento de las micro y pequeñas empresas presentes en sus territorios de incidencia. Además, la IES líder decidió contratar al Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli (CISP), una organización italiana con amplia experiencia en la cooperación euro-latinoamericana y la formación superior, para el montaje y la implementación del sistema de monitoreo y evaluación del proyecto. Con el fin de garantizar mayor eficacia en la ejecución del proyecto, su estructura organizativa y operativa se articuló alrededor de un Comité Científico y una Unidad de Gestión, que operaban a nivel general, y de una Unidad Operativa (UO) en cada IES. El Comité Científico estaba integrado por el/la Responsable de las actividades del proyecto en cada universidad, con el respaldo operativo de un Asistente. Se reunía a través de facilidades virtuales al menos dos veces al año, convocado por la IES líder del consorcio. A sus reuniones participaban también los miembros de la Unidad de Gestión (UdG). Sus funciones eran: (i) definir las líneas estratégicas y las relaciones interinstitucionales del proyecto; (ii) revisar los informes y estados de avance y formular indicaciones y recomendaciones para la formulación de los planes operativos; (iii) vigilar sobre el cumplimiento del cronograma. La UdG estaba conformada por un representante de la IES líder, un Director y un Administrador nombrados por la misma universidad, y se reunía toda vez que

CAPITULO 3. Educación superior e investigación en la cooperación euro-latinoamericana

79

fuese necesario. La UdG participaba en las reuniones del Comité Científico y se hacía cargo de coordinar la ejecución del proyecto: planificación y coordinación estratégica y operativa; gestión de los recursos; monitoreo y evaluación de las actividades, para lo cual se dotó de una Unidad de Monitoreo y Evaluación compuesta por tres personas. Las principales funciones de la UdG eran: (i) preparar los Planes Operativos Anuales (POA) y una planificación operativa semestral; (ii) coordinar y supervisar la ejecución de las actividades previstas; (iii) elaborar los informes; (iv) seleccionar el personal necesario; (v) monitorear la correcta aplicación de los procedimientos contables y administrativos; (vi) acompañar la realización de eventuales misiones externas de monitoreo y auditoría. La implementación de las actividades puntuales de cada IES estuvo a cargo de las UO antes mencionadas, compuestas por un Responsable y su Asistente en cada universidad. A continuación se presentan los objetivos del proyecto, mientras que el cuadro siguiente sintetiza los resultados esperados y actividades. Objetivo general: Contribuir a fortalecer el rol de las IES en la promoción de procesos de desarrollo económico local, inclusivos y equitativos, en zonas marginales y/o fronterizas de América Latina. Objetivo específico: Aumentar la capacidad de las IES de incidir en los procesos de planificación estratégica participativa para la promoción de la participación democrática y la cohesión social en los territorios en los cuales están ubicadas. Cuadro 1. Actividades y resultados esperados del proyecto Universidades Estratégicas. Resultado esperado 1: Mejorada la colaboración entre unidades operativas de las IES cuyas investigaciones puedan influir para elaborar una planificación estratégica interna pertinente y, hacia fuera, generadora de sinergias para el desarrollo económico local y la cohesión social del territorio. Actividades: 1.1 Elaboración de un diagnóstico en cada IES involucrada sobre la organización interna y la capacidad de planificación estratégica para el desarrollo económico local y la cohesión social. 1.2 Realización de un estudio en cada país de América Latina participante, para detectar y sistematizar la demanda de formación y de servicios de apoyo y consultoría. 1.3 Promoción y activación (o fortalecimiento), en cada IES involucrada, de una Unidad de Coordinación Interinstitucional (UCI).

80

Carlo Tassara

Resultado esperado 2: Mejorar la articulación entre IES y otros actores (entidades públicas, MyPES, sector privado, OSC de los sectores más vulnerables) para la planificación de estrategias de desarrollo económico local inclusivo. Actividades: 2.1 Diseño, activación e implementación de 3 cursos virtuales de alta formación para los operadores de las IES y de las Entidades colaboradoras. 2.2 Realización de 4 Intercambios entre las IES involucradas. 2.3 Realización, en cada país participante, de 2 encuentros preparatorios y 1 conferencia con las instituciones y las organizaciones de los beneficiarios finales presentes en cada territorio. 2.4 Creación, entre las IES involucradas y sus interlocutores, de la Red Internacional para el Desarrollo local y la Cohesión Social (RIDECOS). 2.5 Diseño y activación de una Plataforma informática de apoyo a las actividades de la RIDECOS y de su proyección externa. 2.6 Diseño e implementación de 2 Proyectos pilotos en América Latina. Resultado esperado 3: Aumentada y mejor articulada la oferta formativa en mecanismos de planificación territorial que aseguren el involucramiento de los sectores más vulnerables. Actividades: 3.1 Formulación de un plan estratégico a mediano y largo plazo, orientado a proporcionar servicios formativos y de consultoría. 3.2 Diseño, activación e implementación de 2 diplomados presenciales (1 en la Región Andina y 1 en el Cono Sur). 3.3 Diseño y pre-activación de 4 diplomados virtuales (2 en la Región Andina y 2 en el Cono Sur). 3.4 Sistematización del trabajo realizado, retroalimentación de la Plataforma informática y edición de 2 publicaciones sobre buenas prácticas y lecciones aprendidas. Fuente: Proyecto UE (2011).

Lo anterior pone en evidencia que Universidades Estratégicas, en comparación con otros proyectos realizados en el marco de Alfa III, se orientó al fortalecimiento de capacidades de las IES, con énfasis en su aptitud en incidir en los procesos de planificación estratégica participativa para la promoción de la participación democrática y la cohesión social en su territorio de incidencia (ver objetivo específico). Como se señaló anteriormente, las IES latinoamericanas podrían desempeñar un papel más activo y protagónico en la formulación de políticas públicas innovadoras

CAPITULO 3. Educación superior e investigación en la cooperación euro-latinoamericana

81

y orientadas a la cohesión social, en la construcción de procesos de planificación estratégica efectiva, en el fomento del desarrollo económico local y en la promoción de micros y pequeñas empresas. Cuadro 2. Caracterización de otros proyectos realizados en el marco del Programa Alfa III El proyecto Tuning América Latina fue realizado por un consorcio compuesto por 158 universidades (149 latinoamericanas y 9 europeas). Su objetivo era contribuir a la construcción de un espacio de educación superior en América Latina a través de la convergencia curricular, utilizando la metodología Tuning, que se aprovechó en Europa en el marco del proceso de Boloña, y contando con que las IES asociadas concentran más del 70% de la matrícula de la región. Entre sus actividades se señalan: (1) la elaboración de un diagnóstico de la educación superior en América Latina en cuanto a duración de las titulaciones, sistema de créditos, tipo de créditos, métodos de enseñanza-aprendizaje; (2) la realización de cinco reuniones de trabajo para discusión, reflexión y debate de lo anterior (Buenos Aires, Belo Horizonte, San José de Costa Rica, Bruselas y México DF); (3) la creación de 12 redes temáticas de universidades europeas y latinoamericanas. El proyecto alcanzó un amplio consenso regional sobre la viabilidad de homologar los títulos de educación superior con base en la comparación de las competencias y capacidades adquiridas por los estudiantes, por un lado, y la aproximación a la elaboración de los metaperfiles para las titulaciones y un sistema común de créditos académicos. El proyecto Puentes fomentó la interacción entre 20 redes regionales de universidades (15 latinoamericanas y 5 europeas), que en su conjunto representan a 150 IES, contribuyendo así a la creación de un área común de educación superior euro-latinoamericana. En este marco, se llevaron a cabo actividades como: (1) la elaboración de informes sobre cómo las universidades latinoamericanas están trabajando en metodologías pedagógicas, investigación, movilidad e internacionalización, control de calidad y gobernanza/gestión, produciendo así un análisis de las tendencias más importantes; (2) la evaluación del papel desempeñado por estas redes como interlocutores de los estados en los procesos de convergencia subregional existentes en América Latina (Comunidad Andina, Mercosur y América Central/México), con el propósito de apoyar los procesos de integración regional en marcha. En los últimos años se ha visto un aumento en la interacción entre universidades, gobiernos, empresas y sociedad civil; sin embargo, existe la necesidad de fortalecer

82

Carlo Tassara

estas iniciativas para lograr resultados concretos. Para promover la transferencia de conocimientos y tecnologías, el proyecto KickStart construyó una red de cooperación e intercambio de experiencias entre IES europeas y latinoamericanas. A través de sus actividades, el proyecto ha desarrollado estrategias para formar profesionales innovadores capaces de responder a las necesidades de la sociedad. Por ejemplo, con el taller “Innovación en los negocios”, dirigido a microempresarios bolivianos, peruanos y colombianos. El objetivo era otorgar herramientas prácticas para promover la innovación en sus propios negocios. Con este tipo de acciones, KickStart contribuyó en consolidar un espacio común de innovación e intercambio entre las IES de los países participantes en el proyecto (Alemania, Argentina, Chile, Colombia, España, México, Perú y Reino Unido). Fuente: (CE 2014, p.p. 8 y 11) y Página web Alfa III (2012).

Sistema de monitoreo y evaluación Como se mencionó, el proyecto creó una Unidad de Monitoreo y Evaluación (UdME) adscrita a la UdG y compuesta por tres expertos: un sénior y una junior (ambos internacionales) y un experto nacional. En abril de 2012 la UdME elaboró: (i) el Plan operativo para el monitoreo y la evaluación (Proyecto UE 2012a); (ii) la Guía metodológica para la elaboración de un “Diagnóstico sobre organización interna y capacidad de planificación estratégica” y un “Estudio sobre demanda de formación, servicios de apoyo y consultoría” (Proyecto UE 2012b). El diagnóstico sirvió para recopilar y sistematizar la información relativa a cada IES, a saber: (1) caracterización (misión social, territorio de incidencia, sistema de gobierno, coordinación interinstitucional, aliados e interlocutores, perfil de internacionalización); (2) articulación académica y oferta formativa (articulación y recursos académicos, oferta e impacto formativo); (3) estudios y consultorías realizadas (en los dos años anteriores al inicio del proyecto); (4) autoanálisis basada en un DOFA26; (5) línea de base para la realización del monitoreo; (6) presentación institucional de

26

Esta sigla se refiere a una herramienta utilizada para analizar una organización o una situación determinada e identificar sus Debilidades, Oportunidades, Fortalezas y Amenazas (DOFA). Este tipo de análisis representa un esfuerzo para examinar la interacción entre las características particulares de la situación (Debilidades y Fortalezas) y su entorno (Oportunidades y Amenazas).

CAPITULO 3. Educación superior e investigación en la cooperación euro-latinoamericana

83

la IES; (7) hojas de vida de los docentes cuyo perfil estuviera directamente relacionado con los tres componentes del proyecto (ver acápite 3.3). El estudio permitió compendiar la información relativa a los territorios de incidencia de cada IES, con especial referencia a estos ítems: (1) territorio de incidencia (características generales, problemas y desafíos existentes, estrategias de la IES para enfrentarlos); (2) actores relevantes; (3) demanda y oferta formativa para cada ámbito temático relevante respecto a las necesidades del territorio de incidencia; (4) posicionamiento actual y proyección futura de la IES, eventuales planes estratégicos elaborados por la IES). Asimismo, el Plan operativo contenía las instrucciones y los formatos necesarios para recopilar periódicamente la información útil para retroalimentar el sistema de monitoreo, y especialmente el Cuestionario para el monitoreo y el Formato para el monitoreo, que se utilizó para darle forma sinóptica y sintética a la información generada por el procesamiento de los datos recopilados mediante el cuestionario.

Logros del proyecto y percepción de las IES participantes En términos generales, la percepción de las universidades participantes acerca del proyecto es muy positiva. En el cuestionario final de auto-evaluación todas las IES contestaron positivamente a la pregunta 2 “¿Le parece que las actividades realizadas en el marco de la acción representaron un valor agregado para su IES?”. Los principales logros en la percepción de las IES pueden ser sintetizados de la siguiente manera: 1. Aumento de la internacionalización y consolidación de alianzas estratégicas con otras IES. El contenido de las alianzas abarca ámbitos temáticos extremadamente diversificados: desde la creación de nuevos programas de movilidad de docentes y estudiantes hasta la elaboración conjunta de proyectos de investigación y de desarrollo social, pasando por la creación de grupos de investigación interuniversitarios sobre temas de interés común. En varios casos se formularon y se firmaron también convenios marco de colaboración entre dos o más de las IES participantes. 2. Fortalecimiento de la vinculación con los territorios. La realización de los cursos y diplomados previstos en el marco del proyecto, por un lado, y el conocimiento de las experiencias de las otras IES participantes, por el otro, han consolidado la consciencia de la importancia de colaborar y hacer alianzas con los actores locales para el desarrollo económico de los territorios de cada IES. Lo anterior ha

84

3.

4.

Carlo Tassara

generado también la aplicación de nuevas herramientas para la consolidación de estos vínculos, como por ejemplo la creación de mesas temáticas territoriales y el diseño e implementación de sistemas de información territorial. Incremento de capacidades. Casi todas las IES lo incluyen como un valor agregado del proyecto y abarca capacidades muy distintas, por ejemplo las siguientes: (a) sistematizar la información y formalizar buenas prácticas y lecciones aprendidas; (b) participar en convocatorias internacionales para la presentación de proyectos (tanto de investigación como de desarrollo social); (c) contextualizar los análisis de la realidad local en el contexto más amplio de los procesos regionales e internacionales; (d) tener acceso a fuentes informativas anteriormente no consideradas en la planificación interna. Diseño y activación de nuevas cursos y ámbitos formativos. Las IES aprovecharon los nuevos conocimientos y la apertura mental generados por el proyecto para diversificar su oferta formativa con el diseño y la activación de nuevas carreras (de pregrado y posgrado), diplomados y cursos de extensión. Esto fue facilitado por el aprovechamiento del valor agregado representado por los docentes de las otras IES.

Es interesante analizar también la respuesta a la pregunta 4 del cuestionario, que concierne el tipo de actividades que aumentaron al interior de las universidades participantes debido a la influencia ejercida por el proyecto. Obviamente, la pregunta se refiere a los temas prioritarios (desarrollo económico local y políticas públicas locales de cohesión social), sin embargo el proyecto tenía tres componentes principales, así: Componente Socio-político a. Planificación, formulación y ejecución de políticas públicas (sobre todo a nivel de gobiernos locales) orientadas a la lucha contra la pobreza y la ampliación y consolidación de la cohesión social. b. Utilización de enfoques y metodologías orientadas a consolidar la participación democrática de los actores locales en la formulación de los planes de desarrollo a nivel local, municipal y regional. Componente Económico-empresarial c. Apoyo al desarrollo de micros y pequeñas empresas a nivel local y regional. d. Promoción de sinergias y círculos virtuosos entre el sector público y el sector privado en la planificación, formulación y ejecución de actividades orientadas a la promoción del auto-empleo.

85

CAPITULO 3. Educación superior e investigación en la cooperación euro-latinoamericana

Componente Técnico-científico (Horizontal) e. Uso de las TIC y de otras tecnologías para la concretización de lo anterior. Aclarado lo anterior, el siguiente cuadro muestra que la gran mayoría de las IES (8 sobre 9) señalaron el aumento de las actividades de investigación y de la producción científica vinculadas con los temas del proyecto y, en segundo lugar (7 sobre 9), de los eventos públicos y de los servicios de asistencia técnica a los actores locales. Menor intensidad (5 sobre 9) tuvo el aumento de los cursos de extensión dedicados a estos actores. Cuadro 3. Tipo de actividades que aumentaron durante la realización del proyecto. 4. El proyecto empezó hacia finales 2011 y terminará en abril de 2015. En su percepción, ¿en este lapso de tiempo aumentaron las actividades de su IES en los ámbitos especificados a continuación? a. Investigación relacionada con los temas del desarrollo económico local y las PP locales de CS.

8

b. Producción científica (ponencias, artículos, libros, diagnósticos, etc.) relacionada con los temas del desarrollo económico local y las PP locales de CS. c.

8

Cursos de extensión dedicados a los actores (autoridades locales, cámaras de comercio y empresarios, líderes de organizaciones de base, microempresarios, sindicatos, etc.) involucrados con el desarrollo local del territorio de incidencia de la IES.

5

d. Eventos públicos promovidos por la IES en los temas del desarrollo económico local y las PP locales de CS. e.

7

Servicios de asistencia técnica para los actores locales sobre los temas del desarrollo económico local y las PP locales de CS.

7

Fuente: Elaboración del autor con base en el Cuestionario final de auto-evaluación.

Otra información interesante tiene que ver con la incidencia de los intercambios realizados. El siguiente cuadro indica que, según la percepción de las IES, el mayor impacto se dio sobre la proyección internacional de las universidades y la implementación de alianzas con las otras IES participantes (8,67 puntos sobre 10). El valor agregado de los intercambios se manifiesta en manera relevante (7,33) también sobre el mejoramiento de la calidad de las actividades de extensión sobre (1) temas de políticas públicas locales, (2) articulación y alianzas con los actores locales

86

Carlo Tassara

para la promoción del desarrollo local, (3) mejor organización interna, y (4) calidad de la enseñanza en algunas carreras académicas. Cuadro 4. Incidencia de los intercambios realizados en el marco del proyecto. 3. ¿En qué medida las actividades y los intercambios realizados con las otras IES en el marco del proyecto tuvieron una incidencia positiva para su IES sobre los siguientes ítems? (Nota: De 1 “Muy bajo” a 10 “Muy alto”). a. Proyección internacional de la IES.

8,67

b. Nivel de internacionalización de la educación superior impartida en la IES. 6,89 c. Identificación/Implementación de alianzas con otras IES que participan en la acción.

8,67

d. Cantidad de la investigación sobre políticas públicas [PP] locales de cohesión social [CS] para el desarrollo local.

6,44

e. Calidad de la investigación sobre temas de PP locales de CS para el desarrollo local.

6,89

f. Calidad de la extensión sobre temas de PP locales de CS para el desarrollo local. 7,33 g. Capacidad de la IES de incidir en la formulación e implementación de PP locales de CS para el desarrollo local.

6,89

h. Articulación y alianzas con otros actores locales para la promoción del desarrollo local.

7,33

i. Organización interna para la promoción externa de los servicios de investigación, extensión y asistencia técnica. j. Calidad de la enseñanza en algunas carreras de pregrado o posgrado.

7,33 7,33

Fuente: Elaboración del autor con base en el Cuestionario final de auto-evaluación.

Buenas prácticas Un elemento que caracterizó el proyecto fue la formalización y el aprovechamiento de las buenas prácticas27 surgidas durante su realización. Este esfuerzo, relacionado

27

Por buena práctica se entiende un conjunto coherente de acciones que ha tenido éxito y que se espera que, en contextos similares, permita lograr resultados similares. Según el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz de Naciones Unidas, una buena práctica es "una forma de

CAPITULO 3. Educación superior e investigación en la cooperación euro-latinoamericana

87

también con uno de los indicadores del marco lógico, permitió formalizar 60 buenas prácticas que retroalimentaron la realización de las actividades previstas y representan un patrimonio de experiencia y conocimiento para las universidades participantes. Al respecto, se recuerda que existen varias razones por las que resulta oportuno identificar, reunir y difundir las buenas prácticas. Entre ellas cabe destacar las siguientes: (1) viabilizan el aprendizaje mutuo entre dos o más organizaciones o entidades; (2) facilitan y promueven soluciones innovadoras, exitosas y sostenibles a problemas compartidos; (3) permiten establecer relaciones entre las soluciones empíricas efectivas, la investigación y las políticas; (4) proporcionan orientaciones para el desarrollo de iniciativas nuevas y la definición de las políticas (Comunidad de Madrid 2009; ECP 2007). Por eso, además de registrar las buenas prácticas con el propósito de averiguar el cumplimiento de un indicador relacionado con el Resultado esperado 2, en el marco del proyecto fueron sistematizados sus contenidos en un repertorio que después fue circulado entre las IES participantes para retroalimentar su praxis en los distintos escenarios operativos. Por otro lado, en el cuestionario final de auto-evaluación se incluyó una sección específica para levantar y sistematizar la información relativa a la percepción de las IES acerca de las buenas prácticas originadas por el proyecto. Finalmente, en el cuadro a continuación se presenta analíticamente una de las buenas prácticas generadas en el marco del proyecto. Cuadro 5. Sistemas de información territorial: un ejemplo de buena práctica. Identificación de necesidades: La necesidad de contar con un sistema de información sobre su territorio de incidencia ha surgido en la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM) hacia principios de 2012, durante los primeros meses del Proyecto “Universidades Estratégicas”. La percepción de esta necesidad fue estimulada por la compilación de fichas y cuestionarios, solicitada por Unidad de Monitoreo y Evaluación del proyecto con el propósito de darle seguimiento al logro de objetivos y resultados del mismo. El ejercicio de recolección de información relativa a las investigaciones, proyectos y convenios que tuvieran vínculo con el territorio para la

hacer que ha probado su efectividad en una situación y puede ser aplicable en otra". Otra definición interesante es la siguiente: "Una buena práctica de trabajo, experiencia o enfoque innovador que es obtenido y compartido para promover aplicaciones repetidas. Una lección aprendida puede también ser una mala práctica de trabajo o experiencia adversa que es obtenida y compartida para evitar su recurrencia" (PM4DEV: http://www.pm4dev.com/ Consultado el 05 de mayo de 2015).

88

Carlo Tassara

promoción del desarrollo local, ha puesto en manifiesto la dificultad de identificar la información y de acceder a ella por falta de centralización y sistematización de la misma; el riesgo de duplicación de acciones en el mismo territorio, con los mismos actores y sobre temáticas similares; la utilidad de una herramienta que sintetizara los datos y las relaciones entre los actores para toda persona que quisiera intervenir en San Martín. Diseño e implementación: Al fin de suplir esta carencia de información clara, accesible y relacionada, la UNSAM empezó a trabajar en octubre de 2012 sobre un Sistema de Información Territorial (SIT) que georreferenciara la información sobre el territorio municipal y fuese de libre acceso. La primera fase fue el diseño de los bloques temáticos del SIT, realizando reuniones con referentes locales de gobiernos, sociedad civil, universidad, etc. para entender necesidades de cada grupo e información que considerarían pertinente. Esta primera etapa continuó hasta finales de 2013. Uno de los principales desafíos a resolver fue conseguir la información (censos, base de datos municipales, etc.) y lograr que estuviese en un mismo formato. En abril de 2013 se realizó una jornada de presentación del SIT con Germán Gallego, Director de la Unidad de Gestión del proyecto. Participaron las organizaciones sociales de San Martín, representantes de diferentes áreas del gobierno municipal, alumnos, docentes e investigadores de la UNSAM. Entre sus propósitos, presentar y retroalimentar los ámbitos temáticos propuestos y recabar información de las áreas de interés de los diferentes actores involucrados. Desde mediados de 2013 y hasta finales de 2014 el trabajo se centró en el diseño y carga del sitio, ajustes de software, diseño, manejo de la herramienta. En este marco, durante el segundo semestre de 2013 se mantuvieron reuniones con los responsables de diferentes áreas municipales (cultura, educación, infraestructura, etc.) para recabar intereses e información. A su vez se realizaron reuniones con investigadores y docentes de UNSAM para entender sus necesidades de uso de información. La Università degli Studi del Molise (UNIMOL) ayudó a la UNSAM en identificar algunos modelos de SIT diseñados en Europa para fines similares, mientras que la Universidad de Antioquia (UdeA) colaboró con la identificación de los datos básicos a recolectar y georreferenciar. El principal desafío fue la programación del SIT sin contar con recursos suficientes para el propósito. Si bien el SIT fue oficialmente presentado en febrero 2015, se empezó a hacer uso “de prueba” del mismo desde mediados de 2014. Una versión de prueba fue presentada durante el segundo intercambio del Proyecto, que se llevó a cabo en Asunción del 18 al 23 de noviembre de 2013. En esta

CAPITULO 3. Educación superior e investigación en la cooperación euro-latinoamericana

ocasión, la Universidad Católica de Táchira (UCAT) mostró interés en desarrollar un SIT similar para georreferenciar y difundir los datos que el Observatorio Social del Estado de Táchira (OSET) produce anualmente con base municipal. A partir de 2014 la UNSAM transmitió a la UCAT la experiencia y las lecciones aprendidas durante la elaboración del SIT. Resultados logrados/Producto realizado: La UNSAM cuenta con una herramienta web donde se encuentran mapeadas: estructuras públicas, servicios de salud y educación, fábricas y sector productivo, datos censales, ONG y, en particular los datos que se refieren a la situación socioeconómica del Municipio de San Martín. El SIT es un insumo para elaborar políticas e intervenciones de desarrollo local para decisores de políticas, investigadores, docentes, alumnos, voluntarios, entidades públicas y privadas, público en general. El SIT es un sistema que permite observar dentro del territorio de San Martín información georreferenciada del sector productivo, de la oferta cultural, educativa, de asistencia social y salud. A su vez, cuenta con gran parte de la información del último censo realizado en Argentina, con información de población, niveles educativos, acceso a servicios, necesidades básicas, trabajo, etc. El SIT de la UNSAM ha sido presentado a todos los actores interesados y se encuentra online al siguiente link: www.unsam.edu.ar/sit/ El siguiente desafío consistió en transformar el SIT en una plataforma de participación comunitaria sobre los temas del desarrollo local, así como lo es la plataforma www.quepasriachuelo.org Al finalizar el proyecto también la UCAT cuenta con su SIT a nivel de Estado de Táchira y con datos desagregados a nivel municipal sobre población, pobreza, vocación productiva. La primera versión ha sido realizada utilizando la misma gráfica de la UNSAM. El SIT está disponible en http://ucat.edu.ve/nuevo/SIT/ Replicabilidad: Ambos SIT han sido programados por técnicos de las universidades y son alimentados por los mismos investigadores, bajo la coordinación de la Secretaria de Extensión de la UNSAM o del OSET de la UCAT. La sostenibilidad por ende no depende de recursos externos a las universidades. La experiencia y el producto son replicables en otras universidades; la Fundación Universitaria Católica del Norte (CN) también tiene en programa el montaje de un SIT que se refiera a su territorio de incidencia. Fuente: Elaboración del autor con base en las entrevistas realizadas por Claudia Gatti.

89

90

Carlo Tassara

Análisis de objetivos y resultados logrados Por no contar con datos previos confiables, los indicadores incluidos en el marco lógico fueron formulados con base en unas estimaciones indicativas. Posteriormente, gracias a los datos recopilados mediante el diagnóstico inicial (ver acápite 3.2), se pudo contar con una línea de base fundamentada en las actividades realizadas por las universidades participantes en los dos años anteriores al inicio del proyecto. En consecuencia, los indicadores fueron modificados teniendo en cuenta lo anterior, a pesar de que esto implicó adoptar algunos umbrales más altos. Además, se tomó la decisión de no modificar los umbrales cuando los mismos fueran inferiores a los que se habían utilizado en la formulación del marco lógico inicial. Cuadro 6. Objetivos y resultados logrados por el proyecto Universidades Estratégicas. Indicadores objetivamente verificables 1. Las IES presentan ponencias con Objetivo general Contribuir a fortalecer el rol de análisis y propuestas en 15 eventos las IES en la promoción de pro- sobre los temas propios del procesos de desarrollo económico yecto (¹). Modifica del valor deslocal, inclusivos y equitativos, en pués del levantamiento de la línea zonas marginales y/o fronterizas de base: 17,5/año. de América Latina. Objetivo específico 2. 5 propuestas elaboradas por las Aumentada la capacidad de las IES son acogidas por las entidades IES de incidir en los procesos de que operan en los territorios involuplanificación estratégica partici- crados. Línea de base: 8,5/año. pativa para la promoción de la participación democrática y la 3. Las IES participan en la formucohesión social en los territorios lación y/o ejecución de 5 planes de en los cuales están ubicadas. desarrollo local (o equivalentes). Línea de base: 2,5/año. Lógica de intervención

Resultados esperados 1. Mejorada la colaboración entre unidades operativas de las IES cuyas investigaciones puedan influir para elaborar una planificación estratégica interna pertinente y, hacia fuera, generadora de sinergias para el desarrollo económico local y la cohesión social del territorio.

4. 5 unidades organizacionales de coordinación (UOC) creadas en las IES.

5. Las UOC creadas facilitan la elaboración de 20 propuestas de colaboración interinstitucional para la promoción del desarrollo económico y la cohesión social.

Objetivos y resultados conseguidos Ponencias presentadas: 106. Promedio: 35,3/año. Cumplimiento indicador (³): 201,9%.

Propuestas elaboradas: 46. Promedio: 15,3/año. Cumplimiento indicador (³): 180,4%. Planes formulados o ejecutados: 11. Promedio: 3,7/año. Cumplimiento indicador (³): 146,7%. Antes del inicio del proyecto, 2 IES disponía de una UOC. Durante su realización fueron constituidas 6 nuevas UOC. Cumplimiento indicador (4): 120,0%. Propuestas elaboradas por las UOC constituidas: 33. Cumplimiento indicador (³): 165,0%.

CAPITULO 3. Educación superior e investigación en la cooperación euro-latinoamericana

Indicadores objetivamente verificables 2. Mejorada la articulación entre 6. Las IES firman 10 acuerdos de IES y otros actores (entidades colaboración para la gestión del públicas, MyPEs, sector privado, desarrollo económico local con los organizaciones de la sociedad actores involucrados. Línea de base: civil [OSC] de los sectores más 5,0/año. vulnerables) para la planifica7. Identificación de 15 buenas prácción de estrategias de desarrollo ticas (²) que puedan ser aprovechaeconómico local inclusivo. das por las IES. Lógica de intervención

3. Aumentada y mejor articulada la oferta formativa en mecanismos de planificación territorial que aseguren el involucramiento de los sectores más vulnerables.

91

Objetivos y resultados conseguidos Acuerdos firmados: 20. Promedio: 6,7/año. Cumplimiento indicador (³): 133,3%.

Buenas prácticas identificadas: 60. Promedio: 20/año. Cumplimiento indicador (4): 133,3%. 8. El 30% de los cupos de las actiCupos reservados a lídevidades formativas realizadas en el res OSC: 46%. marco del proyecto está reservado a Cumplimiento indicalíderes de OSC. dor (4): 153,3%. 9. 15 líderes de OSC que han reci- Líderes OSC formados bido formación por las IES partique participan en procipan activamente en procesos de cesos de desarrollo: 128. desarrollo local en sus territorios. Promedio: 42,7/año. Línea de base: 10,5/año. Cumplimiento indicador (³): 406,3%.

(¹) Ver los ámbitos temáticos prioritarios del proyecto especificados al final del acápite 3.3. (²) Sobre políticas sociales, planificación del desarrollo y articulación interinstitucional. (³) En comparación con la línea de base levantada al principio del proyecto. (4) En comparación con el valor incluido en el marco lógico antes del inicio del proyecto.

Fuente: Elaboración del autor con base en los datos producidos por el sistema de monitoreo y evaluación del Proyecto.

Analizando el cuadro anterior, que contiene la información sobre objetivos y resultados conseguidos, se aprecia que el proyecto rebasó, en algunos casos con creces, todos los umbrales de los indicadores previstos. En particular, en el caso del objetivo general, las ponencias con análisis y propuestas sobre los temas propios del proyecto fueron 35,3 al año, doblando (+201,9%) el umbral de 17,5/año sacado de la línea de base. Son relevantes también los resultados logrados en lo referente a los indicadores correspondientes al objetivo específico, que son las propuestas de las IES aprobadas por los actores locales y su participación en la formulación de planes de desarrollo local, con una tasa de cumplimiento del 180,4% y 146,7%, respectivamente. Asimismo, siguiendo con la revisión del cuadro se puede notar que incluso las tasas de cumplimiento de los indicadores relativos a los tres resultados esperados

92

Carlo Tassara

son muy positivas y varían entre un mínimo del 120,0%, en el caso de la creación de unidades organizacionales de coordinación internas a las IES, hasta un máximo del 406,3%, en el caso del número de líderes que han recibido formación por parte de las IES y participan activamente en procesos de desarrollo local en sus territorios. En particular, parece extraordinaria la tasa de cumplimiento del último indicador, que además representa un elemento fundamental para consolidar la capacidad de las IES de influir sobre los procesos de desarrollo local en sus territorios de incidencia. Para complementar la información global del cuadro anterior, la siguiente tabla evidencia el aporte de cada una de las IES participantes al logro de cada uno de los indicadores incluidos en el marco lógico del proyecto. Tabla 6. Aporte de las IES participantes al logro de objetivos y resultados. IES

Indicadores

Florida CN UCAT UdeA UNA UNIMOL UNIOESTE

Indicador 1: Ponencias Indicador 2: Propuestas acogidas Indicador 3: Planes de desarrollo Indicador 5: Propuesta colaboración Indicador 6: Acuerdos colaboración Indicador 7: Buenas prácticas Indicador 9: Líderes OSC Totales

unl unsam

Totales

14

3

24

7

5

11

31

9

2

106

12

5

6

4

2

2

7

5

3

46

0

0

2

2

0

1

5

0

1

11

7

0

10

0

0

8

1

0

7

33

3

0

3

2

0

2

4

4

2

20

2

5

11

8

4

4

19

4

3

60

2

33

39

1

0

2

12

7

32

128

40

46

95

24

11

30

79

29

50

404

Fuente: Elaboración del autor con base en los datos producidos por el sistema de monitoreo y evaluación del Proyecto.

Aplicación de los criterios de evaluación Los criterios principales para la evaluación de los proyectos de cooperación para el desarrollo son cinco: pertinencia, eficiencia, eficacia, impacto y sostenibilidad.

CAPITULO 3. Educación superior e investigación en la cooperación euro-latinoamericana

93

Como es sabido, los mismos fueron formalizados por el Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (DAC 1991), consensuados a lo largo del tiempo por las principales agencias nacionales y multilaterales, y son actualmente reconocidos y utilizados internacionalmente. Pertinencia: Primero que todo, es importante señalar que Universidades Estratégicas fue un proyecto particularmente innovador, con pocos antecedentes, tanto a nivel del diseño de las actividades como respecto al alto grado de coordinación interinstitucional requerido para llevarlo a cabo. Aun así, las universidades lograron estructurar una base metodológica y organizativa coherente con el diseño y los propósitos generales del proyecto. Además, se trató de un proyecto muy pertinente respecto al análisis de la actual coyuntura latinoamericana (ver acápite 2.1), y especialmente a la necesidad de fortalecer la capacidad y el papel de las IES en la formulación de políticas públicas locales orientadas a la cohesión social, la construcción de procesos de planificación estratégica efectiva y el fomento del desarrollo económico local. Eficiencia: Teniendo en cuenta la complejidad de las actividades previstas y de los vínculos representados por la carga de trabajo académico, las interrupciones inter-semestrales y los períodos de vacaciones, el tiempo de ejecución de Universidades Estratégicas (diciembre 2011 - abril 2015) fue bastante corto. Otro aspecto a tener en cuenta es que el proyecto incluía varios diplomados y cursos a distancia y que varios docentes involucrados necesitaron de una formación y acompañamiento puntual en el manejo de las herramientas necesarias. Lo anterior generó algunas dificultades en varias etapas de la realización. Aun así, estas dificultades se enfrentaron oportunamente y con un alto nivel de eficiencia. Esto porque el proyecto contó con una buena coordinación interinstitucional, garantizada también por las tareas desempeñadas oportunamente por la Unidad de Gestión, y con un equipo humano con la necesaria profesionalidad y flexibilidad para hacer los ajustes necesarios y solucionar los problemas que se presentaban sobre la marcha. A través de un proceso de aprender-corregir-haciendo el equipo y los tutores lograron adaptarse a las diferentes situaciones de las IE y a las necesidades específicas vinculadas con la realización de las actividades.

94

Carlo Tassara

Eficacia: Como se pudo apreciar en el análisis de los objetivos y resultados logrados (ver acápite 3.5 y especialmente el Cuadro 6 y la Tabla 6), la calidad y cantidad de los indicadores conseguidos fue alta. Teniendo en cuenta lo anterior, en este contexto es suficiente recordar lo siguiente: (1) aumento impresionante de los líderes de OSC que han recibido formación por las IES y ahora participan activamente en procesos de desarrollo local en sus territorios, que se ha más que cuadruplicado gracias a la realización del proyecto; (2) duplicación de las ponencias presentadas por las IES con análisis y propuestas en eventos públicos sobre los temas propios del proyecto; (3) incremento sustancial (+180,4%) de las propuestas elaboradas por las IES que fueron acogidas por las entidades que operan en los territorios involucrados. Al respecto, se evidencia también que en muchos casos fueron propuestas relevantes, como la formulación de políticas públicas para las micro y pequeñas empresas, la creación de observatorios para detectar y estudiar las dinámicas inherentes a distintos procesos sociales y económicos y retroalimentar la implementación de políticas locales, o la modificación de leyes vigentes en temas de lucha contra la pobreza e inclusión social. Como es evidente, se trata de resultados conseguidos en temas coherentes con la filosofía del proyecto y la necesidad, ampliamente tratada en la literatura especializada sobre el papel de la educación superior en América Latina, de fortalecer la vinculación de las universidades con los actores presentes en los territorios e impulsar la articulación entre sistema de gobierno, sistema productivo y sistema científico-tecnológico para la generación de alternativas de formación, capacitación, investigación, y transferencia tecnológica que permitan aumentar la capacidad de innovación y la producción de conocimientos (Madoery, 2001). Impacto: Las perspectivas de impacto son muy positivas. Entre otras razones porque, a nivel macro, la filosofía del proyecto es coherente con las orientaciones, objetivos y propuestas de acción de organismos como la CEPAL (2010, p. 112 y pp.118-130), la OEI (2012, p. 67-82) y la CELAC (Leiva Lavalle, 2013, p. 256-259; 397-405 y 431-435). Por otro lado, a nivel micro entre los impactos más positivos generados por el proyecto se pueden incluir el aumento de la internacionalización, la consolidación de las alianzas estratégicas con otras IES, el fortalecimiento de la vinculación de las IES con sus territorios de incidencia, y el incremento de las capacidades de las IES participantes (ver acápite 3.3).

CAPITULO 3. Educación superior e investigación en la cooperación euro-latinoamericana

95

Sostenibilidad: El proyecto consolidó un mecanismo operativo e institucional sostenible y replicable para fortalecer los vínculos entre IES que comparten características socio-organizacionales (tamaño mediano, fuerte vinculación con sus territorios de incidencia, etc.) y prioridades (atención a los grupos sociales vulnerables, interés estratégico en el fortalecimiento de las micro y pequeña empresas, etc.) comunes. Al respecto, vale la pena recordar que: (1) la realización de actividades iniciales como la elaboración de un diagnóstico sobre cada IES involucrada y de un estudio sobre la demanda existente en cada territorio en temas de formación, servicios de apoyo y consultoría(ver acápites 3.1 y 3.2) facilitó sobremanera la clara identificación de los grupos metas y sus necesidades, por un lado, y la implementación de las actividades de forma coherente con las características y proyecciones de las IES, por el otro; (2) la metodología operativa y las herramientas didácticas utilizadas en el marco del proyecto fueron diseñadas con la participación directa de todas las IES involucradas. Gracias a lo anterior, las actividades realizadas en el marco del proyecto tienen excelentes perspectivas de ser sostenibles en el mediano y largo plazo.

Conclusión Ahora bien, ¿cuál será el espacio para la Educación Superior (ES), la investigación, y el eje ciencia, tecnología e innovación (CTI) en la agenda de desarrollo post 2015? Y ¿qué se puede al respecto en al ámbito euro-latinoamericano? Según Sanahuja, la asociación estratégica birregional entre la UE y América Latina podría desempeñar un papel relevante en la agenda global del desarrollo post 2015 en tres ámbitos. El primero sería la promoción de una visión del fortalecimiento de la democracia focalizada en los temas de la inclusión y la cohesión social. El segundo podría ser la apuesta conjunta para aportar a la construcción de una nueva “estructura de la gobernanza mundial del desarrollo, fijando metas y metodologías en pos del desarrollo sostenible, con inclusión y cohesión social”. Finalmente, el tercer eje podría consistir […] en un diálogo y cooperación birregional que al mismo tiempo que da sentido estratégico a la asociación, puede definir ésta como un “pacto para el desarrollo” por el que las dos regiones puedan impulsar conjuntamente la agenda ODS a través de cinco ejes distintivos: democracia y cohesión social; regionalismo e integración; educación superior; ciencia, tecnología e innovación; y cambio climático (2015, p. 37).

96

Carlo Tassara

En este contexto, la cooperación en ES y en CTI es de gran importancia para impulsar una agenda de desarrollo productivo que, además de ser central para la lucha contra la pobreza y la desigualdad, aporte al mejoramiento de la productividad y la competitividad internacional por medio de la promoción y valorización del progreso técnico, contribuyendo así a transformar una matriz productiva que en América Latina es “aún muy dependiente de la extracción de recursos naturales -causal de su dependencia externa y del deterioro creciente de los términos del intercambio- y encaminar su producción en sectores con mayor valor agregado tecnológico” (p. 37). Asimismo, el fortalecimiento de la ES y la CTI permitiría mejorar la empleabilidad en la región latinoamericana, especialmente de los jóvenes. Y todo ello redundaría en la mejora de los indicadores de equidad y desarrollo social. A estos beneficios se agrega también el rol democratizador y de construcción de ciudadanía de los procesos formativos que se desarrollan en el sistema educativo, incluyendo el superior (Sanahuja, 2015. p. 38).

Aun así, teniendo en cuenta las limitantes representadas por el “Programa para el cambio” (CE 2011), la nueva estrategia aprobada por la UE en 2012, que actualiza la política de cooperación y coincide prácticamente con la programación financiera para el período 2014-2020, lo que se puede prever por el lado europeo es una cooperación entre pares, basada en el enfoque de las responsabilidades comunes pero diferenciadas (Naciones Unidas 2013). Se trata de una cooperación que no aporta cuantiosas inversiones y utiliza más bien ese abordaje que Alonso (2013, pp. 18-19) define como un “enfoque basado en incentivos” y caracteriza como una ayuda que estimula el cambio y tiene un efecto catalítico: Lo cual quiere decir que la ayuda debe cumplir alguna (o una combinación) de las siguientes cuatro funciones: (1) Ser capaz de movilizar (de apalancar) recursos y capacidades adicionales, que de otro modo (en ausencia de ayuda) serían difíciles de movilizar; (2) Tener la capacidad de aliviar alguna de las restricciones que bloquean o dificultan los procesos de cambio en los países en desarrollo; (3) Operar como un mecanismo de aseguramiento frente a la incertidumbre y de atenuación de los riesgos; (4) Actuar como incentivo, amplificando los potenciales beneficios asociados a un cambio de naturaleza positiva para el desarrollo. Se trataría, entonces, de retomar con fuerza y determinación el proceso de conformación del “espacio euro-latinoamericano del conocimiento y la educación superior”. En este contexto la UE podría dar un aporte singular, que además sería

CAPITULO 3. Educación superior e investigación en la cooperación euro-latinoamericana

97

coherente con los intereses europeos en la difusión de sus tecnologías y la internacionalización de sus universidades y centros de investigación. Desde el punto de vista latinoamericano, esto podrían contribuir «a sus objetivos de desarrollo y en particular a la necesidad de ascender en la cadena de valor global y transitar hacia un modelo más productivo, que aporte mayor valor añadido a sus exportaciones y que permita, por tanto, una mejora de los salarios y las condiciones de vida» (Sanahuja, 2015, p. 41).

Referencias bibliográficas Alfa III. (2012). Recuperado de http://www.alfa3programme.eu/es/ Alberti, G. (2013). El proceso América Latina y el Caribe y la Unión Europea. En: Hacia un espacio euro-latinoamericano para la educación superior, ciencia, tecnología e innovación Santiago de Chile: Universidad Central, 123-129. Allard, R. (2013). Algunos desafíos del espacio euro-latinoamericano de educación en la coyuntura actual. En: Hacia un espacio euro-latinoamericano para la educación superior, ciencia, tecnología e innovación. Santiago de Chile: Universidad Central, 115-122. Alonso, J, Glennie, J, y Sumner, A. (2014). Receptores y contribuyentes. Los países de renta media y el futuro de la cooperación para el desarrollo. Nueva York: United Nations Department of Economic and Social Affairs (UN/DESA). DESA Working Paper N°135. Alonso, J. (2013) Cooperación con países de renta media: un enfoque basado en incentivos. Madrid: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). Documentos de trabajo AECID N° 1. Aranguren, L. (2009). Buenas prácticas y voluntariado. Guía para las entidades de acción voluntaria. Madrid: Comunidad de Madrid, Consejería de Familia y Asuntos sociales, Dirección General de Voluntariado y Promoción Social. Bon, P. (2011). Programas regionales América Latina-Unión Europea. Bruselas: Comisión Europea (CE). Documento inédito. Comisión Europea. (2015). Cooperación regional de la Unión Europea con América Latina. Apoyo a la educación superior. Bruselas: Comisión Europea (CE). (2014). Alfa III. Una apuesta a la equidad social y la integración entre América Latina y la Unión Europea. Bruselas: CE. (2011). Incremento del impacto de la política de desarrollo de la UE: Programa para el cambio. Comunicación de la CE [COM(2011)637]: 13.10.2011. Bruselas: Comisión Europea (CE).

98

Carlo Tassara

(2009). La Unión Europea y América Latina: una asociación de actores globales. Comunicación de la CE al Consejo y al Parlamento Europeo [SEC(2009)1227]: 30.09.2009. Bruselas: CE. (2008). Alfa III. Guía para los solicitantes de subvenciones. Bruselas: CE. (2005). Programa Alfa II. Datos estadísticos. Diez rondas de selección. Bruselas: CE. CE y BID. (2006). Conferencia de Alto Nivel: Promoviendo la cohesión social: la experiencia Unión Europea–América Latina y el Caribe. Bruselas, 27-28 de marzo de 2006. CEPAL. (2014a). Pactos para la igualdad. Hacia un futuro sostenible. Santiago de Chile: CEPAL y Naciones Unidas. (2014b). Panorama social de América Latina 2014. Santiago de Chile: CEPAL y Naciones Unidas. (2010). La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir. Santiago de Chile: CEPAL y Naciones Unidas. Chiodi, F. (2013). Cooperación europea en apoyo a las políticas públicas para la cohesión social en América Latina: aciertos, dificultades y perspectivas. En: Investigación & Desarrollo, vol. 21, N° 1. Dossier “Diálogo, cooperación y relaciones euro-latinoamericanas”. Barranquilla: Editorial Universidad del Norte. Consejo UE. (1994). Europa y América Latina: una cooperación para la acción. Documento básico sobre las relaciones de la Unión Europea con América Latina. Consejo de la Unión Europea (Consejo UE) [aprobado el 31.10.1994]. Revista Iberoamericana de Educación, N° 7. Educación y Democracia (1). DAC. (1991). DAC Principles for Evaluation of Development Assistance. Paris: Development Assistance Committee (DAC) of the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). ECP. (2007). Lecciones aprendidas y buenas prácticas. Una aproximación. Barcelona: Escola de Cultura de Pau (ECP) y Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). Disponible en http://escolapau.uab.cat/img/programas/rehabilitacion/buenas/bp005.pdf FIIAPP. (2012). Visión y método del Programa EUROsociAL II. Madrid: Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP) y Oficina de Programación y Coordinación de EUROsociAL II. Fundación EU-LAC. (2012). Bases renovadas para la relación Unión Europea, América Latina y el Caribe. Actas del Seminario EU-LAC/GIGA, 17 y 18 de septiembre de 2012. Hamburgo: Fundación Unión Europea-América Latina y el Caribe (Fundación EU-LAC).

CAPITULO 3. Educación superior e investigación en la cooperación euro-latinoamericana

99

García R., Jiménez, L. y Valderrama, F. (2014). Balance de la asociación entre América Latina y el Caribe y la Unión Europea. En: La nueva agenda IUS. Vol. VIII, N° 33, Enero-Junio 2014, pp. 7-33. Puebla: Instituto de Ciencias Jurídicas de Puebla. Hardy, C. (2014). Estratificación social en América Latina: retos de cohesión social. Santiago de Chile: LOM Ediciones. Leiva, P. (Ed.). (2013). Hacia un espacio euro-latinoamericano para la educación superior, ciencia, tecnología e innovación. Santiago de Chile: Universidad Central. Madoery, O. (2001). La formación de agentes de desarrollo local: ¿Cómo contribuir desde la universidad a la gestión territorial? Ponencia presentada al VI Congreso Internacional del CLAD sobre “La Reforma del estado y de la administración pública”. Buenos Aires, p. 11. Mora, J. y Vidal, J. (2010) Evaluación final del Programa Alban. Bruselas: BAaConsultors y Comisión Europea. Documento inédito. Morazán, P., Sanahuja, J., y Ayllón, B. (2011) Una nueva política para el desarrollo de la Unión Europea con América Latina. Bruselas: Parlamento Europeo. Dirección General de Política Exterior. Naciones Unidas. (2013). Declaración final de la Asamblea General de la ONU sobre el Evento especial de las Naciones Unidas sobre los ODM y la Agenda post 2015. Nueva York: Naciones Unidas. Navarro H. (2010) . La VI Cumbre UE-ALC. ¿Una cumbre de resultados? En: Via Iuris, N° 9 Bogotá: Fundación Universitaria Los Libertadores, 123-128. OCDE. (2014). Perspectivas económicas de América Latina 2015. Educación, competencias e innovación para el desarrollo. París: Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), CEPAL, Corporación Andina de Fomento (CAF). OEI (2012). Ciencia, tecnología e innovación para el desarrollo y la cohesión social. Programa iberoamericano en la década de los bicentenarios. Madrid: Organización de los Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI). Proyecto UE (2014). Segundo informe descriptivo intermedio. Medellín: Proyecto Universidades Estratégicas (UE). (2013). Primer informe descriptivo intermedio. Medellín: Proyecto UE. (2012a). Plan operativo para el monitoreo y la evaluación de la Acción. Medellín: Proyecto UE. (2012b). Guía metodológica para la elaboración de: “Diagnóstico sobre organización interna y capacidad de planificación estratégica” y “Estudio sobre demanda de formación, servicios de apoyo y consultoría”. Medellín: Proyecto UE. Proyecto UE. (2011). Texto del proyecto. Medellín: Proyecto UE.

100

Carlo Tassara

Quevedo F. (2010). La Cumbre de Madrid 2010 y las perspectivas de la asociación estratégica euro-latinoamericana: ¿nuevo impulso o más discurso? Entramado, Vol. 6 N° 1, Cali: Universidad Libre, 76-97. Rezzano, J. (2011). El programa Alfa y la internacionalización de la educación superior. Apuntes desde el Sur. Signos Universitarios, Año 30, N° 47/201. Buenos Aires: Universidad del Salvador, 55-68. RICYT. (2015). El estado de la ciencia 2015. Principales Indicadores de Ciencia y Tecnología Iberoamericanos/ Interamericanos. Buenos Aires: Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnología (RICYT). . (2014.) El estado de la ciencia 2014. Principales Indicadores de Ciencia y Tecnología Iberoamericanos/ Interamericanos. Buenos Aires: Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnología (RICYT). Risler, M., Canela, S. y Martínez, E. (2005) Informe de evaluación Programa Alfa II. Bruselas: Comisión Europea. Documento inédito. Sanahuja, J., Tezanos S., Kern, A. y Perrotta, D. (2015). Más allá de 2015: perspectivas y propuestas para la cooperación al desarrollo entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe. Hamburgo: Fundación EU-LAC. Sanahuja, J. (2011a.) La política de desarrollo de la UE en América Latina: Estrategias e instrumentos de cooperación para la asociación birregional. Madrid: Fundación Carolina. Centro de Estudios CeaLCI. Cuaderno N° 12. . (2011b). Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperación sur-sur: actores y políticas de la ayuda al desarrollo en América Latina y el Caribe. Pensamiento Iberoamericano. Madrid: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) y Fundación Carolina. N° 8 - 2ª época 2011/, 195-222. Santelices, B. (2010). El rol de las universidades en el desarrollo científico y tecnológico. Educación superior en Iberoamérica. Informe 2010. Santiago de Chile: Centro Interuniversitario de Desarrollo (CINDA), Universia y SEGIB. Spitta, A. y Bernasconi, A. (2011). Evaluación a medio término del Programa Alfa III. Bruselas: Particip y Comisión Europea. Documento inédito. Tassara, C. (2013a). Cooperación y diálogo político euro-latinoamericano: ¿crisis o replanteamiento? En: Cooperar al desarrollo y desarrollar la cooperación: Desafíos post 2015 Cartagena: Editorial Bonaventuriana, 51-78. (2013b). Cooperación para el desarrollo, relaciones internacionales y políticas públicas. Teorías y prácticas del diálogo euro-latinoamericano. Medellín: Ediciones UNAULA.

CAPITULO 3. Educación superior e investigación en la cooperación euro-latinoamericana

101

(2013c). Diálogo, cooperación y relaciones euro-latinoamericanas. En: Diálogo, cooperación y relaciones euro-latinoamericanas. Número monográfico de Investigación & Desarrollo, Vol. 21 N° 1, 2-21. (2012a). Cooperación europea y relaciones euro-latinoamericanas: características, desafíos y proyecciones. En: Diálogos y desafíos euro-latinoamericanos. Ensayos sobre cooperación, derecho, educación y comunicación, 1-51. C. (2012b). Relaciones internacionales y cooperación al desarrollo: políticas, actores y paradigmas. En: Debates sobre cooperación internacional para el desarrollo, 15-81. Tremolada Á. (2011). ¿Qué representa la relación Unión Europea-América Latina? En: As relações entre a América Latina e a União Europeia: convergências e divergências da agenda birregional,77-98. Vigil T. (2013). Aprendiendo de la experiencia del Programa Alban para mejorar la cooperación en materia de educación superior entre la Unión Europea y América Latina. En: Diálogo, cooperación y relaciones euro-latinoamericanas. Número monográfico de Investigación & Desarrollo, Vol. 21 N° 1, 286-311.

CAPITULO 4

Desarrollo sostenible en ciudades y asentamientos humanos: Inclusión, seguridad, producción y consumo a debate

Álvaro Andrés Hamburger Fernández1

En este mundo en constante transformación junto con los límites que muestra el modelo económico vigente, las soluciones a los problemas locales y estatales se alcanzarán si se cuenta con mecanismos e instituciones que aseguren los bienes públicos globales —y la sostenibilidad se encuentra entre ellos— (Martínez-Agut, 2015, p.14).

Introducción

L

os Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) fueron establecidos en el año 2000 por los países miembros de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Como parte fundamental de la “Declaración del Milenio” estos objetivos, referidos a los derechos y necesidades básicas de todos los seres humanos2, deberían lograrse, a

1

Candidato a Doctor en Procesos Sociales y Políticos de América Latina de la Universidad ARCIS de Santiago de Chile. Magíster el Filosofía Latinoamericana. Especialista en Pedagogía y Docencia Universitaria y Licenciado en Teología. Coordinador de la Editorial Bonaventuriana, Cartagena de Indias, Colombia. 2

Son ocho objetivos en el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD– (s.f.), a saber: 1) Erradicar la pobreza extrema y el hambre en el mundo; 2) Lograr la enseñanza primaria universal; 3) Promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer; 4) Reducir la mortalidad infantil; 5)

[103]

104

Álvaro Andrés Hamburger Fernández

más tardar, en el año 2015 y en ello jugaría un papel muy importante el apoyo de la cooperación internacional. La mencionada Declaración estableció un seguimiento para constatar el progreso de los ocho ODM que desde el 2002 han marcado la agenda global de desarrollo mediante el establecimiento de metas e indicadores oficiales cuantificables y la puesta en marcha de iniciativas para analizar las medidas por seguir y para promover la participación social. Los resultados de este proceso han sido objeto de seguimientos e informes, en los que se concluye que, a pesar de conseguir importantes avances, éstos son irregulares según zonas, países y regiones; los nuevos retos planteados por la crisis financiera global amenazan con ralentizar el progreso en la consecución de los objetivos, o incluso retroceder en algunos de los avances obtenidos hasta el momento (Aznar y Ull, 2012, p. 38)

Como expresión de la preocupación por el lento progreso de los ODM, en el año 2010 la Asamblea General de ONU instó a examinar el avance de éstos y pidió a los gobiernos que aceleraran los procesos tendientes a su consecución. También invitó a idear medidas para promover el programa de desarrollo de la ONU después de 2015. En este sentido, uno de los principales resultados de la Conferencia de Río + 20 fue el acuerdo de los Estados miembros para poner en marcha un proceso que permitiera desarrollar un conjunto de Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que se basara en los ODM y que convergiera en la Agenda de Desarrollo Post 2015 (Martínez-Agut, 2012). En la tabla 1 se presentan estos 17 objetivos. Tabla 1. Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) Objetivo Objetivo 1 Objetivo 2 Objetivo 3 Objetivo 4

Enunciación Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo. Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible. Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las edades Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos.

Mejorar la salud materna; 6) Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades; 7) Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente; 8) Fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

CAPITULO 4. Desarrollo sostenible en ciudades y asentamientos humanos

Objetivo Objetivo 5 Objetivo 6 Objetivo 7 Objetivo 8 Objetivo 9 Objetivo 10 Objetivo 11 Objetivo 12 Objetivo 13 Objetivo 14

Objetivo 15

Objetivo 16 Objetivo 17

105

Enunciación Lograr la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de todas las mujeres y niñas. Garantizar la disponibilidad de agua y su ordenación sostenible y el saneamiento para todos. Garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna para todos. Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos. Construir infraestructura resiliente, promover la industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación. Reducir la desigualdad en y entre los países. Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles. Garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles. Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos. Conservar y utilizar en forma sostenible los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible. Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, efectuar una ordenación sostenible de los bosques, luchar contra la desertificación, detener y revertir la degradación de las tierras y poner freno a la pérdida de la diversidad biológica. Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles. Fortalecer los medios de ejecución y revitalizar la alianza mundial para el desarrollo sostenible.

Fuente: (ONU 2014, p.11)

Estos nuevos objetivos de desarrollo incorporan tres elementos que los diferencian sustantivamente de los objetivos de desarrollo del milenio: a) surgen después de un proceso largo de negociaciones entre gobiernos y distintas partes interesadas (stakeholders, según terminología de las Naciones Unidas), lo cual supone una novedad con respecto a los ODM e implica una agenda más inclusiva e interiorizada por los distintos actores; b) la agenda de desarrollo ha confluido con la agenda global de sostenibilidad que emana de la Conferencia de Río de 1992 y que desde el año 2012 se colocó en el centro de los debates, provocando una transformación sustantiva de las discusiones sobre desarrollo; c) los futuros objetivos de desarrollo sostenible serán los mismos para todos los países, obligando a todos (incluidos los países del Norte) a cumplir con metas de desarrollo iguales adaptadas a su contexto (“principio de universalidad diferenciada”) (ONU 2015, p.4).

106

Álvaro Andrés Hamburger Fernández

Ahora bien, en este capítulo no se pretende tratar la temática general de los nuevos ODS y sus relaciones con los ya conocidos ODM sino, más bien, disertar, de manera crítica, acerca de algunos aspectos de los objetivos once y doce (ver tabla 1), particularmente en el contexto latinoamericano. En tal sentido, se abordarán los siguientes interrogantes: ¿De qué “tipo” de desarrollo se está hablando?, ¿cómo lograr que las ciudades y asentamientos humanos sean lugares inclusivos y seguros?, ¿cómo garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles? La tesis de la que aquí se parte es que estos dos objetivos -como los 15 restantes-, serán muy difíciles de lograr debido a los límites que impone y las condiciones que ha creado la actual sociedad de mercado, expresión más depurada del sistema económico imperante; es decir, del neoliberalismo. Por ello, se está de acuerdo con María del Pilar Martínez-Agut cuando afirma que: resulta fundamental que la nueva etapa que se abrirá a partir del año 2015 sea algo más que una etapa de grandes declaraciones y objetivos sobre el papel y que cuente con los mecanismos y medios adecuados para llevar a cabo las transformaciones necesarias. Nos va el futuro en ello (2015, p.15).

Desarrollo sostenible, desarrollo a escala humana Los conceptos de “desarrollo” y “sostenibilidad” han evolucionado y no siempre han aludido a la misma realidad; en algunos momentos, incluso, han llegado a contradecirse. El discurso político más acabado al respecto es el aportado por las Naciones Unidas y en especial el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que lograron “tender un puente” entre el desarrollo y la sostenibilidad de la naturaleza al hablar de Desarrollo Humano Sostenible (DHS). En este nuevo concepto la sostenibilidad gira en torno al denominado “capital social” (Romero, 2012). En 1987 la Comisión Brundtland definió al DHS como el “incremento de las capacidades y las opciones de la gente mediante la formación del capital social de manera que satisfaga equitativamente las necesidades de las generaciones actuales sin comprometer las necesidades de las generaciones futuras” (Ramírez, 1996, p. 69). El PNUD fue creado en 1965 con el fin de contribuir a mejorar la calidad de vida de las naciones y, como ya se dijo, concibe el desarrollo fundamentalmente como desarrollo humano. En efecto, “Desarrollo es aquel que sitúa a las personas en el centro del desarrollo, trata de la promoción del desarrollo potencial de las personas, del aumento de sus posibilidades y del disfrute de la libertad para vivir la vida

CAPITULO 4. Desarrollo sostenible en ciudades y asentamientos humanos

107

que valoran” (PNUD, 2010). Para medir el grado de desarrollo humano por país, el PNUD publica desde 1990 el Índice de Desarrollo Humano (IDH). Este es un indicador social estadístico compuesto por tres parámetros: 1) Vida larga y saludable (medida según la esperanza de vida al nacer), 2) Educación medida por la tasa de alfabetización de adultos y la tasa bruta combinada de matriculación en educación primaria, secundaria y superior, así como los años de duración de la educación obligatoria), y 3) Nivel de vida digno (medido por el Producto Interno Bruto –PIB– per cápita). El Informe sobre Desarrollo Humano 2013 del PNUD fue lanzado el 14 de marzo de 2013, y calcula los valores del IDH con base en estimaciones para el año 2012. A continuación se muestra la lista de los países de “desarrollo humano muy alto” (tabla 2) y la lista de los países de “desarrollo humano muy bajo” (tabla 3). Tabla 2. Países de desarrollo humano muy alto. Puesto

IDH

Variación respecto al informe de 2011

País

Informe 2013

Informe 2013

Variación respecto al informe de 2011

1

-

Noruega

0,955

(0,012)

2

-

Australia

0,938

(0,009)

3

(+1)

Estados Unidos

0,937

(0,027)

4

(-1)

Países Bajos

0,921

(0,011)

5

(+4)

Alemania

0,920

(0,015)

6

(-1)

Nueva Zelanda

0,919

(0,011)

7

-

Irlanda

0,916

(0,008)

7

(+2)

Suecia

0,916

(0,012)

9

(+2)

Suiza

0,913

(0,010)

10

(+2)

Japón

0,912

(0,011)

Fuente: (PNUD 2013).

Las tablas 2 y 3 reflejan el nuevo concepto de desarrollo. En efecto, ahora éste es concebido como desarrollo humano, pues abandona las teorías y prácticas propias del modelo clásico y le otorga relevancia a la salud y a la educación. De esta manera,

108

Álvaro Andrés Hamburger Fernández

se supera el viejo enfoque que consideraba el desarrollo como “un proceso de crecimiento económico continuado que asegura unos excedentes duraderos de toda clase de bienes, que pueden ser dedicados a cubrir las necesidades humanas y a potenciar un mayor bienestar” (Guerra, 2007, p.42). Tabla 3. Países de desarrollo humano muy bajo. Puesto Variación respecto al Informe 2013 informe de 2011 178 178 (+6) 180 (-1) 181 (-2) 182 (-2) 183 (-2) 184 (-1) 185 (-1) 186 186 -

IDH País Guinea Burundi R. Centroafricana Eritrea Malí Burkina Faso Chad Mozambique Nigeria R.D. del Congo

Informe 2013 0,355 0,355 0,352 0,351 0,344 0,343 0,340 0,327 0,304 0,304

Variación respecto al informe de 2011 (0,004) (0,028) (0,019) (0,026) (0,029) (0,033) (0,034) (0,038) (0,034) (0,047)

Fuente: PNUD (2013).

Según Murga (2004), el “modelo clásico de desarrollo” se basa en las leyes de la economía y las finanzas; otorga gran protagonismo al mercado; cree que el mercado es el motor del progreso social; vincula estrechamente el desarrollo con el crecimiento industrial de producción, transporte y consumo; atribuye al consumo la capacidad de generar un elevado estándar de calidad de vida; piensa que el consumo merece una generalización universal; asocia el desarrollo al crecimiento económico; concede prioridad a la economía como motor indiscutible del progreso; y está convencido de que el despliegue económico, por sí solo, puede resolver los problemas de pobreza, de analfabetismo y de salud. Contrario a esta concepción, el “nuevo modelo de desarrollo” que adopta el PNUD, parte de las siguientes convicciones: El desarrollo no es sólo “desarrollo económico”, es sobre todo “desarrollo humano”; la persona ocupa el lugar central de los esfuerzos que buscan mejorar las condiciones de vida en todos y cada uno de los diferentes contextos sociales; los esfuerzos de la humanidad deben encaminarse a buscar el bienestar y la calidad de vida de las personas; el modelo de desarrollo humano debe ser sostenible, y debe basarse en los principios de equidad, solidaridad

CAPITULO 4. Desarrollo sostenible en ciudades y asentamientos humanos

109

y justicia; y el modelo de desarrollo humano sostenible se fundamenta en tres pilares principales: 1) desarrollo humano y socialmente equitativo para toda la humanidad, 2) desarrollo económico al servicio del desarrollo humano, y 3) uso responsable de los recursos naturales del planeta. (Murga, 2004). Al nuevo concepto de desarrollo se le ha denominado de diversas maneras: Desarrollo a escala humana, desarrollo humanizado, desarrollo humano sostenido, incremento del capital intelectual, y crecimiento del capital social. En todo caso éste, para su realización, necesita de un modelo económico distinto al que predomina en la actualidad (asunto que se abordará, en las siguientes páginas). Según Arias, Acero, Dávila y Salinas (2007), el modelo de desarrollo adoptado por el PNUD supone una manera de hacer economía que parte de las siguientes convicciones: El ser humano está por encima del capital, el dinero es un medio, lo principal es el hombre; la mejor manera de propiciar el desarrollo de un país es propender por la calidad de vida de las personas; todos los habitantes de un país deben tener acceso al bienestar y a una vida digna; las organizaciones, como las personas, tienen alma, hay que humanizar las organizaciones; el capitalismo ha generado un gran desarrollo y enormes riquezas que se han quedado en manos de pocos, es preciso redistribuir la riqueza y llevar el desarrollo a todos los habitantes del Planeta; los líderes del futuro serán líderes del desarrollo a escala humana; el verdadero desarrollo se basa en la inclusión social, la protección de los niños, el cuidado de los ancianos, la lucha contra el hambre y la miseria y la promoción de la mujer; si el ser humano no cambia de rumbo, difícilmente dejará a sus descendientes un planeta habitable o una sociedad en la que puedan ser felices; una sociedad exitosa es aquella en la que se respetan los Derechos humanos, se acatan los derechos en el trabajo, se protege el medio ambiente y se lucha contra la corrupción; y la responsabilidad social (RS) es una obligación moral de todas las organizaciones.

América Latina: desarrollo sostenible y neoliberalismo, realidades enfrentadas A lo largo de la historia de América Latina, desde la Colonia hasta nuestros días, se han puesto en ejecución diferentes proyectos de modernización que han fracasado rotundamente. Estos proyectos han buscado como objetivo esencial lograr que las sociedades latinoamericanas alcancen niveles de desarrollo (político, social, económico, humano, histórico y cultural) semejantes a los ya logrados por los países pertenecientes al capitalismo central. Sin embargo, y contrario a lo esperado, persisten

110

Álvaro Andrés Hamburger Fernández

las inequidades sociales, las asimetrías políticas, las enormes brechas económicas, los altos índices de exclusión y los escandalosos niveles de injusticia; aspectos que se han incrementado en las últimas décadas debido a la reestructuración capitalista manifiesta en el advenimiento de políticas y programas neoliberales aplicados a ultranza (Hamburger, 2014a). Se puede afirmar entonces que la historia de América Latina ha sido la historia de la dependencia y la búsqueda de la liberación. Desde el Descubrimiento, a finales del siglo XVX, hasta los primeros lustros del siglo XXI el binomio dominación-emancipación ha estado presente en la realidad y en el devenir histórico de estas tierras. Por eso, los análisis de los procesos sociales de la región y los esfuerzos intelectuales se han orientado en gran parte hacia el intento de explicación de esta situación que se materializa en el subdesarrollo, y en la búsqueda de vías que permitan salir de él, encaminando a esta parte del mundo hacia un desarrollo integral y no solo económico. El predominio de una realidad “mercadocéntrica” en las sociedades latinoamericanas contemporáneas ha llevado a que éstas se caractericen por una tendencia marcada hacia el consumo. En efecto, en la actualidad el consumismo está determinando el conjunto de la vida social de la región, especialmente en sus expresiones políticas, económicas y culturales, dando como resultado un apego inusitado a los principios propios del capitalismo: individualismo, hedonismo, narcisismo y materialismo. América Latina puede ser definida hoy como una “sociedad de consumo” que hunde sus raíces más profundas en las transformaciones propias de la “sociedad posmoderna” (Cuadra, 2003). Entre los pensadores contemporáneos, el que primero llamó la atención sobre las características de las sociedades actuales fue Karl Polanyi (1989), quien da cuenta de uno de los fenómenos que más han impactado en el devenir de éstas: la idea y puesta en escena del mercado autorregulador; es decir, de una racionalidad económica que ha deformado unilateralmente nuestra visión del hombre y de la sociedad y que impide resolver los principales problemas de nuestra “civilización”, entre ellos el desarrollo no sostenible. Afirma este autor: Si bien el desencadenante del hundimiento de nuestra civilización ha sido el fracaso de la economía mundial, éste no ha sido la única causa. Sus orígenes se remontan a hace más de cien años, a la conmoción social y técnica producida cuando nació en Europa Occidental la idea de un mercado autorregulador. Es en nuestra época

CAPITULO 4. Desarrollo sostenible en ciudades y asentamientos humanos

111

cuando esta aventura se ha visto consumada y con ella se cierra una fase específica de la historia de la civilización industrial (Polanyi, 1989, p.20).

El citado pensador, entonces, cree que el mercado autorregulador, en virtud de su poder omnímodo, se opone directamente a la construcción de “una sociedad democráticamente vertebrada”, en efecto: La tesis fuerte que Polanyi defiende con argumentos bien avalados documentalmente es la idea de que el liberalismo económico, quizás sin que lo pretendiesen los liberales, promocionó el progreso al precio de la dislocación social. Los pioneros del absolutismo económico soñaron con una sociedad sin trabas para el comercio de modo que viviese al ritmo marcado por el desarrollo de un mercado autorregulador. Pero este pilar central del credo liberal —que proporciona refuerzo y sentido a otras piezas fundamentales del sistema de mercado del siglo XIX tales como el patrón-oro, el equilibrio entre las potencias y el propio Estado liberal—, dejó a las sociedades a merced de los vaivenes imprevisibles provocados por la especulación, el afán de lucro y la libre competencia en los negocios. Por primera vez en la historia de la humanidad la sociedad se convertía en una simple función del sistema económico y flotaba sin rumbo en un mar agitado por las pasiones y los intereses, como un corcho en medio del océano. La tierra, los hombres y el dinero se vieron fagocitados por el mercado y convertidos en simples mercancías para ser compradas y vendidas. La naturaleza y los hombres, como cualquier otro objeto de compraventa sometido a la ley de la oferta y de la demanda, quedaron al arbitrio de un sistema caótico que ni tan siquiera conspicuos industriales, hábiles políticos y sagaces financieros acertaban a gobernar. Las viejas formas de sociabilidad fueron sacrificadas al nuevo ídolo del mercado autorregulador. Las territorialidades locales fueron barridas y las sociedades se vieron despojadas de su soporte humano y natural (Álvarez y Várela, 1989, pp.8-9).

Lo que está en discusión, entonces, según Polanyi (1989), es el estatuto mismo de la economía en una sociedad compleja. La crítica de la racionalidad económica, el cuestionamiento de un corpus técnico-científico de carácter formal y universalizante que pretende convertirse en la última ratio, es decir, en razón fundante de la producción y de los intercambios, constituye un punto de partida para evitar que las

112

Álvaro Andrés Hamburger Fernández

políticas sociales se vean supeditadas a los tecnócratas quienes, al divinizar los parámetros económicos, se convierten en los sumos sacerdotes del orden social. Ahora bien, según Álvarez y Várela (1989), en las llamadas “sociedades primitivas”, el sistema de intercambio estaba integrado en la organización general de la sociedad. La subordinación de lo social a lo económico no solo ha generado en Occidente una ola de miseria que el término “cuestión social” convierte en eufemismo, sino que ha destruido en las comunidades dependientes de África, Asia y América las formas de vivir comunitarias y, por consiguiente, las razones de vivir. El hambre y la pobreza que se ciernen sobre estos continentes no son cataclismos naturales, ni castigos bíblicos, son efectos derivados de una destrucción sistemática de las raíces de las organizaciones sociales adaptadas a la tierra. El tercermundismo, ese concepto que reenvía a condiciones extremas de desarraigo y pobreza, es en realidad un producto del liberalismo desplegado a escala internacional. En consecuencia, el principal mérito de Karl Polanyi (1989) consiste en que tuvo la valentía de desenmascarar el chantaje económico que plantea el mercado autorregulador y que utiliza a la sociedad como rehén; haberse atrevido a afirmar que “es preciso romper el falso dilema planteado en términos economicistas”. Al fin y al cabo, y como afirman otros autores: “el capital no tiene patria, tampoco tiene corazón; es como un tejido canceroso que crece diluyendo lo social, aniquilándolo” (Álvarez y Várela, 1989, p.15). Por otro lado, y desde una perspectiva bastante similar a la de Karl Polanyi debido a la preponderancia que le asignan al papel del mercado, y por ende del capital, en la configuración del nuevo orden mundial, Hardt y Negri denuncian la existencia de una sociedad global de control que determina, manipula y anula a la sociedad global, a la sociedad global auténticamente democrática. Sostienen que: debilitamiento de la sociedad civil y la crisis general de las instituciones disciplinarias coinciden con la decadencia de los Estados-nación como fronteras que marcan y organizan las divisiones del dominio mundial. El establecimiento de una sociedad global de control que allana las estrías de los límites nacionales concuerda con la realización del mercado mundial y la supeditación real de la sociedad global al dominio del capital (Hardt y Negri, 2005, p. 354).

De esta manera, la sociedad global de control concuerda con la realización del mercado mundial y la supeditación real de la sociedad global al dominio del capital.

CAPITULO 4. Desarrollo sostenible en ciudades y asentamientos humanos

113

En tal sentido, los autores y obras citadas3, desde contextos y perspectivas distintas, abordan la misma problemática, a saber: el diseño, la construcción y la concreción de una sociedad presa de la racionalidad económica, presa del mercado. Precisamente en “La soberanía capitalista o la administración de la sociedad global de control” (cap. 15 de la citada obra), Michael Hardt y Antonio Negri sostienen que hoy en día la sociedad civil se encuentra debilitada: […] el debilitamiento de la sociedad civil es un fenómeno concomitante con el paso de una sociedad disciplinaria a una sociedad de control. Hoy, las instituciones sociales que constituyen la sociedad disciplinaria (la escuela, la familia, el hospital, la fábrica), que en gran parte son las mismas o se vinculan estrechamente a aquellas entendidas como sociedad civil, están en crisis en todas partes. A medida que se derrumban los muros de estas instituciones, la lógica de la sujeción que antes operaba dentro de sus espacios limitados ahora se extiende hacia afuera y se generaliza a través de todo el campo social. El derrumbe de las instituciones, el deterioro de la sociedad civil y la decadencia de la sociedad disciplinaria implican en conjunto un allanamiento de las estrías propias del espacio social moderno. Aquí surgen las redes de la sociedad global de control (Hardt y Negri, 2005, p.p.350-351).

Esta sociedad global de control, como ya se ha indicado, encuentra su plena realización en el funcionamiento de un mercado mundial y en el sometimiento de la sociedad, en su conjunto, al control del capital globalizado. Hardt y Negria firman que el dinero es un potente medio de control absoluto, una maquinaria de dominación: La construcción del mercado mundial [dicen] consistió ante todo en la desconstrucción monetaria de los mercados nacionales, la disolución de los regímenes nacionales y/o regionales de regulación monetaria y la subordinación de aquellos mercados a las necesidades de las potencias financieras. [Agregan] a medida que las estructuras monetarias nacionales tienden a perder todas las características de la soberanía, podemos ver cómo surgen a través de ellas las sombras de una nueva reterritorialización monetaria unilateral que se concentra en los centros políticos y financieros del imperio, las ciudades globales. [concluyen] […] Ésta no es

3

Se hace referencia, por una parte, a Karl Polanyi y su libro La gran transformación. Crítica del liberalismo económico, publicado por primera vez en New York en 1944 y, por otro lado, a Michael Hardt y Antonio Negri y su obra Imperio, publicada originalmente en inglés en el año 2000.

114

Álvaro Andrés Hamburger Fernández

la construcción de un régimen monetario universal basado en nuevas localidades productivas, nuevos circuitos locales de circulación y, por lo tanto, en nuevos valores; es, en cambio, una construcción monetaria basada puramente en las necesidades políticas del imperio. El dinero es el árbitro imperial (2005, p. 367).

En síntesis, mercado autorregulador, por un lado, y sociedad global de control, por otro, constituyen dos aspectos de una misma realidad en la que el dinero es el factor preponderante, “y mientras una sociedad se funde en el dinero (como afirma Leaflet, 1995), nunca tendrá una cantidad suficiente”. ¿Qué hacer, entonces, ante esta situación que parece ser un callejón sin salida? ¿Cómo hablar de desarrollo sostenible en un mundo en el que el modelo económico imperante se basa, precisamente, en la sobre explotación de los recursos naturales y en el atropello a los derechos y a la dignidad de las personas y de las comunidades? Una posible salida sería pensar en otra manera de hacer economía; explorar e instaurar otros sistemas económicos, otras alternativas que cambien las actuales relaciones sociales de producción. En este sentido, valdría la pena analizar las propuestas de la denominada “economía heterodoxa”.

Economía heterodoxa: ¿Vía al desarrollo sostenible en América Latina? En sentido general, la heterodoxia es la negación del pensamiento dominante. En el ámbito particular de la economía el pensamiento heterodoxo –también conocido como pensamiento crítico o pensamiento radical–, se caracteriza por su oposición al pensamiento ortodoxo o tradicional. Contrario a este último, el pensamiento económico heterodoxo es heterogéneo, plural y complejo: aún en su interior es posible observar divergencias en cuanto a la interpretación de la relación entre las finanzas y la “economía real”, en cuanto al papel del Estado en la regulación del sector financiero, y en cuanto a la comprensión de la naturaleza y el alcance de la economía global en las economías nacionales, entre otros aspectos. La economía heterodoxa es una herramienta teórico-conceptual y metodológica que permite analizar la intrincada realidad de América Latina, dado que representa un enfoque variado, múltiple y complejo de los problemas económicos, sociales y ecológicos de la región; en efecto, el pensamiento heterodoxo no sólo da razón de la teoría, también hace una crítica de la realidad (Hamburger, 2013).

CAPITULO 4. Desarrollo sostenible en ciudades y asentamientos humanos

115

Ravier (2012) sostiene que la economía heterodoxa se refiere a las aproximaciones o a las escuelas del pensamiento económico, que se encuentran fuera de la economía ortodoxa. La economía heterodoxa es un término que abarca varios proyectos o tradiciones separados4. Para la heterodoxia la economía es la forma en que la sociedad se organiza para los procesos de producción, distribución y consumo de mercancías. Distinguiendo a los individuos como actores que cooperan para el desarrollo de dichas actividades. Si la economía ortodoxa se define en términos de “racionalidad-individualismo-equilibrio”, la economía heterodoxa puede ser definida en términos de “instituciones-historia-estructura social”. Al comparar la economía ortodoxa con la economía heterodoxa, Ekelund y Hébert (1992) consideran que uno de los principios ampliamente aceptados por la economía neoclásica5 es la “racionalidad de los agentes económicos”. De hecho, para algunos economistas la noción del comportamiento racional maximizador es sinónimo de comportamiento económico. Cuando los estudios de algunos economistas no incluyen el principio de racionalidad, son vistos como análisis que se encuentran fuera de los límites de la disciplina neoclásica. En efecto, la economía neoclásica presupone que los agentes son “racionales” y buscan “maximizar su utilidad individual” (o ganancias) sujetas a limitaciones ambientales. Desde esta noción los economistas neoclásicos derivan sus funciones de la oferta y la demanda, las cuales bajo ciertas condiciones conllevarán al equilibrio del mercado. Sin embargo, la economía heterodoxa rechaza estas nociones fundamentales bajo las cuales ha sido construida la economía neoclásica. Según estos autores, la economía heterodoxa se caracteriza por: 1) rechazar la concepción atomista individual en favor de una concepción de individuo socialmente inmerso; 2) enfatizar en el tiempo como un proceso histórico irreversible; y 3) razonar en término de influencias mutuas entre individuos y estructuras sociales.

4

En efecto, la economía heterodoxa aglutina varias corrientes que no están sujetas al fundamentalismo metodológico del método matemático deductivo (propio de la ortodoxia). Son corrientes abiertas a otros métodos de investigación, a otras formas de hacer ciencia, pero que no descartan utilizar el método matemático deductivo, aunque por su concepción de la realidad, limitan su utilización a casos particulares y limitados.

5

El término, generalmente, se emplea en dos acepciones: para referirse a los desarrollos en el pensamiento económico entre 1870 y 1920, y a lo que se considera el pensamiento económico heterodoxo o dominante en la actualidad. El economista neoclásico por excelencia es Alfred Marshall, quien es considerado el fundador de una de las grandes aproximaciones de la escuela: la teoría del equilibrio parcial. Otra de las grandes figuras es León Walras, fundador de otra de las grandes aproximaciones: la teoría del equilibrio general. La escuela neoclásica ejerció gran influencia en los desarrollos posteriores del pensamiento económico durante el siglo XX (Colander, 2000).

116

Álvaro Andrés Hamburger Fernández

Según Fernández (1998), la economía heterodoxa congrega varios campos o escuelas. Algunas de las más importantes son: Economía ecológica, Economía marxista, Economía socialista, Economía postkeynesiana, Bioeconomía, Neuroeconomía, Socioeconomía, Economía de complejidad, Economía feminista, Economía binaria, Economía evolucionista, Economía institucional, Nueva economía institucional, Postautismo y Escuela austriaca de economía. Ahora bien, un autor que ha estudiado de manera pormenorizada el pensamiento económico heterodoxo, Diego Guerrero, sostiene que todo auténtico pensamiento debe ser necesariamente pensamiento crítico. Él considera que el pensamiento económico heterodoxo es pensamiento crítico por antonomasia; sin embargo, reconoce que “sólo una pequeña minoría de los economistas hace economía crítica o heterodoxa” (Guerrero, 2008, p.3). Es necesario, entonces, que se fomente el pensamiento económico crítico, por varias razones: a. Se saca a la luz una corriente de la economía que fluye desde hace siglos y que se manifiesta, de diversas maneras, en múltiples escalas y grupos de autores, cuyo pensamiento adquiere nueva dimensión si se enfoca desde el punto de vista de su pertenencia común a este caudaloso río de la crítica económica heterodoxa. b. Se contribuye a resaltar los elementos positivos que aporta la corriente heterodoxa a la construcción científica del conocimiento económico, dado que el aprendizaje de la literatura heterodoxa junto a la ortodoxa nos ayuda a entender las limitaciones de ésta y a comprender aspectos de la realidad que de otra manera quedarían ocultos. c. La economía crítica de los pensadores heterodoxos nos proporciona el aprendizaje necesario para, en palabras de Joan Robinson6, “evitar ser engañados por los economistas”. Guerrero (2008) está convencido de que el elemento común, presente en todos los economistas heterodoxos, es la crítica al sistema económico capitalista. Lo característico de la heterodoxia económica, a pesar de sus diversas orientaciones, es que la crítica al sistema tiene sentido como objetivo científico en sí mismo, cosa que

6

Fue una economista inglesa que nació en 1903 y murió en 1983. Participó del "Círculo" de John Maynard Keynes en las décadas de los treinta y los cuarenta. En las décadas siguientes, tras la muerte de Keynes, Robinson formó parte de la denominada escuela postkeynesiana de Cambridge, Inglaterra. Constituye un paradigma de economista heterodoxa, ya que sus teorizaciones reunieron elementos de las más diversas escuelas oponiéndose generalmente a las distintas ortodoxias dominantes en la economía a medida que transcurría el siglo XX.

CAPITULO 4. Desarrollo sostenible en ciudades y asentamientos humanos

117

no sucede en la corriente mayoritaria de los economistas conformistas. Los autores heterodoxos se sitúan en el punto de vista de ciertos grupos, clases o sectores sociales que no estarían representados en la literatura económica a no ser por esta razón. En otras palabras, la heterodoxia económica ha hecho posible apreciar perspectivas y paisajes que no aparecerían en los análisis descriptivos llevados a cabo desde otros territorios. En virtud de ello, Guerrero (2008, p.5) concluye que: Quiéraselo o no, es un hecho que la historia de la heterodoxia en el pensamiento económico aparece ligada a la teoría del valor basada en el trabajo o teoría laboral del valor. Con todos los matices que se quiera hacer, los heterodoxos siempre han sido conscientes de que, en la relación capitalista, el trabajo siempre lleva la peor parte, y muchos de ellos interpretan el fenómeno como la explotación del trabajo por el capital. En cambio, los ortodoxos insisten en que, desde el punto de vista económico, no hay razón alguna para hablar de la explotación –que ellos siempre conciben en términos distributivos– de un factor productivo por otro factor, ya que creen que el sistema da a cada factor un equivalente de lo que éste aporta a la producción. La base científica de este debate es, pues, la confrontación entre la teoría laboral del valor […] y las teorías alternativas del valor, basadas fundamentalmente en el concepto de la utilidad marginal del consumidor.

En síntesis, lo que la heterodoxia plantea, según Guerrero, es un doble debate: por un lado, el que se entabla sobre el destino del capitalismo y la necesidad de sustituirlo o no, y por otro lado, el que se ocupa del funcionamiento de la economía capitalista (una economía de connotaciones eminentemente mercantilistas). Por otra parte, existe una estrecha relación entre la democracia y la economía. En esta relación aquélla debe primar sobre ésta, pues como afirma Attali (2009), si bien el mercado es el mejor mecanismo de distribución de recursos escasos, es incapaz de crear por sí mismo el Estado de derecho que necesita y la demanda necesaria para el pleno uso de los medios de producción. Para que una sociedad de mercado funcione eficazmente necesita que un Estado de derecho garantice el derecho de propiedad, imponga el respeto de la competencia y cree una demanda a través de salarios decentes y de obras públicas. Todo esto supone una intervención política, democrática y no totalitaria, en lo posible, respecto a la distribución de la renta y de los bienes. Sin embargo, “en América Latina no se han dado democracias auténticas” (Hamburger, 2014b, p.227). Acemoglu y Robinson (2012) muestran de forma convincente que los países escapan a la pobreza solamente cuando tienen instituciones económicas apropiadas,

118

Álvaro Andrés Hamburger Fernández

especialmente en lo referente a competencia y propiedad privada. En palabras de Becker: Existe una mayor probabilidad de que los países desarrollen las instituciones adecuadas cuando tienen un sistema político plural y abierto, con competencia entre los candidatos a ocupar cargos políticos y un amplio electorado con capacidad de apostar por nuevos líderes políticos. Esta conexión íntima entre las instituciones políticas y económicas es vital (2012, p.1).

En esta misma línea de reflexión, el premio Nobel de Economía 2001, Joseph E. Stiglitz (2004), en El malestar en la globalización, al reflexionar sobre el futuro de la economía mundial, sostiene que la globalización puede tener un efecto devastador sobre los países en desarrollo, y especialmente sobre los pobres de esos países: Creo que la globalización –la supresión de las barreras al libre comercio y la mayor integración de las economías nacionales– puede ser una fuerza benéfica y su potencial es el enriquecimiento de todos, particularmente los pobres; pero también creo que para que esto suceda es necesario replantearse profundamente el modo en el que la globalización ha sido gestionada, incluyendo los acuerdos comerciales internacionales que tan importante papel han desempeñado en la eliminación de dichas barreras y las políticas impuestas a los países en desarrollo en el transcurso de la globalización (Stiglitz, 2004, pp.15-16).

Stiglitz, como tantos otros intelectuales, está convencido de que la fuerte reacción de los países en desarrollo contra la globalización tiene sus raíces no solo en los perjuicios ocasionados a éstos, sino también en las desigualdades del sistema comercial mundial. En consecuencia, cree que los gobiernos deben y pueden adoptar políticas que orienten el crecimiento de modo equitativo y que reflejen un sentimiento básico de decencia y justicia social. Al disertar sobre la actual crisis global y sus relaciones con el tema que se viene tratando, Dierckxsens propone lo siguiente: Ante esta nueva depresión mundial, el siglo XXI demanda un cuestionamiento profundo acerca de la relación social existente. Los movimientos sociales en consenso reflejan que estamos ante un cambio de época. De nuevo está sobre el tapete el debate sobre el socialismo y el poscapitalismo. Lo anterior lleva a pensar sobre lo finito de nuestro sistema. Tal reflexión demanda una visión más histórica. La crisis

CAPITULO 4. Desarrollo sostenible en ciudades y asentamientos humanos

119

brindará una oportunidad de cambio, ya que se requieren respuestas. En América Latina, las resistencias al modelo han sido y son numerosas. Se hallan en todos los sectores populares: campesinos, obreros, indígenas, afrodescendientes, de mujeres y jóvenes. Hay nuevas expresiones culturales: en la literatura, en la música, en el arte y en la religión […] Estamos en una época de miedo que es a la vez de esperanza (Dierckxsens, 2008, p.23).

Desde una perspectiva heterodoxa la crisis –que es de naturaleza económica y ecológica–, constituye una excelente oportunidad para hacer la “transición al poscapitalismo”. En efecto, las crisis económica y ecológica, juntas, pueden contribuir a un proceso de transición hacia una nueva sociedad mundial, pues llevan a un crecimiento negativo prolongado, con lo cual, se llega a tener tasas de ganancias negativas y tasas de interés negativo. La consecuencia será la opción por consumir y por tanto producir productos más duraderos. La crisis ecológica y la escasez creciente de los recursos naturales obligarán también a producir artículos más duraderos. Por ende, la reivindicación del Sur para destinar sus recursos, más para su propio bienestar, implica necesariamente la introducción de cuotas menores de recursos naturales para los países del Norte. En este sentido, la crisis ecológica refuerza la emancipación del Sur, pero además con la crisis económica todas las fuerzas llevan al cambio de la racionalidad económica. Una nueva civilización está a la vista (Dierckxsens, 2008). Un tanto menos radical en cuanto a las posibles repercusiones de la crisis en América Latina, Rosenthal (Abril, 2010), cree que sin lugar a dudas, la crisis financiera y económica de 2008, precedida por la doble crisis que afectó a los mercados energéticos y alimenticios, será recordada como un evento divisor, pues puso de manifiesto las vulnerabilidades de la globalización, empujó la economía global al borde del abismo, causó grandes penurias a decenas de millones de seres humanos y, de paso, exacerbó viejas disputas y tensiones acerca de cómo abordar el desarrollo. Sin embargo, para dicho autor lo que esta crisis por ahora puede generar en América Latina, en términos generales, es el debate en torno del rol del Estado en el marco de los distintos paradigmas de desarrollo; en términos más puntuales, la discusión sobre cómo abordar la equidad social y la creciente polarización en el interior de los foros multilaterales. En sus análisis, el economista mexicano Roberto Escalante define la economía heterodoxa como “toda contribución en busca del bienestar social que se opone al planteamiento teórico dominante” (Abril, 2009, p. 1). Para este autor la visión heterodoxa de la economía no es estática, cambia con el tiempo en función de lo que se considere ortodoxo.

120

Álvaro Andrés Hamburger Fernández

En la década de los treinta (dice), Keynes surge como economista heterodoxo frente a la economía neoclásica, la cual dominaba. Poco después, con la síntesis neoclásica, parte de las ideas keynesianas son consideradas como ortodoxas. [Y agrega]. Ante ello, en la década de los sesenta la economía heterodoxa proporciona nuevos caminos al incorporar la economía política marxista, para después ver el surgimiento del poskeynesianismo, el institucionalismo, y el estructuralismo, dando así otras alternativas al planteamiento económico dominante, la síntesis neoclásica-keynesiana (Escalante, Abril de 2009, p.2).

Aunque la crisis de los setenta fue un fuerte golpe a la ortodoxia, ésta no se abandonó. Por el contrario, se estableció una ortodoxia más restrictiva, esta vez eliminando cualquier idea keynesiana, particularmente la intervención del Estado, fomentando masivamente la economía de mercado y la autorregulación de la economía. Con ello, a partir de la década de los ochenta se percibe una menor incidencia de la heterodoxia en el establecimiento de las políticas económicas gubernamentales, y al mismo tiempo una situación social cada vez más inestable, pues la ortodoxia sólo se ha concentrado intensamente en la estabilización de la inflación, el tipo de cambio o la tasa de interés, perdiendo de vista que esto no es el fin, sino un medio para lograr el bienestar social (Escalante, Abril, 2009). En América Latina la ortodoxia ha cometido varios olvidos. Uno, muy importante: América Latina es heterogénea, cultural, política y económicamente. Y hoy más que nunca reaparece esta heterogeneidad, y con ello la heterodoxia, por la búsqueda de lo que no ha dado la ortodoxia: la economía al servicio del hombre y no el hombre al servicio de la economía. (Escalante, Abril, 2009, p.7).

El autor mexicano hace una fuerte crítica a la ortodoxia, a la que considera responsable de la marcada polarización económica y social de la región latinoamericana. Propone la teoría económica heterodoxa como el mejor camino para la región, dado que ésta, además de acoplarse mejor a la heterogeneidad latinoamericana, facilita un proyecto cuya visión es la de crear países competitivos en todos los escenarios, dejando de lado la autorregulación de los mercados y su mano invisible, pues ya hemos visto sus resultados negativos en materia social. Este proyecto precisa la intervención del Estado, pero un Estado eficiente que estimule las siguientes medidas (Escalante, Abril, 2009, p.p.8-9): • El respeto a las normas jurídicas y las instituciones;

CAPITULO 4. Desarrollo sostenible en ciudades y asentamientos humanos

•

•

•

•

•

121

Ante un contexto de escasez de demanda externa es imprescindible desarrollar políticas fronterizas en donde se desarrollen proyectos binacionales, todo con el fin de estimular el empleo, la producción, las exportaciones y con ello la actividad económica de la región latinoamericana. Fortalecer los lazos comerciales con los países de la región con el fin de no sólo comerciar productos sino también tecnología, ciencia y cooperación económica, estimulando caminos internacionales para llegar a mega mercados, como el asiático; Para avanzar hacia una distribución más equitativa de las oportunidades y de los ingresos es esencial invertir en elevar la calidad de la educación, formando ciudadanos que se integren al nuevo orden económico, social y político mundial; Convertir a los centros de educación superior del Estado en instituciones en donde se desarrollen las investigaciones que se necesitan para estimular la actividad productiva del país; Una política monetaria de bajas tasas de interés y tipo de cambio competitivo, estimulando así el crecimiento de la inversión productiva y el fomento de las exportaciones, con sus encadenamientos productivos dentro de la región.

En el actual contexto recesivo mundial, las medidas mencionadas sólo serán efectivas si se rompe con las reglas ortodoxas que se han seguido en las últimas décadas en América Latina. Salir de la actual crisis implica hacer a un lado la rígida disciplina fiscal, todo con una visión que impulse la economía, desde luego, dando más prioridad a la inversión que al consumo. En consonancia con las reflexiones del autor mexicano citado, Sanahuja (2010), cree que el regionalismo posliberal prioriza la agenda política sobre la agenda económica y comercial, promueve una agenda de desarrollo, con protagonismo de los actores estatales mientras que se reduce el de los privados, propone políticas que marcan distancia con la propuestas del Consenso de Washington y las del nuevo regionalismo; se le da prioridad a los temas sociales, a las asimetrías; plantea el abordaje conjunto de proyectos de infraestructuras, de seguridad energética, y enfatiza los temas de la denominada agenda positiva de la integración (creación de instituciones y políticas comunes, énfasis en la cooperación sur-sur en áreas no comerciales, paz y seguridad regional). Finalmente, es indiscutible que la realidad económica y social de América Latina precisa de un análisis distinto al convencional. En tal sentido, son también válidos otros enfoques, como el de la “ética del desarrollo” o el “desarrollo ético”, disciplina

122

Álvaro Andrés Hamburger Fernández

que pretende recuperar la relación perdida entre la ética y la economía. Si éstas (ética y economía) se rearticulan, pueden surgir caminos alternativos que signifiquen mejoras en la vida de las personas frente a los altos niveles de exclusión social. Dos de los autores más representativos de esta disciplina piensan que: “Hay que recuperar la dimensión moral de la disciplina económica” (Sen, 2007), y: “Hay que desarrollar una economía con rostro humano” (Kliksberg, 2007).

Inclusión, seguridad, producción y consumo a debate Por el contexto descrito en las páginas anteriores se deduce que la inclusión, la seguridad, la producción y el consumo, como aspectos trascendentales para el desarrollo sostenible de ciudades y asentamientos humanos, no son factores fáciles de abordar; ni desde la teoría ni desde la práctica, sobre todo en América Latina. Como se sabe, las ciudades y las grandes urbes concentran hoy a la mayoría de los seres humanos, pero también existe una gran cantidad de personas que habitan en aldeas y en áreas rurales. En general, tanto esta población como aquélla, constituyen los “asentamientos humanos” de los que hablaron por primera vez las Naciones Unidas en el año 1976 en Vancouver, Canadá7. Dos años después, en 1978, se creó el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat), para promover pueblos y ciudades social y ambientalmente sostenibles. En la actualidad se afirma que los asentamientos humanos son una dimensión espacial, así como la expresión física de la actividad económica y social. La creación de asentamientos humanos viables se convierte inevitablemente, entonces, en un objetivo, un indicador y un requisito previo para el desarrollo social y económico. Según ONU-Hábitat (2006), con el siglo XXI inició el “milenio urbano” puesto que, por primera vez en la historia, la mayoría de las personas de todo el mundo empieza a vivir en ciudades y pueblos. Esto trae consigo el incremento de los tugurios (se espera que desde el 2007 más de 1.000 millones de personas vivan en ellos). Además, se estima que para el año 2050 más de 6.000 millones de seres humanos (dos tercios de la humanidad) vivan en pueblos y ciudades. No obstante, a pesar de las altas tasas de crecimiento demográfico, existen niveles relativamente bajos de

7

En esa oportunidad se desarrolló el evento: “Hábitat: Conferencia de Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos”. Allí se estableció que el concepto de “asentamientos humanos” debía constar de varios elementos que ya habían sido considerados por separado: la vivienda, la construcción, la planificación y la relación de éstas y otras actividades, como el cambio ambiental y el desarrollo nacional e internacional.

CAPITULO 4. Desarrollo sostenible en ciudades y asentamientos humanos

123

urbanización. Por otra parte, el rápido crecimiento urbano va acompañado de problemas de congestión y movilidad ciudadana, contaminación y degradación ambiental, desequilibrios regionales, una creciente población de trabajadores subempleados y desocupados, junto con cinturones crecientes de miseria y una masa acrítica de consumidores compulsivos. El rápido crecimiento de las ciudades, y en general de los asentamientos humanos, hace prever que se acentuarán cuatro problemáticas vigentes desde hace ya bastante tiempo: dos de corte social (altos niveles de exclusión e inseguridad ciudadana), y dos de tipo económico (producción desaforada e híper consumo). A estos problemas entre otros, precisamente, es a los que quieren responder los ODS once y doce cuando proponen inclusión social (en vez de exclusión), seguridad ciudadana (en lugar de inseguridad), producción controlada (no producción excesiva) y consumo moderado (no consumo inconsciente). A continuación se analizan estos cuatro aspectos. Inclusión social. No va a ser fácil que los ODS alcancen este propósito. La historia de la humanidad no ha sido precisamente una historia que haya hecho evidente el “zoon politikón” (animal social) de Aristóteles; por el contrario, parece que el “hombre lobo para el hombre”, de Tomás Hobbes, ha ganado la partida (Hamburger, 2008). No han sido los intereses altruistas y filantrópicos los que han marcado el derrotero de la humanidad; antes bien, el egoísmo y el odio son los que han campeado a lo largo de los tiempos. Los organismos internacionales, los entes gubernamentales, las empresas y todas las personas que trabajan para erradicar la exclusión deben saber que la inclusión social no es una causa en sí misma, sino el efecto de un trasfondo antropológico que concibe al ser humano, al “otro”, como un “yo” y, en última instancia, como un “nosotros”. Antes que un asunto social, la inclusión es un aspecto humano que hunde sus raíces más profundas en la capacidad que finalmente pueda desplegar el hombre para aceptar al otro como hermano. Ello presupone romper con todas las formas de discriminación, pero de manera especial con aquellas que están asociadas a la religión, la raza, el género sexual, la condición social e intelectual y la procedencia geográfica. ¡Es aquí donde se debe trabajar con mayor ahínco! Seguridad ciudadana. Es evidente que con el aumento de la población mundial tanto en las ciudades como en el campo, también han aumentado las necesidades y las problemáticas sociales. Cuando el número once de los ODS habla de propender por ciudades y asentamientos humanos “seguros”, se está refiriendo a la seguridad ciudadana, término que aglutina dos conceptos, “seguridad” y “ciudadanía”, y que se pueden definir de la siguiente manera:

124

Álvaro Andrés Hamburger Fernández

[…] se entiende por seguridad, en sentido general, la capacidad de dar respuesta efectiva a toda clase de riesgos, amenazas y vulnerabilidades, incluyendo la preparación necesaria para prevenirlos y enfrentarlos adecuadamente. De manera que la seguridad se identifica con el conjunto de acciones orientadas a lograr una situación de ausencia o disminución de riesgos y amenazas. En el mismo sentido, la seguridad ciudadana se define como el derecho de los integrantes de la sociedad de desenvolverse cotidianamente con el menor nivel posible de amenazas a su integridad personal, sus derechos y el goce de sus bienes. Se asienta en la obligación del Estado de satisfacer las necesidades del ciudadano, a cambio de la delegación de poder que éste ha hecho en los responsables de conducir el aparato estatal (González, 2003, p.16).

Como se puede observar, la seguridad ciudadana comporta una serie de políticas y de acciones por parte del Estado, y de la sociedad en general, tendientes a asegurar una vida tranquila y sosegada que sólo se logra cuando el ciudadano no se siente amenazado por flagelos tales como: la violencia, la delincuencia, el terrorismo, los accidentes de tránsito, los desastres naturales, los fraudes y la corrupción política, entre otros. Existe seguridad ciudadana cuando la vida, la integridad y el patrimonio de todas las personas se encuentran protegidos. El Estado ayuda a mejorar la seguridad ciudadana cuando: previene e investiga el delito, ordena los espacios públicos, protege y custodia a personas e instituciones, controla el uso de armas, asiste a las personas en casos de emergencia y de urgencias, previene el terrorismo, mejora la seguridad vial, evita el narcotráfico y el tráfico de personas, previene todo tipo de acoso (sexual, laboral, sicológico, escolar y ciber acoso), y prescribe la violencia en sus distintas formas (de género, racial, religiosa y étnica). Vale la pena advertir que, en nombre de la seguridad se cometen muchos abusos de parte de los entes gubernamentales, de las fuerzas militares, de las autoridades policiales y de los grupos políticos y económicos hegemónicos. Por lo tanto, se hacen necesarios un control y una veeduría ciudadana que eviten que este ODS sea mal interpretado y manipulado. Producción controlada. Este es un asunto ya tratado ampliamente a lo largo del capítulo. Mientras exista el capitalismo –y particularmente su vertiente neoliberal–, no habrá una producción controlada, y mucho menos sostenible, como lo pide el ODS número doce, pues ella exige una sobre explotación de los recursos naturales e innumerables deterioros ambientales. Este es, ya se ha dicho, un sistema económico

CAPITULO 4. Desarrollo sostenible en ciudades y asentamientos humanos

125

mecadocéntrico per se; es decir, pone a girar toda la realidad en función de la mercancía, las ventas y las ganancias económicas. En la actualidad el ser humano no produce lo que necesita sino que ofrece una gran cantidad de servicios y productos suntuarios que lo que buscan es incrementar las utilidades a cualquier costo. Hemos pasado de tener una “economía de mercado” a tener una “sociedad de mercado”. En efecto, todo parece tener un precio; parece que todo se puede comprar. El dinero se ha convertido en un dios ante el que todos se arrodillan y al que todos adoran. El mercado parece no tener “límites morales” (Sandel, 2013) y parece imposible desarrollar actividades económicas “sin fines de lucro” (Nussbaum, 2010). Consumo moderado. El consumo está estrechamente ligado a la producción. Tanto ésta como aquél hacen parte de una misma cadena en la que el mercado, como ya se ha dicho, juega un papel de primer orden. El consumo, a su vez, está relacionado con las ventas, que son las que finalmente generan los ingresos y producen los excedentes económicos que busca la actividad empresarial. Debido a esta cadena, los empresarios persiguen, a toda costa, generar patrones de consumo masivo. Una de sus estrategias predilectas consiste en crear necesidades ficticias a través de la publicidad en los grandes medios de comunicación como la radio, la televisión, la prensa y, últimamente, la internet. También recurren al crédito, al endeudamiento, a las “promociones” y a la masificación del dinero “plástico”. Resultado: Un híper consumo generalizado encarnado en millones y millones de seres humanos que compran y compran, a veces sin saber exactamente por qué lo hacen; es decir, “consumidores inconscientes” impulsados por un “capitalismo inconsciente” a través de “empresas inconscientes”. ¿Será posible alcanzar el ODS número doce que aboga por un “consumo responsable” en una realidad como ésta? Una posible salida se encuentra en la creación de “empresas conscientes” (Kofman, 2011) y el incremento de una auténtica “Responsabilidad Social de las Empresa –RSE–” (Araque y Montero, 2006).

Conclusiones Dado el inminente cumplimiento del plazo establecido para alcanzar los ODM, en el 2010 la Asamblea General de la ONU ordenó iniciar las acciones que finalmente terminaron en la elaboración de la agenda del programa de desarrollo post 2015. Sin lugar a dudas, este fue un hecho relevante que llevó a diseñar, entre otros instrumentos, un conjunto de ODS que, además de dar continuidad a aquéllos, permiten seguir reflexionando y trabajando en pro de conseguir el desarrollo sostenible en todo el

126

Álvaro Andrés Hamburger Fernández

planeta. Sin embargo, las actuales problemáticas sociales y el agresivo sistema económico imperante hacen bastante poco probable que estos nuevos objetivos puedan ser alcanzados plenamente. Al abordar el estudio y puesta en escena de estos ODS se debe tener absoluta claridad acerca de lo que el desarrollo sostenible significa. En este sentido, es bueno recordar que aunque el desarrollo fue concebido inicialmente como mero crecimiento económico, hoy por hoy se define, de manera integral, como desarrollo a escala humana; es decir, como una teoría y una práctica que propende por la dignidad y el bienestar del ser humano y la conservación de su hábitat natural, que es el planeta Tierra. El IDH del PNUD refleja claramente este nuevo concepto de desarrollo sostenible. Particularmente en América Latina, el desarrollo sostenible ha sido frenado de manera dramática por el neoliberalismo, sistema económico que basa su dominio y poderío en la riqueza que genera gracias a la sobre explotación y agotamiento de los recursos naturales ocasionando contaminación ambiental y desequilibrios sociales. Este sistema, además, ha logrado instaurar una auténtica “sociedad de consumo” que hace del mercado su centro gravitacional y lo convierte todo en mercancía, incluso al trabajo y a las personas. En este sentido, algunos investigadores han acuñado las expresiones: mercado autorregulador y sociedad global de control. Algunos intelectuales creen que una posible salida a la traba que le plantea el neoliberalismo al desarrollo sostenible, consiste en pensar y en diseñar “otra manera de hacer economía”. Específicamente se refieren a lo que ha dado en llamarse “economía heterodoxa”; es decir, un modelo económico que, contrario al capitalismo, rechaza la concepción atomista individual en favor de una concepción de individuo socialmente inmerso y razona en término de influencias mutuas entre individuos y estructuras sociales y ambientales. Por último, se debe tener en cuenta que aunque los ODS once y doce (inclusión social, seguridad ciudadana, producción controlada y consumo moderado), son aspectos trascendentales para el desarrollo sostenible de ciudades y asentamientos humanos, éstos no son factores fáciles de abordar, pues enfrentan una cantidad considerable de trabas nacidas, principalmente, en el modelo de civilización que el ser humano ha creado; un modelo que no ha logrado situar al hombre y al medio ambiente en el centro del proceso productivo, sino que, por el contrario, los ha subordinado a él.

CAPITULO 4. Desarrollo sostenible en ciudades y asentamientos humanos

127

Referencias bibliográficas Acemoglu, D. y Robinson, J. (2012). Los orígenes del poder, la prosperidad y la riqueza. Por qué fracasan los países. Bogotá: Planeta. Álvarez, F. y Várela, J. (1989). Presentación, en: La gran transformación. Crítica del liberalismo económico. Madrid: Ediciones La Piqueta, 4-16. Araque, R. y Montero, M. (2006). La responsabilidad social de la empresa a debate. Barcelona: Icaria. Arias, R., Acero, C., Dávila, R., Salinas, L., (2007). Responsabilidad social y sector solidario, panel realizado en la Universidad de La Salle, Bogotá, D.C., el día 21 de septiembre. Attali, J. (2009). ¿Y después de la crisis qué…? Propuestas para una nueva democracia mundial. Barcelona: Gedisa. Aznar, P. y Ull, M. A. (2012). La responsabilidad por un mundo sostenible: propuestas educativas a padres y profesores. Bilbao: Desclee des Brower. Becker, G. (2012). Elogios para Por qué fracasan los países, En: Los orígenes del poder, la prosperidad y la riqueza. Por qué fracasan los países. Bogotá: Planeta, 1-4. Colander, D. (2000). The Death of Neoclasical Economics. Journal of the History of Economic Thoght, 22 (2), 127-143. Cuadra, Á. (2003). De la ciudad letrada a la ciudad virtual. Santiago de Chile: LOM editores. Dierckxsens, W. (2008). La crisis mundial del siglo XXI: Oportunidad de transición al poscapitalismo. Bogotá: Ediciones desde abajo. Ekelund, R. y Hébert, R. (1992). Historia de la teoría económica y su método: México: McGraw-Hill. Escalante, R. (Abril, 2009). Heterodoxia versus ortodoxia. Cuartilla, Gaceta de la Facultad de Economía 28, 1-8. Fernández, M. (1998). Historia del pensamiento económico. Buenos Aires: A-Z editora. González, P. (2003). Seguridad ciudadana. Cuadernos de seguridad y defensa 2. Guatemala: Flacso. Guerra, P. (2007). Comunitarismo y solidaridad, ¿apuestas para llegar a un desarrollo a escala humana? En: Desarrollo, ciudadanía y cambio social. Desafíos para las políticas públicas en Colombia Bogotá: Uniminuto, Minuto de Dios, DanSocial, Fundación Carolina y Fodesep, 41-58. Guerrero, D. (2008). Historia del pensamiento económico heterodoxo. Buenos Aires: Ediciones R y R. Hamburger, Á. (2008). Humanización de la empresa. Hacia una ética aplicada en las organizaciones. Bogotá: Editorial Bonaventuriana.

128

Álvaro Andrés Hamburger Fernández

Hamburger, Á. (2013). Pensamiento económico heterodoxo: un nuevo enfoque de los problemas económicos y sociales de América Latina. Gestión & Sociedad, 6 (2), 81-99. Bogotá: Universidad de La Salle. Hamburger, Á. (2014a). Estado, mercado y sociedad civil en la historia reciente de América Latina: el fracaso del intento de modernización de la región. Gestión & Sociedad, 7 (1), 31-52. Bogotá: Universidad de La Salle. Hamburger, Á. (2014b). Las falsas promesas de la democracia en los países de América Latina y su incidencia en el precario desarrollo de la región. En: Lecturas críticas del desarrollo: perspectivas latinoamericanas. Bogotá: Editorial Bonaventuriana 227-257. Hardt, M. y Negri, A. (2005). Imperio. Buenos Aires: Paidós Kliksberg, B. (2007). Los desafíos éticos abiertos en un continente paradojal. En: AmartyaSen y Bernardo Kliksberg. Primero la gente. Una mirada desde la ética del desarrollo a los principales problemas del mundo globalizado. Barcelona: Deusto, 121-300. Kofman, F. (2011). La empresa consciente. Cómo construir valor a través de valores. México: Santillana. Leaflet (1995). Huelga de Paris de diciembre de 1995. En: Imperio. Buenos Aires: Paidós. Martínez Agut, M. P. (2012). Rio + 20: un paso más hacía El futuro que queremos. Revista Electrónica Quadernsd’animació i educació social, Edita: GrupDissabte Editorial (RIA; Red Iberoamericana de Animación); nº 16, julio de 2012; http://quadernsanimacio.net/ pdfs/rio.pdf Martínez Agut, M. P. (2015). Rio + 20: un paso más hacía “El futuro que queremos”. Revista Electrónica Quadernsd’animació i educació social, Edita: GrupDissabte Editorial (RIA; Red Iberoamericana de Animación); nº 21, enero de 2015; http://quadernsanimacio.net/ index_htm_files/desarrollo.sostenible.pdf. Murga, M. A., (2004). Salud y desarrollo humano sostenible: las competencias de la educación. En: Educación para la salud: un reto de nuestro tiempo. Madrid: Ediciones Díaz de Santos. Nussbaum, M. (2010). Sin fines de lucro. Por qué la democracia necesita de las humanidades. Bogotá: Katz Editores. ONU (2014). Resolución 68/970. Informe del Grupo de Trabajo Abierto de la Asamblea General sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible (A/RES/68/970). ONU (2015). Agenda de desarrollo post 2015; en www.un.org/es/development/desa/development-beyond-2015.html. ONU-Hábitat (2006). Informe anual 2006. Kenia. PNUD (2010). Informe Anual Mundial sobre Desarrollo Humano. New York: PNUD. PNUD (2013). Informe sobre Desarrollo Humano 2013. El ascenso del Sur: Progreso humano en un mundo diverso. New York: PNUD.

CAPITULO 4. Desarrollo sostenible en ciudades y asentamientos humanos

129

PNUD (s.f.). Los objetivos de Desarrollo del Milenio. 8 objetivos para 2015. http://www.undp. org/content/undp/es/home/mdgoverview.html. Polanyi, K. (1989). La gran transformación. Crítica del liberalismo económico. Madrid: Ediciones de La Piqueta. Ramírez, M. (1996). El concepto de desarrollo humano sostenible. En: La gallina de los huevos de oro. Debate sobre el concepto de desarrollo sostenible. Bogotá: Ecofondo – Cerec. Ravier, A. (2012). Lecturas de Historia del Pensamiento Económico.Madrid: Unión Editorial. Romero, E. (2012). Desarrollo sostenible. Hacia la Sostenibilidad Ambiental. Bogotá: Produmedios. Rosenthal, G. (2010). La crisis financiera y económica de 2008 y su repercusión en el pensamiento económico. Revista CEPAL, 100, 29-39. Sanahuja, J. (2010). Suramérica y el regionalismo posliberal. En: Una región en construcción. UNASUR y la integración en América del Sur. Barcelona: Fundación CIDOB. Sandel, M. (2013). Lo que el dinero no puede comprar. Los límites morales del mercado. Bogotá: Debate. Sen, A. (2007). Temas claves del siglo XXI. En: Primero la gente. Una mirada desde la ética del desarrollo a los principales problemas del mundo globalizado. Barcelona: Deusto, 11-117. Stiglitz, J. (2004). El malestar en la globalización. Córdoba, España: Santillana.

CAPITULO 5

Las Alianzas Público Privadas desde la Cooperación Internacional en América Latina

Ibelis Blanco Rangel1

los progresos científicos más extraordinarios, las proezas técnicas más sorprendentes, el crecimiento económico más prodigioso, si no van acompañados por un auténtico progreso social y moral, se vuelven en definitiva contra el hombre Papa Francisco

Introducción

E

l capítulo presenta los argumentos que demuestran la importancia de revisar las alianzas público privadas desde el enfoque de la cooperación internacional en el marco de la agenda que regirá los próximos quince años tomando referencia del contexto internacional en general y las perspectivas para América Latina. Los debates internacionales sobre financiación al desarrollo en Adís Abeba, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y cambio climático que se realizan en

1

Socióloga, de la Universidad Católica Andrés Bello (Venezuela) Magister en Cooperación Internacional, experta en Responsabilidad Social. Consultor- Auditor de RSE de la Norma SGE21 de FORÉTICA (España).Ha desarrollado su experiencia profesional en investigación social y evaluación de proyectos sociales. Cursó estudios de postgrado en Gerencia de proyectos de Investigación y Desarrollo en la Universidad Central de Venezuela. Cuenta con artículos y capítulos de libros publicados en revistas y editoriales indexadas. Actualmente es docente investigadora de la Universidad San Buenaventura –Cartagena en convenio con la Universidad de Pavía (Italia). [131]

132

Ibelis Blanco Rangel

2015, servirán como guías de la agenda global para la Cooperación Internacional hasta mediados del año 2030. El documento intenta responder las siguientes preguntas. ¿Cuáles son los elementos de las APP que están presentes en la agenda internacional? ¿Qué son las APP? Las referencias teóricas del documento están compuestas por argumentos que permitirán identificar las APP desde la Cooperación Internacional. Para ello es necesario revisar los planteamientos relacionados con la financiación al desarrollo. Se parte del supuesto de que las Alianzas están presentes en la agenda de Cooperación Internacional para el desarrollo desde que se fijaron los anteriores objetivos del Milenio, en particular el objetivo 8: Fomentar una asociación mundial para el desarrollo. Si bien este objetivo tiene metas específicas relacionados con el sistema comercial y financiero, el acceso a libre aranceles, atender las necesidades de los países pequeños sin litoral, abordar los tema de deuda, también cuenta con dos metas que subrayan la necesidad de trabajar en alianza con el sector privado. Particularmente con el sector farmacéutico para proporcionar medicamentos esenciales en los países en desarrollo y con las empresas de comunicaciones para brindar acceso a tecnologías de información y comunicación. Medicinas y conectividad eran dos metas clave en el octavo objetivo del milenio, sin embargo, otros temas como educación y enfermedades pandémicas han sido motivo para la conformación de alianzas entre públicos y privados. A continuación se presenta el panorama internacional de la agenda post 2015, seguido de elementos claves de las APP como conceptos, tipos y diferencias a nivel regional y nacional; más adelante se hacen referencias sobre algunas iniciativas desde sector privado.

Proceso Internacional de la agenda post 2015 La APP en agenda del desarrollo post 2015 está compuesta por varias directrices, donde se resaltó el trabajo multiactor: los procesos de Financiación al Desarrollo, el cuarto Foro de alto nivel sobre la eficacia de la ayuda en 2011 y la conferencia sobre desarrollo sostenible en 2012 (Río +20). La primera directriz está marcada por los debate sobre la financiación al desarrollo que inició en 2002 con la primera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, celebrado en la ciudad de Monterrey, donde se subrayó la

CAPITULO 5. Las Alianzas Público Privadas desde la Cooperación Internacional en América Latina

133

importancia de la movilización de recursos financieros nacionales para el desarrollo, la asociación entre países desarrollados y en desarrollo y las asociaciones público privadas para fomentar la inversión (Naciones Unidas 2002, p. 3). La búsqueda para favorecer las alianzas entre públicos y privado ha sido más evidente después de la crisis económica internacional de 2008. Por eso, la segunda conferencia celebrada en Dohaexhortó a los organismos bilaterales y multilaterales para que formulen políticas pública dirigidas a atraer el capital privado a través de la colaboracion entre los sectores público y privado (Naciones Unidas, 2008, p. 4). Las conclusiones de la tercera conferencia en Addis Abeba reconocen la importancia de incentivar la financiación del sector privado en temas claves del desarrollo (más allá de la infraestructura). Ello debe estar guiado por por políticas gubernamentales a nivel regional, nacional y subnacional, para la cual se necesita que los públicos compartan riesgos en los privados. (Naciones Unidas 2015, p. 19). Para la tercera conferencia celebrada en Adis Abeba, la región latinoameriana realizó las siguientes recomendaciónes: Primero, las intervenciones gubernamentales eficientes tienen que proporcionar condiciones adecuadas para atraer la inversión del sector privado via incentivos para que esta inversión apunte al logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS); segundo, es necesario combinar recursos públicos y privados para apalancar el financiamiento al desarrollo (Bárcena, 2015); tercero, considerar las nuevas formas de cooperación como la Sur-Sur y la cooperación triangular, que han permitido generar un sistema de colaboración más flexible del esquema vertical entre donantes y oferentes, porque buscan estrategias de desarrollo sostenido basado en el intercambio de experiencias y conocimientos entre los países de renta similar (CEPAL 2015, p. 7). América Latina propuso en la tercera conferencia que se someta a consideración el análisis del financiamiento para el desarrollo desde el enfoque de los países de renta media, ya que de los treinta y tres países que conforman la región, veintinueve pertenecen a esta categoría según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2012). Pese a esta ausencia de herramientas gubernamentales, el informe de la CEPAL presenta nuevos instrumentos innovadores para el financiamiento al desarrollo, entre los que se destacan las donaciones de persona a persona, los productos combinados y las contribuciones voluntarias solidarias. El siguiente cuadro ilustra los mecanismos y su principal característica.

134

Ibelis Blanco Rangel

Tabla 1. Aportaciones voluntarias por canales públicos o público-privados. Mecanismo Donaciones de persona a persona

Característica principal Es un programa de donaciones individuales vía internet, lanzado por la ONU. Por ejemplo, existen plataformas en línea que permiten realizar inversiones en microfinanzas para emprendedores de países en desarrollo.

Productos de valor combinado

Se trata del diseño y venta de productos denominados “valor combinado” donde una parte del valor que pagan los ciudadanos por un producto de determinadas marcas se destine a problemas de salud, educación o lucha contra el cambio climático. Ejemplo es la iniciativa RED, que inició en 2006 donde participan empresas como Apple, Sap, Claro, entre otras. Mediante una donación de dos dólares en el momento de adquirir servicios de viaje (pasajes de avión, reservas hoteleras, arriendo de vehículos) el ciudadano puede contribuir con un problema asociado a uno de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Ejemplo de ellos han sido las iniciativas de: UnitAid y Massivegood.

Contribuciones voluntarias Solidarias

Fuente: CEPAL, 2015. (Basado en los datos de Pérez-Caldente, Titelman, & Vera, 2011).

Los mecanismos innovadores para el financiamiento al desarrollo tienen diez años de funcionamiento. Uno de ellos es la ayuda privada que inició en Estados Unidos a partir de acciones realizadas por celebridades y del movimiento de filantrocapitalismo, éste ofrece soluciones más eficientes frentes a los problemas globales del desarrollo (Domínguez, 2010, p. 266). Las celebridades que se dedican a estos menesteres se han convertido en megafilántropos captando fondos para temas específicos de desarrollo que en últimas apuntan proyectos asistencialistas. Por otra parte, desde el año 2006 existe grupo piloto para discutir sobre fuentes y mecanismos de Financiación Innovadores, integrado por organizaciones internacionales y de la sociedad civil de Brasil, Noruega, Corea del Sur, Senegal, Guinea, Francia, Chile, Japón, Mali, España, Finlandia y Nigeria (Grupo Piloto 2009). La segunda directriz la determina el cuarto Foro de Alto Nivel en Busan porque subrayó la importancia del trabajo en alianzas sobre la base de metas comunes y principios compartidos, la revisión de la arquitectura de la cooperación, la focalización de esfuerzos y la conformación la Alianza Mundial para el Desarrollo. Por metas comunes se refiere al logro de los principios compartidos con los acuerdos internacionales en materias fundamentales como los derechos humanos, el trabajo decente, la igualdad de género, la sostenibilidad ambiental y la discapacidad (OCDE 2011). El foro también puso de manifiesto la necesidad de revisar la arquitectura de la cooperación debido a que los adelantos industriales y tecnológicos no han favorecido

CAPITULO 5. Las Alianzas Público Privadas desde la Cooperación Internacional en América Latina

135

a aliviar los temas estructurales del desarrollo como la pobreza, el hambre, los conflictos sociales y los problemas ambientales por el contrario han aumentado. Para superar los desafíos, Busan propuso focalizar temas y esfuerzos, ampliar los actores incluyendo el sector privado, reconociendo a la sociedad civil y a los países de renta media, así como prestar atención a nuevos instrumentos y modalidades financieras entre ellas las Alianzas Público Privadas (OECD 2011). Uno de los principales resultados de Busan fue la conformación de la Alianza Mundial para el Desarrollo eficaz, Sin embargo la alianza buscaba incorporar a los países del sur global como Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica (en adelante BRICS) en el régimen de la ayuda pero no fue efectiva porque ni China, ni la India, ni Brasil participaron de esa alianza (Domínguez, 2013, p, 37). Otro de los resultados fue la conformación de comités y grupos de trabajo. Durante la primera reunión del Comité Directivo de la Alianza se resaltó la importancia de revisar los temas de cooperación de forma mas integral para darle aplicación a los compromisos contraidos en París y Accra que todavía están inconclusos. Esa primera reunión, también dejó claro que los intereses de los paises miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) están alineados a lo que propone el sector privado. A ambos les interesa revisar en que medida los recursos del sector privado pueden aprovecharse de una mejor manera para favorecer el desarrollo de los pueblos. De hecho: [los miembros del CAD] consideran complementarios los recursos de AOD para estimular el crecimiento económico, mediante la cooperación con asociaciones empresariales e incluso con alianzas con empresas con fines de lucro. Eso sí, con una condición: que la ayuda se destine básicamente al desarrollo de las empresas del país, a la inversión y al comercio del país del Sur, no a la promoción comercial de las empresas del oferente (Grasa, 2014).

Después de Busan se conformaron de los llamados Building Block, que son grupos de trabajo que concentran sus esfuerzos para trabajar en temas puntuales como: Estados frágiles, cooperación sur-sur, resultados y rendición de cuentas, transparencia y cooperación pública-privada entre otros. El Building Block sobre cooperación pública-privada es uno de los pasos más significativos para la inclusión del sector privado en la cooperación para el desarrollo, teniendo presente que la lógica de este sector está enfocada en generar mejores condiciones para que crecimiento de los mercados para que puedan generar mayor empleo y así contribuir en el desarrollo (OECD 2011).

136

Ibelis Blanco Rangel

Es importante señalar que antes de la conformación de los building block sobre cooperación existen evidencias de alianzas globales en temas de desarrollo promovidas por organismos internacionales, como: el movimiento Educación para Todos y el Fondo Mundial de lucha contra el sida, la malaria y la tuberculosis (Casado, 2007) que se describirán más adelante. En 2012 inició un proceso de monitoreo de los grupos de trabajo sobre el sector privado con el público, donde en colaboración con el Banco Mundial se realizó un perfil de Diálogo Público Privado (DPP) integrada por tres elementos: • Marco legal y reglamentario para el DPP una serie de indicadores existentes relativos a la gobernanza. • Disposición del país para acoger, crear o mantener un proceso de diálogo. • Eficacia organizativa de una determinada plataforma (eje de la evaluación del DPP). Sin embargo, hasta abril de 2014 se encontraron dificultades de formular un indicador que permitiera medir la participación del sector privado porque no hay suficientes datos comparativos y por lo complejo de encontrar una representación apropiada para este sector (Global Partnership 2015). La tercera directriz está relacionada con la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, Rio + 20 que tuvo como resultado la conformación del grupo abierto para la formulación de los ODS. Cuyas sesiones iniciaron en septiembre de 2012 (OEI 2012) y en septiembre de 2014 se dieron a conocer los diecisiete ODS y sus ciento sesenta y nueve metas. El ODS que se encuentra relacionado con las APP es el 17: Fortalecer los medios de ejecución y reavivar la alianza mundial para el desarrollo sostenible y sus metas están orientadas a las finanzas, comercio, tecnología y cuestiones sistemáticas. Estas últimas hacen referencia a la coherencia institucional de políticas, la responsabilidad y el monitoreo de los datos y las alianzas multiactor de manera estratégica para contribuir con el logro de los ODS. El documento final subraya que las alianzas entre los sectores público y privado son un instrumento importante para el cumplimiento de los ODS, por lo que apoyan los marcos políticos de economía verde y normativas que promuevan e incentivan, las asociaciones público privadas y los mecanismos de desarrollo sostenible, haciendo énfasis en la RSE (Naciones Unidas 2012, p. 9). También subraya el grupo de trabajo abierto de los ODS, conformado por las cinco regiones a nivel mundial. Colombia encabeza la lista de los 13 países latinoamericanos que participaron en el proceso (United Nations 2015).

CAPITULO 5. Las Alianzas Público Privadas desde la Cooperación Internacional en América Latina

137

Las Alianzas Público Privadas Antes de Addis Abeba se utilizaba el término de Alianzas Público Privadas para el Desarrollo para diferenciarla de aquella relacionada con la contratación de proyectos de infraestructura. Ahora no hay diferenciación, APP se justifican desde la cooperación internacional porque las acciones de los Estados ha sido insuficiente para proveer servicios y dar respuesta a los problemas de desarrollo. Por ello la mayoría de las APP son motivadas por razones financieras para movilizar recursos que el sector privado que por sí solo no podría (Ministry of Foreing affairs of the Netherlands 2013). Los principales actores en este tipo de alianza por el sector público son las agencias bilaterales de cooperación, los gobiernos nacionales, departamentales y distritales, por el sector privado son las grandes empresas trans y multinacionales, aunque también se consideran a las medianas y pequeñas. No obstante, es necesario reconocer que las fundaciones empresariales y las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) también participan en las APP para controlar la rendición de cuentas de programas y proyectos. Las OSC se diferencian de las fundaciones empresariales2 porque éstas cuentan con flujos financieros provenientes del sector privado, en algunos casos sus aportes a los países en desarrollo superan los de los gobiernos (Eggers y MacMillan, 2013, citado en WEF, 2014, p. 12). La OCDE, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional fundamentan la alianza entre el sector público y el sector privado a partir de los cinco criterios (of The Ministry of Foreing Affairs Netherlands, 2013, p. 43): • Un marco de cooperación y objetivos comunes; • Un acuerdo claro entre las partes el objetivo de las APP. • Una combinación de financiación pública y privada. • Un acuerdo claro entre la distribución de los recursos y las tareas. • Distribución de los riesgos. La definición del Ministerio de asuntos exteriores de Holanda explica que las APP son: una forma de cooperación entre el gobierno y las empresas, aunque también puede contar con la participación de organizaciones (como sociedad civil, sindicatos

2

Como Avina, Ashoka, Kellogg, Bill y Melinda Gates, entre otras.

138

Ibelis Blanco Rangel

o institutos de conocimiento) - para trabajar juntos en objetivos comunes, asumiendo riesgos y responsabilidades y compartir recursos y competencias (Ministry of foreing affair of the Netherlands, 2013, p. 11).

El Foro Económico Mundial (2014, p. 11), define las APP como una solución innovadora tanto organizativa como financiera que surgió de la cooperación entre sectores público y privados para complementar las respuestas de los gobiernos a las necesidades de un país o región. • Tipos y modelos de APP y quien las lidera Una clasificación que establece los aspectos mínimos de las APP es la presentada por el Centro Euopeo de Gerencia en Políticas de Desarrollo -ECDPM sus siglas en inglés- (2014): Las Alianzas que permiten aprovechar las finanzas privadas donde los aliados del desarrollo se involucaran en actividades propuestas del sector privado para fines del desarrollo. Las Alianzas para la inversión privada, donde el foco esta en la utilización de la AOD apalancadas por el sector privado. El tipo de alianza que se ajusta nuestra investigación es el primera porque esta asociado a la financiación de proyectos que contribuyen al desarrollo, mientras que la segunda a proyectos de inversión relacionados con infraestructura o modalidades para apalancar al sector privado. Partiendo de ésta lógica el (ECDPM 2014, VII) considera necesario tener en cuenta tres prespectivas de quien lidera los procesos: Desde la perspectiva del donante, donde el objetivo está en el uso de los fondos públicos para promover la financiación del sector privado e inversión para los países en desarrollo y aquellos en areas relativas al desarrollo. Desde el sector privado, donde las alianzas pueden maximizar los impactos en el desarrollo, para promover mas y mejores empleos, asi como generar valor agregado local. Desde la perspectiva operacional de las políticas, que tiene que ver con mejorar los incenitivos y las estructuras de aseguramiento de las actividades y financiación del sector privado para contribuir a los objetivos del desarrollo sostenible, incluyendo los mecanismos para mejorar la transparencia, la definición de códigos de conducta y los estandares mínimos, entre otros.

CAPITULO 5. Las Alianzas Público Privadas desde la Cooperación Internacional en América Latina

139

Domínguez Martín (2010, p. 281) señala tres modelos de APP: Probando Oportunidades Empresariales: tiene que ver con la identificación de nuevas oportunidades en sus países otros donde suelen realizar inversiones y proyectos piloto en alianzas con organismos multilaterales para generar oportunidades de negocio. Ejemplo de este modelo es la asociación del BID con el sector privado a traves del Departamento de Financiamiento Estructurado y Corporativo donde el banco busca oportunidades para que el sector privado invierta de manera sostenible (BID, s.f). La iniciativa de Valor compartido que fomenta Nestle con apoyo del BID en agronegocios en América latina es una muestra de ello. Fomentando Empresas Sostenibles: este modelo valora la importancia de fomentar inversiones empresariales que propendan un impacto positivo en el desarrollo, mediante la producción de bienes, la creación de puestos de trabajo y transferencia de tecnología en el marco para la sostenibilidad que se estableció en Rio de Janeiro en 1992. El Consejo empresarial Mundial para el desarrollo sostenible (WBCSD sus siglas en inglés) es quien abandera estos procesos fomentados por las empresas a través de sus capítulos por país. Responsabilidad Corporativa para el Desarrollo: son alianzas que realizan entre públicos y privados interesados en desarrollar actividades de desarrollo más allá de sus obligaciones legales, más adelante se comentará al respecto.

Referentes internacionales de APP Este tipo de alianzas son el resultado de estrategias diseñadas por organismos internacionales o cluster de varias organizaciones para generar condiciones que permitan involucrar al sector privado en iniciativas de desarrollo. Antes de la creación de los building block propuestos en Busan ya existían iniciativas de alianzas globales sobre temas de desarrollo. A continuación se mencionarán algunas. El movimiento Educación para Todos es una iniciativa que tiene su origen el año 2000, durante el foro mundial sobre la educación auspiciado por la Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Fondo de Naciones Unidas para

140

Ibelis Blanco Rangel

la Infancia (UNICEF) y el Banco Mundial. Los Gobiernos, las agencias de desarrollo, la sociedad civil y el sector privado apoyan este movimiento en cada país3. En cuanto al Fondo mundial del sida, la malaria y la tuberculosis se fundó en 2002 para proporcionar un apoyo financiero que permita prevenir estas enfermedades que constituyen una amenaza a la salud pública mundial. Lo conforman gobiernos donantes y receptores, la sociedad civil, el sector privado y fundaciones empresariales. En la actualidad tiene su sede en Ginebra y en el segundo trimestre de 2015 lanzaron una plataforma consultiva disponible en línea para conocer la opinión de grupos de interés en torno los temas que serán los pilares de su estrategia 2017-2021 (The Global Fund 2015). Global Compact y Global Compact Lead En el marco del Foro Económico Mundial de 1999, Naciones Unidas propuso unas directrices para que las empresas alinearan sus estrategias de negocios al desarrollo sostenible, fue denominado Global Compact o Pacto Global4. En teoría, el propósito es alcanzar intereses comunes y objetivos de desarrollo mayor. Las áreas donde se han formulado estas alianzas son: procesos anti corrupción, lucha contra el VIH Sida, provisión de agua potable, seguridad alimentaria y medio ambiente. La siguiente figura muestra que la propuesta de la ONU está orientada a promover la reciprocidad entre los ODS y los objetivos empresariales, demostrándole a las empresas que es posible aplicar el enfoque de desarrollo sostenible dentro de sus procesos (Cortéz, 2015). Con el argumento de que los problemas globales se resuelven a través de enfoques integrales que involucren tanto a empresas como gobiernos líderes, el Pacto Global creo en 2011 el Pacto Global Lead que es otra plataforma de trabajo pero con la particularidad de estar dirigida a empresas élite orientadas a mejorar la sostenibilidad corporativa de sus organizaciones tomando en consideración dos aspectos: el crecimiento económico y el desarrollo humano sostenible. En este proceso toman mayor importancia los gobiernos, los inversores, las escuelas de negocio, la sociedad civil, el mercado laboral y los consumidores (Naciones Unidas 2013).

3

En Guatemala, la UNESCO firmó un compromiso financiero para el logro de los objetivos de Educación para Todos (Ministerio de Educación Colombia, 2011)

4

El Pacto Global consta de diez principios que se dividen en cuatro ejes temáticos: Derechos Humanos, Derechos Laborales, Medio ambiente y Anticorrupción.

CAPITULO 5. Las Alianzas Público Privadas desde la Cooperación Internacional en América Latina

141

Figura 1. Vinculación de los negocios a la agenda post 2015.

Fuente: Naciones Unidas, 2013.

La otra estrategia es el portal web “Naciones Unidas y Negocios”, que contiene herramientas para la identificación de los roles, temas y formas de relacionarse con empresas a través de alianzas (United Nations and Business, s.f.). En síntesis, Naciones Unidas cuenta con varias herramientas para fomentar la participación del sector privado, la principal es el Pacto Global de la que se derivan no solo el Pacto Global Lead sino también otras plataformas temáticas como agricultura5, cuidado ambiental6, empresas y paz,7 agua y saneamiento8. Todas para reforzar la importancia de la RSE a nivel internacional, tema que se abordará más adelante.

5

Food and Agriculture Business Principles.

6

Caring for climate.

7

Business for peace.

8

The CEO Water Mandate.

142

Ibelis Blanco Rangel

The International Business Leaders Forum Es una organización con sede en Londres, nace en los años noventa en el seno de compañías multinacionales como Coca-Cola, Diaego, Accenture y agencias de cooperación, promueve la ética y las prácticas responsables con énfasis en los mercados emergentes (IBLF, 2014). World Business Council for Sustainable Development El Consejo Empresarial Mundial para el Desarrollo Sostenible fue el resultado de la fusión entre el Consejo Empresarial para el Desarrollo Sostenible y el Consejo Mundial de la Industria para el Medio Ambiente. Su propósito es generar y promover herramientas que brinden soluciones empresariales eco-sostenibles. Son líderes en temas de negocios inclusivos.

Las APP en América Latina La crisis económica mundial de 2008-2009 provocó tanto en la magnitud de las finanzas como en las formas de colaboración entre los Estados, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil (World Economic Forum 2014). Frente a este contexto, América Latina presentó buenas condiciones para establecer de las APP, bien sea por el crecimiento de economías emergentes como Perú y Colombia, los diálogos políticos y económicos con la Unión Europea y por los argumentos expuestos en consulta regional sobre el sector privado para la agenda post 2015. América Latina ha demostrado un crecimiento económico de 3,8% entre 2003 y 2012 (World Economic Forum, 2014, p. 8), debido varios factores como: el precio de los commodity, el surgimiento de una nueva clase media en algunos países de la región y la expansión del gasto público. No obstante, existen vacíos estructurales como desigualdad, pobreza, débil institucionalidad, acceso a la educación y la salud entre países de la región e incluso dentro de un mismo país. Estos vacíos han sido denominados por la CEPAL como brechas estructurales (CEPAL 2012). A pesar de las brechas, los organismos internacionales le apuestan a la región, ejemplo de ello es la propuesta que hace el Foro Económico Mundial sobre la relación entre sectores públicos y privadso a través de las alianzas innovadoras público-privadas, una nueva forma de colaboración en temas como pobreza, desarrollo sostenible, comercio justo mediante iniciativas que fomenten el desarrollo sostenible contando también con la colaboración de la sociedad civil.

CAPITULO 5. Las Alianzas Público Privadas desde la Cooperación Internacional en América Latina

143

Un ejemplo de alianza innovadora es la plataforma Socialab9 que funciona en Argentina, Colombia y Chile, su objetivo es buscar emprendimientos sociales y modelos de negocios a través del trabajo en red para resolver problemas tradicionales de población vulnerable (Socialab 2015). En este tipo de alianzas, el rol del sector público sigue siendo el de proveer el marco regulatorio, pero además deberá identificar nuevas oportunidades y mecanismos para optimizar los resultados con el sector privado (World Economic Forum, 2014). Precisamente, la crisis económica mundial propició que el sector privado multinacional buscara mercados donde expandir su inversión, otras oportunidades, aliados y espacios estratégicos, uno de esos espacios son las cumbres políticas birregionales entre la Unión Europea (UE)–América Latina (AL) que desde el año 2006 se organizan cumbres paralelas empresariales UE-AL para promover temas como inversión extranjera directa, diseños de esquemas de cooperación en industrias, mejoramiento del diálogo con la comunidad empresarial, entre otros. Otros espacios políticos han sido las consultas regionales en América Latina sobre la participación del sector privado en la agenda post 2015, específicamente dos: el Diálogo inclusivo, la agenda de desarrollo Post 2015 y Sector Privado10 y la reunión preparatoria a Cumbre sobre la financiaciónal Desarrollo que en Santiago de Chile en marzo 2015. Durante el diálogo inclusivo se trabajó sobre la importancia de la participación del sector privado en la construcción de la agenda post 2015 y la conformación de alianzas entre diferentes actores (AECID 2014). En cuanto al debate realizado en marzo de 2015 durante el proceso preparatorio a la conferencia en Etiopia11, los puntos claves relacionados con las APP tienen que ver con: intervenciones gubernamentales eficientes y selectivas para aprovechar los mercados y flujo de capital privado para el cumplimiento de la agenda del desarrollo después de 2015; la importancia en los mecanismos de financiamiento innovadores así como las nuevas formas de cooperación y la incorporación de cambios en el financiamiento al desarrollo (CEPAL, 2015, pp. 6-8).

9

Cuenta con el respaldo del Foro Económico.

10

La consulta regional fue organizada por el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo, sección Latinoamérica (UNDG LAC), con el apoyo de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo y la USAID, del Pacto Global de ONU y de la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI).

11

Se realizó en Cartagena en julio 2014 y contó con la participación de autoridades y ministros de la región así como representantes de alto nivel de la ONU.

144

Ibelis Blanco Rangel

Durante el proceso consultivo regional se dio especial énfasis a la dinámica de los flujos de capital privado, donde el principal desafío es que los gobiernos propicien incentivos para que ese capital contribuya a los ODS (CEPAL, 2015, p. 28). • La RSE y las APP El sector privado ha comenzado a visibilizar sus iniciativas sociales a través de la RSE, en gran parte, gracias al impulso que los organismos internacionales como Naciones Unidas y Comisión Europea le han dado al tema12. En este apartado se revisará el recorrido internacional sobre la RSE y cómo las iniciativas de inversión social han dado lugar a las APP. Hoy día continúa el debate sobre los efectos (positivos y negativos) que ocasionan las acciones de las empresas. Por tanto, se reconocen los efectos positivos como la creación de empleo y crecimiento económico; y los efectos negativos los daños en la sostenibilidad ambiental, condiciones laborales poco dignas y la corrupción (Domínguez, 2015). También ha sido superada la discusión sobre la terminología, debido a que se le puede llamar Responsabilidad social corporativa o empresarial o simplemente Responsabilidad social. Una definición comúnmente aceptada sobre la Responsabilidad social es la que ofrece la ISO 26000 que fue el resultado de una serie de debates entre 2005 y 2010 que concluyeron en que no se podía hablar de Responsabilidad Social únicamente de las empresas, sino que toda organización debe reconocer que tiene una responsabilidad social por lo cual el concepto la define como: la responsabilidad de una organización ante los impactos que sus decisiones y actividades ocasionan en la sociedad y el medio ambiente, mediante un comportamiento ético y transparente que: contribuya al desarrollo sostenible, incluyendo la salud y el bienestar de la sociedad; tome en consideración las expectativas de sus partes interesadas; cumpla con la legislación aplicable y sea coherente con la normativa internacional de comportamiento; y esté integrada en toda la organización y se lleve a la práctica en sus relaciones (2010, p. 3).

La RSE se puede interpretar como un intento de recrear el pacto Empresa-Sociedad para cerrar la brecha creciente entre lo que la sociedad espera de las empresas

12

Tal es el Caso la Comisión Europea, Banco mundial. En el caso de América Latina están: la Comisión Económica Para América Latina, la Organización de Estados Americanos, Corporación Andina de Fomento, entre otros.

CAPITULO 5. Las Alianzas Público Privadas desde la Cooperación Internacional en América Latina

145

y el comportamiento concreto de éstas tanto en los países desarrollados como en desarrollo (Domínguez, 2015). Estas iniciativas deben contar con un marco institucional y político que favorezca los resultados que el sector público no lograría por sí solo (ECDPM, 2014, p. 29). Es por ello que desde el 200, la Comisión Europea estableció los lineamientos voluntarios sobre RSE en el documento Fomentar un marco europeo para la responsabilidad social de las empresas. En el 2001, la Comisión Europea lanzó el Libro Verde sobre la colaboración público privada y el Derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones haciendo referencia a la relación contractual a largo plazo entre sectores públicos y privados así como a la creación conjunta de una entidad ad hoc, que puede tener participación conjunta o en control de una entidad público o por un operador privado (UE 2006). En el 2011, la Estrategia renovada de la UE sobre RSE para el período 2011-14 propuso una política europea que favorece las mejores prácticas, las iniciativas multilaterales, la cooperación con los Estados y en especial la dimensión internacional de la RSE. En 2014 publicó una comunicación dirigida a fortalecer el rol del sector privado en países en desarrollo para el logro del crecimiento incluyente. Esta dimensión señala que las responsabilidades sociales y ambientales de la empresa dejan de ceñirse al ámbito local, regional o nacional y pasan al global (Domínguez, 2015). La dimensión internacional de la RSE le exige a las empresas (no sólo europeas) tomar el liderazgo ya que debe ajustarse a una serie de estándares, tales como las directrices la OCDE, los principios del Pacto Global la declaración tripartita de la Organización Internacional del Trabajo, los lineamientos de la ISO 26000, entre otros (Domínguez, 2008). Teniendo presente la internacionalización de la RSE, las grandes empresas han unido sus esfuerzos a través de alianzas integrando a otros actores (organismos internacionales) para sumar esfuerzos a través de iniciativas que proponen, tal es el caso del WBCSD, el IBLF y Business for Social Responsibility (BSR).

Consideraciones finales Una vez revisados los debates internacionales que regirán la agenda de cooperación y desarrollo los próximos quince años, identificados los tipos de alianza y los referentes internacionales de las colaboraciones entre los sectores públicos y privados en América Latina, surgen las preguntas ¿De qué manera estos debates y discusiones

146

Ibelis Blanco Rangel

internacionales pueden ser vistos de manera concreta en los territorios? ¿Cuáles mecanismos y herramientas de los públicos y privados permitirán ver en la realidad el discurso coherente y organizado? ¿Cuál es el papel de la sociedad civil en esta materia? Sin ánimo de responder a todas las interrogantes, es claro que se necesita de la voluntad política de los gobiernos latinoamericanos, para que diseñen estrategias que permitan atraer la inversión privada, no solo para se genere un clima económico favorable sino para que, en el marco de esa inversión, se generen programas y proyectos en pro del desarrollo humano incluyente. Desde la cooperación internacional, es inminente la necesidad de que cada agencia de cooperación o ministerio de relaciones exteriores propicie espacios multiactores para que se encuentren y puedan diseñar de manera consensuada rutas y mecanismos que propicien alianzas entre sectores público y privado con participación de la sociedad civil. Si las agencias de cooperación no toman la batuta al respecto, otros actores como los gremios del sector privado tomarán ventaja y se privilegiará el enfoque económico por encima del desarrollo humano.

Referencias Bibliográficas Bárcena, A. (2015). Intervención de Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva de la Comisión Económica para América. Recuperado de: http://www.cepal.org/sites/default/files/ speech/files/iii-conferenciafinanciamientodesarrollo_12marzo2015_edited.pdf BID. (2013). Noticias. Recuperado de: http://www.iadb.org/es/noticias/comunicados-de-prensa/2013-02-12/ambiente-para-las-ppps-en-america-latina-y-el-caribe,10327.html BID. (s.f). http://www.iadb.org/es/structured-and-corporate-finance/financia-el-futuro-sector-privado-con-proposito,6932.html Casado, M. (2007). Fundación Carolina. Recuperado de: http://www.fundacioncarolina.es/ wp-content/uploads/2014/08/DT9.pdf CEPAL. (2012). Los países de renta media. Un nuevo enfoque basado en brechas estructurales. Recuperado de: http://www10.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2012/10649es.pdf CEPAL. (2012). Los países de renta media. Un nuevo enfoque basado en brechas estructurales. Santiago de Chile: Naciones Unidas. Recuperado de: http://www.cepal.org/publicaciones/xml/6/48446/PaisesDeRentaMedia.pdf CEPAL. (2015). Financiamiento para el Desarrollo en América Latina y el Caribe. Un análisis estratégico desde la perspectiva de los países de renta media. CEPAL, Desarrollo económico. Santiago de Chile: Naciones Unidas. Recuperado de: http://repositorio.cepal.org/ bitstream/handle/11362/37767/S1500127_es.pdf

CAPITULO 5. Las Alianzas Público Privadas desde la Cooperación Internacional en América Latina

147

Cortéz, J. (2015). Arquitectura del compromiso empresarial con la agenda post 2015 [Grabado por I. Blanco]. Cartagena, Colombia. Domínguez Martín, R. (2008). La Responsabilidad Social Global Empresarial (RSGE): el sector privado y la lucha contra la pobresa. Revista del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, 59-93. Recuperado de: http://www.empleo.gob.es/es/publica/pub_electronicas/ destacadas/revista/numeros/76/est03.pdf Domínguez, R. (2010). Tomando en serio al sector privado empresarial como actor de la ayuda: la responsabilidad corporativa para el desarrollo. En: La lucha contra el hambre y la pobreza. Madrid. Domínguez, R. (2013). Más allá de la ayuda: una nueva métrica de la ayuda oficial al desarrollo post-2015, 31-45. Domínguez, R. (2015). Cartagena. Documento de trabajo. European Centre for Development Policy Management. (2014). European Centre for Development Policy Management. Recuperado el 28 de Octubre de 2014 de: www.ecdpm.org/dp161 Global Compact LEAD. (2011). Catalyzing Transformational Partnerships between the United Nations and Business. doi:https://www.unglobalcompact.org/docs/issues_doc/un_business_partnerships/Catalyzing_Transformational_Partnerships.pdf Global Partnership. (2015). Effective cooperation. Obtenido de http://effectivecooperation. org/wordpress/wp-content/uploads/2015/01/Documento-3-Consolidacio%CC%81ndel-marco-de-monitoreo-de-la-Alianza-Global_final.pdf Grasa, R. (2014). La cooperación internacional para el desarrollo en Colombia. Una visión orientada hacia el futuro. Recuperado de: APC Colombia: https://www.apccolombia.gov.co/recursos_user/Documentos/Publicaciones/cooperacion-internacional-final-16072014.pdf Grupo Piloto. (2009). Recuperado de: http://www.leadinggroup.org/rubrique198.html IBLF. (2014). IBLF Global. Recuperado de: http://www.iblfglobal.org/about-us ISO. (2010). Guia de responsabilidad social ISO 26000. Ginebra: International Standard Organization. Ministry of Foreing Affairs of the Netherlands. (2013). Ministry of Foreing Affairs of the Netherlands. Recuperado de: http://www.government.nl/documents-and-publications/ reports/2013/06/13/iob-study-public-private-partnerships-in-developing-countries.html Naciones Unidas. (2002). Documento final de la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo. Comité preparatorio de la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, Monterrey. Obtenido de http://www.cinu.org. mx/ffd/documentos/aac257L13S.pdf Naciones Unidas. (28 de Julio de 2008). Recuperado de: http://www.un.org/esa/ffd/doha/ draftoutcome/DraftOutcomeDoc_Spanish.pdf

148

Ibelis Blanco Rangel

Naciones Unidas. (2012). El futuro que queremos. Rio de Janeiro: Naciones Unidas. Recuperado de: https://rio20.un.org/sites/rio20.un.org/files/a-conf.216-l-1_spanish.pdf.pdf Naciones Unidas. (2013). Pacto Global. Recuperado de: http://pactomundial.org/wp-content/ uploads/2013/11/PublicacionArquitectosparaelFuturo2013_final.pdf Naciones Unidas.Departamento de asuntos económicos y sociales. División de Desarrollo. (s.f.). Agenda 21. Recuperado de: http://www.un.org/spanish/esa/sustdev/agenda21/ agenda21spchapter30.htm Naciones Unidas. (2015). Recuperado de: http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/CONF.227/L.1&referer=http://www.un.org/esa/ffd/ffd3/documents. html&Lang=S Naciones Unidas. (2015). Sustainable Development. Obtenido de https://sustainabledevelopment.un.org/owg.html Naciones Unidas. (s.f.). Directrices de cooperación entre las Naciones Unidas y el sector empresarial. Obtenido de http://www.un.org/es/business/guidelines.shtml OCDE.

(2013).

Public

Netherlands:

IOB.

Private

Partherships

Recuperado

de:

in

developing

countries

.

http://www.oecd.org/dac/evaluation/

IOBstudy378publicprivatepartnershipsindevelopingcountries.pdf OECD. (2011). Alianza Busan para la cooperación eficaz. Recuperado de: http://www.oecd. org/dac/effectiveness/49650200.pdf OECD. (2011). OECD. Recuperado de: http://www.oecd.org/dac/effectiveness/49482182.pdf OEI. (2012). Obtenido de http://www.oei.es/decada/accion.php?accion= Socialab. (2015). Socialab. Obtenido de http://socialab.com/paginas/ver/que-es UE. (2006). Síntesis de la legislación UE/ Mercado interior/ Las empresas en el seno del mercado interior/ Contratación pública. Recuperado el 02 de Mayo de 2015, de http:// europa.eu/legislation_summaries/internal_market/businesses/public_procurement/ l22012_es.htm UNESCO-IHE. (2015). Recuperado de: https://www.unesco-ihe.org/ United Nations and Business. (s.f.). Recuperado de: https://business.un.org/en/documents/ resources#scope. VITENS. (2015). Recuperado de: http://www.vitensevidesinternational.com/projects/ WEF. (2014). World Economic Forum. Recuperado de: http://www3.weforum.org/docs/ GAC/2014/WEF_GAC_LatinAmerica_InnovativePublicPrivatePartnerships _ Report_2014.pdf World Economic Forum. (2014). Creating New Models Innovative Public-Private Partnership for Inclusive Development in Latin America.Geneva. Recuperado de: http://www3.weforum. org/docs/GAC/2014/WEF_GAC_LatinAmerica_InnovativePublicPrivatePartnerships_ Report_2014.pdf

CAPITULO 6

Elementos de planeación para el turismo sostenible y responsable en los archipiélagos del Rosario y San Bernardo

Henry Giovanni González Arias1 Darío Gerardo Zambrano Cortés2

Introducción

E

ste documento trata cómo hacer de los archipiélagos del Rosario y San Bernardo un mejor lugar para vivir y un mejor lugar para visitar. Como principal sector económico en las islas, el turismo tiene el potencial de exacerbar o disminuir sus problemáticas. Este documento se deriva de las inquietudes de distintos sectores de la sociedad que han identificado la gran influencia que tiene el turismo en el territorio y han llevado a la formulación de las Agendas ambientales y más recientemente el Plan de Acción Integral para la administración sostenible de los archipiélagos Islas del Rosario y San Bernardo. El principal objetivo del documento es brindar herramientas conceptuales y prácticas para la construcción de una estrategia para la transición hacia un turismo sostenible y responsable en los archipiélagos. Expone distintos instrumentos normativos y de mercado que facilitarían la planeación estratégica contextualizada y

1

Máster en Gestión Ambiental. Director de Investigaciones de la Universidad de San Buenaventura, Cartagena. [email protected].

2

Máster en Manejo Ambiental y de Recursos, Valoración y Gobernancia de Servicios Ecosistémicos. Consultor, Jardín Botánico de Bogotá, [email protected] [149]

150

Henry Giovanni González Arias , Darío Gerardo Zambrano Cortés

llama la atención sobre la articulación colectiva y participativa para la consecución de este objetivo. La transición a un turismo sostenible y responsable es una apuesta integral para llevar la industria a ser ambientalmente sostenible, socialmente justo y económicamente viable. El documento comienza exponiendo la pertinencia del desarrollo del turismo sostenible en el archipiélago como motor para alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio. Expone cómo los conceptos del turismo sostenible y responsable son congruentes y pertinentes con los esfuerzos de protección ambiental y reducción de la pobreza. Continúa exponiendo los modelos de desarrollo de turismo posible y de qué forma se puede construir una visión del turismo en el archipiélago que sea ambientalmente amigable, socialmente equitativo y financieramente viable. El cuarto capítulo expone como la responsabilidad social corporativa es fundamental para llegar a la sostenibilidad de la industria y como las empresas se pueden beneficiar de prácticas más sostenibles manteniéndose competitivas en el mercado. La quinta parte expone los principios del turismo comunitario y hace una evaluación de factibilidad en los archipiélagos. La última sección muestra el papel de las certificaciones ambientales en la regulación del sector privado.

El turismo Sostenible en áreas insulares y el desarrollo sustentable de los objetivos del milenio El desarrollo del turismo como principal fuente de ingreso no es exclusivo de los Archipiélagos del Rosario y San Bernardo. En general, las islas alrededor del mundo comparten una serie de características que han determinado su dependencia del turismo y el desarrollo de un modelo masivo. El surgimiento del turismo como principal actividad económica en territorios insulares se atribuye a una serie de características comunes. Por ejemplo, la economía de las islas está caracterizada por escasez de recursos, que la hace dependiente al continente, predominando los mercados domésticos pequeños y donde su amplia apertura las hace vulnerable a los cambios de la economía mundial (UNWTO, 2012). Su aislamiento limita la comunicación, lo que aumenta los costos para empresarios, el acceso a servicios públicos y en general la presencia estatal. Las islas también son sistemas ecológicamente frágiles, su aislamiento e historia limita la abundancia y reproducción de las especies (McElroy, 2003). Por su tamaño pequeño, las islas son particularmente vulnerables a la presión sobre sus limitados recursos particularmente, agua, tierra y energía. Su limitado espacio también reduce la diversidad de

CAPITULO 6. Elementos de planeación para el turismo sostenible y responsable

151

sectores económicos que pueden desarrollarse y cualquier intervención en el territorio tiene una amplia influencia (McElroy, 2003). Como motor económico el turismo provee el mayor número de empleos, ocupa la mayor extensión de infraestructura y es el sector económico con mayor crecimiento en islas. El panorama no es muy distinto para los Archipiélagos del Rosario y San Bernardo. El turismo ocupa el 83% de la actividad económica y provee de cerca de $343.000 millones de pesos anualmente siendo una fuente esencial de empleos y sustento diario. Con un aumento anual de visitas del 15% anual, el sector turístico se perfila como unas de las actividades económicas más prometedoras para el archipiélago. Aun así, el turismo desarrollado actualmente es extensivo y poco inclusivo mostrando una altísima desigualdad de ingresos cercana a la desigualdad absoluta, altos niveles de necesidades básicas insatisfechas de 82,72% y un reducido manejo de aguas y residuos sólidos. El turismo es frecuentemente identificado como un sector prometedor en muchas islas ya que ofrece oportunidades de diversificación económica que puede contribuir al crecimiento local; la Organización Mundial del Turismo lo reconoce como un efectivo contribuidor a los Objetivos del milenio (Ver ) especialmente a aquellos relacionados con la reducción de la pobreza, conservación ambiental, creación de empleo para mujeres, comunidades indígenas y jóvenes (ver ). Los objetivos del milenio alcanzaron reconocimiento mundial, liderados por los países miembros de las Naciones Unidas, de que el desarrollo de los países no puede ser posible si hay amplios sectores de la sociedad donde las necesidades básicas como la salud la educación, alimentación, el acceso a agua potable y el trabajo digno siguen insatisfecho. El turismo como herramienta para alcanzar los objetivos del milenio fue totalmente relevante para los archipiélagos del Rosario y San Bernardo. Como se mencionó anteriormente, las condiciones de pobreza y el acceso a servicios públicos es deficiente en los archipiélagos. En una reciente evaluación de los objetivos del milenio para el departamento de Bolívar, se ve que los objetivos como el 1 el 3 y el 5 están lejos de alcanzarse. El informe muestra que aspectos como línea de Pobreza e informalidad y otros como la brecha de desempleo, la violencia sicológica y de pareja, la ocupación de la mujer en cargos directivos, la mortalidad materna, el embarazo juvenil, entre otros, se hallan lejos del cumplimiento de las metas en 2015 y, por tanto, deberían merecer especial atención por parte del gobierno y la sociedad locales (Espinosa, 2012).

152

Henry Giovanni González Arias , Darío Gerardo Zambrano Cortés

Cuadro 1. Objetivos del desarrollo del milenio. 1.ERRADICAR POBREZA EXTREMA Y EL HAMBRE Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción de personas que sufren hambre. Conseguir pleno empleo productivo y trabajo digno para todos, incluyendo mujeres y jóvenes. Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción de personas cuyos ingresos son inferiores a un dólar diario. 3.PROMOVER IGUALDAD DE GÉNERO Y EMPODERAMIENTO DE LA MUJER

2. ALCANZAR EDUCACIÓN PRIMARIA UNIVERSAL Asegurar que en 2015, la infancia de cualquier parte, niños y niñas por igual, sean capaces de completar un ciclo completo de enseñanza primaria.

4.REDUCIR MORTALIDAD INFANTIL

Eliminar las desigualdades entre los géneReducir en dos terceras partes, entre 1990 ros en la enseñanza primaria y secundaria, y 2015, la mortalidad de niños menores de preferiblemente para el año 2005, y en todos cinco años. los niveles de la enseñanza antes de finales de 2015 5. MEJORAR LA SALUD MATERNA Reducir en tres cuartas partes, entre 1990 y 2015, la mortalidad materna Lograr el acceso universal a la salud reproductiva.

7. SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL - Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales y reducir la pérdida de recursos del medio ambiente - Haber reducido y haber ralentizado considerablemente la pérdida de diversidad biológica en 2010. - Haber mejorado considerablemente, en 2020, la vida de al menos 100 millones de habitantes de barrios marginales. - Reducir a la mitad, para 2015, la proporción de personas sin acceso sostenible al agua potable y a servicios básicos de saneamiento. Fuente: Elaboración propia

6. COMBATIR EL SIDA/VIH, MALARIA Y OTRAS ENFERMEDADES Haber detenido y comenzado a reducir la propagación del VIH/SIDA en 2015. Haber detenido y comenzado a reducir, en 2015, la incidencia de la malaria y otras enfermedades graves 8. DESARROLLAR ALIANZA GLOBAL PARA EL DESARROLLO - En cooperación con el sector privado, dar acceso a los beneficios de las nuevas tecnologías, especialmente las de la información y las comunicaciones. - En cooperación con las empresas farmacéuticas, proporcionar acceso a los medicamentos esenciales en los países en desarrollo a precios asequibles.

CAPITULO 6. Elementos de planeación para el turismo sostenible y responsable

153

Cuadro 2. Formas de contribución del turismo sostenible a los objetivos del milenio (unwto, 2013). 1.ERRADICAR POBREZA EXTREMA Y EL HAMBRE

2. ALCANZAR EDUCACIÓN PRIMARIA UNIVERSAL

Reclutamiento local, inversión en empresas locales, (distribución justa), campañas contra la pobreza, apoyo logístico para ONGs.

Financiación para escuelas, a profesores, provisión de materiales escolares & computadores, entrenamiento técnico e idiomas, becas y mentorías para el personal y la comunidad local, programa de información para usuarios y proveedores, etc.

3.PROMOVER IGUALDAD DE GÉNERO Y EMPODERAMIENTO DE LA MUJER

4.REDUCIR MORTALIDAD INFANTIL

Programas de becas para dirección profesional, talleres de movilidad profesional, estructuras de soporte familiar para mujeres cabeza de hogar, entrenamiento técnico, aprendizaje de habilidades

Inversión social en facilidades sanitarias, revisiones medicas gratuitas (individuales y para la comunidad), consejería nutricional y programas de educación durante el embarazo, programas de educación juvenil, despacho de medicamentos y personal gratuito, transferencia gratuita de infantes en necesidad médica, personal médico y equipo, etc.

5. MEJORAR LA SALUD MATERNA Chequeos y cuidados gratuitos, provisión gratuita de complementos relacionados con la maternidad, programas de educación, inversión en investigación y desarrollo, financiación para instalaciones de salud, instalaciones para el cuidado infantil, etc. 7. SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL Cumplimiento de avanzadas normas y estándares (ISO 14001, certificación Green Globe, etc.), eficiencia de uso de recursos, energías renovables, reciclaje y eco-materiales y acciones para la protección de la fauna y ecosistemas. Fuente: Elaboración propia

6. COMBATIR EL SIDA/VIH, MALARIA Y OTRAS ENFERMEDADES Prevención, entrenamiento y actividades de concientización, talleres de educación a la comunidad, revisions médicas gratuitas, políticas y programas de inclusion social, transporte para equipo medico y personal. 8. DESARROLLAR ALIANZA GLOBAL PARA EL DESARROLLO Colaboración entre sectores públicos, privados, asociaciones independientes y sociedad civil para proveer recursos y asistencia a los gobiernos y las comunidades a través del desarrollo del turismo y crecimiento.

154

Henry Giovanni González Arias , Darío Gerardo Zambrano Cortés

El impulso del turismo en los archipiélagos del Rosario y San Bernardo es particularmente un reto, ya que sus condiciones de insularidad vienen acompañadas de complejidad en su planeación, desarrollo y manejo, por ejemplo, el manejo del transporte y sus efectos, la polución terrestre y acuática poco manejada, extensivo uso de material no renovable, susceptibilidad a las influencias del mercado, pobres condiciones laborales, impactos a la biodiversidad y herencia cultural. Aun con estos problemas, los archipiélagos constituyen un paisaje único, su pequeño tamaño facilitaría la implementación de medidas, la coordinación y el desarrollo del sector turístico. Reconociendo el enorme potencial pero los adversos efectos que tiene el turismo se planea la necesidad que la promoción y soporte de la industria sea respetuoso con el medio ambiente y la forma de vida de los locales. El turismo sostenible tiene el potencial para alcanzar cada uno de estos requerimientos.

El turismo de desarrollo sostenible y responsable: un nuevo modelo de desarrollo para las áreas insulares La necesidad del desarrollo del turismo basado en principios económicos, ambientales y sociales para asegurar el sostenimiento prolongado de la industria viene reconociéndose desde finales de los años 80 de este siglo con el informe Bruthland donde se define el desarrollo sostenible. La adopción de los principios del desarrollo sostenible en el turismo empieza a desarrollarse desde entonces, tomando cada año cada vez más fuerza, en el discurso de las Naciones Unidas y complementándose con diferentes debates (Barbini, 2012). Es así que en 2004, la OMT (Organización Mundial del Turismo) emite sus 12 principios del turismo sostenible que se presentan en el cuadro 3. Desde entonces, mayor atención se ha puesto en la infraestructura, la contaminación, la pérdida de identidad cultural de las comunidades anfitrionas, la explotación y el trabajo discriminado en la industria. Los 12 principios del turismo sostenible abogan por la cooperación internacional para que las economías basadas en el turismo tengan menos impacto sobre el ambiente, incluyan un sentido de respeto cultural y sean eficientes económicamente. Es un llamado multisectorial a transformar la industria en base a los principios de la sostenibilidad y garantizar su sostenibilidad a largo plazo siguiendo tres dimensiones (Goodwin, H, 2011): 1. Hacer uso de los recursos ambientales que constituyan elementos clave en el desarrollo del turismo, manteniendo los procesos ecológicamente esenciales y ayudar a conservar el patrimonio natural y la biodiversidad.

CAPITULO 6. Elementos de planeación para el turismo sostenible y responsable

2.

3.

155

Respetar la autenticidad socio cultural de las comunidades anfitrionas, conservar el patrimonio cultural construido y viviente y valores tradicionales y colaborar con el entendimiento intercultural y la tolerancia. Asegurar operaciones económicamente viables a largo plazo, proveyendo de beneficios socioeconómicos a todos los actores equitativamente, oportunidades de empleo estable y salario, servicios sociales y opciones que contribuyan a la reducción de la pobreza.

El turismo sostenible es una actividad multisectorial que no es solo moldeada a nivel corporativo sino a nivel individual. El turismo sostenible constituye una forma nueva de planificar, ofertar, demandar y comercializar el producto turístico manteniendo altos niveles de satisfacción turística y una experiencia memorable que concientice sobre la sostenibilidad en cada destino (Goodwin, H, 2011). A nivel corporativo, el turismo sostenible es la experiencia turística y los servicios que se provee; a nivel individual es la forma como se reserva el tipo de alojamiento, transporte y actividades que se van a experimentar en otro lugar (Goodwin, H, 2011). Cuadro 3. Objetivos del turismo sostenible (unwto, 2013).

1. Económicamente viable: Asegurar la viabilidad y competitividad de los destinos y empresas turísticas, de tal forma que sea posible continuar y derivar beneficios a largo plazo. 2. Prosperidad Local: maximizar la contribución del turismo a la prosperidad del destino 3. Calidad de empleo: fortalecer el número de trabajos locales creados y soportados por el turismo incluye el nivel de pago, condiciones de servicio y disponibilidad para todos sin discriminación por género, raza, discapacidad o en otras formas. 4. Equidad social: buscar una amplia distribución de los beneficios sociales y económicos del turismo a través de la comunidad receptiva, incluyendo mejorar las oportunidades, el ingreso y los servicios disponibles para los pobres. 5. Satisfacción del visitante: proveer de una experiencia segura, satisfactoria y gratificante para los visitantes, sin importar género, raza, discapacidad o en otras formas.

156

Henry Giovanni González Arias , Darío Gerardo Zambrano Cortés

6. Control legal: involucrar y empoderar a las comunidades locales en la planeación y latomad e decisions sobre el manejo y futuros desarrollo del turismo en el area en consulta con los tomadores de decisiones. 7. Bienestar comunitario: Mantener y fortalecer la calidad de vida de las comunidades locales, incluyendo estructuras sociales y acceso a los recursos, amenidades y sistema de soporte de vida, evitar cualquier forma de degradación y explotación. 8. Riqueza cultural: Respetar y promover la herencia cultural, la cultura auténtica, tradiciones y autenticidad de las comunidades anfitrionas. 9. Integridad física: Mantener y promover la calidad de los paisajes, urbanos, rurales y evitar la degradación física y visual del ambiente. 10. Diversidad Biológica: apoyar la conservación de áreas naturales, habitats, fauna Silvestre, y minimizer el daño a ellos. 11. Eficiencia de los recursos: Minimizar el uso de recursos escasos y no renovables en el desarrollo y operación de las instalaciones y servicios. 12. Calidad Ambiental: Minimizar la polución del aire, agua y tierra y la generación de desechos por las empresas turísticas y visitantes Fuente: Elaboración propia

Modelos de desarrollo del turismo sostenible El surgimiento del concepto del turismo sostenible ha traído consigo un amplio debate en la comunidad internacional sobre cómo debe realizarse (Barbini, 2012; Bertoni, 2008; Goodwin, 2011). Al debate del turismo sostenible se han permeado las discusiones mismas del desarrollo sostenible, por ejemplo, qué es el desarrollo y si en verdad se necesita de él. La multitud de opiniones y posiciones ha generado un amplio material disponible para los tomadores de decisiones y la comunidad misma. En realidad, este documento no pretende dar a conocer esta cantidad de posiciones ni contrastarlas, más que eso, pretende mostrar consideraciones generales y experiencias de cómo puede ser implementado. Asimismo, subrayar limitaciones y oportunidades existentes y dejar abierta la elección a la misma comunidad, las instituciones y las empresas de cuál es el turismo que se vislumbra en el territorio. Al analizar el sector turístico en lo archipiélagos es posible proponer diferentes modelos basados en dos ejes: la intensidad de la regulación y la escala de turismo (Weaver& Lawton, 1999). Distintas formas de turismo pueden generarse en el

CAPITULO 6. Elementos de planeación para el turismo sostenible y responsable

157

continuo de estos dos ejes, pero en general pueden identificarse cuatro categorías: el turismo deliberado alternativo, el turismo circunstancial alternativo, turismo masivo sostenible y turismo insostenible masivo (Weaver& Lawton, 1999). A este último puede ubicarse el turismo que actualmente se practica en las islas, (Figura 1). En contraste, el turismo masivo sostenible se ampara en un marco regulatorio interno (la industria misma o el mercado) y externo (el gobierno) para asegurar que las capacidades de carga no sean sobrepasadas. La baja intensidad caracteriza al turismo alternativo. El turismo circunstancial alternativo es reconocido por ser la etapa inicial de cualquier desarrollo turístico, hay baja regulación pero la adherencia a normas ambientales y de construcción es un efecto secundario y no es producto de la planeación y manejo de las decisiones. Por su parte, el turismo alternativo deliberado se enmarca en la toma de decisiones y planificación para orientar la oportunidad turística hacia un entorno regulado que limite las amenazas. Figura 1. Modelos de desarrollo turístico. (Weaver & Lawton 1999). El punto ilustra la posición estimada del turismo en los archipiélagos. Las flechas ilustran las posibles transiciones.

Escala

Alta

Turismo Alternativo Deliberado

Turismo Masivo Sostenible

Turismo alternativo Circunstancial

Turismo Masivo Insostenible

IRSB 2013

Baja

Regulación

Alta

Baja

El sector turístico es dinámico, la inclusión de un destino turístico en uno de los escenarios mencionados lleva a reconocer la factibilidad de la transición de ellos. Son las medidas de manejo e incentivos económicos y políticos que permiten la transición entre estos modelos. La transición más común es entre el turismo circunstancial

158

Henry Giovanni González Arias , Darío Gerardo Zambrano Cortés

al insostenible, algo idealmente no deseado, donde se intensifica el turismo por las demandas del mercado; una mayor demanda atrae una mayor inversión. Los archipiélagos de San Bernardo y del Rosario pueden ubicarse en esta transición donde el marco regulatorio existe pero es débil, se ha controlado marginalmente la construcción pero los visitantes continúan creciendo anualmente. El por qué no se ha convertido en un ejemplo extremo de turismo masivo, puede atribuirse a las dificultades de acceso y el estado legal de los terrenos que limita la inversión. Otra transición posible sería del turismo deliberado alternativo a turismo masivo sostenible; es posible, mientras la demanda sea alta y la capacidad de carga pueda ser ampliada. Aquí la regulación interna y externa debe ser más fuerte para no convertirla en insostenible. La posición actual del turismo en las islas le da una ventaja en la futura transición a otros escenarios. Por ejemplo, la transición a un turismo masivo sostenible solo es posible con una mayor regulación tanto del tipo de mercado y gubernamental que implemente medidas de control de desechos y que regule la cantidad de turistas. También es posible cambiar a un turismo alternativo deliberado donde los esfuerzos de planeación regulen los impactos pero que se mantenga en una baja escala. En las siguientes secciones se tocarán herramientas y conceptos para la transición entre modelos de desarrollo turístico, esto es la certificación y responsabilidad corporativa, el ecoturismo y turismo comunitario.

Aspectos del turismo sostenible y responsable como fuente de sostenibilidad ambiental La definición inicial de turismo sostenible abrió un gran debate ya que ha sido definido ampliamente y existen muchas interpretaciones y formas de abordarlo (Bertoni, 2008) de tal forma que se ha mantenido bastante abstracto y abrumador para mover a las personas, en cierta forma ha perdido sentido. Tal es el caso del lavado verde (greenwashing) donde predomina terminología eco, verdeo sostenible para mostrar responsabilidad ambiental de los hoteles y atraer consumidores cuando en verdad no existe un cambio de prácticas o de desempeño que implique mejoras ambientales y donde se mantienen estatus de desigualdad laboral. El turismo sostenible ha sido cuestionado por la necesidad de un marco regulatorio para su ejecución que implica voluntad gubernamental o corporativa para desarrollarlo, es decir, se mantiene centralizado y es vulnerable a la imposición de modelos con poco significado local (Goodwin, 2011). Las inquietudes que se generaron con la introducción del concepto inicial del turismo sostenible, la persistencia

CAPITULO 6. Elementos de planeación para el turismo sostenible y responsable

159

del desarrollo del turismo poco equitativo y respetuoso con las culturas, formas de vida y patrimonio de las comunidades anfitrionas llevó a distintos sectores de la sociedad a formular la necesidad de desarrollar formas alternativas de turismo cuyo componente favoreciera mayor contacto y entendimiento entre turistas y las poblaciones. Fue así que en el 2002 fue llevada a cabo en Ciudad del Cabo la primera conferencia internacional de turismo responsable en los destinos, donde se dieron los fundamentos para articular el desarrollo sostenible y el desarrollo del turismo responsable que llevó más tarde a los 12 principios para el turismo sostenible mencionados anteriormente. La reunión dio como resultado la Declaración de ciudad del Cabo para el turismo responsable, cuyos principios son: 1. Minimiza los impactos negativos y maximiza los positivos desde el punto de vista económico, ambiental y social. 2. Genera mayores beneficios económicos para la población local y mejora el bienestar de las comunidades anfitrionas, las condiciones de trabajo y el acceso a la industria. 3. Involucra a la población local en las decisiones que afectan a sus vidas y a sus oportunidades. 4. contribuye positivamente a la conservación del patrimonio natural y cultural y al mantenimiento de la diversidad mundial. 5. Ofrece experiencias más agradables a los turistas a través de conexiones más significativas con la población local, y de una mayor comprensión de las cuestiones culturales, sociales y ambientales locales. 6. Facilita el acceso a personas con movilidad reducida, y: 7. tiene en cuenta los aspectos culturales ya que promueve el respeto entre turistas y anfitriones y contribuye al orgullo y a la confianza local. El concepto de turismo responsable ha proporcionado al concepto de turismo sostenible algo más de practicidad al enfocarse en los resultados a obtener desde un punto de vista local. El turismo responsable emerge para responder las necesidades de descentralización que sean más pertinentes a nivel local y que no dependan del control del mercado o gubernamental (Goodwin, 2011). Es un llamado a tomar responsabilidad social y ambiental sobre las acciones tanto individuales, empresariales y gubernamentales, sin importar la forma de turismo que se siga. El turismo responsable promueve la racionalidad y ética en la forma como las personas realizan sus viajes (comprar, manejar y escoger los viajes) y la forma como las empresas formulan los negocios. Al responder a necesidades de descentralización y en enfocarse

160

Henry Giovanni González Arias , Darío Gerardo Zambrano Cortés

localmente, el turismo responsable implícitamente llama a la acción colectiva, a la responsabilidad sobre el territorio y las decisiones que se tomen en él a preguntarse en cada decisión ¿qué estoy haciendo por la sostenibilidad? (Goodwin, 2011).

Desarrollo del turismo comunitario en los Archipiélagos del Rosario y San Bernardo En la sección anterior se resaltó la variedad de formas que puede tomar el turismo alternativo en miras al desarrollo del turismo sostenible en los archipiélagos. Una de estas variaciones es el turismo comunitario, principalmente, desarrollado en reacción a la exclusión y desigualdad laboral comunes en la industria turística tradicional. El turismo comunitario consiste en microempresas turísticas manejadas y operadas por locales, las formas más frecuentes son el ecoturismo y el turismo rural donde los visitantes son atraídos por atractivos naturales o son partícipes de la rutina de granjas. Las personas locales participan como guías en la oferta de alojamiento y los servicios, mientras que el turista se beneficia de una experiencia autentica participando y conociendo la forma de vida local (Leksakundilok, 2006). Mundialmente la formulación de este tipo de proyectos ha sido reconocida como una herramienta fundamental para promover el turismo y proveer formas alternativas de vida a comunidades rurales y contribuir con objetivos de conservación y reducción de la pobreza (UWTO, 2013). El turismo comunitario ha sido ampliamente promovido en parques naturales de todo el mundo para compensar las restricciones de uso en las áreas de conservación. En Colombia ha sido fuertemente apoyado por el gobierno, existe el Comité Interinstitucional de Ecoturismo, la red de turismo sostenible y políticas como las Política de Turismo Social, Cultural, de Naturaleza y Ecoturismo; también los lineamientos para el desarrollo del turismo comunitario en Colombia. El ecoturismo es línea estratégica del plan de Parques 2007-2009 y se contempla también en el Plan de Desarrollo 2011-2014 como herramienta para el desarrollo regional. En el archipiélago de Islas del Rosario y San Bernardo se han implementado programas de ecoturismo comunitario, especialmente en Isla Grande y el predio La Cocotera donde Parques Naturales han proveído de infraestructura para el desarrollo del turismo manejado por los residentes. Es importante resaltar que a pesar que el concepto de turismo comunitario es atractivo, no significa que es una panacea. Evaluaciones alrededor del mundo sobre este tipo de iniciativas ha demostrado que hay pocas evidencias tangibles de los beneficios producidos o la reducción de la pobreza (Armstrong, 2012; WWF,

CAPITULO 6. Elementos de planeación para el turismo sostenible y responsable

161

2001). Lo que se ha encontrado es que el turismo comunitario tiene baja ocupación, muchas veces se denomina turismo sostenible pero no tiene ninguna característica de tal, dependen de financiación externa o los ingresos que generan son limitados para desarrollo de proyectos; la comercialización de un lugar o una experiencia no se ha basado en investigación, la promoción está mal dirigida así como la falta de conocimiento de la comunidad y asesores (Armstrong, 2012).También es importante recordar que el ecoturismo es un negocio y como tal se debe definir, por lo tanto, es susceptible a la influencia del Mercado: la competencia, las fluctuaciones del Mercado y los gustos de los turistas. Esto es importante considerarlo si las expectativas, la gestión de inversión y colaboración se comienzan a desarrollar; una iniciativa mal planificada puede desalentar la participación de la comunidad en futuros proyectos (Armstrong, 2012; WWF, 2001). Con el fin de evaluar la factibilidad de un proyecto comunitario, esta sección desarrolla una evaluación rápida de acuerdo con la metodología propuesta por la agencia de cooperación alemana (Steck, 1999) y parámetros contemplados en los Lineamientos de ecoturismo comunitario en Colombia y las directrices para el desarrollo del turismo comunitario de la WWF (2001).

Evaluación rápida de factibilidad del turismo comunitario La metodología utilizada se basa en una evaluación con información secundaria y conocimiento del área, la evaluación es una aproximación cualitativa e iterativa que tiene en cuenta preguntas generales sobre: 1. La claridad de objetivos e intereses como por ejemplo expectativas y medidas a mejorar con la intervención. 2. Factibilidad del turismo como valor atrayente, infraestructura y mercados. 3. Compatibilidad del turismo con características naturales y sociales. 4. Prerrequisitos para obtener beneficios significativos Para complementar los criterios se utilizaron aspectos de Lineamientos de ecoturismo comunitario en Colombia y las directrices para el desarrollo del turismo comunitario de la WWF (2001) y también aspectos evaluados en (Armstrong, 2012). En el siguiente cuadro se muestran los aspectos considerados para la evaluación.

162

Henry Giovanni González Arias , Darío Gerardo Zambrano Cortés

Cuadro 4. Aspectos de la factibilidad de programas turísticos comunitarios. Atributos de la empresa Orígenes y claridad de objetivos Activos Localidad Relaciones externas actores involucrados Donantes, ONG, financiadores Relacionescomerciales Redes y facilitación Apoyo gubernamental Diversidad y segmentación de los Turistas

Acceso al mercado y desarrollo del producto Características de la Investigación de mercado comunidad Vinculación del sector privado Contexto institucional Marco político y regulador Desarrollo del producto Desarrollo de la empresa Operaciones Participación y consulta Manejo y finanzas Planeación de la viabilidad Distribución de beneficios Planeación y desarrollo del Marketing y promoción negocio Manejo de impactos sociales Habilidades y entrenamiento y ambientales Propiedad de la empresa y Evaluación y monitoreo control Contexto local

Fuente: Elaboración propia

A continuación se citan los elementos que facilitan e impiden el desarrollo del ecoturismo comunitario en los archipiélagos del Rosario y San Bernardo: Fortalezas • Existen Iniciativas de ecoturismo en los archipiélagos y experiencia de algunos pobladores. • El ecoturismo desarrollado proporciona una forma de vida pero no es lo suficientemente rentable para cambiar comportamientos o tener efectos en la calidad ambiental. • No se identificaron impedimentos económicos o políticos que imposibiliten efectivamente el comercio y aseguren la inversión. • Hay apoyo gubernamental y marco legal para obtener financiación, facilitar alianzas y retener ganancias. • Hay paisajes y vida silvestre atractivos y de gran interés; gran demanda del lugar. • Ecosistemas con una susceptibilidad media-baja a la perturbación • Existen estructuras de decisión comunitaria y potencial para realizar nuevas. • Existen iniciativas, lineamientos y experiencias en otras regiones; hay instrumentos para coordinar y financiar. • La zona ya tiene una amplia demanda de turismo. • Es posible restringir y determinar el uso en determinadas zonas.

CAPITULO 6. Elementos de planeación para el turismo sostenible y responsable

163

Impedimentos • Limitada inclusión de la comunidad en procesos de diseño y formulación de programas de turismo comunitario. • Desconocimiento de las habilidades y expectativas de los miembros de la comunidad. • Hay pocos miembros de la comunidad involucrados en las iniciativas existentes, esto limita el impacto de la medida. • El ecoturismo que se desarrolla está proporcionando una forma de vida pero no constante, sigue siendo una economía marginal. • No se ha definido un objetivo de conservación y el ecoturismo desarrollado está proporcionando limitados a bajos beneficios a los objetivos de conservación. • Alta incertidumbre en los derechos de propiedad de la comunidad. • Intermedio grado de seguridad y certidumbre para los visitantes. • Insuficiente acceso a servicios públicos, médicos y disponibilidad de agua potable. • Intermedia accesibilidad física y de telecomunicaciones. • No hay prueba de mercado sobre la demanda potencial. • No está integrado a actividades multisectoriales en el área. • La adopción del ecoturismo no significa ninguna compensación por prácticas no sostenibles. • Poco seguimiento y evaluación a las medidas implementadas. • Infraestructura cuantitativa y cualitativamente deficiente. • Aunque hay turismo en el área y demanda potencial falta investigación de mercado. • Es posible hacerlo a nivel local porque existe marco económico y normativo. • Las comunidades están familiarizadas parcialmente o poco con el negocio y su administración. • Se desconoce disposición de colaborar de la industria. • Hay soporte político pero el personal y expertos son limitados para hacer cumplir reglamentaciones. • La comunidad es heterogénea y difícilmente organizada con propiedad y autonomía política incierta. • Hay poca claridad en procesos de monitoreo y evaluación de los programas implementados.

164

Henry Giovanni González Arias , Darío Gerardo Zambrano Cortés

De acuerdo a los resultados, el desarrollo del turismo comunitario tiene limitado sentido en los archipiélagos. Los aspectos considerados en la tabla son características que facilitan el éxito de un proyecto de turismo comunitario enmarcado en los principios del turismo sostenible, su presencia no es obligatoria pero facilitan la evaluación del progreso de la implementación llamando la atención sobre aspectos relevantes en la planeación. Los resultados anteriores también sugieren oportunidades para la adopción de proyectos y espacios para la toma de decisiones en el archipiélago de tal manera que se mejoren los procesos de planificación de la iniciativa. El primer tema a resaltar fue el aspecto de objetivos y expectativas, donde los objetivos de desarrollo social o ambientales están pobremente definidos y donde la inclusión de la comunidad en la planeación, mas no en la participación, ha sido deficiente. El desarrollo de turismo sostenible debe enmarcarse para mejorar aspectos ambientales, sociales y definirse como un incentivo para dejar de hacer una actividad que es contraria a los principios de la sostenibilidad. En lo hallado todavía no ha sido claro qué actividad pretende reemplazar, sugiriendo que el ecoturismo hasta el momento está delineado para suministrar ingresos adicionales pero no es lo suficientemente motivador como para que la comunidad lo adopte. Los aspectos de factibilidad y compatibilidad fueron los más destacados. Las grandes ventajas se encuentran en el marco legal y las políticas desarrolladas nacionalmente para fomentar el turismo de naturaleza y comunitario; los pobladores tienen experiencia con el turismo y la demanda es alta para la zona pero no se conoce la demanda por servicios ecoturísticos. La gran incertidumbre en los derechos de propiedad en el territorio así como las deficiencias en accesibilidad, infraestructura y los servicios públicos limitan la factibilidad de la iniciativa. Es decir, es posible una iniciativa de turismo comunitario pero los beneficios recibidos serían marginales. La realización de la anterior evaluación rápida es un requisito para monitorear la implementación de cualquier iniciativa, no obstante, es limitada y es necesario complementar con estudios de más en profundidad (por ejemplo, con un estudio de marketing) para resolver las falencias identificadas. El desarrollo del turismo es un proceso iterativo, de continua evaluación y a largo plazo. El desarrollo de una empresa ecoturística puede tomar años para que sea capaz de ser autosuficiente, más aun en un contexto comunitario; es verdad que en un principio debe ser apoyado con fondos externos, subsidios y donaciones pero a largo plazo debe generar beneficios individuales y comunitarios, ya sea monetarios u oportunidades sociales, ambientales, culturales y de educación. Para recibir estos beneficios es necesaria la planeación y definición clara de objetivos. A continuación se presenta un marco lógico para la planeación de la iniciativa ecoturística

CAPITULO 6. Elementos de planeación para el turismo sostenible y responsable

165

desarrollado por la agencia de cooperación alemana (Steck, 1999), se recomienda consultar el documento para mayores detalles. Los indicadores de desempeño pueden desarrollarse a partir de los parámetros y los aspectos evaluados en la evaluación rápida. Figura 2. Ciclo de planeación para proyectos participativos de turismo sostenible (Basado de Steck, 1999). Análisis de la situación Intereses y actores Problemas y potenciales Prerequisitos y marco lógico

Monitoreo y evaluación Evaluación rápida

Vinculación de la comunidad

Diseñar la estrategia de desarrollo turístico Investigación de mercado

desarrollo de producto y mejora definición de objetivos, etc.

Determinar roles y responsabilidades Alianzas publicas-privadas, determinar nivel de envolvimiento de los actores, etc.

Aspectos relevantes del papel del sector privado en el desarrollo del turismo sostenible: la certificación ambiental El sector empresarial es uno de los actores más importantes para cambiar hacia el turismo sostenible y responsable en los archipiélagos del Rosario y San Bernardo. Su inclusión es estratégica porque fomenta la participación democrática y provee financiación para la ejecución de proyectos a través de alianzas públicas y privadas, también porque las acciones del sector privado repercuten enormemente en la sostenibilidad de los archipiélagos. Los operadores turísticos y las agencias de turismo tienen una enorme capacidad de influir en este desarrollo ya que ellos tienen el control directo sobre las actividades que se desarrollan en el área, es decir, la forma de turismo que se ofrece y se compra.

166

Henry Giovanni González Arias , Darío Gerardo Zambrano Cortés

En la figura 4 se representa, en general, esta relación, donde cada segmento es un grupo de actores de la cadena siendo el alto el volumen y el ancho la influencia. Como se observa, las agencias de turismo y operadores son pocas e influyen enormemente porque tienen la capacidad para diseñar e influenciar la compra de productos sostenibles. Por otro lado, con cerca de 100 establecimientos son los hospedajes en las islas que tienen la capacidad de manejar los impactos del alto volumen de personas que entran al área. Los residentes actúan sobre una fracción pequeña del territorio y tienen escasa influencia sobre lo que otros actores hagan en el territorio. De manera similar los turistas, a pesar de su volumen, son actores itinerantes, cada uno de una cultura y destino diferente con sus propias prioridades de sostenibilidad. En conclusión, la adopción de prácticas sostenibles es más factible en el sector privado porque el reducido número de actores facilitaría las alianzas, la adopción de medidas y tienen un mayor impacto en la sostenibilidad de los archipiélagos de Islas del Rosario y San Bernardo.

Hoteles Agencias de Turismo

Hoteles

Turistas

Volumenes

Figura 3. Actores del sector turístico y su influencia en la sostenibilidad de los archipiélagos.

Operadores turisticos

Residentes

Influencia en la sostenibilidad

En este contexto de regulación del sector privado, la certificación ambiental puede ser una herramienta importante para alcanzar la sostenibilidad del sector. La certificación es un proceso voluntario que evalúa, monitorea y otorga un certificado escrito en el que se hace constar que una empresa, producto, proceso, servicio o gestión del sistema cumple con una serie de requerimientos específicos (Goodwin, 2011 y Chaves, D, 2004). La certificación puede basarse en procesos o el desempeño del producto turístico. Es una herramienta para informar al consumidor que

CAPITULO 6. Elementos de planeación para el turismo sostenible y responsable

167

determinado bien o servicio cumple con estándares que buscan la sostenibilidad. Estos criterios pueden ser el manejo de agua, ruido, residuos pero también el nivel de ingreso de trabajadores, la inclusión de mujeres cabeza de hogar, etc. La certificación es regulada por terceras personas (ONG’s, Asociaciones, etc.) que se encargan de verificar los criterios; esto reduce la necesidad de intervención gubernamental. Los incentivos para las empresas de adoptarlo son que dado que es una marca de reconocimiento, muchos de los criterios están orientados a la eficiencia de la gestión y manejo de recursos teniendo efectos directos sobre las finanzas de la empresa, igualmente provee de una diferenciación empresarial, una asistencia técnica calificada y consejería para la mejora del desempeño (Goodwin, 2011 y Chaves, D, 2004). En el mundo existen alrededor de 100 esquemas de certificación del turismo que incluyen certificación de turismo masivo, turismo sostenible y ecoturismo, todas ellas incluyen distintos aspectos de la sostenibilidad (Chaves, D, 2004). En Colombia existen normas técnicas del grupo NTS-TS dedicada a los requisitos de sostenibilidad y asegurar la calidad turística y las NTS-AV dedicadas a regular el turismo Aventura. También existe una certificación de sostenibilidad, la norma NTC 5133 para adquirir el Sello Ambiental Colombiano. En los anexos se encontrará un resumen de estas normativas. La norma NTC 5133 es una de las normas que puede ayudar mayormente a dirigir el turismo hacia la sostenibilidad. Es una norma dirigida a hospedajes y tiene como criterios el cumplimiento de la legislación ambiental, la implementación de un sistema de gestión ambiental básico, información e integración en la protección de ecosistemas, uso eficiente de agua y energía y el consumo y origen de los productos utilizados. Como puede verse es una normativa integral que contribuye a la sostenibilidad del sector hotelero. La adopción de un esquema de certificación no asegurará la sostenibilidad del turismo, es necesario adoptar varios esquemas complementarios que permitan certificar aspectos ambientales, sociales y económicos al mismo tiempo. Es necesario tener en cuenta que la certificación implica unos costos de adopción y de verificación anuales, lo que implica considerar su subsidio en un principio asegurándose que la planeación permita seguir adoptando la certificación anualmente. La concertación y la planeación es fundamental para que la certificación ayude a los objetivos de los proyectos independientes, por ejemplo el ecoturismo, y permita mantener las expectativas de todos los actores durante el largo proceso.

168

Henry Giovanni González Arias , Darío Gerardo Zambrano Cortés

Conclusiones y recomendaciones En este documento se presenta la adopción del turismo sostenible y responsable como una herramienta pertinente para adoptar en las islas del Rosario y San Bernardo dado que su capital natural se posiciona como el recurso principal para el desarrollo del turismo en las islas. El documento enfatiza en la necesidad de la planeación cuidadosa del turismo para que tenga efectos positivos en las personas, el ambiente y la economía local. Para tal fin se presentan algunos conceptos y herramientas de planeación. Se enfatiza la necesidad de una acción colectiva y participación informada para el desarrollo del turismo sostenible y la concertación de objetivos que satisfagan las necesidades de los actores que mantengan altas las expectativas. La concertación es el vehículo primordial para construir la visión de turismo que se requiere para los archipiélagos. El énfasis que se ha dado a este documento es la inclusión y construcción de alianzas y convenios, especialmente con el sector privado para la creación de empresas responsables con el medio ambiente. La razón de esto es que la sostenibilidad implica que las medidas adoptadas sean económicamente viables para incentivar a los actores en su adopción; segundo, porque el sector empresarial es el eslabón que canaliza los impactos de la voluminosa demanda. Es necesario resaltar que el desarrollo del turismo sostenible no parte de un solo sector de la cadena turística como se determinó en la última sección de este documento. Es necesario diseñar estrategias para cada actor de la cadena turística que sean complementarias entre sí. El Plan de Acción muestra elementos para esto: existen propuestas para el empoderamiento de las comunidades, proyectos productivos alternativos, mecanismos de mejora de la gobernabilidad en el territorio, etc. Así por ejemplo, el objetivo tres justifica el control de los turistas por medio del aumento en el precio de la entrada, excedente que podría utilizarse para la financiación de las certificaciones y programas de ecoturismo comunitario. Este documento muestra que el estado actual de la industria turística en los archipiélagos permitiría la transición a modelos más sostenibles. Se destacan algunos obstáculos como la visión y planeación, especialmente, para el ecoturismo comunitario; la existencia de instrumentos legales para sobrepasar los primeros obstáculos y la disposición de distintos sectores de la sociedad para realizar el cambio pueden movilizar la voluntad política. Aun cuando la dependencia en soluciones de mercado y estatales es una opción para dirigirse a la sostenibilidad, la auto-organización de los actores es fundamental para los procesos a largo plazo.

CAPITULO 6. Elementos de planeación para el turismo sostenible y responsable

169

Referencias bibliográficas Armstrong R. (2012). An analysis of the conditions for success of community based tourism enterprises. International Centre for ResponsibleTourism Ocasional Paper OP 21 Barbini, B., Cruz, G., & Roldán, N. (2012). Modelos de desarrollo e implicancias en el turismo : un análisis histórico, 8, 117–129. Bertoni, M., Nacional, U., & Mar, D. (2008). Turismo sostenible : su interpretación y alcance operativo Cuadernos de Geografía. Revista Colombiana de Geografía, (17), 2008, pp. 155-163 Chávez D, (2004). Presentación para Taller de Normalización y Certificación en Turismo Sostenible, Rainforest Alliance, Recuperado de: http://www.redturismosostenible.org/ iiiencuentro/Certificaciones_D_Chaves.pdf Espinosa, A, A. (2012). Los objetivos de desarrollo del milenio en Bolívar: Avances hacia 2015. Economía & Región Vol. 6. No 2. Goodwin, H. (2011).Taking Responsible for tourism. Good Fellow Publishers Leksakundilok A (2006) Community participation in ecotourism development in Thailand, University of Sydney, Geosciences. Mcelroy, J. L. (2003). Tourism development in small islands across the world. GeografiskaAnnaler 85(4), 231–242. Steck, B. (n.d.). Sustainable Tourism as a Development Option Practical Guide for Local Planners, Developers and Decision Makers. UNWTO. (2012).Challenges and Opportunities for Tourism Development in Small Island Developing States. UNWTO. (2013). Sustainable Tourism for Development Guidebook. Enhancing capacities for Sustainable Tourism for development in developing countries Weaver, D, y Lawton, L. (1999). Sustainable Tourism: A Critical Analysis. ResearchReport No. 1. Gold Coast, Australia: CRC forSustainableTourism WWF. (2001). Directrices para el desarrollo del turismo comunitario , suiza, 28p. Recuperado de:

http://d2ouvy59p0dg6k.cloudfront.net/downloads/directrices_para_el_ecoturis-

mo_comunitario_wwf.pdf [en línea] [consulta 8 deSeptiembre de 2015]