Acceso a la Información Pública: apuntes de una ley imprescindible pero insuficiente1

Trabajo publicado en la Revista Especializada en Derecho Administrativo N° 109, Lexis Nexis, Enero-Febrero 2017.
Arts.1, 5, 7, 19, 33, 36, 43 y concs., CN;13 y concs., Convención Americana de Derechos Humanos; 3 inc. 11, y concs., Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción; 19 y concs. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, entre otros.
CIDH, caso "Claude Reyes y otros vs. Chile", sent. del 19-09-06, Serie C, 151; "Gomes Lund vs, Brasil", sent. del 24-11-10, Serie C, 219, entre otros. CJSN, "CIPPEC c/EN Ministerio de Desarrollo Social – Dto. 1172/03 s/Amparo", sent. del 26-03-14; "Gil Lavedra, Ricardo Rodolfo c/ Estado Nacional –Ministerio de Justicia y Derechos Humanos–Inspección General de Justicia s/Amparo", sent. del 14-10-14; "Oehler, Carlos A. c/ Secretaría de Turismo y Cultura de la Provincia de Jujuy -Estado Provincial s/Recurso de inconstitucionalidad", sent. del 21-10-14, "Giustiniani, Rubén Héctor c/Y.P.F. S.A. s/ Amparo por mora", 2015, entre otros.
Por caso, su limitación al PEN, la ausencia de reglas de transparencia proactiva, la necesidad de incluir nuevos conceptos propios del avance tecnológico o de dotar a la autoridad de aplicaciónde cierta independencia funcional.
Por ejemplo, limitaciones en torno a la legitimación, invocación de la Ley de Protección de Datos Personales, etc.
OYHANARTE, Marta y KANTOR, Mora, Capítulo VII. El derecho de acceso a la información pública en la Argentina. Un análisis de su situación normativa y su efectividad, en Corrupción y Transparencia-Informe 2014, Libro Poder Ciudadano MP, 30-06-15.
Informe sobre Acceso a la Información (Decreto N° 1172/03), Análisis del escenario actual en materia de transparencia en el Poder Ejecutivo Nacional, Mayo 2013.
La CIDH ha reafirmado que "…la información pertenece a las personas, la información no espropiedad del Estado y el acceso a ella no se debe a una gracia o favor del gobierno"(CIDH, 2002: párrafo 282).
La cual parte de asumir la propiedad de esa información en cabeza del individuo/colectivo.
V.gr., componentes, ámbito de aplicación, legitimación, autoridades, etc. (arts. 2 a 31, Ley Nº 27275).
SUCUNZA, Matías y VERBIC, Francisco, El deber de razonable fundamentación en el Código Civil y Comercial de la Nación: alcance, contenido e implicancias, La Ley, en prensa.
Arts. 2, 3 y concs., Ley N° 27275.
Puede que en ciertos casos la no gratuidad de la reproducción se torne irrazonable por conculcar el ejercicio del derecho al AIP u otros.
OYHANARTE, Marta y KANTOR, Mora, Capítulo VII. El derecho de acceso…, ob. cit.
Arts. 15 y concs., Ley N° 27275.
Arts. 14 y concs., Ley Nº 27275.
Cabe tener en consideración que hasta fines de los 90, la Federal AdvisoryCommiteeAct (FACA) y el Sunsnshineact, obligaban tanto a los órganos colegiados que ejercen función consultiva como a los órganos administrativos colegiados, a sesionar en público. En ese sentido, sería conveniente establecer su actual aplicación.
Autoridad de aplicación en la órbita del PEN que deberá replicarse en los sujetos obligados del artículo 18.
En tantoorganismo interjurisdiccional de carácter permanente, que tendrá por objeto la cooperación técnica y laconcertación de políticas en materia de transparencia y AIP.
Los cuales deberán ser nombrados por los restantes sujetos obligados y tendrán a su cargo la tramitación de solicitudes y demás acciones necesarias para asegurar una correcta implementación de la norma.
Arts. 1, 7, 18 y concs., Ley N° 27275.
Arts. 1, 5, 31, 75 inc. 12, 121, 123 y concs., CN.
Es decir, advertir la necesidad de construir pisos sustantivos y adjetivos mínimos en tanto componentes fundamentales del derecho al AIP, especialmente en el marco de un Estado Federal como el nuestro.
Como apunta Oteiza, "nuestra legislación ha seguido apegada a consagrar derechos sin preocuparse por las vías y las estructuras que permiten que los mismos sean respetados, lo cual plantea un serio interrogante sobre la fortaleza de los derechos reconocidos. La efectividad de los instrumentos es tan importante como la consagración de los derechos, dado que sin la primera los segundos pueden presentarse como simples declaraciones, como words(derechos) without(sin) swords(garantías). La diferencia entre instrumentalidad y sustancia es parte de una misma ecuación cuyo resultado es la efectividad en concreto"(OTEIZA, Eduardo, ¿Debemos reformar la justicia civil? Los procesos colectivos como una pieza clave de una reforma imprescindible, en Procesos Colectivos y Acciones de Clase,Cathedra Jurídica Ed., 2014, p. 104).
Por ejemplo, información que pudiera ocasionar un peligro a la vida o seguridad de una persona o poner en peligro el correcto funcionamiento del sistema financiero o bancario.
La CIDH y la CSJN han dado muestras de la estrictez con que deben interpretarse esta clase de excepciones. Esas pautas constituyen reglas de aplicación en la materia.
Salvo en lo relativo a la posibilidad de plantear objeciones en la designación del Director.
Independientemente de lo establecido en el artículo 24 inciso e) de la ley.
Acceso a la Información Pública: apuntes de una ley imprescindible pero insuficiente
Por Matías A. Sucunza
I. Planteo
El presente trabajotiene por objeto: a) destacar la importancia de la sanción de una ley de acceso a la información pública(en adelante, AIP); b) brindar algunas consideraciones acerca de aquellos aspectos de su fisonomía que estimamos salientes; y, c) pensar en torno a las insuficiencias de la norma para garantizar el derecho en juego y los valores mediatos involucrados.
Para ello, recuperaremos ciertos datos del contexto en que se sanciona la ley, lo cual nos permitirá afirmar su centralidad en sí (en tanto normatividad) y como medio para facilitar la realización de los objetivos y valores vinculados a la misma.
Luego, analizaremos sucintamente los ejessobre los que se estructura, haciendo especial énfasis en su declaración de principios, el concepto de información y transparencia activa receptados, la legitimación reconocida, los medios de protección adoptados y las autoridades de aplicación instauradas.
Por último, asumiendo que cualquier derecho está determinado por las prácticas que lo definen (en términos de recursos, medios y reglasformales e informales), trataremos de reeditar algunas de las objeciones que la ley presenta y aportar ciertas consideraciones de por qué estimamos que su (sola)sanción resulta insuficiente.

II.Una ley imprescindible
Desde el restablecimiento de la democracia, la ley de AIPera una deuda pendiente. Innumerable cantidad de proyectos fueron cajoneados durante ese tiempo. Todas las bancadas y fuerzas políticas tuvieron alguno. Sin embargo, ninguno logró aprobarse.Múltiples razones explican cómo, sobre una materia sobre la que supuestamente los diversos actores políticos y sociales teníanun firme consenso, no obtenía tratamiento legislativo y/o mayorías en el Congreso. La resistencia del poder a rendir cuentas, dar razones y ser controlado ocupa un lugar central.
El 28 de septiembre del 2016 la ley de AIP fue promulgada y, un día después, publicada. El contexto en que esta ley emerge puede caracterizarse por:
a)El reconocimiento constitucional-convencional del derecho al AIP en tanto derecho en sí, como reaseguro democrático y presupuesto para el ejercicio de otros derechos (por ejemplo, los DESC), directamente vinculado a la libertad de expresión.
b) La consolidación vía interpretativa del derecho al AIP por parte de los órganos del sistema universal e interamericano de protección de derechos humanos y de la propia Corte Suprema de Justicia.Estos órganos realizaron aportes fundamentales en pos de su exigibilidad y justiciabilidad. Entre ellas, el reconocimiento de una legitimación amplia, la eliminación de obstáculos para su ejercicio, la existencia de este deber en cabeza de todo sujeto que administre o reciba fondos públicos, el carácter limitado de las excepciones en la materia y su interpretación restrictiva. Al mismo tiempo, las decisiones adoptadas sirvieron para visibilizar la problemática dentro de la agenda de gobierno, resquebrajar la resistencia política, respaldarla actuación de actores sociales y enfatizar la relevancia del derecho al AIP para el funcionamiento del sistema republicano y democrático.
c) La inexistencia de reglas adecuadas en la materia. Sin desconocer el avance que supuso en términos de (auto) restricción, el reglamento (Decreto Nº 1172/03) adoptado por el Ejecutivo resultaba insuficiente. A las objeciones derivadas de su naturaleza se le sumaban condicionamientos propios de la regulación adoptada y su implementación.
d)Marcado retroceso en materia de publicación de información reactiva y proactiva, la cual aconteció en un marco de degradación institucional, desarticulación y pérdida de legitimidad de los organismos encargados de producir y difundir datos (especialmente estadísticos).
Los estudios realizados en el año 2013 por la Asociación por los Derechos Civiles (ADC) y la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), dejaron en evidencia ese retroceso. La primera mostró que sobre cuarenta y nueve solicitudes de información presentadas ante organismos de la Administración Pública Nacional, el 53% no fueron respondidas o lo hicieron de manera incompleta o negativa. La segunda dejó en evidencia que de 44 pedidos de información realizados, 14 no fueron contestados y 14 lo hicieron fuera del plazo de los diez días. El análisis cualitativo se caracterizó por la omisión a responder ciertas preguntas, las respuestas incompletas y/ola remisión a páginas de Internet en donde era difícil encontrar la información.
Otros hechos notorios fueron la discontinuación de la publicación del Boletín de la Seguridad Social elaborado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, del INDEC y los problemas de funcionamiento de la Red de Enlaces y Responsables de Acceso a la Información.
e) La existencia de una estructura de sostén dentro de la sociedad civil, liderada por ciertas ONG, que trabajó y sostiene consignas vinculadas al AIP, transparencia y rendición de cuentas. En ese sentido, lograron generar conciencia y agencia acerca de su importancia.
f) Un clima social hostil derivado de la sumatoria de hechos de corrupción, incompatibilidades, prebendas y manejos discrecionales del dinero público, recursos y/o tráfico de influencias público-privadas.
g) Una sociedad global, plural e informatizada donde la información tiene un valor determinante para las relaciones sociales y la exigibilidad de derechos.
h) Una matriz institucional, burocráticay cultural que sigue concibiendo al ejercicio del poder, más allá del plano discursivo, de forma discrecional, secreta y distante a la ciudadanía (la falta de respuesta a los informes y los retrocesos marcados lo evidencian).
Tener en cuenta este contexto es determinante por muchas razones. Nos interesan tres.
La primera es la centralidad que cobra la sanción de la ley en tanto tal. El paso inicial para promover cualquier cambio es la adopción de reglas claras por parte de los órganos constitucionalmente responsables. Ninguna institución funciona sin un sistema de reglas que determinen el alcance de las prerrogativas y deberes. Aún a su mejor luz (leyéndolo como un piso infranqueable desde los principios de progresividad y no regresividad) el Decreto Nº 1172/03 no dejaba de ser un reglamento del Ejecutivo, aplicable en principio a ese Departamento de Estado. Ahora tenemos una ley que emana del Congreso. Desde un enfoque de derechos, ello supone consolidar la titularidad de derechos en tanto obligaciones jurídicas exigibles al Estado. Desde la teoría democrática, reconocer el valor de la deliberación parlamentaria y su producido en la determinación de reglas.
La segunda gira en torno a la incidencia que el tipo de regulación establecida tiene para la reafirmación del derecho al AIP en sí y la realización de los objetivos indirectos vinculados.El AIP constituye un derecho fundamental dentro de una sociedad democrática.El ejercicio de la libertad de expresión, la participación ciudadana (informada), el autogobierno del pueblo, la consecución de mayor igualdad, el hecho del pluralismo, la publicidad y transparenciade los actos de gobierno, la propiedad y relevancia de la información como precondición para la exigibilidad de otros derechos y rendición de cuentas,dependen del AIP. Existe una relación indivisible e interdependiente entre este derecho y las restantes prerrogativas y valores mencionados.
La ley de AIP parte de esa inspiración filosófica, política y jurídica regulando ampliamente el derecho al AIP con el objeto de facilitar su ejercicio y el acceso a la IP.Basta advertir para ello, la amplia legitimación reconocida, la innecesariedad de explicitar razón alguna más que el simple hecho de querer saber, la obligación de transparencia proactiva o el mejoramiento de los mecanismos de exigibilidad. Al mismo tiempo, reconoce como parte de sus objetivos la promoción de la participación ciudadana y la transparencia de la gestión pública (artículo 1).
La tercera está vinculada con la incidencia del contexto en la potencialidad de la ley. En ese sentido, el contexto en el cual emerge la norma es determinante para comprender los condicionamientos en la operatividad del derecho y los fines declarados. Lo que define la normatividad son las prácticas, lo que hacemos culturalmente con las reglas e instituciones.No prestar atención a la trama de relaciones institucionales y culturales que moldean la forma de administrar la cosa pública o no instrumentar los cambios instaurados soslayando que el derecho es una práctica, puede conspirar seriamente contrael derecho al AIP y los fines declarados. Volveremos sobre ello en el apartado IV.

III.Fisonomía de la Ley de AIP
La ley está dividida en cuatro títulos. En el preliminar encontramos los objetivos de la norma y los principios en que se funda. El Título I regula todo lo concerniente al derecho de AIPy el II lo vinculado con la transparencia activa (arts. 32 a 34). Por último, el Título III recoge las disposiciones de aplicación transitoria (arts. 35 a 39). Abordaremos a continuación algunos de los aspectosde los ejes mencionados que estimamos salientes.
a) Principios: la norma establece los principiosa partir de los cuales se estructura y funda. Ellos son; presunción de publicidad,transparencia y máxima divulgación, informalismo, máximo acceso, apertura, disociación, no discriminación, máxima premura, gratuidad, control, responsabilidad, alcance limitado de las excepciones, in dubio pro petitor, facilitación ybuena fe.
Estos principios son importantes porque los derechos y deberes involucrados deben ser leídos a través de los mismos. Es decir, que junto con los valores receptados (por ejemplo, la transparencia) conforman pautas normativas de interés para determinar la inteligencia y alcance que cabe asignar a cada disposición ante un determinado conflicto. Dicha situación se ve exacerbada en razón del cambio de paradigma operado respecto de la concepción, ejercicio y práctica del derecho. El paso de la subsunción a la teoría de la decisión (judicial) reafirma la función de integración y control que los mismostienencomo mandatos de optimización dentro del juicio de ponderación.
Los principios receptados se caracterizan por tender a la maximización del derecho de AIP, publicidad, transparencia y rendición de cuentas. De allí que se determine que toda la información en poder del Estado se presume pública(salvo las excepciones previstas por esta ley); que deba ser accesible para toda persona que lo solicite, en condiciones de igualdad, excluyendo cualquier forma de discriminación y sin exigir expresión de causa o motivo para la solicitud; que sea completa, con el mayor nivel de desagregación posible, por la mayor cantidad de medios disponibles y de la forma más rápida a fin de preservar su valor; que las excepciones sean limitadas, invirtiéndose el onusprobandi (quedando la responsabilidad de demostrar la validez de cualquier restricción al AIP a cargo del sujeto al que se le requiere la información); o, que la duda interpretativa sea siempre en favor de la mayor vigencia y alcance del derecho a la información.
La forma de brindar racionalidad a la aplicación de la leyes interpretarla misma de manera coherente con el ordenamiento como un todo, a fin de que sea consistente con el plexo de elementos normativos y extranormativos. Dicha pauta (que aparece como el principio de buena fe) importa asumir que para garantizar el efectivo ejercicio del acceso a la información, resulta esencial que los sujetos obligadosinterpreten la ley de manera tal que sirva para cumplir los fines perseguidos por el derecho de acceso, asegurando la estricta aplicación del derecho, brindando los medios de asistencia necesarios a los solicitantes, promoviendo la cultura de transparencia y actuando con diligencia, profesionalidad y lealtad institucional.
b) Conceptualización y alcance del derecho al AIP: este derecho comprende la posibilidad de buscar, acceder, solicitar, recibir, copiar, analizar, reprocesar, reutilizar y redistribuir libremente la información bajo custodia de los sujetos obligados,con las únicas limitaciones y excepciones establecidas por la norma.
En cierta forma, la explicitación de acciones retrata parte del problema sintomático al cual aludiésemos: la cultura del secreto y los mecanismos burocráticos impeditivos. Hubiese bastado que la norma precise que el derecho al AIP posibilita el acceso a la misma. Acceder supone poder hacerse de esa información, contar con ella independientemente del medio o fin. También hubiese aclarado su redacción y entendimiento. Es cierto que la norma procura destacar el deber de los sujetos obligadosde dar y redistribuir información pública como parte del derecho al AIP. No obstante ello, podría haberse simplificado.
El concepto acerca de lo que se considera información pública es amplio, atemporal y versátil: todo tipo de dato contenido en documentos de cualquier formato que los sujetos obligados generen, obtengan, transformen, controlen o custodien. Asimismo, se entiende por documento todo registro que haya sido generado, controlado o custodiado por los mismos sujetos independientemente de su forma, soporte, origen, fecha de creación o carácter oficial. Cabe añadir a ello que todo dato de cualquier documento que el Estado detente se presume público.
De ese modo, se explicita que por reglatodo dato tiene carácter público sin importar qué, dónde y cómo conste, mejorando el alcance y sentido de un concepto condicionado por los avances informáticos einvirtiéndosela carga de la pruebaen caso de negar tal condición.
c) Legitimación activa: otro punto destacado de la norma es la amplia legitimación reconocida; toda persona humana o jurídica, pública o privada, tiene derecho a solicitar y recibir información pública, no pudiendo exigirse al solicitante que motive la solicitud, que acredite derecho subjetivo o interés legítimo o que cuente con patrocinio letrado.
Cuando la disposición refiere toda persona debe leerse toda persona. Es decir, que en línea con lo decidido por la CSJN, el título, condición, cargo, función o calidad que detente el sujeto requirente no podrá alegarse para no tramitar o denegar la solicitud de IP (v.gr., Concejal).
Las demás referencias constituyen aclaraciones innecesarias (por involucrar categorías superadas o constituir requisitos inexigibles, sea por la propiedad de la información, los fines involucrados en su petición o suministro o por no constituir siquiera requisitos propios del procedimiento administrativo), que solo se explican por los resabios de la institucionalidad secreta. De todos modos, dichas enunciaciones deberán tomarse a modo ejemplificativo. Es decir, que comprende la inexigibilidad de cualquier tipo de requerimiento sustantivo o formal que obste o dificulte la petición y obtención de la IP, a excepción de las expresamente previstas en la propia ley y mientras sean razonables en la situación en concreto.
d) Transparencia Activa: el Decreto N° 1172/03 carecía de previsiones enmateria de transparencia activa. La ley de AIP se hizo cargo de este déficit regulándola expresamente. Este concepto constituye una de las aristas constitutivas del derecho al AIPen tanto explicita el deber del Estado de publicar cierta información de manera proactiva, aunque ningún ciudadano así lo solicite. De esa manera, operativiza una obligación inherente al régimen republicano y democrático instituido y complementa la faz reactiva del derecho, fijando estándares reglamentarios exigibles y mejorando la cantidad y calidad de IP.
En ese sentido, la ley de AIP prescribe que los sujetos obligados deberán facilitar la búsqueda y el acceso a la IP a través de su página oficial, de una manera clara, estructurada y entendible para los interesados y procurando remover toda barrera que obstaculice o dificulte su reutilización por parte de terceros. También dispone que determinada información deberá publicarse en forma completa, actualizada, por medios digitales y en formatos abiertos(entre ellas, la nómina de autoridades y personal; el presupuesto asignado, sus modificaciones y estado de ejecución; transferencias de fondos provenientes o dirigidos a cualquier person; listado de contrataciones y adquisiciones, sus objetivos, características, montos y socios de empresas proveedoras; informes de auditorías o evaluaciones).
Los concesionarios, permisionarios y licenciatarios de servicios públicos, bienes del dominio público, juegos de azar, destreza y apuesta o contratistas, se encuentran exceptuados de este deber. Consideramos que ello resulta inadmisible. Si son sujetos obligados de proveer información en la medida que cumplan servicios públicos y en todo aquello que corresponda al ejercicio de la función administrativa delegada, ¿cuál es la razón para exceptuarlos del deber de generar, poner a disponibilidad u ofrecer dicha información por sí mismos? Están ejerciendo función administrativa, gestionan bienes o valores públicos, reciben una habilitación, fondos o son controlados por el Estado. Al mismo tiempo, otros sujetos no estatales reconocidos en el artículo 7 (por caso, las personas públicas no estatales) tienen el deber de transparencia activa. La imposición de ese deber en todo caso no aparecería como una carga irrazonable en función de los fines que realiza. En definitiva, es lamentable que tratándose de actividades que siempre han sido sospechadas de corrupción y connivencia con el poder político y/o la Administración Pública, se haya adoptado una decisión que en principio no parece justificada.
Las obligaciones de transparencia activa operan sin perjuicio de la aplicación de otras disposiciones específicas que prevean un régimen más amplio en materia de publicidad.Las excepciones aplicables en la materia son las mismas que para el régimen reactivo (art. 8), enfatizando la referida a la información que contenga datos personales. Una interpretación amplia en torno al alcance de dicha excepción puede desvirtuar el derecho al AIP, desnaturalizando no sólo la razón de ser del mismo sino de los fines y valores vinculados.
e) Sujetos obligados a brindar información: la ley de AIP avanza regulando la materia no sólo con relación a las tres funciones de Estado, el Ministerio Público, el Consejo de la Magistratura y el Banco Central sino que comprende a una serie de sujetos que -por ser estatales, tener participación estatal, ejercer funciones administrativas o cometidos públicos, recibir fondos públicos, estar bajo custodia o conservación estatal o ejercer una actividad especialmente autorizada- deben brindar IP(art. 7).Las condiciones referidas explican la razón de ser de esa obligación. Sin dudas, como señalaremos en el último apartado, el problema reside en los criterios para "diseccionar" qué informaciónde la que producen es pública, cómo se interpretan y su razonabilidad.
f) Solicitud, mecanismos, autoridades y responsabilidad: la ley de AIP establece que la información debe ser brindada en el estado en el que se encuentre al momento de efectuarse la solicitud, no estando obligado el sujeto requerido a procesarla o clasificarla.Quitando la ratificación de la inexigibilidad de su procesamiento, esto sólo es relevante si el "estado en que se encuentre al momento de la solicitud" está vinculado con la no alteración de ciertos datos como manera de proteger un derecho. Fuera de ello, en todo caso, siempre debe entregar toda la información con que cuente efectuando las precisiones del caso. Si existe información sensible, se debe tachar.Asimismo, debe ser facilitada en formatos abiertos (salvo casos excepcionales en que fuera de imposible cumplimiento o significara un esfuerzo estatal desmedido) y de manera gratuita en tanto no se requiera su reproducción (en ese caso los costos corren por cuenta del solicitante).
La solicitud de información debe ser presentada ante el sujeto obligado que se cree la posee, quien en todo caso deberá remitirla a quien la tiene y/o a la AIP en el plazo improrrogable de cinco días y entregar una constancia del inicio del trámite. Puede realizarse por cualquier medio (escrito o digital), sin ninguna formalidad. Si deben identificarse la identidad del solicitante, la información que se requiere y los datos de contacto para su envío o anuncio de disponibilidad.
El plazo para responder es limitado. Solo es prorrogable excepcionalmente cuando medien circunstancias que hagan razonablemente difícil reunir la información solicitada. En ese caso, el sujeto requerido deberá comunicar fehacientemente, por acto fundado y antes del vencimiento del plazo, sus justificaciones. El peticionario puede, por razones fundadas también, pedir la reducción del plazo para responder su requerimiento.
La denegación debe ser realizada por la máxima autoridad del organismo mediante acto fundado, cuando la información no existe, no está obligado legalmente a producirlao esté incluida en alguna de las excepciones.El silencio, vencimiento del plazo, ambigüedad, inexactitud o entrega incompleta pueden ser consideradas por el requirente como denegatoria injustificada a brindar la información, dejando expeditas las vías reclamo.
Ante la denegatoria el solicitante puede interponer el reclamo por incumplimiento ante la AAIP o el órgano que corresponda según el legitimado pasivo o acudir ante tribunal contencioso administrativo federal de primera instancia. En ningún caso es exigible el agotamiento de la vía administrativa. La ley regula ambos trámites. Su análisis excede la presente nota. No obstante ello, efectuamos algunas consideraciones puntuales en el último apartado.
Otro avance de la norma es su preocupación por instituir una estructura que garantice mejores condiciones para la realización del derecho al AIP. Además de los mecanismos reseñados, aparecen determinados entes y sujetos responsables de velar por el cumplimiento de los principios y procedimientos establecidos, garantizar el efectivo ejercicio del derecho de AIP y promover medidas de transparencia activa. Ellos son la Agencia de AIP, el Consejo Federal para la Transparencia y los responsables de AIP.
Por último, la norma prevé expresamente que el incumplimiento de la presente ley será considerado causal de mal desempeño, originando las sanciones que correspondan. La labor de fiscalización de la sociedad civil y la autoridad de aplicación será relevante allí.
g) ¿Ley de presupuestos mínimos?: la ley de AIP invita a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a su adhesión. Se ha sostenido como regla que el derecho administrativo es eminentemente local. Su regulación constituye una de las potestades reservadas directamente vinculada a la determinación de la autonomía provincial y municipal dentro del marco federal de Estado. Sin embargo, al igual que pasa con el régimen procesal (aunque admitiendo que lo administrativo involucra de forma más densa la idea de autonomía), esa idea ha empezado a reformularse a través de la deconstrucción de algunos argumentos dogmáticos que se sostenían y el aporte de otros innovadores.
Respecto del derecho al AIP podría esgrimirse que: 1) se trata de una prerrogativa constitucional-convencional; 2) el núcleo dogmático de las directivas contenidas en la ley de AIP forma parte de una reglamentación elemental en torno al mismo; 3) dichos lineamientos configuran medios (necesarios) para su efectividad y los fines vinculados;4) son convenientes para uniformar criterios en todo el territorio, maximizar su protección y mejorar su tratamiento igualitario; 5) el hecho normativo de la constitucionalización del derecho tiene una incidencia determinante, pues obliga a pensar las garantías como mecanismos constitutivos del derecho mismo (bajo el principio normativo de la indivisibilidad e interdependencia) y/o imprescindibles para su protección; 6)la omisión de sancionar reglamentaciones adecuadas constituye una violación a los derechos humanos que entraña responsabilidad internacional; y, 7) la división de poderes y el régimen federal constituyen construcciones pensadas en función de la protección de derechos, no en su menoscabo.
Partiendo de esas premisas, podría considerarse trabajar con la ley de AIP como ley de presupuestos mínimos. Muchas provincias y/o municipios no cuentan con una ley en la materia. Ello contribuiría a mejorar la protección de este derecho, quedando en cabeza de los mismos la posibilidad de regular los aspectos atingentes a su estructura estadual.
h) Cláusulas transitorias: generalmente este tipo de disposiciones no suelen revestir trascendencia. El presente caso es una excepción, pues pospone un año la entrada de vigencia de la norma, a fin de que los sujetos obligados adopten las medidas necesarias para su implementación. Durante ese plazo conservan su vigencia los Decretos Nº 1172/03 y Nº 117/16, así como toda otra norma que regule la publicidad de los actos de gobierno y el derecho de AIP.Más allá de la extensión temporal, el pensar en un tiempo para la "adaptación" institucional y la (re)estructuración parecería razonable. No así la posposición de la integralidad de la norma. Muchas de sus cláusulas no requieren de ningún tipo de aditamento y serían de suma utilidad no sólo para la exigibilidad del derecho en juego sino para esa paulatina reconfiguración burocrática.
También resulta de interés que, hasta tanto los sujetos pasivos enumerados en el artículo 7 creen los organismos de AIP, la Agencia de Acceso a la Información Pública instituida cumplirá esas funciones respecto de los que carezcan de ese organismo (art. 39).

IV. Una ley insuficiente
La ley de AIP es imprescindible pero insuficiente. Nos interesan dos puntos.
Primero, es insuficiente porque la sanción de la norma es sólo uno de los aspectos donde se juega la virtualidad de un derecho. Un aspecto importante, pero sólo uno. Lo que define la normatividad son las prácticas, lo que hacemos culturalmente con las reglas e instituciones. Concebir al derecho como una práctica es determinante para entender que la organización de poder y estructura que adoptamos tiene un lugar central en la exigibilidad y justiciabilidad de nuestros derechos. Es decir, que los medios que disponemos en términos de mecanismos y recursos (humanos y materiales), los controles que efectuamos, los saberes heredados bajo otros paradigmas, las desigualdades estructurales y/o el tipo de relaciones que se (re)producen como parte de la institucionalidad, definen y condicionan el derecho mismo y su virtualidad.
El contexto al cual hemos aludido marca toda una concepción acerca del ejercicio del poder por parte de aquellos que administran la cosa pública que realmente está arraigada en el aparato político-burocrático. Desterrarla, cambiar de prácticas, exigirá poner el acento en la transformación de los hábitos. La ley de AIP, desde su letra, propone instaurar una estructura (en términos de medios, recursos y reglas) superadora de la existente. Sin embargo,la clave del cambio radica en construir una estructura seria que facilite el cambio de conductas, revalorizando la incidencia del derecho como práctica. A modo de ejemplo, podemos señalar que la Corte Suprema fue adoptando decisiones que respaldaron el AIP. No obstante ello, respecto de sí, tuvo actitudes realmente limitativas (por ejemplo, la no publicación de las declaraciones juradas). Esto permite ratificar dos ideas: 1) la importancia de contar con reglas claras; y, 2) la relevancia de trabajar con las condiciones institucionales en que esas normas operan y cobran sentido.
Segundo, es también insuficiente porque la norma adolece de déficits técnicos o regulaciones que debilitan y dificultan sensiblemente la realización del derecho mismo y el cambio declarado.
A modo de enunciación ejemplificativa podemos mencionar que si bien resulta acertada la previsión de excepciones taxativas en la materia, las mismas aparecen como numerosas, amplias y/o lábiles. De su simple lectura puede advertirse que los términos utilizados involucran conceptos jurídicos indeterminados o referencias genéricas problemáticas.
Ello comportará un verdadero obstáculo para garantizar el derecho en juego, especialmente dentro de una estructura y un contexto poco propicio a ser transparente y rendir cuentas. Las pautas recogidas en el artículo 1 en relación al alcance limitado de las excepciones, la presunción de publicidad, máxima divulgación, acceso e in dubio pro petitor o la cláusula final del artículo 8 en relación a su inaplicabilidad en caso de graves violaciones a los derechos humanos, constituirán elementos objetivos para limitar su entendimiento e invocación. Aún más importante será poner en funcionamiento los mecanismos instituidos y las herramientas reguladas. En ese sentido, deberá trabajarse para que cuando el Poder Ejecutivo reglamente la ley (art. 37), fije estándares que restrinjan las excepciones. Por último, las autoridades de aplicación y el propio Poder Judicial deberán generar condiciones y promover interpretaciones que coadyuven con ese fin, evitando conductas deferentes al poder.
También resulta objetable que no se garantice la plena gratuidad aun de los costos de reproducción. El avance de los medios tecnológicos permite reproducir contenidos sin costos significativos. ¿Cuánto cuesta realmente garantizarlo y qué beneficio se obtiene? ¿Cuánto dinero público destinamos a garantizar otros derechos y cuánto nos retribuyen socialmente? No poder solventar los gastos de reproducción importa no hacerse de la información. Es decir, que significa un obstáculo fundamental para el derecho mismo. La norma no prevé supuestos excepcionales ni estándares objetivos para sujetos en situaciones especiales. La reglamentación podría suplir dicho déficit. Asimismo, podrían utilizarse análogamente disposiciones que establecen beneficios de gratuidad o, en determinados supuestos, declararse su irrazonabilidad.
Otra objeción a la norma es que dispone que la falta de fundamentación determinará la nulidad del acto denegatorio y obligará a la entrega de la información requerida. Sin embargo, puede que el acto no esté fundamentado y que de todas maneras la información esté comprendida en alguna causal de excepción.
También es un problema el haber establecido al amparo como única vía. Recordemos que esa institución constitucionalmente exige la existencia de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta. Cuando por ejemplo la discusión gira en torno al alcance de una excepción, puede que el sujeto obligado haya expresado serias razones de porqué no corresponde su entrega. De ese modo, parecería que esa decisión difícilmente reluzca como manifiestamente arbitraria o ilegal. También resulta reprochable (en consonancia con la decisión de instituir al amparo como vía excluyente) la fijación de un plazo exiguo de 40 días para incoar la pretensión en justicia.
Otra falencia con relación a los sujetos obligados serán los criterios para "diseccionar" qué información de la que producen es pública, cómo se interpretan y su razonabilidad. Por ejemplo, en los casos de empresas y sociedades en las cuales el Estado nacional tenga una participación minoritaria, ¿cómo se hará para brindar información sólo en lo referido a la participación estatal? La misma objeción se replica en relación a otros sujetos.
Por último, también se advierten objeciones en relación a la estructura diseñada y la selección de las personas que compondrán las autoridades. La AAIP aparece como un ente dependiente estructural y funcionalmente del Ejecutivo y sin efectiva participación ciudadana. Salvo en relación al hecho de elaborar criterios orientadores e indicadores de mejores prácticas destinados a los sujetos obligados, no se prevé cómo las AAIP se vincularán con las demás estructuras ni con los organismos de fiscalización para modificar los hábitos y mejorar la gestión de información. Así, el diseño organizacional dado reafirma parte de nuestros (malos) hábitos institucionales, por lo que en vez de evitar ciertas disfuncionalidades, deja significativos espacios para su reproducción.