“A la búsqueda del desarrollo perdido” en 30 años de Construcción Democrática. I Jornadas de Argentina Reciente. 14 de noviembre. Facultad de Ciencias Sociales. UBA.

A LA BUSQUEDA DEL DESARROLLO PERDIDO
Arturo Laguado Duca y Horacio Cao

I.
Después de largas décadas de hegemonía de las ideas de ajuste estructural, el renacimiento del Estado –tanto simbólico como práctico- vuelve a poner en discusión la 'cuestión del Estado' y el lugar que éste debe ocupar en la regulación de la sociedad.
No es que este debate haya desaparecido durante los gobierno neoliberales. De hecho, durante los últimos setenta años –desde los gobiernos nacional populares de la primera mitad del siglo XX, pasando por los desarrollismos, el Estado mínimo y los gobiernos progresistas de los albores del siglo XXI- la discusión sobre la relación Estado/sociedad nunca cesó en la región.
Pero es justamente con estos últimos gobiernos que el debate se reabre con fuerza, en la medida en que reivindican una nueva centralidad para el Estado en términos de regulación económica, recuperación simbólica de su papel en el desarrollo y como espacio de realización de los proyectos políticos disímiles. Es decir, desafiar la reputación de neutralidad técnica que, para el Estado, reivindicaba la ola neoliberal.
En la práctica, estos elementos discursivos generales se plasmaron en una serie de políticas que en algunos aspectos recuerdan a las impulsadas por los teóricos desarrollistas de los '60s: intervención activa en la economía, políticas sociales integradoras y énfasis en el mercado interno como dinamizador de la demanda agregada y la industrialización.
De todas formas, vale aclarar que en aquél entonces tuvieron un sello discursivo diferente al actual, por lo que no hay que exagerar las coincidencias entre el desarrollismo que acá llamaremos 'clásico' y las alternativas postneoliberales actuales. De hecho, si bien la vocación latinoamericanista ya estaba presente en el desarrollismo de mitad de siglo XX, la fuerte vocación de independencia política de los centros internacionales es una característica reciente.
II.
Los elementos mencionados han originado que algunos académicos como Bresser Pereyra o Aldo Ferrer –en una perspectiva a medias entre los descriptivo y lo propositivo- definan a los gobiernos progresistas como neodesarrollistas.
El neodesarrollismo, según la propuesta normativa de los autores mencionados, es un modelo concebido para que los países de desarrollo medio –p. e. Brasil o Argentina- recuperen el tiempo perdido en la carrera de la industrialización. Igual que los desarrollistas clásicos (v. gr. Hirschman), estos autores consideran que el Estado debe ser garante de los procesos de acumulación, generando una serie de encadenamientos productivos virtuosos hacia adelante y hacia atrás.
Con tal fin es indispensable una fuerte regulación en áreas consideradas estratégicas como infraestructura, energía o comunicaciones. No se descuida tampoco cierto énfasis en los bienes sociales –salud, educación- que, tanto ayer como hoy, son considerados precondiciones para el desarrollo.
Pero los predecesores de los años 50 y 60 se diferencian de los neodesarrollistas en su exagerada preocupación por la ISI –un motivo muy de época- que les hacía olvidar la pareja necesidad de incrementar las exportaciones industriales para hacer el proyecto sostenible en el mediano plazo.
Igualmente, los teóricos contemporáneos también toman distancia de lo que en el siglo pasado se denominó el 'Estado empresario'; en su lugar recomiendan impulsar el sector privado nacional que, a diferencia de entonces, tendría ya suficiente capital para emprendimientos ambiciosos. En la nueva lógica, la protección estatal de la industria nacional se hace vía tipo de cambio competitivo, que se considera un camino más recomendable que la inversión directa del Estado en la adquisición de empresas que, sin el aliciente de la competencia, tenderían a la ineficiencia.
A la protección gracias al manejo de la tasa de cambio, se le debería sumar –aducen- una preocupación por la eficiencia administrativa y un manejo cuidadoso de las cuentas fiscales. Todos estos se ven como elementos indispensables para potenciar la competitividad de la industria nacional.
De esta forma, estos académicos proponen un modelo de desarrollo con intervención estatal fuerte pero limitada, donde las medidas protectoras estuvieran balanceadas por otras que impulsaran la competitividad y que, en última instancia, se plasmaran en reformas institucionales pro mercado. Retomando afirmaciones ya canónicas de la Ciencia Política, se trataría de construir un Estado fuerte pero austero (Estado musculoso), que condujera un desarrollismo de economía abierta.
III.
La conceptualización de las alternativas elegidas por los gobiernos progresistas de la región como neodesarrollistas no es infundada. Buena parte del instrumental económico elegido corresponde a esta propuesta, aunque sazonada con diferentes dosis de ingredientes del desarrollismo clásico e, incluso, nacional populares. A modo de ejemplo, para el caso argentino, se pueden considerar:
-El énfasis en un cambio real competitivo, sobre todo durante el período de recuperación acelerada entre 2003 y 2011. Posteriormente las tradicionales presiones inflacionarias van a tender hacia una ralentización de la devaluación, siendo su alcance objeto de disputas de poder entre diferentes sectores de la sociedad en tensión con la técnica económica
-El papel central concedido a la reindustrialización. De ella se espera un incremento de los índices de ocupación, dinamización del mercado interno e incremento de inversión y exportación industriales. En 2010 un estudio de CENDA mostrará esta tendencia industrializadora destacando que en el período 1991/2001 la industria manufacturera había crecido a una tasa del 1% anual mientras que el sector servicios lo había hecho al 3%. Esta relación variará en el período 2002/2008 cuando la industria creció a un 11% y los servicios a una tasa del 6,9%.
-Fuerte intervención estatal en diferentes áreas de la economía. Se destacan entre ellas la reestatización de algunas empresas de servicios públicos (incluyendo trenes) y de energía; eliminación del sistema privado de pensiones y jubilaciones, regulación de mercados agropecuarios, acuerdos de precios de alimentos, subsidios para dinamizar el consumo y fortalecer el mercado interno.
A pesar de que en el periodo ocurrieron varias estatizaciones, es importante destacar que éstas no se debieron a la búsqueda de reeditar el Estado empresario. La estatización se produjo cuando los capitales privados mostraron la incapacidad de hacerse cargo del manejo de los servicios produciendo estrangulamientos de orden estratégico, tanto en lo político como en lo económico. Así debe entenderse en los casos de la aerolínea de bandera, empresas de agua o de ferrocarriles cuya ineficiencia ponían en crisis la gobernabilidad y, por tanto, el proyecto. En la misma lógica, pero esta vez desde la perspectiva del desarrollo industrial, puede leerse la reestatización de YPF, ya que su desmanejo originó –por la vía de una creciente necesidad de importación de combustibles- una importante amenaza para las cuentas públicas.
En ese sentido las estatizaciones se dirigieron más a apuntalar la infraestructura pública y la transferencia entre sectores de la economía, que a sustituir a los privados en una lógica más hirschmaniana que estatista.
-De cuño desarrollista es también el énfasis del gobierno argentino en recuperar un papel destacado para la I+D+i. La creación del Ministerio de Ciencia y Tecnología, la multiplicación de becarios CONICET o el retorno de científicos a través del programa RAICES va en esa dirección
Todo lo anterior no es óbice para mencionar que varios de los cuellos de botella que enfrentó el desarrollismo clásico aún no han sido superados. Entre otros se pueden mencionar las altas tasas de inflación, el importante peso que todavía mantiene el capital trasnacional en la producción industrial, las presiones sobre la balanza de pagos y el papel destacado que aún tienen la exportaciones del sector primario en la economía nacional.
IV.
La construcción de un desarrollismo de economía abierta, donde el Estado ocupa un lugar central como agente del desarrollo, no deja de ser problemática en lo que a su sustentabilidad política se refiere.
La experiencia histórica del desarrollismo de mitad de siglo, con su énfasis en los equipos técnicos y cierto desprecio a la política -cuya función se veía reducida a construir el soporte para el actuar de los expertos- ejemplifica el problema.
En efecto, dicho en términos esquemáticos, los desarrollistas menospreciaban las tradicionales mediaciones políticas y sus organismos intermedios asociados, con la inevitable dinámica de concesiones que implica toda negociación. De esta forma, los gobernantes de este signo se aislaron del respaldo popular que podría haberles ayudado a refrenar los desafíos de las elites económicas más concentradas.
Los neodesarrollistas no desconocen las aristas políticas de su propuesta de desarrollo. Para lograr un amplio respaldo al proyecto consideran indispensable desplegar una estrategia que estimule a empresario a invertir en tecnología y conocimiento. Para ello sería necesario construir un consenso amplio entre empresarios, trabajadores, técnicos de gobierno y clases medias profesionales. Brevemente, una alianza policlasista transformadora dirigida por la escurridiza burguesía nacional. Esta alianza se constituiría en el respaldo para que las empresas nacionales compitieran exitosamente en un mundo globalizado.
Es en este aspecto político donde este discurso muestra su mayor debilidad. Anclado en cierta concepción europea de la Ciencia Política, se parte del supuesto de que el Estado, por derecho propio, podría ponerse por encima de los conflictos de intereses (de clase, regionales, sectoriales) para dirigir ese acuerdo multiclasista.
Sin duda este modelo de Estado responde a la imagen típico-ideal de Estado príncipe que puede dirimir de manera más o menos objetiva los intereses parciales, para descubrir el interés general como la síntesis de todos ellos. Esta idea de raigambre hegeliana, será re elaborada por diferentes autores y tendrá asimismo diferentes reformulaciones a partir del concepto marxista de bonapartismo.
Hay que reconocer que este modelo no es producto de una especulación vacua, sino que responde a la experiencia histórica de la Europa de la segunda postguerra mundial y, en menor medida, a la industrialización tardía liderada por los gobiernos dictatoriales del sudeste asiático.
Pero sería insensato no recordar que esa autonomía estatal de los gobiernos socialdemocrátas de los "treinta años gloriosos" se dieron en una coyuntura sociopolítica muy particular, con poderosos sindicatos agrupados en partidos políticos de izquierda y con la amenazante vecindad de la URSS, siempre dispuesta a ampliar su área de influencia.
Nada de eso existe hoy en día en América Latina. Es poco probable que los trabajadores movilizados de Argentina acepten postergar sus demandas para un horizonte de desarrollo futuro. Más difícil aún es encontrar a una burguesía nacional dispuesta a ceder ante la iniciativa de Estado, sobre todo cuando la reciente reindustrialización no ha logrado reducir la concentración de capital.
V.
Coincidimos con los teóricos neodesarrollistas en la necesidad de que el Estado recupere su rol en la asignación de recursos nacionales básicos. También en la importancia que tiene interpelar a la burguesía nacional o, mejor, a los empresarios nacionales, sean estos pequeños, medios, o multilatinas. Después de los años noventa, esto ya significa en sí una importante revolución simbólica y muchas implicaciones, sobre todo porque esta interpelación debe hacerse de forma tal de dar el paso desde la configuración ISI hacia la exportación de bienes industriales.
No es menos importante retomar algunas tareas pendientes para favorecer un ambiente más favorable para la competitividad en el sistema global. Incentivar la eficiencia y productividad del Estado y fortalecer la capacidad técnicas de sus instituciones, es un desafío pendiente que hay que afrontar.
Asimismo, como varios neodesarrollistas lo han reclamado, es vital retomar la construcción de planes indicativos junto con sistemas confiables de indicadores que den información y previsibilidad del camino esperado para la formación social.
Pero estos instrumentos, inherentes al instrumental socioeconómico, no pueden agotar la estrategia de los gobiernos progresistas del siglo XXI. La propuesta de una abstracta alianza de clases es asaz insuficiente para garantizar la sostenibilidad política del proyecto de desarrollo con inclusión que se plantea la Argentina actualmente.
Para ello es indispensable dudar de la supremacía de lo técnico sobre lo político, donde los expertos encarnarían desde su lugar en el aparato de Estado toda la racionalidad.
Esto implica, necesariamente, rediscutir el concepto de ambiente propicio para el desarrollo y, dentro de él, la autonomía del Estado. En ese marco, si bien es importante incrementar las capacidades internas (administrativas) de la Administración Públia, lograr una fuerte articulación con la sociedad en el sentido de embedded State de Evans (un poco en el sentido en que se suele usar el término de gobernanza), no menos importante es asegurar la autonomía del aparato de Estado frente a la oposición de actores poderosos no estatales (lo que en el país se conoce como "las corporaciones").
Esa autonomía de los poderes fácticos, tan necesaria para los proyectos de desarrollo con inclusión, sólo es posible en el marco de fuertes mecanismos de legitimación donde el rol de lo político es central; tanto, que es capaz de disciplinar al capital.
La construcción de un horizonte de equidad social que sirva de base para el diálogo con los actores políticos y sociales pasa entonces a ser fundamental en el proceso de construcción de un proyecto hegemónico tendiente al cambio. Es decir, la construcción de un Estado legitimado, donde lo social es mucho más que una precondición para el desarrollo y la eficiencia más que un asunto para empresarios.
El Estado desarrollista incluyente debe propender por altos estándares de racionalidad formal que le permitan una inserción favorable en la sociedad. Pero ésta será totalmente insuficiente si no se introduce la variable política como espacio de construcción de identidades populares que sostengan el proyecto.
Esta recuperación de lo político implica otra matriz de recuperación del Estado que, aunque incorpora elementos del instrumental desarrollista, tiene en cuenta también la vertiente nacional-popular. Esta vertiente la justicia social ocupa un lugar central en el proyecto político en curso, tal como lo muestran varias iniciativas de importante fuerza inclusiva: AUH, modificación previsional, Plan Nacer, Procre.ar, etc.
Para terminar: el énfasis técnico –producto de la desconfianza de la supuesta irracionalidad de las demandas populares- que en la Argentina y Latinoamérica tuvo el desarrollismo clásico, originó una debilidad política que acabó por enterrarlo.
Debemos aprender la lección histórica: es claro que sólo un fuerte proceso de legitimación política podrá defender el proyecto de transformación ante los sectores más poderosos del capital que ven afectados sus intereses. Dicho de forma directa: sólo la movilización social podrá domesticar al capital.
Todo proyecto de legitimación tiene costos y es obviamente imposible trazar a priori una relación óptima entre inversión/legitimación. Pero, no por eso, la tensión entre lógica técnica/lógica política deja de ser un problema a ser repensado en la circunstancia actual.
En suma, que ambas matrices, la de acumulación política y la neodesarrollista son esenciales para encontrar el camino del desarrollo perdido.




Centro de Estudios para el Desarrollo Argentino (CENDA) "La macroeconomía después de la convertibilidad" en CENDA: La anatomía de un nuevo patrón de crecimiento y la encrucijada actual. La economía argentina en el periodo 2002-2010. Edición cara o ceca. Buenos Aires (pag 15-88). 2010

Las principales compañías de la Argentina se han apropiado cada vez de una mayor porción del valor bruto de la producción nacional –VBP- medida en términos de facturación. Si en 1993, estas compañías agrupaban el 16% del VBP, en 2001 lo hacían con el 22.8% y en 2010 esta cifra llegaba al 27.1%. Datos tomados de SCHORR, Martín; MANZANELLI, Pablo y BASUALDO, Eduardo. "Régimen Económico y cúpula empresaria en la posconvertbilidad". REVISTA Realidad Económica. N° 264 pag 33-58. 2012