Actores, decisión y construcción de la política exterior colombiana hacia EE. UU. en la era Santos (2012), con Catalina Monroy Hernández

Colombia: ¿una potencia

Escenarios y desafíos para su política exterior

Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales

Colombia: ¿una potencia en desarrollo?

Editor Stefan Jost

en desarrollo?

Escenarios y desafíos para su política exterior

Editor Editor Stefan Stefan Jost Jost

COLOMBIA:

¿UNA POTENCIA EN DESARROLLO?

Escenarios y desafíos para su política exterior

Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales

© Fundación Konrad Adenauer - Colombia © Autores Martha Ardila Ardila Mario Arroyave Quintero Fredy Barrero Escobar Ricardo Betancourt Vélez Davide Bocchi Leonardo Carvajal Hernández Claudia Dangond Gibsone Víctor De Currea Lugo Hans de Francesco Mauricio Diagama Durán Víctor Diusabá Jennifer Duarte García Juan José Fernández Daniel Flemes Emersson Forigua Rojas Jorge González Patiño Óscar Granados Erazo Angélica Guerra Barón Benjamín Herrera Chaves Olga Illera Correal Martha Lucía Márquez Restrepo Juan Pablo Milanese Catalina Monroy Hernández Luis Guillermo Muñoz Angulo César Niño González Sara Natalia Ordóñez Arce Yilli Vanessa Pacheco Restrepo Eduardo Pastrana Buelvas Lorena Piñeiro Cortés César Ramírez Chaparro Camilo Rueda Navarro Juan Carlos Ruiz Vásquez Fabio Sánchez Cabarcas Javier Sanín Fonnegra Óscar Simmonds Pachón Anamaría Trujillo Currea Andrés Mauricio Valdivieso Collazos Eduardo Velosa Porras Diego Vera Piñeros

Primera edición: Mayo de 2012 ISBN: 978-958-57456-0-5 Editor Stefan Jost Director Académico del proyecto Eduardo Pastrana Buelvas Asistente Académica del proyecto Yilly Vanessa Pacheco Restrepo Coordinación editorial Adriana Serrato Ayala Corrección de estilo Marcela Manrique Cornejo (Opciones Gráficas Editores Ltda.) Diseño y diagramación Carlos Andrés Beltrán Velasco Zulma Yohana Rodríguez Rodríguez (Opciones Gráficas Editores Ltda.) Impresión Opciones Gráficas Editores Ltda. Impreso en colombia Printed in Colombia Los textos que se publican son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no expresan necesariamente el pensamiento de la Fundación Konrad Adenauer. Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento y la distribución de ejemplares de la misma sin la previa y expresa autorización de sus titulares.

Contenido Prólogo Stefan Jost Presentación Eduardo Pastrana Buelvas

I.

Propuestas teóricas para abordar la política exterior colombiana La política exterior colombiana desde la perspectiva del realismo neoclásico Daniel Flemes Las ideas y la política exterior colombiana: una mirada desde la teoría del rol nacional y el institucionalismo discursivo Eduardo Velosa Porras

8

13

17 19

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II. Cambios y continuidades en la política exterior colombiana



De Uribe a Santos: ¿continuidad o nueva orientación de la política exterior colombiana? Eduardo Pastrana Buelvas y Diego Vera Piñeros Comercio exterior e inversión: entre la improvisación y la subsunción Óscar Simmonds Pachón y Mauricio Diagama Durán De Uribe a Santos: la política exterior, la seguridad y los militares Juan Carlos Ruiz Vázquez La política exterior en el contexto colombiano Olga Illera Correal El problema del narcotráfico en la política exterior colombiana Claudia Dangond Gibsone

55 57 81 101 117 135

III. Los actores involucrados en el diseño, la formulación y la implementación de la política exterior colombiana

Actores gubernamentales



La personalización del poder en la política exterior colombiana Javier Sanín Fonnegra Institucionalidad y competitividad de la política exterior colombiana Óscar Granados Erazo La política exterior comercial del gobierno Santos: diversificación de mercados, competitividad y retos del interés nacional Lorena Piñeiro Cortés y Luis Guillermo Muñoz Angulo Anatomía de un actor: el Ministerio de Defensa Nacional y la política exterior colombiana César Ramírez Chaparro El papel de los partidos políticos en la política exterior colombiana Fredy Barrero Escobar y César Niño González



Actores no gubernamentales



La política exterior colombiana en los medios de comunicación Víctor Diusabá y Camilo Rueda Navarro La prensa, ¿convidada de piedra en el examen de la política exterior? Jorge González Patiño El papel de las Organizaciones No Gubernamentales en la política exterior colombiana Davide Bocchi



IV. Aspectos estructurales de las relaciones internacionales de Colombia

Factores para la nueva ponderación política de Colombia en el sistema internacional Emersson Forigua Rojas



Las relaciones estratégicas de Colombia y las prioridades de la agenda multilateral







Actores, decisión y construcción de la política exterior colombiana hacia los Estados Unidos en la era Santos Fabio Sánchez Cabarcas y Catalina Monroy Hernández La política exterior de Colombia con la Unión Europea: cambios y continuidades a partir de una nueva Colombia Jennifer Duarte García Colombia frente al Asia-Pacífico Eduardo Velosa Porras Los CIVETS en el horizonte de la política exterior colombiana Angélica Guerra Barón Colombia y el Estado palestino Víctor De Currea-Lugo

157 159 161 175

191

211 227

249 251 265 283

301 303

321 323

339 357 371 391



La política exterior colombiana a la luz de los tratados ratificados por el Congreso entre 1968 y 2011 Juan Pablo Milanese y Juan José Fernández Colombia en el ámbito multilateral: su papel actual en las organizaciones internacionales y frente al derecho internacional Mario Arroyave Quintero Relación entre política interior y exterior en materia de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario Andrés Mauricio Valdivieso Collazos



Retos ambientales de la política exterior colombiana





Medio ambiente, recursos hídricos y calentamiento global: significados y alcances en la política exterior colombiana Leonardo Carvajal Hernández y Hans de Francesco Colombia frente a la problemática de la degradación global ambiental Sara Natalia Ordóñez Arce Colombia y su pretensión de liderazgo regional en la política ambiental Yilly Vanessa Pacheco Restrepo



Los desafíos regionales de Colombia

La región andina y las incidencias geopolíticas en la inserción internacional del Estado colombiano Benjamín Herrera Chaves Dilemas y perspectivas de la relación de Colombia con Venezuela durante la era Santos Martha Lucía Márquez Restrepo Dilemas y perspectivas de la relación de Colombia con Ecuador Anamaría Trujillo Currea Los desafíos de Colombia frente a la proyección de Brasil como potencia regional y jugador global Eduardo Pastrana Buelvas y Diego Vera Piñeros La transición internacional colombiana y la búsqueda de un nuevo rol frente a potencias regionales en Latinoamérica Martha Ardila Ardila Colombia frente a los espacios regionales de cooperación e integración Ricardo Betancourt Vélez

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447

467 469 519 543

563 565

577 599

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Actores, decisión y construcción de la política exterior colombiana hacia los Estados Unidos en la era Santos Fabio Sánchez Cabarcas* Catalina Monroy Hernández**

Introducción Colombia ha sido un actor fundamental para los intereses geoestratégicos de EE.UU.1 Bogotá ha sido un aliado tradicional de Washington, respetuoso del derecho internacional, la democracia, el multilateralismo2 y orden internacional promovidos por EE.UU.

*

**

1

2

Candidato a Doctor y Máster (DEA) en Relaciones Internacionales con Suficiencia Investigadora de la Universidad Autónoma de Barcelona. Comunicador Social-Periodista y Magíster en Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana. Coordinador del Área de Relaciones Internacionales de la Escuela de Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Sergio Arboleda, Bogotá. Candidata a Doctor en Estudios Políticos, Universidad Externado de Colombia. Internacionalista de la Universidad del Rosario. Profesora de la Escuela de Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Sergio Arboleda, Bogotá. En términos prácticos de política exterior, a finales del siglo XIX es importante destacar la tesis del almirante de la marina estadounidense Alfred Thayer Mahan, quien con un agudo sentido geopolítico y geoestratégico desarrolló su tesis del “poder marítimo” (Atkins, 2001, p. 9). En ella contempló que debería existir una fuerte relación entre el poder del Estado y el control de las rutas marítimas, especialmente en la cuenca del Caribe. Tal y como argumenta Atkins, el pensamiento de Mahan continuó durante varias décadas influenciando la — política de poder— de EE.UU. en el Caribe (Atkins, 2001, p. 10). Se utiliza la definición de Ruggie: “una forma institucional que coordina las relaciones entre tres o más Estados en base a principios generalizados de conducta, esto es, principios que especifican la conducta adecuada para cada

ACTORES, DECISIÓN Y CONSTRUCCIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA HACIA LOS ESTADOS UNIDOS EN LA ERA SANTOS

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luego de la II Guerra Mundial. Representa la “entrada” a Suramérica, posee amplias costas en los océanos Atlántico (1.600 km) y Pacífico (1.300 km). Esta condición también ha generado dificultades, pues es difícil mantener un control absoluto del territorio (1.141.748 km2), y de sus amplias fronteras, como la existente con Venezuela (2.219 km). Según Cardona lo anterior constituye una “curiosa dualidad geopolítica”: es un país situado en el sur del espacio de América del Norte y el gran Caribe, pero también se encuentra en la esquina nororiental de Suramérica (Cardona, 2011, p. xix). Históricamente las relaciones con Washington si bien no han sido complejas, tampoco han sido fáciles. A pesar de las dificultades que generó la pérdida de Panamá que marcó el nacimiento de una política exterior colombiana “castrada” y de bajo perfil (Drekonja, 1982), las élites (Foreign Policy Executive, FPE3) de Colombia y EE.UU. se han necesitado y utilizado recíprocamente. Colombia se convirtió en ejemplo de los esquemas de política exterior de Washington desde la Alianza para el Progreso en la era Kennedy (1961-1970)4 hasta el Plan Colombia en la era Clinton (1993-2001). Según Pardo, durante la Guerra Fría la geoestrategia definió la relación de Washington con la mayoría de naciones latinoamericanas: “no se les asoció con ninguna función diferente a la de aportar, con bajo perfil, a que la Alianza Occidental se defendiera de la amenaza comunista” (Pardo, 1997, p. 298). Durante el período bipolar Colombia no representó ningún peligro, pero todo cambió en la década de 1990 cuando el tema de las drogas se impuso en la agenda bilateral (Pardo, 1997, p. 298). A esto se debe sumar que el conflicto interno colombiano empezó a verse como un problema con efectos colaterales en la región (Tickner, 2000, p. 39). Esta situación limitó la relación Bogotá-Washington a temas concretos y facilitó que se priorizara la ayuda militar y social (Plan Colombia) para derrotar a los grupos insurgentes, más aún, luego de los atentados del 11-S, lo cual hizo que la relación de los dos países se fortaleciera por la simpatía mutua entre los presidentes Uribe y Bush (Tickner, 2000). Tabla 1. La relación Colombia-EE.UU. a través del tiempo Cercanía

Equilibrio Distanciamiento-Tensión

Marco Fidel Suárez (19181921) Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) Alfonso López Pumarejo (1934-1938 y 1942-1945)

Enrique Olaya Herrera (1930-1934) Misael Pastrana (1970-1974) Alfonso López Michelsen (1974-1978)

Eduardo Santos (19381942)

Belisario Betancur (1982-1986)

Alberto Lleras Camargo (1958-1962)

Julio César Turbay (1978-1982)

Virgilio Barco César Gaviria (1986-1990) (1990-1994)

Andrés Pastrana (1998-2002)

Álvaro Uribe (2002-2010)

Juan Manuel Santos (2010)

Ernesto Samper (1994-1998)

Fuente: elaboración propia a partir de Cardona (2011, p. xvii)

3 4

tipo de acción, sin tomar en consideración los intereses particulares de las partes o las exigencias estratégicas que puedan darse en cada caso concreto” (Ruggie, 1992, p. 571, citado en Barbé, 2010, p. 34). El concepto se explica en el aparte Ejecutivos de la política exterior (Foreign Policy Excecutives, FPE) p. 330. En la década de 1960 el presidente John F. Kennedy consolidó la Alianza para el Progreso (1961-1970), un programa de ayuda social y económica para los países de América Latina en el que Colombia obtuvo gran atención (Pardo, 1997, pp. 300-301). El gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) se caracterizó por buscar acercamiento y mayor influencia en los países vecinos, los cuales tenían un desarrollo económico y social parecido. Fue el Canciller Alfonso López Michelsen quien acuñó el concepto de respice similia (mirar a los semejantes). Él, como Presidente (1974-1978), durante una visita a Washington en 1975, manifestó que las buenas relaciones no podían tener como requisito estar de acuerdo en todo (Pardo, 1997, p. 302), una perspectiva relativamente parecida a la del actual presidente Juan Manuel Santos.

FABIO SÁNCHEZ CABARCAS - CATALINA MONROY HERNÁNDEZ

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De manera sorprendente, el cambio de gobierno en Colombia marcó el fin de un largo período de alineación con Washington, fortalecido desde 1998 con la formulación del Plan Colombia. Actualmente, es evidente un distanciamiento recíproco entre las administraciones Santos y Obama. Da cuenta de ello la reciente declaración de Washington de reducir el presupuesto del Plan Colombia y la controversial propuesta del presidente Santos de incluir la discusión del tema de legalización de las drogas en algunos foros multilaterales como la VI Cumbre de las Américas de 2012, lo que evidencia una clara divergencia en los temas de la agenda, que aproxima cada vez más a Colombia a los intereses de sus vecinos regionales y la aleja de los “tradicionales” intereses emanados de la Casa Blanca. De acuerdo a lo anterior, este capítulo pretende identificar el proceso de cambio en la formulación de la política exterior de la administración Santos hacia EE.UU. Ciertas preguntas servirán como guía: ¿es el fin del réspice polum?, ¿cuáles son los cambios y las continuidades de la política exterior de Colombia hacia EE.UU.?; de existir una nueva formulación, ¿a qué actores se les atribuye? Con el propósito de buscar respuestas concretas, el trabajo continúa de la siguiente manera: en la primera parte se hará un análisis histórico de la relación Bogotá-Washington, destacando antecedentes cruciales. Posteriormente, se describen y aplican principios del Realismo Neoclásico (RN), relevantes para analizar el comportamiento del Estado colombiano hacia EE.UU. en la actualidad. Finalmente, las conclusiones, en las que se destaca la importancia de los modelos de interpretación y análisis.

La cercana relación Uribe-Bush como antesala Los dos períodos presidenciales del presidente Álvaro Uribe (2002-2006 y 2006-2010) fueron particulares y complejos. Con su Política de Seguridad Democrática logró debilitar a las FARC y acercarse geoestratégicamente a EE.UU.5 gracias a la implementación del Plan Colombia. Luego de los atentados del 11-S en Nueva York las FARC fueron catalogadas como narcoterroristas con conexiones potenciales con otras organizaciones de terrorismo internacional como la ETA en España (Randall, 2004, p. 248). A pesar de ello, Colombia no era vista como un patrocinador del terrorismo internacional, como Siria, Irán y la propia Venezuela. Para Randall, el Plan Colombia ha sido una estrategia integradora que Washington ha aplicado a Colombia y que durante el período presidencial de Pastrana buscó luchar contra el tráfico de drogas, el desequilibrio económico, la debilidad de las instituciones democráticas, la violación de DD.HH. y para disminuir los problemas del aparato judicial (Randall, 2004, p. 248).

5

Por su parte, Neuman (1998, p. 11) manifiesta: “la mayoría de Estados débiles, por su propia naturaleza, dependen de recursos externos de fuerza para hacer frente a las amenazas” (traducción propia) tal y como ha sucedido con Colombia en su constante búsqueda de apoyo por parte de EE.UU., al que ha visto como un aliado fundamental para la resolución de sus problemas, que en mayor medida son internos. No se puede desconocer que la actuación de EE.UU. en América Latina ha sido trascendente, ha promovido acuerdos de seguridad multilaterales, que es donde se puede dar un proceso más equilibrado entre la gran asimetría de Washington con el resto del continente (Cardona, 1997, p. 349), y como argumenta el propio Hurrell (1998, p. 531): “es difícil definir un complejo de seguridad latinoamericano, de una forma que excluya a EE.UU.” (traducción propia). Para el autor, la participación de Washington en la región ha sido alejada pero utilizando la fuerza, siempre enfrentando el dilema de intervenir o no intervenir “dos caras de la misma moneda”, a lo que se suma la dificultad de mantener la disciplina dentro de la propia esfera de influencia (Hurrell, 1998, pp. 531-532).

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ACTORES, DECISIÓN Y CONSTRUCCIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA HACIA LOS ESTADOS UNIDOS EN LA ERA SANTOS

El ingreso del tema colombiano en la estrategia global contra el terror facilitó un apoyo más sólido de EE.UU. hacia Colombia. El Congreso y la opinión pública estadounidenses decidieron apoyar una estrategia integral con ayuda militar (Randall, 2004, p. 248). Washington aumentó su perímetro de seguridad más allá de Norteamérica y el Caribe, algo que Tickner denomina “intervención por invitación” (Tickner, 2007; Tickner, 2008, p. 69). Por su parte, Tokatlián manifiesta: “Washington, con un tácito consentimiento latinoamericano, ha ido desplegando una modalidad inédita de intervención indirecta en el caso colombiano” (Tokatlián, 2000, p. 275). Y aunque algunas fuentes calculan la ayuda militar y social de Washington hacia Colombia en aproximadamente 6.000 millones de dólares, durante el período 2000-2008, los resultados no fueron los esperados, principalmente no se logró desarticular la relación entre los actores armados y el narcotráfico (Tickner, 2008, p. 70). En ese momento, el tema fue señalado de forma constante por la oposición ante la opinión pública internacional. Para Clinton y G. W. Bush el problema interno de Colombia contenía amenazas reales para la seguridad de EE.UU.: secuestros de ciudadanos estadounidenses, extorsión a compañías y un posible efecto de desbordamiento en la región, pero es sólo hasta los ataques del 11-S que el Congreso americano y la opinión pública decidieron apoyar una estrategia integral para Colombia con ayuda militar (Randall, 2004, p. 248). En un reciente estudio, Spencer identifica algunos logros en seguridad de la administración Uribe: la política de seguridad democrática, el Manual Legal Operacional, los consejos comunales y de seguridad, eficacia, eficiencia y transparencia y una política integral de derechos humanos (Spencer, et al., 2011, p. 16). Lo anterior como resultado de la consolidación del Plan Colombia, hasta la fecha la más completa e integral ayuda de Washington hacia Colombia. Durante la última campaña presidencial estadounidense, el tema de Colombia generó controversia y polarización en los dos países. Algunos sectores del Foreign Policy Executive (FPE, por sus siglas en inglés) colombiano sentían gran simpatía por el candidato John McCain, quien representaba la continuidad de la línea republicana y además consideraba como un “éxito” de G. W. Bush la política que el presidente Uribe había instaurado con la ayuda de Washington (Tickner, 2008, p. 71). Por su parte, el candidato demócrata Barack Obama, ganó las elecciones y se posesionó el 20 de enero de 2009, durante su campaña y como Presidente ha sido crítico de varios temas con los que se acusa a Colombia: la violación de derechos humanos, los vínculos de políticos con paramilitares (parapolítica) y el asesinato de sindicalistas. Esta decisión del pueblo estadounidense llevó a una posición más difícil a Colombia, ya que Uribe y sus seguidores esperaban la aprobación de un referendo reeleccionista que le permitiría presentarse a nuevas elecciones para un tercer período (Hernández Mora, 2010). No obstante, la Corte Constitucional del país rechazó dicho referendo. En los días finales de la administración Uribe (15 de julio de 2010, a tres semanas de la posesión de Santos), el Gobierno publicó pruebas a la opinión pública internacional, con videos, fotografías satelitales y testimonios de 12 desmovilizados, de que varios líderes de las FARC se movían con facilidad en Venezuela, un tema que desde años atrás había salido a la luz pública (Carlin, 2007)6. El 23 de julio Chávez

6

En 2007, un trabajo de John Carlin publicado en el diario El País de España manifestó lo siguiente: “la guerrilla colombiana de las FARC ha encontrado su santuario en la Venezuela de Hugo Chávez. Cuatro desertores y varias fuentes de los servicios de inteligencia y diplomáticos detallan al diario El País la extensa y sistemática cooperación que determinadas autoridades venezolanas brindan a las FARC en sus operaciones de narcotráfico”.

FABIO SÁNCHEZ CABARCAS - CATALINA MONROY HERNÁNDEZ

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cortó relaciones diplomáticas con Colombia, lo cual auguraba unos primeros días difíciles para el nuevo presidente colombiano.

La actual política exterior colombiana desde el Realismo Neoclásico Esta “escuela emergente de teorías de política exterior” (Lobell, et al., 2009, p. 4) tiene como objetivo analizar políticas exteriores fundamentada en los supuestos tanto del realismo clásico como del neorrealismo o realismo estructural, respondiendo a la pregunta central: “¿cuál de las escuelas realistas (si alguna) es la más útil para analizar aspectos de política exterior en un espacio y tiempo determinado?” (Wohlforth, 2008, p. 35). Así, el objetivo central es analizar políticas exteriores mediante la explicación de las decisiones que toman los actores humanos que formulan la política exterior. El RN no se limita a la descripción de los eventos sino a su explicación mediante el análisis, la interpretación y la predicción que permiten comprender el comportamiento del Estado. Por otro lado y de importancia para el presente estudio, el RN a diferencia de otras versiones del realismo, sí puede ser empleado para analizar políticas exteriores de cualquier Estado sin privilegiar a aquellos que detentan mayor poder. Por esto, el realismo neoclásico es una herramienta útil para analizar e interpretar la política exterior colombiana: “[…] el realismo neoclásico explica las políticas exteriores y de seguridad de grandes poderes, pero también puede dar cuenta para las características distintivas de poderes regionales o pequeños, países en desarrollo, divididos, en guerra o estados fallidos por mencionar algunos otros tipos de estados” (Lobell, et al., 2009, p. 43). Por consiguiente, la pregunta central del estudio es: ¿qué factores explican los lineamientos de la política exterior colombiana hacia Estados Unidos durante el actual gobierno del presidente Juan Manuel Santos? Hipótesis: la formulación de la política exterior de Colombia hacia Estados Unidos forma parte de una estrategia del FPE colombiano en su objetivo por fomentar lazos comerciales y a corto plazo, consolidarse como potencia regional. Asimismo, cuenta con el visto bueno de Washington, a quien le conviene que su aliado más importante de la región (Colombia), con el que comparte principios y valores democráticos comunes, establezca alianzas políticas y comerciales con los Estados que promueven un discurso antiestadounidense y así, de manera estratégica, intensificar el liberalismo económico en la región. De acuerdo a datos históricos (ver Tabla 1) la política exterior de Colombia hacia EE.UU. ha respondido a la acción natural que ejerce Washington como potencia, y es aquella de overlay definido así: “[…] los intereses de una potencia trascienden la simple penetración de una región hasta tal punto que los patrones locales de interrelación en materia de seguridad dejan de operar” (Buzan & Wæver, 2003, citado en Tickner, 2004, p. 22). Por tanto, se establece que pese al aparente cambio o giro (Ardila, 2011, p. 108; Ramírez, 2011, p. 79) de la política exterior del presidente Santos, caracterizado por un notable alejamiento de Estados Unidos, es posible que se esté

actores, decisión y construcción de La poLítica exterior coLombiana hacia Los estados unidos en La era santos

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gestando una relación más madura entre Bogotá y Washington, en la que cada uno puede tomar rumbos diferentes pero basados en el mismo objetivo de fortalecer el comercio y el desarrollo, pues un mundo menos desigual dará origen a Estados más liberales y, de esta forma, más seguros y, sobre todo, prósperos7. En palabras del propio presidente Santos: El mundo hoy nos reconoce como la gran promesa de América Latina. Aquí ha crecido con rapidez la semilla de nuestra buena imagen ante los ojos de la comunidad internacional. Estamos rodeados de aliados, socios y amigos, sin tensiones ni crisis diplomáticas que afecten nuestra economía (Prensa, 2012). A continuación, precisiones del RN sobre la relación Bogotá-Washington.

La “burocracia de la política exterior” De acuerdo a Rosati y Scott en su descripción de “la burocracia de la política exterior” (Rosati & Scott, 2011, p. 95) se establece la siguiente tipología de las agencias y dependencias más representativas de la actual relación bilateral entre Colombia y EE.UU.: Tabla 2. Agencias y burocracia en la política exterior Bogotá-Washington Colombia Asesores políticos Embajada de Colombia en EE.UU. Fuerza Pública Proexport

Estados Unidos

Presidente Presidente Oficina Ejecutiva del Líder en la formulación de la Líder en la formulación de Presidente - EOP política exterior la política exterior Ministerio de Relaciones Embajada de EE.UU. Departamento de Estado Exteriores en Colombia Ministerio de Defensa Departamento de Defensa, Consejo de Seguridad Nacional DOD Nacional, NSC Ministerio de Comercio, Departamento del Tesoro, Consejo Económico Industria y Turismo Treasury Department Nacional, NEC Fuente: elaboración propia

Valoración de amenazas y oportunidades El RN explica cómo los Estados realizan los cálculos y las valoraciones de dos aspectos fundamentales: amenazas y/o oportunidades. De esta acción se formula la política exterior. Este aspecto realza la relación directa que existe entre la seguridad y la política exterior, ya que una política exterior responde a amenazas y/o oportunidades que enfrentan los Estados que interactúan en el escenario internacional anárquico, dentro del cual priman las incertidumbres que dan lugar al dilema de la seguridad. Al concebir la política exterior como sinónimo de política de seguridad, es indispensable diferenciar el concepto de amenaza desde una visión de seguridad tradicional: aquella que 7

Se debe destacar que el lineamiento político de la actual administración se construyó bajo la noción de “Prosperidad Democrática”: más empleo, más seguridad y menos pobreza (DANE, 2010).

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gestando una relación más madura entre Bogotá y Washington, en la que cada uno puede tomar rumbos diferentes pero basados en el mismo objetivo de fortalecer el comercio y el desarrollo, pues un mundo menos desigual dará origen a Estados más liberales y, de esta forma, más seguros y, sobre todo, prósperos7. En palabras del propio presidente Santos: El mundo hoy nos reconoce como la gran promesa de América Latina. Aquí ha crecido con rapidez la semilla de nuestra buena imagen ante los ojos de la comunidad internacional. Estamos rodeados de aliados, socios y amigos, sin tensiones ni crisis diplomáticas que afecten nuestra economía (Prensa, 2012). A continuación, precisiones del RN sobre la relación Bogotá-Washington.

La “burocracia de la política exterior” De acuerdo a Rosati y Scott en su descripción de “la burocracia de la política exterior” (Rosati & Scott, 2011, p. 95) se establece la siguiente tipología de las agencias y dependencias más representativas de la actual relación bilateral entre Colombia y EE.UU.: Tabla 2. Agencias y burocracia en la política exterior Bogotá-Washington Colombia Asesores políticos Embajada de Colombia en EE.UU. Fuerza Pública Proexport

Estados Unidos

Presidente Presidente Oficina Ejecutiva del Líder en la formulación de la Líder en la formulación de Presidente - EOP política exterior la política exterior Ministerio de Relaciones Embajada de EE.UU. Departamento de Estado Exteriores en Colombia Ministerio de Defensa Departamento de Defensa, Consejo de Seguridad Nacional DOD Nacional, NSC Ministerio de Comercio, Departamento del Tesoro, Consejo Económico Industria y Turismo Treasury Department Nacional, NEC Fuente: elaboración propia

Valoración de amenazas y oportunidades El RN explica cómo los Estados realizan los cálculos y las valoraciones de dos aspectos fundamentales: amenazas y/o oportunidades. De esta acción se formula la política exterior. Este aspecto realza la relación directa que existe entre la seguridad y la política exterior, ya que una política exterior responde a amenazas y/o oportunidades que enfrentan los Estados que interactúan en el escenario internacional anárquico, dentro del cual priman las incertidumbres que dan lugar al dilema de la seguridad. Al concebir la política exterior como sinónimo de política de seguridad, es indispensable diferenciar el concepto de amenaza desde una visión de seguridad tradicional: aquella que 7

Se debe destacar que el lineamiento político de la actual administración se construyó bajo la noción de “Prosperidad Democrática”: más empleo, más seguridad y menos pobreza (DANE, 2010).

Fabio sánchez cabarcas - cataLina monroy hernández

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resalta el componente militar, a una visión no tradicional o ampliada, definida mediante los cinco sectores que Buzan definió: militar, político, económico, social y medio ambiental (Buzan, et al., 1998, pp. 22-23). De esta forma, la amenaza tradicional para la administración Santos sigue siendo el conflicto interno8, lo que implica una continuidad de la política militar en el país. El conflicto se mantiene vigente, pese a que los mass media se han enfocado en potenciar algunos éxitos económicos y políticos, con el ánimo de destacar la imagen del país como nuevo líder regional detrás de Brasil y Argentina, los actores fuertes de la región. Y aunque esta amenaza tradicional no ha perdido relevancia, se ha desvanecido y ha sido relegada por nuevos desafíos económicos y sociales contemplados en los tres pilares de su política de prosperidad democrática: más empleo, más seguridad y menos pobreza (DANE, 2010). Al definir nuevas amenazas, surgen también nuevas oportunidades, entre las cuales es válido identificar la más atractiva: posicionar a Colombia con características de liderazgo, a través de una mayor inserción e integración, consolidando mayor presencia del país con la reapertura de embajadas que habían sido cerradas durante la anterior administración (Indonesia, Trinidad y Tobago y Australia), la apertura de nuevas (Turquía y Emiratos Árabes Unidos) y la apertura de cuatro nuevas en África (actualmente hay tres). Asimismo, se han fortalecido las oficinas comerciales y el fomento del turismo, lo cual ha facilitado la promoción del soft power colombiano, la apertura de nuevos mercados y el avance de algunos TLC: “de hecho, está de moda firmar tratados con Colombia” (Prensa, 2012).

Teoría del equilibrio interno de poder (internal balance of power) Teniendo en cuenta el escenario internacional anárquico, el RN resalta la teoría de balance de poder para comprender el comportamiento del Estado. Además de sobrevivir, los Estados están en una permanente competencia entre sí por maximizar su poder. En síntesis, el RN retoma la teoría del equilibrio de poder del realismo clásico y del neorrealismo, focalizando en las estrategias de equilibrio interno que permiten comprender la acción de un Estado a nivel interno proyectado hacia el exterior, es decir, su política exterior. Así, el RN analiza los tres componentes de la teoría de equilibrio interno: emulación, innovación y continuidad, de las cuales se resalta para el caso colombiano, la estrategia de emulación, entendida como: “la consciente imitación intencional, de lleno o en parte, de un Estado de cualquier práctica institucional, tecnológica o de gobierno de otro Estado”. Esta “imitación” se lleva a cabo en distintos escenarios como el político, el económico y el militar (Resende Santos, 1996, p. 199). Por último, es evidente que Bogotá históricamente ha imitado las prácticas militares de Washington. El ejemplo más inmediato es la emulación tecnológica y militar a través del Plan Colombia, en las “guerras” contra las drogas y el terrorismo (Resende Santos, 1996, p. 199). 8

La calificación de “conflicto armado interno” originó la primera ruptura evidente entre el presidente Santos y el ex presidente Uribe, quien, siguiendo los lineamientos del ex presidente G. W. Bush, se había adherido a la guerra contra el terror como la principal amenaza. Este factor demuestra que la política exterior de los gobiernos en Colombia históricamente ha dependido de los discursos y lineamientos emanados desde la Casa Blanca.

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actores, decisión y construcción de La poLítica exterior coLombiana hacia Los estados unidos en La era santos

Equilibrio interno La emulación no sólo comprende aspectos militares, también implica prácticas económicas y políticas. La actual política exterior de la administración Santos sigue las prácticas neoliberales de Washington en su objetivo de expandir la democracia y, al mismo tiempo, ganar verdaderos socios comerciales. El resultado se evidencia en un crecimiento del comercio internacional, la productividad y el empleo dentro del Estado. La promoción de TLC´s y valores democráticos de la actual administración son reflejo de la visión holística de Santos, quien ha generado un mayor acercamiento con Estados que nunca estuvieron en el radar administración Uribe, ya fuera por desinterés, o por fricciones políticas e ideológicas. Lo anterior llevó a la opinión pública colombiana a pensar que Colombia finalmente se había alejado de EE.UU.: el fin del réspice polum. No obstante, ese aparente cambio de la política exterior colombiana representa la emulación de las prácticas de la administración Obama, la cual desde su inicio fue acusada de haber abandonado a América Latina. En palabras de un diplomático estadounidense, quien prefirió el anonimato: Obama no abandonó a Latinoamérica. Nunca antes había concentrado tanta atención al problema del narcotráfico en México. Lo que sucede es que nosotros no podemos hacerle caso a aquellas democracias iliberales [sic] que se estancaron en la época de la Guerra Fría. Para esto, tenemos a nuestro más fuerte y leal aliado: Colombia, que nos acerca a los demás estados latinoamericanos. Nuestros intereses [comerciales] hoy están concentrados en el Pacífico9. Finalmente, ¿en dónde se concentran las metas comerciales de la política exterior de la administración Santos? En el Pacífico, por esto el elevado interés del actual Gobierno en ingresar a la Asociación de Estados Asia-Pacífico (APEC) y en firmar TLC con Turquía, Corea del Sur e Israel (este último acaba de consolidarse).

Equilibrio externo La administración Santos está respondiendo a desafíos planteados años atrás, relacionados con la necesidad de generar una mayor integración para el bienestar de los colombianos. Como estrategia de equilibrio externo, el Estado colombiano se balancea hoy con los estados latinoamericanos a favor de una mayor integración política y económica (Unasur-CELAC) sin abandonar la concreción de TLC, entre los que se destaca el que desde años atrás se buscó cerrar con EE.UU.

Ejecutivos de la política exterior (Foreign Policy Excecutives, FPE) Waltz manifiesta: “decimos que el Estado actúa, cuando queremos decir que las personas en él actúan, así como cuando decimos que la olla hierve cuando queremos decir que el agua en ella

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Entrevista personal. Bogotá, 7 de marzo de 2012.

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hierve” (Waltz, 1959, p. 80). De esta noción, el RN propone que la acción exterior del Estado proviene de la deliberación y negociación de aquellos individuos que participan en los procesos de toma de decisión. El RN, a diferencia del realismo clásico y el neorrealismo o realismo estructural, concibe la existencia e importancia de los individuos que toman las decisiones en política exterior considerados como “los altos oficiales del Estado cargados con la formulación de la gran estrategia” (Lobell, et al., 2009, p. 33). De esta concepción “top-down” del proceso de toma de decisiones, se identifican quienes detentan mayor poder e influencia, teniendo en cuenta que el proceso de toma de decisiones en política exterior no es democrático. Retomando la teoría, para el análisis de la actual política exterior colombiana, el presidente Santos es el máximo y único líder en la formulación y conducción de la política exterior (ver Tabla 2). Otros funcionarios de importancia en la estructura burocrática de la política exterior son la ministra de Relaciones Exteriores, María Ángela Holguín, el ministro de Comercio, Industria y Turismo, Sergio Díaz-Granados, y el ministro de Defensa, Juan Carlos Pinzón. No obstante, la formulación de la política exterior colombiana responde directamente a las directrices y el liderazgo de Santos, quien se ha involucrado directamente en los asuntos internacionales de Colombia teniendo en cuenta que los logros a nivel internacional impactan directamente en los logros a nivel interno del Estado. Como ejemplo, se evidencia la jerarquía del Presidente en política exterior mediante sus viajes e interacción personal con diversos líderes y sectores de las regiones del sistema internacional10. Esta jerarquía que valida la concepción top-down en la organización de los funcionarios que participan en los procesos de toma de decisión en política exterior, confirma la tesis de la percepción y las convicciones del líder, es Santos quien define la conducción de la política exterior de Colombia mediante una orientación basada en los ideales y las creencias adquiridos como estudiante del London School of Economics, en donde concibió su propósito de implementar el modelo económico de la “Tercera Vía” promulgado por Anthony Giddens y Joseph Stiglitz y ejercido por el ex primer ministro británico Tony Blair, con quien Santos publicó en 1999 su libro La tercera vía: una alternativa para Colombia (Santos y Blair, 1999). Esta propuesta ha delineado la política exterior colombiana: “el mercado hasta donde sea posible y el Estado hasta donde sea necesario” (Prensa, 2011b). Asimismo, en su propósito de consolidar nuevos TLC, Santos logró lo que no pudieron alcanzar las Administraciones de Pastrana y Uribe: avanzar en la firma del TLC con EE.UU., el cual es considerado el tratado más importante y de mayor impacto para el país. En 2011, al presentarlo ante las autoridades en EE.UU., manifestó que era una “señal política muy poderosa”.

Actores que intervienen en el proceso de toma de decisiones Para formular e implementar una política exterior, explican Lobell, Ripsman y Taliaferro, los ejecutivos de la política exterior FPE se ven en la necesidad de forjar y mantener coaliciones

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Se debe tener en cuenta que en sus viajes lo acompañan miembros del servicio exterior, que por indicación propia de Santos y la canciller Holguín está en proceso de fortalecimiento y ampliación.

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con diversos actores entre los cuales se destacan: élites sociales (líderes de diferentes sectores económicos), actores estatales (militares, diplomáticos, burócratas) y grupos de interés (Lobell, et al., 2009, p. 33). Estos actores, dependiendo de la influencia que ejerzan sobre el FPE, logran intervenir en los procesos de toma de decisión motivados por intereses económicos o políticos. Asimismo, el RN supone que el líder o la élite no valoran o calculan por sí mismos las amenazas y/o oportunidades que emergen del sistema internacional, sin la influencia de actores que se encuentran por fuera del modelo “top-down”. Estos actores sociales, que pertenecen a grupos de interés e incluso militares11, logran impactar el proceso de toma de decisión mediante la imposición de sus intereses motivados por diversas circunstancias. El RN establece que durante periodos estables del Estado, ante amenazas de baja intensidad, actores domésticos y grupos de interés ejercen una fuerte influencia en la labor de identificar amenazas y oportunidades, mientras que, en periodos de amenazas consideradas de alta intensidad, cuando la supervivencia del Estado se ve en peligro, la intervención de actores adicionales al Estado tenderá a ser mínima (Ripsman, 2009, p. 33). De esta forma, teniendo en cuenta que una política exterior responde a interrogantes sobre las amenazas y oportunidades existentes y que la seguridad se constituye como el principal eje de análisis (capacidad de supervivencia del Estado), es claro que para la relación Bogotá-Washington los militares se conviertan en protagonistas importantes del proceso de toma de decisión. No obstante, en la actual administración, han perdido la capacidad de influencia al formular la política exterior de seguridad12. Al retomar el concepto ampliado de seguridad, las actuales amenazas no pueden limitarse a la visión tradicional o militar (realismo). El Estado colombiano históricamente ha formulado su política exterior en periodos de amenazas consideradas de alta intensidad a causa del conflicto armado interno y la denominada “guerra contra las drogas”, y luego del 11-S, “la guerra contra el terror”. Ya que el concepto de “guerra” tiene la facultad de ser aplicado en diferentes escenarios, se podría afirmar que actualmente se libra la “guerra contra la pobreza, la inequidad y el subdesarrollo”. La ayuda de Washington ha sido una constante, tal y como lo manifestó el embajador estadounidense en Bogotá Peter Michael McKinley, cuando entregó credenciales en septiembre de 2010: “la cooperación va dirigida a muchas cosas, en las áreas de seguridad, militar y lucha contra el narcotráfico, apoyo y asistencia a desplazados, comunidades marginales, fortalecimiento de las instituciones judiciales, gobernación en los departamentos y programas culturales”. Asimismo, manifestó que serían aprobados 465 millones de dólares para el periodo 2010-2011 y agregó: “Colombia sigue entre los cinco o seis países que más ayuda recibe de Estados Unidos, no sólo en la región, sino a nivel mundial”. Esto indica que el componente militar es sólo una dimensión de la ayuda de EE.UU. hacia Colombia (El Colombiano, 2010) y tiene relación con uno de los 11

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Teniendo en cuenta que una política exterior, a partir de este modelo, podría ser considerada una política de seguridad considerando que la política exterior se formula a partir de la valoración de amenazas y/o oportunidades. La no integración de los militares en las políticas exteriores de seguridad en Colombia fue una clara práctica durante la administración Pastrana. Los militares se opusieron desde el inicio a la zona de despeje y la entrega del reconocido Batallón Cazadores. Por el contrario, algunos altos mandos militares, que pidieron reserva durante la entrevista, consideran el período Uribe amable y considerado, pues los sentó en la mesa de formulación de la política exterior.

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postulados del profesor Joseph Nye: “el poder militar es importante en ciertas situaciones, pero es un error enfocarse sólo en él” (Nye, 2002, p. 8). Pese a que el presidente Obama se refirió de nuevo a Colombia en el Discurso del Estado de la Unión de 2011, el país no hizo parte de la agenda de la breve gira que realizó por América Latina en marzo de ese mismo año. Los destinos elegidos fueron Brasil, Chile y El Salvador. Diversos sectores de la opinión pública colombiana interpretaron esto como una señal confusa hacia un país que ha sido un aliado histórico y democrático, e incondicional desde los atentados del 11-S en la guerra contra el terrorismo internacional. Posteriormente, Santos hizo una breve visita a EE.UU. El 5 de abril en Providence (Rhode Island) participó en el Foro Iberoamérica. Presentó una conferencia de título sugestivo y metafórico “Porqué América Latina sí importa un comino”. El día siguiente lideró la sesión del Consejo de Seguridad de la ONU, en donde señaló que la reconstrucción física y social de Haití debería ser una prioridad común. Asimismo, manifestó que Washington debería materializar acciones concretas para el desarrollo de América Latina, dejando de lado la falta de interés. Ello contrasta con el creciente interés de Europa y Asia en diversos temas en la región, que pasan por el intercambio cultural, los tratados de libre comercio, la venta de armas y la cooperación técnica militar, tal y como se señaló anteriormente. Para finalizar, recordó al presidente John F. Kennedy, de quien manifestó ser el líder estadounidense que mejor comprendió a Latinoamérica. El apoyo económico, militar y social de EE.UU. ha ayudado a Colombia. Es evidente la debilidad de los grupos narcoterroristas a comienzos del siglo XXI. Además, el Informe de Derechos Humanos de 2010 presentando por la secretaria de Estado Hillary Clinton, reconoció el esfuerzo y la mejora de Colombia en la materia, restituyendo tierras y reparando a las víctimas de la violencia (Clinton, 2011). El 12 de agosto de 2011, el presidente Santos en un discurso de clausura ante la Asamblea General de la Andi en Cartagena, manifestó con relación al TLC: Ustedes saben muy bien en qué va lo de Estados Unidos. En septiembre muy seguramente se apruebe el Tratado finalmente. Lo último que supimos, la última información, es que hay un acuerdo entre el líder de la Cámara y el líder del Senado, uno republicano y el otro demócrata, y la Casa Blanca, para un procedimiento rápido para la aprobación de los tres tratados. Porque el paquete es: los tres tratados más ese acuerdo para ayudar a los empleados que tengan algunas consecuencias por el comercio (Prensa, 2011a). Lo anterior demuestra cómo el presidente Santos ha buscado el apoyo del sector industrial para fortalecer la capacidad de lobby frente a Washington. No obstante, con la nueva visión más abierta y multilateral también alentó a los integrantes del sector a buscar oportunidades en la propia región: Pero aquí hay algo también muy importante en que quiero hacer énfasis, en que ustedes también tomen iniciativas para tratar de continuar haciendo lo que han venido haciendo pero con más ímpetu, que es la diversificación y la colaboración con los países de la región (Prensa, 2011a).

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Conclusiones y recomendaciones La política exterior del presidente Santos responde a intereses y objetivos internos del Estado que sólo se podrán consolidar mediante una inserción más sólida del país en el orden global en su objetivo por consolidarse como potencia regional. Su propuesta buscó reducir la tensión con los vecinos, con el ánimo de superar las dificultades propias que dejó la estrecha relación UribeBush. No obstante, la ayuda de Washington estuvo presente, tal y como lo manifestó el embajador estadounidense en Bogotá Peter Michael McKinley, cuando entregó credenciales en septiembre de 2010: “la cooperación va dirigida a muchas cosas, en las áreas de seguridad, militar y lucha contra el narcotráfico, apoyo y asistencia a desplazados, comunidades marginales, fortalecimiento de las instituciones judiciales, gobernación en los departamentos y programas culturales”. Asimismo, manifestó que serían aprobados 465 millones de dólares para el periodo 2010-2011 y agregó: “Colombia sigue entre los cinco o seis países que más ayuda recibe de Estados Unidos, no sólo en la región, sino a nivel mundial”. Esto indica que el componente militar es sólo una dimensión de la ayuda de EE.UU. hacia Colombia (El Colombiano, 2010). Es evidente que EE.UU. continuará asistiendo a Colombia en materia militar y social. Si bien el Plan Colombia ha ayudado a debilitar al narcoterrorismo, se necesita continuidad y buena voluntad en el fortalecimiento de los planes sociales a los que hizo referencia el embajador McKinley en 2010. Asimismo, es vital la puesta en marcha del TLC, pues representa grandes oportunidades para diversos sectores de las economías colombiana y estadounidense. También es prioritario que el intercambio académico se fortalezca, se incentive el diálogo cultural y se facilite el flujo de viajes con fines académicos, de negocios y turismo. EE.UU. ha sido el principal aliado geoestratégico de Colombia. Algunos hechos indican que la era Santos-Obama puede fortalecer y consolidar dicha alianza, siempre y cuando exista más reciprocidad por parte de Washington en diferentes áreas. Grandes sectores del FPE estadounidense reconocen el potencial geoestratégico y de recursos de Colombia. No obstante, para mejorar la relación se debe: 1.

Garantizar la continuidad de la asistencia militar y social de Washington.

2.

Promover el soft power colombiano en EE.UU.

3.

Preparar al FPE colombiano para que identifique las actuales y futuras dinámicas del FPE estadounidense.

4.

Que Colombia se consolide como el eje articulador de la relación EE.UU.-Suramérica, sin dejar de lado el multilateralismo integrador (regional y Sur-Sur) de espacios como Unasur y CELAC, en donde puede ejercer su liderazgo con mayor facilidad.

5.

Reconocer el carácter interméstico13 de las decisiones que se toman en torno a la relación con Washington.

13

Concepto de uso en el estudio de las Relaciones Internacionales, que hace referencia a los efectos de los sucesos dentro de los Estados y en el sistema internacional.

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6.

Mantener en Washington un cuerpo diplomático sólido, en cabeza de un embajador con amplia trayectoria, que pueda atender las necesidades del FPE estadounidense y sepa transmitir los requerimientos del FPE colombiano.

7.

Hacer evidente, ante los ojos de Washington, que Colombia es atractivo para otros actores fuertes del sistema global, como Rusia, China, India, Indonesia y Corea del Sur, lo cual puede evitar que aumente la asimetría entre los dos actores.

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Colombia: ¿una potencia

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