actores armados ilegales y el impacto en la economia extractiva

LA INCIDENCIA DE LOS ACTORES ARMADOS ILEGALES EN LA EXPLOTACIÓN DEL SUBSECTOR DE LA MINERÍA

Ensayo para la clase de Herramientas Financieras Maestría en Gobierno y Políticas Públicas XIX Promoción

Alexandra Jaramillo Díaz

Marzo 2015

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Tabla de Contenidos LA INCIDENCIA DE LOS ACTORES ARMADOS ILEGALES EN LA EXPLOTACIÓN DEL SUBSECTOR DE LA MINERÍA ................................................. 1 Introducción .................................................................................................................... 1 Hipótesis ......................................................................................................................... 1 I. El conflicto armado afecta la economía del país, a través de diversas formas, una de la cuales es la incursión de actores armados ilegales en actividades extractivas en el subsector de la minería.................................................................................................... 1 A. Conflicto y Economía. El conflicto armado va en detrimento del correcto funcionamiento de la economía del país, al crear distorsiones en el funcionamiento del mercado. ................................................................................................................ 1 B. Durante los últimos años los grupos armados ilegales han intensificado sus actividades orientadas a la búsqueda de mayores recursos, mediante por ejemplo la extracción de recursos naturales no renovables en el subsector de la minería. .......... 2 Conclusión. ..................................................................................................................... 6 Lista de referencias ............................................................................................................. 7

1 LA INCIDENCIA DE LOS ACTORES ARMADOS ILEGALES EN LA EXPLOTACIÓN DEL SUBSECTOR DE LA MINERÍA Introducción Los actores del conflicto armado colombiano han tenido diversas fuentes de financiación que les permite no sólo mantenerse en el tiempo, sino también llevar a cabo sus actividades. Una de las formas más empleadas para obtener recursos ha sido la explotación de recursos naturales, tanto renovables como no renovables, entre los que se encuentran la tierra, el agua, la minería ilegal y el petróleo. En tal sentido, este documento pretende analizar el impacto de la participación de los actores armados ilegales en el conflicto colombiano, entendidos como guerrilla, paramilitarismo y otras estructuras armadas denominadas como BACRIM, en la explotación de los recursos naturales extraíbles desde el punto de vista económico para el país. Por tanto, la pregunta de investigación es ¿Qué incidencia tiene la participación de los actores ilegales en la economía extractiva, específicamente en la obtención de regalías por parte del Estado? El primer capítulo se ocupa en un marco general de la incidencia del conflicto armado colombiano en la economía colombiana y en especial, de la manera en que los actores armados ilegales han incursionado en las actividades extractivas de recursos naturales no renovables. El segundo capítulo se ocupa del impacto de este tipo de actividades en el flujo de las regalías percibidas por los entes territoriales. Por último, se establecen las conclusiones en la materia. Hipótesis La explotación de los recursos naturales no renovables en el subsector de la minería por parte de los actores armados ilegales, constituye un detrimento para la economía del país, lo cual conlleva entre otros efectos, a la pérdida de regalías por el Estado Colombiano. I.

El conflicto armado afecta la economía del país, a través de diversas formas, una de la cuales es la incursión de actores armados ilegales en actividades extractivas en el subsector de la minería.

A. Conflicto y Economía. El conflicto armado va en detrimento del correcto funcionamiento de la economía del país, al crear distorsiones en el funcionamiento del mercado. Colombia se ha encontrado sumida en un conflicto armado que data de hace más de cincuenta años, en donde tanto los actores como las estrategias que ellos emplean, se han transformado en la medida en que el conflicto ha perdurado. Pese a la antigüedad del fenómeno, el estudio de los efectos económicos del conflicto armado a las finanzas públicas es de reciente construcción en Colombia. Tratándose de conflicto armado y economía, ha llamado poderosamente la atención la creciente participación que los actores armados ilegales han tenido en las actividades económicas extractivas, es decir, aquellas referidas a la explotación de recursos no renovables, como una forma no sólo de financiación de sus actividades políticas, sino también como un medio de incrementar su poder.

2 El concepto de conflicto es introducido en la economía por PARETO, como “una pugna por la distribución de la producción cuyo efecto es desviar recursos de actividades productivas hacia actividades improductivas” (RESTREPO, 2001); por su parte para HAAVELMO constituye “una expresión de la lucha por la distribución de una cantidad dada de producción entre diversas regiones” (RESTREPO, 2001), que afecta a todos los agentes de la sociedad, causando altos costos pero también ganancias” (VALENCIA, 2006). Bajo esta visión, el concepto de conflicto deja la esfera de lucha política para trascender a una esfera económica, en donde la existencia del conflicto mismo es rentable para los actores y cesará, solo cuando en el caso de las actividades ilegales aquellas sean tan rentables como las legales1. Al respecto, SCHELLING manifiesta que el uso de las armas, es un medio para la obtención de rentas y también para la maximización de las mismas en todos los agentes económicos (SCHELLING, 1960), lo cual para el caso en estudio, implica entonces la existencia de un beneficio económico de la perpetuación de la guerra, que para el caso de los actores ilegales se manifiesta no solo con la realización de actividades ilegales, sino también de actividades legalmente permitidas, aun cuando estas últimas se agoten mediante el uso de la fuerza. Desde esta perspectiva, el conflicto tiene efectos negativos en la economía del país, pues tiene graves repercusiones sobre la eficiencia, la productividad, la acumulación de capital físico, humano, financiero y natural2. Esto implica una pérdida de recursos bastante considerable, dado que el Estado muchas veces debe concentrarse en corregir las fallas que se producen en el mercado a raíz del accionar de los grupos armados ilegales, dejando de invertir recursos en otras actividades productivas legales. Los costos del conflicto para la economía son incalculables, ya que durante una guerra la sociedad traspasa muchos de sus recursos provenientes de actividades productivas a actividades destructivas. Esto representa una doble pérdida para la sociedad: recursos que dejan de invertirse en actividades productivas y la pérdida causada por los daños en los que se invirtieron recursos3.

B. Durante los últimos años los grupos armados ilegales han intensificado sus actividades orientadas a la búsqueda de mayores recursos, mediante por ejemplo la extracción de recursos naturales no renovables en el subsector de la minería. La maximización de las rentas a las que hace alusión el premio nobel de economía SCHELLING, se evidencia en actores legales y en particular para el Estado, en el hecho en que, el conflicto le permite el cobro de impuestos especiales para financiar la guerra y por ende, aumentar el gasto público para el sector defensa, así como la obtención de ayudas internacionales para continuar dicha financiación o para la inversión en sectores (sociales)

1 GORBANEFF y JÁCOME (2000). 2 CHACÓN, Nataly. Revista Económica Supuestos, Universidad de los Andes, Edición No. 8/ Abril 2013. 3 HOEFFLER, Anke y REYNAL, Marta. Measuring the Costs of Conflict, Oxford University, Reino Unido, 2003.

3 cuyos recursos se desvían para atender el conflicto4. En cuanto al sector industrial y servicios, también el conflicto beneficia aquellos sectores ligados al mismo, como son el sector de vigilancia privada, la producción bélica, el aumento de pie de fuerza público, las dotaciones y otros servicios conexos que de ellas se desprenden. Frente a los actores armados ilegales y ante el hecho de que la guerra se caracteriza por una mayor desideologización del conflicto y una menor financiación con recursos internacionales (como acontecía antes de los años ochenta), se hace necesario recurrir a la realización de actividades propias que aumenten el flujo de ingresos, recurriendo al narcotráfico, extorsión y secuestro como fuentes principales. El uso de las armas les permite apropiarse de recursos que son depredados por ellos mismos, por tanto, se hace importante el apropiarse zonas con recursos naturales no renovables, lo que además del interés económico que ello despierta en la medida en que los precios de los minerales y el petróleo han estado en alza en los últimos diez años, puede ser una consecuencia propia del repliegue geográfico que se deriva de las acciones adelantadas por el gobierno a través de las fuerzas armadas, cercándolos en zonas en donde, existe poca presencia del Estado y la actividad extractiva tiene vital importancia5. Es así como, la apropiación por parte de los actores armados de las zonas de explotación de recursos naturales, además de generar impactos económicos relacionados con la inseguridad y la violencia con ocasión del secuestro y la extorsión, deteriora las rentas públicas mediante la apropiación de las regalías provenientes del sector minero y que le pertenecen al Estado. Paul Collier, quien se ha dedicado al estudio de las causas económicas de las guerras civiles, sostiene que para la teoría económica las motivaciones que originaron el conflicto no son tan relevantes como la manera en que un grupo armado ilegal despliega acciones con el objetivo de que su organización sea viable y sostenible financieramente. Pese a que esta perspectiva puede ser cuestionable, lo cierto es que explica la creciente incursión de diversos actores armados ilegales en Colombia, en actividades de extracción tales como la minería. De tal forma, las consecuencias económicas de la minería ilegal produce efectos sumamente perjudiciales desde la perspectiva macroeconómica -esto es- a nivel agregado, como desde la óptica microeconómica6. En primer lugar, no permite garantizar el equilibrio entre desarrollo económico y gasto de oferta ambiental, si no existe un adecuado control de la segunda. La explotación arbitraria de los recursos impide generar un desarrollo sostenible y desde el punto de vista macroeconómico obstaculiza aún más el desarrollo económico porque limitará los recursos disponibles. En segundo lugar, al ser la minería ilegal una actividad informal, reduce los ingresos provenientes de ésta, dado que no son oficialmente reportados al

4 GAVIRIA expresa: “Es así, como en el conflicto típico la pérdida total de ingreso se acumula hasta cerca de un 60% del PIB de un año (Boyce 1995). Otra investigación de Knight, Loayza y Villanueva (1996) calcularon que “el 2.2% adicional del PIB en gasto en el ejército sostenido durante los siete años, que es la duración del conflicto típico, llevaría a una pérdida permanente de cerca del 2% del PIB” (Citado por Collier, 2004, p. 4). Esto lleva, utilizando cálculos simples, a que “después de una guerra civil típica de siete años de duración, los ingresos fueran casi 15% más bajos que si la guerra no hubiera ocurrido, lo que implica un incremento aproximado de 30% en la incidencia de la problema absoluta” (Collier, 2004, p. 7)”” 5

Según estudios recientes, la presencia de actores armados ilegales se detecta en el nordeste y el Bajo Cauca antioqueños, en el Valle, en Zaragoza y en Los Farallones, en el sur de Bolívar, en Santander, la guajira, Córdoba, Vichada, Guainía y Vaupés. 6 WOOF,M. The Dangers of Illegal Mining, World mining Equipment, No. 3, 2004. P. 46.

4 Estado y no cumplen con los impuestos legalmente establecidos. Por último, constituye un desincentivo para la inversión y la legalidad7. II.

La obtención de regalías por parte del Estado colombiano se ve afectada debido a la práctica ilícita por parte de los actores armados de extracción de recursos no renovables en el subsector de la minería.

En el caso de Colombia, la presencia de los grupos armados en estas zonas de riqueza primaria, representan oro, carbón, petróleo, plata, ferroníquel, tungsteno, tantalio, wolframio y coltán que sirven de fuente de ingreso a los actores legales, como una forma de poder político y económico (SCHELLING, 1966)8 sobre este9. Si se tiene que, como lo señala ACOSTA, la minería sin el petróleo, representa el 2,21% del PIB, el 24% de las exportaciones, el 30% por ciento de la inversión extranjera directa (IED) y el 19% por ciento de las regalías, tenemos entonces que la participación de actores armados ilegales en la actividad extractiva debe ser objeto de preocupación10. A. La obtención de regalías por parte del Estado colombiano de actividades provenientes de la extracción de recursos naturales no renovables en el subsector de la minería. Durante el primer mandato del gobierno del Presidente Santos, se procedió a la modificación de los artículos 360 y 361 de la Constitución Política mediante el Acto Legislativo 05 de 2011 que tuvo por fin lograr una distribución equitativa de las regalías, de forma tal que los beneficios por la explotación del subsuelo colombiano se compartieran no solamente a los entes territoriales que poseen riqueza de recursos no renovables, sino adicionalmente, con los entes de la periferia11. Este esfuerzo de distribución de recursos y de incremento en la producción, es lo que el gobierno denominó la Locomotora Minera y está fundada en las experiencias internacionales que arrojan que una adecuada explotación de recursos naturales no renovables es un elemento importante en el crecimiento. Lo anterior, siempre y cuando vayan acompañadas de innovación tecnológica, lo que implica aprovechar las bonanzas en inversión en capital humano e infraestructura científica, para que la explotación del subsector minero (en este caso) no se transforme en lo que se conoce como “la maldición de los recursos naturales” (MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, s.f). Con ocasión de la locomotora minera, los ingresos de la Nación, ascenderían a cerca de $9.3 billones en 2011 (1.6% del PIB)12 y a $23 billones en 2021 (2.0% del PIB); metas que

7 PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Minería ilegal en Colombia. Informe Preventivo, 2011. 8 Como bien lo expresa VALENCIA, haciendo alusión a las Nuevas Guerras como teoría, el conflicto mundial es ahora un híbrido entre violencia política, crimen organizado y “una economía de guerra sustentada por la disputa de recursos financieros territoriales y humanos” (KALDOR (2001) y MUNKLER (2004) en VALENCIA, 2006) 9 A esta forma de participación económica RANGEL, la denomina simbiótica, porque el actor ilegal se integra en la economía regional haciéndose parte de la misma mediante el uso de la violencia. (RANGEL, 2007) 10 Ver infografía Cuánto le cuesta la guerra a Colombia. Revista Semana. Infografía del 27 de septiembre de 2014. 11 Así las cosas, como lo indica el Ministerio de Minas y Energía (s.f) “el producto de las contraprestaciones que se pagan a título de regalías, así como los derechos y compensaciones de carácter económico generados por la exploración y explotación de hidrocarburos y minerales, se debe irrigar en toda la geografía nacional, pero dándole prioridad a las zonas costeras y fronterizas donde reside la población más pobre del país”. 12 Villar Leonardo (2013). El sector minero en Colombia: Impactos macroeconómicos y encadenamientos sectoriales.

5 fueron conseguidas en el 2013 cuando este subsector alcanzó el 2.3% del PIB (SANTOS, 2013); lo que en materia de regalías representa un incremento de $7,5 billones en 2010 a aproximadamente $12 billones en el 2020, para un 9.8% de participación en el total de regalías. En ese orden de ideas, el desarrollo de actividades extractivas es una fuente de ingresos importante para el país que suscita el interés en muchos actores, incluidos los armados ilegales. B. La pérdida de regalías por el Estado colombiano dadas las actividades predatorias que ejercen los grupos armados ilegales en el subsector de economía. El análisis de la relación de los actores armados ilegales y la economía extractiva depende principalmente de variables como son el marco normativo colombiano, la ubicación geográfica, el tipo de recurso renovable, la existencia de actores no vinculados al conflicto que realizan la actividad extractiva ya sea de manera legal (multinacionales), ilegal o informal y artesanal (denominada minería tradicional) de pequeños mineros y como todos ellos se relacionan con los actores armados ilegales. Estos últimos realizan la explotación de minerales no renovables, con el objetivo principal de captar recursos mediante el ejercicio de una actividad lícita para un propósito ilícito, como es el lavado de dinero y captar así las regalías. La captación de rentas y por ende de regalías, puede llevarse a cabo de manera legal mediante las siguientes metodologías: i) La explotación directa de los grupos armados ilegales de los recursos mineros a través de la compra de maquinaria y contratación de mano de obra no calificada con recursos provenientes del narcotráfico; ii) La instauración de empresas fachadas que cuentan con los títulos mineros y concesiones mineras debidamente otorgados por las autoridades competentes; iii) La tercerización de la explotación a los actores armados ilegales por quienes ostentan los títulos y las concesiones legales13; iv) La producción artificial de minerales preciosos mediante el contrabando de los mismos; v) El cobro de peajes o cuotas a todos los agentes de la cadena de explotación, ya sea por protección, extorsión, intermediación o sobrefacturación de servicios prestados etc; vi) Como facilitadores para el acceso a las multinacionales explotadoras realizando operaciones de despojo de la tierra y por ende, desplazamiento forzado. Como bien lo exponen diferentes actores ilegales, en el caso del oro por ejemplo, son distribuidas directamente o mediante contratos entre los actores ilegales y los representantes del gobierno municipal. Así las cosas, municipios que nunca tuvieron producción acuífera hoy se registran como grandes productores. La magnitud del problema puede palparse, si se tiene presente que de las 53 toneladas de oro que se produjeron en el 2010, solo el 14% fueron obtenidas mediante extracción legal y que, durante los años 2008 y 2009, las regalías pasaron de $56.500 millones a $110.000 millones (DINERO, 2011). Sin embargo, debe resaltarse que dada la existencia de minería informal o artesanal, de minería ilegal, más las dificultades en el control de la explotación en la minería formal, como bien lo indica la Contraloría General de la Nación, la fiscalización minera es una labor que aún está en desarrollo, lo que no permite determinar aún con un alto grado de certeza, el impacto en la captación de las regalías por los actores armados ilegales, en tanto que el monto de

13 Jiménez M (2010). Artículo Diario El Colombiano El Dorado de las Bandas Criminales.

6 regalías se realiza mediante autoliquidación y por tanto, la vinculación entre producción y regalías cuenta con una trazabilidad precaria. Conclusión. El subsector de la minería como una generadora de rentas, no es una actividad económica de exclusivo interés por los actores legales, sino también de los actores ilegales armados que ven en ella, además de una importante generación de ingresos, una fuente de poder sobre el Estado y sus ciudadanos. Es por ello, que los actores armados ilegales tienen como estrategia económica y logística, establecerse en aquellas zonas en donde además de existir una alta concentración de recursos naturales no renovables, exista poca presencia del Estado. De igual manera, en la medida en que los actores armados ilegales, se posicionan en zonas mineras de alta concentración y de ausencia de Estado, estos tienen la posibilidad de intervenir biensea como agentes o en relación con los agentes de la cadena de producción, lo que directa e indirectamente les permite tener acceso a los recursos públicos que se generan por la explotación del subsuelo colombiano, como son las regalías. Tal circunstancia conlleva a un detrimento para la economía del país que implícitamente afecta el crecimiento de Colombia dado que las regalías como recurso público no son destinados a las políticas y programas cuya financiación depende de su generación.

7 Lista de referencias Acosta Amylkar (2012). Artículo Ilegalidad y criminalidad en la minería: pescando en río revuelto. URL. http://www.razonpublica.com/index.php/politica-y-gobierno-temas27/2736-amylkar-acosta.html Bolaños, E. (2012) Artículo Diario El Espectador. La ruta del oro en el Cauca. Especial sobre la guerra que libran guerrillas, 'Los Urabeños' y delincuentes comunes por las minas en el departamento. URL. http://www.elespectador.com/noticias/nacional/ruta-del-oro-el-caucaarticulo-330727 CHACÓN, Nataly. Revista Económica Supuestos, Universidad de los Andes, Edición No. 8/ Abril 2013. Collier, P (2006). Economic Causes of Civil Conflict and their Implications for Policy. Department of Economics, Oxford University. URL. http://users.ox.ac.uk/~econpco/research/pdfs/EconomicCausesofCivilConflictImplicationsforPolicy.pdf Contraloría General de la Nación (2014). Política Pública del Régimen de Regalías. Acto legislativo 05 de 2011. Cuaderno 6. Gutiérrez y e.t (s.f). Contraloría General de la Nación. La explotación ilícita de recursos minerales en Colombia - Casos Valle del Cauca (río Dagua) – Chocó (río San Juan). Efectos sociales y ambientales. Departamento Nacional de Planeación (2013). El auge de la producción minera colombiana. Nuevo frente del conflicto armado interno. Foro Cúcuta. Locomotora Minero – Energética. URL Diario El Tiempo (2010). Artículo “Con oro lavan dinero y se roban regalías, reveló el ex jefe 'para' Salvatore Mancuso”. URL. http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS7835388 Diario El Tiempo (2012). Artículo “En Antioquia, las Farc y las 'Bacrim' se financian con minas de oro”. URL http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-11632221 Gorbaneff, Yuri y Jácome, Flavio (2000). “El conflicto armado en Colombia. Una aproximación a la teoría de juegos”. Archivos de Macroeconomía, Documento 138. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación, Unidad de Análisis Macroeconómico. Hoeffler, Anke y Reynal, Marta. Measuring the Costs of Conflict, Oxford University, Reino Unido, 2003.

8 Jimenez M (2010). Artículo Diario El Colombiano. El Dorado de las Bandas Criminales. URL. http://www.elcolombiano.com/historico/el_dorado_de_las_bandas_criminales-IEEC_106619 Leiteritz, R., Nasi C., Rettberg Angelika (2009). Para desvincular los recursos naturales del conflicto armado en Colombia. Revista Colombia Internacional. Universidad de los Andes. Julio - Diciembre 2009. P. 215 - 229 Massé, F., Camargo J. (2012). QI Observatorio Internacional, DDR Ley de justicia y Paz. Cit Pax Colombia. Actores Armados Ilegales y Sector Extractivo en Colombia, V Informe 2012. URL http://www.askonline.ch/fileadmin/user_upload/documents/Thema_Wirtschaft_und_Mensche nrechte/Bergbau_Rohstoff/Gold/Actores_armados_ilegales_sector_extractivo.pdf Ministerio de Minas y Energía (s.f). Informe de Regalías 2010 - 2011. p.23 -68. Revista Dinero. (2010). La nueva lavandería. http://www.dinero.com/caratula/edicion-impresa/articulo/la-nueva-lavanderia/120971

URL.

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