Acción Colectiva y Gobernabilidad Metropolitana en México

Acción Colectiva y Gobernabilidad Metropolitana en México: La coordinación intergubernamental, como alternativa.

Acción Colectiva y Economía Pública

Contenido Introducción ....................................................................................................................... 2 1. El problema metropolitano, como una situación de acción colectiva. ............................. 3 2. Propuestas de la teoría conductual a los modelos de acción colectiva. ......................... 5 3. La gobernabilidad metropolitana en términos de la teoría de la elección racional. ......... 6 3.1 ¿Que motiva a los actores metropolitanos a cooperar? ............................................ 7 3.1.1 Los incentivos selectivos en el contexto de los gobiernos locales en México. ....... 8 3.2 Los costos de transacción como obstáculos potenciales de la cooperación intermunicipal. ................................................................................................................ 9 3.3 Caracterización de costos de transacción en el espacio metropolitano local .......... 11 4. El impacto del contexto institucional en la gobernabilidad metropolitana. .................... 14 4.1 Caracterización del objeto de la cooperación en términos de costos de transacción ..................................................................................................................................... 14 4.2 Características de la Comunidad ............................................................................ 16 4.3 Instituciones políticas municipales .......................................................................... 17 4.4 La estructura de las redes de política ..................................................................... 19 5. Reflexión final .............................................................................................................. 21 6. Bibliografia ................................................................................................................... 22

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Introducción Las zonas metropolitanas (ZM) en términos prácticos son urbanizaciones que extienden su área de influencia hacia otras, construyendo una compleja red de intercambios que supera los límites político-administrativos originales de las localidades que las constituyen. Para 2010 y de acuerdo al Censo de Población, se reconocen en México 59 ZM, en las que habita el 56. 8 por ciento del total poblacional y se genera el 75 por ciento del PIB. (Sedesol, Conapo e Inegi, 2012); por lo que la gestión pública de estos espacios, posee una importancia estratégica para la resolución de los problemas que emergen. Sin embargo los intentos por crear instancias de coordinación y cooperación que permitan su gobernabilidad, han demostrado escasos resultados; de ahí que dentro de los temas públicos sea inevitable debatir el desafío que representa la gestión pública y el desarrollo de las zonas metropolitanas. Esta es la discusión que enmarca el presente ensayo. La primera parte describe el problema metropolitano, mientras que la segunda revisa los tres enfoques teóricos que sobresalen en la búsqueda por solucionar el desafío de gobernar estos espacios, argumentando su utilidad para el contexto nacional. Con base en lo anterior, el Nuevo Regionalismo emerge como la perspectiva más útil para configurar un modelo de gobernabilidad ad hoc a las necesidades locales. Los principales argumentos de este enfoque, utilizan supuestos de la acción colectiva institucionalizada, los costos de transacción y las redes de política pública, para analizar la configuración de modelos de gobernabilidad metropolitanos basados en la cooperación y coordinación de los gobiernos ya existentes. Finalmente las secciones tres y cuatro, repasan los conceptos y relaciones base del enfoque, caracterizando a partir de éstos, la realidad de las zonas metropolitanas del país, con el objetivo de explorar posibles formas de configurar un modelo colaborativo útil para su gestión.

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1. El problema metropolitano, como una situación de acción colectiva. Las zonas metropolitanas en México se definen como el conjunto de dos o más municipios donde se localiza una ciudad mayor a los 50 mil habitantes, cuya área urbana, funciones y actividades extienden su influencia hacia municipios vecinos, originando un alto grado de integración socioeconómica. (Inegi, Sedesol, Conapo, 2012). La situación de metropolización de los municipios nos remite hacia ámbitos territoriales en donde la ocurrencia de los procesos sociales, económicos y demográficos se manifiesta en una lógica única y continúa pero cuya gobernabilidad está fragmentada entre varias autoridades y distintas jerarquías de gobierno. La fragmentación político administrativa en las zonas metropolitanas genera una estructura de incentivos, que motiva a los políticos a no cooperar con otras jurisdicciones, amplificando la dimensión de los problemas sociales y de política pública que sería menor si la intervención gubernamental se planteara desde una visión de conjunto con respecto a la problemática que ahí sucede. La gobernabilidad metropolitana definida como la capacidad del gobierno para generar acuerdos con el propósito de formular y ejecutar políticas públicas, capaces de resolver problemas y desarrollar las metrópolis; ha sido resuelta en la literatura por tres enfoques dominantes, relacionados con el diseño de las estructuras responsables de la gestión de las ciudades. Dos de ellas son planteadas como visiones contrapuestas: consolidación vs fragmentación. La consolidación avanza hacia la creación de un gobierno central que concentre el mando, evite la ineficiencia por duplicidad de funciones y la falta de una perspectiva metropolitana. Los incentivos generados por este gobierno a escala tiene el potencial de persuadir tanto a funcionarios como políticos a responder ante la totalidad del territorio, y no a intereses particulares correspondientes a una fracción del espacio. Por su lado la fragmentación, basa sus principales supuestos en el modelo generado por Tiebout (1956) (citado por Klink, 2005, p.139) que manifestó que los ciudadanos al disponer de información apropiada para hacer una elección racional emiten su voto con los pies, a favor o en contra, según se muevan dentro o fuera de la jurisdicción que más les favorezca. La tercer escuela, el nuevo regionalismo no busca la formación de gobiernos metropolitanos ni fomentar la competencia entre ciudades; sino que propone crear 3

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estructuras de decisión y redes plurales, que favorezcan la colaboración entre agencias públicas y actores privados en distintos niveles territoriales para propósito de definir e implementar políticas públicas consensuadas y que comprendan la totalidad del área. A pesar de la variedad de arreglos institucionales que se pueden derivar de los enfoques antes expuestos para mejorar la gestión de las zonas metropolitanas, en México los municipios tienen limitadas capacidades para adoptar algunas soluciones, como crear gobiernos consolidados o anexar a otras jurisdicciones. (Ugalde, 2007) Por otro lado, no es común que se use la dotación de servicios como argumento para competir por nuevos habitantes o más recursos fiscales. (Ramírez de la C, 2012a); entonces con resultado de lo anterior es posible inferir, que la solución más apropiada al problema de la gobernabilidad metropolitana en México debe partir de un modelo de coordinación que articule los problemas y carencias particulares de los municipios que conforman cada metrópoli, de tal suerte que se incentive la cooperación entre los actores para alcanzar fines comunes y proponer políticas publicas metropolitanas. En México, la coordinación intergubernamental, vertical u horizontal, como solución a los asuntos de carácter metropolitano; adquiere forma en un mecanismo de carácter voluntario, como los acuerdos de asociación, que se construye en torno a una problemática común, que crea externalidades negativas a los habitantes de los diferentes municipios, ante lo cual es necesaria la cooperación de las autoridades para la solución de dicho problema. Características que permiten definir esta situación como una de acción colectiva En términos de la teoría de elección racional podríamos afirmar que los presidentes municipales, deciden no actuar egoístamente sino hacerlo a favor del bienestar común, y evitar que ocurra la tragedia de los comunes (Ostrom, 1998.) La tragedia de los comunes, en el contexto de la cooperación metropolitana, sucede en situaciones en las que al menos uno de los miembros del grupo buscará evadir el costo que significa la solución del problema común haciendo que los demás paguen por él, pero gozando de los beneficios que esto supone; este miembro sería catalogado como un free rider. (Lefèvre, 2005)

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2. Propuestas de la teoría conductual a los modelos de acción colectiva. La segunda generación de modelos de acción colectiva incorpora supuestos de la teoría conductual con el fin de modelar en forma más realista cómo es que los agentes estructuran sus elecciones, en situaciones de acción colectiva. (Ostrom, 1998). Partiendo del supuesto que los individuos no poseen información idéntica ni completa sino más bien asimétrica, lo que hace que se limite el acceso a la información relevante. La manera en que una situación está estructurada, provoca que los actores la perciban como riesgosa e incierta, impidiendo la cooperación como una alternativa que maximice su utilidad. Por lo tanto, el beneficio resultante se caracterizará por ser sub-óptimo para la colectividad; esta situación es conocida como dilema de acción colectiva, ya que otro curso de acción, que implique cooperar, podría mejorar la situación de al menos una persona, sin que la de otra empeore. ¿Por qué los individuos no seleccionan la alternativa que resulta mejor para el agregado? Por la ausencia de mecanismos que garanticen la conducta recíproca o complementaria de terceros. Para evitar el oportunismo, caracterizado en la búsqueda del interés propio, se propone que junto con la solución que ampare los intereses colectivos, se creen incentivos selectivos, positivos o negativos, que se aplicarán exclusivamente al individuo según contribuya o no, a procurar el bien social. (Olson, 1965) Una vez conocidos los incentivos que causan en el individuo una mayor disposición a cooperar, éstos se organizan de tal manera que se vinculan a un diseño institucional capaz de regular el comportamiento para evitar abusos y oportunismo. (Williamson, 1985). Las instituciones son las reglas del juego diseñadas por el hombre, que estructuran su interacción política, económica y social. Están constituidas por reglas formales (constituciones, leyes, derechos de propiedad) y restricciones informales (normas de comportamiento,

convenciones

y

códigos

de

conducta

autoimpuestos);

y

las

características de su cumplimiento (enforcement), afectando el curso de acción elegido al determinarlo junto con la tecnología, los costos de transacción y las características del bien en cuestión. (North, 1991) Las acciones emprendidas son el resultado de un contexto descrito por organizaciones, normas, costumbres, roles, derechos, obligaciones y en general de lo que resulta aceptado por la sociedad y la tradición (March y Olsen, 1989; Ostrom, 1998)

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El arreglo institucional elegido, asegura los beneficios máximos y los costos de transacción mínimos. Los costos de transacción surgen de la medición de los atributos valorados de los bienes y servicios intercambiados, del monitoreo y sanción de los acuerdos hechos. (Williamson, 1985). Además produce una situación caracterizada por el equilibrio de Nash, es decir que cualquier desalineación de un individuo para con los planes centrales empeorará la situación de otro actor. La perspectiva racional, centra su análisis en las cualidades de coordinación de las instituciones, que tienen la capacidad de limitar el rango y secuencia de las alternativas de acción disponibles en la agenda o proveer con información y mecanismos de autoridad que reducen la incertidumbre sobre la conducta de terceros y permitiendo que el intercambio de opiniones con respecto a las opciones de política y la toma de decisiones. Las reglas de jure (para uso) y de facto (en uso) son considerados los marcos para la acción pública. El gobierno juega un rol activo en la creación y mantenimiento de las instituciones que promueven la confianza necesaria para el intercambio y las interacciones pacíficas. La transformación de capital social en político explica la formulación de acciones públicas y por lo tanto, determina su acumulación e inversión en áreas diferentes, dependiendo de su capacidad para identificar formas más eficientes de transformación de capital. (Moncayo, 2002). Autores como Olsen y March (1989) y Steinmo, Thelen y Longsthret (1992 citados por Keman, 1997) enfatizan el hecho de que la conducta y las instituciones son interdependientes y mutuamente influyentes. No solo el comportamiento de los individuos se ve afectado por las instituciones, sino también moldean las metas y preferencias. Al ser producto de la mente humana, el cambio institucional sucede cuando alguno de los actores transforma el orden que prevalece, es decir modifica los precios relativos de los factores o insumos de producción, los costos de acceso a la información, las transformaciones de las preferencias, las ideas y los valores (North, 1991). Las organizaciones basan su funcionamiento en la confianza que se sustenta en el prestigio de los miembros y en la reciprocidad de las conductas.

3. La gobernabilidad metropolitana en términos de la teoría de la elección racional. Para hacer funcionar la gobernabilidad metropolitana, Feiock (2007) sugiere recurrir al instrumental teórico de la acción colectiva, desarrolla las implicaciones que ésta tiene al abordar las formas en que los gobiernos locales perciben y evalúan los costos y 6

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beneficios de la cooperación; decidiendo actuar de manera conjunta a través de acuerdos y asociación voluntaria. Aunque, en términos netos la cooperación fortalece la calidad de vida de las ciudades y produce externalidades positivas que se vierten a través de las jurisdicciones, los funcionarios electos tienen incentivos, para pensar que ésto puede significarles costos que deberán asumir individualmente. La manera en que los políticos perciben los costos de la cooperación depende del contexto de la decisión, las características del bien o servicios que se intercambia, la configuración de las instituciones políticas a través de las cuales se opera, y las redes establecidas con otras autoridades municipales. La acción colectiva institucionalizada (ICA por sus siglas en inglés) como la denomina Feiock (2004) es el cemento que une a los municipios, que vincula a éstos con otros niveles de gobierno y también con los actores sociales, con el fin de alcanzar un beneficio colectivo que no sería posible a través de la acción individual. En este sentido, es posible identificar el marco teórico provisto por el ICA con las propuestas del nuevo regionalismo y la coordinación intergubernamental como mecanismo de solución a la problemática metropolitana en México, pues ambas buscan alcanzar la gobernabilidad metropolitana sin crear un gobierno consolidado. 3.1 ¿Que motiva a los actores metropolitanos a cooperar? Lo que mueve a los municipios a cooperar con otros para la provisión de un servicio, abarca razones de interés público fundamentadas en el bien común y de interés privado, apoyadas en el oportunismo político y económico de los actores. A continuación se verá porque. La asociación intermunicipal nace de la búsqueda por eficientar el uso de los recursos humanos y de capital, y realizar economías de escala, especialmente en los servicios encadenados como el agua potable o el drenaje que requieren de altas inversiones. Estas economías surgen cuando el costo promedio disminuye por un mayor volumen de producción. Para los municipios cuya población es pequeña resulta imposible alcanzar el costo mínimo de producción e incurren en pérdidas constantes, que a la larga impactan las finanzas locales. Los costos impuestos por las externalidades negativas, como los beneficios derivados de las positivas, resultarán en la ganancia colectiva de los territorios si éstos deciden actuar de manera conjunta. 7

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Sin embargo debe reconocerse que aunque la provisión de los servicios en forma consolidada es más eficiente en términos de escala y manejo de los efectos colaterales; ésto reduce la posibilidad de controlarlos localmente debido a una mayor burocracia. Tambien, aumenta la ineficiencia en la asignación de los recursos, pues la tendencia será hacia la homogenización de los procesos y las soluciones incrementando los costos de coordinación. (Iracheta, 2009). Por lo que respecta a los incentivos selectivos, se trata de la ayuda que pueda recibir la carrera política de las autoridades locales; por ejemplo, si un alcalde o miembro del cabildo está interesado en un puesto en el orden estatal o federal, es probable que se manifieste a favor de los acuerdos de cooperación intermunicipal, lo mismo que si funcionarios no electos en los ayuntamientos contemplan posibilidades de ingresar a puestos mejor remunerados o de mayor prestigio, su comportamiento también favorecerá la instrumentación de políticas públicas conjuntas.

3.1.1 Los incentivos selectivos en el contexto de los gobiernos locales en México. En la realidad política mexicana, resulta difícil imaginar los elementos que puedan actuar como incentivos selectivos para los presidentes municipales, cabildo y en general funcionarios locales. Por ejemplo, las candidaturas a puestos de elección popular no siempre son competencias abiertas al voto de militantes y simpatizantes sino que responden a criterios internos del partido o a la voluntad del funcionario electo de mayor rango con pertenencia al partido; de ahí que muchas veces no exista una motivación para que los alcaldes busquen proyectar su imagen más allá de la jurisdicción respectiva, a través de acuerdos cooperativos. Además, no hay posibilidad de reelección para ningún miembro del ayuntamiento, integrado por el ejecutivo municipal, síndicos y regidores, esta restricción constitucional impide desde un inicio con cualquier ocasión para dar continuidad a los objetivos y prioridades de la política pública. Finalmente, la pobre formación académica de la burocracia municipal y un bajo grado de estabilidad en sus puestos, también constituyen limitantes para la construcción de sistemas de gobernabilidad sólidos. Datos provenientes de diversas encuestas muestran que alrededor del 50 por ciento de los funcionarios medios y altos rotan cada término de administración, con las costosas consecuencias que para la vida de las ciudades 8

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representa.. La complejidad técnica de la gestión urbana requiere de un alto nivel de profesionalización y continuidad en la administración local. (IMCO, 2010; Cabrero y Zabaleta, 2011) Sin embargo, ocurren situaciones en las que a pesar de los beneficios demostrables y la existencia de incentivos políticos y profesionales para los individuos, la cooperación no sucede. Una restricción para la puesta en marcha de los mecanismos de coordinación, son los costos asociados al intercambio.. (Rodríguez de la C, 2012b)

3.2 Los costos de transacción como obstáculos potenciales de la cooperación intermunicipal. Para Willamson una transacción ocurre cuando un bien o servicio es producido a través de interfaces tecnológicamente divisibles (citado por Furubotn y Richter, 2002, p.41), en términos de cooperación metropolitana, los gobiernos locales que participan en el diseño e implementación de soluciones de política pública ante problemas comunes, se ven en la necesidad de suscribir convenios de colaboración, en donde quedan estipulados los derechos y obligaciones de las partes firmantes. Las ganancias resultantes del acuerdo se producirán sólo si, los beneficios potenciales de la participación en él superan los costos de negociarlo, suscribirlo, implementarlo y monitorearlo. Coase (1998) (citado por Feiock, 2007) analizó las implicaciones de la acción colectiva para grupos numerosos e identificó algunas fuentes que originan costos de transacción cuyo nivel debe ser minimizado para que la cooperación suceda: Costos de información y coordinación, relativos a la recopilación de información sobre la estructura de preferencias que cada uno de los actores tiene en relación con los posibles resultados del intercambio y los recursos que están dispuestos a aportar a la causa que los une; la coordinación es una cuestión crítica para el adecuado funcionamiento de los esquemas de provisión conjunta de los servicios, de ahí que la identificación de los posibles beneficios así como un mejor conocimiento de potenciales contrapartes para el intercambio, son determinantes para que las autoridades involucradas en el espacio metropolitano suscriban acuerdos. Costos de negociación y división de las ganancias, se refieren a los gastos en que incurren los individuos para pagar salas de reunión, cabilderos, abogados y en general

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todo aquello necesario para determinar la fórmula con la que serán repartidos las ganancias. La postura de negociación que adopta cada municipalidad diferirá, no solo por la naturaleza del bien objeto de la misma, sino por el dominio institucional y la consolidación política del líder local. Por lo que corresponde a la manera en que se reparten los beneficios, la fórmula negociada reproducirá la estructura de ventajas y desventajas, ya existente. Las normas y convenciones sociales limitarán las estrategias que son posibles de implementar. Costos de supervisión y ejecución del acuerdo, para asegurarse que los socios cumplirán en tiempo y forma con lo estipulado en el acuerdo, se establecen mecanismos que monitorean su comportamiento durante la implementación de lo convenido, disminuyendo la probabilidad de conductas oportunistas como el incumplimiento de promesas, abandono del contrato o intentos de renegociación para cambiar los términos del mismo. Esta situación para las áreas metropolitanas se ilustra a través de las inversiones en infraestructura que involucran altos costos hundidos y desarrollan activos de larga duración y localización especifica; puede ocurrir que, pasado cierto tiempo, unode los municipios asociados cambie sus preferencias y decida invertir en otra área retirando su aportación de la asociación; dejando en una situación desventajosa a las localidades que ya desembolsaron el recurso. Esta situación se conoce como “hold up problem” (Milgrom y Roberts, 1992) Por lo que respecta al mecanismo encargado de vigilar la implementación de lo acordado, este puede adoptar tres formas: (a) auto cumplimiento o control mutuo de los actores; (b) un árbitro externo y no-especializado, que se refiere a figuras judiciales ajenas y generales, como la Corte o la Ley; ó un árbitro especializado y exclusivo, que puede ser (c) uno de los socios o una tercera persona, que cobre por la supervisión. En algunas ocasiones las legislaturas locales aparecen como los “jueces” supervisores o incluso este rol puede recaer sobre la Corte Federal. (Brousseau, 1995) Costos de agencia, aparecen por los recursos que deben invertir los políticos para representar de manera adecuada los intereses del electorado. Estos costos no solo determinan la probabilidad de ocurrencia de la cooperación, sino también el nivel de beneficio social que se pueda obtener.

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La relación entre los gobernantes y los ciudadanos se puede caracterizar como una de agente –principal, en donde los segundos buscan inducir a los políticos a aumentar el bienestar colectivo antes que el propio, en colusión con la burocracia o con intereses privados. La divergencia entre el interés privado del político y el interés general de los electores, se identifica como la fuente principal de los costos de agencia. Para lograr que los actores políticos asuman una conducta cooperativa, los ciudadanos disponen de mecanismos de responsabilidad vertical sobre el político electo, como son las elecciones y horizontales representadas por el poder Legislativa, por ejemplo éste obliga al Ejecutivo a justificar y defender los cursos de acción elegidos. Además, existen instituciones independientes que pueden proporcionar al ciudadano acceso a la información necesaria para realizar una evaluación posterior de las acciones del gobierno y no solamente de sus resultados. (Przeworski, 2008) 3.3 Caracterización de costos de transacción en el espacio metropolitano local En el escenario mexicano la coordinación entre el gobierno federal, estatal y las autoridades municipales se enfrenta a grandes dificultades. Entre las causas que ocasionan esta situación aparecen, las siguientes: La ausencia de un marco normativo e institucional adecuado para la coordinación metropolitana, que establezca la obligatoriedad hacia los municipios conurbados para cooperar en la planeación, prestación de servicios, mecanismos de participación ciudadana, entre muchos otros temas. Un proceso de descentralización que no atendió a una estrategia única sino en el cual cada sector adoptó un ritmo diferente y una estrategia particular. En el aspecto fiscal, Cabrero y Zabaleta (2011) mencionan que la trampa del federalismo mexicano no radica en la disponibilidad de recursos a nivel municipal sino en el origen de los mismos. Se estima que casi un 80 por ciento del gasto local depende completamente de transferencias (libres y etiquetadas) que provienen de la federación. La alta dependencia económica municipal afecta seriamente el proceso de negociación y la fórmula para distribuir las posibles ganancias derivadas de los acuerdos de cooperación. En primera instancia, los gobiernos subnacionales cuentan con un margen muy pequeño de maniobra y flexibilidad para la determinación de sus prioridades de gasto; lo que

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parece haber generado un incentivo negativo en las autoridades locales para no establecer sistemas de gestión que mejoren la recaudación y los ingresos propios. Además, en la composición del presupuesto municipal se ha visto una disminución relativa de las participaciones federales, recurso no etiquetado, frente al correspondiente aumento de las aportaciones, destinadas a la instrumentación de los programas de educación, salud, e infraestructura social; en donde el rol del municipio se limita a ser mero ejecutor de las políticas. (Carrera, 2005). Por lo que respecta a los órdenes estatal y federal parecería que éstos no están interesados en desempeñar el rol que les corresponde para fortalecer la construcción de la política urbana. Es frecuente ver la cooperación intergubernamental opacada como mecanismo de gestión metropolitana, su lugar es ocupada por los gobernadores, quienes “extraen” la gestión urbana de las capitales de la entidad a su cargo, debilitando aún más la institucionalidad del sistema federal (IMCO, 2010). Como resultado de todo lo anterior, las capacidades institucionales de los municipios para mejorar las condiciones de vida de su población son en general muy limitadas; lo que provoca que éstos mantengan una relación de subordinación financiera ante el gobierno federal, y política ante los gobiernos estatales. (Carrera, 2005). El rol de monitor para vigilar el cumplimiento del contrato, está prácticamente ausente ex post en los acuerdos de asociación intermunicipal. La fórmula de asociación municipal se encuentra estipulada dentro de las bases jurídicas mexicanas en el artículo 115 Constitucional que enuncia: “Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse (…). Tratándose de la asociación de municipios de dos o más estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas (…) respectivos”. A pesar que la asociación intermunicipal es un derecho constitucional, los gobiernos estatales se apropian de ésta atribución, por lo que los gobiernos locales dependen de lo que cada Congreso estatal establezca al respecto. En una evaluación hecha por Santín (2002) a las legislaciones de cada entidad federativa, encontró que solo ocho estados contaban con una legislación que estimulaba la asociación municipal, mientras que en 20 entidades tenían principios que de alguna u otra forma condicionaban la autonomía municipal para asociarse. Sin embargo, puede ocurrir que una vez firmado el acuerdo, los municipios pueden percibir que uno de ellos está tomando ventaja de los esfuerzos cooperativos, o que el 12

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plan no hace explícitos los resultados derivados de la cooperación. También pueden suceder disputas entre los servidores públicos por diferencias personales o políticas, con efectos negativos sobre la cooperación. Debido a que los acuerdos de asociación son esencialmente voluntarios no hay un instrumento legal que los obligue a permanecer en él, cuando sus preferencias han cambiado. Entre los mecanismos disponibles está la Suprema Corte, que sería un árbitro externo y no especializado, la cual a través de instrumentos como la controversia constitucional pudiera emitir una sanción. Sin embargo, la inexperiencia y poco conocimiento legal también desincentiva la cooperación, además de que para muchos tener a un poder supramunicipal interviniendo en las decisiones municipales, puede ser una idea poco atractiva (Rodríguez Oreggia y Tuirán, 2006) Finalmente, los problemas de agencia se hacen presentes en primer lugar, por la poca representatividad de los recursos propios en el presupuesto municipal debido al dominio de los recursos federales etiquetados, lo que da muy poca oportunidad para integrar en él los intereses de los ciudadanos locales. Por otro lado, los regidores que en la estructura municipal representan los intereses de la sociedad y proponen Ayuntamiento los acuerdos que deben darse para mejorar los servicios municipales, no son elegidos con base en criterios territoriales sino por representación proporcional junto con el Alcalde y los síndicos. En la mayoría de los casos se trata de personas con niveles de estudios básicos o medio superior, que no cuentan con experiencia en gobierno antes de su elección en el Ayuntamiento, lo que produce importantes deficiencias en las reglamentaciones básicas municipales como los Bandos de Policía y Buen Gobierno, los Reglamentos de la Administración Pública Municipal e incluso otro tipo de reglamentaciones previstas en la Constitución como los de Participación Ciudadana. En general, la asociación municipal es un tema que paulatinamente se ha incorporado en las agendas de los municipios del país, hasta el 2002 sólo el 20% de los municipios había recurrido a esta fórmula. De estas asociaciones el 30% contaba con la aprobación de la legislatura local, 42% no contaban con ella y en el 28% restante no existió un acuerdo formal. De los 484 municipios que recurrieron a la asociación 44% tienen un órgano de gobierno y administración, 20% con comité de vigilancia, y en el 17% no existe ningún tipo de representación (Fig.1) 13

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Fig. 1. Total de Municipios según su asociación para la prestación de servicios

Fuente: Encuesta Nacional de Gobierno Municipales, 2000 y 2002

4. El impacto del contexto institucional en la gobernabilidad metropolitana. Ostrom (1998) y Udehn (1993) sostienen que los participantes en situaciones de acción colectiva se apoyan de las soluciones que les proveen las instituciones para resolverlas. “Las estructuras sociales facilitan la interacción y el control social, lo que invariablemente produce mayor cooperación.” (Udehn, 1993, p-254) Relacionado con la gobernabilidad metropolitana Feiock (2007) menciona que su efectividad depende en gran medida del sector en el que se pretende intervenir, de las características de la comunidad, de las instituciones políticas que están en pie, y la red de mecanismos formales e informales; que enmarcan la acción de las autoridades locales. Cada uno de estos elementos influirá en la dimensión que alcancen los costos de transacción y en la habilidad de los líderes locales para atenuarlos, y provocar la cooperación. 4.1 Caracterización del objeto de la cooperación en términos de costos de transacción La literatura sobre economía organizacional sugiere que las características de un bien que determinan la dificultad del intercambio son: la posibilidad de calcular su rendimiento ex ante y la especificidad de su uso. Tanto la alta especificidad de un bien como la dificultad para medir sus rendimientos o conocer su calidad incrementan de manera importante los costos de transacción.

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Un bien es específico para cierto uso, sí los servicios que proporcionan son excepcionalmente valiosos en un ambiente en exclusivo, por lo que al emplearse bajo otras condiciones pierden mucho de su valor. Este es para Willamson (1985) la característica más importante para seleccionar la estructura de gobernabilidad. Si un municipio debe realizar inversiones en activos que impliquen alta especificidad o sus rendimientos se producen en el largo plazo, p.ej. los sistemas de agua potable o una carretera, esto alterará la estructura de beneficios posibles siempre y cuando el acuerdo no se rompa. Un efecto muy cercano a la alta especificidad es el hold up, causada por la incertidumbre que rodea a los individuos que deben desembolsar una gran cantidad de recursos, y la vulnerabilidad en la que quedan, si la otra parte decide dar por terminado el contrato antes de tiempo; por ejemplo, ante un incremento en la demanda por servicios en uno de los municipios asociados, éste dejaría de cooperar para dedicarse exclusivamente a atender su jurisdicción, forzando al resto a incurrir en desembolsos no previstos hasta ajustarse en un nuevo punto de equilibrio. La dificultad en el cálculo de los rendimientos por el uso del bien, no solo incrementa el costo de obtener información y complica aún más la cooperación, también pone trabas al monitoreo e implementación del acuerdo. Es necesario saber cuáles son las cuotas de producción esperadas en la provisión de un servicio, para calcular sus costos, beneficios y niveles de inversión requeridos. Lo anterior explica porque es más frecuente ver organismos metropolitanos encargados de la provisión de agua o recolección de basura que de seguridad pública, pavimentación de calles o iniciativas de desarrollo económico o social. Además, el costo de diseñar un acuerdo cuyo objeto es la provisión de un servicio cuyo resultado no es palpable o de producción compleja es muy alto en comparación a aquéllos en donde las preferencias de los consumidores son estables, el precio por el servicio es proporcional a la cantidad que se recibe y los usuarios con un precio de reserva menor pueden ser excluidos. En el caso mexicano, los tipos de servicios en los que se recurre a la asociación concuerdan con los previstos por la teoría de la ACI; en el 2000 una de cada tres asociaciones era para dotar a sus habitantes de servicios de agua potable o drenaje. Es importante mencionar, que aunque la seguridad pública aparece en

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segundo lugar, esto obedece a motivos de diseño de la política federal para otorgar recursos otorgados a los municipios, con este fin. (Fig.2)

Fig. 2 ¿En qué se asociación los municipios? año 2000 29%

28% 11%

Agua potable

Seguridad pública

7%

Limpieza y Pavimentación recolección de basura

6%

4%

Tránsito

Alumbrado

Fuente: Encuesta Nacional de Gobierno Municipales, 2000

4.2 Características de la Comunidad Las características económicas, sociales y políticas de las localidades que conforman el área metropolitana influyen en las preferencias hacia ciertos tipos de bienes o servicios públicos y determinan los beneficios y el valor de los costos de transacción. La homogeneidad demográfica inter-metropolitana, revela que la estructura de preferencias entre los habitantes de la misma no será muy distinta; así como tampoco existirán importantes asimetrías en la distribución de poder entre las autoridades municipales que puedan resultar inconvenientes para que se logren firmar acuerdos de cooperación con beneficios a conformidad de los socios. Índices de bienestar y niveles de ingreso similares, provocan que la negociación se lleve a cabo entre pares más o menos equilibrados en sus posturas, favoreciendo que nadie trate de monopolizar los beneficios que puedan resultar del intercambio. Cuando las condiciones de vida son semejantes se reducen los costos de agencia y de información puesto que facilitan la rendición de cuentas por parte de los políticos y la vigilancia pública. Es más sencillo el cálculo de la demanda agregada por bienes públicos puesto que se asumen preferencias y precios de reserva más homogéneos entre la población que ocupa el espacio metropolitano. La vecindad municipal favorece la asociación puesto que los costos de operación son menores que en las sociedades donde se agrupan municipios distantes. Por lo que respecta a la cooperación con las ciudades centrales, la evidencia muestra que el nivel de bienestar de la zona periférica depende del que se disfrute en la ciudad, lo que se 16

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producen incentivos para no cooperar en las localidades aledañas, y así obtener los beneficios de ser un free rider. Con referencia al caso mexicano, Santín (2002) menciona que se puede observar una gran diversidad y heterogeneidad en el nivel municipal, lo que impide el desempeño competente de las administraciones. Para la gran mayoría la pobreza, las carencias financieras y técnicas y la ausencia de personal capacitado constituyen el escenario cotidiano. Para ilustrar la heterogeneidad en el nivel socioeconómico, la figura 3 clasifica a los municipios urbanos existentes en México, conforme a su tamaño de población, lo que proporciona una idea de sus diferentes realidades y en consecuencia del nivel socioeconómico al interior de los mismos.

Fuente: CONAPO, 2009

4.3 Instituciones políticas municipales La estructura de las instituciones políticas está relacionada con la cooperación intermunicipal debido a que configuran la estructura de incentivos y la información disponible para las autoridades en el momento de la negociación. Si bien ellos juegan un rol protagónico, en la constitución de una asociación difieren en los recursos que pueden aportar y en las posturas institucionales. La organización interna de las instituciones puede ser un inhibidor de las conductas oportunistas tanto de autoridades electas como de los funcionarios. Por ejemplo, existe evidencia de que separar la gestión de los asuntos políticos y los de gobierno, mediante la

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figura de un gerente de la ciudad responsable por la política pública urbana, desincentiva comportamientos ventajistas. El cabildo local funciona como jugador de veto en el sistema político municipal pues el Alcalde necesita que sus propuestas sean ratificadas por éste para hacerlas efectivas. (Tsebelis, 2005). Otro elemento del sistema político es la duración de los gobiernos, puesto que períodos más largos, permiten a las asociaciones planear con horizontes de mayor plazo, además que surgen beneficios inherentes a la interacción repetida entre los socios, como es la confianza y la cohesión del grupo. En el contexto legal mexicano, la constitución política de cada estado establece la fórmula que permite la asociación entre gobiernos locales o de éstos con la autoridad estatal, sin embargo existe una gran variación entre entidades. En un análisis hecho a la legislación local1 de los 31 estados por González Alcocer en 2006, encontró que solo 12 tenían su marco legal actualizado, especificando los requisitos para la asociación y los mecanismos de vigilancia, implementación y recisión mientras que 19 estaban parcialmente o no actualizadas. (Cuadro 1) Cuadro 1. Actualización de las legislaciones locales con relación a la Asociación Municipal Condición de actualización

Constitución y Ley

Constitución

Constitución

Constitución y Ley

de la Constitución Política

orgánica municipal

Actualizada /Ley

Actualizada

orgánica

Estatal en materia de

actualizadas

parcialmente

asociación intermunicipal

Total de Estados.

actualizada

12

9

municipal NO Ley no actualizada

4

actualizadas

6

Fuente: Adaptado de González, 2006

Con respecto a la separación entre los asuntos gubernamentales de los políticos, la figura del city manager no ha sido implementada de manera formal por los municipios mexicanos; pero como aproximación a la profesionalización de las administraciones locales, un análisis con respecto a la existencia de puestos claves dentro de la estructura orgánica municipal, la formación profesional y la antigüedad de funcionarios de alto nivel para los ayuntamientos mexicanos en 2004, mostró que respecto a la existencia del puesto, un 80 por ciento cuenta con tesorero, en alrededor de la mitad hay un oficial 1

El análisis incluyó la Constitución Política del Estado y la Ley Orgánica Municipal.

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mayor y un responsable jurídico; mientras que sólo en el 30 por ciento hay responsable de desarrollo urbano y en menos del 10 por ciento existe un titular de evaluación. El nivel promedio de escolaridad de los funcionarios superiores es la licenciatura incompleta, salvo algunas excepciones. En los municipios más urbanizados, cuentan con algunos directivos que poseen postgrado. La permanencia promedio de los funcionarios en sus cargos es menor a los cinco años. Todos estos factores confirman que las posiciones estratégicas están altamente relacionadas con los tiempos políticos electorales y la alta incidencia de modelos contractuales de confianza o eventuales en la burocracia municipal; lo que corrobora el argumento de que los objetivos y prioridades de la política pública municipal se reinventan cada tres años. (Cabrero y Zabaleta, 2011). 4.4 La estructura de las redes de política Cuando dos municipios se asocian se forma una relación diádica, al repetirse este esquema de cooperación por parte de cada socio con otras localidades, se entreteje una red que da lugar a la gobernabilidad metropolitana. Las redes de política están enmarcadas por arreglos institucionales, que posibilitan la coordinación de complejas interacciones entre los actores involucrados, limitan el rango y secuencia de las alternativas de acción disponibles en la agenda, permitiendo que se generen acuerdos y orientando las decisiones hacia los mejores resultados para la sociedad en su conjunto. (Scharpf, 1997 citado por Zurbriggen, 2006) La formalización de las redes y la interacción de los participantes en el tiempo, reducen los costos de transacción al hacer crecer la confianza, aumentan la información disponible sobre la conducta, capacidades y recursos de socios potenciales; simplificando así el diseño de los convenios y afianzando la credibilidad de los compromisos. En términos de la teoría de juegos, las redes de política transforman las interacciones de corto plazo en una serie de juegos repetidos en los que la reputación, la reciprocidad y la confianza mitigan el oportunismo, particularmente en el caso de localidades cuya colindancia no es directa. Scholz, Feicok y Ahn (2002) (citados por Feicok, 2007) distinguen principalmente dos roles que la redes desempeñan en términos de facilitar la gobernabilidad metropolitana. La primera es la “Conexión de Información” usada para describir los débiles lazos que se construyen entre las organizaciones, pero a través de los cuales se comparten datos 19

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clave para el trabajo coordinado. La conexión de información permite a los gobiernos municipales ampliar su rango de opciones para cooperar y obtener beneficios, así como intercambiar experiencias innovadoras, que de otra forma probablemente no estarían disponibles. El segundo papel otorgado a las redes se denomina “Credibilidad del grupo” que enfatiza la fortaleza de los lazos resultado de la interacción, generando la credibilidad de los socios para llevar a cabo los compromisos adquiridos. Las redes caracterizadas por una alta cohesión disuaden toda intención de no realizar las tareas asignadas o desertar de la sociedad, puesto que se establecen mecanismos de auto-control y auto-sanción al interior de los grupos, reduciendo el nivel de costos de transacción. En México a pesar de una generalizada pobreza en relación a las capacidades institucionales y financieras de muchos municipios; la gestión colaborativa de los espacios metropolitanos, aunque lejana es una posibilidad que empieza a vislumbrarse. Es común que las prácticas exitosas de asolación intermunicipal, desaparezcan cuando concluyen las administraciones que las pusieron en marcha, Kinto (2010) en un análisis hecho a la antigüedad de las asociaciones existentes en las zonas metropolitanas muestra, que un 46.5 por ciento superaba los tres años, aunque había otro 33.8 con una duración menor al año. Sin embargo, hay razones para pensar que una vez que los municipios se han dado cuenta de los beneficios del tratamiento conjunto de la problemática, se prefiera mantener la cooperación sobre las aspiraciones político-electorales. La incorporación de la ciudadanía en la operación y evaluación de los proyectos, es un elemento que puede legitimar y garantizar la continuidad de las prácticas intermunicipales, sí los ciudadanos se convencen de sus beneficios, vigilarán la permanencia de los programas que incidan en el desarrollo del territorio; sin embargo, en nuestro país la coparticipación sociedad civil- gobierno es muy incipiente. La Encuesta de Participación Municipal 2004, muestra que en casi todos los municipios existen estructuras que integran a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones y seguimiento del gobierno, aunque generalmente esta participación se instrumentaliza a través de canales oficiales como los Comités Municipales para la Planeación del Desarrollo. En cambio, la participación social a través de organizaciones no gubernamentales, es relativamente alta sólo en localidades mayores a los 500 mil habitantes. 20

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En la percepción de la autoridad municipal aún persiste una visión pesimista de los efectos que puede tener la participación en la gestión de diseño de políticas públicas, entre el 25 y 45 por ciento de los alcaldes -disminuye conforme existen más habitantesconsidera que la participación ciudadana entorpece y dificulta la gestión, más que beneficiarla. Como es posible atestiguar, a pesar del agotamiento del Estado de bienestar que obligó a los gobiernos a reformular la manera en qué se relacionan con los ciudadanos y agentes económicos; al interior de la estructura municipal se mantiene una forma de pensar jerárquica y autárquica, donde las autoridades gobiernan sus feudos, aislados de los actores sociales y privados, así como de otros ámbitos de gobierno.

5. Reflexión final Las zonas metropolitanas tienen el potencial de incidir favorablemente en el desarrollo económico y social del país; sin embargo, su aprovechamiento como elementos articuladores del desarrollo, requiere la participación de los diferentes sectores y órdenes de gobierno en instancias de coordinación que propicien la toma de decisiones concertada sobre una base común. En este sentido la planeación, coordinación y administración metropolitana resultan instrumentos clave para incidir positivamente en el patrón de organización espacial, en el ordenamiento de territorio y en la sustentabilidad de estos centros difusores. De ahí que resulte útil voltear la mirada hacia las propuestas del Nuevo Regionalismo y la Acción Colectiva Institucionalizada para diseñar esquemas de gestión colaborativa que resuelvan la problemática metropolitana, especialmente en México, donde se carece de un marco jurídico adecuado. Tomando en consideración los elementos propuestos se infiere que ciertos arreglos institucionales generan incentivos para que las autoridades de los tres órdenes colaboren entre sí y formen redes de cooperación y coordinación en las que se integre a la ciudadanía en la gestión eficiente de los territorios.

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