Organización social y problemática del agua en la cuenca del río Cuautla, Morelos
Descripción
COLEGIO DE POSTGRADUADOS INSTITUCIÓN DE ENSEÑANZA E INVESTIGACIÓN EN CIENCIAS AGRÍCOLAS
INSTITUTO DE SOCIOECONOMÍA ESTADÍSTICA E INFORMÁTICA PROGRAMA DE ESTUDIOS DEL DESARROLLO RURAL
ORGANIZACIÓN SOCIAL Y PROBLEMÁTICA DEL AGUA EN LA CUENCA DEL RÍO CUAUTLA, MORELOS.
CLAUDIO ÁVALOS GUTIÉRREZ
TESIS PRESENTADA COMO REQUISITO PARCIAL PARA OBTENER EL GRADO DE:
DOCTOR EN CIENCIAS
MONTECILLO, TEXCOCO, EDO. DE MÉXICO
2003
DEDICATORIA
A mi esposa Tere por el amor que nos une A mis hijos David Noe y Claudia Jazmín, motivos de felicidad y superación A mi Madre Francisca por haberme dado la vida y su buen ejemplo A mis hermanas y hermanos: Hermila, Eréndira, Estela, Olga, Rosa, Javier, Primitivo, Lorenzo y José, por el cariño que nos identifica A Joaquín, Arturo, Mario, Toño, Jorge y Roberto, por su amistad de siempre
Agradecimientos Al Colegio de Postgraduados, por brindarme la oportunidad para profundizar en el conocimiento del sector rural. A la Universidad Autónoma Chapingo, por todas las facilidades y apoyos otorgados. Al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), por el apoyo financiero durante mi periodo de estancia en el Colegio de Postgraduados, apoyo que hizo posible culminar con el grado. A la Dra. Jacinta Palerm Viqueira, por su indiscutible capacidad de dirección, enseñanzas y amistad brindada. Al Dr. Carlos A. Ortiz Solorio, por su gran sencillez y estímulo profundo para la reflexión en la investigación. Al Dr. Hermilio Navarro Garza, por sus excelentes observaciones y enseñanzas. Al Dr. Rubén Sánchez Silva, por las sugerencias y aportes recibidos que marcaron las estrategias propuestas para la solución de la problemática del agua en la cuenca. Al Dr. Tomás Martínez Saldaña, por su gran experiencia y la crítica sana que me permitieron enriquecer la investigación. Al personal directivo y administrativo de la Asociación de Usuarios del río Cuautla por todo el apoyo brindado y su amistad, en especial al Ing. Manuel Martín Torres Salgado, Gerente Técnico, C. Guillermo Flores Zúñiga, expresidente de la Asociación; Ing. Evaristo Génis Campos, C. Rubén Servín Sánchez y C. Juana Chávez Estrada, actuales directivos de la Asociación (2003) Al Ing. J. Trinidad Lara, Jefe del Distrito de Riego, por su apoyo y valiosos comentarios. A los usuarios de riego que nos acompañaron en recorrer sus canales y campos de cultivo, sobre todo por la disposición para brindarnos información, comentarios y su confianza
Al equipo de Investigación Organización Social y Riego dirigido por la Dra. Jacinta Palerm Viqueira e integrado por: Benito Rodríguez Haros, Elvia López Pacheco, Carlos Cháirez Araiza, Claudio Ávalos Gutiérrez, Luz del Carmen Morán, Ricardo Osorio, María de Lourdes Hernández Rodríguez, Laura Edith Sánchez Almaraz, José Luis Pimentel Equihua, José Hermenegildo Valdivinos Ayala y Diana Sánchez. El equipo trabajó el proyecto “Diagnóstico Organizativo de la Asociación de Usuarios del río Cuautla, Morelos” y la información generada marcó de manera sustancial la descripción y análisis de una parte del contenido de la investigación. Mi más sincero agradecimiento. Al apoyo financiado del CONACYT y de la CNA a través de los siguientes proyectos: Convenio CNA-GDUR-CP-05/2001 SEP-CONACYT 2002 “Las Instituciones para el Gobierno del Agua: el caso de las Organizaciones Autogestivas no Burocráticas” clave 39682-S.
DATOS BIOGRÁFICOS Claudio Ávalos Gutiérrez, hijo de Ezequiel Ávalos Alvarado (+) y Francisca Gutiérrez Peña, nació el 2 de febrero de 1959 en el ejido El Camiche, Municipio de Yurécuaro, Mich. Es el octavo hijo de 10 hermanos. A los 11 años terminó su escuela primaria en el lugar de origen; cursó su secundaria en la Escuela Secundaria Diurna No. 76 “Francisco Javier Clavijero” en el Distrito Federal, de 1970 a 1973. Estudió el bachillerato en el Colegio de Ciencias y Humanidades Plantel Oriente de la UNAM de 1974 a 1976. La licenciatura la realizó en la Facultad de Estudios Superiores Cuautitlán, UNAM de 1977 a 1981, obteniendo el título de Ingeniero Agrícola con Orientación en Agroecosistemas. Hizo la Maestría en Ciencias en Desarrollo Rural Regional en la Universidad Autónoma Chapingo de 1997 a 1999 obteniendo el grado con mención honorífica. Tiene tres diplomados: Cómputo Electrónico (UACH, 1995-96), Formación Docente (UACH, 1996) y, Diseño y Gestión de Empresas para el Desarrollo Rural (INCA Rural, 2001). Ha recibido diversos cursos de capacitación entre los que destacan: Formulación y Evaluación de Proyectos (FIRA, 1996), Ordenamiento Territorial para Zonas Rurales (UACH, impartido por Profesores visitantes de la Universidad de Alicante, España), Sistemas de Información Geográfica (UNAM, 1998), Análisis de Sistemas con el paquete Stella (UACH, 1997). Durante sus estudios de Maestría fue merecedor de una beca para realizar una estancia de intercambio académico en la Universidad de Alicante durante enero-abril de 1999. En ésta Universidad dictó varias conferencias relativas a la geografía de México, el TLCAN y al análisis del sector agropecuario. En 1999 fue distinguido con el premio “Ernest Feder” por mejor ponencia en el Seminario Internacional de Economía Agrícola del Tercer Mundo, Instituto de Investigaciones Económicas de la UNAM. Su experiencia laboral es diversa. Se desempeñó como Profesor de Educación Tecnológica Agropecuaria en los CBTAs 110 y 136 (Tecomatlán, Pue., y Tantoyuca, Ver) de 1981 a 1986. Fue Jefe de Almacén Rural en DICONSA sucursal Zacatecas, en 1986-1987. Posteriormente Inspector-Ajustador en ANAGSA, oficina Fresnillo, Zac., durante 1988-1989. En 1990-1991 fue Coordinador Técnico para la Formación de Uniones de Crédito y Fondos de Aseguramiento en el estado de Zacatecas (CNC-Gob. Estado). En 1992 ocupó el cargo de Asesor Técnico y Gerente del Fideicomiso de Garantía y Fomento de la Unión Nacional de Productores de Frijol-CNC, el Distrito Federal. A partir de febrero de 1993 a la fecha, es profesor-investigador en el Departamento de Preparatoria Agrícola de la Universidad Autónoma Chapingo. En 1995 fue consultor del Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnológicas (IMIT) para realizar el estudio de Gran Visión de Conversión Agropecuaria en el Estado de Morelos. Ha impartido diversos cursos para productores y técnicos del IMTA, SAGARPA, SEDAGRO y Empresas de Servicios Profesionales. Actualmente es instructor de los Diplomados: Desarrollo Rural Sostenible y Desarrollo de Agronegocios del Programa de Postgrado en Agroempresas de la UACH; asimismo es Coordinador de ésta Maestría a partir de junio de 2003. A la vez, se desempeña como Formador de Empresas para el INCA-Rural. (Certificado por CONOCER).
ÍNDICE GENERAL RESUMEN ............................................................................................................................. vii ABSTRACT ........................................................................................................................... viii INTRODUCCIÓN...................................................................................................................... 1 CAPÍTULO I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN Y METODOLOGÍA EMPLEADA ............................................................................................................................. 4 I.1. Acerca del problema de Investigación .................................................................................... 4 a) Enfoques en el manejo de recursos .................................................................................... 4 b) Delimitación del problema de investigación ........................................................................... 8 c) Los actores sociales en el contexto del problema de investigación ............................................ 9 I.2. Objetivos........................................................................................................................ 15 I.3. Hipótesis ........................................................................................................................ 16 I.4. Metodología.................................................................................................................... 16 a) Asociación de usuarios del río Cuautla (ASURCO) ............................................................... 19 b) Productores de berro...................................................................................................... 22 c) Productores de plantas de ornato (viveristas) ...................................................................... 23 d) Camioneros de cisternas tipo “pipa”. ................................................................................. 24 e) Ayuntamientos municipales. ............................................................................................ 25 f) Otros actores sociales: CNA, Distrito de Riego, Curtidos Temola S.A. de C.V. ............................ 25 CAPÍTULO II. GESTIÓN INTEGRADA DEL AGUA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL............... 27 II.1. Introducción ................................................................................................................... 27 II.2. Hacia un concepto de cuenca ............................................................................................ 28 II.3. Definición de cuenca ....................................................................................................... 29 II.4. La cuenca como unidad de gestión del agua (el porqué) ......................................................... 30 II.5. Relaciones sociales en la cuenca ....................................................................................... 32 II.6. El cómo de la gestión del agua .......................................................................................... 34 II.7. El caso de los Consejos de Cuenca en México: alcances y limitaciones ..................................... 40 II.8. Crisis de gobernabilidad y problemas institucionales .............................................................. 47 II.9. El qué de la gestión del agua por cuencas ........................................................................... 51 II.10. Premisas para un modelo de gestión del agua en la cuenca del río Cuautla .............................. 54 II.11. El ordenamiento territorial en el ámbito de la gestión del agua a nivel de cuencas ...................... 60 II.12. Legislación ambiental y ordenamiento del territorio .............................................................. 61 II.13. Ordenamiento territorial participativo ................................................................................. 68 CAPÍTULO III. EL PAPEL DEL ESTADO Y LA ACCIÓN COLECTIVA EN SISTEMAS DE RIEGO . 71 III.1. Introducción .................................................................................................................. 71 III.2. El papel de Estado en los sistemas de riego ........................................................................ 72 III.2.1. La base material de las grandes civilizaciones. .............................................................. 72 III.2.2. La hipótesis hidráulica de Wittfogel. ............................................................................. 73 III.2.3. Gran irrigación y pequeño riego. ................................................................................. 75 III.2.4. La autogestión en sistemas de riego. ........................................................................... 79 III.3. Teoría de la acción colectiva ............................................................................................ 81 III.3.1. Manejo de recursos comunes. .................................................................................... 81 III.3.2. La autogestión y organización social en el manejo de recursos. ........................................ 83 III.3.3. La organización autogestiva en el manejo de recursos. ................................................... 87 III.3.4. Principios de diseño de organizaciones autogestivas. ..................................................... 90 III.4. El mercado y la transferencia de los sistemas de riego .......................................................... 94 III.4.1. Antecedentes. ......................................................................................................... 94 III.4.2. La transferencia de los sistemas de riego en el mundo. ................................................... 95 III.4.3. La transferencia de los distritos de riego en México. ....................................................... 97
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III.4.4. Subsidios-costos. .................................................................................................. 101 III.4.5. Eficacia................................................................................................................ 102
CAPÍTULO IV. CARACTERIZACIÓN FÍSICO-SOCIAL DE LA CUENCA DEL RÍO CUAUTLA ..... 105 IV.1. Contexto nacional ........................................................................................................ 105 IV.2. La cuenca del Río Balsas .............................................................................................. 106 IV.3. Contexto Estatal .......................................................................................................... 109 IV.4. Características de la Cuenca del Río Cuautla .................................................................... 114 IV.5. Externalidades a la gestión del agua ................................................................................ 116 IV.5.1. Contexto. ............................................................................................................. 116 IV.5. 2. La contaminación del agua. .................................................................................... 118 IV.5. 3. El crecimiento urbano. ........................................................................................... 130 IV.5. 4. Deforestación. ..................................................................................................... 132 IV.5.5. La zona de manantiales. ......................................................................................... 132 IV.5.6. Los camiones cisterna o “piperos”. ............................................................................ 135 IV.5.7. Berreros. ............................................................................................................. 136 IV.5.8. Viveristas. ............................................................................................................ 138 CAPÍTULO V. CAPACIDAD ORGANIZATIVA PARA SISTEMAS DE RIEGO: CASO ASURCO ... 141 V.1. Introducción................................................................................................................. 141 V.2. Antecedentes............................................................................................................... 142 V.3. Infraestructura hidráulica ................................................................................................ 145 V.4. Fuentes de abastecimiento de agua ................................................................................. 155 V.5. Comportamiento de los sistemas de riego por canales generales ........................................... 157 V.6. Cierre de siembras........................................................................................................ 163 V.7. Cuotas de pago por el servicio de agua ............................................................................. 165 V.8. Organización interna ..................................................................................................... 171 V.9. Movimiento de aguas de retorno o achololes en los sistemas de riego en el espacio hidráulico de la Asociación ......................................................................................................................... 171 a) Curso de los achololes: margen izquierda del río Cuautla, desde los manantiales “Los Sabinos”. 173 b) Curso de los achololes: margen derecha del río Cuautla, desde la zona de manantiales Las Tazas y cercanías. ..................................................................................................................... 175 c) Curso de los achololes: margen izquierda y derecha del río Cuautla, aguas abajo de la confluencia con la barranca de Ayala. ................................................................................................. 177 V.10. La organización autogestionaria del agua: caso ASURCO................................................... 180 V.11. Niveles organizativos del sistema ................................................................................... 181
CAPITULO VI. CONFLICTOS POR ACHOLOLES: CASO RANCHO “CASA COLORADA” Y COMUNIDAD DE SAN VICENTE DE JUÁREZ........................................................................ 185 VI.1. Introducción ................................................................................................................ 185 VI.2. Acuerdos para el uso y aprovechamiento de achololes ........................................................ 186 VI.3. Dotaciones de tierras y aguas ........................................................................................ 190 VI.4. Funcionamiento del sistema de riego ............................................................................... 193 VI.5. Conflicto y negociaciones .............................................................................................. 195 VI.6. Marco legal................................................................................................................. 203 CAPITULO VII. COMPETENCIA POR EL AGUA ENTRE USOS Y USUARIOS: CASO MANANTIALES “LAS TAZAS” ............................................................................................... 206 VI.1. Introducción ................................................................................................................ 206 VI.2. Antecedentes .............................................................................................................. 208 VI.3. Tendencias de los volúmenes de agua del canal Casasano Grande....................................... 211 VI.4. Perforación del pozo “El Calvario” ................................................................................... 215 VI.5. Propuestas de obra para la recuperación del caudal perdido por la perforación del pozo ............ 219 VI.6. Daños a los cultivos por sequía ...................................................................................... 221
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VI.7. No se reconoce afectación al manantial Las Tazas ............................................................. 222 VI.8. Acerca del pozo Casasano ............................................................................................ 230
CAPÍTULO VIII. COMPETENCIA POR EL AGUA ENTRE USOS Y USUARIOS: CASO PRODUCTORES DE BERRO................................................................................................ 237 VIII.1. Introducción .............................................................................................................. 237 VIII.2. Características del cultivo ............................................................................................ 237 a) Origen. ...................................................................................................................... 237 b) Descripción botánica. ................................................................................................... 238 c) Cultivo. ...................................................................................................................... 239 VIII.3. Áreas de producción del berro ...................................................................................... 240 VIII.4. Costos de producción, importancia económica y social ...................................................... 243 VIII.5. Demanda de agua del cultivo de berro ........................................................................... 245 VIII.6. Antecedentes ............................................................................................................ 246 VIII.7. Concesiones provisionales ........................................................................................... 248 VIII.8. Organización de los productores de berro ....................................................................... 250 VIII.9. Acuerdos y negociaciones ........................................................................................... 252 a) Acta de acuerdos entre las Asociaciones. ........................................................................ 252 b) Dictamen de amparo. ................................................................................................... 255 VIII.10. Marco legal ............................................................................................................. 256 VIII.11. Competencia por el agua ........................................................................................... 258 VIII.12. Problemas de contaminación ...................................................................................... 259 VIII.13. Esquemas de gestión como intentos de mejora del agua .................................................. 260 VIII.14. Impacto ambiental e intervención de ASURCO en la gestión del agua................................. 262 CAPITULO IX. COMPETENCIA ENTRE USOS Y USUARIOS DEL AGUA: CASO VIVERISTAS . 264 IX.1. Introducción ............................................................................................................... 264 IX.2. Antecedentes .............................................................................................................. 264 IX.3. Cantidad de viveros...................................................................................................... 266 IX.4. Producción ................................................................................................................. 267 IX.5. Organización .............................................................................................................. 268 IX.6. Mercado.................................................................................................................... 270 IX.7. Viveristas ................................................................................................................... 271 IX.7.1. El viverismo en Calderón ........................................................................................ 276 IX.7.2. El viverismo en Eusebio Jáuregui ............................................................................. 280 IX.7.3. El viverismo en Casasano ....................................................................................... 281 IX.7.4. El viverismo en Cuautla .......................................................................................... 283 IX.7.5. El viverismo en Cuautlixco ...................................................................................... 284 IX.7.6. El viverismo en Tetelcingo y otras localidades ............................................................. 287 IX.8. Manejo del agua y acuerdos.......................................................................................... 288 CAPÍTULO X. CARACTERIZACIÓN DEL ACUÍFERO “ZONA CUAUTLA-YAUTEPEC”: RIESGOS Y ACCIONES PARA SU SOSTENIBILIDAD ............................................................................... 291 X.1. Introducción................................................................................................................. 291 X.2. El ciclo hidrológico ........................................................................................................ 293 X.3. Descripción del Estudio Hidrológico del acuífero de la zona Cuautla-Yautepec, 1996. ................ 293 X.3.1. Localización. ........................................................................................................ 293 X.3.2. Geología. ............................................................................................................. 294 X.3.3. Hidrogeología. ....................................................................................................... 298 X.3.4. Hidrología superficial............................................................................................... 299 X.3.5. Investigación geofísica. ........................................................................................... 300 X.3.6. Calidad del agua subterránea. .................................................................................. 301 X.3.6. Hidrología subterránea. ........................................................................................... 303
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X.3.7. Aprovechamiento de aguas subterráneas. ................................................................... 305 X.3.8. Modelo conceptual: sistemas de flujo. ........................................................................ 306 X.3.9. Balance de agua subterránea. .................................................................................. 307 X.3.10. Manejo del acuífero............................................................................................... 308 X.3.11. Lo que se concluye y recomienda en el estudio. ......................................................... 310 X.4. Estudio preliminar de la zona Cuautla-Yautepec, Mor., 1981. ................................................ 312 X.5. Estudio Geohidrológico para el Proyecto Oacalco, Mor. de fecha 1989. ................................... 313
DISCUSIÓN GENERAL ........................................................................................................ 316 1. Validez de la metodología de investigación empleada ............................................................. 316 2. La teoría de la acción colectiva en la organización social de los actores ..................................... 319 3. Principales hechos del proceso autogestivo de ASURCO ........................................................ 327 4. Integración técnico-social de la investigación ........................................................................ 333 5. La cuenca del río Cuautla como un sistema complejo ............................................................. 340 6. Tendencias en el uso del agua en la cuenca del río Cuautla..................................................... 340 6.1. Escenario de la mayor Rentabilidad Económica .............................................................. 341 6.2. Escenario de la mayor Rentabilidad Social ..................................................................... 342 6.3. Escenario de la mayor Rentabilidad Ambiental ................................................................ 342 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ........................................................................... 344
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ÍNDICE DE CUADROS Cuadro 1. Matriz de canales generales y principales problemas. Cuadro 2. Sitios de mayor concentración de basura que la población deposita. Cuadro 3. Principal problemática de los canales generales. Cuadro 4a. Canales generales y fuentes de almacenamiento en el Módulo de Riego 08. Estado de Morelos. Cuadro 4b. Fuentes de abastecimiento de agua en el espacio hidráulico de ASURCO. Cuadro 5. Obras de infraestructura en el módulo de riego 08, Asociación de usuarios de riego del río Cuautla. Cuadro 6. Tamaño de canales por superficie, usuarios y longitud. Cuadro 7. Canales generales con presero, canalero y persona que contratan los usuarios. Cuadro 8. Estimación de costos anuales de distribución del agua y mantenimiento por canales. Cuadro 9. Entrega y captación de achololes en canales de manantiales. Cuadro 10. Entrega y captación de achololes en los canales El Socavón, Los Cuartos y Las Iguanas. Cuadro 11. Entrega y captación de achololes en los canales El Túnel, Los Hornos y El Mirador. Cuadro 12. Entrega y captación de achololes en los canales El Túnel, Los Hornos y El Mirador. Cuadro 13. Entrega y captación de achololes de canales de la margen derecha del río Cuautla. Cuadro 14. Achololes muertos de los canales Campo Nuevo y El Molino. Cuadro 15. Entrega y captación de achololes de los canales San Esteban, Axocoche y La Torre. Cuadro 16. Entrega y captación de achololes de canales agua debajo de la confluencia con la barranca de Ayala. Cuadro 17. Dotaciones de agua en superficie y usuarios beneficiados. Fuente: ASURCO, 2002. Cuadro 18. Relación de ejidatarios del campo La palma y pequeños propietarios del campo Juárez beneficiarios con achololes de los ejidos Tenextepango, Moyotepec y de la Colonia Abelardo L. Rodríguez Cuadro 19. Dotaciones de agua a los ejidos de Cuautlixco, Casasano y Tetelcingo, y Propiedad Rural de Casasano. Cuadro 20. Distribución de agua por el canal general Casasano grande en función de la disponibilidad según aforo de noviembre de 1997. Cuadro 21. Gastos medios anuales 1980-1994 en litros por segundo (lps). Cuadro 22. Gasto por mes: julio 1992 a octubre 1994 en lps. Canal Las Tazas. Cuadro 23. Gasto en los meses de noviembre en lps. Canal Las Tazas.. Cuadro 24. Gasto medio en los meses de diciembre en lps. Canal Las Tazas. Cuadro 25. Funcionamiento del canal Casasano Grande. Cuadro 26. Áreas de producción de berro en la cuenca del río Cuautla. Cuadro 27. Costos de producción para una tarea de berro en un ciclo de 6 meses. Cuadro 28. Indicadores del viverismo en varias Localidades del municipio de Cuautla. Cuadro 29. Indicadores del viverismo por localidad en el municipio de Cuautla. Cuadro 30. Principales indicadores del viverismo en varias localidades del municipio de Cuautla, Mor. Cuadro 31. Límites permisibles de calidad del agua. Cuadro 32. Aplicación de sanciones de acuerdo con la superficie afectada. Cuadro 33. Aplicación de sanciones por infracciones según superficie afectada. Cuadro 34. Escenarios para el uso y el aprovechamiento del agua en la cuenca del río Cuautla. Cuadro 35. Ventajas y desventajas de los escenarios del uso del agua en la cuenca del río Cuautla. Cuadro 36. Escenario de Rentabilidad Económica (a). Cuadro 37. Escenario de Rentabilidad Social. Cuadro 38. Escenario de Rentabilidad Ambiental. Elaboración propia. 2003.
Pág. 121 124 125 147 148 150 154 159 167 174 174 175 175 176 177 177 178 191 192 209
210 213 214 214 215 220 241 241 271 274 277 302 329 330 335 335 341 342 343
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ÍNDICE DE FIGURAS Figura 1. Esquema de gestión del agua a nivel de cuencas. Figura 2. Estructura de los Consejos de Cuenca. . Figura 3. Comparativo de las metodologías de ordenamiento técnica y campesina. Figura 4. Estados que integran la cuenca hidrológica del rió Balsas Figura 5. Localización de la cuenca del Río Cuautla en el Estado de Morelos. Figura 6. ASURCO como actor principal en la cuenca del río Cuautla, Mor. Figura 7. Ubicación geográfica de los Módulos de riego en el estado de Morelos. Figura 8. Ubicación de las fuentes de agua en el Módulo de riego 08 y movimiento de achololes
Figura 9. Curso general de achololes en el espacio hidráulico de ASURCO. Figura 10. Flujo de achololes en Rancho “Casa Colorada”, hacia los campos La Palma y Juárez. Figura 11. Aforos promedio anuales del canal Casasano grande durante el periodo 1973-1992 del área de los manantiales (Torres, 2002). Figura 12. Aforos mensuales durante 1973-1992 del canal general Casasano. Figura 13. Aforos promedio mensuales durante el periodo 1973-1992 en el canal general Casasano. Figura 14. Gastos medios anuales 1980-1994 en litros por segundo (lps). Figura 15. Gastos por mes: julio 1992 a octubre 1994 en lps. Canal Las Tazas. Figura 16. Gasto en los meses de noviembre en lps. Canal Las Tazas. Figura 17. Gasto medio en los meses de diciembre en lps. Canal Las Tazas. Fuente. CNA. Figura 18. Superficie cultivada de berro por productor en la Asociación Agrícola Local. Figura 19. Superficie de berro por productor en la segunda zona de producción. Figura 20. Viveristas por localidad. Figura 21. Viveros por localidad. Figura 22. Superficie de vivero por localidad en el municipio de Cuautla. Figura 23. Pozos por vivero en el ejido Calderón. Figura 24. Superficie de vivero propia y rentada en Calderón. Figura 25. Distribución de la superficie por tamaño de vivero en Calderón. Figura 26. Distribución de la superficie por viverista en Eusebio Jáuregui. Figura 27. Distribución de la superficie por tenencia de la tierra Figura 28. Distribución de la superficie por vivero en Casasano. Figura 29. Tiempo que tienen rentando los arrendatarios en Casasano. Figura 30. Profundidad a la cual se encuentra el agua en los pozos del ejido Casasano. Figura 31. Distribución de la superficie por viverista en el ejido de Cuautla. Figura 32. Distribución de la superficie por vivero en Cuautlixco. Figura 33. Distribución de la superficie de vivero según el tipo de productor. Figura 34. Procedencia de los arrendatarios. Figura 35. Profundidad de las norias por vivero en Cuautlixco. Figura 36. Gasto en lps por vivero en Cuautlixco. Figura 37. Localización del acuífero de la zona Cuautla-Yautepec
Pág. 36 43 70 107 114 117 141 153 179 194 211 212 213 213 214 214 215 242 243 272 272 273 279 279 280 280 281 282 283 283 284 285 285 286 286 287 294
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RESUMEN
Se estudió la organización social de usuarios del riego, productores de berro, viveristas, y otros en la cuenca del río Cuautla, Morelos, México, así como la problemática relacionada con el aprovechamiento del agua con el fin de verificar el nivel organizativo de los actores sociales seleccionados, sus interacciones y negociaciones en la resolución de los conflictos internos y externos. Se percibe una tendencia en la disminución de las fuentes de agua debido a una expansión urbana acelerada y poco planeada en el uso del territorio, una competencia entre usos y usuarios a través de: 1] perforaciones de pozos para agua potable de la ciudad de Cuautla; 2] expansión en superficie y perforaciones de “norias” de productores de plantas de ornato; 3] productores de berro que aprovechan las aguas de manantiales y cauce del río con limitados esquemas de regulación y control; 4] camiones cisterna tipo pipa, que extraen el agua de manantiales para satisfacer las necesidades del agua a población sin servicios; y 5] aprovechamiento del agua a través de pozos particulares para la industria local quienes vierten aguas residuales directamente a campos de cultivo y el río. La regulación de los usos del agua es un proceso complejo que requiere de la intervención y colaboración consensuada entre actores sociales. El fortalecimiento de organismos formales a nivel de cuenca del Balsas, deberá tener su base en organismos locales. Es indispensable el reconocimiento a la institucionalidad de los actores sociales locales con sus reglas escritas y no escritas para llegar a acuerdos y por tanto, minimizar los conflictos. Asimismo, la acción colectiva se manifiesta como un detonador para mejorar los procesos de gestión del agua a nivel de cuenca. Los resultados de la investigación indican que las formas de apreciación de los conflictos y su resolución se inclinan a implementar medidas correctivas, más que preventivas; cuando se presentan situaciones de conflicto en las que se agravan los procesos de apropiación del uso del recurso, es cuando se realiza la mayor movilización social y la gestión de los grupos de interés involucrados. Se plantea la necesidad de fomentar el desarrollo de capacidades de gestión en instituciones locales y de reconocer la capacidad que tienen los usuarios del agua a través de organizaciones autogestivas.
Palabras clave: actores sociales, acción colectiva, gestión integrada, conflicto, negocicación.
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ABSTRACT The social organization of users of the irrigation, watercress producers, nurserymen, and others in the river basin of the river Cuautla, Morelos, Mexico, were studied, as well as the problematic one related to the advantage of the water with the purpose of verifying the organizational level of the selected social actors, her interactions and negotiations in the resolution of the internal and external conflicts. A tendency in the diminution of the water sources due to an accelerated urban expansion and little planned in the use of the territory, a competition between uses is perceived and users through: 1] well perforations for potable water of the city of Cuautla; 2] expansion in surface and perforations of “noria” wells of producers of ornato plants; 3] producers of watercress that take advantage of water springs and channel of the river with limited schemes of regulation and control; 4] tankers type pipe, that extract the water of springs to satisfy the necessities with the water to population without services; and 5] advantage of the water through particular wells for the local industry that directly spill residual waters to culture fields and the river. The regulation of the uses of the water is a complex process that requires of the intervention and collaboration between social actors. The fortification of formal organisms at level of river basin of the “Balsas”, must have its base in local organisms. The recognition to the institucions of the local social actors with its rules written and not written is necesary to reach agreements and therefore, to diminish the conflicts. Also, the collective action is pronounced like a detonator to improve the processes of management of the water at river basin level. The results of the investigation indicate that the forms of appreciation of the conflicts and their resolution incline to implement corrective measures, than more preventive; when conflict situations appear in which the processes of appropriation of the use of the resource worsen, it is when it is made the greater social mobilization and the management of the involved groups of interest. The necessity considers to foment the development of capacities of management in local institutions and to recognize the capacity that the users of the water through Self management Organizations have.
Key words: social actors, collective action, integrated management, conflict, negotiation.
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INTRODUCCIÓN La cuenca como unidad de gestión y manejo de recursos permite comprender una complejidad de relaciones que es necesario describir con mayor precisión para propiciar la participación de los diferentes actores y sujetos sociales que en ella se encuentran organizados de manera formal o informal, a fin de llegar a puntos de encuentro y en torno a la búsqueda de soluciones integrales. Por ello es necesario que los distintos intereses entre usos y usuarios, como en el caso del río Cuautla, sean concertados y negociados a partir de la participación de los actores sociales locales, por decirlo de alguna manera, “de abajo hacia arriba”, de lo contrario, como se plantea la gestión integrada a partir de organismos de representación de macrocuencas en espacios muy grandes (caso de los Consejos de Cuencas), será más difícil generar las capacidades de los organismos y servicios que ofrece el Estado y de los propios usuarios para alcanzar los propósitos planteados por los organismos internacionales en el sentido de que sea la cuenca la unidad de gestión y resolución de conflictos concernientes al agua. La cuestión del agua cobra cada vez mayor importancia debido al incremento en su demanda y ello conlleva a la necesidad de usarla eficientemente. En la cuenca del río Cuautla, cuya extensión es de unas 76500 hectáreas (afluente del río Amacuzac y éste a su vez de la cuenca hidrológica del río Balsas), se manifiestan relaciones de competencia debido a la riqueza relativa del recurso hídrico para las actividades agropecuarias, industriales y de recreación, lo que propicia la necesidad de conocer y fomentar los procesos de negociación y de organización autogestiva en la búsqueda de la gestión integrada del agua a nivel de cuencas en espacios locales. La intervención de distintos actores sociales se manifiesta en procesos tanto de competencia como de negociación, a través de la Comisión Nacional del Agua, Asociación de Usuarios del río Cuautla, Ayuntamientos Municipales, Ingenio de Casasano, Curtidos Temola S.A. de C.V., Productores de berro, cultivadores de plantas ornamentales (viveristas), entre otros. Se plantea la necesidad de fomentar el desarrollo de capacidades de gestión en instituciones locales y de reconocer la capacidad que tienen los usuarios del agua a través de organizaciones autogestivas para mejorar y recuperar la pérdida de los recursos hídricos en la cuenca del río Cuautla, en el estado de Morelos, México. Se hizo uso del método de investigación etnográfica de observación participativa, así como de la metodología descrita por Palerm (2001) relativa al seguimiento de las “tareas siempre presentes” en los sistemas de pequeño riego. Para conocer si existe o no organización de los actores sociales, así como los mecanismos bajo los cuales establecen relaciones de conflicto y de negociación para la gestión integrada del agua, se partió de un diagnóstico organizativo y de funcionamiento del sistema de riego en el espacio hidráulico de la Asociación de usuarios del río Cuautla. La investigación se llevó a cabo mediante recorridos de campo, historia oral y escrita, entrevistas a profundidad, aplicación de cuestionarios y sistematización y análisis de
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información en una parte del espacio geográfico de la cuenca del río Cuautla durante 2002, de tal manera que se reconoce que existe organización de los distintos actores que intervienen en la cuenca y que tienen capacidad de establecer relaciones de conflicto y negociación para resolver la gestión integrada del agua en el nivel local. Los usuarios del riego miembros de la Asociación muestran evidencias de la capacidad de autorregularse en espacios locales, principalmente en el manejo del recurso a nivel de canal general y entre comunidades beneficiarias del agua. Además, tienen la capacidad de adoptar esquemas de negociación con otros actores sociales para resolver los conflictos. Sin embargo, el Estado también tiene un papel que desempeñar en el ámbito de ceder y regular a la vez las normas de carácter general que desde el nivel local son éstas acordadas y aceptadas. Se observan conflictos por el aprovechamiento del agua, unos con mayor, otros con menor intensidad. Entre los conflictos más significativos se encuentran: 1] la perforación del pozo “El Calvario” que realizó el SOAPS y que los usuarios continúan realizando diferentes acciones tendientes a “recuperar” los volúmenes perdidos de que disponían en el canal general de riego Casasano Grande; 2] la constante gestión, conflictos y negociaciones entre los productores de berro y ASURCO; y 3] el conflicto por los achololes entre usuarios de la comunidad de San Vicente de Juárez y la pequeña propiedad “Rancho Casa Colorada”. La tesis está dividida en 10 capítulos, en el primero se plantea el problema de investigación y se describe la metodología empleada a partir de una serie de actividades que condujeron a precisar el objeto de estudio. En el segundo capítulo se desarrollan los conceptos y enfoques relativos a la cuenca y ordenamiento territorial, con el fin de sentar las bases que permitan ubicar el contexto en el cual se desarrolla la investigación. Se enfatiza la necesidad de incorporar en los planes de ordenamiento la participación real y formal de los usuarios de los recursos. En el tercer capítulo se abordan el papel del Estado y su relación con el enfoque de la teoría de la acción colectiva en el manejo de recursos; se enfatiza el marco teórico con los sistemas de riego. Se evidencia que la acción colectiva como teoría, permite contribuir al entendimiento del porqué algunas comunidades o grupos usuarios de recursos comunes perduran y manejan en forma sostenible sus recursos. En el capítulo cuarto se hace una descripción física, social y geográfica de la cuenca d río Cuautla para comprender la base natural y social en la cual se sostienen los usuarios del agua y ello permite reconocer la fragilidad del sistema en caso de generación de conflictos y sobre explotación del recurso hídrico. En el capítulo quinto se realiza una descripción respecto a la operación y administración del sistema hidráulico a cargo de la Asociación de Usuarios del río Cuautla, actor principal en la investigación y que sirve como eje principal de análisis de los otros actores sociales. Se hace énfasis en la complejidad del sistema y en la importancia que tienen los achololes en el flujo permanente y dinámica del agua en el Módulo de Riego que opera la Asociación. En el capítulo sexto se realiza una descripción detallada del estudio de caso de los manantiales “Las Tazas” donde el Ayuntamiento de la ciudad de Cuautla y los usuarios establecen relaciones
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de conflicto y negociación. En el capítulo séptimo se describe el estudio de caso sobre los productores de berro y sus procesos de organización. En el capítulo octavo se describe el estudio de caso del viverIsmo y su impacto en los usos del agua en la cuenca. El capítulo noveno se refiere al conflicto por los achololes entre el Rancho Casa Colorada y la comunidad de San Vicente de Juárez. Con estos estudios de caso se demuestra la presencia organizativa de los actores sociales, así como las negociaciones y conflictos que se generan cuando la autogestión es limitada. En el capítulo diez se realiza una descripción de las características físicas del acuífero de la zona Cuautla-Yautepec ya que en la mitad del proceso de la investigación nos percatamos de la interconexión entre aguas superficiales y aguas subterráneas y de no analizarse de manera conjunta, pareciera que los viveristas no tienen relación alguna con la afectación en manantiales para los usuarios de ASURCO. Por último se realiza una discusión general de la investigación, procurando retomar los elementos fundamentales tanto de los datos de campo, como de los conceptos teóricos para llegar a las conclusiones y recomendaciones.
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CAPÍTULO I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN Y METODOLOGÍA EMPLEADA En este primer capítulo se hace referencia al problema de investigación y la metodología empleada, lo cual permite guiar el desarrollo del trabajo con base a los resultados obtenidos tanto en campo como en gabinete. I.1. Acerca del problema de Investigación a) Enfoques en el manejo de recursos La creciente expansión demográfica y el desarrollo de actividades productivas del México actual, han tenido una influencia determinante en la acelerada degradación de los recursos naturales y la alarmante contaminación ambiental que se ha observado en diversas regiones del país. Sin embargo, actualmente es inadmisible que las diferentes modalidades del desarrollo económico y social se sustenten a expensas de la pérdida de dichos recursos y del deterioro de la calidad ambiental de la nación. La apertura de tierras susceptibles al cultivo, la aplicación de paquetes tecnológicos altamente demandantes de insumos en condiciones ecológicas vulnerables, la falta de fomento a la actividad forestal y en general la aplicación de tecnologías inapropiadas, han conducido a la degradación de importantes recursos naturales. Dentro de los principales problemas ambientales destacan la degradación de suelos (erosión, salinidad, pérdida de fertilidad, disminución de materia orgánica), pérdida de la cubierta vegetal, contaminación de aguas superficiales y subterráneas, contaminación por uso de agroquímicos y pérdida de biodiversidad. Se estima que cada año se deforestan entre 385 mil y 800 mil hectáreas; en cualquiera de los casos, México se sitúa en tasas de deforestación de las más altas de América Latina. Se han contaminado los principales mantos acuíferos y cuerpos de agua por el uso excesivo de agroquímicos; se ha salinizado el 10% de las tierras de riego; se han agotado importantes cuerpos de agua subterránea por la extracción inmoderada de este líquido y por la disminución de su recarga (SEDESOL, 1992). Existen distintas corrientes de pensamiento, que sostienen desde sus propios enfoques, la posibilidad de contrarrestar los efectos de la degradación de los recursos a partir de la intervención y regulación del Estado, o bien con la privatización de los recursos en manos de particulares, ya sea a través de una empresa o un grupo de empresas. Pero además se propone una tercera alternativa que en determinadas condiciones es viable y así se ha demostrado en ciertos casos, consistente en permitir y fomentar las organizaciones autogestivas de Recursos de Uso Común (RUC) que realizan los poseedores de los mismos y en las cuales se establecen los mecanismos de regulación y control, de tal forma que es posible manejar y aprovechar los recursos sin degradarlos. Esta tercera alternativa es la propuesta que realiza Elinor Ostrom a partir de la teoría de la acción colectiva para el manejo de RUC, aplicable a recursos de diversa índole como pesquerías, bosques, territorios de pastoreo y sistemas de riego.
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Ostrom (2000) señala que cuando el Estado es quien posee el control y manejo de los recursos, difícilmente tiene la posibilidad de generar las capacidades en los propios usuarios de los RUC para imprimir en ellos un sentido de pertenencia, lo que conduce en la mayoría de los casos a su propia destrucción. En cambio, al tratarse del manejo de RUC en manos de los propios usuarios, generalmente se establecen nexos de compromiso y responsabilidad que caracterizan a distintas comunidades de usuarios altamente autogestivas, que perduran en el tiempo y que se rigen bajo distintos principios de diseño que ella propone. Para Hardin (citado por Ostrom, 2000), el intento de racionalizar el uso de recursos por un colectivo, lleva a su uso irracional, a partir de lo cual propuso la privatización o el control de los recursos por el Estado porque, según él, los colectivos no son sujetos sociales capaces de hacer un uso eficiente de los recursos, ya sea desde el punto de vista ecológico o económico. En el mismo sentido de Hardin, Dourojeanni y Jouravlev (2001), en materia de gestión del agua en cuencas, mencionan que los problemas se incrementan por el mayor número de usuarios, lo que trae consigo una mayor competencia por el recurso de tal forma que disminuye su calidad, se reducen los ingresos por un aumento en los niveles de contaminación, por tanto, se pierden mercados o por otro tipo de razones como inundaciones, sequías u otro fenómeno adverso. Es entonces cuando se piensa en que se deben de implementar medidas a través de “comités de emergencia”, y por ello, es el Estado quien debe intervenir para regular el uso del recurso. Agregan que cuando son en gran número los usuarios de un mismo recurso, es muy difícil que se pongan de acuerdo para elaborar proyectos tendientes a alcanzar una adecuada gestión del agua. Para Dourojeanni y Jouravlev los usuarios afectados por terceros o que se afectan entre sí, sienten que debería haber “alguien”, una autoridad, que sea capaz de tomar iniciativas, proponer soluciones colectivas y obligar a que se apliquen, o hay fatalismo. Por sí solos, los usuarios no son normalmente capaces de auto organizarse y mucho menos de hacer cumplir una ley. El caso más común ocurre con quienes bombean agua subterránea de un acuífero compartido. No se ponen de acuerdo y, si no hay autoridad que controle por igual el bombeo, todos lo van sobre explotando buscando ganar “al otro” hasta que se agota la fuente. En general, tampoco hay solidaridad con lo usuarios rurales pobres aguas arriba en una cuenca, a quienes se les exige preservar la cuenca de captación, de parte de los usuarios con alta rentabilidad comparativa, ubicados en grandes centros urbanos aguas abajo, que no quieren pagar por el servicio ambiental que podrían prestar los primeros. Ante esta posición, los autores mencionados proponen que es necesario crear capacidades en todos los servicios y organismos del Estado en función de las necesidades de cada lugar y al mismo tiempo coordinar las diferentes acciones entre ministerios y sus programas, así como entre otros actores relevantes, como las
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organizaciones no gubernamentales, empresas y gobiernos locales, para ayudarles a llevar adelante sus actividades en forma eficiente. Desde la óptica de Dourojeanni y Jouravlev, se trata entonces de resolver los problemas de la gestión integral del agua en cuencas, a partir de generar las capacidades en los organismos y servicios que ofrece el Estado, pero se descarta, o cuando menos no se menciona, la posibilidad de que sean los propios actores sociales, es decir los usuarios locales del agua, quienes tengan la posibilidad de intervenir en esos procesos de adopción o inducción de capacidades tendientes a resolver los conflictos y por tanto, a contribuir en superar la “crisis” de gobernabilidad en la gestión del agua. Por otra parte, la teoría de la acción colectiva propuesta por Ostrom, sostiene que muchas organizaciones autogestivas pueden ser consideradas sólidas o “robustas” en el sentido de que las reglas que rigen sus operaciones cotidianas, han sido diseñadas y modificadas en largos periodos de tiempo, de acuerdo con un conjunto de reglas de opciones colectivas y opciones constitucionales que ellas mismas acuerdan. Las reglas específicas que se aplican en estas organizaciones robustas, difieren considerablemente según cada caso. Dada la gran variación en las reglas específicas, la sostenibilidad de estas organizaciones no puede ser explicada por la ausencia o presencia de una regla en particular. Ostrom (2000) hace referencia a un conjunto de principios de diseño que caracterizan a la mayoría de los sistemas sólidos organizados por los propios usuarios de los recursos comunitarios. Estos principios son: [1] la definición clara de linderos. Los individuos u hogares con derechos a retirar unidades de recursos del recurso común y los límites del recurso común en sí, están claramente definidos. Esto significa que al interior de una comunidad se deben definir quiénes tienen derecho y quiénes no al beneficio de los recursos comunes, lo que permite que exista una regulación para su aprovechamiento y conservación; [2] congruencia entre las reglas de apropiación y de provisión y las condiciones locales. Las reglas de uso que restringen el tiempo, lugar, tecnología y/o cantidad de unidades del recurso están relacionadas con las condiciones locales y con las reglas que norman la provisión del trabajo, materiales y/o dinero requeridos para mantener el recurso y la organización; [3] arreglos de elección colectiva. La mayoría de los individuos afectados por las reglas de funcionamiento están incluidos dentro del grupo que puede modificar esas reglas; [4] supervisión. Hay supervisores que auditan activamente las condiciones físicas y el comportamiento de los regadores y que son responsables ante los usuarios y/o son los usuarios mismos; [5] sanciones graduales. Los usuarios que violan las reglas de funcionamiento son susceptibles de recibir sanciones graduales de parte de los demás usuarios, de los funcionarios que responden ante éstos, o de ambos; [6] mecanismos de resolución de conflictos. Los usuarios y sus funcionarios tienen rápido acceso a foros locales de bajo costo para resolver los conflictos entre usuarios, o entre éstos y funcionarios; [7] reconocimiento mínimo del derecho a organizarse. Los derechos de los usuarios a diseñar sus propias instituciones no son objetados por las autoridades externas o del gobierno; y [8] empresas concatenadas. Las actividades de apropiación, provisión,
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supervisión, aplicación de las normas, resolución de conflictos y gestión se organizan en múltiples niveles de entidades relacionadas. Los principios señalados son una propuesta teórica para explicar los mecanismos a través de los cuales los usuarios de los recursos definen las formas y procedimientos más factibles para mantener un cierto grado de organización social. Las actividades de asignación, aprovisionamiento, supervisión, sanción, resolución de conflictos y gestión están organizadas en capas o como lo señala Palerm (2001-a) en niveles organizativos. Por lo anterior, consideramos entonces la organización autogestiva como aquel grupo de individuos, en comunidad, que maneja, opera y administra recursos comunitarios, es decir, las formas de integración que le permiten a una comunidad establecer las normas y los principios para disponer de recursos comunes, pero con beneficios particulares como respuesta del uso de los mismos. Además el hecho de compartir recursos comunes, no significa que la propiedad tenga que ser necesariamente de carácter social, sino que es posible desarrollar una estrategia común a partir de una propiedad individual, pero para hacer esto posible, se requiere definir todo un esquema con reglas claras como señala Ostrom (2000). Es decir, no necesariamente tiene que ser el mercado, a través de la privatización, el único esquema capaz de regular los procesos del manejo de recursos en la búsqueda de la llamada sostenibilidad. Por lo anterior, se puede entender entonces que los recursos naturales y culturales constituyen la base de cualquier estrategia de desarrollo e inciden en la gama de posibilidades para la organización y la gestión. Es decir, se requiere de una base material a partir de la cual es posible generar una estrategia organizativa, así, varios estudios de caso demuestran que es en torno a un recurso escaso la conformación y desarrollo de organizaciones autogestionarias y que en la medida en que exista la lucha y supervivencia por un recurso como elemento de cohesión, perdurarán en tanto el recurso exista (Wade, 1994). En este sentido, un aspecto que no puede quedar al margen de la caracterización de toda organización autogestiva es precisamente la base sobre la cual desarrolla su actividad, es decir, las condiciones materiales de existencia que le permiten desarrollarse como ente social; ello implica necesariamente que toda organización parte de una base material para generar sus estructuras que le permitan mantenerse como tal. La base material para algunas organizaciones autogestivas, es por ejemplo el recurso agua en torno al cual se desplegará toda una estrategia y definición de mecanismos que le permitan aprovechar dicho recurso de manera eficiente; en otros casos puede ser el recurso bosque como base y eje central de desarrollo comunitario; pesquerías, es decir, el aprovechamiento de recursos animales de fuentes de agua, o bien los recursos escasos para la subsistencia en áreas semiáridas.
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Las estructuras organizativas y las funciones que desempeñan al interior de la organización; la distribución de beneficios con igualdad y equidad; así como los mecanismos a través de los cuales se resuelven los conflictos, son aspectos relevantes que en toda organización autogestiva se practican o deben practicarse. b) Delimitación del problema de investigación La cuenca del río Cuautla en el estado de Morelos, posee características físicas, sociales y económicas muy particulares, que permiten observar notables alteraciones en el medio ambiente debido a condiciones favorables para actividades industriales, urbanas y agrícolas. Además, en ella interactúan varios actores sociales que, en el manejo y aprovechamiento de un recurso cada vez en mayor competencia como lo es el agua, desarrollan procesos de organización que les permiten generar situaciones de conflicto y al mismo tiempo de negociación para resolución de las mismas. Se percibe en la cuenca del río Cuautla una tendencia hacia una mayor competencia por las fuentes de agua, particularmente en el campo, debido a una expansión urbana acelerada y poco planeada en el uso del territorio. En este sentido, en la cuenca del río Cuautla, los municipios de Cuautla, Villa de Ayala, Atlatlahucan y Yecapixtla son los que desempeñan un papel preponderante en los procesos de explotación y aprovechamiento del agua, con las consecuencias que ello implica. Partiendo del enfoque de cuencas, el cual se basa en analizar de manera integral los aspectos naturales, económicos y sociales como unidad de planeación, en la presente investigación se hace énfasis en la necesidad de incorporar y reconocer en los planes de ordenamiento, la capacidad que los propios usuarios tienen para organizarse con base al conocimiento local acerca del manejo del agua, con l oque se favorecería su uso integral para generar y fomentar un desarrollo sostenible. Con el desarrollo y la concentración de la población, los contaminantes vertidos, tanto de tipos industriales como domésticos y agrícolas, crean al menos localmente, situaciones peligrosas para la higiene y la salud humana e impiden reutilizar el recurso hídrico de aguas arriba y aguas abajo en los acuíferos. Esta pérdida de la calidad del agua, implica a su vez, el deterioro de la producción agrícola en las zonas de riego de las partes bajas de las cuencas, el cual se asocia en buena medida al ingreso de los productores y al del medio natural que le rodea. Por ello, se pone a la orden del día la búsqueda de estrategias que tiendan a un mejoramiento de las condiciones de producción en el campo, que sean compatibles con un mantenimiento racional del entorno y substrato para la producción; y aunado a ello, la explotación irracional del agua, es un aspecto preocupante que pone en riesgo la propia existencia de comunidades y grupos sociales de no tomar las medidas pertinentes para buscar una mayor sostenibilidad de dicho recurso. Estos son algunos aspectos que se pretenden abordar en la presente investigación, refiriéndola concretamente al conocimiento de la dinámica bajo la cual los distintos actores sociales intervienen en el manejo, la operación, administración y las estrategias de planeación que se implementan para resolver los conflictos por el agua en la cuenca del río Cuautla.
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Otra parte del problema radica en la falta de información precisa de la magnitud en el grado de degradación del agua, así como de las formas y apreciaciones de los pobladores que no se consideran por parte de organismos e instituciones, encargados de diseñar e implementar las diversas políticas públicas, lo cual repercute en el uso y sobreexplotación del agua. Además, a pesar de que existen metodologías de estudio y de ordenación de los espacios rurales, no se percibe en ellas la manera en que los pobladores conciben la utilización y designación de las áreas más adecuadas según su capacidad de uso. Por ello es que con la presente investigación se pretende profundizar en describir y explicar los aspectos organizativos que los usuarios del agua realizan para tratar de resolver los conflictos por el recurso, así como explorar los mecanismos bajo los cuales, desde la perspectiva del investigador, se empiezan a implementa estrategias, que podrían ser la base para sustentar un manejo integral del agua en la cuenca del río Cuautla. El problema de investigación tiene dos componentes principales a saber, un aspecto técnico y otro de tipo organizativo. En el primero, los actores sociales aprovechan el recurso en donde éste presenta una serie de implicaciones con la afectación al sistema hidrológico en la cuenca, a través de los contaminantes vertidos tanto al río como a manantiales en forma directa y el abatimiento del nivel del agua en el acuífero de la denominada zona Cuautla-Yautepec. En el segundo aspecto, existe una serie de interacciones entre actores sociales que organizados en función de su propia lógica e intereses, se establecen situaciones de conflicto y de negociación para desarrollar esquemas autogestivos y de gestión del agua en espacios locales dentro de la cuenca del río Cuautla. Así, como lo señala Collado (1998), la demanda de agua aumenta con el crecimiento de la población y de las actividades socioeconómicas. Esto plantea el problema de usarla eficientemente, lo que va más allá del ahorro en el consumo. Involucra definir en la arena política los usos que la sociedad considera más benéficos. También incluye su aplicación apropiada en cada uso, la administración del aparato institucional que la maneja, la apropiación de mejores tecnologías de planeación, asignación y manejo, y la asimilación de una nueva cultura del agua. En consecuencia, es necesario implementar medidas adecuadas de una eficiente planeación del territorio ya que los niveles de contaminación y en general de degradación de los recursos naturales, particularmente del agua, agravará los precarios niveles de bienestar de una gran mayoría de la población que ocupa las áreas periféricas y sobre todo las que constituyen los cinturones de miseria en las áreas de mayor concentración de la población urbana y rural. c) Los actores sociales en el contexto del problema de investigación Como una aproximación al problema de investigación, en la cuenca del río Cuautla intervienen varios actores sociales que de manera independiente o en otros casos, en forma interrelacionada, confluyen con mecanismos propios de organización para hacer uso del agua, es decir, de alguna manera están organizados e interactúan, de tal forma que habrá que profundizar en el conocimiento de los procesos bajo los cuales se relacionan y en la factibilidad de conjuntar acciones para una gestión integral del agua en la cuenca.
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En torno al uso y manejo del agua, en un tramo1 del río Cuautla se localizan varios actores sociales, entre ellos, la Asociación de Usuarios del río Cuautla, Manantiales y Corrientes Tributarias “Gral. Eufemio Zapata Salazar” A.C., mejor conocida como ASURCO, Asociación Local de Productores de berro; cultivadores de plantas ornamentales (conocidos como viveristas), Ejidos y Colonias Agropecuarias usuarios del agua, Curtidos Temola S.A. de C.V. mejor conocida como la Tenería, Comisión Nacional del Agua, Procuraduría Agraria, Ayuntamientos municipales, Ingenio de Casasano, Secretaría de Desarrollo Agropecuario del Gobierno del Estado, usuarios de riego por canales generales, en general los usuarios del agua en forma individual. Se llegó a la identificación de los actores sociales en la cuenca a partir de un reconocimiento y una caracterización general de cada uno de ellos mediante información documental, recorridos de campo, entrevistas a profundidad con informantes clave, con representantes de las organizaciones formales y en lo general con usuarios del agua en lo individual. Con el fin de describir los procesos organizativos, los nexos, conflictos y negociaciones en torno al aprovechamiento del agua, se consideró pertinente tomar como eje central del análisis a la Asociación de usuarios del río Cuautla por la relación que guarda en forma directa con los usuarios a nivel de comunidades, de campos de riego, de usuarios de canales generales de riego, de las relaciones con instituciones formales gubernamentales y las funciones que desempeña como actor aglutinante para el espacio que opera como Módulo de Riego en el Distrito de Riego 016 del estado de Morelos. Las diferentes formas de actuación de los actores sociales tienen un impacto directo en los mecanismos de apropiación, distribución, cantidad y calidad del agua. Así, los ayuntamientos municipales (casos Cuautla y Villa de Ayala) permiten la ocupación de las áreas agrícolas de mayor potencial productivo como resultado de la carencia de planes de ordenamiento urbano o bien por limitaciones en los procedimientos para aplicar los existentes; ello conlleva a una mayor presión y competencia del sector urbano por la demanda de agua en detrimento o a expensas de las dotaciones de agua a los usuarios del sector agrícola. La misma urbanización conduce a generar altos índices de contaminación por basura y descargas de aguas residuales de los asentamientos humanos por la falta de servicios y del posicionamiento en las márgenes del río, sobre los canales generales de riego y en un área natural protegida ubicada en la zona de manantiales de mayor importancia en la cuenca (Los Sabinos). La empresa Curtidos Temola S.A., ubicada sobre los márgenes del río Cuautla en el municipio de Ayala, vierte contaminantes altamente tóxicos al río y después prosigue la afectación en campos de cultivo. Los productores de berro organizados en una Asociación Agrícola Local ubicados en los márgenes del río y en
Se define como tramo de río a un espacio en la cuenca del río Cuautla tanto en el aspecto físico-geográfico como al conjunto de relaciones sociales que se establecen entre los actores sociales para negociar y resolver conflictos locales por el uso y aprovechamiento del agua.
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manantiales, que además de retener el cauce natural del agua afectando a usuarios aguas abajo, también aplican plaguicidas altamente contaminantes. Los cultivadores de plantas ornamentales (Viveristas) que rentan tierras y perforan pozos artesanos sin regulación o permiso otorgado por la Institución competente; el uso del agua de la ciudad a través de la perforación de pozos y la autorización para la toma de agua de manantiales a través de camiones pipa (Piperos); y, los problemas de deforestación en las parte alta de la cuenca como producto del uso de recursos forestales no regulados. Y en general los propios usuarios del agua de riego que tienen una función preponderante en la cuenca, ya sea interviniendo para tratar de llegar a consensos y negociaciones, o bien afectando de alguna manera la misma calidad. A raíz de la transferencia de los Distritos de Riego a los usuarios del agua, quien asume una función central en la operación y administración de la infraestructura hidráulica es ASURCO, quien agrupa 4 500 usuarios con una superficie atendida de riego de 10,500 hectáreas. Los retos principales de esta organización son los relativos hacia el logro de una integración que permita un manejo integral del agua; que alcance niveles de intervención en la toma de decisiones para evitar la degradación del recurso ya que el uso urbano e industrial está afectando seriamente a un sector importante de usuarios y también en una disminución relativa de las fuentes de abastecimiento. Desde el punto de vista técnico del problema de investigación, una parte de los efectos del crecimiento urbano es la “invasión” de los canales generales de riego, lo cual trae consigo una serie de problemas colaterales tanto en la mayor contaminación por basura como en la reducción de áreas de riego. Los canales generales que se han visto más afectados por éste fenómeno son: Campo Nuevo, Los Tomases, Bárcenas, El Zapote, El Socavón, Santa Inés, Santa Rosa, La Huancha, Xochitengo, San Cristóbal y La Mora; es decir, 11 canales de los 27 que opera el sistema de riego de la Asociación de Usuarios, lo que significa que el sistema de riego de los canales antes mencionados los esta absorbiendo la mancha urbana. De no tomarse las mediadas pertinentes para un ordenamiento controlado, es probable que las áreas agrícolas tengan en un futuro próximo problemas aún mayores que impliquen una reducción en los volúmenes de producción y una competencia mayor por el agua entre la ciudad y el campo. En lo que se refiere a la contaminación sobre la cuenca del río Cuautla, ésta es generada por diversos elementos contaminantes como: basura inorgánica, descargas de aguas residuales de casas habitación en forma directa y a través de colectores que descargan a una fuente de agua (río, barranca o canal), aguas provenientes de la industria, particularmente de la empresa Curtidos Temola S. A. de C. V. y de la aplicación de agroquímicos en forma directa al agua que corre, en el caso de los cultivadores de berro. A partir de recorridos de campo, se ha observado que en el río, jagüeyes y en los canales generales de riego que tiene en operación, administración y mantenimiento la Asociación de Usuarios del río Cuautla, tienen acumulación de basura en diversos sitios (a base de plásticos como envases de refrescos, bolsas, envases
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de residuos de plaguicidas, latas, vidrio, incluso animales muertos), lo que afecta la salud de la población por los posibles riesgos de enfermedades infecciosas así como en los niveles de contaminación del agua y del suelo en donde se aplica el agua de riego. La presencia de la basura, es un fenómeno generalizado con el que conviven los usuarios del riego y parece ser que ninguno de los actores sociales tiene responsabilidad en el manejo de la misma, con la salvedad de que formalmente los municipios tienen el servicio de camiones colectores pero son insuficientes, aunado a que la población arroja la basura en los canales de riego, al río y a las barrancas, sobre todo en la barranca de Agua Hedionda y en la barranca de Ayala. Otro factor de contaminación del agua es la descarga de aguas residuales de tipo doméstico que son arrojadas de manera directa, sin ningún tratamiento previo a los cauces del río, barrancas y en los canales generales y laterales. Es evidente que este fenómeno disminuye la calidad del agua y ocasiona pérdida de biodiversidad en los ecosistemas acuíferos y del suelo en donde son aprovechadas para riego. Además de que a ellos se incorporan desechos de pequeños núcleos de explotación pecuaria, granjas de traspatio como son cabras, cerdos, equinos y gallinas. Es necesario mencionar que muchos de los desechos sólidos (basura) son arrojados al cauce del río o bien la proliferación de basureros clandestinos prácticamente en toda la ribera del mismo, que ocasiona la reproducción de fauna nociva. En el caso de la empresa Curtidos Temola S.A. de C.V., representa un riesgo de contaminación importante en la región ya que algunos usuarios mencionan que ha desaparecido prácticamente la fauna; el cultivo de la caña de azúcar presenta síntomas de amarillamiento y pudrición parcial de la parte basal y las personas que riegan, al introducirse en el agua, presentan manchas y comezón en las piernas (Medellín, 2002). En cuanto a la zona de reserva ecológica que están siendo absorbidas por el crecimiento urbano, el 31 de marzo de 1993 se publicó en el Diario Oficial del Gobierno del Estado la declaratoria que establece como Área Natural Protegida (ANP) sujeta a conservación ecológica la zona que incluye a los manantiales de los Sabinos, Santa Rosa y San Cristóbal del municipio de Cuautla que suman en su conjunto una superficie de 152-31-28 hectáreas. Esta ANP constituye por su riqueza de manantiales, una zona valiosa en la preservación del equilibrio ecológico y el bienestar de la población en Cuautla y río abajo, como fuente de abastecimiento de agua para riego. El ANP del río Cuautla se encuentra en avanzado proceso de deterioro debido a la pérdida de vegetación natural, ocupación por parte de los pobladores en plenos manantiales lo que ocasiona contaminación por basura, desagüe y de aguas residuales. Los manantiales de la Zona Sujeta a Conservación Ecológica se encuentran amenazados por su cercanía a la ciudad de Cuautla ya que los habitantes que viven en las inmediaciones depositan su basura, defecan al aire libre, y generan descargas de aguas residuales.
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Otros actores sociales que participan en la cuenca son los llamados “piperos”, quienes en forma permanente toman agua de manantiales a través de “camiones pipa” con capacidad de 10,000 litros y venden el servicio del agua en zonas urbanas del municipio de Cuautla y de otros municipios donde la gente no dispone del servicio de agua potable. Llegan camiones pipa de diferentes agrupaciones: Asociación de transportistas de agua Moctezuma (CTM), Transportistas municipio de Tlalnepantla, Transportistas municipio de Cuautla, particulares. Según información, la Secretaría de Salubridad de Cuautla, realiza inspecciones regularmente para verificar las condiciones higiénicas de las “pipas” y una bitácora donde los choferes registran, la fuente de abastecimiento, persona a la que se le otorga el servicio, localidad, fecha, entre otros, con el fin de verificar los casos de infección si así fuera el caso. El aprovechamiento del agua por los camiones cisterna tipo “pipa” es una práctica que se ha incrementado de manera sustancial los últimos 10 años a raíz de una mayor demanda del agua y la carencia del servicio de agua potable en varias colonias de la ciudad de Cuautla, de Yecapixtla y Atlatlahucan. La inspección de parte de Salubridad consiste en verificar la limpieza de la pipa, el estado de las mangueras, la bomba con la cual se surte el camión, que cada chofer lleve a cabo un control de las rutas, poblados donde otorga el servicio, es decir, una bitácora del tal forma que en caso de emergencia se pueda detectar la fuente de contaminación. Otro grupo de actores sociales en la cuenca son los cultivadores de berro, conocidos localmente como berreros. El berro es una planta acuática comestible que se desarrolla al margen de aprovechamientos de agua y que en la zona de estudio tiene 70 años de haberse convertido en cultivo establecido principalmente en el cauce del río, en las riberas del mismo, así como en el cauce de los manantiales conocidos como Las Tazas, La Purísima, Los Sabinos, San Cristóbal, Ojitos Torres-Burgos, La Mora, Santa Rosa y Santa Inés, con una superficie estimada en 1995, de 49 hectáreas.(SAGDR, 1995, y entrevistas). Los cultivadores de berro han establecido sus áreas de producción en la zona federal del río Cuautla e incluso en el Área Natural Protegida, en las márgenes de los manantiales Los Sabinos, Santa Rosa, La Mora, San Cristóbal, Las Tazas. En el caso de La Mora, el canal del mismo nombre ha sido desviado de su cauce normal para ampliar el área de producción; esta practica, aunada a los trabajos de deslinde realizados por personal de la Procuraduría Agraria para avalar la posesión de los terrenos, ha generado conflictos con los usuarios del río Cuautla, quienes tienen dotaciones de agua desde 1925. A decir de los ejidatarios y autoridades de la Asociación de usuarios del río Cuautla, uno de los problemas principales de los cultivadores de berro es la contaminación que ocasionan debido a la utilización de agroquímicos para el control de plagas y enfermedades del cultivo o para incrementar su productividad, lo que ha hecho que el agua de los manantiales: La Mora, Santa Rosa, El Zapote, Torres-Burgos, Agua Azul entre otros, no cumplan con la norma ecológica NOM CCA-033ECO/1993 que establece el límite permisible de coliformes fecales totales e identifica presencia de Vibrio Cholerae y cuyos resultados indican que se consideren aguas no aptas para el riego de Berros (SSEM, 1995 y CNA, 1995).
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Pese a los problemas de contaminación y disponibilidad de agua que el cultivo de berro origina en la región, los cultivadores de berro interpuso un amparo ante el Juzgado Primero de Distrito en el Estado de Morelos en contra del Gobernador Constitucional del Estado de Morelos, el Director de Agua Potable y Saneamiento del Estado de Morelos y del Gerente Estatal de la Comisión Nacional del Agua; con fecha 20 de mayo de 1993 que proteja a 41 cultivadores de berro de cualquier acción que conduzca a la eliminación de su cultivo, por lo que existe un mandato judicial que ordena la suspensión de toda acción que afecte al cultivo de berro en el cauce del río Cuautla y la zona de manantiales2. En cuanto a la producción de plantas ornamentales, la mayor parte de los viveristas están asentados en predios ejidales, frecuentemente en los “solares” urbanos de los ejidos, todos ellos rentados por los ejidatarios. Los Viveristas aseguran que no existen conflictos por uso o manejo del agua, ya que cada vivero tiene su propia fuente de abastecimiento y a decir de ellos mismos “Hay mucha agua, no se acaba” (Archundia, A., 2001), aunque reconocen que en los meses de abril a junio disminuye la disponibilidad y lo atribuyen al clima. La mayor parte de los viveros cuentan con pozos artesianos de los cuales se estiman en más de 1500 y el resto de los viveros toman el agua directamente de los canales generales. La CNA tiene inscritos en el Registro Público de Derechos de Agua (REPDA) Cuautla 26 aprovechamientos de aguas subterráneas destinadas a viveros en el municipio de Cuautla (CNA, 2001). Con respecto a la deforestación en la parte alta de la cuenca, la tala del bosque es una actividad permanente en la zona, al parecer los comuneros explotan el bosque, sacan mucha madera para venta con el permiso que les otorga la propia SEMARNAT. Son alrededor de 400 comuneros los que están registrados pero realmente unos 50 son los que aprovechan el bosque. Hace algún tiempo la compañía San Rafael tenía el permiso para aprovechar la madera (García, 2001). Como producto de la deforestación y de la práctica de una agricultura de temporal a base de cultivos anuales en suelos con pendiente pronunciada, se observa erosión hídrica en las barrancas que confluyen al río Cuautla. De lo anterior se desprende la importancia de estudiar las formas y los procesos bajo los cuales los actores sociales referidos intervienen para aprovechar el agua e incrementar su productividad bajo diferentes esquemas de negociación, de tal forma que se observe la factibilidad de diseñar esquemas organizativos tendientes a inducir un mejor uso del agua en la cuenca del río Cuautla. El análisis de los problemas del agua en su relación con los usuarios del recurso, particularmente desde la perspectiva de la Asociación de usuarios del río Cuautla, se puede señalar que la cuenca como unidad de gestión y manejo de recursos, permite comprender una complejidad de relaciones que es necesario describir con mayor precisión para propiciar la participación de los diferentes actores y sujetos sociales que en ella se
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Documento de amparo emitido por el poder judicial. Estado de Morelos, 1993.
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encuentran organizados de manera formal o informal, a fin de llegar a puntos de encuentro y en torno a la búsqueda de soluciones integrales. Se trata de indagar teóricamente, y también en algún sentido práctico de acuerdo con las formas y métodos de apropiación que llevan a cabo los usuarios del agua, acerca de las mejores alternativas que pueden conducir a una objetiva “gestión integrada del agua por cuencas” en este espacio geográfico y de relaciones sociales regionales, privilegiando la intervención y poder de negociación de los actores sociales en espacios locales y regionales. Un aspecto relevante debe ser el cómo llevar a acabo las diferentes acciones prácticas entre los actores sociales en la cuenca para propiciar y alcanzar de manera sostenible una efectiva gestión integrada de los recursos hídricos. En síntesis, en esta investigación se plantea la necesidad de indagar y profundizar acerca del problema de la competencia por el agua y de los mecanismos organizativos que están impulsando los usuarios del agua a través de formas organizativas formales e informales con capacidad de negociación en la cuenca del río Cuautla del estado de Morelos, con el propósito de evaluar sus consecuencias y generar una propuesta de ordenamiento territorial que posibilite un mejor uso del recurso. I.2. Objetivos General Localizar, describir y explicar las instituciones u organizaciones vinculadas al aprovechamiento del agua, así como sus negociaciones, con el propósito de identificar esquemas organizativos que permitan una mejora en la gestión integral del agua, considerando como eje fundamental la perspectiva de los usuarios del agua en el área de influencia del Módulo de Riego 08 “Asociación de Usuarios del río Cuautla, Manantiales y Corrientes Tributarias Gral. Eufemio Zapata Salazar”.
Particulares: a) Describir y explicar los problemas esenciales a través de los cuales se afectan unos actores con otros por el agua. b) Identificar las formas organizativas de los usuarios del agua. c) Identificar y explicar las negociaciones que han sido capaces de establecer los distintos actores sociales. d) Predecir posibles riesgos de deterioro del agua en la cuenca del río Cuautla con el fin de impulsar una nueva cultura del agua. e) Identificar las capacidades organizativas de los actores sociales.
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I.3. Hipótesis En la presente investigación se asume que las organizaciones autogestivas pueden generar capacidades que les permitan establecer mecanismos de regulación y control internos para llegar a puntos de acuerdo entre actores sociales y que a partir de tales acuerdos, es factible mejorar la gestión integral del agua en la cuenca del río Cuautla. En este sentido se plantean las siguientes hipótesis: a) Los usuarios de riego están organizados de tal manera que su propia organización les permite establecer procesos particulares de intervención para el aprovechamiento del agua en la cuenca del río Cuautla. b) Los actores sociales tienen la capacidad de establecer mecanismos especiales de negociación para facilitar la gestión integral del agua en la cuenca del río Cuautla. I.4. Metodología El objeto de estudio de la presente investigación se considera como un ente complejo de relaciones ambientales y productivas en el entorno agropecuario y de los aspectos inherentes a la población que hace uso del agua en la cuenca del río Cuautla, en el estado de Morelos. Se estudió un tramo de río tanto en los aspectos físico-geográficos (técnicos en el uso del agua), así como en el tipo de organización social que existe entre los actores sociales que fueron seleccionados para su estudio, sus formas organizativas, relaciones para la gestión y resolución de conflictos por el uso del agua. Se describen y explican las relaciones, procesos y acciones que tienen relación con el crecimiento urbano regional, la producción agrícola, las áreas agrícolas y urbanas, así como la organización social de los usuarios del agua para indagar y proponer las posibilidades para un mejor aprovechamiento. Por ello, se establece una relación estrecha entre el concepto competencia por el agua de la cuenca hidrológica con la organización social, como mecanismo de generación de estrategias para un uso ordenado del agua. Para llevar a cabo el estudio tanto de los aspectos físico-geográficos, como los organizativos en los que intervienen los actores sociales, el proceso metodológico consistió en la realización de distintas actividades relacionadas con la recopilación, la descripción y el análisis de la información inherente a responder a algunas preguntas como: 1] ¿cuál es el espacio físico-geográfico de la cuenca del río Cuautla?, 2] ¿quiénes son los principales actores sociales en el manejo y uso del agua?, 3] ¿están organizados?, 4] ¿a qué propósitos responde su organización?, 5] ¿cómo interactúan?, 6] ¿qué tipo de conflictos existen entre actores sociales por la apropiación del agua?, 7] ¿qué tipo de negociaciones establecen los actores sociales para resolver la gestión integrada del agua en el espacio de observación?, 8] ¿qué alternativas de tipo organizativo se pueden y deben impulsar para mejorar la gestión integrada del agua en espacios locales como el caso del río Cuautla?.
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Para dar respuesta a esas y otras interrogantes, se realizaron diferentes actividades que pueden agruparse en cuatro grandes rubros: una primera fase de identificación; una segunda, de localización; una tercera fase de caracterización de los actores sociales en el área de estudio; y una cuarta fase de identificación, reconocimiento, caracterización y análisis de los mecanismos de organización interna y externa (hacia adentro y hacia fuera de la organización) de los actores sociales, así como las negociaciones y resolución de conflictos por medio de revisión documental, asistencia a asambleas, reuniones de trabajo, negociaciones entre actores, entre otras actividades. Sin embargo, cabría preguntarse ¿por qué estudiar la cuenca del río Cuautla y no cualquier otra?. La respuesta fue simple: después de conocer el proyecto de investigación de Jacinta Palerm acerca del pequeño riego y la organización social en México, y debido a trabajos previos que se venían realizando particularmente en el río Cuautla, surge la inquietud de profundizar en los aspectos sociales y organizativos en ese espacio de observación para conocer cómo se organizan los usuarios y de qué manera interactúan en la búsqueda de sus propias soluciones para resolver sus controversias, y con ello, evitar caer en observaciones generalizadas en el sentido de que los usuarios no tienen la capacidad de organizarse para operar sistemas de riego, y de interactuar con otros usuarios, por lo que existe una baja eficiencia en el uso del agua. Las cuatro fases del trabajo de investigación, pueden ser agrupadas en tres momentos o etapas: 1] Identificación técnica. Es decir, el estudio y el reconocimiento de los elementos de carácter técnico que nos permitieron conocer los aspectos relacionados con la geografía de la cuenca, los cultivos, el manejo de los sistemas de riego, la caracterización del acuífero y la contaminación del agua; 2] Identificación de los actores, si están o no organizados; y 3] Identificación de negociaciones entre organizaciones y otras instancias que intervienen. Desde una perspectiva tecnocrática es común obviar lo obvio: la gente en el medio rural es el recurso más importante, las propuestas que emanan de los foros globales y de esquemas piramidales poco impactan a nivel local. Por ello es pertinente conocer qué hacen los usuarios del riego en sus parcelas, por qué se organizan y a qué se debe que perduren sus prácticas de organización y operación de los sistemas de riego, un tanto de manera independiente, ante el entorno en el que se aplican las políticas públicas de transferencia desde los niveles centrales de operación y control institucional. Partimos del hecho de que cualquier esquema de mejora que se proponga con el propósito de intervenir en la gestión integrada del agua a nivel de cuencas, debe considerar el conocimiento local de los propios usuarios del recurso porque existen formas y procesos de organización que responden a una lógica cultural de comunidades y grupos de usuarios que han funcionado por largos periodos de tiempo y han permitido su permanencia y sostenibilidad sin generar conflictos. La primera fase de identificación de los actores sociales consistió fundamentalmente en revisar material documental, realizar recorridos de campo de reconocimiento y entrevistar a representantes de la mesa
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directiva de la Asociación de usuarios del río Cuautla, con la cual se tenía trabajo previo del equipo de investigación con Jacinta Palerm. En el material documental, a partir de algunas ponencias y otros materiales, así como de la revisión de la metodología de investigación sobre pequeño riego, de acuerdo con Palerm V. (1997), se pudo percibir la necesidad de indagar acerca de la organización social y las posibilidades de generar esquemas de ordenamiento territorial participativo en el ámbito de la gestión integrada del agua. Posteriormente nos dimos a la tarea de realizar recorridos de campo para el reconocimiento de la zona de estudio y a la vez, llevar a cabo entrevistas con los representantes de la mesa directiva de ASURCO (Guillermo Flores Zúñiga, anterior presidente, Ing. Manuel Martín Torres Salgado, anterior y actual Gerente Técnico) y con personal administrativo y canaleros de la propia Asociación. En los primeros recorridos fuimos acompañados por personal directivo de la Asociación y se inició una labor interesante de intercambio de experiencias; poco a poco se fue ganando la confianza y se nos comentó acerca de lo que la Asociación considera como problemas relacionados con el aprovechamiento del agua. Así, señalan que existe una seria competencia entre usos y usuarios y que se requiere establecer mecanismos de negociación para llegar a puntos de encuentro entre distintos actores sociales para aprovechar adecuadamente el recurso. Los recorridos de campo nos permitieron tener una visión global de la cuenca del río Cuautla, prácticamente desde el parteaguas donde tiene sus límites la cuenca y se inician las corrientes de segundo, tercer y cuarto nivel hacia las zonas más altas en los municipios de Tetela del Volcán, Ocuituco, y Yecapixtla en Morelos y Tepetlixpa en el estado de México. Después de este reconocimiento observamos que las fuentes de agua permanentes a base de manantiales y con gran cantidad de aprovechamientos en la extracción de agua, se localizan en el municipio de Cuautla. Además, se localizan las mayores y mejores áreas de cultivo bajo riego conjuntamente con mayores áreas de asentamientos humanos y una actividad económica de mayor dinamismo respecto de los otros municipios que forman parte de la cuenca. Durante la fase de identificación y con el apoyo de informantes clave (autoridades de ASURCO, comisariado ejidal de Cuautlixco, representantes de la pequeña propiedad rural de Casasano y otros) nos percatamos de que son varios los actores sociales que intervienen en el uso del agua: los ayuntamientos municipales que aprovechan el agua a través de pozos que opera y administra el SOAPS; los productores de berro que realizan bordos de retención en el cauce del río y manantiales para cultivar el berro; los productores de plantas de ornato o mejor conocidos como viveristas, quienes realizan pozos artesianos sin regulación por parte de la CNA; los camiones tipo cisterna conocidos como “piperos”, quienes extraen agua de manantiales con la anuencia del ejido Cuautlixco; una empresa de curtidos de pieles (la Tenería), que según la Asociación contamina el agua del río y afecta terrenos de cultivo aguas abajo; el ejido Cuautlixco que fomenta y gestiona la regularización de terrenos de la zona federal del cauce del río ante el PROCEDE (Programa de Certificación de parcelas ejidales y solares urbanos); instituciones del agua como la CNA, la Comisión Estatal de Agua y Medio Ambiente del gobierno del estado (CEAMA); los propios usuarios del riego que como
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actores principales, desempeñan actividades de operación, control y mantenimiento de los sistemas de riego comunitarios e intercomunitarios. Se identificaron los distintos actores sociales que vistos desde la perspectiva ASURCO están interviniendo en el uso del agua, así como los mecanismos bajo los cuales interactúan, se organizan y llevan a cabo procesos de negociación, como la base para mejorar la gestión integrada del agua en la cuenca. Dentro de estos actores sociales, se indaga, describe y explica, en su caso, los niveles y procesos de organización de los productores de berro, los productores de plantas de ornato o mejor conocidos como viveristas, los transportistas de agua en camiones tipo cisterna, conocidos como “piperos”, la actuación del municipio de Cuautla a través del Sistema Ordenador de Agua Potable y Saneamiento (SOAPS), la Comisión Nacional del Agua (CNA) en el manejo del acuífero de la zona Cuautla-Yautepec, el ejido San Vicente de Juárez en el proceso de negociación y acuerdos para el manejo y distribución de los achololes en las partes bajas de la cuenca, la actuación de la empresa Curtidos Temola, S.A. de C.V. en los procesos de afectación del agua. Una vez identificados los principales actores sociales que tienen mayor relación con el uso y aprovechamiento del agua, se procedió a localizar cada uno de ellos, es decir, dónde se encuentran, qué espacios ocupan, cómo se apropian del recurso. Entramos entonces en la segunda fase de lo que hemos denominado localización de los actores sociales. En este caso, se puede señalar que penetramos en un segundo nivel o estrato de observación más particular, es decir, acudimos con los sujetos sociales que hacen uso del recurso para indagar en ellos y por ellos, los espacios que ocupan en la cuenca. La tercera fase que trata de la caracterización de los actores, se fue realizando al mismo tiempo; es difícil encontrar una separación clara entre la localización y la caracterización, por ello, se puede indicar que son dos fases que se traslapan aunque sean distintas. Algunos de los aspectos más significativos de la indagatoria y el conocimiento de cada uno de los actores sociales a través del trabajo de campo, se obtuvieron de la siguiente manera: a) Asociación de usuarios del río Cuautla (ASURCO) Para llevar a acabo tanto la fase de localización como de caracterización de la Asociación, se partió de un diagnóstico organizativo y del entorno natural en el cual los usuarios ocupan sus espacios y desarrollan sus actividades para la operación, administración, mantenimiento y resolución de conflictos en los sistemas de riego. Para ello se utilizó la metodología descrita por Palerm (1997) en la que se consideran las “tareas siempre presentes” en un sistema de organización de usuarios en pequeño riego. Esas tareas se refieren a todas aquellas actividades que los regantes deben realizar de manera permanente para que funcionen los sistemas de riego, tales como, la distribución del agua, construcción y rehabilitación de infraestructura, tratamiento de conflictos y monitoreo o vigilancia. Como se refiere anteriormente, un primer acercamiento fue el que se estableció con los representantes de la Asociación y posteriormente fuimos bajando de niveles, por decirlo de alguna manera, a fin de conocer con mayor precisión los procesos de organización, operación y
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administración de los sistemas de riego en los espacios más pequeños dentro de la estructura de la Asociación. Un aspecto esencial que permitió disponer de información valiosa de todo el sistema de riego a nivel de detalle, y que sirvió como punto de partida para la localización y caracterización de los actores sociales (entre ellos la propia Asociación) fue un Diagnóstico y una propuesta de Reglamento para el Módulo de Riego 08 correspondiente a la Asociación de usuarios del río Cuautla, mismo que realizó el equipo de investigación coordinado por Jacinta Palerm a solicitud y contrato bajo proyecto con la CNA durante el periodo de octubre de 2001 a marzo de 2002. La propuesta de Reglamento para el Módulo 08 se basó precisamente en un diagnóstico minucioso en el espacio hidráulico de la Asociación, que es peculiar por carecer de una obra de cabecera en común y por compartir el agua de las zonas de manantiales a través de lo que en la zona los usuarios denominan achololes. El diagnóstico se realizó haciendo reconocimientos en campo para ubicar las fuentes de abastecimiento y la infraestructura hidráulica: las presas derivadoras y cada uno de los canales generales y laterales. También se acudió a los campos de riego para observar las actividades que los usuarios realizaban; entrevistas con los usuarios, con autoridades ejidales, y con el Comité Directivo y el gerente técnico de la Asociación. Con la finalidad de recabar información confiable y suficiente, el equipo de investigación3 radicó en la zona durante el período de investigación. Así mismo, el trabajo de diagnóstico, localización y caracterización de los actores sociales se realizó de manera permanente en colaboración y con la participación de usuarios de ASURCO, ya que en función y desde la perspectiva de esta asociación, se llevó a cabo el proceso de la investigación. El concepto de la capacidad autogestiva de los regantes y los límites con el Estado, se abordaron a través del estudio de las tareas “siempre presentes” en un sistema de riego, según la bibliografía sobre el tema. Se buscó, con ello, conocer si estas tareas están en manos de los regantes o en manos del Estado, y qué niveles del sistema hidráulico (comunidad, varias comunidades, uso coordinado del río, etc.) están en manos de regantes o en manos del Estado. Asimismo, se pretendió conocer si estas tareas se están cumpliendo en tal forma que permitan la continuidad del sistema. La descripción de las tareas “siempre presentes” de acuerdo con Palerm (1997) en un sistema de riego, como el caso que se describe y analiza en la presente investigación en la cuenca del río Cuautla con la Asociación de Usuarios, son las siguientes:
Equipo de investigación: Jacinta Palerm Viqueira, Benito Rodríguez Haros, Elvia López Pacheco, Carlos Chairez, Claudio Ávalos, Luz del Carmen Morán, Ricardo Osorio, María de Lourdes Hernández Rodríguez, Laura Edith Sánchez Almaraz, José Luis Pimentel Equihua, José Hermenegildo Valdivinos Ayala y Diana Sánchez.
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i)
MANTENIMIENTO. Toda la gama de tareas de mantenimiento del sistema físico de riego. Quién realiza las tareas de mantenimiento. Cómo y quién decide cuándo se realizan estas tareas. Quién penaliza. Cuál es la carga, en tiempo y esfuerzo, de las tareas de mantenimiento.
ii)
DISTRIBUCIÓN DEL AGUA. Quiénes son y cómo y por quién son designadas las personas que se ocupan de la distribución del agua. Cuál es el cuerpo que elabora y/o puede modificar de jure o de ipso la normatividad de distribución de agua (cantidades y tandas). Procedimientos por los cuales se ha modificado la distribución de agua de hecho o de jure. Manejo de escasez de agua por sequía. Quién y cómo tiene autoridad para castigar robo de agua, etc. También el manejo de sistemas de almacenamiento y derivación de pequeñas y grandes dimensiones (jagüeyes, presas sobre un río, presas de derivación, etc.) qué cuerpo maneja el sistema de almacenamiento y qué cuerpo puede o modifica de jure o de facto el manejo de la obra de almacenamiento.
iii)
CONFLICTO. Tratamiento del conflicto. Autoridad reconocida para resolver conflictos. Autoridad reconocida para castigar incumplimiento. Normatividad (institucionalización y tradicionalización) en lo que se refiere a distribución y mantenimiento.
iv)
AMPLIACIÓN, REHABILITACIÓN, CONSTRUCCIÓN DE OBRA HIDRÁULICA. Financiamiento, aporte de mano de obra y/o capital, conocimientos para llevar a cabo el proyecto. Cuerpo que propone y gestiona y/o lleva a cabo el proyecto.
Para recabar la información se aplicaron cuestionarios a usuarios de riego, entrevistas a profundidad con informantes clave y usuarios de distintos niveles, es decir, usuarios de campo, de ejido o de comunidad, representantes de campo, representantes de canal general, canaleros, aguadores, jueces de aguas, comisariados ejidales y representantes de la Asociación. Durante el trabajo de campo, se tuvo la oportunidad de asistir en varias ocasiones a las asambleas que citaba la Asociación con todos sus delegados, en donde se trataban distintos asuntos relacionados con la distribución del agua (tandeo y prorrateo), pago de cuotas, mantenimiento, programas de siembras, rehabilitación de infraestructura y en general el tratamiento y la resolución de conflictos entre regantes. En la mayor parte de se participó como observador, salvo algunas excepciones en las que se solicitaba alguna opinión. Otros eventos en los que se asistió fueron en reuniones de usuarios a nivel de canal general, es decir, los delegados de comunidades de usuarios, representantes de la Asociación, usuarios, canaleros, guardatierras, aguadores, y otros miembros con cierta autoridad. En estas reuniones se trataban asuntos muy específicos relacionados con la disponibilidad de agua en el canal general, la necesidad del mantenimiento, y los acuerdos internos para distribuir el agua y dar mantenimiento a la infraestructura. También se tuvo la oportunidad de observar el tratamiento que se daba a algunos conflictos entre usuarios
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por parte de las autoridades federales y estatales del agua como la CNA, el Distrito de Riego, la CEAMA y otras. Al momento de localizar y caracterizar la Asociación, nos percatamos que el ejido de San Vicente de Juárez, del municipio de Ayala, enfrentaba una situación de controversia por las aguas de retorno o llamadas en la región achololes, con una propiedad privada rural, razón por la que se plantearon algunas interrogantes al respecto: ¿quién venía aprovechando los achololes antes de la compra de la propiedad rural?, ¿qué tipo de acuerdos tenían los ejidos usuarios que aprovechaban esas aguas anteriormente?, ¿qué alternativas proponía el gobierno federal, a través de la CNA y del Distrito de Riego, para resolver el conflicto por los achololes?, ¿cuál era el nivel de organización interna del ejido de San Vicente de Juárez y qué capacidad de negociación tenía para resolver el conflicto? Diversas actividades se realizaron para disponer de los elementos que nos permitieran conocer las respuestas a esas y otras interrogantes inherentes. Entre ellas, reconocer físicamente el área en cuestión, entrevistas con representantes del ejido y ejidatarios, asistencia a asambleas convocadas por autoridades de ASURCO y del ejido para tratar el conflicto, asistencia a reuniones de representantes de los usuarios (ASURCO y ejido) con personal de instituciones de gobierno celebradas en el Congreso del estado en la ciudad de Cuernavaca. También se tuvo la oportunidad de asistir a las áreas de conflicto con los equipos técnicos de CNA y con los usuarios para realizar trabajos de deslinde de una de las barrancas por donde escurrían los achololes, motivo del conflicto. b) Productores de berro. Acudimos a las zonas de producción del cultivo de berro directamente con los productores al momento en que se encontraban realizando sus labores de establecimiento del cultivo, de realización de labores como el control de plagas y enfermedades, el corte, lavado y empaque, entre otras. En algunos casos colaboramos en el trabajo que se encontraban realizando una vez ganada cierta confianza, aprovechando para desarrollar entrevistas abiertas para plantear cuestionamientos como los siguientes: ¿qué tiempo tiene trabajando el berro?; ¿cuál es su procedencia?; ¿quiénes son los productores de berro?; ¿desde cuándo se empezó a cultivar el berro en el cauce del río y márgenes de los manantiales?; ¿existe alguna organización formal de los berreros?; de ser así, ¿qué propósitos tiene, quienes la integran?; ¿tienen algún permiso o concesión del agua de parte de alguna autoridad?; ¿qué acuerdos y negociaciones tienen con otros actores sociales, por ejemplo con ASURCO?; ¿cómo es el proceso de producción del cultivo?; otras cuestiones que se plantean en la propia investigación fueron resueltas a partir de la misma observación, por ejemplo, los productos plaguicidas que se aplican, la altura de los bordos para retener el agua, la calidad del agua, la ocupación de manantiales y en algunos casos la descarga de aguas residuales y el cultivo de berro alrededor. En el mismo sentido de los cuestionamientos señalados anteriormente, también acudimos con los representantes de la Asociación Agrícola Local de productores de berro; el propio presidente nos facilitó bastante información de
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los expedientes de la organización particularmente relacionada con los permisos precarios otorgados por la Secretaría de Recursos Hidráulicos, relaciones de socios fundadores, actas de reuniones, acta constitutiva de la asociación, recibos de pagos por concesión y permisos para producir en la zona federal del cauce del río Cuautla, acuerdos firmados con ASURCO, entre otros. Como instrumentos metodológicos se diseñaron guiones de preguntas abiertas, sólo para uso del investigador, además se empleó equipo de apoyo como GPS, cartas geográficas y cámara fotográfica. En otros momentos tuvimos la oportunidad de presenciar reuniones de trabajo entre representantes de ASURCO y la Asociación de productores de berro, en las cuales se trataban asuntos relacionados con los acuerdos firmados desde 1993 y que los productores de berro no habían respetado. Se levantaban actas en las cuales se especificaba que los productores de berro retirarían el cultivo del cauce del río y manantiales porque según ASURCO, les estaba limitando la disponibilidad del agua para usuarios de aguas abajo. Después de ello, de alguna forma tratamos de dar seguimiento para observar el apego a los acuerdos y el nivel de organización interna de ambas asociaciones; ello nos permitió corroborar ciertas hipótesis en el sentido de que los actores sociales tienen organización interna y que son capaces de establecer negociaciones para la gestión del agua. Otros sujetos sociales de los cuales se obtuvo información fueron cosechadores de berro que se contrataban exclusivamente para esa labor y a compradores y transportistas del berro. Ello nos permitió indagar acerca de la importancia económica y social que representa el cultivo en la cuenca. c) Productores de plantas de ornato (viveristas) Una vez que se identificó a los productores de plantas de ornato o viveristas como uno de los actores sociales que aprovechan el agua tanto de canales de riego de los usuarios de la Asociación como de norias (pozos artesianos de baja profundidad), se realizaron distintas actividades que nos condujeran a ubicar las áreas de producción, es decir, dónde se encuentran; y otros cuestionamientos que nos permitieran indagar y profundizar en el grado de organización, cohesión interna, relaciones e interacciones con otros actores sociales. Por ello, otras preguntas a resolver y que tienen que ver con la caracterización, fueron: ¿quiénes son los viveristas?, ¿cuál es su procedencia?, ¿desde cuándo practican la actividad?, ¿a qué profundidad extraen el agua?, ¿desde su punto de vista, qué impactos desfavorables tiene el viverismo en el acuífero?, ¿tienen permisos de concesión para perforar las norias?, ¿qué acuerdos y negociaciones tienen como viveristas con otros actores sociales en la cuenca?, entre otras. Se realizaron recorridos de campo con el apoyo de autoridades de los ejidos de Cuautla, Cuautlixco, Casasano, Calderón, pequeña propiedad de Casasano, El Hospital, para realizar entrevistas y recabar información de una muestra de aproximadamente 300 viveros; primero, se localizaron las zonas en los planos del comisariado ejidal y después, se hicieron visitas vivero por vivero cubriendo la zona más importante en
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los ejidos antes señalados y que se refieren en el capítulo de Viverismo. Resultó muy valioso hacerse acompañar de las autoridades del ejido porque se genera mayor confianza con los productores viveristas y es más confiable la información que se aporta. También se hicieron visitas a algunas empresas comercializadoras de plantas de ornato en vivero, donde los representantes nos hacían saber de la importancia en la generación de empleos y el movimiento económico que generaba la actividad. En las visitas a cada vivero, en la mayor parte de ellos, los propietarios de los viveros fueron quienes nos atendieron y proporcionaron la información, pero también en otros casos fueron algunos trabajadores cuando el propietario no se encontraba en el predio. Otra parte de la información se retomó por observación del investigador, como la superficie cultivada, la diversidad de plantas, el número de bombas con las que se extrae el agua, algunos productos plaguicidas que se emplean en el proceso de producción, profundidad de la noria, y otras cuestiones, porque en ello no hubo impedimento para hacer las observaciones que se consideraran necesarias. d) Camioneros de cisternas tipo “pipa”. Durante la fase de identificación de los actores sociales en la cuenca, al hacer el recorrido de campo por la zona de manantiales Los Sabinos, prácticamente donde nace el río Cuautla con aguas permanentes durante todo el año, y muy cercano también el manantial La Mora, nos percatamos de la presencia de algunos camiones cisterna tipo “pipa” que estaban haciendo fila para extraer y llenar el camión de agua con sus propias bombas integradas y surgieron algunas interrogantes para encontrar respuestas: ¿quiénes son los “piperos”?, ¿a dónde llevan el agua?, ¿cuál es su procedencia?, ¿qué tipo de permisos requieren para extraer el agua?, ¿la extracción estará afectando los niveles de los manantiales y estará disminuyendo la cantidad de agua para otros usuarios?, ¿desde cuando toman el agua?, ¿cuáles son los meses más críticos en los que se demandan más los servicios de los “piperos”?, ¿quién es la autoridad responsable de regular la extracción del agua?, ¿a quién le pertenece el derecho de uso del agua de los manantiales?, ¿están organizados formal y realmente los “piperos”?, ¿qué tipo de negociaciones establecen los “piperos” con otros actores sociales?. Para resolver estas interrogantes nos dimos a la tarea de permanecer por varias horas, durante varios días y en épocas distintas del año, para indagar y verificar la magnitud de la extracción del agua, entrevistar a los “choferes” de las “pipas” y tratar de encontrar respuestas. En ocasiones se realizó la actividad con el apoyo de autoridades de la Asociación y en otras individualmente. También acudimos a realizar entrevistas en una de las plazuelas cercanas a la zona de manantiales en donde los camiones hacen turno, como una especie de “sitio de taxis”, pero en este caso es un “sitio de camiones tipo cisterna” o mejor conocidos como “piperos”.
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Además del trabajo directo que se realizó con los “piperos”, se acudió a las instancias gubernamentales responsables de la regulación y control de los aprovechamientos, como fueron el ayuntamiento municipal y la Secretaría de Salud en el municipio de Cuautla, para tratar de responder a algunas de las interrogantes anteriormente planteadas. Los resultados se reportan en el apartado correspondiente a externalidades. Es pertinente indicar que la información procedente de campo, en este caso de los “piperos”, fue el resultado de un proceso de “ir y venir”, es decir, en ocasiones se tenía alguna información de una de las partes, o sujetos sociales, y después era necesario corroborar con otro sujeto social y viceversa. Ello permitió contar con un panorama más amplio del fenómeno analizado. e) Ayuntamientos municipales. De los municipios que se ubican dentro de la cuenca del río Cuautla se encuentran precisamente el de Cuautla, Ayala, Yecapixtla, Atlatlahucan, Tetela del Volcán y Ocuituco. De ellos, los que corresponden al tramo de río estudiado son fundamentalmente Cuautla y Ayala. La metodología empleada consistió en identificar las acciones de gobierno municipal, tanto en forma documental como de historia oral, que nos permitieran responder a algunos cuestionamientos como los siguientes: ¿qué papel desempeña el municipio en la protección de las fuentes de agua de manantiales?, ¿cómo interviene el municipio para controlar los asentamientos irregulares en las márgenes del río y dentro del Área Natural Protegida ubicada en la zona de manantiales Los Sabinos?, ¿qué proceso sigue el municipio para perforar pozos de agua de uso urbano y no afectar a los usuarios de riego?, ¿cómo se regula y controla la descarga de aguas residuales para que no afecten a los regantes?, ¿cómo interviene el municipio para garantizar la calidad del agua en canales generales ubicados en la zona urbana?, ¿cómo apoya a los usuarios para mejorar la infraestructura de riego?, ¿qué tipo de acuerdos y negociaciones realiza el ayuntamiento con otros actores sociales en la cuenca?. Para responder a esas y otras interrogantes relacionadas al caso, se hicieron entrevistas con funcionarios de distinto grado de responsabilidad, se consultaron informes, documentos, programas y en ocasiones se tuvo la oportunidad de asistir a algunas reuniones en donde los ayuntamientos de Cuautla y Ayala tenían que tratar asuntos relacionados con la Asociación, como actor social principal en el análisis de la gestión del agua. f) Otros actores sociales: CNA, Distrito de Riego, Curtidos Temola S.A. de C.V. Otros actores sociales que se localizaron y de los que se realizó una caracterización más general debido a la menor importancia relativa respecto de los otros actores sociales, fueron la Comisión Nacional del Agua, el Distrito de Riego 16 del estado de Morelos, la empresa Curtidos Temola S.A. de C.V. y el ingenio azucarero de Casasano.
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Respecto a la CNA, se planteó, desde el punto de vista metodológico, encontrar respuesta a preguntas como: ¿cuál es el papel de la CNA en la regulación del agua en la cuenca?, ¿qué autoridad tiene para ordenar los usos del agua?, ¿qué medidas de control lleva a cabo para resolver problemas relacionados con la contaminación de la empresa Curtidos Temola?, ¿qué capacidad de negociación tiene para resolver los conflictos entre actores sociales en la cuenca?. Estas y otras interrogantes similares trataron de resolverse a través de comunicaciones y entrevistas personales con algunos funcionarios públicos, así como en reuniones de trabajo y asambleas de usuarios que se establecían con autoridades de ASURCO. Con el Distrito de Riego se estableció un contacto de información muy cercano que permitió intercambiar puntos de vista con sus autoridades y logrando responder a algunos cuestionamientos como: ¿cuál fue el proceso de transferencia del Distrito a las Asociaciones de usuarios?, ¿cuándo y por qué se constituyó el Distrito?, ¿qué aspectos regula el Distrito relacionados con ASURCO?, ¿qué papel desempeña como mediador en los conflictos por el agua entre actores sociales, particularmente entre usuarios de riego?. Para ello, se asistió a reuniones de trabajo con los representantes de ASURCO, usuarios y autoridades del Distrito donde se trataban aspectos relacionados con informes y actividades de diversa índole que debía realizar y reportar ASURCO al Distrito; también se hicieron acompañamientos en recorridos de campo cuando se tenía que asistir con usuarios para observar, vigilar o autorizar obras de mantenimiento, rehabilitación, resolución de controversias entre usuarios como el de san Vicente de Juárez y Rancho Casa Colorada. Con la empresa Curtidos Temola se buscó su localización y encontrar respuesta a algunas preguntas como las siguientes: ¿cuándo se instaló?, ¿qué proceso de producción realiza?, ¿cuáles son los principales elementos contaminantes?, ¿qué acciones han impulsado los usuarios de riego y los pobladores, para contrarrestar los efectos contaminantes?, ¿qué acciones, acuerdos y negociaciones ha fomentado la empresa para mitigar sus efectos que, desde la perspectiva de la Asociación, son negativos?. Para resolver esas interrogantes se acudió físicamente a localizar la empresa; se trató de entrevistar a empleados de la misma, lo cual no fue posible, según por razones de seguridad; se acudió con informantes que laboraron en ella y algunos funcionarios del municipio de Ayala que, cuando fueron autoridades de ASURCO, tuvieron oportunidad de conocer el proceso y las razones por las que se habían manifestado los pobladores y los propios usuarios de ASURCO para regular los efectos por la contaminación del río Cuautla. En síntesis, la definición del planteamiento del problema de investigación, así como la metodología a emplearse para corroborar las hipótesis y cumplir los objetivos propuestos, constituyen un proceso continuo; en la medida en que se obtiene información directamente de campo, se va moldeando y ajustando la propia investigación. Es un aspecto fundamental en toda investigación la definición del problema y la selección o en su caso generación de una metodología que mejor responda a las interrogantes planteadas.
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CAPÍTULO II. GESTIÓN INTEGRADA DEL AGUA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL Una vez que se ha definido el problema de investigación bajo el contexto en el cual se empleó la metodología descrita y habiendo seleccionado los actores sociales más importantes por su mayor presencia y actuación por el uso del agua, en este capítulo se hace referencia a los elementos teóricos que dan sustento a los conceptos de cuenca, gestión integrada del agua y ordenamiento territorial. II.1. Introducción Con el fin de promover el mejor uso del agua, se han hecho intentos de diversa índole, con enfoques y concepciones muy particulares: el enfoque de cuencas y el ordenamiento territorial de los recursos hídricos se pueden ubicar como dos grandes concepciones. Al enfoque de cuencas también se le puede relacionar con lo que algunos autores denominan “gestión de agua por cuencas”, “gestión integrada del agua por cuencas”, “manejo de cuencas”, “desarrollo regional por cuencas hidrográficas”, “gestión ambiental”, entre otros. Por su parte, el ordenamiento territorial es un concepto que se ha orientado a tratar de definir los usos del suelo a través de metodologías como el ordenamiento ecológico del territorio u ordenamiento territorial propiamente, en donde no sólo se considera al agua, como elemento central sino todos los elementos que conforman un sistema, como son el suelo, la vegetación, la población, las actividades económicas y de servicios, y otras. Es frecuente observar que al manejo de cuencas también se le relacione o incluso se exprese como sinónimo de ordenamiento de cuencas. A partir de ello, el ordenamiento territorial puede ser aplicado a un espacio geográfico trátese de una región, un estado, el país en su totalidad o bien una cuenca, todo depende del objetivo que se persiga. En este ámbito de la discusión, la cuenca del río Cuautla reviste características particulares que hacen posible identificar y relacionar algunos de los enfoques impulsados en algún momento por instancias gubernamentales; o bien, a partir de las diferentes corrientes teóricas que sostienen que la cuenca debe ser considerada como un espacio de planeación y de manejo de los recursos naturales, incluyendo el agua. En los últimos años se ha venido presentando una corriente de pensamiento en torno a la justificación y argumentación cada vez con mayor insistencia, en torno a la validación de que la cuenca debe ser la unidad territorial a partir de la cual se deben impulsar las acciones pertinentes para la adecuada gestión del agua. Los aspectos que competen a la presencia de los actores sociales, las formas de organización así como los grados y niveles organizativos de los grupos de interés, de los conflictos que se generan y las formas y mecanismos que desarrollan para la negociación, son los que se tocan con menor profundidad y poco se privilegian con el fin de alcanzar la gestión integrada del agua a nivel de cuenca; al parecer se reconoce la necesidad de que los usuarios participen y tengan mayor ingerencia en las decisiones de los organismos propuestos en los Consejos de Cuenca, sin embrago, el problema es persistente en la medida que no se trata a nivel de detalle, se privilegian formas y foros de participación globales cuando en el nivel local y
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regional, por razones internas o externas a los actores sociales, no se han desarrollado las capacidades necesarias. Se describen las características principales de esos enfoques de manera relacionada a partir de algunos cuestionamientos que permitan identificar los procesos bajo los cuales se busca un uso integrado del agua a nivel de cuencas orientado en los aspectos de: 1] el porqué considerar a la cuenca como la unidad territorial para la gestión del agua; 2] cómo se ha percibido y se han efectuado anteriormente la gestión del agua y el cómo se percibe actualmente dicha gestión; y finalmente, 3] el qué se pretende o qué se busca con la gestión a nivel de cuencas. Con lo anterior se pretenden identificar los elementos conceptuales más importantes que se consideren para definir un esquema o modelo de gestión del agua para la cuenca del río Cuautla. II.2. Hacia un concepto de cuenca El concepto de cuenca no es único, se han presentado y argumentado distintos enfoques desde la perspectiva de sus principales defensores. Así, a la cuenca se le puede ubicar ya sea como un espacio del territorio en donde se presentan características específicas con relación al flujo del agua, un tanto omitiendo que el hombre actúa y modifica con su actividad el ambiente. Es decir, se considera a la cuenca desde una perspectiva geográfica, en donde el área está delimitada por un parteaguas, es decir, las partes más altas de la cuenca en donde el agua se divide en dos o más partes y una de ellas es la que conduce el agua a la cuenca de interés. Otro concepto de cuenca la relaciona como un espacio territorial que por cuestiones naturales resulta ser el área con mejores posibilidades de llevar a cabo las acciones para impulsar el desarrollo, tales como el aprovechamiento del agua para la generación de energía eléctrica, las comunicaciones, programas de educación y otros servicios para la población, controlar inundaciones, y la construcción de obras hidráulicas para abrir o ampliar zonas de riego. Un concepto más de cuenca, hace énfasis en considerarla como una unidad de gestión del agua en donde se pueden establecer relaciones sociales que conducen a un ordenamiento de los usos del agua, a la conservación del recurso en cantidad y calidad, en establecer las aguas superficiales y subterráneas como un sistema, y en general, asumir a la cuenca como una unidad territorial de gestión en la cual es posible adecuar los límites político-administrativos a los aspectos ambientales y geográficos en los cuales se “mueve” el agua; es lo que Dourojeanni (2002) denomina gestión integrada del agua. Asimismo, otro de los conceptos de cuenca, y por tanto de otro enfoque, es el relativo al hecho de que la cuenca debe ser una unidad de manejo y por tanto se argumenta la necesidad de impulsar el “manejo de cuencas”, un tanto como si hubiera que manipular la cuenca por medio de ciertas obras de captación de agua, de manejo de suelos para el control de escurrimientos, de control de erosión y “manejo” de poblaciones
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vegetales a través de reforestación, prácticas mecánicas y agronómicas como terraceo, cultivos en contorno, establecimiento de “barreras vivas”4, entre otras, de tal manera que conduzcan en su conjunto a la preservación de los recursos e incrementar el área de captación del agua en la cuenca. II.3. Definición de cuenca Geográficamente, la cuenca está definida por el parteaguas, que es la línea vertical o frontera hidrológica que literalmente divide las aguas hacia el interior de la cuenca o hacia las cuencas adyacentes (Arellano, 1998). El parteaguas de la cuenca puede ser delimitado utilizando la cartografía, con base en las cartas topográficas, o bien por medio de un sistema de información geográfica a partir de los datos de altitud que se hayan incorporado previamente en una base de datos. Cuenca de drenaje es toda el área drenada por una corriente o por un sistema de corrientes, cuyas aguas concurren a un punto de salida; en otras palabras se puede decir que cuenca de drenaje, es el área total que contribuye al escurrimiento y que proporciona todo o parte del flujo de la corriente principal y sus corrientes tributarias (De Wiest, 1967). Una cuenca hidrográfica es la totalidad del área drenada por una corriente o sistema interconectado de cauces, tales que todo el escurrimiento originado es descargado a través de una salida única (Doorenbos, 1976, citado por Salazar, 2000). La cuenca hidrográfica funciona como un gran colector de la precipitación y la transforma en escurrimientos. Esta transferencia se realiza con pérdidas y es una función bastante compleja de numerosos factores, entre los que predominan el clima y la configuración del terreno en el cual se desarrollan los fenómenos hidrológicos; los índices y magnitudes físicas de la cuenca que expresan en términos simples los valores medios de ciertas características del terreno, juegan un papel muy importante y son condicionantes de su régimen hidrológico (Salazar, 2000). Determinados índices tales como el área, forma, pendiente y elevación, así como las características de la red de drenaje y las del cauce principal, influyen en la respuesta hidrológica de una cuenca, por lo que son punto de partida para los análisis y determinaciones cuantitativas. Recíprocamente, el carácter hidrológico de una cuenca tiende a formar sus características físicas (Campos, 1987, citado por Salazar, 2000).
Las “barreras vivas” son aquellas prácticas mecánicas o incluso agronómicas, dependiendo de los propósitos específicos, que consisten en el establecimiento de cercos con vegetación nativa como el pirul, o hileras de magueyes, nopales u otras plantas que plantadas en contorno, sirven para retener el suelo, el agua y mitigar en algunos casos el efecto del viento, que en su conjunto pretenden evitar o mitigar los efectos de la erosión.
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Señala Springall (1970) que desde el punto de vista físico, para facilitar el estudio de las cuencas, muchas veces es necesario dividir una mayor, en subcuencas o cuencas tributarias definidas por sus propios parteaguas; en general, estas divisiones se hacen de acuerdo con las estaciones hidrométricas existentes en la zona. La diferenciación entre cuencas grandes y pequeñas es difícil si solo se considera su tamaño. En Hidrología dos cuencas del mismo tamaño son diferentes. Se define sin embargo, como cuenca pequeña aquella cuyo escurrimiento es sensible a lluvias de alta intensidad y corta duración, en donde predominan las características físicas del suelo con respecto a las del cauce. Ven Te Chow (1964) considera con fines prácticos hasta 250 Km2 para éstas cuencas. Cuenca es la unidad física donde se desarrollan muchas actividades hidrológicas, biológicas, económicas y sociopolíticas (Easter, et al., 1986, International Hydrological Programme, 1991, citados por Collado, 1998). En síntesis, el concepto de cuenca tiene una serie de connotaciones fundamentalmente de carácter geográfico porque se hace énfasis en las dimensiones, los límites físicos a partir del parteaguas y de los sistemas de corrientes que de ese espacio se generan, sin embargo, desde un punto de vista propio, la cuenca no sólo es el espacio físico y geográfico, sino también el tipo de relaciones que se establecen entre los distintos usos y usuarios, organizados o no, con capacidades de gestión distintas para competir por el agua. II.4. La cuenca como unidad de gestión del agua (el porqué) Para Lugo (1980) citado por Martínez R. (1992), la cuenca hidrográfica es un ejemplo de un sistema regional donde su delimitación tiene un fundamento ecológico que se comporta como un sistema semicerrado; la cuenca es la única zona natural que permite a los planificadores observar todas las consecuencias del escurrimiento en un área determinada y elaborar los planes necesarios para su control. Dourojeanni et al. (2002) señalan que “a pesar del reconocimiento generalizado de que las cuencas son unidades territoriales más adecuadas para la gestión integrada del agua, debe tenerse presente que las mismas no son los únicos espacios requeridos o posibles para la gestión de los recursos naturales o del ambiente en general”. Las cuencas hidrográficas son entonces unidades de estudio, manejo, conservación y restauración de los ecosistemas. Las cuencas representan unidades integrales debido a que el flujo de materiales y energía están íntimamente ligados con el ciclo hidrológico (Sarukhán y Maass, 1990).
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La unidad fundamental para el manejo del os recursos hidráulicos es la cuenca ya que ella representa un sistema de drenaje y captación bien definido. Esta puede servir como unidad ideal para el desarrollo de ecosistemas, la estimación de balances de agua, de energía y de biomasa, de planeación económica y política que permite establecer un manejo controlado de los escurrimientos para su mejor aprovechamiento (Salazar, 2000). Para Dourojeanni y Jouravlev (2002) la cuenca es la unidad territorial más adecuada para la gestión integrada de los recursos hídricos debido a las siguientes razones: 1] las características físicas del agua generan un grado extremadamente alto de interrelación e interdependencia (externalidades o efectos externos) entre los usos y usuarios de agua en una cuenca.; 2] las cuencas constituyen un área en donde interdependen e interactúan, en un proceso permanente y dinámico, el agua con los sistemas físico (recursos naturales) y biótico (flora y fauna); y, 3] en sus territorios se produce la interrelación e interdependencia entre los sistemas físicos y bióticos, y el sistema socioeconómico, formado por los usuarios de las cuencas, sean habitantes o interventores externos de la misma. Debido al uso y en una gran parte a la incorporación del agua a la cuenca por parte de los usuarios de aguas arriba, los usos y usuarios situados aguas abajo dependen de manera crítica de la cantidad, calidad y tiempo de los sobrantes, caudales de retorno o pérdidas que los primeros generan. Los distintos usos en el propio caudal poseen requisitos de atributos físicos, biológicos y químicos diferentes, pero interdependientes del caudal que varían en el tiempo y el espacio. Estas interrelaciones e interdependencias, tanto en el caso de los usos consuntivos como los que se realizan en el propio caudal, se internalizan dentro de la cuenca. Ello convierte a la cuenca en la unidad territorial apropiada de análisis para la toma de decisiones de gestión del agua, especialmente en cuanto a su uso múltiple, su asignación y el control de la contaminación. En ese mismo sentido Collado (1998) refiere que el impacto de las prácticas de uso del agua en las partes altas de la cuenca sobre los recursos de su parte baja son un área problemática: típicamente, no sólo diferentes organismos son responsables de diferentes partes de la cuenca y del manejo de distintos recursos, sino que los habitantes de las tierras altas no están motivados para tomar en cuenta los costos que, a consecuencia de sus acciones, imponen a los residentes de las tierras bajas. Esto requiere traducir los fundamentos de uso del agua y suelo en políticas efectivas y en innovaciones institucionales para vencer las barreras tradicionales de cooperación entre organismos, y así manejar las actividades de la cuenca desde una perspectiva global. Señala Martínez M. (1999) que el manejo integrado de recursos naturales a nivel de cuencas, debe ser la estrategia del gobierno, para mostrar la bondad de los programas operativos, ya que éstos permiten evaluar la causa-efecto de las acciones y para ello se deben fortalecer los programas de cuencas demostrativas piloto o experimentales, para validar tecnología y lograr los cambios propuestos.
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En una cuenca, el agua es el vehículo de acarreo de materiales. Así, las zonas bajas reciben el impacto de las actividades de aguas arriba. Desde el punto de vista ecológico, el acarreo natural de materiales hace que las zonas bajas sean las de mayor productividad del planeta, al concentrar los nutrientes, como en las lagunas litorales. Aunque una cuenca es un sistema que funciona con el agua como el elemento que conecta todas las partes del sistema, puede presentar diferencias notables en cuanto a la presencia y abundancia de los recursos naturales y, por tanto, en relación con aspectos sociales, económicos y ecológicos (Sánchez, 2002). Los recursos hídricos están sometidos a una diversidad de presiones y demandas que inciden en su disponibilidad y su calidad. Entre estas diferentes demandas existen tensiones inherentes. La captación excesiva o la contaminación del agua por un usuario o en una parte de una cuenca fluvial, limita las opciones de los demás usuarios. Los recursos hídricos se deben gestionar de un modo integrado, teniendo en cuenta todos los usos y demandas legítimos, incluidos los objetivos medioambientales. La gestión integrada exige que los recursos hídricos de una cuenca fluvial o de la cuenca hidrográfica de un lago determinado se gestionen con un enfoque holístico que equilibren las necesidades de agua del medio acuático y sus diferentes usos. El enfoque integrado exige también que se tomen en consideración todas las aguas, incluidas las subterráneas y las costeras. Este aspecto es de vital aplicación en el caso de los ríos que cruzan fronteras nacionales y en el de los lagos que bañan a varios países. La gestión integrada de los recursos hídricos y la gestión de cuencas hidrográficas deben constituir principios fundamentales de las políticas públicas del país. La gestión del agua es una cuestión transectorial que se ha de integrar en las políticas de desarrollo relacionados con la reducción de la pobreza (Dourojeanni, 2002). Para lograr el mejor efecto posible con la aplicación del enfoque integrado se ha de tener en cuenta la cuenca hidrográfica o la cuenca o subcuenca fluvial. Por tanto es esencial promover el desarrollo de planes de gestión de cuencas hidrográficas. Es conveniente que los proyectos del sector hídrico sean coherentes con dichos planes o, en caso de que éstos no existan, incluir asistencia para su preparación (Dourojeanni, 2002). II.5. Relaciones sociales en la cuenca A partir de las diferentes interpretaciones del concepto de cuenca, se aprecia que en la mayoría de ellas se asume que la cuenca es un espacio territorial delimitado por el parteaguas, las corrientes conforman un sistema de corrientes de agua, funciona como un sistema ecológico; por ello, se considera que, es una unidad de estudio, de manejo, de conservación y restauración de los ecosistemas. Además permite a los planificadores observar todas las consecuencias de los escurrimientos y elaborar planes para su control.
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De esta manera, se insiste en considerar a la cuenca como un espacio desde el punto de vista físico en donde existe una serie de corrientes de agua, un proceso de filtración y recarga, así como las características propias de los flujos en relación con las propiedades del suelo, la pendiente, la precipitación, entre otras. También en la posibilidad de que se pueden llevara acabo procesos tendientes a la planeación y el manejo del recurso agua para conservar y mantener en equilibrio los ecosistemas. Sin embargo, en la cuenca se establecen vínculos entre actores y sujetos sociales que no se limitan exclusivamente a las relaciones de producción, sino a establecer nexos de competencia y de conflicto por el recurso, y a la vez procesos de negociación e interacción a fin de resolverlos. Identificar y reconocer como una primera instancia que existen actores sociales con un determinado grado de organización, es un primer momento que puede hacer posible que los problemas por los usos y competencias por el agua aminoren; sin embargo, para que ello sea factible se requiere también que las instancias competentes, adquieran y desarrollen la capacidad para impulsar esquemas que permitan hacer posible un ordenamiento territorial para el uso negociado de los recursos tomando en cuenta los requerimientos naturales, económicos y sociales en la cuenca. Es decir, que la participación de los usuarios de los recursos es fundamental para que se alcance la gestión objetiva e integrada del agua a nivel de cuenca, de lo contrario la gestión por la vía del despotismo del Estado ocuparía su lugar. O bien operaría la ley del más fuerte y del usuario que tenga acceso en primer lugar al agua (aguas arriba). Entonces la cuenca también puede concebirse como un espacio de relaciones sociales regionales, en el que interactúan sujetos y actores sociales con intereses particulares, así como en procesos de apropiación y manejo de los recursos, incluyendo el agua, en donde los conflictos y la negociación pueden ser una característica del sistema, si es así concebido. En la cuenca existe quien aprovecha los recursos, es decir, el hombre en sociedad y a partir de ello se generan relaciones, no sólo se trata de identificar a la cuenca como un espacio geográfico, sino como un espacio social. Existe el consenso de que los límites político-administrativos en diversos países, incluido México, no concuerdan con aquellos que siguen las corrientes de agua en espacios geográficos definidos en cuencas, es decir, se administra un sistema integrado y un recurso compartido en forma parcelada y en consecuencia se crean mayores situaciones de conflicto con relación al aprovechamiento del agua en lugar de evitarlas, minimizarlas o solucionarlas. El propósito es el de manejar el sistema integrado y el recurso compartido, es decir, la cuenca como sistema y el agua como el recurso compartido, en forma independiente a los límites político-administrativos. Esto parece ser una cuestión ideal, el problema radica finalmente en llevar a cabo procesos de negociación que permitan superar otro tipo de intereses, considerando los políticos y
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económicos. Otra opción es que la gestión del agua se realice desde la perspectiva del poder despótico por medio del control centralizado del Estado. II.6. El cómo de la gestión del agua Las políticas para utilizar el territorio de una cuenca como base para la gestión del agua han tenido diferentes enfoques y una desigual evolución en los países de América Latina y el Caribe. A pesar del interés de muchos países de la región en tratar de poner en práctica estos sistemas desde fines de los años treinta, la adopción de modelos de gestión del agua en el ámbito de cuencas ha tenido –y tiene actualmente– una serie de dificultades (Dourojeanni et al., 2002). En el caso de España, desde fines del siglo XIX el gobierno español ha intervenido en las políticas de agua iniciando con la Ley de Aguas de 1879. La Ley de Aguas de 1985, basada en la Ley de Aguas de 1879, creó un dominio público sobre todos los recursos y hoy en día se ha gestado un gran debate en legalizar y ordenar los usos del agua. En 1926 se establecieron las Confederaciones Hidrográficas (CH) con el fin de racionalizar el uso del agua en grandes cuencas y regular la intervención entre el Estado y las comunidades de regantes. Con esos organismos se buscó que fueran instancias con capacidad de negociar y resolver conflictos, fortalecer los sistemas de regadío locales y definir entre las comunidades de regantes los planes hidrológicos regionales (Guillet, 1996). Se constituyeron 10 CH que en conjunto cubren todo el territorio de España y cuyos límites fueron definidos con criterios hidrológicos. Estos organismos tenían como función principal la construcción de obras de infraestructura hidráulica. En 1985 se promulga una nueva ley de aguas que autoriza a las CH a recibir cánones o derechos de los que contaminan y utilizan el agua (como las Agencias de Aguas Francesas), y se les asignan diversas tareas relativas al maneo del agua. Las CH son organismos con personalidad jurídica propia y con plena autonomía funcional y están bajo la tutela del Ministerio de Trabajos Públicos y del Urbanismo (Martínez L., 1998). Las CH cuentan con un presidente nombrado en Consejo de Ministros y una Junta de Gobierno presida por el anterior e integrada por representantes de los usuarios (electos de entre la Asamblea de Usuarios), ministros y representantes de las Comunidades Autónomas que quedan dentro de la cuenca. En cada CH existen también 4 órganos de participación: Asamblea de Usuarios, La Junta de Explotación, La Comisión de Desembalses y la Junta de Obras. Las CH perciben derechos por ocupación del dominio acuático (similar al de ocupación de zonas federales en México), por descargas de aguas residuales y por la extracción de agua. Estos derechos no son suficientes para satisfacer las necesidades de financiamiento, por lo que el gobierno proporciona un subsidio de por lo menos el 40 % (Martínez L. ,1998).
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En Francia, uno de los instrumentos más característicos del manejo del agua es el de los sistemas Agencias de Agua (AA), creados en los años 60 para inducir al combate de la contaminación a través del cobro de derechos o cánones por descargar contaminantes en los cuerpos de agua, además de proporcionar ayudas financieras a los que hacen obras o trabajos para mejorar la calidad del recurso. Posteriormente, los derechos también se aplicaron a la extracción, consumo y modificación del flujo normal del agua. No tienen autoridad para exigir el cumplimiento de las leyes y reglamentos, tampoco pueden imponer ni realizar obras, proyectos o estudios específicos. Estos organismos sólo orientan el manejo del agua a través de los incentivos económico-financieros y la información que proporcionan a los que toman las decisiones. No reciben ningún tipo de subsidios por lo que deben equilibrar sus ingresos, provenientes de los derechos percibidos, y sus egresos, las ayudas financieras proporcionadas a los agentes ejecutores. Los recursos financieros de las AA se quedan dentro de la región hidrológica o gran cuenca en la que se recaban. Existen 6 AA, que cubren todo el territorio francés y sus superficies de trabajo van desde 20 mil Km2 hasta 155 mil Km2 (Martínez L. ,1998). Los organismos de cuenca (caso de Alemania, España y Francia) cuentan con una “asamblea” formada de un gran número de representantes (del orden de 100 personas) cuya función es decidir sobre los aspectos que se consideran de mayor importancia para la cuenca o región. Existe también un pequeño comité o consejo (compuesto por unas 20 personas) más operativo, generalmente elegido a partir de la asamblea, encargado de dirigir el organismo, como lo haría un Consejo de Administración de una empresa privada. En México, los Consejo de Cuenca están compuestos por un número muy reducido de miembros (16 a 23 personas) lo cual les podría permitir ser muy operativos, pero poco representativos (Martínez L. ,1998). Pero ¿cuáles son los antecedentes de los enfoques de cuencas en otras partes del mundo, antes de América Latina y el Caribe?. Dourojeanni et al. (2002) sintetizan los diversos enfoques de gestión del agua por cuencas, relacionando dos grupos de factores, las etapas del proceso de gestión de cuencas y los objetivos de dicho proceso, definidos por la cantidad de elementos y recursos naturales que abarca la gestión (figura 1). Un grupo de factores está constituido por etapas de gestión, las cuales se clasifican en: 1] etapa previa, que consiste en la realización de los estudios, formulación de planes y proyectos; 2] etapa intermedia, etapa de inversión para la habilitación de la cuenca con fines de aprovechamiento de sus recursos naturales; y 3] etapa permanente, la cual es una etapa de operación y mantenimiento de las obras construidas y gestión y conservación de los recursos naturales. El otro grupo de factores se refiere a los objetivos de la gestión y su relación con los recursos naturales que son considerados, se clasifican en cuatro grupos: 1] para el aprovechamiento de todos los recursos naturales e infraestructura en una cuenca; 2] todos los recursos naturales presentes en una cuenca; 3] el uso múltiple del agua; y 4] el uso sectorial del agua.
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El tipo de gestión en el ámbito de cuencas más completo se da en la columna (a), conocido como “river basin development” en la etapa intermedia y “environmental management” en la etapa permanente. Este enfoque, que equivale a aplicar técnicas de desarrollo regional mediante proyectos integrados de inversión a nivel de cuencas, tuvo gran auge en los países de la región a partir de fines de los años cuarenta, sobre todo a raíz del éxito alcanzado por la Tennessee Valley Authority (TVA), creada en 1933 en los Estados Unidos de Norteamérica.
Objetivos de gestión de cuencas Etapas de gestión
Para aprovechar y manejar todos los recursos naturales
Multisectorialmente
Sectorialmente
(a)
(b)
(c)
(d)
Estudios, planes y proyectos (ordenamiento de cuencas)
1) Previa 2) Intermedia (Inversión)
3) Permanente (operación y mantenimiento, manejo y conservación)
Para aprovechar y manejar sólo el agua
Para el aprovechamiento y manejo integrado
“River Basin Development” (desarrollo integrado de cuencas o desarrollo regional)
“Natural Resources Development” (desarrollo o aprovechamiento de recursos naturales)
“Water Resources Developement” (desarrollo o aprovechamiento de recursos hídricos)
“Water Resources Developement” (agua potable y alcantarillado, riego y drenaje, hidroenergía)
“Environment Management” (gestión ambiental)
“Natural Resources Management” (gestión o manejo de recursos naturales)
“Water Resources Management” (gestión o administración del agua)
“Water Resources Management” (administración de agua potable, riego y drenaje)
“Watershed Management” (Manejo u ordenación de cuencas)
Fuente: Dourojeanni (1994a) y (1994b); CEPAL (1994a)
Gestión de recursos naturales
Gestión ambiental
Jerarquización de acciones de gestión a nivel de cuencas
Gestión multisectorial del agua
Gestión sectorial del agua
Manejo de cuencas
Figura 15. Esquema de gestión del agua a nivel de cuencas. Fuente: Dourojeanni (1997); CEPAL (1998)
El nivel intermedio de gestión en la columna (b) incluye las acciones orientadas a la coordinación del aprovechamiento (“natural resources development”) y gestión de todos los recursos naturales presentes en
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una cuenca (“natural resources management”), incluyendo el agua. En este nivel es en donde se puede ubicar la ordenación del uso de los suelos y tierras de una cuenca según su aptitud y fines, que muy difícilmente se da; en cambio sí hay muchas actividades de manejo de cuencas, que son una parte de este enfoque integral. El tercer nivel de gestión que se presenta en las columnas (c) y (d) está orientado a la coordinación de las inversiones para el aprovechamiento del agua y su posterior gestión (“water resources development” y “water resources management”, respectivamente). Es el nivel de gestión de cuencas más conocido en los países de la región y donde se han realizado la mayoría de los estudios e inversiones en hidroenergía, riego y drenaje, abastecimiento de agua potable y saneamiento, y control de inundaciones. A diferencia de la etapa conocida como “development”, en donde se han aplicado la mayor parte de recursos, en la etapa conocida como “management” ha sido en general muy pobre en la cual se deben aplicar las acciones para el ordenamiento, gestión, manejo o administración. Sánchez (2001) señala que el primer antecedente de planeación en cuencas hidrográficas en América, corresponde a la Autoridad del Valle de Tennessee (TVA), organismo de los Estados Unidos creado en 1933 para desarrollar la cuenca de este río cuyas experiencias fueron aprovechadas para plantear proyectos similares en otros países, entre ellos México, Colombia y Venezuela. En países de Centroamérica como Honduras, Panamá y Costa Rica se han tenido avances importantes. En México las Comisiones Hidrológicas de Estudios y Ejecutivas se crearon en las décadas de los años 40 y 50, en las cuencas de los ríos Papaloapan, Lerma-Santiago, Valle de México, Grijalva, Tepalcatepec y Balsas. Todas ellas fueron autónomas, ejecutivas y abarcaban grandes superficies que llegaban a estar comprendidas en varias entidades federativas. Su actividad propició el desarrollo de su zona, pero no lograron un manejo integral de las cuencas que abarcaban debido a la falta de visualización y planteamientos teórico-conceptuales de cuenca y manejo integral. Después, casi todas las comisiones desaparecieron por decreto y sus funciones fueron absorbidas por otras instituciones del Gobierno Federal. En el mismo sentido menciona Martínez, M. (1999) que para instrumentar la política de desarrollo regional, y el manejo eficiente de los recursos naturales en el país, se crearon a partir de 1947, siete comisiones de cuencas hidrográficas, las cuales fueron organismos descentralizados de la Secretaría de Recursos Hidráulicos. A partir de esa fecha, el manejo de cuencas en México fue considerado como uno de los programas de desarrollo regional integral, fundamentado en una planeación global a corto, mediano y largo plazo congruente con las necesidades de desarrollo económico y social del país. Barkin y King (1979) señalan que la Comisión del Papaloapan se estableció en 1947 y a partir de esa fecha se constituyeron las Comisiones del Grijalva-Usumacinta, Tepalcatepec, Balsas, Lerma-Santiago, Pánuco y Fuerte las cuales tenían entre sus responsabilidades realizar obras de defensa en los ríos, presas de
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almacenamiento para la regulación de avenidas, obras de irrigación, plantas hidroeléctricas, sistemas de agua potable, sistemas de comunicación tales como vías de navegación, puertos, carreteras, ferrocarriles, telégrafos, teléfonos, la creación y ampliación de centros de población, desarrollos agropecuarios, forestales y agroindustriales. Así como la realización de estudios y proyectos, y en algunos casos reacomodo y cambios de uso del suelo para desarrollos agrícolas, con su consecuente impacto ecológico. Probablemente uno de los países de la región que más ha utilizado este enfoque en sus inicios, bajo el nombre de “comisiones de cuencas”, ha sido México, país donde muchas actividades de desarrollo regional fueron realizadas por cuencas a partir, en forma explícita, del ejemplo dado por la TVA y otras comisiones de cuencas creadas posteriormente en los Estados Unidos de Norteamérica. Así, a partir de 1947, se crearon en México varias comisiones ejecutivas o de estudio de los ríos Papaloapan, Tepalcatepec, Balsas, LermaChapala-Santiago, Grijalva, Fuerte, Pánuco, entre otras, las cuales se establecieron para planear y construir obras y proyectos de infraestructura, o para estudiar el aprovechamiento de los correspondientes recursos hídricos, en un marco de desarrollo económico regional tomando el agua como el recurso integrador de territorio. Por sus características de esfuerzo descentralizado y por los presupuestos manejados, alcanzaron un gran auge durante los años cincuenta y sesenta, hasta el extremo de constituirse en una especie de superorganismos de desarrollo regional con capacidad para realizar obras de todo tipo. Desaparecieron y sus funciones se fueron haciendo insostenibles, como consecuencia de que, al desarrollarse las capacidades institucionales de los estados, sus gobiernos reclamaron realizar directamente las obras, prestar los servicios y ejercer los presupuestos que venían siendo de la responsabilidad de las comisiones (Chávez, 2000, citado por Dourojeani et al, 2000). Las comisiones de cuencas hidrológicas se crearon, con el mismo espíritu que muchos de los organismos descentralizados, para realizar programas específicos que no encajaban claramente dentro de la organización gubernamental existente. No obstante, desde el punto de vista técnico, carecen de la autonomía de los organismos descentralizados puesto que responden directamente ante la Secretaría de Recursos Hidráulicos. Una vez que se decidió ejecutar un programa de inversiones en gran escala en unas cuantas regiones aisladas del país, se crearon comisiones para asignar los fondos y crear el mecanismo administrativo necesario para su gasto. Una característica muy atractiva de estas organizaciones es su habilidad para trabajar en varios estados simultáneamente y para coordinar los esfuerzos de las diferentes secretarías para mejorar el capital general social en una región (Barkin y King, 1979). En cuanto a otros países, ejemplos de este tipo de entidades incluyen la Corporación Autónoma del Valle del Cauca (CVC) y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) en Colombia, la Corporación del Río Santa en Perú y la Comissao do Vale do Sao Francisco (CVSF) en Brasil. La mayoría de estas entidades nacieron y evolucionaron a partir de la construcción de obras hidráulicas mayores para generar hidroenergía o abastecer sistemas de riego o centros urbanos.
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En síntesis, el desarrollo regional con enfoque de cuencas desempeñó un papel importante en el fomento de actividades económicas y de servicios de diversa índole a partir de la creación de las comisiones, considerando que el apoyo económico fue esencial para desarrollar los proyectos, sin embargo, finalmente la visión del desarrollo regional siempre estuvo basada en las concepciones concebidas desde la perspectiva del Estado, es decir, los usuarios de los recursos en la cuenca en la práctica fueron considerados como objetos, y no como sujetos, a quienes habría que “llevarles el desarrollo”, y todas las decisiones independientemente de los intereses particulares de los actores sociales, tendrían que asumirse como válidas y aplicables para cualquier condición natural o social. Recientemente se retoma la importancia de impulsar la gestión del agua considerando a la cuenca como la unidad territorial más adecuada debido a varias razones que se describen posteriormente en el porqué de la gestión por cuencas. En este sentido son distintos los esquemas y los tipos de entidades de cuenca que están impulsando algunos de los países de la región de América Latina y el Caribe, ya sea con funciones de autoridad de aguas a nivel de cuenca o con funciones de coordinación y fomento de participación en gestión del agua, como las Corporaciones Autónomas Regionales de Colombia; en Chile, la Dirección General de Aguas tiene trece Direcciones Regionales, creadas a nivel de regiones administrativas; en Ecuador, el Consejo Nacional de Recursos Hídricos opera a nivel local a través de once Agencias de Aguas, que abarcan todo el territorio del país; en México, donde la Comisión Nacional del Agua promueve la desconcentración de sus funciones en trece Gerencias Regionales, definidas con criterios hidrológicos y administrativos, de tal manera que las fronteras casi coinciden con los parteaguas de cuencas o grupos de ellas; en Cuba las Direcciones Provinciales de Recursos Hidráulicos, conjuntamente con los Complejos Hidráulicos que se les subordinan, constituyen la estructura territorial de base del Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos, diseñadas para ejercer las funciones del mismo a ese nivel; en Venezuela con la creación en el ámbito del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables de autoridades únicas que realizan funciones específicas del manejo de los recursos naturales renovables en las áreas de atención prioritaria. Con base en lo anterior, varios países de América Latina y el Caribe realizan diferentes acciones tendientes a crear entidades de cuenca que permitan desarrollar una tendencia a delegar, descentralizar o desconcentrar mayores atribuciones de gestión del agua a nivel de cuencas. Sin embargo, para que realmente tengan la capacidad de aplicar tales propósitos, es necesario que tengan funciones bien definidas, personalidad jurídica y patrimonio propio, y administrar presupuestos públicos o contar con capacidad para realizar recaudaciones. En el caso particular de México, se impulsa desde los años noventas una política de descentralización y desconcentración para que los usuarios tengan una mayor participación en la gestión del agua, pero las funciones sustantivas las sigue controlando el Estado, y a la vez se impulsa la formalización de los Consejos de Cuenca, como instancias que posibiliten hacer una gestión integrada con la participación de actores sociales de distinto nivel.
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II.7. El caso de los Consejos de Cuenca en México: alcances y limitaciones Después de una larga trayectoria de experiencias de gestión del agua en México a partir de la creación de la Comisión Nacional de Irrigación en 1926 y bajo un proceso complejo, con visiones y enfoques distintos, actualmente la CNA impulsa la formación y operación de los Consejos de Cuenca, como entidades que permitan la participación de los principales actores sociales de los distintos niveles de gobierno, así como de los propios usuarios, en la coordinación y concertación entre ellos, con la finalidad de ordenar los usos del agua, resolver los conflictos e impulsar un conjunto de medidas que permitan un adecuado aprovechamiento del recurso. De acuerdo con la Ley de Aguas Nacionales (Art. 13) los Consejos de Cuenca son instancias de coordinación y concertación entre los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) y los representantes de los usuarios, con objeto de formular y ejecutar programas y acciones para la mejor administración de las aguas, el desarrollo de la infraestructura hidráulica y de los servicios respectivos y la preservación de los recursos de la cuenca. En el ámbito de estas organizaciones, es donde la CNA debe concertar con los usuarios las posibles limitaciones temporales a los derechos existentes para enfrentar situaciones de emergencia, escasez extrema, sobreexplotación o reserva, otorgando siempre prioridad al uso doméstico. Otra función de los Consejos de Cuenca está dada en los términos del Artículo 15, que indica que la formulación, seguimiento, evaluación y modificación de la programación hidráulica debe efectuarse con el concurso de los Consejos de Cuenca, o en su defecto, por los mecanismos que garanticen la participación de los usuarios. De acuerdo con el Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales (Art. 15), son funciones específicas de los Consejos de Cuenca: a) Conocer y difundir los lineamientos generales de política hidráulica nacional y regional, y proponer aquellos que reflejen la realidad del desarrollo hidráulico a corto, mediano y largo plazos, en su ámbito territorial. b) Organizar los foros conducentes para garantizar la mayor participación de las autoridades estatales y municipales, así como de los usuarios y grupos interesados de la sociedad, en la formulación, sanción, seguimiento, actualización y evaluación de la programación hidráulica en la cuenca o cuencas comprendidas dentro de su ámbito territorial. c) Promover la integración de comisiones de trabajo de diversa índole, que permitan analizar y en su caso, plantear soluciones y recomendaciones para la atención de asuntos específicos relacionados con la administración de las aguas, el desarrollo de la infraestructura hidráulica y de los servicios respectivos, el fomento del uso racional del agua y la preservación de su calidad.
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d) Concertar con la CNA las prioridades de uso y los demás instrumentos previstos en la programación hidráulica, así como los mecanismos y procedimientos para enfrentar situaciones extremas de emergencia, escasez, sobreexplotación, contaminación de las aguas o deterioro de los bienes a cargo de la CNA. e) Apoyar las gestiones necesarias para lograr la concurrencia de los recursos técnicos, financieros, materiales y tecnológicos que requiera la ejecución de las acciones previstas en la programación hidráulica. f)
Participar en el desarrollo de los estudios financieros que lleve a cabo la CNA, con objeto de determinar los montos de las contribuciones de los usuarios para apoyar la ejecución de los programas de la CNA, que beneficien a los usuarios de la cuenca o cuencas comprendidas en su ámbito territorial.
La Ley de Aguas Nacionales no otorga a los Consejos de Cuenca personalidad jurídica y por tanto no tienen permitido el ejercicio de facultades reservadas a la autoridad (como son la autorización de permisos o el otorgamiento de concesiones para el uso y aprovechamiento del agua), tampoco gozan de autonomía técnica, administrativa y financiera. Son instancias de coordinación y concertación entre los tres niveles de gobierno y los usuarios, cuyos acuerdos son obligatorios esencialmente en la medida en que sus integrantes los asuman y estén dispuestos a implementarlos. Los Consejos tienen una gran capacidad para inducir y acordar la realización de inversiones que terminan siendo ejecutadas por los participantes, pero por su naturaleza coordinada, exigen de una gran capacidad de inducción y concertación política. En esta última parte es pertinente señalar que los resultados o productos que se generen de la coordinación y concertación, estará dependiendo de la voluntad y de los intereses de los actores sociales que intervienen en los Consejos de Cuenca; sobretodo cuando se anteponen intereses de grupos, o intereses políticos ante los problemas de interés general relativos a la gestión del agua, más que llegar a consensos, no se generan alternativas de solución. Además, estará dependiendo el logro de los objetivos de la visión, preparación, información y disposición que tengan los distintos actores que en ellos participan. Un Consejo de Cuenca está integrado por el Director General de la CNA, quien lo preside y tiene voto de calidad en caso de empate; un secretario técnico, nombrado por el Director General, cuenta con voz pero sin voto; la CNA debe invitar con voz y voto a los titulares de los gobiernos estatales que forman parte de la cuenca; un representante de los usuarios de la cuenca por cada tipo de uso que se haga del recurso (usos: agrícola, agroindustrial, doméstico, acuicultura, servicios, industrial, para conservación ecológica, pecuario, público urbano y múltiple). Representantes de los usuarios participan por lo menos en igual número que el resto de los integrantes del Consejo de Cuenca y cuentan con voz y voto; los Consejos de Cuenca pueden
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invitar a sus sesiones a diversas entidades, del sector público y privado, quienes participan con voz, pero sin derecho a voto (Reglas de organización y funcionamiento de los Consejos de Cuenca). Un aspecto que aún es deficiente es el relativo a la representatividad de los usuarios porque a nivel de cuenca no existe el conjunto de grupos organizados que tengan la capacidad de conjuntar instancias de otro nivel jerárquico y que les permita intercambiar experiencias, conocer la problemática por acuífero o subcuenca y por tanto llevar a cabo un proceso adecuado de elección de los representantes. En cuanto a la estructura (figura 2), un Consejo de Cuenca tiene la delimitación territorial que establece la CNA y comprende el área geográfica de una cuenca de primer orden, también denominada macrocuenca, o un conjunto de pequeñas cuencas que se agrupan para definir y hacer viable su organización inicial y su posterior consolidación y desarrollo. Para el estudio, planeación y atención de los asuntos de su competencia, los Consejos de Cuenca tienen organizaciones auxiliares de carácter permanente o temporal que están subordinadas jerárquicamente a sus decisiones y acuerdos. Estas organizaciones son: 1] el Grupo de Seguimiento y Evaluación, de carácter permanente e integrado por representantes de las distintas instancias que forman el Consejo; sus funciones son las de dar seguimiento y evaluar los avances en la ejecución de las acciones y acuerdos de Consejo de Cuenca. 2] organizaciones a nivel de subcuenca o cuenca de segundo orden, microcuenca o cuenca de tercer orden y acuífero, denominados respectivamente Comisiones de Cuenca, Comités de Cuenca y Comités Técnicos de Aguas Subterráneas (COTAS), que se crean para: a) la resolución de problemas que por su gravedad o complejidad requieren de atención especializada o temporal, como pueden ser problemas específicos de contaminación, asignación del agua o fenómenos naturales extremos, en territorios de menor tamaño al definido para el Consejo de Cuenca; y b) la gestión integrada del agua en un territorio de subcuenca o microcuenca con el fin de facilitar la coordinación intergubernamental y la concertación con los usuarios y grupos organizados de la sociedad. Es decir, la organización de los Consejos de Cuenca reconoce cuatro niveles territoriales (Cuenca, Subcuenca, Microcuenca y Acuífero) para articular los intereses de los usuarios de los distintos usos del agua reconocidos en la Ley de Aguas Nacionales, los correspondientes a las organizaciones no gubernamentales y los tres órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal). El proceso para la formación de los Consejos de Cuenca se dio de manera muy lenta en las primeras etapas; hasta 1997 existían sólo dos de ellos: Lerma-Chapala, instalado el 28 de enero de 1993, y del Valle de México, instalado el 16 de agosto de 1995. Desde diciembre de 1997, se han logrado instalar hasta el 30 de marzo de 2002, 25 Consejos de Cuenca en todo el país, así como 6 Comisiones de Cuenca, 4 Comités de Cuenca y más de 50 COTAS en los acuíferos de mayor grado de sobreexplotación (se estima que existen
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unos 100 acuíferos sobreexplotados o con grave riesgo de estarlo). (México/CNA, 2000, citado por Dourojeanni et al., 2002).
Figura 16. Estructura de los Consejos de Cuenca. Fuente: tomado de Chávez, G., 2000.
Para llevar a acabo la operatividad de los Consejos de Cuenca, la CNA emitió las reglas de organización y funcionamiento en donde se define el proceso en el que se: a) concilia las facultades de autoridad de la CNA, con la participación de los usuarios y representantes de Gobiernos Estatales y Municipales, y de las diferentes organizaciones sociales en la gestión del agua; b) articulan los elementos necesarios para que, tanto la organización como el funcionamiento de los Consejos de Cuenca y sus órganos auxiliares, respondan a criterios comunes que eviten confusión de objetivos, diversidad de formas de actuación y dispersión de acciones, en la gestión del agua por cuenca y acuífero; c) definen las funciones y responsabilidades de los integrantes del Consejo y de sus órganos auxiliares; d) indican los mecanismos de trabajo, forma de convocatoria, periodicidad de reuniones5.
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CNA. 2000. Reglas de organización y funcionamiento de los Consejos de Cuenca. México. D.F.
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Chávez (2000) menciona que al finalizar una primera etapa del proceso de creación y desarrollo de los Consejos de Cuenca, cada una de estas organizaciones cuenta con una Agenda Básica del Agua que señala los problemas y prioridades que deberán ser atendidos en los próximos años y que en la medida en que haya mayor participación, las nuevas formas de gestión colectiva de los recurso hídricos deberán ofrecer: a) un nuevo orden para administrar y aprovechar mejor el agua; b) programas mejor estructurados y más arraigados en la cultura regional para mejorar la eficiencia en el uso del agua; preservación y manejo de las cuencas; manejo y reglamentación de los acuíferos sobreexplotados; cuidado y cultura del agua, y otros de relevancia regional; c) mayor conciencia de la responsabilidad compartida entre usuarios y gobierno para resolver los problemas de la disponibilidad del agua y de mejora de su calidad; d) nuevas formas para financiar y alcanzar la autosuficiencia financiera en los servicios y sistemas de infraestructura hidráulica de la cuenca. Al parecer los Consejos de Cuenca podrían tener sus antecedentes en otras figuras que se fomentaron en el pasado como la denominada Junta Consultiva de Aguas, con la que se buscó organizar la política de distribución y administración del agua, y lograr el mejor aprovechamiento y una eficaz reglamentación de las aguas, como se señala en el acuerdo que crea dicha Junta Consultiva de Aguas6 del 7 de enero de 1935 que a la letra dice “se crea una Junta que se denominará Junta Consultiva de Aguas, formada por un representante de la Secretaría de Agricultura y Fomento, uno de la Comisión Nacional de Irrigación, y dos del Departamento Agrario; tendrá el carácter de permanente y se reunirá por lo menos una vez al mes para que las Dependencias ahí representadas tengan oportunidad de llegar a un acuerdo técnico y legal sobre los problemas y casos concretos en que concurran las actividades o fines de cada una de las entidades que la forman”. Para la creación, instalación y seguimiento de los Consejos de Cuenca se desarrollan actividades en tres fases, denominadas gestación, instalación y operación (CNA, 2000). Gestión. Comprende actividades de planeación preliminar, recopilación estadística, diagnóstico hidráulico, definición de la disponibilidad de agua y preparación del plan maestro de la cuenca, revisión del padrón de usuarios y el registro de derechos, definición preliminar de la agenda regional del agua y auscultación con autoridades, organizaciones y usuarios. Instalación. Abarca la propuesta y definición del Acuerdo de Coordinación y la Agenda del Consejo, la convocatoria para la primera sesión, la instalación jurídica del Consejo, reuniones de grupo de trabajo técnico y definición de órganos básicos.
Diario oficial del 7 de enero de 1935. in: Lanz C. J.T. 1982. Legislación de aguas en México. Consejo editorial del Gobierno del Estado de Tabasco. México, D.F.
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Operación del Consejo. Comprende la revisión detallada y elaboración final y consenso del Plan Maestro y de los planes básicos; la creación de la Asamblea de Usuarios, los organismos internos de trabajo, las reglas de organización y funcionamiento, con todo lo cual, se desarrollan las sesiones de usuarios y grupos de trabajo para desahogar la agenda regional del agua. Dentro del Consejo de Cuenca no todas las figuras cuentan con voto, solamente los Vocales de los Usuarios, los titulares de los Gobiernos de los Estados y el Presidente quien tendrá voto de calidad en caso de empate.
Adicionalmente se tiene una serie de organizaciones auxiliares y de apoyo al funcionamiento de los Consejos de Cuenca (CNA, 2000): Comisiones y Comités de Cuenca. Son similares pero subordinadas a los correspondientes Consejos de Cuenca que se organizan al nivel de subcuenca. Se forman para la resolución de problemas que por su gravedad o complejidad requieren de atención especializada o temporal en el territorio de la subcuenca. Grupo de Seguimiento y Evaluación del Consejo de Cuenca. Su función es dar seguimiento y retroalimentar las decisiones del Consejo de Cuenca, evaluar sus resultados y establecer las acciones necesarias para reorientar los procesos en los casos que se juzgue necesario. En este grupo participan los representantes suplentes de la CNA, de los Gobiernos Estatales y usuarios representados. Comisiones de Trabajo y/o Grupos de Trabajo Especializados. Su función será apoyar a los Consejos de Cuenca en el desahogo de su agenda de trabajo sobre tareas específicas que por su complejidad o importancia requieran de grupos de trabajo especializados. Estos grupos serán permanentes o temporales y se organizarán conforme los requerimientos de los programas de actividades del Consejo. Su estructura o forma de organización será flexible y apropiada a las necesidades específicas de sus tareas. Asambleas y Comités Regionales de Usuarios. Por el tamaño de los territorios de cuenca, subcuenca y en algunos casos de acuífero, así como por las dificultades para integrar la representación de los usuarios del agua, se promueve la formación de Comités Regionales de Usuarios para cada uno de los usos del agua. Estos Comités al reunirse sesionan en la forma de Asamblea en la cual los usuarios del agua de todos los usos o de sus diferentes sectores toman acuerdos o producen consensos sobre asuntos que serán analizados y en su caso, acordados al nivel del Consejo de Cuenca, con plena independencia de las autoridades de Gobierno y para elegir libremente a sus representantes ante el Consejo. Comités Técnicos de Aguas Subterráneas. Su objetivo es la formulación y ejecución de programas y acciones que permitan la estabilización, recuperación y preservación de los acuíferos sobreexplotados y prevenir la sobreexplotación de aquellos que aún se encuentran en equilibrio o cuentan con recargas mayores a sus extracciones. Es importante señalar que los usuarios de las aguas nacionales o sus bienes inherentes que participan en los Consejos de Cuenca deben ser acreditados por la CNA, con base en los títulos de concesión o permisos que legitiman sus derechos de uso y aprovechamiento del recurso. Para el
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caso de terceras personas interesadas en participar, primeramente deberán constituirse en grupos organizados y ser reconocidos por la Comisión.
El aspecto fundamental es saber quienes son los responsables de tomar esas decisiones, y quiénes también los encargados de considerar las necesidades y los deseos de los diferentes usuarios. Es decir, parece que “alguien” con determinadas facultades otorgadas desde una posición de autoridad, es quien dará la posibilidad para que se alcance un aprovechamiento coordinado del agua, la tierra y los recursos relacionados. No es algo tan simple porque finalmente se llega al punto de que sólo se perciba como aspiraciones y buenos deseos. Parece que el elemento clave sigue siendo el cómo integrar y hacer participar a los usuarios del recurso, el cómo generar en ellos las capacidades de gobernabilidad y de autoridad en la toma de decisiones para que las entidades sean co-participativas y co-directivas, es decir, que no recaiga la función de autoridad y de toma de decisiones en las instancias creadas desde la perspectiva del Estado exclusivamente. Además cuando se hace referencia al concepto de “integración” no se especifica en qué términos habrá de entenderse porque en el caso de los intereses entre usos y usuarios, ¿tendrá que ver en algo los procesos de negociación que podrían seguir los usuarios para llegar a acuerdos y hacer un aprovechamiento compartido en función de sus propias necesidades?, ¿cómo habría que entender la integración de las aguas superficiales y subterráneas?, ¿de qué manera integrar la gestión del agua en el desarrollo económico, social y ambiental?. Son algunas cuestiones que habrá que tratar de desarrollar y dejar claro en qué términos son aplicables y realizables para la gestión integrada de los recursos hídricos a nivel de cuencas. Sin embargo desde una perspectiva distinta, parece ser entonces que el problema fundamental de la gestión integral del agua, además de superar en una primera fase el hecho de que se pueda llegar a un consenso en el concepto, es decir, en cómo se percibe y representa, el aspecto más relevante es lo relativo al cómo se concretiza o se traduce en una práctica entre quienes hacen uso del recurso, porque finalmente puede ser un intento más de aspirar a planes idóneos o buenos deseos como el propio del desarrollo sustentable. Señala Dourojeanni et al. (2002) que, en materia de gestión del agua en cuencas, cuando los problemas se incrementan por el mayor número de usuarios y que traen consigo una mayor competencia por el recurso de tal forma que disminuye la calidad del agua, o bien la baja de los ingresos se debe a un incremento en los niveles de contaminación por lo que se pierden mercados o por otro tipo de razones como inundaciones, sequías u otro fenómeno adverso, es entonces cuando se piensa en que se deben de implementar medidas a través de “comités de emergencia” y es el Estado quien debe intervenir para regular el uso del recurso. Además, cuando son en gran número los usuarios de un mismo recurso, es muy difícil que se pongan de acuerdo para elaborar proyectos tendientes a alcanzar una adecuada gestión del agua.
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II.8. Crisis de gobernabilidad y problemas institucionales Dourojeanni y Jouravlev (2001) hacen una serie de señalamientos en torno a los problemas o limitantes que se presentan en la gestión integrada del agua en los países de la región de América Latina y el Caribe, en donde se destacan los siguientes aspectos: a) Llaman crisis de gobernabilidad en la gestión del agua a la reducción en la capacidad de algunos gobiernos para solucionar los conflictos vinculados al agua, los cuales se incrementan hoy en día. b) No existe un rumbo definido, ni teórico ni conceptual, para lograr consensos para mejorar la gestión del agua. Constantemente se modifican metas, se cambia de personal, o se reestructuran las instituciones encargadas de la gestión del agua. Lamentablemente, a pesar de todos estos esfuerzos, el deterioro de los recursos hídricos sigue en aumento. c) El diseño de estrategias, materializadas en planes de ordenamiento de recursos hídricos, se ha vuelto una práctica poco común desde los años ochenta, comparado con la formulación de planes en la década de los setenta. d) La carencia de sistemas de articulación, para combinar los aportes de los grupos de disciplinas tanto de las llamadas “ciencias blandas” (como sociología, antropología, jurisprudencia, economía y política) como de las llamadas “ciencias duras” (física, química, biología, ecología e ingeniería), es una de las causas de la ingobernabilidad en materia de gestión integrada del agua. e) En materia social hay iniciativas que propugnan que se debe construir “una” cultura del agua, edificar “una” conciencia o establecer “una” política sobre la importancia del recurso, con el fin de que la población adopte decisiones “racionales”. Parece que no existe ninguna cultura, ni conciencia ni política en materia de gestión del agua. Además cabe preguntarse, porque sólo “una” de cada una, tampoco se indica en qué consiste esa nueva cultura, conciencia o política con el proyecto que se propone. f)
La cultura es la forma como se expresa el ser humano en sus relaciones sociales, espirituales y con el entorno. Es la forma como el ser humano se relaciona con el mundo y puede tomar decisiones para mejorar su calidad de vida.
g) Los buenos deseos también establecen que las decisiones deben ser “racionales” sin explicar qué significa eso. Un ser racional puede definirse como aquel que toma decisiones proporcionales y coherentes con el conocimiento del medio donde va a aplicarlas y su capacidad de llevarlas a cabo. h) La tecnología y la economía pueden ayudar a construir una sociedad sustentable sólo si se aplican dentro de un marco de pensamiento y acción colectiva superior a la limitada racionalidad instrumental y económica. i)
El sector público y privado y la sociedad en general expresan a diario opiniones a favor del ambiente y la equidad (como por ejemplo, fomentar el “desarrollo sostenible” e “incorporar la dimensión ambiental”), pero toman decisiones contradictorias a dichas opiniones. Todas las declaraciones de
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los gobiernos expresan que “se debe alcanzar el desarrollo sostenible tomando decisiones participativas, democráticas, interdisciplinarias y con perspectiva de género y de grupos étnicos entre otros”, pero en general las decisiones se basan en los mismos esquemas de siempre. j)
Para diseñar sistemas operativos de gestión integrada del agua y alcanzar la capacidad de gobernar para conseguir dicha gestión integrada se debe, por lo tanto, primero romper con paradigmas, mitos o creencias que, si bien son válidos en forma teórica o aislada, no lo son dentro de contextos reales mucho más complejos y, segundo, se debe aceptar que para tender a tomar decisiones “racionales” se debe emplear métodos de trabajo interdisciplinarios que permitan valorar y respetar el aporte de cada ciencia y disciplina.
Los conflictos vinculados al agua se han incrementado en tanto que, paradójicamente, se ha reducido la capacidad relativa que existía para solucionarlos en el pasado; a esto es lo que Dourojeanni y Jouravlev (2001) llaman “crisis” de gobernabilidad en la gestión del agua. En este sentido, según ellos, la “crisis” de gobernabilidad se manifiesta en diferentes sentidos: [1] en los conceptos cada vez más globales que se trata de considerar para lograr una gestión integrada del agua, es decir, conceptos como incorporar la dimensión ambiental, tomar en consideración el género, a los indígenas y a los más pobres, velar por los derechos humanos, cambiar la discriminación, incorporarse a la globalización y otra serie de aspiraciones en bien de la humanidad, en la práctica son éstos más ideales declarativos que efectivos; [2] en una generalizada dispersión y descoordinación institucional y legal entre los múltiples organismos no gubernamentales, gobiernos locales, universidades, organismos de cooperación multilateral y bilateral, y organismos internacionales, que intervienen en la gestión del agua. Estas situaciones reafirman que la gestión del agua es gestión de conflictos y los conflictos sólo pueden resolverse con sistemas estables y confiables, con reglas de juego claras y con buenos sistemas de información y participación para tomar decisiones adecuadas; [3] en una abierta competencia entre usuarios del agua y de los recursos naturales de las cuencas, producto, en general, del descontrol con que actúan; [4] en un énfasis marcado en privilegiar instrumentos o medios predeterminados para lograr la gestión integrada del agua; y [5] en que se observa una escasa percepción de las necesidades y alternativas de gobernabilidad para lograr la gestión integrada del agua. Pese a las aspiraciones y declaraciones de carácter general en la búsqueda de la gestión integrada de los recursos hídricos, los resultados de conferencias internacionales7, así como la activa participación de organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil en general, forman, poco a poco, una progresiva toma de conciencia sobre el imperativo de mejorar la gestión y el aprovechamiento del agua en relación a demandas sociales y ambientales (CEPAL, 1998, citado por Dourojeanni y Jouravlev, op, cit. ). En esos foros internacionales se ha reconocido a la cuenca como una instancia fundamental para impulsar la gestión integrada del agua y que en ese sentido se recomienda que los gobiernos orienten sus esfuerzos en esa vía; reconocer que no se trata sólo de tener buenas intenciones de parte del sector público y privado, y de la 7 Como la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro, Brasil, 3 al 14 de junio de 1992) y más recientemente el Segundo Foro Mundial del Agua (La Haya, Holanda, 17 al 22 de marzo de 2000).
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propia sociedad en general, para alcanzar el desarrollo sostenible de los recursos hídricos con declaraciones bien intencionadas, sino emprender acciones concretas para lograr dicho propósito desde el ámbito local y regional. Según Dourojeanni y Jouravlev (2001) al no tener presencia o autoridad el Estado, los propios usuarios del agua son los únicos que dictan sus reglas y ello no siempre con equidad y mucho menos considerando el ambiente. En algunos casos persisten limitaciones derivadas de la politización de actividades esencialmente técnicas, así como la inestabilidad de los altos niveles de dirección de los organismos relacionados con el agua. Por lo anterior, parece que la presencia del Estado es una condición necesaria para que los usuarios puedan adquirir la capacidad de tomar acuerdos con características de equidad y sin afectar de manera negativa el ambiente. Sin embargo existen evidencias de que la equidad se percibe de distintas maneras según el grupo de usuarios y del tipo de recursos del que hacen uso; también es válido que, pese a la presencia e intervención del Estado, las reglas no se respetan y por tanto, los usuarios implementan o aplican las propias de tal forma que el sistema se mantiene e incluso se desarrolla y multiplica en el caso de sistemas autogestivos tal como lo demuestra Ostrom en sistemas de manejo de recursos comunes. En cuanto a la competencia entre los usuarios y los recursos naturales, los usuarios formales sólo se preocupan por el uso de los recursos naturales como el agua, el suelo, el bosque, sin considerar las implicaciones que ello puede representar a nivel de cuenca; por su parte los usuarios informales que hacen uso de los recursos, que no están inscritos en ningún padrón, también representan una cuestión de primer orden que en algún foro debe considerarse su actuación a fin de poder intervenir y buscar las acciones más adecuadas para su regulación en la cuenca. Este factor entre la presencia de usuarios y la apropiación no regulada de los recursos naturales, se puede apreciar claramente en la cuenca del río Cuautla con la presencia de los productores de berro, viveristas y piperos, para los cuales no se presenta una clara regulación de sus formas de apropiación de los recursos, particularmente el agua. Respecto al privilegio que se otorga al agua a partir de una racionalidad puramente económica; se nota una tendencia a asegurar derechos de agua estables al sector privado a efectos de promover la inversión privada y aprovechamiento eficiente. También, desde que el agua tiene un valor económico, su transferencia a sectores usuarios más rentables, es un factor importante para asegurar su optimización económica. Como resultado, se observa un interés generalizado en permitir la transferencia de derechos de agua para mejorar su uso y asignación, es decir, crear condiciones para que operen mercados de agua. De tanto hacer énfasis en la importancia de la participación privada y en los roles económicos del agua se ha estado dejando de lado vitales consideraciones sociales y ambientales en la formulación de ciertos anteproyectos de leyes de agua. La idea más simplista es pensar que si hay propiedad sobre el agua hay mercado, y si hay mercado hay una asignación y uso eficiente del recurso. Para Dourojeanni y Jouravlev, ésta es una ecuación incompleta.
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Aún se concibe a la cuenca como una unidad de gestión en torno a sus características naturales y no por los límites político-administrativos, lo que limita la canalización de acciones de política institucional y manejo integrado de los recursos. Existen serias limitaciones en el cómo pasar de la utopía a la realidad acerca de la participación de los usuarios en la gestión del agua. También es notorio el constante cambio en las legislaciones para la regulación de los usos del agua, que en muchas ocasiones aún no se conocen las primeras reglas, cuando se están proponiendo otras nuevas. Por lo anterior es necesario crear capacidades en todos los servicios y organismos del Estado en función de las necesidades de cada lugar y al mismo tiempo determinar las necesarias coordinaciones que pueda hacer la entidad de cuencas entre ministerios y sus programas, así como entre otros actores relevantes, como las organizaciones no gubernamentales, empresas y gobiernos locales, para ayudarles a llevar adelante sus actividades en forma eficiente. Se trata entonces de resolver los problemas de la gestión integral del agua en cuencas, a partir de generar las capacidades en los organismos y servicios que ofrece el Estado, pero también es necesario que sean los propios actores sociales quienes tengan la posibilidad de intervenir en esos procesos de adopción o inducción de capacidades tendientes a resolver los conflictos y por tanto a contribuir en superar la “crisis” de gobernabilidad en la gestión del agua. En este sentido, un aspecto fundamental debe ser la facultad que logren tener los diferentes usuarios del agua en la toma de decisiones respecto a los problemas, limitaciones y posibilidades de aprovechamiento de los recursos hídricos en la cuenca, bajo el principio de que exista un proceso de intervención negociada de todos los participantes representados. Desde el punto de vista teórico la gestión integrada del agua debería ser el resultado de un conjunto de decisiones y acciones predeterminadas para tal fin. Las acciones deberían pasar sucesivamente por las etapas de ejecución de estudios por cuencas, para planificar el ordenamiento del uso del territorio y del uso múltiple del agua y de la cuenca de captación, conjuntamente con las acciones tendientes a la equidad en el uso del agua y la protección del recurso y el ambiente, la formulación de proyectos hidráulicos de propósitos múltiples y su ejecución en forma coordinada, así como la construcción de obras complementarias. Estas acciones deben ser necesariamente complementadas y respaldadas con la creación de organismos o entidades de cuencas encargadas de ka gestión de las obras hidráulicas con fines de uso múltiple del agua y del manejo de las cuencas de captación, así como del control de la demanda de agua para que se haga un uso eficiente de la misma (Dourojeanni y Jouravlev, 2001). Con el fin de fomentar y generar la gestión integrada del agua, el Estado ha planteado varias estrategias para involucrar en mejor forma a los usuarios y lo más fácil ha sido el plantear la transferencia de servicios públicos a empresas privadas y sistemas de riego a los usuarios, y proponer la creación de entidades de cuenca y la descentralización de acciones desde el nivel central a niveles de estados, provincias, regiones y municipios. Precisamente entre esas entidades de cuenca destacan los Consejos de Cuenca en México.
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Las condiciones básicas que requiere una entidad de cuenca para el éxito de sus iniciativas estará en función de: 1] que exista un sistema político-institucional razonablemente estable y articulado a nivel nacional o por lo menos a nivel local; 2] apoyo o por lo menos no oposición por parte de las autoridades públicas y su reconocimiento de la necesidad de establecer bases permanentes y sólidas de gestión del agua a nivel de cuencas o sistemas hídricos interconectados; y 3] una clara y abierta demanda por parte de los usuarios de agua, resultado de necesidades sentidas para solucionar conflictos crecientes debido a la carencia o pobres sistemas de gobernabilidad del agua. Cuando se afirma que para alcanzar la sostenibilidad de las entidades de cuencas, se requiere de una administración centralizada fuerte y capaz, parece ser válido en cuanto al modelo o esquema de gestión del agua para analizar y tratar de resolver la problemática del agua desde un marco general, tanto en concepciones teóricas como prácticas para una extensa zona, o incluso a nivel nacional; pero se requiere que en el nivel local existan entidades de cuenca en menor escala, organizadamente sólidas y con capacidades de gestionar en forma integrada el agua. En estoas aspectos es donde se puede ubicar el debate acerca de la centralización en el manejo de recursos por una administración centralizada o bien a partir de organizaciones autogestionarias, sin requerir de un poder central. La creación de entidades de gestión del agua en el ámbito de cuencas, bajo cualquiera de sus modalidades, implica la ejecución de una serie de procesos que se pueden llevara acabo en forma paralela y que son continuos en el tiempo. Estos procesos son: 1] de comunicación, concientización y sensibilización; 2] de formación de alianzas y acuerdos; 3] de legalización de funciones; 4] de formulación de escenarios, evaluaciones y diagnósticos; 5] de consolidación operativa de cada actor; 6] de organización de la administración; 7] de formulación de estrategias y de valoración económica; 8] de operación del sistema hidráulico compartido; 9] de conservación de cuerpos de agua, hábitat silvestre y biodiversidad; y, 10] de control de contaminación, recuperación de cuerpos de agua y zonas aledañas a los ríos, y de recuperación de la capacidad de drenaje a nivel rural y urbano. II.9. El qué de la gestión del agua por cuencas El enfoque del manejo del agua por cuencas es sobre todo de carácter técnico para el control de los escurrimientos por medio del diseño y construcción de obras de distinto tipo con el fin de incrementar la recarga de acuíferos, detener los procesos erosivos del suelo y regular la deforestación; asimismo se consideran de suma importancia las diferentes prácticas agronómicas y vegetativas que deban de realizarse para el control de avenidas y dar al suelo un manejo integral. Visto en términos de los problemas de la degradación de recursos naturales, Arellano (1998) señala que el manejo de cuencas es una estrategia para el control integral de los procesos de degradación de la tierra y el desarrollo regional sustentable.
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Hewlett y Wutter (s.f.) citados por Martínez, M. (1992), consideran que el manejo de una cuenca es el manejo de los recursos naturales de un área de drenaje cuyo objetivo principal es la producción y protección de los suministros de agua y los recursos basados en el agua, incluyendo el control de la erosión, las inundaciones y los valores estéticos asociados con el agua. De acuerdo con lo anterior, parece que el manejo de cuencas no sólo se aboca a revisar lo conducente con el agua como recurso esencial en la cuenca, sino también otros recursos de la misma importancia como el suelo y la vegetación, finalmente lo que le dará un valor a la integralidad del concepto es el grado de intervención de los actores sociales y los beneficios que se lleguen a obtener del manejo de la cuenca, tanto en términos ambientales como económicos y sociales. Agrega Martínez, M. (1999) que el manejo integrado de recursos naturales a nivel de cuencas, debe ser la estrategia del gobierno, para mostrar la bondad de los programas operativos, ya que éstos permiten evaluar la causa-efecto de las acciones y para ello se deben fortalecer los programas de cuencas demostrativas piloto o experimentales, para validar tecnología y lograr los cambios propuestos. Desde la perspectiva de Dourojeanni et al. (2002), el manejo de cuencas se planteó en un principio como el hecho de “manejarla” o “manipularla” para regular la descarga de agua que proviene de la misma y su concepto tiene su origen en las escuelas forestales de los Estados Unidos de Norteamérica. El enfoque tiene mucho que ver con proyectos tendientes a convertir a los suelos en esponjas absorbentes de agua y así regular la descarga de agua en cantidad, calidad y tiempo retardando la descarga superficial y aumentar la infiltración. Sin embargo el enfoque ha evolucionado al pasar de la visión de la protección de recursos naturales y mitigación del efecto de fenómenos naturales extremos, los de control de erosión, el control de la contaminación, conservación de suelos y rehabilitación de zonas degradadas, para pasar a enfoques de manejo integrado de los recursos naturales de una cuenca, y por último a la gestión ambiental integrada. Agregan los autores que un programa de manejo de cuencas debería impulsarse en cada país de la región (América Latina y el Caribe), que podría depender de los ministerios o secretarías de medio ambiente o de agricultura o de alguna organización forestal, el cual debería coordinar sus actividades con las entidades de gestión del agua por cuencas. En un principio el manejo de cuencas estuvo dominado por especialistas en suelos por lo que una buena parte de las acciones estuvieron orientadas a la realización de obras de conservación y retención de agua y suelo como la construcción de terrazas, pero mas tarde se han incorporado otros especialistas a tal enfoque, de modo que se priorizan otras acciones. De cualquier modo, la parte débil del enfoque de manejo de cuencas radica en la falta de estudios de carácter económico, particularmente en servicios ambientales y de evaluación de proyectos de manejo de cuencas.
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En relación al enfoque de gestión integrada del agua y alcanzar los objetivos en este renglón, es necesario pensar de una forma diferente: reconocer que todos los usuarios del agua tienen una responsabilidad; aplicar un enfoque integrado genuino en la prevención de la contaminación del agua, donde, al igual que en la integración de la gestión del suelo y del agua, todos los agentes cooperen como socios. El progreso hacia un comportamiento sostenible en relación con el agua requiere el establecimiento de nuevas normas sociales, introducir la necesidad de apreciar el agua aumentando la percepción de que es un bien escaso en todos sus usos, y buscar soluciones innovadoras y sostenibles a largo plazo, al tiempo que se reconoce que no existe una receta única que sirva para todos los problemas. Desde la perspectiva de Dourojeanni et al. (2002) la gestión integrada del agua puede entenderse al menos en cinco formas de integración: 1] la integración de los intereses de los diversos usos y usuarios de agua y la sociedad en su conjunto, con el objetivo de reducir los conflictos entre los que dependen de y compiten por este escaso y vulnerable recurso; 2] la integración de todos los aspectos del agua que tengan influencia en sus usos y usuarios (cantidad, calidad y tiempo de ocurrencia), y de la gestión de la oferta con la gestión de la demanda; 3] la integración de los diferentes componentes del agua o de las diferentes fases del ciclo hidrológico (por ejemplo, la integración entre la gestión del agua superficial y del agua subterránea); 4] la integración de la gestión de la tierra y otros recursos naturales y ecosistemas relacionados; y 5] la integración de la gestión del agua en el desarrollo económico, social y ambiental. Bajo este enfoque, se pasa a considerar a las cuencas hidrográficas como territorios donde se pueden concertar acciones entre los múltiples usuarios con el fin de alcanzar no sólo metas para administrar la oferta en conjunción con la demanda del agua, sino también tratar aspectos ambientales y de equidad. Señalan que, según la Asociación Mundial para el Agua, la gestión integrada del agua es un proceso que promueve la gestión y el aprovechamiento coordinado del agua, la tierra y los recursos relacionados, con el fin de maximizar el bienestar social y económico de manera equitativa sin comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales. Por otro lado, para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) la gestión integrada de los recursos hídricos implica tomar decisiones y manejar los recursos hídricos para varios usos de forma tal que se consideren las necesidades y los deseos de diferentes usuarios y partes interesadas. También comprende la gestión del agua superficial y subterránea en un sentido cualitativo y ecológico desde una perspectiva multidisciplinaria y centrada en las necesidades y requerimientos de la sociedad en materia de agua. Un aspecto clave de la gestión integrada del agua es precisamente cómo hacer operativo el concepto de integralidad o “integración” a efecto de que los distintos usos y usuarios sean compatibles con el entorno estableciendo nexos de comunicación y acuerdos; en el caso de las aguas superficiales y subterráneas, el punto medular radica en los procedimientos que deban definirse entre los distintos actores sociales para crear instancias operativas y normativas de los recursos hídricos de manera concertada de tal forma que se
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alcance un equilibrio en los balances de agua sin caer en situaciones de sobreexplotación de mantos acuíferos o en uso “ineficiente” de las aguas superficiales; ¿qué deberá entenderse como integración de la gestión del agua en el desarrollo económico, social y ambiental?. Parece ser uno de los aspectos claves en la gestión integrada del agua porque es ampliamente reconocido que el agua es el motor principal del desarrollo económico en los sectores de la economía, en la satisfacción de las necesidades de la población y en la preservación de los ecosistemas. Sin embargo, sigue siendo un desafío cómo hacer operativo el concepto de integración para que se cumplan los propósitos desde el punto de vista del desarrollo económico, social y ambiental. En síntesis, el manejo de cuencas es una perspectiva de la gestión del agua mediante la sistematización, el reconocimiento y la realización de un conjunto de acciones que conduzcan a mejorar el uso de los recursos en la cuenca, incluyendo el agua, con el fin de minimizar los problemas relacionados con el control de avenidas, la recarga de acuíferos con obras de captación de agua, la reforestación, entre otras. Es pertinente considerar la validez de este enfoque en los términos que se plantean, sin embargo parecen limitados cuando se tienen que evaluar otros procesos que se presentan en la cuenca como la competencia por el agua entre sectores distintos, falta de regulación en las formas de aprovechamiento del agua, relación entre aguas superficiales y subterráneas, presencia y actuación de la población, actuación del Estado a través de las políticas públicas, y demás. II.10. Premisas para un modelo de gestión del agua en la cuenca del río Cuautla A partir de la descripción que se ha realizado de los diferentes enfoques de la gestión del agua por cuenca, los dilemas a los que se enfrenta actualmente, las consideraciones acerca del cómo orientar la gestión integrada, y las propuestas de gestión con la implementación de los Consejos de Cuenca en el territorio nacional, es necesario analizar cuáles son las bondades de un esquema de esa naturaleza, que limitaciones presenta y sobre todo qué alternativas se proponen para alcanzar realmente una gestión integrada en un “tramo de río” como es el caso de la cuenca del río Cuautla, afluente del río Amacuzac, éste último afluente del río Balsas, y finalmente, de la gran cuenca o macrocuenca denominado Balsas. Entonces, ¿cómo se deben integrar los Consejos de Cuenca?, ¿es del todo correcto el planteamiento de la CNA?, ¿cuál es la opinión de los usuarios, conocen del esquema? Parece que “a duras penas” tienen una idea vaga los mismos dirigentes, en este caso de ASURCO. La asociación tiene una de las carteras de representación8 ante el Consejo de Cuenca del Balsas, pero no tienen pleno conocimiento de lo que está pasando a nivel de toda la Cuenca, tampoco tienen comunicación con otras organizaciones de usuarios, mucho menos una propuesta alternativa para proponer posibles soluciones de parte de los usuarios representados.
Se refiere a uno de los cargos o funciones de representación de los usuarios de la cuenca ante el Consejo de la Cuenca del Balsas.
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De acuerdo con el planteamiento de la CNA para integrar y operar los Consejos de Cuenca, parece lógico el esquema en donde las diferentes instancias de los distintos niveles de gobierno y la representación de los usuarios por cada uno de los usos del agua en la cuenca, pueden desarrollar diversas actividades de coordinación y concertación a fin de alcanzar la gestión integrada del agua, sin embargo cuando se trata de indagar qué es lo que piensan los usuarios, como es el caso de ASURCO, no resulta tan claro y operativo el planteamiento, tal como lo señala el propio presidente de la Asociación (Ing. Evaristo Genis): “sabemos que existe un Consejo de Cuenca e incluso nos han llegado invitaciones para asistir a las reuniones, las cuales se llevan a cabo en la ciudad de Morelia, pero no podemos acudir porque los asuntos relacionados con la actividad en la Asociación son más importantes en estos momentos, no podemos distraer la atención para ir a ver que pasa en otras partes, además no tenemos los recursos económicos suficientes para ello y tampoco sabemos qué cosas o problemática se va a tratar”. Para que cualquier entidad de cuenca funcione y tenga realmente el respaldo de sus agremiados en el nivel regional, como el caso de la Cuenca del Río Balsas9, es necesario que los niveles locales en la cuenca de tercer orden, se encuentren sólidamente organizados en un “Consejo de Cuenca Local” o una especie de “Junta de Aguas”, en las que existen interesantes antecedentes que podrían rescatarse y retomarse para integrar pequeñas entidades a nivel local y después en espacios regionales y macro regionales, es decir, en donde participen los distintos actores sociales de la “microcuenca” o incluso de un solo “tramo de río”. Entendiendo que un tramo de río se trata no sólo del espacio físico de la microcuenca en donde existe un mayor involucramiento y actuación de los actores sociales por el aprovechamiento del agua, sino también concibiendo el tramo de río como un espacio de relaciones sociales a partir de las cuales es posible establecer vínculos estrechos para desarrollar esquemas de negociación entre ellos y fomentar de alguna manera la organización de acuerdo con el tipo de infraestructura que se encuentre dentro del ámbito de competencia de los mismos. Sin embargo, el esquema propuesto a partir de la negociación y coordinación de acciones en donde se tratan los problemas del agua para una superficie de aproximadamente 12 millones de hectáreas, es muy difícil que puedan resolverse los problemas locales, los cuales finalmente son la base, el sustento de los problemas globales de toda la macrocuenca. ¿Por qué no pensar primero en el fortalecimiento de las organizaciones locales otorgándoles mayores facultades para tomar decisiones y por tanto mayor autoridad? Porque el esquema de representatividad sí está propuesto, sin embargo, no resulta operativo y funcional que se esté forzando la instalación de los Consejos de Cuenca cuando los actores usuarios a través de sus organizaciones no les preocupa lo que suceda en partes completamente ajenas a ellos, no sólo por la distancia geográfica, sino por los tipos de
El área de aportación de la cuenca es de 117 405 Km2 (es decir, 11 740,500 de hectáreas) que representan el 5.8 % del área total de la República y comprende territorialmente parte de las entidades federativas de Tlaxcala, Puebla, Oaxaca, México, Michoacán, Guerrero, Jalisco, pequeñas porciones de Veracruz y del Distrito Federal, así como la totalidad del estado de Morelos.
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usuarios. Como señala Martínez Lagunes, pueden ser los Consejos de Cuenca muy operativos pero poco representativos, entendiendo que lo operativo tenga que ver con la división de tareas en comisiones de trabajo al interior del Consejo y que den resultados efectivos para problemas específicos, sin embargo, cabe la posibilidad que gran parte de los problemas locales como las situaciones de conflicto, crecimiento urbano de colonias no reguladas a los márgenes de los ríos, descargas de aguas residuales, ocupación de áreas protegidas, pequeños grupos de usuarios del agua sin permiso de concesión, entre tantos otros problemas, no sean “vistos” por los propios Consejos. El hecho es que muchos de ellos sí están organizados, lo que sucede es que se organizan a nivel local de acuerdo con sus propios intereses y tienen también capacidades de negociación. Por ejemplo en el caso del río Cuautla, de acuerdo con el esquema propuesto por la autoridad central, y regulado en la misma Ley de Aguas Nacionales, la cuenca de primer orden o macrocuenca corresponde al río Balsas; la cuenca de segundo orden o subcuenca correspondería al río Amacuzac y la de tercer orden o microcuenca al río Cuautla. Existen 8 microcuencas como la del Cuautla en el estado de Morelos (Río Chalma, Río Tembembe, Río Apatlaco, Río Tetlama, Río Rodeo, Río Alto Yautepec, Río Bajo Yautepec, y Río Cuautla propiamente) y ni siquiera entre los usuarios de ellas conocen de su existencia, menos de los problemas que les competen a las mismas. El nivel de subcuenca, es decir el Amacuzac, correspondería la Comisión de Cuenca; para el río Cuautla la instalación del Comité de Cuenca y Comité Técnico de Aguas Subterráneas (COTAS) se ajustaría a lo que en la región se ha denominado en uno de los estudios como el “acuífero de la zona Cuautla-Yautepec”. Una especie de consejo municipal, estatal, mas bien regional en donde intervengan los actores involucrados?, ¿darles autoridad a estos pequeños consejos o comités, siguiendo la terminología. También resulta interesante observar que históricamente ya se contemplaba la necesidad de la participación de los usuarios y de hecho se otorgaba poder de decisión a los usuarios que formaban parte de las Juntas de Aguas10. Proponemos que un consejo de cuenca solo es funcional en la mediad que el nivel local este fortalecido porque de lo contrario, siguen siendo buenos propósitos, los problemas de desabasto de agua continúan, la contaminación, la sobreexplotación. Por ejemplo en el caso del Cuautla, ¿qué pasa con la regulación de los viveristas, los piperos, los berreros?, no hay autoridad, no se faculta a los usuarios para que tomen decisiones, la CNA no interviene como árbitro, no desempeñan su papel, y mas bien se anda en las alturas con los consejos de cuenca; ¿qué pasa con el río Apatlaco?, es uno de los más contaminados del Estado, ¿en dónde está la influencia del Consejo de Cuenca para revertir los problemas locales?. Finalmente habría que buscar estrategias que permitan fortalecer primero el nivel local y después el nacional o regional de varios estados a niveles de cuenca grandota. O en todo caso, trabajar al mismo tiempo, es decir, lo que se está haciendo a nivel nacional con la instalación de los Consejos, pero sin descuidar que los niveles locales deben tener bases sólidas de integración para que los primeros funcionen. 10
Reglamento de la Junta de Aguas en Cuautla. 1925.
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Desde nuestro punto de vista, un organismo demasiado grande tiene dificultades prácticas para operar las propuestas en las áreas más pequeñas porque no tiene la capacidad para intervenir y regular las acciones que llevan a cabo los actores sociales en un pequeño tramo de río, pero que no por ser pequeño tenga menor impacto a nivel de macrocuenca. Precisamente en los espacios pequeños es en donde se deben de focalizar las políticas de carácter general a fin de regular los usos del agua para una gestión integrada. En éste ámbito de la organización local donde los actores sociales tienen cohesión y organización para la defensa de sus intereses, además de la capacidad que tienen para interactuar, establecer y ejercer negociaciones, es en donde la propuesta de Ostrom es aplicable en el Cuautla. Como señala Ostrom, proponemos que el Estado debe fomentar el desarrollo de las capacidades para que los actores sociales locales definan sus propios mecanismos de regulación como: establecer los límites o fronteras en el usos de los recursos, es decir, ellos mismos deben decidir quienes tienen derecho y quienes no al uso de los recursos; definición de reglas claras para el usos de los recursos en función de la provisión de los mismos; que las reglas sean aplicables para todos los miembros quienes se benefician del uso de los recursos; permitir que desarrollen sus propios mecanismos de supervisión interna, la aplicación de sanciones y la organización interna en capas o niveles. En los planteamiento teóricos de los consejos de cuencas se ven bien las propuestas las funciones, los objetivos, pero los problemas de competencia por el agua, de contaminación, de conflictos y abusos, incluso de la misma autoridad cuando se privilegian algunos usos afectando otros de ellos (como el caso de la perforación del pozo El Calvario en el municipio de Cuautla por la autoridad municipal sin el consentimiento mismo de las autoridades del agua a nivel estatal, de la CNA, y afectando severamente el uso agrícola por disminución drástica en el caudal de los manantiales de los cuales se abastecen los canales de riego, esto se describe con mas detalle en uno de los capítulos siguientes). Desde la perspectiva de Ostrom, para que funcionen los Consejos de Cuenca, primero deben funcionar las Comisiones de Cuenca, los Comités de Cuenca y los COTAS, y no al contrario, desde “arriba” querer forzar el esquema, si funciona abajo, es más fácil y casi en automático lo de arriba. Sin embargo, es importante mantener y sostener la perspectiva para no perder el rumbo, pero el Estado debe enfocar las baterías para que los niveles locales y regionales realmente se consoliden tanto por iniciativas de los propios actores como por la disposición regulada y reglamentada a partir del nivel central. Para centrar la discusión en las formas en las cuales, desde la perspectiva de los usuarios del agua, particularmente de los regantes, pueden y deberían intervenir para alcanzar realmente la gestión integrada del agua en espacios pequeños, es pertinente revisar el concepto de ordenamiento territorial con el fin de retomar algunos elementos que permitan argumentar y analizar el componente social y organizativo de los actores sociales que están interviniendo en la cuenca del río Cuautla, y con ello discutir un modelo de gestión del agua en el espacio de observación en cuestión. Asimismo, en capítulos subsiguientes se describe el
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proceso y sus componentes principales bajo los cuales están interviniendo los actores sociales más significativos. Hasta este momento, por lo que hace referencia la Ley de Aguas Nacionales parece muy acertado en cuanto que la participación de los usuarios es fundamental para considerarlos en la toma de decisiones porque se busca mejorar la gestión del agua a nivel de cuenca, a diferencia del pasado en donde se tomaban decisiones bajo una estructura vertical y concediendo escasa participación de los usuarios. Sin embargo, existe una dificultad operativa en la participación de los usuarios por la limitada representatividad a nivel de cuenca, y ello se debe a que los Consejos de Cuenca, como organismos mixtos de representación, tienen un área geográfica de competencia demasiado grande (en la mayoría de los casos comprenden varios Estados del país) y es muy difícil que los representantes de los usuarios tengan el pleno conocimiento y convencimiento de las demandas de usuarios de lugares distantes y que en muchos de los casos ni siquiera conocen. Está demostrado que los usuarios del agua, como los de cualquier otro recurso, se organizan en función de un recurso escaso y mientras no tengan una limitación, no tienen interés en estar organizados porque no les representa ningún beneficio. Por lo tanto, mientras existan problemas que no les afecten directamente, es muy difícil que se pongan de acuerdo y exista una organización formal y real para tratar de contribuir en sus soluciones. Lo anterior puede ser válido desde cierto punto de vista, es decir, desde la óptica de que en determinados sistemas, por su tamaño, tanto por la extensión territorial como por el número de actores y sujetos sociales en su calidad de usuarios del recurso, se justifique en determinado nivel organizativo la intervención del Estado, pero con el consenso desde los niveles simples en la organización, con el propósito de regular y optimizar los recursos. Sin embargo, como señala Millón (citado por Hunt, in: Antología sobre pequeño riego I, 1997), no hay una relación clara entre el grado de centralización de la autoridad y el tamaño del sistema de riego o la cantidad de gente que depende del sistema; a la vez, señala Hunt que tales aseveraciones no son probadas de manera fehaciente por el tamaño de la muestra. Precisamente cuando el número de usuarios es relativamente grande y si se trata de una cuenca también grande, lo más probable es que los acuerdos y negociaciones entre ellos sean más difíciles de llevar a cabo, por lo que se presume que sería más conveniente tratar con espacios más pequeños en donde los usuarios sean capaces de intercambiar experiencias, conocerse y por tanto tendrían más posibilidades de establecer espacios para la concertación y la negociación. Como señala Dourojeanni y Jouravlev (2001), existe una crisis de gobernabilidad en la gestión del agua porque a pesar de los intentos que realizan los gobiernos para incorporar mejoras y dar un manejo integral a los recursos hídricos con participación de los usuarios, la degradación del recurso se mantiene o sigue en aumento. Ello significa entonces que no es suficiente diseñar estrategias o modelos de actuación en donde
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parece que las intenciones y las propuestas no se llevan a la práctica bajo el compromiso y acuerdo de los usuarios del recurso. El problema radica y persiste en crear y hacer desarrollar las instancias en donde realmente participen los usuarios de acuerdo con sus propias necesidades y bajo un esquema de reconocimiento de la necesidad de participar y sobre todo, con la facultad de poder y autoridad en la toma de decisiones. Además existe una grave descoordinación entre los diversos actores sociales que intervienen en la gestión integral del agua, la cual se presenta en casos en los que en un mismo tramo de río interviene una cantidad considerable de ellos sin que exista una relación mínima a fin de poner en práctica las estrategias propuestas y con ello canalizar adecuadamente los recursos sin duplicar funciones. Es necesario conocer a qué nivel o niveles de organización se presenta esa descoordinación. Otros aspectos relacionados con la falta de coordinación entre los distintos actores sociales, son las dificultades para regular las relaciones entre organismos contaminantes, usuarios informales que aprovechan el agua sin aportar pago alguno, mal uso y degradación del agua superficial y subterránea, multiplicación y agudización de conflictos entre usuarios. Estas situaciones confirman que la gestión del agua es gestión de conflictos y los conflictos sólo pueden resolverse con sistemas estables y confiables, con reglas de juego claras y con buenos sistemas de información y participación para tomar decisiones. En este sentido, la resolución de conflictos entre usuarios en torno a la definición de los derechos de agua, implica una serie de negociaciones que se llevan a cabo a nivel local y que en muchos casos no se requiere una autoridad externa al grupo o grupos para tomar las mejores decisiones y acuerdos. Sin embargo, no queda suficientemente claro y explícito el tipo de capacidades que se tengan que crear o en su caso desarrollar, porque cabe la posibilidad de que algunos actores sociales organizados tengan ya esas capacidades creadas y tal vez el problema radique en otorgarles más bien la facultad y la posibilidad de que tengan poder de decisión. El esquema de los Consejos de Cuenca parece lógico y bajo esa perspectiva debería de implementarse el conjunto de acciones de parte de las entidades responsables para alcanzar justamente la gestión integrada del agua desde lo local. A pesar de esa aparente validez, cabe preguntarse ¿en quién o quienes debe recaer la responsabilidad de la gestión integrada del agua? ¿debe ser una responsabilidad compartida entre diferentes actores sociales, según diferentes niveles organizativos, o finalmente en una instancia gubernamental con la aparente participación de los usuarios representados? ¿a quién le corresponde elaborar precisamente los planes de ordenamiento del uso del territorio?. Desde nuestra perspectiva debe ser una coordinación estrecha entre los distintos actores involucrados pero fundamentalmente a parir de los intereses locales. Cuando se hace referencia al concepto de equidad, ¿a qué se refiere? ¿a un manejo del recurso en forma negociada? ¿al respeto de usos y costumbres, de quién ha aprovechado el recurso bajo el
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principio de “primero en uso, primero en derecho”?. Son algunas cuestiones que son necesarias discutir en foros de intercambio locales y que emitan la creación de instituciones como señala Ostrom. La cuestión central radica entonces en cómo hacer ordenamiento territorial participativo, es decir, con la intervención de los usuarios de los recursos, y específicamente en el caso que ocupa esta investigación, a nivel de cuenca en el río Cuautla para hacer una adecuada gestión integrada del agua. Una limitación importante es que los usuarios de lo recursos no se hacen presentes; los expertos son quienes tienen la última palabra para definir el mejor uso de la tierra, los actores sociales forman parte del entorno mas no desempeñan el papel de actores o sujetos sociales. II.11. El ordenamiento territorial en el ámbito de la gestión del agua a nivel de cuencas La clave del ordenamiento radica, además de realizar los estudios técnicos adecuados, en cómo llevar a cabo los planes del mejor uso del territorio en donde los acuerdos y negociaciones entre los actores involucrados sean precisamente quienes hacen uso del recurso, por un lado, y de las instancias designadas para tal fin, pero con capacidad técnica, política, de liderazgo y con apego a los intereses de la sociedad y de la capacidad de amortiguamiento de los recursos naturales. Desde un punto de vista personal, generalmente los planes de ordenamiento son elaborados por equipos de especialistas, técnicos en la materia, pero que difícilmente se realizan los planes porque los actores involucrados no tienen el mínimo conocimiento de la vulnerabilidad del sistema, o no se dispone de la legislación pertinente, o en el mejor de los casos, aunque se tenga reglamentado, simplemente no se aplica porque no existen las instancias con suficiente autoridad y con el consenso para llevarlos a cabo. Es muy importante que los diferentes actores sociales intervengan en el proceso de elaboración de los planes de ordenamiento territorial y sobre todo en la toma de decisiones en las instancias competentes. Según Collado (1998) el ordenamiento de una cuenca persigue la mayor ventaja en la utilización de los recursos naturales, reteniendo las actividades deseadas y requeridas en los mejores lugares para cada uso de tierra y agua. Para ello, a) se subdivide el área de la cuenca en unidades con igual potencialidad para ciertos usos y se clasifican diferentes regiones de acuerdo con su adaptabilidad para usos alternativos del suelo; b) se identifican las principales actividades de uso del suelo, tanto existentes como posibles, por ejemplo, agricultura, pastoreo, agrosilvicultura, protección y comercialización forestal, minería, hidroelectricidad, urbana, transporte, pesquerías, recreación forestal y embalses, y preservación de ecosistemas naturales; c) se equiparan la capacidad de la tierra y la disponibilidad de agua con las necesidades identificadas, y así se definen áreas apropiadas para distintos usos de la tierra y del agua. Como se podrá deducir, el ordenamiento territorial o como lo ha desarrollado el Instituto Nacional de Ecología, anteriormente la SEDUE y otras instituciones gubernamentales a través de distintos “planes” con el
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concepto de ordenamiento ecológico de territorio, el enfoque se privilegia en el aspecto del manejo del ambiente, considerando todos los recursos, pero también toma en cuenta los aspectos socioeconómicos con el fin de establecer los mejores usos del suelo. Sin embargo, finalmente es la visión o el punto de vista de quienes realizan el análisis del medio físico y socioeconómico, pese a que se reitera que debe haber participación de los usuarios. II.12. Legislación ambiental y ordenamiento del territorio Como se menciona en uno de los principios de la declaración de Río11 que “a fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir un elemento integrante del proceso de desarrollo y no puede considerarse en forma aislada”; ello tiene plena justificación teórica y práctica para cualquier sociedad porque en última instancia la degradación del ambiente afecta a todos los países y la sostenibilidad evidentemente se refiere al hecho de mantener la vida y los recursos para las generaciones presentes y futuras. Otros de los principios de la mencionada declaración hacen referencia a la necesidad de cooperación de los Estados para promulgar leyes efectivas sobre el medio ambiente, promover un sistema económico sostenible que evite la degradación ambiental, fomentar la participación ciudadana en torno al manejo más adecuado del ambiente, reducir formas y modalidades de producción y consumo insostenibles, fomentar políticas demográficas adecuadas, respetar y apoyar las formas de apropiación y ordenación del medio ambiente de las comunidades indígenas, valorar y asumir los costos de la contaminación de quienes así lo hagan, y en general establecer cooperación mutua con información sobre manejo de recursos que pongan en riesgo el ambiente. Es importante que las Naciones Unidas, como en el caso señalado de la declaración de Río en 1992, asuma la responsabilidad de analizar, discutir y tomar acuerdos en las medidas más generales que deben emprenderse para un desarrollo sostenible. Sin embargo no son suficientes las declaraciones en sí, lo trascendente es realmente el conjunto de acciones concretas que cada país realice en lo particular y de manera coordinada con el resto de los países para revertir los procesos degradativos del ambiente y en general lograr la sostenibilidad de los sistemas ecológicos y productivos. En gran medida los sistemas de producción impulsados en México a partir de los años cuarenta con el modelo de agricultura tipo revolución verde, han incidido en la insostenibilidad a través de la degradación y contaminación del suelo, agua y vegetación, sin descartar su papel importante que han desempeñado como suministro fundamental de alimentos para satisfacer la demanda del mercado nacional e internacional. Pero no todo en el país es agricultura bajo sistemas intensivos con alto grado de utilización de insumos; existe en
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Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Río de Janeiro, 5 de junio de 1992.
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un alto porcentaje de la superficie nacional, una agricultura de subsistencia que altera o degrada los recursos en menor escala, o incluso maneja y conserva el ambiente, como es el caso particular de la agricultura orgánica. Un esfuerzo importante que se realiza en el nivel internacional para el manejo racional de los recursos y el ambiente es el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), cuyo objetivo principal es el de actuar como catalizador para lograr la adopción de medidas en todo el mundo. El Programa es una pequeña organización encargada de llevar a cabo la ingente tarea de proteger el planeta; actúa como organismo catalítico para alentar a otras entidades, tales como los gobiernos, las industrias, las organizaciones no gubernamentales y las universidades, a pasar a la acción. Mediante una amplia gama de programas especializados de vigilancia y de apoyo, el PNUMA promueve la adopción de planes de desarrollo ambientalmente adecuados y sostenibles en distintos países y contribuye a la coordinación de las medidas de alcance mundial (Carmona, 1991). Pese a todos estos intentos a nivel internacional, los niveles locales para una adecuada gestión, no parecen del todo claros, los usos del suelo parecen que responden mas bien a fuerzas de carácter económico y político y no a esquemas de una regulación que tienda a regular y solucionar los conflictos, como los del agua a nivel de cuencas, los asentamientos humanos sin control, la contaminación del suelo y del agua. Uno de los principios de Estocolmo reconoce que el hombre tiene derecho fundamenta a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las generaciones futuras. A más de dos décadas de la conferencia de Estocolmo muchas han sido las definiciones sobre el Derecho Ecológico o Ambiental. El ordenamiento territorial (la definición de unidades a partir de las características ambientales locales y su potencial de uso) es una herramienta básica que daría las bases para conseguir este control. Dicho ordenamiento territorial debe lograrse con la incorporación de los elementos sociales y económicos que influyen en las unidades definidas y debe contar con los consensos de los grupos sociales que en ellas actúan para ser efectivo. Sin embargo, generalmente son esquemas propuestos para que sean regulados independientemente de lo que los usuarios de los recursos propongan. La legislación en materia ambiental puede considerarse como un elemento importante y necesario que contribuye en el ordenamiento, y por tanto en la regulación del aprovechamiento de los recursos naturales, es decir, en una “adecuada” asignación de los usos del suelo en función de las capacidades y de factores económicos y sociales, se indaga sobre la búsqueda del mejor uso y apropiación del territorio y en particular en todas aquellas acciones encaminadas a la recuperación y cuidado del ambiente.
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La legislación ambiental es relativamente reciente en México, a pesar de que se menciona como prioritario el principio de conservación de los recursos naturales en el Artículo 27 constitucional, y aunque existe un avance considerable, el problema fundamental radica en su reglamentación y aplicación en ámbitos locales, porque se realizan estudios a escalas muy pequeñas (1::250 000; 1:500 000; 1:1000 000), lo cual no permite observar que medidas de planeación del uso de recursos se debe emprender a nivel de detalle. Definitivamente la cuestión del ordenamiento del territorio en su relación con el aprovechamiento de los recursos, la conservación de los recursos naturales y en general la búsqueda de una mejor relación hombrenaturaleza, no va a depender de una adecuada legislación; será necesario tanto su reglamentación y aplicación, aunado a un conjunto de medidas de políticas y estrategias estatales en estrecha vinculación y participación del sector rural. Para Carmona (1991) el Derecho Ecológico es una categoría conceptual de análisis por la que se puede dar respuesta al desfase de la relación Sociedad/Ambiente en todos sus aspectos a través de la ciencia jurídica y utilizando de ella todos sus principios e instituciones. La interdisciplinariedad se inserta precisamente en el análisis de la relación Sociedad/Ambiente, que a la vez se convierte en el posible objeto de estudio. México como otros países del mundo ha pasado por el proceso de creación, adecuación, revisión y modernización de su legislación para dar un marco legal sistematizado en torno a los problemas ambientales. Lo que se conoce como legislación ecológica tiene su antecedente en todas las regulaciones que aparecen sobre el régimen de apropiación y manejo de los recursos naturales, como el caso del agua que datan desde el Derecho Azteca, teniendo importantes modificaciones con las Leyes de Indias, es decir, son regulaciones con alto contenido histórico, colonial. Un principio rector en el manejo de los recursos naturales como fuente de la regulación ecológica, es el de que todas las tierras y aguas comprendidas dentro del territorio nacional son de la Nación, la cual puede imponer las modalidades que imponga el interés público y se incorpora al Artículo 27 de la constitución la modalidad de restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente. Desde 1917 hasta 1987, este principio fue la fuente constitucional de la regulación al régimen de los recursos naturales, que en materia ecológica son entendidos como los elementos del ecosistema; con este precepto se fundamentaron las leyes que en la materia regulan sectorialmente a estos elementos como son la Ley Agraria, la forestal, la de aguas, la minera, la petrolera, la nuclear, la eléctrica, la de caza, la de pesca, y en los últimos años los asentamientos humanos y lo eminentemente ecológico. El principio de conservación de los recursos naturales en México se encuentra en el texto original del Artículo 27 de la Constitución y es a partir de los años sesenta cuando a raíz del incremento en los índices de la contaminación se reformó el Artículo 73 fracción XVI y se emitió la primera ley en materia federal para prevenir y controlar la contaminación. A principios de los ochenta se promulgó la Ley Federal de Protección al
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Ambiente y después de no haber sido reglamentada, en agosto de 1987 se publicó la reforma al Artículo 27 y 73 fracción XXIX G para establecer un nuevo principio constitucional consistente en la restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente. Más tarde; luego de una tarea de revisión de la legislación ambiental y de conocer algunos diagnósticos sobre el grado de deterioro de los recursos naturales, en enero de 1988 fue publicada la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, la cual se encuentra vigente. Según Carmona (1989) México tiene una de las legislaciones más avanzadas del mundo para regular las actividades ambientales y la más reciente del continente ya que con la LGEEPA se tiene como principio la integración y sistematización de los postulados que regulan la materia ambiental y ecológica; lo que falta es implementar ciertos mecanismos para su conocimiento y difusión, requisito indispensable para su aplicación efectiva, su revisión y actualización. La Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente hace referencia al ordenamiento ecológico definiéndolo como el proceso de planeación dirigido a evaluar y programar el uso del suelo y el manejo de los recursos naturales en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción, para preservar y restaurar el equilibrio ecológico y proteger el ambiente. También se le considera al ordenamiento ecológico como el proceso de planeación físico-ambiental que tiene como metas evaluar y programar el uso de los recursos naturales en función de sus características potenciales y su vocación; definir alternativas de manejo de éstos, sobre las bases de considerar la distribución espacial de la población y de las actividades económicas de acuerdo a las prioridades nacionales; asignar políticas territoriales de ordenamiento ecológico, ya sea conservando, aprovechando, desarrollando o regenerando las áreas según sea el caso, lo cual favorece el desarrollo regional equilibrado, propiciando la adecuada repartición de las cargas sobre los ecosistemas de acuerdo a sus capacidades (SEDESOL-INE, 1994). La planeación del desarrollo económico en México hasta hace unos años no incorporaba la variable ambiental, por lo que se permitió y fomentó el crecimiento de las actividades productivas haciendo uso de tecnologías y formas de manejo de recursos que generan contaminación y deterioro de los ecosistemas. Sin caer en orientaciones que parezcan de corte ambientalista o de tipo ecologista, simplemente se trata de insistir en que el desarrollo armónico de toda sociedad finalmente recae sobre la naturaleza y sus recursos. La falta de planeación y la ausencia de bases ecológicas, es una de las causas del deterioro ambiental, ocasionando la distribución anárquica de la población y de las actividades económicas a expensas de las áreas naturales; esto empezó a preocupar los planificadores a partir de los años treinta en países europeos. En este sentido, Sánchez (2002) señala que para el caso de México, que a pesar de que los aspectos
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ambientales se han incorporado en los planes de desarrollo económico persiste la tendencia en la alteración del medio, la cual va más allá de lo previsto en los proyectos, acentuando la destrucción y la degradación de los recursos naturales, por lo que es necesario revisar la gestión ambiental para que realmente coadyuve a la conservación del medio. De acuerdo con el Manual de Ordenamiento Ecológico del Territorio (SEDESOL, 1996) se indica que en México y en otros países latinoamericanos, a partir de 1976 se inicia la elaboración de trabajos de planificación ecológica basados en una guía conceptual diseñada por países europeos. Hacia 1980 en la Dirección de Ecología Urbana de la SAHOP se elaboraron los ecoplanes estatales y municipales, los cuales incluyeron criterios ecológicos enfocados al desarrollo urbano. Actualmente la Dirección General de Planeación Ecológica de la SEDESOL es la instancia encargada de la elaboración de los estudios de ordenamiento ecológico del territorio, enfocados al desarrollo de todas las actividades humanas. Las primeras medidas administrativas de carácter preventivo que se emplearon para proteger el ambiente a nivel mundial y actualmente aplicados en México, son las denominadas “Evaluaciones de Impacto Ambiental”. Con la aplicación de estas evaluaciones a proyectos locales, se observó la necesidad de poseer lineamientos generales de carácter regional y territorial que sirvieran de marco normativo y complemento de las normas técnicas en materia de contaminación y manejo de recursos bióticos. Al entender la ordenación territorial como un proceso de carácter integral, más allá de la mera planificación físico espacial, sus fines últimos se refieren, además, al mejoramiento de la calidad de vida de la población, considerada como “el grado de bienestar de las comunidades y de la sociedad determinado por la satisfacción de sus necesidades fundamentales”, entendidas éstas, como los requerimientos de los grupos humanos y de los individuos para asegurar su existencia, permanencia y trascendencia en un espacio dado y en un momento histórico determinado (Delgado, 1997). Considerando lo anterior, la planeación ambiental es una tarea que tiende a orientar y corregir los procesos que inciden sobre la diversidad y estabilidad de los ecosistemas, de ahí que el ordenamiento ecológico constituye el elemento central de la planeación para alcanzar un desarrollo sustentable. Además permitirá distribuir de manera racional las actividades productivas a lo largo del territorio nacional. El proceso de ordenamiento ecológico incluye las actividades productivas, los asentamientos humanos, la explotación y el aprovechamiento de los recursos naturales y la creación de áreas naturales protegidas. En las últimas décadas, el país en general se vio sometido a un acelerado proceso de urbanización, resultante del modelo de crecimiento adoptado, que sin elevar substancialmente la calidad de vida, produjo desequilibrios regionales y deterioro ecológico. La tendencia a la concentración constituyó el síntoma más representativo del desarrollo arbitrario de la estructura regional. El proceso de metropolización en el Valle de
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México, es resultado del crecimiento industrial y del desarrollo de actividades terciarias, descuidando el potencial en recursos naturales y humanos que representa el medio rural, y otras reservas geográficas actualmente no utilizadas en su totalidad. La problemática ambiental se identifica fundamentalmente a través de la degradación de los ecosistemas y de sus recursos manifestándose en la elevada contaminación ambiental, el manejo impropio del agua y el deterioro del suelo; por un lado, y por otro al uso inadecuado de los recursos naturales. Los antecedentes jurídicos del ordenamiento ecológico se encuentran en la Ley General de Asentamientos Humanos, con la tendencia de ordenación de los asentamientos humanos y con el fin de dar un orden al uso del suelo teniendo como base el urbano; y la Ley de Planeación, que tiene como fin el institucionalizar el proceso de planeación económica, cuyo principal actor es la administración pública que de forma inductiva genera ciertas condicionantes al uso del suelo a los particulares. En virtud de la aplicación de la Ley General de Asentamientos Humanos desde 1976 se emitieron los llamados “ecoplanes” y “planes de desarrollo ecológico de los asentamientos humanos”, a nivel estatal y municipal, con el objetivo de establecer un marco de actualización ambiental para la sociedad en su conjunto y principalmente en las dependencias y entidades de la administración pública. La Ley de Planeación dispone como de orden público e interés social establecer “Las normas y principios básicos conforme a los cuales se llevará a cabo la Planeación Nacional del Desarrollo y encauzar, en función de ésta, las actividades de la administración pública federal”; de esta manera se implementa el Sistema Nacional de Planeación Democrática la cual se compone de los niveles sectoriales institucionales, regionales y especiales. A partir de 1983, haciendo congruentes los principios de planeación con los aspectos ambientales, el gobierno federal implantó los “proyectos de ordenamiento ecológico del territorio por zonas y áreas prioritarias del desarrollo nacional”. El concepto de ordenamiento ecológico se encuentra en la legislación mexicana desde las reformas que en 1984 se hicieron a la Ley Federal de Protección al Ambiente de 1982, que en su Artículo 4º lo considera como: “El proceso de planeación dirigido a evaluar y programar el uso del suelo en el territorio nacional, de acuerdo con sus características potenciales y de aptitud, tomando en cuenta los recursos naturales, las actividades económicas y sociales, la distribución de la población, en el marco de una política de conservación y protección de los sistemas ecológicos”. La LGEEPA vigente lo considera como: “El proceso de planeación dirigido a evaluar y programar el uso del suelo y el manejo de los recursos naturales en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce
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su soberanía y jurisdicción, para preservar y restaurar el equilibrio ecológico y proteger el ambiente”. Si atendemos a la forma en que en la legislación mexicana se inserta la idea de “ordenación” y “planeación”, en forma amplia en las leyes de asentamientos humanos, de planeación y la ecológica, podemos decir que el concepto de la LGEEPA es el más amplio. Hay que destacar que si el termino ordenamiento ecológico se refiere al uso del suelo y al manejo de recursos, requiere necesariamente tener una visión ampliada de lo que jurídica y políticamente se entiende por territorio, ya que implica también el uso de los recursos marinos y costeros, por lo que el ordenamiento ecológico es globalizador y sistematizador, no sólo de o terrestre sino de lo acuático, marino, y entonces se convierte en un ordenamiento ambiental. Dentro del proceso de evaluación del ordenamiento ecológico y su impacto, el aspecto jurídico es fundamental, ya que es el que permite establecer el tipo de derechos, las modalidades a las formas de propiedad y aprovechamiento de los bienes y recursos naturales de la zona, las atribuciones de las autoridades tanto federales, como estatales y municipales, y detectar las lagunas legislativas en algunos rubros. Desde el punto de vista jurídico debe resolverse un problema clave para que el ordenamiento ecológico sea eficaz: el relativo a la forma de dar “obligatoriedad” a las formas de uso del suelo y de regulación de actividades que se encuentran dentro de un programa de ordenamiento ecológico del territorio. El problema consiste en que no hay forma de establecer modalidades a la propiedad, lo cual es una atribución local, a través del reglamento de una ley general que tradicionalmente se entiende como federal a pesar de ser de una materia concurrente. Para lo anterior se requiere de un mecanismo en el que la legislación local, a través de las leyes ecológicas estatales, establezca los mecanismos para poder institucionalizar el ordenamiento ecológico nacional. Esta estructura se prevé en la LGEEPA, la dificultad es definir quién y a qué nivel se pueden dar los criterios de ordenamiento ecológico que alimenten a los instrumentos jurídicos que den la formalidad legal para que sean obligatorios y, por ende, efectivos. Desde el punto de vista teórico y doctrinario puede decirse que el ordenamiento ecológico es una de las modalidades a la propiedad de la tierra y que dentro de los programas de ordenamiento ecológico se establece técnica y científicamente lo mejor para ellas, que no siempre coincide con lo que quiere el dueño hacer con sus bienes o con el destino que pretende darles. Así, el ordenamiento ecológico se enfrenta con el novedoso reto de conciliar las nuevas formas de organización de la tenencia de la tierra en México con las que impone el programa de ordenamiento ecológico. En síntesis, puede indicarse que el ordenamiento ecológico del territorio como estrategia de planeación en el nivel municipal juega un papel muy importante para orientar el mejor uso del territorio y a pesar de la disponibilidad y experiencia generada en la metodología existente, sigue siendo una buena intención para el
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manejo más racional de los recursos ya que en la práctica más que hablar del ordenamiento ecológico, lo que se observa es realmente es el desorden ecológico del territorio visto en la expansión de la megalópolis de la Ciudad de México y su área conurbada, con todos los problemas ambientales que ello implica; las zonas erosionadas en diversas regiones del país que representan un fuerte problema en la producción agrícola y en la estabilidad de los ecosistemas, entre otros efectos. II.13. Ordenamiento territorial participativo Hart (1985) plantea que el enfoque de sistemas es una herramienta de trabajo que permite analizar cualquier fenómeno de la realidad como un sistema con sus componentes, estructura y función; para el caso del Ordenamiento Territorial Participativo (OTP) el término de sistema de producción permite abordar la producción campesina con relación a su contexto físico, biológico, económico, social y cultural. De Teresa (1993) concibe al sistema de producción o agroecosistema como una forma concreta de manejo de ecosistemas que consiste en un conjunto de prácticas productivas, ordenadas en una secuencia temporal definida, las cuales se encuentran enmarcadas en un conjunto de factores inmodificables en el corto plazo, tanto de carácter ecológico, como socioeconómico y cultural. De este modo la propuesta del OTP propone utilizar el sistema productivo local, como objeto de estudio, evaluación y análisis comunitario, paso necesario para la planeación campesina para el manejo y conservación de los recursos naturales. Las políticas ambientales contempladas por el Ordenamiento Territorial Participativo son: restauración, aprovechamiento, conservación y preservación. Esta planeación como señala Toledo (1990) requiere del reconocimiento de las unidades ambientales que conforman el espacio a apropiarse; la evaluación de las potencialidades y limitaciones derivadas de sus características sistémicas, para así lograr la optimización de la producción en concordancia con los principios ecológicos y no en su contradicción. En este sentido, el OTP busca la definición y caracterización campesina de sus unidades ambientales, las cuales se definen como áreas con características físico-bióticas que las particulariza y diferencia de otras. Las diferencias esenciales entre las metodologías de ordenamiento territorial, tanto de la visión institucional del Estado, a la cual denominaremos Metodología Técnica (MT) y al OTP como Metodología Campesina (MC), se muestran la figura 3. De acuerdo con la MT, se consideran 4 fases fundamentales para llevar a cabo el proceso de ordenamiento: descriptiva, diagnóstica, pronóstico y propositiva-normativa. Se llevan a cabo una serie de actividades que inician con una revisión documental y de cartografías de la región que se vaya a trabajar. Posteriormente se elabora un mapa base, tomando la información de INEGI. Se lleva a cabo después la fase de campo haciendo recorridos y entrevistas a informante claves para detectar la principal problemática relacionada con el uso de los recursos. Más tarde en la fase de diagnóstico se realizan talleres técnicos para observar la
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aptitud de los terrenos y definir un primer mapa preliminar de ordenamiento. En las fases de pronóstico y propositiva se llega a establecer el mapa definitivo de ordenamiento territorial. En el caso de la MC se hace énfasis en una serie de consultas y formas de participación de la comunidad a través de talleres de capacitación, asesorías, discusión de la problemática ambiental y el nombramiento de un comité de ordenamiento. Pero también se acude al uso de la cartografía y se llega a establecer un mapa de usos de la tierra en función de las capacidades de aptitud. Finalmente se define un reglamento comunitario que establece las normas a las cuales se deberán supeditar los usuarios de los recursos. Se asume que el ordenamiento territorial como estrategia de planeación que posibilita el uso más adecuado de los recursos en un ámbito de sostenibilidad, es factible en la medida que las organizaciones autogestivas se involucren y tomen decisiones en los procesos, de lo contrario no dejan de ser solamente proyectos de buenas intenciones de parte de las instituciones del Estado. La gestión como un proceso participativo y operativo en el cual los planes son un instrumento orientado a cumplir ordenadamente las decisiones que emanen de los encargados de la gestión, y a suministrar nuevas alternativas de acción. Por ello, para que se establezca la participación se debe partir del principio de que el proceso de gestión debe realizarse en ámbitos concretos y relativamente pequeños, como cuencas o microrregiones, con el fin de que los propios habitantes y usuarios de dichos espacios participen en las decisiones. En síntesis, en este capítulo se analizó la importancia del enfoque de cuenca aplicado a espacios locales, como lo hemos definido en un tramo de río, haciendo especial énfasis en la necesidad de fortalecer la gestión del agua a partir del conocimiento pleno de los actores sociales que participan en esos espacios, considerando el entorno y la discusión generada respecto a la crisis de gobernabilidad y las propuestas de organismos internacionales y nacionales como los Consejos de Cuenca. Los buenos propósitos desde un enfoque macro, deben hacerse operativos en lo local, de lo contrario siguen siendo discursos.
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METODOLOGÍA TÉCNICA
METODOLOGÍA CAMPESINA
FASE DESCRIPTIVA I
DESCRIPTIVA II
METODOLOGÍA
PRODUCTOS
METODOLOGÍA
INVESTIGACIÓN DOCUMENTAL
Archivos (Bibliografía, cartografía, información de otras áreas)
TALLER DE REFLEXIÓN. Problemática regional-OTP
ACTIVIDADES DE CONCIENTIZACIÓN
Folleto, sociodrama, videos
SIG
Mapa base (Fuente INEGI Esc. 1:50 000
PRACTICA DE CAMPO. Entrevista A informantes claves
Historia de Patrón Productivo
Mapas temáticos: clima, geología, CARTOGRAFÍA. Análisis e interpretación drenajes, unidades de terreno, pendiente de imágenes de satélite, fotografías y vegetación (Esc. 1:50000) aéreas y cartografía
Modelo preliminar de Ordenamiento Territorial Técnico DIAGNÓSTICA
TALLER TÉCNICO. Revisión y discusión de mapas de aptitud por cada uso de suelo Modelo de OT
PRONÓSTICO
PRODUCTOS
TALLER DE DIFUSIÓN DEL OTP PROMOCIÓN
Acta de asamblea (elección de comité)
CAPACITACIÓN DEL COMITÉ DIAGNOSTICO SOCIAL. Línea histórica Calendario Línea de tendencia
Conocimiento de herramientas de OTP (cartografía, fotografía aérea y fauna) Cambios en el Patrón Productivo Actividades productivas Cultivos comerciales
SALIDA DE CAMPO. Transectos
Reconocimiento general natural y físico Perfiles campesinos
TALLER DESCRIPTIVO AMBIENTAL I TALLER DESCRIPTIVO AMBIENTAL II
Delimitación de áreas de influencia, mapa de vegetación, uso del suelo, suelos, mapa de unidades ambientales
TALLER DE DIAGNÓSTICO I
Presentación de mapas técnicos de aptitud por uso de suelo
TALLER DE DIAGNÓSTICO II
Creación de escenarios
TALLER DE PRONÓSTICO Y ESTRATEGIA Mapa preliminar de OTP técnicocampesino TALLER PROPOSITIVO-NORMATIVO ASAMBLEA
Mapa de OTP técnico-campesino Reglamento comunitario
PROPOSITIVA NORMATIVA
Figura 17. Comparativo de las metodologías de ordenamiento técnica y campesina. Fuente. García, 2000.
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CAPÍTULO III. EL PAPEL DEL ESTADO Y LA ACCIÓN COLECTIVA EN SISTEMAS DE RIEGO En este capítulo se hace referencia al papel del Estado en la operación y administración de los sistemas de riego para ubicar el contexto en el que ASURCO interviene como actor social principal en el manejo del agua en la cuenca. También se abordan los conceptos teóricos que dan sustento a la acción colectiva y la autogestión como elementos que permitan contextualizar y corroborar el grado en que los actores sociales referidos se organizan e interactúan. III.1. Introducción Países y regiones inmersos en áreas con recursos naturales abundantes, por ej. tierra fértil, tierras con pastura, fuentes de regadío, bosques, pesquerías, o biodiversidad genética y de especies, muestran una tendencia a un desarrollo económico y social menor al de varios países pobres en recursos naturales. Ese ha sido el caso de varias de las actuales zonas con la mayor cantidad de áreas naturales disponibles, por ej. las selvas de la Amazonia, Indonesia, o del sureste de México. Una explicación de tal ‘subdesarrollo’ en términos económicos señala que ello se debe a la escasa reinversión de las ganancias o rentas derivadas de la extracción sobre la conservación o regeneración del recurso, de manera que la tasa de extracción es notablemente superior a la de regeneración, por lo que el rendimiento tiende a ser insostenido y en consecuencia se genera una situación potencial de manejo de recursos naturales inadecuado y conflictivo con relación a su agotamiento en el corto o mediano plazo. El problema inherente en ésta visión es, por un lado, la escasez de ahorro y reinversión de al menos parte de la renta del recurso implicado. Por otro lado, tal situación muestra también el sobre-consumo de la renta del recurso natural, lo que en ambos casos se agrava con el emplazamiento o localización del sito o región de la extracción del recurso, generalmente remoto, poco poblado, de escasa o mínima infraestructura económica, y con alta tasa de emigración (Vincent, 1996). En tal situación, los posibles remedios al agotamiento o disminución del conjunto de recursos naturales solo puede provenir de la acción remedial propuesta y realizada por la intervención regulatoria del Estado y la reinversión de parte de la renta del recurso por las empresas o corporaciones implicadas directamente en su aprovechamiento y comercialización. Otra explicación, desde una perspectiva del desarrollo organizativo institucional, sugiere en relación con el manejo y futuro de los recursos naturales, que aun cuando mermadas durante periodos históricos coloniales, existen todavía formas y organizaciones locales que a manera de capital social, pueden funcionar como un efectivo complemento para el desarrollo sostenible, en especial cuando están implicados recursos naturales de amplio uso común.
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Esta visión afirma su importancia y señala que el interés se torna especial en la situación mundial actual de sustitución del estado benefactor por una supuesta mejor y eficiente sociedad civil expresada como Organismos No Gubernamentales (ONGs) que paulatina y crecientemente irán cubriendo la ‘descentralización’ del estado y, en los casos de países latinoamericanos, al retirarse el Estado maximalista queda la posibilidad de cierto éxito relativo con relación al control y manejo de recursos naturales, en particular cuando la presencia del estado no había sido tan omnipresente y onerosa en términos locales. Esta explicación se basa en gran parte en las ideas de E. Ostrom, renombrada politóloga de la Universidad de Indiana, especializada en la teoría, nimalismo operativo de la estructura estatal por la reducción de salarios y tributación al nivel agregado o nacional. Existen al menos tres corrientes de pensamiento, cada una con sus propios enfoques, que plantean la necesidad de establecer controles claros para que los recursos puedan aprovecharse de manera organizada: en primer lugar, quien sostiene que la asignación, administración, y en general, la resolución de conflictos por el usos de recursos, debe recaer en manos del Estado; una segunda posición teórica, es la que se identifica con la argumentación de que el uso de los recursos debe basarse en la privatización y el libre juego de las fuerzas del mercado; y una tercera argumentación, la teoría de la acción colectiva, que basa sus argumentos en que los usuarios de los recursos tienen la capacidad de autorregularse, de llevar a cabo procesos autogestivos para administrar, operar y resolver conflictos de manera autosostenida. Diversas son las opiniones en relación con la ubicación del centro administrativo del agua, para algunos el lugar mas adecuado es el Estado, para otros el mercado y otras tendencias se inclinan por permitir a los usuarios organizados, como capaces de administrar; no hay consensos definitivos (Ostrom, 2001:25-26). III.2. El papel de Estado en los sistemas de riego III.2.1. La base material de las grandes civilizaciones. Palerm (2003) refiere que, la tesis de Wittfogel y la propuesta de "revolución urbana" de Childe, la cual señala a la agricultura de riego como base de la producción de excedentes y de la capacidad de coerción para que se produzcan tales excedentes, tuvieron un impacto muy importante en México al dirigir la investigación a la búsqueda de las bases materiales de grandes civilizaciones prehispánicas, tal y como la evidencia de la construcción monumental (las pirámides y ciudades descritas por los conquistadores españoles) parecía indicar. Estas bases materiales debían ser, en referencia a la hipótesis hidráulica, una agricultura de regadío capaz de producir excedentes y que, a su vez, permitía y obligaba a una organización despótica, única organización capaz de movilizar grandes contingentes de trabajo para construir las pirámides y otras obras monumentales.
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En general se acepta que en los grandes centros de civilización y especialmente en regiones deficitarias de precipitación pluvial en relación con las necesidades de agua de las plantas cultivadas –Egipto, China, Mesopotamia, parte de Mesoamérica, etc.–, la producción de excedentes tuvo como condición necesaria la práctica del regadío, que a su vez necesitó de trabajo colectivo y organización social para realizar obra hidráulica y administrar el agua, se requirió de trabajo colectivo y de poder coercitivo vía el acceso o no al agua de riego (Childe, 1997). Palerm V. (2003) señala que en el caso de los recursos hidráulicos, las grandes civilizaciones como Mesopotamia, Egipto, la India, China, Mesoamérica, los Andes, tuvieron un componente de control del agua. Menciona que, las razones que explican el vínculo entre civilización y regadío, se basan en 1] la producción de excedentes a partir del invento del arado y de los aparejos para los animales de tracción; 2] los mecanismos de coerción para que se produzcan los excedentes (capacidad de excluir de los beneficios del control del agua); 3] las obras hidráulicas, su construcción, mantenimiento, manejo y, en el caso del regadío, la distribución del agua obliga a una cohesión social donde el individuo queda sujeto a la colectividad; 4] la dimensión de la obra hidráulica y la complejidad de los conocimientos técnicos para la construcción de presas, canales, acueductos, galerías y otras obras implica la presencia e intervención de los especialistas. La construcción misma requiere de planificación y de movilización de la mano de obra, que debido a la ausencia de maquinaria implica grandes contingentes. El mantenimiento y manejo de la obra hidráulica requieren a su vez de una administración continua; administración que incluye derechos de agua, es decir un marco legislativo y jurídico, así como la protección o defensa del agua frente a otros grupos (policía y ejército). Resulta esencial para el desarrollo de toda sociedad, la base material sobre la cual se sustenta su actividad, es decir, las condiciones materiales de existencia que le permiten desarrollarse como ente social; ello implica necesariamente que toda organización parte de una base material para generar sus estructuras que le permitan mantenerse como tal. La base material para algunas organizaciones autogestivas, es por ejemplo, el recurso agua en torno al cual se desplegará toda una estrategia y definición de mecanismos que le permitan aprovechar dicho recurso de manera eficiente; en otros casos puede ser el recurso bosque como base y eje central de desarrollo comunitario; o bien los recursos escasos para la subsistencia en áreas semiáridas en donde las relaciones familiares tienen más importancia que la propia administración de los recursos. III.2.2. La hipótesis hidráulica de Wittfogel. Un aspecto central en el debate teórico ha sido el proceso bajo el cual se liga la organización social con los sistemas de riego, desde la evolución sociocultural y los orígenes de la civilización, el papel central del Estado en sociedades despóticas, según Wittfogel, y recientemente la actuación y presencia de los usuarios de los recursos en procesos autogestionarios. Este debate teórico ha analizado aspectos diversos en torno al
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riego: la necesidad de una organización donde el individuo está sujeto a la colectividad, la capacidad de movilización de las organizaciones autogestivas, el control y poder del Estado en la administración de sistemas de riego, la capacidad limitada de la iniciativa privada para construir y ampliar obras hidráulicas. La hipótesis hidráulica de Wittfogel (1966) sostiene que se requiere la intervención del Estado para que se genere un sistema eficiente tanto en la administración como en su propio funcionamiento; basándose en el estudio de sociedades despóticas como China, Egipto, Mesopotamia, India y Mesoamérica, Wittfogel (1966) explica que para el logro de las grandes obras hidráulicas se requirió de sistemas de control altamente sofisticados y centralizados por el poder del Estado a través de un sistema de gobierno altamente burocratizado, en donde los especialistas en la construcción y administración de obra hidráulica, se convierten en el núcleo de la clase gobernante de una sociedad con un Estado más fuerte que la sociedad; a lo que le denominaría despotismo oriental. Según sus argumentos, toda sociedad necesita de un elemento que de lugar a la presencia de actitudes de carácter coercitivo que conduzcan a la producción de excedentes, a partir de los cuales se sustentan las bases que permiten la evolución de toda sociedad. Witffogel (1966) señala que, mientras el hombre dependía de la caza, pesca y recolección, no tenía necesidad de inventar formas de control del agua, solamente después que conoció y aprendió el manejo reproductivo de las plantas, valoró el potencial productivo de las zonas áridas y semiáridas, que tenían fuentes de agua susceptibles de convertirse en sistemas de riego, es decir la precaria situación del agua, y la necesidad de procurar un sustento más seguro como es la agricultura, obligó a observar las fuentes naturales de humedad y a intentar controlarlas. Es en este momento de decisión histórica –aceptando que el hombre persigue las ventajas reconocidas– que surge la posibilidad de adoptar el riego y la posibilidad de desarrollar patrones despóticos de control social. La oportunidad, no la necesidad, porque debe quedar claro que Wittfogel, aclara que si las grandes empresas de control del agua pertenecen a un orden social más amplio, no crearán un orden hidráulico en toda la sociedad (sociedades multicéntricas), pero que también poca agua no lleva el control gubernamental de la misma, que el rango o umbral en el que tiene posibilidad de desarrollarse un orden social hidráulico es aquel que se ubica por encima de una economía extractora de subsistencia, más allá de centros de fuerte agricultura de lluvia, y por debajo de sociedades con cultura industrial basadas en la propiedad. Para Wittfogel, no todas las sociedades evolucionaron en la misma dirección, ni las contradicciones fundamentales se dan entre clases sociales antagónicas, existen casos donde la contradicción fundamental es entre un Estado burocrático administrador de recursos estratégicos y el resto de la sociedad. Estas sociedades tienen como base material la agricultura de regadío, el riego es el principal recurso estratégico para el desarrollo de la sociedad, está controlado por el Estado, y es mediante su manejo y administración centralizada que se finca y construye el resto del poder social. En estas sociedades hidráulicas el Estado es definido como una gran burocracia más fuerte que el resto de la sociedad. Aquí no existen las clases sociales
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de las que habla Marx, aquí no es importante la propiedad de los medios de producción sino su administración, la dinámica social no se da en las contradicciones de clases sociales, son sociedades relativamente estables, donde la dinámica del regadío explica la dinámica de la construcción social. Todos estos requerimientos en sociedades en los albores de la civilización, implican un enorme esfuerzo de inventiva tecnológica y organizativa, y cuanto mayor y más compleja la obra hidráulica mayores requerimientos organizativos. Otros autores, sin embargo, sugieren que la tesis de Wittfogel es aplicable a las sociedades industriales modernas, no en el ámbito de toda la sociedad, pero sí en el ámbito de la construcción y administración de la gran obra hidráulica (Palerm V., 2003). III.2.3. Gran irrigación y pequeño riego. Vaidyanathan (1985, citado por Palerm, 2003) señala la necesidad de un cuerpo de especialistas de tiempo completo (burocracia) para administrar grandes sistemas y apunta que el factor crítico se encuentra no en que sea una burocracia del Estado o contratada por los regantes, sino el control sobre la burocracia. Worster (1985) señala la administración burocrática y tecnocrática de los grandes sistemas hidráulicos, su análisis se basa en los Distritos de Riego y de Conservación de Estados Unidos en los que formalmente la autoridad de localiza en un comité electo por los usuarios. En algunos casos, como indica Hunt (1997), la intervención del Estado fue resultado de factores diversos, pero no resultado necesario de la misma obra hidráulica, sin embargo posible. No obstante es indudable la necesidad de especialistas de tiempo completo (burocracia) para la administración de grandes obras hidráulicas y el control sobre la burocracia establece los límites al "despotismo occidental". Agrega Palerm (2003) que, por otra parte, Worster (1985), Vaidyanathan (1985), Mabry (1996) señalan que existe una diferencia social entre el pequeño riego (la llamada hidroagricultura por Wittfogel) y la gran irrigación. Hay un límite necesario marcado por el tamaño y/o complejidad técnica de la obra hidráulica abajo del cual un sistema puede ser administrado sin personal técnico especializado, donde los regantes realizan ellos mismos las tareas fundamentales que impone el sistema de riego utilizando el cúmulo de conocimiento local para resolver problemas de operación (distribución del agua), organización del trabajo de los propios regantes para el mantenimiento, resolución de conflicto y monitoreo o vigilancia, ocupando ellos mismos todos los puestos necesarios. Estos casos corresponden a organizaciones compuestas por regantes que se caracterizan por ser agricultores de regadío minifundistas. Comúnmente se acepta que esta situación comprende a sistemas que típicamente se han denominado como "pequeños" y "comunitarios", pero también incluye a sistemas "medianos" y "multi-comunitarios”. En una revisión de casos empíricos que realizó Palerm Viqueira (2001-a) encontró que la línea de corte empírico entre ausencia y presencia de personal especializado contratado, se presenta más allá de las 10 000 hectáreas, considerando un sistema de riego desde la obra de bocatoma de una fuente natural (tal
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definición excluye a las obras de cabecera como presas), por ejemplo un canal de la huerta de Murcia 12 762 hectáreas, un canal de la huerta de Valencia 7 000 hectáreas, posiblemente el canal de Lemoore en el río Kings 13 600 hectáreas, el Comité de Vigilancia de los ríos Atoyac y Nexapa 9 145 hectáreas, posiblemente también la Acequia Real del Júcar con 21 872 hectáreas, un caso en Nepal con 15 000 hectáreas, algunas de estas organizaciones antiquísimas, otras de no más de 40 años. Generalmente la autogestión tiende a darse precisamente en ese límite de espacios y un factor es el personal contratado. Sin embargo, como en el caso de ASURCO, a pesar del personal contratado para operar 10 500 hectáreas, se mantienen sistemas de riego intercomunitarios con sólidos rasgos de autogestión. Con frecuencia existe un nivel organizativo adicional, también sin personal especializado, que reúne a sistemas sobre un tramo de río: la huerta de Murcia 25 000 hectáreas, la huerta de Valencia 16 000 hectáreas. En el caso del canal de Lemoore la Asociación a la que pertenecen, con un total de superficie de riego de 480 000 hectáreas, ya cuenta con personal especializado aunque el locus de autoridad es local; en el caso de Nepal las asociaciones de río conjuntan típicamente de 5 000 a 8 000 hectáreas. Para el caso específico del agua se recomienda que tiene que revisarse el papel del Estado, observar y analizar la dispersión institucional, las legalizaciones y actores con acciones encontradas, las pugnas de poder, las ausencias o vacíos de aplicación de leyes y reglamentos, no respeto a derechos previos, insuficiencia de datos estadísticos, centralismo, autoritarismo, y otros elementos de la gestión que complican el panorama. Los programas operativos contienen metas y objetivos contradictorios, que cuando se quieren alcanzar generan conflictos. Esto es evidente en los programas de transferencia de infraestructura de riego a los regantes (Vermillion, 2001: 3). Por su parte, Hunt (1997) menciona que no necesariamente todo sistema de riego requiere de una autoridad constituida y además que existen sistemas de riego grandes que no requieren de una autoridad central. Esta afirmación la asume con base en estudios de caso donde pequeños sistemas de riego no representan estructuras de autoridad; sistemas de riego entre 700 y 458 000 hectáreas no tienen relación entre el tamaño y la estructura de la autoridad. Además encontró un sistema de riego de 458 000 hectáreas que es manejado por los agricultores. Expone aspectos que cuestionan la centralización del Estado hacia los grandes sistemas de riego, es decir, que en la medida que un sistema de riego es muy grande y complejo, se hace presente un poder central muy fuerte. La intervención del Estado fue resultado de factores diversos, pero no resultado necesario de la misma obra hidráulica, sin embargo posible. No obstante es indudable la necesidad de especialistas de tiempo completo (burocracia) para la administración de grandes obras hidráulicas y el control sobre la burocracia establece los límites al "despotismo occidental". Por otra parte, Mass y Anderson (1986) hacen referencia a seis áreas de riego estudiadas (las huertas en Valencia, Murcia Orihuela y Alicante en España; valle South Platte-cache La Poudre; el valle de Utah y el
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valle de Kings River en los Estados Unidos) donde encuentran diferencias muy importantes en la manera de operar los sistemas de riego, en los mecanismos establecidos para resolver los conflictos, la importancia e influencia de la participación social, la distribución del ingreso, la equidad, el reconocimiento de objetivos y la influencia de medio ambiente en la organización de los sistemas de riego. El objetivo comunitario de la participación popular y el control local se pone a prueba cuando se relacionan con otros sistemas, principalmente con las autoridades superiores; con Wittfogel la Agricultura de riego llevó a centralización del poder político hasta el despotismo oriental, pero la observación de los sistemas de riego en España y USA no confirman la tesis de Wittfogel y no queda clara la tesis en éstas áreas, según el autor. En España y USA, los regantes inventaron procedimientos operativos que eludieron el poder político centralizado y despótico. Con base a los estudios de caso analizados por los autores, existen particularidades en la operación, en la administración y en la solución de conflictos de los regantes, de acuerdo con un conjunto de antecedentes culturales, de conocimiento empírico de los grupos de regantes. Y sobre todo que este conjunto de elementos se encuentran estrechamente ligados con la participación e intervención institucional, que en lo general no es posible aplicar la teoría de Wittfogel a cada una de las condiciones muy particulares. La actividad hidráulica a gran escala efectivamente requiere de muchas de las exigencias técnicas y sociales que Wittfogel indica. Tanto la movilización de grandes cantidades para la construcción y el mantenimiento de tales obras, como el reparto de agua sobre las bases equitativas entre comunidades en competencia, son factores que por igual requieren la presencia de una autoridad superior (Wheatney, 1971, pp. 298, sobre China, énfasis añadido, citado por Hunt, 1997). Hunt (1997) concluye en su estudio que los sistemas de riego por canales muy pequeños pueden ser operados sin autoridad constituida; que sistemas de riego de tamaño considerable (459 000 hectáreas) pueden ser y son operadas por comunidades de regantes locales; y, que sistemas de riego por canales de tamaño pequeño (700 hectáreas) pueden ser y son administrados por gobiernos nacionales. Estos resultados claramente cuestionan las propuestas estándar sobre la relación entre riego por canales y la estructura de autoridad. Millon (1997) indica que no existe una relación necesaria entre la práctica de la agricultura de riego como tal y la centralización de la autoridad, y que la respuesta social a la práctica de la agricultura de riego son tan variadas como las condiciones sociales y ecológicas de los pueblos que practican el riego. Enfatiza que la situación de conflicto en una comunidad de regantes debe es resuelta exitosamente cuando existe cierto acuerdo y tolerancias entre sus integrantes, la centralización desempeña un papel fundamental. El estudio de siete sociedades, lo conducen a señalar la importancia de identificar los rasgos más específicos de los grupos o comunidades de regantes a fin de establecer relaciones de organización social, de los procesos a
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través de los cuales se lleva a cabo el reparto del agua, los mecanismos de solución de conflictos y el aporte teórico que es posible generar a través de un sistema social basado en el riego. A partir de la discusión del grado de intervención y el papel del Estado en la administración y operación de los sistemas de riego, una argumentación concerniente a la participación de los usuarios para tales fines, es que ellos mismos pueden desarrollar capacidades desde su propia lógica y concepción organizativa en un contexto de autorregulación y autogestión, y no sólo en el manejo de recursos hidráulicos, específicamente en sistemas de riego, sino en otra gama de recursos naturales de los cuales dependen social, cultural y económicamente. Palerm (2003) hace una síntesis de los principales argumentos de investigadores que difieren de la propia argumentación de Wittfogel en los siguientes términos: a) No es necesario que el Estado opere el sistema de riego, los sistemas de riego pueden y son operados por los usuarios mismos de una forma democrática, es decir sin la necesidad de una autoridad burocrática externa (Maass y Anderson, 1976, Millon, 1997). b) La ausencia del Estado en el manejo del sistema de riego no implica una ausencia de autoridad (Hunt, 1997). c) La presencia de autoridad interna puede ser manejada de una forma democrática, al impedir que sus autoridades tomen decisiones arbitrarias, con lo que la autoridad interna puede ser controlada por los regantes (Maass y Anderson, 1976). d) Los regantes pueden defender sus intereses frente al Estado (Maass y Anderson, 1976). e) La organización social para la construcción, conservación y reparto de agua de los sistemas de riego implica necesariamente una gran cohesión social con su contraparte de conflicto implícito (Maass y Anderson, 1976, Millon 1997, Millon et al., 1997). f)
La ausencia de una institucionalización y tradicionalización de normas para el reparto de agua lleva a conflictos serios que hacen necesaria la intervención externa (Millon et al., 1997) y aún existiendo esta normatividad institucionalizada puede estallar un conflicto serio, especialmente en casos de sequía (Millon, 1997).
g) La ausencia de una institucionalización y tradicionalización de normas para la movilización de los regantes para el mantenimiento del sistema de riego lleva al deterioro y eventual destrucción del sistema, a menos que intervenga el estado en este proceso (Millon, 1997). h) Aún en los sistemas más tradicionalizados e institucionalizados se encuentra que el conflicto es un rasgo permanente del sistema (Millon, 1997, Maass y Anderson, 1976); y se hace hincapié en que la
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organización social de los regantes debe ser capaz de resolverlos si el sistema va a tener continuidad (Maass y Anderson, 1976). i)
En casos de desaparición o deterioro de la autoridad centralizada propia de los regantes o externa, la tradicionalización e institucionalización de normas no parecen ser suficientes para evitar y/o resolver el conflicto y garantizar un sistema de riego sustentable (Mitchell, 1975).
Sin embargo, parece que el grado de centralización por parte del Estado en la administración y operación de recursos hidráulicos está orientado hacia grandes obras y sistemas de riego y en otros casos, sistemas de riego pequeños, son los propios usuarios los que pueden establecer mecanismos de autorregulación, como lo refiere Palerm V (2003). Por lo anterior, el debate teórico de la llamada hipótesis hidráulica ha conducido a la argumentación distinta de una teoría de la acción colectiva en el manejo de los recursos, incluyendo el agua, en la cual los propios usuarios pueden desarrollar sus facultades y capacidades para autorregularse y establecer mecanismos de regulación, administración, operación y resolución de conflictos, sin necesidad de que un Estado centralista y con acciones de coerción, regule y opere los sistemas hidráulicos para que éstos se mantengan y perduren en el espacio y el tiempo. Actualmente el papel del Estado está en plena discusión, tanto en su dinámica interna porque se observa una dispersión institucional, legalizaciones y actores con acciones encontradas, pugnas de poder, ausencias o vacíos de aplicación de leyes y reglamentos, no respeto a derechos previos, insuficiencia de datos estadísticos, centralismo, autoritarismo, y otros elementos que complican el panorama. Los programas operativos contienen metas y objetivos contradictorios, que cuando se quieren alcanzar generan conflictos (Vermillión, 2001), como en su actuación ante la posible movilidad del centro de gravedad de la gestión de los recursos entre ello el agua. El centro de la discusión acerca de que tipo de propiedad lleva hacia una mejor gestión de los recursos naturales, y cuál es el optimo en las fronteras de intervención del Estado o la Iniciativa Privada sigue vigente, y evidentemente en esta polémica está incluido el agua. Las opiniones fluyen en el ámbito, académico y político con diversos matices. III.2.4. La autogestión en sistemas de riego. De acuerdo con Palerm V (2003) el modelo de administración de sistemas de riego a cargo de los mismos regantes, es decir, autogestionarios: a) Ha sido un modelo muy efectivo, según constatan casos centenarios a través del mundo (Valencia, Murcia, Bali, Nuevo México); los espacios hidráulicos más grandes administrados de esta manera son de 20 000 hectáreas y posiblemente hasta 35 000 hectáreas; no obstante lo típico son espacios
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más pequeños. Posiblemente hay problemas de escala, los sistemas hidráulicos más grandes y complejos necesitan de especialistas calificados de tiempo completo. b) Parece tener ciertas ventajas en lo que se refiere a costos, desde la perspectiva del pago de cuotas c) Tiene ciertas ventajas cuando la agricultura no es un negocio tan próspero o cuando hay crisis severas en la producción, por sequías o inundaciones o caídas estrepitosas de precios en los mercados nacionales o mundiales. d) En ciertas escalas, el control local, con su bagaje de conocimientos es quizá más efectivo; cuando menos es un modelo demostradamente muy sustentable. e) Se caracteriza por constar de capas organizativas en comunidades, canales generales, tramos de río, etc., que en un organigrama parecerían corresponder a un esquema jerárquico, pero que en realidad corresponden a espacios de competencia o de autoridad de cada capa organizativa. Cada capa organizativa elige a los representantes para la siguiente capa. Hay un intenso flujo de información de “abajo” hacia “arriba” y viceversa. Según Palerm, V. (2003), la autogestión tiene características particulares y depende a su vez de varios factores, entre ellos: a) La capacidad para construir obra hidráulica (Maass y Anderson, 1976, Herrera y Lasso, 1994); b) El tamaño del sistema y el número de usuarios. Donde a mayor tamaño y número de usuarios mayor dificultad autogestiva (Vaidyanathan, 1985, Mabry, 1996, Worster, 1985); c) La capacidad de organización es mayor a nivel de comunidad que a nivel multicomunitario (Millon et al., 1997); d) El conocimiento previo de manejo y la tradicionalización del manejo (la tradición considerada como un conocimiento validado por experiencias empíricas previas). Donde a mayor conocimiento y mayor tradicionalización mayor capacidad autogestiva (Millon 1997, Millon et al., 1997, Maass y Anderson, 1976); e) Inhibiciones a la organización autogestiva. Donde a mayor intervención del Estado en la administración mayor inhibición del proceso de organización autogestivo (Ostrom, 1990, 1999, Gelles, 1998); f)
La estructura de la organización para la administración: la existencia de niveles organizativos u organizaciones “anidadas” (Ostrom 1990, Poder, 1994-a y b, Pradhan, 1989);
g) En principio la organización y los niveles organizativos deben corresponder a las necesidades técnicas, debe haber una correspondencia entre la parte física (infraestructura hidráulica y/o curso natural del agua) y la social. Donde a diseño organizativo más congruente mayor capacidad autogestiva (Palerm Viqueira et al., 2002, Pimentel et al. 2000, Poder, 1994-a y b, Pradhan, 1989); h) La capacidad de organización es mayor cuando se comparte infraestructura hidráulica a la que se da mantenimiento por parte de la organización, y es menor cuando se comparte únicamente una fuente de agua. No obstante es una potente fuerza de movilización coyuntural y de organización para la defensa del agua frente a otros (Fernea, 1997);
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i)
Pueden existir diferencias en la capacidad organizativa entre niveles organizativos (Millon et al., 1997);
j)
La organización varía en el tiempo (períodos del año de mayor requerimiento de agua, o años de sequía) y en el espacio (frecuentemente hay diferencias organizativas entre la cabeza y la cola de un sistema) (Palerm V., 2001-b);
k) La importancia crítica del riego en el patrón de cultivo como presión organizativa (factor ecológico). Donde a mayor restricción en el acceso al agua para el patrón de cultivos imperante mayor organización (Wade, 1988, 1995). Por lo anterior, se puede decir que los regantes enfrentan dos problemas, uno que podría llamarse interno, es decir, que tiene que ver con su propio aprendizaje organizativo y simultáneamente técnico para operar el sistema de riego; el otro, externo, referido a la aceptación por el Estado (y de la sociedad en general) de su capacidad limitada o mermada debido a la "invisibilidad" de las organizaciones autogestivas. Agrega Palerm V. (2003) que la problemática de aceptación sobre la capacidad organizativa, el escepticismo sobre la capacidad técnica de los regantes (IMT, 2002); no obstante que otros ingenieros en su momento señalaron que "son buenos para conservar" (Herrera y Lasso, 1994), o el ejemplo de Bali en el cual la propuesta de los técnicos hizo caer la producción y provocó la infestación por plagas antes controladas (Lansing, 1991), así como la durabilidad misma de las instituciones junto con los sistemas de riego (Ostrom, 1990, Rivera, 1998). En síntesis, se puede destacar que los procesos de participación por parte de organizaciones autogestivas juegan un papel fundamental en el manejo y la conservación de los recursos naturales de que disponen; existe una diversidad de prácticas en el manejo de los recursos naturales que se llevan a cabo a partir de estructuras organizativas de organizaciones sociales y comunidades rurales. En todo manejo racional de los recursos y más aún cuando se aprovechan racionalmente, detrás de ello, está generalmente un actor social con cierto grado básico de organización que puede ser autogestionario en cuanto la toma de decisiones que realiza al interior de la propia comunidad y se establecen vínculos estrechos de acuerdo con las leyes naturales. III.3. Teoría de la acción colectiva III.3.1. Manejo de recursos comunes. Una alternativa que explica la posibilidad de que los sistemas de riego, y en general para otra gama de recursos, pueden ser regulados y perdurables en el tiempo, es la teoría de la acción colectiva en la cual se argumenta que los propios usuarios tienen la capacidad de autorregularse, de llevar a cabo procesos autogestivos que les permitan administrar, operar y resolver los conflictos de manera autogestionaria.
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Desde la principal justificación, la de su eficiencia económica, se argumenta a favor señalando que la internalización de las externalidades derivadas o asociadas con recursos naturales de uso y/o manejo en común dejará de recaer en la sociedad o estado ‘nacional’ para ser ‘absorbida localmente, lo cual a su vez otorga el derecho correspondiente al control y manejo. Una situación problema relativa, es la que debido a varios siglos de control colonial, muchas formas organizacionales autogestivas fueron minadas y en gran parte hasta eliminadas. Afortunadamente para la descentralización de la autoridad, aun existen y se han documentado varias de tales experiencias en las que el desarrollo local pudo quedar bajo el control local, incluido el manejo colectivo de recursos naturales tales como tierras de cultivo, bosques, tierras de pastoreo, fuentes hidráulicas de regadío y abasto, pesquerías, y más recientemente áreas de reserva de biodiversidad. El proceso de la devolución del control y manejo a la acción colectiva local, denominado institucionalmente por el Banco Mundial (BM) como ‘transferencia de la autoridad’ y en estudio para su operación mediante ‘políticas para la devolución’, asume que la problemática de la pobreza rural incluye además de la degradación de los recursos naturales implicados, el descuido e ignorancia sobre las formas locales de adaptación y resolución de conflictos, por lo cual es necesario su estudio detallado, en especial de manera participativa (Scherr, Merril-Sands y Shepherd, 1995). Este nuevo enfoque institucional para la ‘devolución de autoridad’, considera tres hechos como premisas básicas: 1) la limitación operativa de los nuevos estados bajo la globalización, por lo cual se pierde la capacidad convencional de regular, coercionar, monitorear y dirigir; 2) la promoción mundial de formas de gobierno basadas en la democracia y la participación social, lo cual aunado al conocimiento y necesidad local del recurso como sustento, otorgan al nivel local un nuevo potencial para el uso y manejo de recursos naturales básicos; y 3) la minimalización del Estado más su Ajuste Estructural, junto con la creación de ventaja comparativa a partir de reducir el valor monetario de recursos naturales, los productos primarios y la fuerza laboral, contribuyen a generar un estado sin recursos para la inversión pública en el monto necesario para el establecimiento de políticas redistributivas, lo cual junto con presiones de instituciones y corporaciones ‘globales’ (incluidas las de la filantropía) hace necesario y hasta obligado la realización de las políticas de ‘devolución de autoridad’ (Swallow et. al., 1997). Por lo anterior, la cuestión de la acción colectiva y el manejo de recursos naturales en forma común, plantean la posibilidad de que bajo ciertos principios de diseño de instituciones locales, facultan la durabilidad de largo plazo de sistemas de manejo de recursos que los usuarios han concebido, por ello, se debe reconocer y en un momento dado, fomentar las organizaciones locales con el fin de que los usuarios de recursos comunes, “no se vean atrapados” y lleven sus modos de actuación a la destrucción de recursos sino al aprovechamiento “racional”, al mantenimiento de los sistemas pero con la actuación regulada del propio
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Estado y de las empresas privadas cuando así se requiera en espacios bien definidos. La cuestión política es un asunto preponderante, cuando intervienen muchos actores y/o usos múltiples de un mismo recurso. Treinta y tres años han pasado desde que Garrett Hardin (1968) publicó su influyente artículo The tragedy of the commons. Al principio, mucha gente estuvo de acuerdo con la metáfora de Hardin en la que los usuarios de un bien comunal están atrapados en un proceso inevitable que conduce a la destrucción del recurso del que dependen. El usuario “racional” de un bien común, argumenta Hardin, utiliza el recurso hasta que los beneficios esperados de sus acciones igualan los costos esperados. Debido a que cada usuario ignora qué costos se imponen sobre los otros usuarios, cada decisión individual se acumula hasta un trágico sobreuso y, finalmente, la potencial destrucción del bien común cuyo acceso es abierto. Las soluciones propuestas por Hardin eran el socialismo o la privatización de la libre empresa (Hardin, 1968, citado por Díaz e Hidalgo, 2003). La rigidez de la declaración original de Hardin ha sido usada por muchos eruditos y políticos para justificar un control central del gobierno sobre todo bien común o “combinación de recursos”, y también para mostrar una visión debilitada y pesimista de la perspectiva humana. Los usuarios se presentan como si estuvieran atrapados en una situación que ellos mismos no pueden cambiar. Así, se argumenta que las soluciones deben ser impuestas sobre los usuarios por autoridades externas. Aunque indudablemente hayan ocurrido tragedias, es también obvio que por millares de años la gente se ha auto-organizado para administrar los bienes comunales o combinación de recursos, y los usuarios frecuentemente han visualizado instituciones sustentables para gobernar a largo plazo estos recursos (Díaz e Hidalgo, 2003). III.3.2. La autogestión y organización social en el manejo de recursos. El manejo de recursos por parte de las organizaciones sociales, y en particular de aquellas que tienen como principio fundamental la autogestión, es un aspecto que toma cada vez mayor relevancia dentro de la corriente del denominado desarrollo sustentable, orientado tal manejo en el sentido no sólo en los límites del conservacionismo, sino también visto como un medio que permita un nivel adecuado en su aprovechamiento, sin poner en riesgo los recursos para las generaciones presentes y futuras. El manejo de recursos comunes es un aspecto que permite el desarrollo de estrategias de carácter autogestionario y como señala Ostrom (1996), se involucra una amplia variedad de recursos tales como los sistemas de riego, tierras de pastoreo, bosques comunales y los recursos presupuestarios de la propia organización. Para la teoría neoclásica la organización es un sistema abierto en donde intervienen factores externos, los cuales condicionan las formas de organización y definen particularidades internas relacionadas estrechamente con la sociedad. La organización desde el punto de vista de la teoría socialista tiene como eje
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fundamental la propiedad social de los medios de producción buscando siempre el completo bienestar y el libre desarrollo del hombre. Pero la participación social vista desde el punto de vista en su relación con las distintas formas de intervención que llevan a cabo dos o más individuos, según White (1996) puede tomar hasta 4 formas diferentes según la función que está implícita: a) mostrar o exhibir algo o a alguien ante él o los otros (participación nominal); b) servir de medio a un fin ulterior (participación instrumental; c) permitir la expresión de opiniones o demandas (participación representativa); d) actuar tanto como medio y como fin, como por ejemplo capacitar a alguien para que pueda ejercer su derecho de demandar y al mismo tiempo influenciar y/o actuar en el sentido de su logro (participación transformativa). La aparente transparencia de la participación enmascara el hecho de que puede adquirir distintas formas para atender diversos intereses, con lo cual el concepto adquiere una plasticidad de acomodo a un amplio rango de propósitos, lo que justifica su amplia adopción institucional. Por ello, una genuina participación orientada a cosas más allá de buenas intenciones, demanda de la precisión de los intereses en juego, lo cual ayudaría a mostrar que el uso en el desarrollo de un mismo término que tiene múltiples connotaciones, puede restringir su interpretación a la acordada desde un inicio entre las instituciones y los actores involucrados, evitando así la típica ambigüedad de retórica y resultados (Pérez, 2000). La forma superior de la participación es la transformativa, donde los grupos menos aventajados se involucran en la formulación de opciones, en la toma de decisiones y la realización de los actos colectivos en contra de toda situación de injusticia o inequidad en su contra. Es en este sentido se asumirá el concepto de participación autogestiva de las organizaciones para el manejo de sus recursos, y concretamente en lo relativo al ordenamiento territorial participativo, como la postura en que los usuarios tienen capacidades de organización, que se organizan en función de sus necesidades y condiciones materiales de existencia, y que por tanto, lo que se requiere es reconocer que la capacidad autogestiva posibilita mantener un recurso, y un sistema de recursos, sin caer en la degradación de los mismos. Geilfus (1977) por su parte señala que el proceso participativo consta de una serie de etapas o “escalones” que van desde “la pasividad” o mera información sobre algo (en su supuesto beneficio) hasta el “autodesarrollo” o desarrollo de capacidades e iniciativas propias sin espera de intervención externa alguna. Tales “escalones” deben estar conformados por una serie de elementos como: el suministro de información; la consulta para la participación; el establecimiento de incentivos para la participación (grupos y metas de acción); y, la interacción participativa con miras a apropiarse de la formulación y evaluación de proyectos de desarrollo.
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Toledo (1990) asume una estrategia teórica para estudiar la racionalidad ecológica de la producción campesina basada en los intercambios de materias y recursos energéticos, para ello considera necesario rescatar los conocimientos del campesino que ha desarrollado para el aprovechamiento de los recursos naturales y que le han permitido sobrevivir. Esta riqueza de conocimientos es precisamente un punto esencial que posibilita la intervención y la participación social en los procesos de toma de decisiones y la importancia que desempeña en un momento dado la organización autogestionaria para consolidar su propia organización. Cada cultura o civilización construye una imagen diferente de su naturaleza, concibe de manera distinta los bienes o riquezas encerrados en ella y, como consecuencia de lo anterior, adopta una estrategia particular de uso (o desuso). Las maneras y los grados como las diferentes culturas afectan a la naturaleza, dependen de las formas que adopta la producción, pues en última instancia toda estrategia de uso de los recursos responde a una racionalidad históricamente determinada. Estas racionalidades operan a su vez como diferentes visiones del mundo y distintos paradigmas sociales (Toledo, 1990). Por lo anterior, se puede entender entonces que los recursos naturales y culturales constituyen la base de cualquier estrategia de desarrollo e inciden en la gama de posibilidades para su organización y gestión. Es decir, se requiere de una base material a partir de la cual sólo es posible generar una estrategia organizativa, así, varios estudios de caso demuestran que es en torno a un recurso la base a partir de la cual se conforman las organizaciones autogestionarias y que en la medida en que exista la lucha y supervivencia por un recurso como elemento de cohesión, perdurarán en tanto el recurso exista. Parra (1982) menciona que “los valores culturales se entretejen con el saber de la comunidad sobre sus condiciones de producción manifestándose tanto en la división y formas de trabajo, como en el conocimiento del medio, incluso en sus ritos y mitos tradicionales. Estas formas de cohesión social y autosuficiencia productiva son las que permiten mantener en la actualidad la producción de varias regiones marginadas en condiciones de autosuficiencia aunque en niveles de productividad menores en relación con la productividad del campo en otras regiones del país. Las técnicas en uso alcanzan un alto grado de complejidad, articulándose con elementos de la organización social y con las formaciones ideológicas de las comunidades. Estas prácticas autogestionarias de conservación y aprovechamiento ambientalmente compatible de los recursos, permiten sostener a una amplia población marginada, que llega a porcentajes mayores del 50 % de la población total de algunos países y regiones, la cual no podría ser incorporada productivamente a la agricultura comercial, a la industria y a los servicios urbanos.
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La revalorización de los conocimientos tradicionales y la revitalización de economías autogestionarias y participativas para satisfacer las necesidades básicas de las comunidades rurales a través de los beneficios económicos, sociales y ambientales que aporta esta estrategia productiva, son apenas incipientes. Sin embargo, el papel de los recursos naturales en los patrones de desarrollo ha sido tradicionalmente el de apoyar la base de la producción de bienes y servicios; han sido valorados a partir de la relación costobeneficio establecida por el mercado, la cual no incorpora aún los costos ambientales de su explotación. La visión incompleta que deriva de esta concepción ha colaborado en la explotación irracional de dichos recursos, con la consecuente destrucción de la base de los mismos que, como se ha mencionado, apoyan no sólo las actividades económicas regionales, sino la vida misma en la biosfera. La cultura es un concepto amplio, complejo que se puede entender como la expresión de un conjunto de valores que incluye una diversidad de objetivos, costumbres, puntos de vista, sistema de significaciones, de técnicas y prácticas productivas que ha desarrollado el hombre para satisfacer sus necesidades en diversas etapas de la historia. La cultura presenta diversos aspectos interrelacionados que no son otra cosa que la forma de expresión de la misma. Así se tiene la cultura material (tecnología base productiva) y una no material (organización social, educación, ideología, artes, lenguaje, formas de pensamiento). La cultura constituye un sistema de mediaciones entre el hombre y la naturaleza, incluyendo sus propias transformaciones. En este sentido las actividades del campesino para apropiarse del medio natural son mediadas por la cultura, que actúa en muchos casos como amortiguadora de la degradación ambiental, o más aún como reproductora del ambiente natural. Los aspectos culturales de las comunidades y organizaciones autogestivas desempeñan un papel fundamental en las formas de integración y métodos de apropiación de sus recursos naturales y productivos, de ahí que la identificación de los sistemas de manejo, responden a una lógica distinta a la posición institucional del Estado. Por su parte la cultura vista en el ámbito del manejo de recursos, un sistema de valores ambientales que orienta a un conjunto de comportamientos individuales y colectivos relativos al uso racional de sus recursos; a la vigilancia de las agencias sociales sobre los impactos ambientales de los proyectos de desarrollo; a la organización de la sociedad civil por la defensa de sus derechos ambientales; y a la participación de las comunidades en los procesos de autogestión. En este contexto es como las organizaciones autogestionarias tienen una amplia perspectiva de actuación con principios de identidad, equidad y solidaridad en el manejo y apropiación de los recursos. En el ámbito rural existe un complejo de relaciones sociales regionales que definen características específicas de organización de las comunidades para disponer y manejar los recursos. Así, Ostrom (1996) señala que muchas de estas organizaciones pueden ser consideradas sólidas o “robustas” en el sentido de que las reglas que regulan sus operaciones cotidianas, han sido diseñadas y modificadas con el tiempo, de
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acuerdo con un conjunto de reglas de opciones colectivas y opciones constitucionales. Las reglas específicas que se aplican en estas organizaciones robustas, difieren considerablemente según cada caso. Dada la gran variación en las reglas específicas, la sostenibilidad de estas organizaciones no puede ser explicada por la ausencia o presencia de una regla en particular. Agrega Ostrom (1996) que una parte de la explicación que se puede ofrecer para la sostenibilidad de estas organizaciones, se basa en el hecho de que las reglas particulares realmente presentan diferencias. Al ser diferentes, las reglas particulares toman en cuenta atributos específicos de los sistemas físicos, de las visiones culturales del mundo y de las relaciones económicas y políticas que existen en el entorno. Si no existieran diferencias en las reglas, los usuarios no podrían tomar ventaja de los rasgos positivos de un recurso común local, o evitar las trampas que pueden ocurrir en un contexto pero no en otros. Debido a la enorme diversidad de recursos (pastos, bosques, pesquerías, tierra de cultivo, regadío); de condiciones económicas, políticas, culturales y sociales, parece que no existe un molde o modelo que sea adecuado de manera universal. De ahí que resulta importante considerar que la capacidad de cooperación resulta contingente a cada contexto humano específico, lo cual de tener antecedentes de tradición en tal sentido puede resultar más favorable para cada caso particular de devolución de derechos y manejo de recursos bajo regímenes de uso común. De tal manera que en casos de ausencia de tal tradición local de cooperación (reciprocidad o autoayuda), se puede estar en una situación potencial de ineficiencia de la acción colectiva o incapacidad organizativa, lo cual puede requerir de facilitamiento y ayuda ‘externos’ si se desea efectividad y eficiencia en el manejo delegado de los recursos naturales. Ello puede ser válido para situaciones en las que haya un uso común o múltiple de recursos, como de sistemas de derechos de propiedad con desigualdades evidentes entre las que se encuentre la exclusión o minimización extrema de algunos individuos que dependan de recursos naturales para sustentar su vida. III.3.3. La organización autogestiva en el manejo de recursos. El diccionario francés Larousse define a la gestión como la acción de administrar la realización de una diligencia o actividad o proceso para lograr el efecto benéfico proporcional al esfuerzo, sea un bien tangible o intangible. El diccionario español Cosmos define el verbo gestionar como la realización de diligencias (sin actividad, trámite, empeño) para el logro de algún objeto o propósito. ¿Cómo determinar entonces los límites en los cuales una organización es considerada como autogestiva?; ello con el propósito de comprender la dinámica, el contexto y los principios bajo los cuales se rigen este tipo de organizaciones ya que desempeñan un papel fundamental en el manejo de los recursos naturales. La autogestión sólo puede entenderse en el momento en que un individuo o grupo de individuos llevan a cabo
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acciones comunes que les son necesarias para operar o administrar un recurso, para lo cual se asume el principio de una base material como sustento de la autogestión y la acción colectiva. De lo anterior se desprende que los usuarios del recurso se ponen de acuerdo para definir, qué hay que hacer, quién debe hacerlo, cómo, dónde y cuándo debe hacerse. Esta actitud de los usuarios es lo que entendemos por acción colectiva. La acción colectiva tiene que ver con algunos elementos esenciales como la concertación, la solidaridad, la extensión del problema y las ventajas que se pueden alcanzar con ella (Munk, 1999). Pero también hay otros aspectos que deben resolverse bajo esta perspectiva de la acción colectiva como es la resolución de conflictos, señala Ostrom (1996) que lo que constituye una sanción eficaz varía de un sistema a otro, cuando los usuarios consideran las reglas como legítimas y viven en un pueblo pequeño donde la mayoría de las oportunidades futuras de beneficio mutuo están basadas en su reputación como personas de confianza, el temor a comentarios adversos, por sí solo, podría ser suficiente para impedir que la mayoría viole las reglas. Las ideas fundamentales detrás del concepto de autogestión, en último término, coinciden en alto grado con las antiguas ideas del humanismo, que se identifica con: la libertad, la autodeterminación, la solidaridad y la igualdad. Esto significa que el concepto de autogestión es un entronque o una filosofía del ser humano, de la vida y de la sociedad, que tiene dimensiones por lo menos en tres niveles: en el ámbito ideológico, en el político y en el técnico. Tiene alcances en el ámbito ideológico porque es una concepción de la existencia y de la vida que busca la creación de una nueva sociedad. Tiene dimensiones políticas por que pretende cambiar el orden establecido, lo cual significa una transferencia de poder desde las minorías que lo detentan hacia la mayoría que gana el sustento con su esfuerzo y trabajo. Por último tiene dimensiones técnicas ya que naturalmente trata de utilizar los métodos más eficientes para alcanzar los objetivos buscados, incluyendo métodos nuevos de carácter participativo y democrático, “...la búsqueda de la libertad y de la autodeterminación han constituido de siempre una especie de continuo en la historia humana ...buscar formas superiores de organización y de vida” (Espinoza, 1983:66-68, citado por Pimentel, 2003). Sin embargo, si se requiere resolver los conflictos cuando en un espacio en el que se presentan diversos usos y usuarios, parece necesario la actuación hasta cierto punto de la regulación del Estado, por una parte, y de una mayor capacidad y facultad en la toma de decisiones de los actores sociales involucrados de parte de los usuarios. Una organización autogestionaria se mueve en un amplio ámbito de relaciones sociales de producción que corresponden no necesariamente a un solo modo de producción o formación socioeconómica. Además el hecho de compartir recursos comunes, no significa que la propiedad tenga que ser necesariamente de
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carácter social, sino que es posible desarrollar una estrategia común a partir de una propiedad individual, pero para hacer esto posible se requiere definir todo un esquema con reglas claras como señala Ostrom (1996). Las nuevas instituciones son buscadas o deseadas principalmente en términos del retiro del Estado benefactor y el ascenso del mercado como fuerza mundial rectora del orden social, lo cual justifica la identificación y valoración de las formas en que los grupos exitosos se organizan y fortalecen con relación al manejo de un recurso con uno o varios grupos de usuarios, de cobertura o tamaño diverso y de disponibilidad temporal o marcadamente estacional. Puesto que las reglas de uso de recursos deben ser de acatamiento colectivo, además de tiempo para su aceptación gradual requieren de la participación comunitaria, la cual puede orientarse a la valuación de costos y beneficios relativos a varias estrategias de manejo alternativas. La participación, también resulta importante porque solo de esa manera se pueden auto legitimar las instituciones que emerjan localmente y cuya funcionalidad depende del establecimiento autogestivo de compromisos que no pueden en tal sentido ser decretados ‘desde afuera’. A lo que si se puede contribuir desde afuera es al suministro de información, a catalizar el análisis de problemas y opciones, a señalar panoramas y estrategias exitosos en contextos parecidos, en aportar conocimiento técnico y legal y en general a fortalecer la capacidad organizacional local. Por tal razón, resulta fundamental considerar a la cuestión política para abordarla mediante la formación de coaliciones o estrategias entre los diferentes grupos o sub-grupos de usuarios por producto o especie o área, los aportadores de servicios y facilidades tales como OGs y ONGs, y las corporaciones mercantiles o normativas, como los principales actores que deben negociar y consensuar para lograr acuerdos y comportamientos sobre derechos, obligaciones y funciones específicas para cada actor involucrado. Por otro lado, la participación social, popular o de cualquier otra forma adjetivada, se basa en tres supuestos básicos: 1) que la cesión de oportunidades a las poblaciones puede permitir superar gran cantidad de restricciones enfrentadas de manera común; 2) que se permite así la expresión de la libre voluntad para remediar conflictos y asegurar de manera pacífica el logro de objetivos materiales; y 3) que la cesión de capacidad de control (usurpada por instituciones o reglas externas impuestas por el estado o el Mercado), posibilite la auto-organización mediante formas suaves de investigación participativa, interacción dialógica y concientización, de manera que los grupos se motiven para la acción colectiva (Geylfus, 1997). De tal manera, el desarrollo autogestivo se orienta al establecimiento de procesos operativos mediante los que, de manera endógena o propia, las poblaciones y grupos reconocen y discuten sobre sus propios problemas y llegan a plantear propuestas u opciones correctivas, incluyendo conocimiento y reglas, tomando
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en las propias manos –sin intermediarios operativos directos– al conjunto de actividades que permitan el manejo local en búsqueda del beneficio común. Por lo anterior, la ayuda externa organizacional puede dirigirse en una primera instancia a que la gente identifique de manera clara los recursos que tiene a su alcance, de manera que el respaldo al involucramiento colectivo pueda facilitar el establecimiento de confianza y acuerdos así como la rendición de cuentas tanto sobre recursos como sobre relaciones sociales (capital social). La posibilidad del desarrollo autogestivo será así referida a la capacidad de autopercibir, de manera colectiva, que tanta capacidad material tiene o no la comunidad para asumir por sí misma su propio destino o estilo de vida asumido. De ésta forma, este enfoque autogestivo correspondería a un enfoque del desarrollo orientado a los recursos encomún, para el cual son esenciales la participación, la organización y la constitución de capacidad, comunitarias o al menos grupales (Ngunjuri, 1998). Existen diversas evidencias de instituciones u organizaciones locales que manejan o pueden manejar recursos de manera autogestiva e incluyente, con esquemas bien definidos para resolver sus conflictos y que en el contexto del retiro del Estado constituyen una posibilidad viable para mantener y reproducir procesos autogestionarios de larga duración. Parece no aplicarse un modelo único para toda organización autogestionaria de recursos debido a la gran diversidad de los mismos y a las condiciones económicas, culturales, políticas y sociales tanto del entorno a las organizaciones como al interior de ellas. Es importante destacar que la participación de toda organización autogestionaria es un elemento esencial para legitimar sus reglas, resolver los puntos de conflicto y que sólo desde el interior de la propia organización es factible asumir con racionalidad el uso de los recursos y sus propia designación y planeación; desde el exterior, es decir, el entorno, será importante disponer de la información pertinente y de facilitadores quienes pueden catalizar un proceso dado de integración organizativa. La participación por sí misma, orientada para determinada actividad de corto o mediano plazo, no necesariamente es condición suficiente para lograr efectos deseados de acción colectiva en el largo plazo, relacionada con el manejo sostenido de los recursos. En este caso, se requiere incentivar la propia organización mediante subsidios regulados que fomenten la participación activa para alcanzar realmente el desarrollo sustentable. La capacidad de organizaciones autogestivas en las que los regantes mismos se gobiernan y realizan ellos mismos las tareas de operación contiene ciertas características y restricciones, es decir la organización no es el resultado automático de la existencia de obra hidráulica. III.3.4. Principios de diseño de organizaciones autogestivas. ¿Cuáles son las razones por las cuales, en grandes obras de riego, no se producen los benéficos esperados? ¿de qué forma se involucran los usuarios de los recursos para que los sistemas sean sostenibles?. Son algunos cuestionamientos que parte de la teoría de la acción colectiva aborda para explicar
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con sus propios argumentos que cuando los usuarios de un recurso intervienen bajo ciertos principios bien definidos, es posible que los sistemas sean autosostenibles y de larga duración. En este sentido Ostrom (1996) señala que las principales causas atribuibles a la falta de una infraestructura para obras de riego sostenibles son: 1] una tendencia falsamente optimista en el análisis inicial de costo-beneficio; 2] sobrevaloración del rendimiento agrícola que se obtendría; 3] baja inversión en costos ordinarios relacionados con la operación y mantenimiento de los sistemas. De estas causas, en las obras de riego diseñadas desde la administración del Estado, según los planes que se elaboran, supuestamente se calcula que los beneficios serán por mucho, muy altos en relación con los costos, también se calculan o estiman altos rendimientos agrícolas, que al momento de llevar a la práctica los proyectos, los rendimientos resultan muy inferiores a lo planeado; y por último, no se invierte lo suficiente para la operación y administración de las obras diseñadas, lo que impacta en resultados negativos. Cuando los usuarios no participan en la toma de decisiones de los proyectos concebidos desde la perspectiva del Estado, se generan incidentes en el uso y la apropiación de los recursos tales como: la construcción ilegal de tomas, ruptura de candados, extracción de agua durante la noche, sobornos, amenazas y otras acciones orientadas a persuadir a los funcionarios a asignar más agua. Uno de los prejuicios que ha caracterizado a gran parte de la planificación de los proyectos de riego en países en desarrollo ha sido suponer que los proyectos grandes producen mayores beneficios. Sin embargo, existe considerable evidencia que indica que los proyectos más pequeños –obras de riego menores– ofrecen mejores resultados que los proyectos más grandes (Ostrom, 1996). Una de las limitaciones que tienen los proyectos impulsados por el Estado sin considerar la participación e intervención de los usuarios en la toma de decisiones, es que se aboca la mayor parte de los recursos en el desarrollo del capital físico, es decir, en la construcción de la obra de riego, dando muy poca importancia al desarrollo del capital social, es decir, las organizaciones, grupos de usuarios o instituciones creadas de manera autogestiva y que tienen un gran potencial para intervenir y hacer suyos los proyectos, lo que podría llamarse apropiación. El diseño de instituciones implica crear formas nuevas de relaciones entre individuos. El proceso de diseño institucional es bastante diferente del diseño de ingeniería. Como lo ha demostrado la experiencia en la organización de campesinos a través de las últimas décadas, dar a las personas proyectos o esquemas organizativos no cambia los incentivos y el comportamiento de estos individuos. Tampoco el problema es tan sencillo como organizar a los campesinos. Muchos incentivos adversos enfrentan a los ingenieros de diseño, formas de construcción y funcionarios responsables del funcionamiento y mantenimiento de los sistemas de riego. Tanto el fracaso en lograr la sostenibilidad del proyecto como el fracaso en organizar a los campesinos ilustran una falta de comprensión, ampliamente extendida, de cómo se forman las instituciones eficaces a través del tiempo (Ostrom, 1996).
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En algunas regiones, los campesinos han estado organizados por largos periodos de tiempo, y las organizaciones campesinas existentes son bastante eficaces. Generalmente se tiende a decir con mucha facilidad que los usuarios no están organizados, pero habría que ver en qué sentido se hace tal planteamiento. Desde la lógica del campesino o del usuario del agua tratándose de sistemas de riego, el hecho es que por ejemplo en el caso de ASURCO, los usuarios siguen manejando sus recursos bajo esquemas organizativos antiquísimos, independientemente de los cambios en las políticas de Estado y las nuevas disposiciones para “crear organizaciones” formales como son las Asociaciones Civiles, para que a través de ellas los usuarios tengan la posibilidad de llevar a cabo los procesos de gestión. Como señala Chambers (citado por Ostrom, 1996), los campesinos no pueden ser organizados por “persuasión o decreto” y “sólo participarán si ellos ven que se benefician al hacerlo”. El concepto de institución que desarrolla Ostrom (1996), es fundamental como punto de partida para reconocer, que los grupos autogestionarios se caracterizan por un conjunto de principios que les denota su propia “institucionalidad”, es decir, la institución es, simplemente, el conjunto de normas efectivamente utilizadas por un conjunto de personas (las normas operativas o reglas en uso) con la finalidad de organizar actividades repetitivas que producen resultados que afectan a esos individuos y que podrían afectar a otros. Por lo tanto, una institución de riego es el conjunto de normas para suministrar y utilizar el agua de riego en un lugar determinado. Ostrom (1996) hace referencia a un conjunto de principios de diseño que caracterizan a la mayoría de los sistemas sólidos organizados por los propios usuarios de los recursos comunitarios. Estos principios son: [1] la definición claramente de linderos. Los individuos u hogares con derechos a retirar unidades de recursos del recurso común y los límites del recurso común en sí, están claramente definidos. Esto significa que al interior de una comunidad se deben definir quiénes tienen derecho y quienes no al beneficio de los recursos comunes, lo que permite que exista una regulación para su aprovechamiento y conservación; 2) congruencia entre las reglas de apropiación y de provisión y las condiciones locales. Las reglas de uso que restringen el tiempo, lugar, tecnología y/o cantidad de unidades del recurso están relacionadas con las condiciones locales y con las reglas que norman la provisión del trabajo, materiales y/o dinero requeridos para mantener el recurso y la organización; 3) arreglos de elección colectiva. La mayoría de los individuos afectados por las reglas de funcionamiento están incluidos dentro del grupo que puede modificar esas reglas; 4) supervisión. Hay supervisores que auditan activamente las condiciones físicas y el comportamiento de los regadores y que son responsables ante los usuarios y/o son los usuarios mismos; 5) sanciones graduales. Los usuarios que violan las reglas de funcionamiento son susceptibles de recibir sanciones graduales de parte de los demás usuarios, de los funcionarios que responden ante éstos, o
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de ambos; 6) mecanismos de resolución de conflictos. Los usuarios y sus funcionarios tienen rápido acceso a foros locales de bajo costo para resolver los conflictos entre usuarios, o entre éstos y funcionarios; 7) reconocimiento mínimo del derecho a organizarse. Lo derechos de los usuarios a diseñar sus propias instituciones no son objetados por las autoridades externas o del gobierno; y 8) empresas concatenadas. Las actividades de asignación, aprovisionamiento, supervisión, sanción, resolución de conflictos y gestión están organizadas en capas múltiples de empresas concatenadas. Los principios señalados son una propuesta teórica y práctica para explicar los mecanismos a través de los cuales los usuarios de los recursos definen las formas y procedimientos más factibles para mantener un cierto grado de organización social. Es importante el aporte que hace la autora en el sentido de explicar las características de la participación social como medio esencial que permite de manera sostenida y de larga duración, la operación, administración y mantenimiento de recursos comunes en manos de organizaciones autogestionarias. Al caracterizar los principios bajo los cuales se manifiesta la organización social, cabe preguntarse, ¿qué es lo que mueve a una comunidad para organizarse?, ¿bajo qué circunstancias responden a un esquema de integración social y de cooperación mutua para perdurar como organización? Habiendo estudiado principalmente pesquerías, pastizales, bosques, y sistemas de riego, el pensamiento de Ostrom ha trascendido hasta las mega-instituciones rectoras de la globalización, de manera que el manejo auto-gestionado de recursos empieza a ganar círculos de influencia de amplio alcance para la instauración mediante programas y proyectos de corte ‘participativo’. Se afirma en tales apreciaciones que la cohesión grupal se facilita por un número pequeño de usuarios, por la homogeneidad de sus miembros en términos de valores compartidos y dependencia económica del recurso, y si la membresía permite que los beneficios netos se distribuyan de manera sustancial y equitativa (McCulloch et al., 1998). Por ejemplo, se indica que entre campesinos de Sri Lanka, su incapacidad organizacional se debió a su amplia membresía, la heterogeneidad cultural, la falta de acceso a infraestructura de caminos y comunicaciones, y su aversión al riesgo. Un punto de énfasis y cuestionamiento para la operacionalización de la acción colectiva, es el relativo al porque no se da o facilita el manejo colectivo de recursos. Se considera la carencia de incentivos económicos para la participación, pero también el tiempo implicado y las tensiones sociales o gratificaciones derivadas. Así por ej., donde hay incentivos suficientes pero se carece de mecanismo propios de ‘gobernación’, los facilitadores externos pueden desempeñar una función instrumental para desarrollar los mecanismos locales (Ensminger, 1992). Esto, se puede considerar como la contribución a reducir los costos de transacción de la organización, que para ser sostenibles, deben institucionalizarse para que no dependan de la acción o decisiones de una sola persona.
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Según Boelens (1998) la equidad está relacionada con la “justicia social”, con el sentimiento de que algo es ‘razonable’ y ‘aceptable’. Generalmente, se refiere a la percepción que las personas tienen de una relación socialmente justa entre objetos determinados en una situación de intercambio, entre derechos y obligaciones, entre beneficios y cargas, y entre ventajas y desventajas. Por lo tanto, la equidad está directamente relacionada con reglas y procesos de construcción de reglas y también con el intercambio y distribución de los recursos materiales. Es decir, que en función de los intereses, usos y costumbres de los grupos de usuarios que manejan sus recursos, definen su propia lógica de equidad y de justicia social. Cada cultura, subcultura, región, comunidad campesina o asociación de usuarios de agua ha construido, y todavía está construyendo, sus propios conceptos heterogéneos y locales sobre la equidad. Sin embargo, la imposición por otras culturas o clases de ciertas nociones sobre lo que es ‘equitativo’ tiende a causar la pérdida de la conciencia, los valores y la autonomía locales. Esta imposición niega el carácter heterogéneo y las prácticas particulares de equidad en situaciones y lugares específicos. Paradójicamente, actúa de una forma que destruye la equidad misma. Los conceptos propios de equidad son reemplazados cada vez más por definiciones externas que vienen a regular las relaciones formales y la vida diaria local. III.4. El mercado y la transferencia de los sistemas de riego III.4.1. Antecedentes. Uno de tantos aspectos que llaman la atención de la denominada política de modernización del campo impulsada en México en los últimos años, es lo relativo a la transferencia de la operación, conservación y administración de los distritos de riego a sus asociaciones de usuarios. Estos cambios se formalizaron a partir de 1989 con la creación de la Comisión Nacional del Agua (CNA) y se señalaron los propósitos generales de las acciones de política hidroagrícola con el Programa de Modernización del Campo 1990-1994. En el Plan de Modernización del Campo 1990-1994 se insistió en la necesidad de transferir los distritos de riego a los usuarios como única vía que podría permitir eliminar las ineficiencias, incrementar la producción y la productividad en el campo. Se señala que “una mayor participación de los usuarios en el manejo de la infraestructura hidráulica es condición necesaria para su buen funcionamiento”. Tal parece que el reconocimiento de la importancia de que los usuarios del agua deben ser considerados como sujetos y no como objetos, se toma en el extremo como un elemento de justificación para aceptar en toda su amplitud el modelo de desarrollo impulsado a partir de la década de los ochenta sin cortapisas. Lo cierto es que tales medidas de política para el campo responden a un modelo de desarrollo donde se apuesta a que el mercado debe ser la mejor opción para una adecuada asignación de los recursos, donde la participación del Estado debe ser mínima y limitarse en todo caso a la regulación pero no al fomento a través del manejo de recursos. No es posible asumir que el mercado será la opción más adecuada para generar un
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desarrollo más equitativo, pero tampoco se trata de defender esquemas de manejo burocráticos ineficiencias ancestrales por una excesiva intervención y regulación del Estado en sistemas que bien pueden operar y administrar los propios usuarios locales. Para hacer operativa la propuesta de modernización en materia de política hidroagrícola, nace la CNA como órgano desconcentrado de la SARH, hoy de la SEMARNAT, con el fin de impulsar una nueva política para el manejo de las aguas nacionales, derivándose de éste objetivo el Programa Nacional de Descentralización de los Distritos de Riego bajo el Plan Nacional de Desarrollo (1989-1994). El programa de descentralización o de transferencia en el caso de los distritos de riego, fue creado para establecer un sistema de responsabilidad conjunta entre la CNA y los usuarios de los sistemas de riego. El objetivo general del programa de transferencia era asegurar que los sistemas de riego públicos se volvieran autosuficientes. Sin embargo, no es una tarea sencilla de resolver porque existen factores externos que no están al alcance y control de los usuarios para hacer de la agricultura de riego una actividad rentable que les permita su capitalización y autosuficiencia. La opción por el mercado lleva implícito el concepto de competitividad, y este es incapaz de asegurar el mantenimiento de la vida, el concepto de propiedad privada tampoco sirve para la gestión de ecosistemas, el concepto más potente y sugestivo teórica y empíricamente es el de la cooperación (Aguilera, 1991:176-177, citado por Pimentel, 2003). III.4.2. La transferencia de los sistemas de riego en el mundo. La transferencia de los sistemas de riego en administrados por el Estado hacia los usuarios del agua, es un movimiento global aplicado en distintos países que se viene impulsando a partir de la década de los años ochenta, cuyos resultados y experiencias son diferentes. La transferencia en el manejo de los sistemas de riego puede ser definido como una reducción de la intervención gubernamental y su correspondiente expansión hacia los usuarios del agua a través de instituciones locales. Esta transferencia está orientada hacia distintas acciones que deben asumir los regantes en materia de mantenimiento de la infraestructura, solución de conflictos internos por el agua, distribución y derechos del agua, rehabilitación de los sistemas, asignación de los derechos del agua y planeación de los calendarios de cosechas, entre otras. Las razones más comunes de los distintos gobiernos para llevar a cabo la transferencia del agua son: incapacidad de los propios gobiernos para financiar los costos del riego en la operación y el mantenimiento de los sistemas de riego, la incapacidad de los gobiernos para recuperar los costos de operación y mantenimiento hacia los usuarios del agua, y en general, debido a un conjunto de deficiencias en que han incidido las instituciones gubernamentales. Sin embargo, la propia transferencia no implica necesariamente un retiro total del Estado, sino que se requiere delimitar el grado de su intervención, así como la propia
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participación de los usuarios, para hacer de los sistemas de riego organizaciones realmente autogestionarias. A la vez, la propia transferencia no garantiza que los usuarios “dispongan” por decirlo de alguna manera, de las estructuras organizativas adecuadas o que correspondan con la infraestructura hidráulica por recibir. En la Conferencia Internacional sobre Transferencia para el Manejo de la Irrigación celebrada China en 1994, se señaló la importancia que significa este movimiento a nivel mundial, a través del cual se han obtenido experiencias de diversa índole en los países donde se está impulsando ésta política. Algunos de los aspectos analizados fueron los relacionados con la recuperación de los costos para el mantenimiento y la operación de los sistemas de riego por parte de los usuarios; el fomento de la intervención de la iniciativa privada, sobre todo en grandes obras de riego, como en los casos de Bangladesh, Pakistán y Nigeria; convenios con contratistas para el manejo del agua, ya sean contratistas no gubernamentales o asociaciones de usuarios para realizar el trabajo, como en Filipinas; franquicias a través de las cuales el gobierno otorga el derecho a organizaciones no gubernamentales para sustituir un servicio de riego por un tiempo definido, como es el caso de Huan, China; programas de concesiones-subsidios donde el gobierno apoya alguna parte de los costos de energía como en varios estados de la India; inversiones conjuntas entre agencias y usuarios, generalmente en partes iguales del total de los costos, como en muchos sistemas de riego en China; agencias que llegan a convertirse financieramente autónomas con el apoyo inicial del Estado a través de rentas públicas, como en Filipinas y recientemente en Nigeria; asociación de agencias y usuarios, donde los usuarios tienen una gran participación en la planeación y asignación del agua, en el mantenimiento y la operación de los sistemas, como en muchos casos de China y México; experiencias importantes de devolución de funciones y del control de los sistemas a los usuarios como en Indonesia, Filipinas, Sri Lanka, México y Colombia; el retiro de funciones del gobierno, sin tener una actividad relevante en distintos niveles como es el caso de Senegal; privatización de activos, es decir, la conversión de las propiedades del gobierno a organizaciones no gubernamentales o a individuos que en este caso se incluye tanto la infraestructura como los derechos de agua, como sucede en Bangladesh, Pakistán y Nueva Zelanda (Douglas, 1995). Se agrega en el documento referido que de las experiencias a nivel mundial en cuanto a la transferencia de los sistemas de riego, no existe un modelo único universalmente aplicable. Se enfatiza que los sistemas de riego operados y administrados por los usuarios tienen mejor posibilidad de manejarse con más responsabilidad y ser sostenibles. También Sagardoy (2000) hace una revisión de la difusión de los programas de transferencia en las regiones de Asia y África, donde refiere que las razones para la implementación de estas políticas responden a la necesidad de reducir los subsidios a la operación de los sistemas, deterioro de los sistemas debido a una mala conservación, insatisfacción de los usuarios con la gestión pública, entre otras. El modelo predominante que los países han adoptado en los programas de transferencia es el denominado “manejo conjunto” donde se transfiere la gestión de los canales de orden secundario o terciario y el sector público mantiene la gestión
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de las estructuras de regulación (presas de almacenamiento y derivación) y toda la estructura de conducción y distribución principal. Los usuarios se organizan en Asociaciones de Usuarios (AU) teniendo como ámbito los canales menores. En los sistemas de riego con aguas superficiales transferidos se nota una reducción de las tarifas debido a un mejor uso de los recursos internos, como es el caso de la mano de obra principalmente. En aquellos con aguas subterráneas hay un incremento de las tarifas pero hay también una reducción del consumo. La relación entre transferencia y productividad no resulta evidente. En general se notan modestos incrementos de la productividad de la tierra pero con frecuencia estos ya ocurrían también antes de la transferencia y probablemente eran resultado de mejores prácticas de cultivo, de efectos climáticos o de rehabilitaciones efectuadas. III.4.3. La transferencia de los distritos de riego en México. La transferencia de los sistemas de riego es una línea de política agrícola que responde a la visión de que el mercado debe ser la mejor opción que permita la asignación correcta de los recursos; ello, en virtud de la ineficiencia del Estado para administrar la gestión del agua. De cualquier manera, ya sea con mayor o menor intervención del Estado, se requiere de la conjunción y del esfuerzo de diferentes actores para hacer posible un cambio orientado a mejorar y superar una gama de problemas a los cuales se enfrentan cotidianamente los usuarios del agua, como son: la falta de mantenimiento en las obras de riego, mejorar los procesos para la distribución del agua bajo los principios de equidad, entre otros. El proceso de transferencia ha sido complejo, pero sobre todo que no ha culminado con el simple hecho de que administrativamente se llegue a transferir el 100 % de los distritos de riego a las asociaciones de usuarios. Esto sólo constituye una parte de la transferencia y lo que sigue vigente es el proceso de consolidación de las organizaciones de regantes, identificar y reconocer la importancia de sus formas internas de regulación, de la propia necesidad permanente de intervención de parte del Estado con lo que le corresponde asumir como promotor y regulador del desarrollo y en gran medida también el compromiso con el que deben participar el sector privado, las instituciones de enseñanza e investigación, y más que nada la de los propios usuarios del agua. Por otra parte, el proceso de transferencia no puede aislarse del entorno económico, político y social bajo el cual se desarrolla la propia dinámica nacional e internacional, y que en gran medida dependen de este entorno las expectativas esperadas para los sistemas de riego en manos de los usuarios. Sin embargo, los propios usuarios siguen manteniendo vigentes ciertas formas de organización porque la experiencia así les demuestra por qué les son funcionales, independientemente de algunos cambios en el entorno. Según Téllez (1994) la superficie total irrigada de los 79 distritos de riego que están en operación, representa 60% del área bajo riego (3.4 millones de ha.). La mayoría de estos distritos requieren de subsidios federales para su operación, ya que las cuotas no son suficientes para cubrir los costos de mantenimiento. El 40 %
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restante (2.8 millones de ha.) se encuentra repartida en unidades de riego y aprovechamientos de particulares que cubren íntegramente sus costos de producción. El subsidio en los costos de operación de los distritos provoca una baja eficiencia de operación, una mayor demanda de agua, un desperdicio del recurso (se calcula que este desperdicio es cercano a 50 % del agua extraída) y problemas ecológicos, como el agotamiento del manto acuífero. En la actualidad existe un mercado de aguas dentro de los distritos de riego que cuenta con poca seguridad jurídica. Por otra parte, Marín y Torregrosa (1995) mencionan que son 77 los Distritos de Riego que existen en el país, los cuales cubren el 60 % del total del área regada y otras 27 mil pequeñas unidades de riego. Con esta visión tal parece que el simple hecho de transferir los Distritos de Riego a los usuarios, resolverá automáticamente todos los problemas de ineficiencia, de mantenimiento en las obras y de productividad para hacer una agricultura de riego más redituable. No es suficiente hacer partícipes a los usuarios del agua para resolver los problemas relacionados con el manejo del agua, también es indispensable generar una cultura diferente para asumir los cambios, adaptarse a ellos y generar nuevas estrategias que permitan una mayor corresponsabilidad entre el Estado y los usuarios. Señala Palacios (1998) que de acuerdo a un censo realizado por la CNA en 1996, de una superficie registrada de 3 366 651 hectáreas en los Distritos de Riego, es posible regar 3 084 198 hectáreas pero debido a diferentes problemas, la superficie regada es aún menor: 2 539 406 hectáreas con un padrón de 536 438 usuarios. En el caso de las Unidades de Riego, la superficie susceptible de regarse no se conoce con detalle, pero según el Colegio de Postgraduados existen 22 772 unidades de riego registradas con una superficie total de 1 709 723 hectáreas; pero además se tiene información de otras 16 526 aprovechamientos no registrados que dominan un área de 864 468 hectáreas, que al sumarse se obtienen 32 298 aprovechamientos con una área total de 2 574 191 hectáreas. Por su parte Escobedo (1997) hace referencia a la importancia que tiene el pequeño riego en México, y acotando el concepto lo define como aquellos sistemas que se han denominado como unidades de riego, es decir, todo aquello que no conforma un distrito de riego y que no es administrado por el Estado a diferencia de los distritos. Acude a diferentes fuentes y señala que el pequeño riego es muy importante en México debido a la superficie que comprende de 2.5 millones de hectáreas, de un total de 5 millones de hectáreas de riego. Menciona la falta de información para comparar la productividad agrícola entre los distritos de riego y las unidades de riego, pero según informes del periodo 1974-1981 el autor refiere que los agricultores beneficiados con pequeño riego, sin tantos apoyos como los productores de gran irrigación, llegan a obtener los mismos rendimientos por hectárea. Palacios (1995) menciona que la transferencia de los distritos de riego en México puede atribuirse a diferentes razones: el deterioro de la infraestructura de riego por la carencia de un mantenimiento adecuado,
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la reducción de fondos para la operación y el mantenimiento y la reducción de los subsidios gubernamentales; en 1988 los cargos de agua sólo cubrieron el 15 % de los costos de operación y mantenimiento. Agrega que, después de realizar trabajo de campo en los Distritos de Riego en Delicias, Chih., Río Mayo y Río Yaqui en Sonora; y Valle del Carrizo en Sinaloa, la opinión general de los usuarios fue que la transferencia había tenido un impacto positivo; el mantenimiento de la infraestructura es más barato y oportuno al estar en manos de los usuarios; para reducir los costos de administración, sugiere que el tamaño de los módulos de riego deberían de manejar entre 5 000 y 10 000 hectáreas. Definitivamente con la transferencia de los distritos de riego a los usuarios se da un giro muy importante en la política del manejo del riego por parte del Estado, pero se requiere de un gran esfuerzo tanto del Estado como de los propios usuarios para mejorar los sistemas y desarrollar expectativas diferentes que permitan superar deficiencias como la falta de mantenimiento en las obras, reactivar la actividad agrícola, hacer un uso más eficiente del agua, promover las formas organizativas propias de los usuarios, ajustar la ley para una adecuada distribución del agua, hacer rentables las propias asociaciones de usuarios, y sobre todo fomentar el desarrollo de las capacidades de los propios usuarios para crear las entidades necesarias que permitan desarrollar estrategias y prácticas en la gestión integrada del agua. En cuanto a los avances de la transferencia de los distritos, se reporta que al 30 de junio de 1998, se tenía transferida una superficie de 3 millones 80 mil hectáreas a 448 mil usuarios, organizados en 406 Asociaciones Civiles y 10 Sociedades de Responsabilidad Limitada de Interés Público y Capital Variable, teniéndose con esto, 66 distritos totalmente transferidos, 9 en forma parcial y se continúa avanzando en las áreas aún sin transferir en los 6 distritos restantes, contemplándose concluir el proceso de transferencia en el año 2000. Para la Asociación Nacional de Usuarios de Riego (ANUR), (1998) la transferencia de los distritos de riego al 31 de julio de 1998 tenía un avance del 91% lo que representó 3 082 720 hectáreas a 448 475 usuarios; de éstos 338 348 son ejidatarios y 110 127 pequeños propietarios organizados en 406 Asociaciones Civiles y 10 Sociedades de Responsabilidad Limitada de Interés Público y Capital Variable teniéndose así, 66 distritos totalmente transferidos y 9 en forma parcial. Así, faltaban por transferir a esa fecha 288 490 hectáreas; pero aquellos módulos con menos de 6000 tenían limitaciones para lograr la autosuficiencia. Para fines de 1999, se habían transferido el 94 % del área dominada por los distritos de riego a 423 organizaciones de usuarios, que operan, conservan y administran las redes secundarias de canales y drenes; además se han creado 10 Sociedades de Responsabilidad Limitada, que ya están operando y conservando las redes mayores de canales, drenes y caminos. Los resultados obtenidos de este proceso, en general han
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sido positivos; sin embargo, existen problemas en varios de los módulos y en algunos distritos, principalmente en los más pequeños y con menos recursos. Las finanzas de algunos módulos no son buenas, la conservación de las obras de varios distritos es deficiente y en algunos casos se han producido problemas de tipo socioeconómico que han afectado la operación, conservación y administración de sus respectivos módulos de riego (Palacios, 2000). De acuerdo con la CNA (1999), para inducir y garantizar el uso eficiente del agua, se ha transferido la infraestructura de los distritos de riego a los usuarios. Para julio de 2001, se había transferido una superficie de 3.3 millones de hectáreas a 525 mil usuarios de los cuales 387 mil son ejidatarios y 138 mil pequeños propietarios organizados en 444 Asociaciones Civiles y 10 Sociedades de Responsabilidad Limitada. La superficie transferida representa el 98 % de la superficie total de los 82 distritos de riego del país. Debido a las acciones realizadas y al aumento de la cuota por servicio de riego, el grado de autosuficiencia financiera de los distritos pasó de 43 %, en 1989, año en que se inició la transferencia, a 69 % en el 2000. Sin embargo, de toda la superficie con infraestructura de riego, en el año 2000 solamente el 76 % se regó. Desde la óptica de la “intelligencia” todo parece que la transferencia ha resultado hasta el momento un proceso con resultados positivos, pero ¿cuál es actualmente la situación que hace diferente a los usuarios respecto a los tiempos en que la operación, administración y mantenimiento de los sistemas de riego dependían directamente del Estado?, ¿han mejorado sus condiciones de vida y de trabajo después de la transferencia de los sistemas de riego?, ¿se han incrementado los niveles de productividad agrícola?, ¿la actividad agrícola es ahora más competitiva que antes de la transferencia? ¿qué hay de todo ese conocimiento, valores y costumbres no escritas pero que rigen en gran medida el comportamiento de los regantes?. Estas son algunas interrogantes que vale la pena reflexionar y tratar de responder para valorar el papel desempeñado por las políticas de transferencia en el desarrollo rural. Aunque no es el propósito de la presente investigación, profundizar en las causas de éstos cuestionamientos, se verá que en el caso del río Cuautla, para los usuarios de riego les ha sido un tanto indistinto ese proceso de transferencia porque a nivel comunitario se mantienen las formas organizativas desde y a partir del mismo reparto agrario y las dotaciones de agua. Sin embargo, es cierto que con la transferencia del Distrito de Riego a las asociaciones, y en particular, en la del río Cuautla, los usuarios han venido conformando ciertas estructuras internas que les permiten intervenir en los procesos de gestión con mayor presencia que en el tiempo en el que el Distrito de Riego realizaba todas las actividades relacionadas con el manejo y la operación de sistema. Parece confirmarse la tesis de que en la medida en que los usuarios tienen un propósito que los una para organizarse, lo hacen por cuenta propia siguiendo patrones y reglas de uso acorde a su percepción, y no esperanzados a que la organización provenga desde “fuera”.
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III.4.4. Subsidios-costos. Se ha justificado que la transferencia de los sistemas de riego implica necesariamente una disminución de los subsidios por parte del Estado, por un lado, y un incremento en los costos del agua para los usuarios, por otro. En el primer caso, a pesar de que no sólo es una declaratoria, sino que es una realidad en la operación y mantenimiento de los módulos, lo cierto es que no se conoce la magnitud de la reducción de los subsidios y sobre todo el nivel de impacto en la recuperación y autosostenimiento de las organizaciones de regantes. Al respecto, Johnson et al. (1996) señalan que “el programa de transferencia ha permitido que el gobierno reduzca los subsidios a los distritos de riego, ha eliminado muchos de los problemas sindicales en los distritos, ha permitido que los usuarios se hagan cargo del control de la operación y mantenimiento a nivel módulo y, en la mayoría de los casos, ha mejorado el mantenimiento”. Agrega Johnson et al. que el programa de transferencia en México se estableció para pasar la carga financiera del riego del gobierno y sus subsidios a los usuarios que recibían los beneficios del agua de riego. Con el retiro de los subsidios, fue inevitable que aumentaran las tarifas de agua de los módulos. Pero reiteran los autores que los incrementos no han rebasado más allá de un 4 % de los costos iniciales y en general que no representan los costos de agua más del 10 % del total de los costos de producción. Sobre este aspecto de las cuotas de riego, la mayoría de los estudios de caso reportan que es necesario incrementar las cuotas para poder sostener las actividades de operación de los módulos de riego; además en varios de los casos no se tienen los suficientes recursos para dar mantenimiento a los canales y a la infraestructura de riego. El rezago en las cuotas de riego se debe fundamentalmente a problemas de una acelerada inflación, a un mayor incremento de los insumos y ello requiere estar actualizando constantemente las cuotas, pero resulta un tanto difícil para que los usuarios asuman los cambios rápidamente. Lo anterior se puede observar en el caso del río Cuautla porque a decir del presidente de la mesa directiva de ASURCO, “los usuarios no aceptan fácilmente los incrementos en las cuotas a pesar de que se les explique claramente la necesidad de recaudar mayores recursos para mejorar el servicio; muchos usuarios siguen pensando que la instancia encargada de operar el sistema es “Recursos Hidráulicos” cuando esa dependencia hace ya mucho que desapareció y ha costado mucho trabajo hacer entender a los compañeros para que se den cuenta que ahora somos nosotros mismos los responsables de otorgar el servicio, dar el mantenimiento y conservar las obras ” Según informes de la CNA, con la transferencia de los distritos de riego a los usuarios organizados, se concluyó una etapa de protección excesiva para los distritos de riego en operación, lo que está reflejándose en una participación directa y responsable de los usuarios en el manejo de sus recursos y en la ejecución de sus programas de operación y conservación de sus sistemas de riego. A partir de la implementación de la transferencia, se ha venido incrementando anualmente la recaudación en los distritos de riego, estimándose que actualmente se tiene cerca de 80 % de la autosuficiencia financiera de los mismos.
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La reducción de los subsidios por parte del Estado es uno de los temas centrales de la transferencia de los sistemas de riego, pero no existe la información precisa que permita hacer una evaluación del impacto en volumen de recursos que ello significa. Sin embargo, no se trata simplemente de conocer por conocer el nivel de disminución de los subsidios por parte del Estado, sino de explicar dicha disminución en función de su repercusión en el manejo eficiente del agua, de autosuficiencia financiera, así como de una mayor participación e intervención en la toma de decisiones de parte de los usuarios para mejorar sus procesos de producción. Palacios (2000) señala que las inversiones a precios constantes en la totalidad de los distritos de riego del país, han venido disminuyendo a partir de 1992 a una tasa anual de 7 %. Esta situación se debe a que los ingresos de las Asociaciones han venido disminuyendo, aun con los aumentos que se han dado en las tarifas de riego; las inversiones han disminuido considerablemente. Así, hasta 1990 el 100 % de la inversión fue de la CNA, con un componente de la participación de los usuarios mediante la tarifa de riego de 37 % y para 1997, la inversión por parte de la CNA fue de solamente 10 %. Esta disminución de inversiones en la conservación de las obras es preocupante, ya que puede ser una de las causas por las que las superficies cosechadas en los distritos han tenido una tendencia desde poco menos de 3.6 millones de hectáreas en 1985, hasta menos de 3 millones de hectáreas en los años recientes. Como ejemplo de los aumentos en las cuotas de riego, en el distrito 011, Alto Lerma, en el estado de Guanajuato, se aumentó la tarifa de riego de $ 9.50/hectárea-riego, hasta $ 45.00/hectárea-riego, es decir, alrededor del 500 %. En varios distritos para lograr la autosuficiencia, los aumentos se lograron mediante incrementos sucesivos en dos a tres años (2000). III.4.5. Eficacia. Uno de los propósitos de la transferencia de los sistemas de riego en México y el mundo, es mejorar sus procesos de operación, administración y mantenimiento. A pesar de que se reitera que dicha transferencia ha traído consigo mejoras sustanciales respecto del manejo tradicional de los sistemas de riego, no se conoce con detalle el nivel de impacto. Lo que en otros tiempos cuando se fomento a la gran irrigaciones asumiendo que a partir de grandes proyectos, se irradiarían grandes beneficios, en la actualidad se considera que es la pequeña irrigación la que, manejada a través de los propios usuarios, será y desempeñará una mejor alternativa para hacer viables los sistemas de riego. Hay estudios de caso en los que la transferencia de los sistemas de riego en manos de los usuarios, evidencian mayor participación y responsabilidad, aspecto que les ha permitido involucrarse en el control y la administración del riego. Pero habría que preguntarse hasta dónde los especialistas que operan los sistemas de riego pertenecientes a los usuarios, realmente responden a las expectativas esperadas y en qué grado se
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han comprometido a manejar eficazmente los sistemas de riego para beneficio de los productores. En que grado también siguen manteniéndose ciertos grupos de interés de parte de los regantes que persiguen propósitos distintos a los de mejorar la dinámica de trabajo en los módulos de riego y las asociaciones de usuarios. Parece ser que es un proceso todavía muy incipiente en el que falta gran camino por recorrer y en donde los usuarios del agua dispongan de los cuadros técnicos propios, con una cultura propia en torno a reconocer la necesidad de su participación fuera de todo tutelaje y a la vez, generar esquemas organizativos que les permitan aprovechar y promover una participación constante y responsable por parte del Estado para impulsar y generar desarrollo en el campo. Ricaud y Domínguez (2000) mencionan que la transferencia del Distrito de Riego 041 del Río Yaqui, en el Estado de Sonora, ha sido uno de los mayores retos enfrentados por los usuarios ya que periódicamente se presentan problemas de escasez en la disponibilidad de los recursos hidráulicos. Mediante la aplicación de políticas administrativas, de operación y conservación, han logrado una optimización sin precedente de los diferentes recursos. Ha sido posible conservar la infraestructura del Distrito en óptimas condiciones, permitiendo que la operación sea más eficiente y se logren sustantivos ahorros de volúmenes de agua que anteriormente se perdían en la conducción. De igual forma los programas de dotación volumétrica y las constantes campañas de concientización sobre el buen uso del agua hacia los productores, han rendido fruto, trayendo consigo grandes beneficios en materia de ahorro de agua. La eficiencia en el manejo del agua, aparentemente ha mejorado desde que se inició la transferencia, principalmente la de conducción, sin embargo, la mejoría en parte se debe a un control más estricto en el pago por servicio de riego, es decir, antes se entregaba más agua que no se reportaba. No obstante, la eficiencia por manejo de canales probablemente ha mejorado poco. La eficiencia en el uso del agua durante la aplicación del riego, es bastante baja y no parece que haya mejorado significativamente desde el inicio de la transferencia. Se estima que la eficiencia total en el uso del agua es actualmente del orden del 40 %, compuesta en un 65 % en conducción y un 60 % en la aplicación. Aunque no todo el 60 % se desperdicia, porque una parte contribuye a la recarga de los acuíferos y otra, la que escurre, puede ser utilizada aguas abajo de los distritos, principalmente los que no colindan con el mar. La eficiencia de aplicación podría mejorarse considerablemente si los usuarios del agua tuvieran estímulos; si el agua se entregara por dotación volumétrica, podría mejorarse mucho esta eficiencia, lo que permitiría aumentar la superficie regada y posiblemente incrementar rendimientos de los cultivos. También la eficiencia de conducción puede incrementarse si se conservan mejor los canales y se mejora el manejo del agua, mediante la instalación de sistemas de supervisión (Palacios, 1995).
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Agrega Palacios (1995) que muchas de las asociaciones de usuarios han tenido problemas financieros de consideración, ya que el proceso inflacionario no les ha permitido lograr que los ingresos se mantengan por arriba de ella, además, muchos distritos han sufrido periodo de sequía en años recientes, que ha propiciado un ingreso menor, principalmente en los distritos que tienen tarifas volumétricas, o por hectárea-riego. También se observa en varias asociaciones que su asignación de gastos no corresponde a sus necesidades por capítulo de inversión, por una administración deficiente, ocasionando déficit en áreas prioritarias, como en la conservación de las obras, o de los equipos, o aún en la distribución del agua de riego. Algunas medidas estratégicas que se ha considerado para mejorar los sistemas de riego incluyen: el programa de riego parcelario (cuyos propósitos son los de consolidar el proceso de transferencia de los distritos de riego, mejorar la productividad agrícola y la rentabilidad económica de las unidades de producción, mejorar la eficiencia de riego y la conducción, y contribuir a la estabilización de los acuíferos sobreexplotados); el programa de uso pleno de infraestructura hidroagrícola, el cual pretende hacer uso eficiente de la maquinaria que actualmente se encuentra subutilizada. Los resultados obtenidos hasta el momento, al parecer no son los esperados por la falta de fondos suficientes y a una mayor participación del sector social. En síntesis, la teoría de la acción colectiva define los principios bajo los cuales las organizaciones autogestivas hacen posible el manejo de recursos de uso común, sin un requerimiento constante y dependiente de parte del Estado, la condición es la participación, la definición de reglas, la aplicación de sanciones. Por su parte la cuestión de la transferencia del agua marca una posibilidad de rompimiento de esos principios organizativos en algunos casos, el reto para los actores sociales involucrados en la cuenca del río Cuautla es cómo tratar de empatar diversos intereses. La transferencia de los sistemas de riego a los usuarios es actualmente una medida de política agrícola que se está llevando a cabo en diferentes partes del mundo, la cual está siendo apoyada por organismos internacionales, y de la que se esperan cambios muy importantes para reducir la intervención del Estado y permitir que sean los propios regantes quienes asuman mayor responsabilidad para generar modelos diferentes que permitan superar y resolver viejos rezagos.
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CAPÍTULO IV. CARACTERIZACIÓN FÍSICO-SOCIAL DE LA CUENCA DEL RÍO CUAUTLA En este capítulo se describen las características más importantes desde el punto de vista físico-natural de la cuenca del río Cuautla, así como aquellos factores exógenos o externalidades que están afectando la gestión del agua; se ubica en un primer contexto a grosso modo la macrocuenca del río Balsas, luego el Estado de Morelos y las implicaciones en el uso del agua por parte de los principales actores sociales que se identificaron en el área del estudio. Una vez que se revisó el uso y la competencia por el agua entre los actores sociales, nos percatamos de la necesidad de referir lo que estaba pasando con el acuífero porque se demostró con evidencia de trabajo de campo que las aguas se encuentran inteconectadas, es decir tanto aguas superficiales como aguas subterráneas sociales estudiados. De no concebirse como un solo sistema, la interpretación y conclusiones podrían ser erróneas. IV.1. Contexto nacional México es un país con una superficie aproximada de 2 millones de Km2; 52 % es árido y semiárido, 13 % es trópico seco, 20 % es templado y 15 % es trópico húmedo; la orografía es muy accidentada, ya que 64 % está compuesto por serranías y sólo 36 % presenta pendientes menores a 10%, las elevaciones varían desde el nivel del mar hasta superiores a los 5 000 m. Con una población cercana a los 95 millones de habitantes la disponibilidad per capita es de 5 000 m3. La precipitación media anual es de 780 mm, equivalente a 1 522 Km3, lo que genera un escurrimiento anual virgen de 410 Km3 y una recarga de aguas subterráneas de 48 Km3 más 15 Km3 inducidos por riego. Sin embargo, 50 % del volumen se genera en tan sólo el 20 % de la superficie del país localizada en el sureste, mientras que 4 % del escurrimiento se genera en la parte norte del país en una superficie aproximada al 30 % del territorio nacional. Así mismo existe una desigual distribución en el tiempo concentrándose la precipitación en el verano, con excepción de un área en el noroeste del país donde la temporada lluviosa ocurre en invierno. Alrededor de 470 Km3 de agua se renuevan cada año, de los cuales 187 Km3 son usados para satisfacer las demandas de los usuarios (Castelón, 1999). Históricamente las actividades y asentamientos humanos se han dado en zonas donde el agua escasea, así en un área donde se capta el 20 % de la precipitación, se encuentra establecida el 76 % de la población, 90 % de la irrigación, 70 % de la industria y se genera el 77 % del Producto Interno Bruto. Adicionalmente se tiene que la cuarta parte de la población se encuentra asentada en regiones por encima de los 2 000 metros de altura sobre el nivel del mar, donde ocurre sólo 4 % del escurrimiento, en contraste, por debajo de los 500 metros se presenta el 50 % del escurrimiento (Herrera, 1997, citado por Castelón, 1999).
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IV.2. La cuenca del Río Balsas Según la CNA (s/f) la cuenca del río Balsas comprende territorialmente el estado de Morelos en su totalidad, parte de los estados de Tlaxcala, Puebla, Oaxaca, México, Michoacán, Guerrero, Jalisco, pequeñas porciones de Veracruz y del Distrito Federal. En total comprende 406 municipios que representan aproximadamente 6 % del territorio nacional, con una extensión de 117 405 kilómetros cuadrados. LA CNA (s/f) hace una caracterización de la cuenca del río Balsas, en la cual se destacan los siguientes aspectos: Localización. Conforma la Región Hidrológica 18, localizada entre los paralelos 17° 13’ y 20° 04’ norte y entre los meridianos oeste 97° 25’ y 103° 20’. Colinda al norte con la Cordillera Volcánica, al oriente con la Sierra Mixteca, al sur con la Sierra Madre del Sur y al poniente con una cadena de cerros que une la Sierra Madre del Sur con la Cordillera Volcánica. El área de aportación de la cuenca es de 117 405 Km2 que representan 5.8 % del área total de la República y comprende territorialmente parte de las entidades federativas de Tlaxcala, Puebla, Oaxaca, México, Michoacán, Guerrero, Jalisco, pequeñas porciones de Veracruz y del Distrito Federal, así como la totalidad del estado de Morelos. Políticamente en la cuenca existen 406 municipios, 40 de Guerrero, 3 de Jalisco, 32 del Estado de México, 44 de Michoacán, 33 de Morelos, 73 de Oaxaca, 124 de Puebla, 56 de Tlaxcala y 1 de Veracruz (figura 4). Población. De acuerdo con INEGI (1995) la población en la cuenca es de 9.1 millones de habitantes, donde el 65% se concentra en la parte alta, principalmente en las ciudades de Puebla, Tlaxcala, Cuernavaca, Cuautla, Perote, Huajuapan de León, Atlixco e Izúcar de Matamoros. Orografía. La cuenca está integrada fisiográficamente por las provincias de la Sierra Madre del Sur y por la del Eje Neovolcánico. La presencia de estas provincias da origen a una gran diversidad de relieves que se manifiesta en las diversas formaciones montañosas, entre las cuales destacan el Pico de Orizaba (5 700 msnm), el Popocatépetl (5 452 msnm), el Iztaccíhuatl (5 286 msnm), el Cofre de Perote (4 250 msnm) y el Nevado de Toluca (4 558 msnm). Clima. En la cuenca existe una gran variedad de climas, que van desde el semiseco, con invierno y primavera secos, el cálido sin estación invernal, hasta los climas fríos y húmedos que se presentan en las faldas de la Sierra Nevada. Predomina el clima semicálido húmedo, de temperatura media anual entre 18 y 22 °C, con lluvias en verano, porcentaje de clima invernal menor a 5 %, poca oscilación de la temperatura media mensual (entre 5 y 7 °C ) del tipo A(C) w0 (w)(i’). La precipitación media anual en la cuenca es de 950 mm; la mayor lluvia se presenta en la Sierra Madre del Sur, en Oaxaca y Guerrero, con 1 650 mm y la menor al sureste de Apatzingán, Mich., con 45 mm. El 88 % se concentra en los meses de junio a octubre. Hidrografía. El río Balsas nace en las sierras Nevada, Río Frío y San Nicolás a una altura de 4 000 msnm, dando origen al río Atoyac, y en la Sierra Madre del Sur, en donde se forma el río Mixteco; a partir de la unión de esos ríos, la trayectoria del Balsas es sensiblemente de este a oeste, y recibe como afluentes principales
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por margen derecha a las corrientes Nexapa, Amacuzac, Tepecoacuilco, Cocula, Poliutla, Cutzamala, Tacámbaro, Cupatitzio y Tepalcatepec; y por margen izquierda a los ríos Mixteco, Tlapaneco, Petatlán, Huajalapa, Yextla, Ajuchitán, Amuco, Cuirio y Placeres del Oro. En su confluencia con el Tepalcatepec, el río Balsas cambia su dirección hacia el sur para desembocar en el Océano Pacífico por el delta de las bocas de Lázaro Cárdenas, Mich., y Zacatula, Gro. La cuenca del río Balsas hidrológicamente está integrada por doce subcuencas: Alto y Bajo Atoyac, Nexapa, Mixteco, Tlapaneco, Amacuzac, Cutzamala, Tacámbaro, Tepalcatepec, Cupatitzio, y Medio y Bajo Balsas. Acuíferos. En la cuenca del río Balsas se explotan 39 acuíferos entre los que destacan los de Valle de Tecamachalco, Alto Atoyac, Huamantla, Valle de Cuernavaca, Cuautla y Zacatepec, Apatzingán y Ciudad Altamirano e Iguala. Los acuíferos Libres-Oriental, Alto Atoyac, Atlixco-Izúcar de Matamoros y Tecamachalco, se encuentran restringidos por el establecimiento de la veda meridional (de control). Los acuíferos en esta región están formados por depósitos aluviales, materiales vulcanoclásticos, derrames basálticos y andesíticos muy fracturados, así como rocas calcáreas. La profundidad del nivel estático fluctúa entre 5 y 150 metros de profundidad con un promedio de 60 metros. Según los datos de CNA, de los 39 acuíferos de la cuenca del Balsas, 24 están subexplotados, 11 en equilibrio y 4 sobreexplotados (Tlaxcala, Puebla, Oaxaca y Morelos); el acuífero de la zona Cuautla-Yautepec se encuentra subexplotado.
Figura 18. Estados que integran la cuenca hidrológica del rió Balsas Fuente: CNA, 2000.
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Infraestructura hidráulica. La infraestructura de almacenamiento en su mayoría tiene múltiple propósito, se utiliza para control de avenidas y de azolves, y para riego agrícola o generación de energía. Las principales presas de almacenamiento y sus capacidades totales en Mm3 son: Adolfo López Mateos (Infiernillo 12 000), Valle de Bravo (394), Manuel Ávila Camacho (390), Villa Victoria (101), Vicente Guerrero (318), Andrés Figueroa (123), José María Morelos y Pavón (La Villita 517), Ing. Carlos Ramírez Ulloa (El Caracol con 1 901) y Constitución de Apatzingán (Chilatán con 806). La capacidad de almacenamiento de las principales obras asciende a cerca de 17 000 Mm3. Aguas superficiales. En la cuenca escurren 24 074 Mm3 que representan el 88 % de la oferta total de agua. El 56 % se genera en la parte baja de la cuenca y se concentra en los meses de julio a octubre, aunque en todo el cauce principal siempre existe un gasto base. Aguas subterráneas. La recarga en la cuenca se estima en 3 195 Mm3/año y representa 12 % de la oferta total de agua. En las actividades agropecuarias se extraen 1 174 Mm3/año mediante 9 161 pozos, fundamentalmente en los estados de Puebla, Michoacán, Morelos y Tlaxcala; en uso público-urbano se utilizan 566 Mm3/año de los acuíferos que constituyen la principal fuente de abastecimiento para las localidades urbanas y rurales; y otros usos como el industrial y recreativo aprovechan 106 Mm3/año. Balance hidráulico. En conjunto, la cuenca del río Balsas tiene una oferta natural de agua de 27 269 106 Mm3/año, de los cuales 88% corresponde a escurrimientos superficiales y 12 % a aguas subterráneas. La extracción realizada por los diversos usuarios, asciende a 37 073 106 Mm3/año. El uso más relevante corresponde al de generación de energía eléctrica, con 28 629 106 Mm3/año, que representan más de tres veces la demanda de los usos consuntivos en la cuenca y que por la ubicación de los aprovechamientos hidroeléctricos condiciona el uso del agua en la parte alta y media de la cuenca. La cuenca se encuentra en equilibrio, sin embargo, las subcuencas Alto Atoyac, Nexapa y Cupatitzio presentan indicadores deficitarios. La disponibilidad global de agua subterránea es de 1 350 106 Mm3/año, sin embargo, existen acuíferos sobreexplotados como los de Huamantla, Tlaxcala; Valle de Tecamachalco y Alto Atoyac en Puebla; Huajuapan de León, Oaxaca y Tepalcingo-Axochiapan, Morelos. Calidad del agua. La mayor contaminación se presenta en los ríos Apatlaco en Morelos; Atoyac y Alseseca en Puebla, provocada por las descargas residuales de los centros de población, por residuos de agroquímicos empleados en actividades agrícolas y por residuos de la industria metal-mecánica, de solventes, química y textil. En menor grado se presentan niveles medios a altos de contaminación en el río Zahuapan, Tlaxcala. En la cuenca existen 3 400 descargas domésticas, agrícolas e industriales. De éstas, sólo se realiza tratamiento a un 9 % debido a la escasez de infraestructura de tratamiento y a la deficiente operación de las existentes. La calidad del agua de los acuíferos, en general es aceptable y por ello, son la fuente principal para uso doméstico y público-urbano. Los únicos acuíferos que presentan indicios de contaminación antropogénica son los de Cuernavaca y Cuautla-Yautepec. Problemática. El diagnóstico hidráulico muestra que el desarrollo económico de la cuenca, basado en el recurso agua tendrá serias limitantes, principalmente de cantidad y calidad. Pese al equilibrio entre la oferta y demanda del agua en la cuenca, se vislumbran serios problemas de competencia por el recurso entre usos y
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usuarios para satisfacer las demandas futuras. La baja disponibilidad de aguas subterráneas requiere tomar medidas de control y regulación que permitan disminuir la sobreexplotación y preservar los acuíferos, particularmente en los estados de Puebla, Tlaxcala y Morelos, donde su aprovechamiento repercute seriamente en problemas de tipo social y hasta político. Los problemas más importantes están relacionados con la falta de infraestructura suficiente para el tratamiento de las aguas y la baja eficiencia en el uso agrícola y urbano. Aunado a lo anterior, el deterioro de las áreas forestales y de recarga, así como la insuficiencia de programas de conservación de agua y suelo, modifica el ciclo hidrológico, disminuyendo la infiltración y el flujo base de las corrientes superficiales que ocasionan azolves en los cuerpos de agua. La problemática del agua en la cuenca se torna compleja técnica y socialmente. Sus repercusiones en el desarrollo económico son contundentes. Por ello, es necesario iniciar acciones coordinadas con una amplia participación de los tres niveles de gobierno y consensuadas con los usuarios y la sociedad en su conjunto, para garantizar la atención de la demanda de las futuras generaciones. IV.3. Contexto Estatal El Estado de Morelos posee una superficie de 495 800 ha. comprendidas en 33 Municipios, 374 localidades y forma parte de la región central del país; se ubica en la parte meridional del Altiplano Central de la República, en la vertiente sur del Eje Volcánico. Se localiza en el declive sur de la Cordillera Neovolcánica en la depresión austral o del Balsas (INEGI, 1988). Situado entre los 18° 20’ y los 19° 10’ de latitud Norte y los 98° 35’ y 99° 30’ de longitud Oeste del Meridiano de Greenwich. Limita al Norte con el Distrito Federal y el Estado de México, al Este y al Sureste con el Estado de Puebla, al Sur y Suroeste con el Estado de Guerrero y al Oeste con los Estados de México y Guerrero12. (INEGI, 1995). El territorio es un plano inclinado que desciende hacia el Sur, desde las laderas del macizo montañoso formado por la Sierra Volcánica Transversal o Sierra Nevada. Los principales centros de población son Cuernavaca, Zacatepec, Jojutla de Juárez, Cuautla, Yautepec, Oaxtepec y Tepoztlán. El sistema montañoso que rodea a la entidad está compuesto por las estribaciones meridionales de la serranía del Ajusco y del Popocatépetl; están además las Sierras de Ocotlán, San Gabriel, Cacahuamilpa, Chalma, Ocuila y Huautla. En el interior están las Sierras de Huitzilac, Tepoztlán, Santo Domingo, Tlalnepantla y Totolapan. En el estado predomina el clima cálido subhúmedo en el 70 % de la superficie y en el resto de ella se encuentran los climas semicálidos y templados. La entidad se ubica dentro de las provincias fisiográficas del Eje Neovolcánico y la Sierra Madre del Sur; se localizan varios tipos de suelos, vegetación de bosque templado y selva baja caducifolia, así como una gran cantidad de recursos acuíferos. Estas condiciones 12
INEGI. 1988. IDEM.
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naturales favorecen el desarrollo de una gran diversidad de actividades productivas las cuales le revisten una gran importancia económica y social al sector rural lo que representa un proveedor importante para el mercado local y regional. Sin embargo, dichas actividades se distribuyen en la entidad en función de otros factores interactuantes como son los de tipo tecnológico y socioeconómico, lo que permite caracterizar el espacio regional de la entidad. En cuanto a los tipos de suelos, se presentan básicamente: 1] Andosoles, se localizan en la parte alta de la cuenca producto de la actividad volcánica, son delgados, con una capa superficial negra, son muy susceptibles a la erosión y fijan muy fácilmente el fósforo; 2] Regosoles, son suelos claros, generalmente someros y pedregosos, se localizan en lomeríos y sierra; 3] Feozem, suelos con una capa superficial oscura, suave y rica en materia orgánica y nutrientes, se presenta en lomeríos y partes bajas de la cuenca; 4] Vertisol, es el más importante por su mayor superficie en la cuenca, particularmente en las áreas de riego, son suelos ricos en nutrientes, arcillosos que se agrietan con facilidad; 5] otros tipos de suelos de menor importancia que se presentan en la cuenca son, Fluvisoles, Cambisoles, Litosoles y Rendzinas. La vegetación que se encuentra en la cuenca es fundamentalmente la Selva Baja Caducifolia hacia la parte centro y sur, en ella predominan arbustos de tipo leguminosas, principalmente en lomeríos y sierra ya que en las partes de valle se ha introducido vegetación inducida a través de cultivos y otras especies perennes. En las partes altas de la cuenca se encuentra vegetación de bosque de encino y en la medida que aumenta la altura se encuentra asociación pino-encino y posteriormente bosque de pino. Respecto a la geología, existen afloramientos de rocas ígneas y sedimentarias. Las rocas más antiguas son las sedimentarias del cretácico inferior, litológicamente clasificados como calizas y depósitos marinos interestratificados de areniscas y lutitas. Las rocas volcánicas son las más jóvenes y las más abundantes. Las estructuras geológicas más notables son las constituidas por los aparatos volcánicos y sus grandes espesores de lava. Las rocas sedimentarias del cretácico forman estructuras plegadas (anticiclinales y sinciclinales), los depósitos aluviales forman las planicies de la cuenca del Balsas. Los ríos que conforman la red hidrográfica de Morelos, son parte de la cuenca del Balsas, el cual desagua en el Océano Pacífico. El río más importante es el Grande de Amacuzac, que cruza al estado en dirección Oeste–Sur. Los afluentes del Amacuzac son el Tetecala o Chalma y su afluente el Tembembe; el Yautepec y su afluente el Jojutla. El Chinameca, que luego toma el nombre de río Cuautla, y que lleva sus aguas al Amacuzac. El río Jantetelco que descarga en el Nexapa, afluente del Atoyac, que a su vez vierte sus aguas en el Mezcala, después llamado Balsas. Las principales lagunas son: Tequesquitengo, Coatetelco, El Rodeo, Hulyapan, Zempoala y Tejalpa
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La riqueza hidrológica del estado es grande y define o favorece el desarrollo de importantes áreas agrícolas. La desigualdad del terreno en el estado, a pesar de su reducida superficie, hace que haya una gran variedad climática. Es frío en las partes altas como en Tetela del Volcán, húmedo y semicálido en Jiutepec, Miacatlán y Tepoztlán. Las lluvias en la entidad se concentran durante verano y parte del otoño, permitiendo la predominancia de condiciones agradables para el ser humano, ya que en gran parte del estado se localizan lugares con temperaturas promedio de 20 C, como es la ciudad de Cuernavaca, por lo que se le ha denominado como la “Ciudad de la Eterna Primavera”. En el sector agropecuario, destaca el subsector agrícola con la producción de 77 cultivos incluyendo cultivos básicos, hortalizas, frutales caducifolios y perennifolios, cultivos perennes como la caña de azúcar, flores a cielo abierto y bajo cubiertas, y viverismo. En el subsector pecuario, son importantes las actividades en bovinos de doble propósito, ovinos, avicultura y apicultura. En cada una de estas ramas productivas se presentan diversos problemas como son, investigación, los niveles productivos, crédito, infraestructura, asistencia técnica, organización y comercialización. La superficie está distribuida en 188 058 ha. agrícolas (48.5 % de temporal, 9.1 % de riego); 197 931 ganaderas; 96 636 de bosques; 15 380 urbanas y 817 ocupadas con cuerpos de agua. La tenencia social está constituida por 204 ejidos con un total de 29 702 ejidatarios; y 28 comunidades con 3 877 comuneros; por su parte la tenencia privada la conforman 7 399 pequeños propietarios. Los principales cultivos son: caña de azúcar, arroz, sorgo, maíz, jitomate, cacahuate, frijol, papa, alfalfa, cebolla y flores. Entre los productos que se obtienen Morelos destaca el aguacate, el mango y el limón agrio. De acuerdo con el Distrito de Riego 016, en el Estado de Morelos se tiene una superficie de riego de 33 654 hectáreas con 18 530 usuarios; se riegan 10 216 hectáreas en la cuenca de Cuautla; las que corresponden al Módulo de Riego 08, distribuidas en 4 708 usuarios. Ello significa el 30.4 % de la superficie de la entidad y el 25.4 % del total de usuarios. Con base a trabajo de campo, los sistemas agrícolas bajo condiciones de riego que predominan en el “tramo de río” son: el maíz grano, maíz elotero, frijol ejotero, arroz, caña de azúcar, cebolla, jitomate, tomate de cáscara, calabacita, flores, verdolaga, y berro. La mayor parte de los cultivos emplea fuerza de tracción mecánica en la preparación del terreno, se aplican insumos a base de fertilizantes, plaguicidas para el control de malezas, plagas y enfermedades, contratación de cantidades importantes de mano de obra asalariada en hortalizas, arroz, caña de azúcar, berro y flores. Pese a que la mayor parte de los sistemas de producción agrícola se ubican en el tipo de agricultura comercial (producción orientada fundamentalmente al mercado, empleo de mano de obra asalariada, uso de insumos), en el proceso de producción se tienen elevados costos de producción debido al uso intensivo de
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mano de obra en el establecimiento, transplante y cosecha. Una limitante para la sobre-explotación de recursos, es que en los costos de producción no se considera el costo del agua lo que conlleva a considerarla como un bien casi exclusivamente con valor de uso y no como un bien con valor de cambio, es decir, como una mercancía de las de mayor valor (tal vez mucho más importante que cualquier otro insumo). El sistema de riego predominante en los sistemas agrícolas es el riego superficial o comúnmente conocido como riego por gravedad; tiene la característica de emplear grandes láminas de agua y es una práctica común de los usuarios desde el reparto agrario (incluso ya con las haciendas durante la colonia). Los excedentes de agua son captados posteriormente pendiente abajo y reutilizados en otros procesos de producción, es a lo que se denomina en la región como achololes. No existen sistemas de riego presurizados, como riego por goteo, por aspersión, tipo cañón (son la excepción como en el Rancho Casa Colorada de la comunidad de Tenextepango, o bien un proyecto de unas 30 hectáreas con sistema de riego por aspersión de un grupo de 10 ejidatarios en Ahuehueyo, municipio de Ayala). Ello conlleva a eficiencias de riego del orden del 40 %. En los últimos años se ha dado gran impulso a la actividad pecuaria, sobresaliendo la ganadería bovina. Con este propósito, se ha dado gran difusión e impulso al establecimiento de cultivos forrajeros con alto valor alimenticio y al establecimiento de centros de fomento ganadero. Las principales especies de cría son: bovinos, porcinos, caprinos y ovinos, también la avicultura reviste cierta importancia. En las últimas décadas el estado ha sido objeto de un proceso acelerado de industrialización, el cual se ha centrado en las ramas química, textil, automotriz y alimenticia. A esto contribuyó en forma notable la construcción de la Ciudad Industrial del Valle de Cuernavaca (CIVAC) y el parque industrial que se levantó cerca de Cuautla. Otras industrias importantes son las de cemento en Jiutepec, de hierro, acero y cuero en Yecapixtla, curtiduría y calzado en Cuautla (caso de la tenería Curtidos Temola S.A de C.V.), y aceites y jabones en Jojutla. En el sector agropecuario, destaca la existencia de 4 ingenios importantes, como el de Zacatepec, la arrocera Morelos, Casasano. Además, en la mayoría de las localidades se encuentran trabajos de hilado, tejido y productos alimenticios. Una de las actividades de mayor importancia en el estado, la cual se ve favorecida por las condiciones ambientales prevalecientes y por su cercanía a la Ciudad de México, es la actividad turística, esta se desarrolla en balnearios, bosques y lagunas, además de ofrecer atractivos históricos como ruinas arqueológicas y de arquitectura colonial. La población estatal para el año 2000 fue de 1 552 878 habitantes (1.6 % del total nacional) concentrada en los municipios de Cuernavaca, Cuautla, Yautepec, Jiutepec, Emiliano Zapata, Atlatlahucan Yecapixtla, Zacatepec, Villa de Ayala y Jojutla. El estado de Morelos ocupa el lugar 22 en población respecto del total nacional. La tasa de crecimiento de la población en el periodo 1990-1995 fue de 2.1 %. Presenta una
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densidad de 242 habitantes/km2, entidad mas poblada después del D. F. y del estado de México; la tasa de crecimiento en el periodo 1970-1990 fue de 3.3 %, superior a la nacional de 2.6 %. En servicios, Morelos es una entidad suficientemente comunicada, ya que cuenta con carreteras federal, estatales y autopistas; vía férrea, aeropuerto de mediano alcance y servicios diversos de telecomunicación. Características similares se encuentran en la cuenca del río Cuautla, excepto aeropuerto. La ciudad de Cuautla es el centro de servicios más importante en la cuenca ya que en ella se localizan centros turísticos (hoteles, balnearios), centros educativos hasta el nivel superior. Es la segunda ciudad en importancia después de la capital del Estado: Cuernavaca. Debido a su cercanía con la Ciudad de México, ésta ofrece un gran atractivo para la emigración, por lo que los emigrantes morelenses, tienen a ésta como la principal cede, de manera que ha llegado a recibir a más del 80% de las personas que salen del estado para contratar su fuerza de trabajo, el resto se dirige hacia las ciudades de Guadalajara, Puebla y Tijuana. En los servicios, Morelos es una entidad suficientemente comunicada, ya que cuenta con carreteras federales, estatales y autopistas; vía férrea, aeropuerto de mediano alcance y servicios diversos de telecomunicación. En el marco de la economía, el PIB del sector agropecuario para 1970 representó el 20.6 % (1.8 % del nacional), y decayó en 1990 a un 10 %. Para éste último año, la agricultura participó con el 78 %, la ganadería 21 % y solamente 1 % la silvicultura y pesca. Según datos de los últimos censos de población y vivienda, se aprecian profundos cambios experimentados por la sociedad de Morelos, ya que en los últimos años se ha tenido un acelerado proceso de urbanización. La población rural ha disminuido a un ritmo acelerado, ya que de representar el 26 % de la población total en 1980, para 1990 sólo llegó al 14 %. La urbanización que se ha dado en Morelos, se manifiesta a través de la transformación de la estructura del empleo, donde la PEA dedicada a las actividades primarias registra una considerable disminución, incrementándose en las secundarias y terciarias. De 1980 a 1990, la PEA dedicada al sector agropecuario disminuyó en 0.7 %, no obstante que la PEA en el estado incrementó a una tasa de 4.7 %. Se ha dado una ampliación en la participación de la mujer, lo que puede ser asociado al proceso de urbanización, ya que esto representa una ampliación de las oportunidades de trabajo. De 1970 a 1990, la PEA masculina incrementó en 95 %, mientras que la PEA femenina lo hizo en 173 %. Debido a su cercanía con la Ciudad de México, ésta ofrece un gran atractivo para la emigración, por lo que los emigrantes morelenses, tienen a ésta como la principal sede, de manera que ha llegado a recibir a más del 80 % de las personas que salen del estado para contratar su fuerza de trabajo, el resto se dirige hacia las ciudades de Guadalajara, Puebla y Tijuana.
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Este aspecto ha impactado negativamente al sector agropecuario, ya que dado el proceso de urbanización y el proceso de emigración, la participación del sector agrícola en el PIB, en términos reales ha disminuido considerablemente, al pasar de 21 % en 1970 a tan sólo 9 % en 1985 y 1990, estos datos adquieren gran importancia, ya que dadas las condiciones ambientales prevalecientes, se ha descrito al estado como eminentemente agrícola. La mayor parte de la superficie en el estado se encuentra bajo el régimen de tenencia ejidal, según datos del INEGI, 1995, se habla de que aproximadamente 80 % de la superficie agrícola pertenece a este tipo de tenencia de la tierra. Sin embargo, se registran datos que permiten ver que aún cuando se registre la existencia de 224 ejidos y 38 750 ejidatarios, para 1990, sólo 24 000 de ellos se dedicaban a la producción agrícola. IV.4. Características de la Cuenca del Río Cuautla La cuenca, comprende una superficie estimada de 76 500 hectáreas, ubicada desde una parte del Estado de México en las faldas del Volcán Popocatépetl hasta el sur del Estado de Morelos donde se une al río Amacuzac13 (figura 5). La cuenca del río Cuautla comprende la mayor parte de los municipios de Cuautla, Ayala, Yecapixtla, Atlatlahucan, Ocuituco y Tetela del Volcán con una población de 305 518 habitantes, lo que representa el 19.7 % del total estatal.
Figura 19. Localización de la cuenca del Río Cuautla en el Estado de Morelos. Fuente: elaboración propia, 2002. 13
Cálculos propios con base en Arc-view.
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En la cuenca se encuentran condiciones ambientales distintas que integran una complejidad de relaciones, entre beneficios productivos y la presencia de problemas esenciales como la extracción de suelo de monte, la pérdida de suelo en las partes altas, una elevada extracción de agua para consumo humano e industrial y en consecuencia una fuerte contaminación. El Río Cuautla se localiza al oriente del Estado de Morelos, es una de las subcuencas intermedias del Río Amacuzac, que a su vez, es una de las dos subcuencas de la región hidroagrícola del Río Balsas. El Río Cuautla, denominado Chinameca en su curso inferior se forma con parte de los escurrimientos del Popocatépetl y de los manantiales de Pazulco. Junto con sus tributarios, atraviesa los Municipios de Tetela del Volcán, Yecapixtla, Atlatlahucan, Ocuituco, Cuautla, Ayala y Tlaltizapán, para desembocar en el Amacuzac, al suroeste de la población de Tecomalco, donde recibe los aportes de la barranca de La Cuera. Asumiremos indistintamente como subcuenca o cuenca al Río Cuautla, ya que en el primer caso es válido en el contexto respecto al Río Amacuzac y el Balsas, sin embargo en la descripción y trabajo interno a nivel región, se reiterará el concepto de Cuenca. Existen dos tipos de clima en la región, el cálido subhúmedo y semicálido húmedo, con lluvias en verano. Las temperaturas promedio por año, son del orden de los 23.7 °C con variaciones escasas y libres de heladas. Se cuenta con una precipitación promedio anual de 932.3 mm, reportándose las mayores precipitaciones en los meses de junio a septiembre. La escasa disponibilidad de agua para riego es en los meses de febrero a junio, época donde la competencia por el agua es aún mayor. La principal fuente de abastecimiento de agua del río Cuautla se encuentra sobre la barranca del volcán a la altura de Cuautlixco en donde vierten sus aguas un gran número de manantiales con dirección al sur, sobre el cauce del río y en las márgenes. Es decir, a esta altura de los manantiales es donde se forma la corriente de agua del río a excepción de la época de lluvia cuando los torrenciales son captados desde aguas arriba hacia los Municipios de Tetela del Volcán, Ocuituco y Yecapixtla. En 1906, el Ing. Aurelio Almazán, de la Secretaría de Fomento Colonización e Industria, señala que la cuenca del Cuautla comprendida en su mayor parte en el estado de Morelos, inicia arriba del límite de vegetación en las faldas del Popocatépetl, abarcando una parte del estado de México en el llamado distrito de Chalco por los municipios de Ocuituco, Yecapixtla, Cuautla, Ayala y Tlalquiltenango dentro del que ingresa al río Amacuzac, debajo de Tsicatlacotla y abajo igualmente de la confluencia del río Yautepec (A.H.A., FAS, Caja 564, expediente 8271, foja 2, citado por Salcedo, 1999). Los manantiales del río Cuautla brotan frente a Cuautlixco con dirección hacia el sur, a nivel de fondo de la corriente como en las márgenes. La barranca de Tepetlacalco cuenta con un venero por el Barreal dentro del espacio de Santa Inés. Dentro de los límites de Cuahuixtla saltan los sulfuro-calcáreos de Agua Hedionda
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muy cerca de la confluencia con el río Cuautla, que recibe ese nombre desde arriba de Cuautlixco. Ambos lechos han sido cortados en el transcurso del tiempo en la piedra compacta de origen volcánico, en que suele verse el elemento calizo, y en la parte meridional, en conglomerado muy resistente, principalmente por la parte de Cuautla (A.H.A., FAS, Caja 564, expediente 8271, foja 3, citado por Salcedo, 1999). Los principales cultivos con riego en la cuenca son: los frutales y maíz para grano en la parte alta; el sorgo, maíz, jitomate en la parte media; y cebolla, maíz elotero, arroz, frijol ejotero, calabaza, flores, berros en las márgenes del río y cercanos a los manantiales. La ganadería también es importante en la parte media de la cuenca, principalmente de doble propósito en los Municipios de Yecapixtla y Atlatlahucan; y en la porción baja, hacia los Municipios de Ayala, Tlaltizapán y Tlalquitenango. Dentro del ámbito de la cuenca del río Cuautla, ASURCO es uno de los actores sociales relevantes en la operación, administración, conservación, mantenimiento y distribución del agua. Por ello es necesario caracterizar, en primer lugar, los mecanismos bajo los cuales los usuarios del agua se organizan para manejar y distribuir el agua, identificar cuáles son los principales aspectos que les resultan favorables y limitantes para tal fin, y en segundo lugar, proponer alternativas pertinentes que puedan contribuir a definir con claridad y sobre todo mejorar y superar los puntos de conflicto a través de un reglamento interno del módulo de riego. IV.5. Externalidades a la gestión del agua IV.5.1. Contexto. Al conjunto de factores que están influyendo en las formas de actuación en el uso y gestión del agua en la cuenca, particularmente en los impactos directos e indirectos con ASURCO, es a lo que denominamos externalidades. Por tanto, las externalidades son todos aquellos factores exógenos con los cuales ASURCO interactúa y que le permite definir estrategias para la gestión integrada del agua en la cuenca a través de acuerdos, negociaciones y resolución de conflictos con otros actores sociales. Con base en el reconocimiento y caracterización de los actores sociales se llegó a determinar que los factores externos que tienen mayor relevancia e importancia con los procesos de organización, negociación y competencia por el agua, respecto a la Asociación, son los siguientes: 1] la contaminación generada por los asentamientos urbanos y las descargas de la empresa de curtidos; 2) pozos noria, a través de los cuales se hace aprovechamiento del agua para riego de plantas de ornato; 3) camiones cisterna tipo pipa que aprovechan el agua de manantiales y pozos, conocidos localmente como “piperos”; 4) productores de cultivo de berro, conocidos como “berreros”; entre otros. Ese conjunto de factores no se circunscriben al control administrativo de los usuarios del agua del Módulo de Riego 08 (ASURCO), sin embargo tienen una gran
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repercusión debido a la competencia por el recurso entre el uso agrícola y urbano-industrial, así como por los efectos que se presentan con el ambiente (figura 6). Con base en la metodología descrita, se consideró pertinente realizar una descripción de contexto acerca del conjunto de externalidades que están interactuando con ASURCO, ya que éste es el eje central de análisis respecto a la organización, sus múltiples interacciones, los acuerdos y negociaciones para discutir los elementos sobre un modelo conceptual de gestión del agua en el tramo de río estudiado. A partir de ello, se consideraron las externalidades de mayor relevancia por el impacto en el uso del agua, en el grado de organización y también de conflictos y acuerdos. Así es como se llegó a determinar la prioridad en la descripción de los casos de: 1] ASURCO, propiamente; 2] los manantiales “Las Tazas”; 3] los productores de berro; 4] el viverismo; 5] Rancho Casa Colorada-San Vicente de Juárez.
Figura 20. ASURCO como actor principal en la cuenca del río Cuautla, Mor. Fuente: elaboración propia, 2002.
Se parte de la premisa de que las externalidades pueden internalizarse en la medida en que se desarrollen procesos de organización, gestión y negociación entre los distintos actores sociales en la cuenca con el propósito de hacer un mejor uso del recurso agua. Es decir, la internalización significa que en el área de competencia de cada uno de los actores sociales en la cuenca, se establezcan acuerdos consensuados
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apegados a las normas, usos y costumbres, para hacer un mejor aprovechamiento del recurso. El mejor uso del recurso significa regular y bajar los índices de contaminación por la industria y los asentamientos humanos, la regulación y ordenamiento de los asentamientos humanos hacia áreas menos vulnerables y en donde la disponibilidad de los recursos (agua, suelo, otros servicios) sea factible, fomentar y apoyar la organización social para mantener en equilibrio los sistemas de riego, mejorar la calidad del agua, y en general, propiciar una cultura del agua distinta valorando las repercusiones sociales y económicas que trae consigo el deterioro del recurso. El aspecto de las externalidades es una cuestión que no puede quedar al margen de la actuación de la Asociación porque los distintos usos y usuarios mantienen relaciones de interdependencia y desde la óptica de los usuarios del riego, deben establecerse, definirse y mejorarse los mecanismos que permitan generar las instituciones para la gestión integrada del agua en la cuenca. Lo que se requiere es que los distintos actores sociales a nivel de espacios reducidos, o como se ha denominado anteriormente, en “tramos de río”, se faciliten los procesos, desde las instancias e instituciones que tengan competencia y autoridad, para desarrollar en términos objetivos y prácticos las capacidades para hacer un uso más “racional” de los recursos y sea entonces posible un ordenamiento territorial participativo. A continuación se hace una descripción de las externalidades que fueron seleccionadas con respecto a las implicaciones en calidad y cantidad de agua en la cuenca, y particularmente respecto al impacto en la organización social y relaciones con ASURCO. IV.5. 2. La contaminación del agua. El crecimiento de los asentamientos humanos de la ciudad de Cuautla ha impactado en que el río prácticamente quede dentro de la ciudad; en consecuencia, la generación de basura, las descarga de aguas residuales sin tratamiento, la industria también dentro de la ciudad y en las márgenes del río, hacen posible un mayor índice de contaminación. La contaminación sobre la cuenca del río Cuautla es generada por diversos elementos contaminantes como: basura inorgánica, descargas de aguas residuales de casas habitación en forma directa y a través de colectores que descargan a una fuente de agua (río, barranca o canal), aguas provenientes de la industria, particularmente de la empresa Curtidos Temola S. A. de C. V. y de la aplicación de agroquímicos en forma directa al agua que corre, en el caso de los cultivadores de berro. A partir de un reconocimiento en campo de los canales generales de riego que tiene en operación, administración y mantenimiento la Asociación de Usuarios, se ha observado que la contaminación por basura (de plástico y de diverso tipo inorgánico, que se encuentra en cantidades considerables), en el río Cuautla, como en los canales y en los campos de cultivo, es un problema recurrente que afecta la calidad del agua y
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que se manifiesta en la salud de la población y en posibles riesgos en un futuro cercano en el caso de la producción agrícola. La mayor parte de los canales generales de riego14 presentan en distinta medida el problema de la basura, excepto en algunos de ellos como son: El Molino, San Esteban, Casasano y Las Iguanas, donde se mantienen relativamente limpios de basura, lo cual se debe posiblemente a un mejor control y participación de los usuarios en su mantenimiento. Sin embargo el resto de los canales requieren de la limpia constante y de manera permanente porque el mantenimiento que realizan los usuarios a los canales dos veces al año, es insuficiente para contrarrestar el depósito de basura que constantemente realiza la población. En los jagüeyes también la contaminación por desechos inorgánicos repercute en la calidad del agua, pero es más grave cuando se observan envases de plaguicidas lo que puede estar generando un problema grave tanto en el jagüey como en los terrenos de cultivo a los que se destina el agua. El problema de la basura es un fenómeno generalizado con el que conviven los usuarios del riego sin saber con qué instancias, instituciones o qué empresas de productos embotellados se puedan dirigir y pedir apoyo para tratar de dar solución al problema. Sin embargo, los mismos usuarios forman parte de la comunidad y también son parte del problema porque los campos de cultivo tienen cantidades considerables de basura y es donde ellos realizan sus labores cotidianas de producción. Aunado a ello, las barrancas funcionan como verdaderos basureros sobre todo las cercanas a la zona urbana, como es el caso de las barrancas de Ayala y Agua Hedionda. Otro factor de contaminación del agua sobre la cuenca del río Cuautla es la descarga de aguas residuales de tipo doméstico que son arrojadas de manera directa, sin ningún tratamiento previo a los cauces del río, barrancas y en los canales generales y laterales. Es evidente que este fenómeno disminuye la calidad del agua. Además de que a ellos se incorporan desechos de pequeños núcleos de explotación pecuaria, granjas de traspatio como son cabras, cerdos, equinos y aves. Es necesario mencionar que muchos de los desechos sólidos (basura) son arrojados al cauce del río o bien la proliferación de basureros clandestinos prácticamente en toda la ribera del mismo, que ocasiona la reproducción de fauna nociva. La contaminación por descarga de aguas residuales es un reflejo del crecimiento urbano pero no significa que sea la causa, sino que está en función de otros aspectos como la provisión de los servicios necesarios para tratar las aguas, de sistemas de drenaje y alcantarillado, otorgar un adecuado servicio de colecta de basura, reglamentos claros y que se apliquen para regular el cobro de impuestos a quien contamine, implementar un sistema de reciclamiento de basura y sobre todo implementar programas de educación ambiental. Gran parte de estos aspectos están ausentes a nivel de río y de canales generales de riego y de 14 Los canales generales de riego son parte de la infraestructura hidráulica de la Asociación como se describe en el capítulo siguiente.
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manantiales. Parece ser que el aspecto de la cultura es lo que podría tener una mayor influencia para regular los problemas de contaminación para el caso de la basura doméstica; sin embargo en lo que se refiere a descargas de aguas residuales, es necesario que se realicen más inversiones para el tratamiento de las aguas mediante las plantas de aguas residuales. No existe en la zona ningún centro de producción de composta y es entonces necesario estimar la cantidad de basura orgánica que se genera en la cuenca con el fin de evaluar las posibilidades de incorporar materia orgánica de alta calidad ante un mercado cada vez en expansión a través de las plantas de ornato en el municipio de Cuautla particularmente. Cabe mencionar que parte de la contaminación que afecta al río Cuautla es la que se genera en el cauce de la barranca Santa María o Agua Dulce, cuyo límite hacia el extremo norte se localiza la colonia Tepeyac; una parte del río Cuautla alimenta al canal Tenango en las inmediaciones de la colonia Gabriel Tepepa, colonias densamente pobladas y cuyos márgenes han sido invadidos por asentamientos humanos irregulares que al igual que en el río Cuautla, provocan problemas de contaminación por desalojo de aguas residuales y desechos sólidos. Esta problemática se ha agudizado en los últimos años debido al crecimiento poblacional que ha tenido esta zona, principalmente la que corresponde a la colonia Juan Morales perteneciente al municipio de Yecapixtla. Las descargas de aguas residuales comprenden desde los desalojos directos de casas habitación tanto al río, como a barrancas y canales hasta los colectores que sin tratamiento son depositados en el cauce del río ubicados en el puente de Gabriel Tepepa, en Insurgentes y de la propia planta de tratamiento del municipio de Cuautla que no trata la totalidad del agua por no tener la suficiente capacidad. Con respecto a los canales generales de riego la mayoría de ellos, presentan en mayor o menor grado el problema de la descarga de aguas residuales, a excepción de algunos debido a que guardan cierta independencia y menor influencia de los asentamientos humanos tales como Los Cuartos, Huitchila, El Túnel, El Mirador (cuadro 1).
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Cuadro 1. Matriz de canales generales y principales problemas CANAL
BASURA
AGUAS RESIDUALES
X
X X X
CAMPO NUEVO EL MOLINO LOS TOMASES LOS CUARTOS HUITCHILA BARCENAS EL ZAPOTE EL SOCAVÓN EL TÚNEL SAN ESTEBAN LA TORRE LAS TORTUGAS LAS IGUANAS EL MIRADOR CASASANO SAUCE CHINO AHUEHUEPAN SANTA INÉS LA PURÍSIMA SANTA ROSA LA HUANCHA XOCHITENGO AGUA DULCE SAN CRISTÓBAL LA MORA AXOCOCHE
X X X X X X
X X X
X X
X X X X
RECIBE AGUAS DE TENERÍA
CONTAMINACIÓN POR CULTIVO DE BERRO
EXTRACCIÓN DE AGUA POR PIPEROS
CRECIMIENTO URBANO
AFECTACIÓN POR PERFORACIÓN DE POZOS
X X
X X X
X X X
X X X X X
X X X
X X X X X X
X X X X X X
X X X X X
X X X
X X X X X
X X X
X X
X X
X X
Fuente: elaboración propia, 2002.
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Debido a actividades relativas con el sector pecuario en donde es notorio el desalojo de contaminantes al agua a través de pequeños núcleos de explotaciones pecuarios, granjas de traspatio, así como con los agroquímicos que son transportados en el agua. Otras fuentes de contaminación del agua con detergentes son el grupo de lavadores de coches instalados en el partidor del canal El Almeal y la gente que utiliza los manantiales como centro de recreo donde acuden a bañarse y se agregan jabones. En el sector industrial los problemas de contaminación se generan principalmente de dos fuentes: el ingenio Casasano que descarga sus aguas residuales sin tratar y la empresa Curtidos Temola S.A. de C. V., que realiza también descargas al río sin tratar en algunos casos (Medellín, 2002). La contaminación por descarga de aguas del ingenio Casasano no parece ser un problema serio en la producción porque el alto contenido de materia orgánica resulta provechoso para el cultivo de la caña y algunas hortalizas; el problema radica principalmente en el daño ambiental a la población por el humo y el tizne que se produce; Sin embargo, cuando se lava la maquinaria, entonces sí se descargan aguas contaminadas con aceites y grasas (Medellín, 2002). En el caso de la empresa Curtidos Temola S.A. de C.V., conocida en la región como “Tenería”, representa un riesgo de contaminación importante en la región ya que algunos usuarios mencionan que ha desaparecido prácticamente la fauna; el cultivo de la caña de azúcar presenta síntomas de amarillamiento y pudrición parcial de la parte basal y las personas que riegan, al introducirse en el agua, presentan manchas y comezón en las piernas (Medellín, 2002). La Tenería inició sus actividades hace 35 años, realizaban un trabajo de descarnado o curtido “a medias”, transportaban el producto en proceso a la Ciudad de León, Gto., o Monterrey, N.L., y allá realizaban el terminado de curtido fino. Hace unos 10 años la empresa empezó a implementar el curtido fino con tecnología alemana. A partir de esta nueva tecnología inicia de manera consistente la contaminación ya que utilizan cromo, pigmentos con base en anilinas, ácido sulfúrico, entre otros. A pesar de que en 1997 se incorporó un proceso de mejora en el tratamiento de aguas con la adquisición de un filtro especial, no siempre es tratada el agua en su totalidad y el área que se utiliza para depósito de los lodos, con la lluvia y la cercanía al río se presentan infiltraciones que incrementan la contaminación (Medellín, 2002). Debido a inconformidades de la población afectada por el mal olor y constantes quejas, se llevaron a cabo reuniones a fin de dar seguimiento y controlar el problema de la contaminación ocasionada por la Tenería, donde participaron diferentes dependencias y organizaciones, entre ellas, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), Comisión Nacional del Agua (CNA), Ayuntamientos de Cuautla y Ayala, ASURCO y la propia empresa. A pesar de esto los usuarios de ASURCO sólo tenían derecho a voz y en el momento en que planteaban que Temola estaba contaminando la empresa solicitó que se le demostrara, además argumentó que la contaminación provenía de aguas arriba por las descargas Municipales y la de los productores de berro. A pesar de que CNA está facultada para dar seguimiento y realizar los análisis
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respectivos, nunca se informó a los usuarios del Río Cuautla e incluso la empresa ha recibido certificaciones donde se avala que es una industria limpia (Medellín, 2002). La contaminación que genera la empresa Temola es un problema que de manera recurrente se ha discutido en reuniones de cabildo, instituciones gubernamentales locales y estatales, pero son escasos y limitados los elementos de prueba que demuestren que está contaminando, porque a decir de los funcionarios de CNA en Cuernavaca, la empresa no escatima recursos para protegerse legalmente, además de tener posibilidades para realizar un análisis con equipo más sofisticado que el de la CNA15. Aunque algunos estudios reportan que se han encontrado elevadas concentraciones de sulfatos, Cromo y NH3 posteriores a la descarga de la tenería, las cuales seguramente son productos secundarios de los procesos industriales de la misma empresa, que a pesar de contar con su propia planta de tratamiento, no es suficiente para su remoción. La conductividad presente y los niveles fenólicos encontrados, afectan la densidad de fauna acuática, sin embargo, esto no limita su aprovechamiento agropecuario, no así para uso potable, lo que hace necesario implementar su tratamiento. Es conveniente valorar a profundidad los efectos del zinc en el desarrollo del ambiente acuático así como de los riesgos que éste representa por su efecto bioacumulable, ante los altos niveles encontrados (Huerto, 1988). La contaminación orgánica de origen municipal predomina en las aguas del río, con una cantidad de bacterias coliformes alta; representa un riesgo para la salud humana si estas aguas son ingeridas. Se tipificaron cuatro zonas del proceso de declinación y recuperación del agua del río: una zona de degradación, próxima a la tenería, en donde se localiza el área en la que se arroja la mayor cantidad de desechos, el agua se enturbia de inmediato, tomando color gris y en el fondo se forman depósitos de partículas más pesadas. Una zona de descomposición activa, cercana al puente San Pedro, con aguas que reciben descargas relativamente saturadas de desechos biodegradables, con depósitos de lodo en el fondo, con actividad béntica anaeróbica, confirmada por la presencia de organismos saprofitos como oligoquetos y quironómidos, y en donde el oxígeno puede faltar totalmente. Una zona de recuperación, en el kilómetro 14 de la cuenca en donde se encontró un aumento en la concentración de oxígeno disuelto y una demanda bioquímica de oxígeno baja, con aguas transparentes y una granulación de los sedimentos más gruesa. Por último, una zona de aguas limpias, en el kilómetro 23 donde las aguas recuperan las condiciones originales anteriores a la contaminación, por lo menos en lo que se refiere a DBO y OD, con una mayor diversidad de organismos bénticos (Huerto, 1988). En el caso del río Cuautla, el tramo que se encuentra contaminado por basura, se ubica en el trayecto que comprende del vado Los Sabinos, hacia aguas abajo, hasta el puente de la Colonia Abelardo L. Rodríguez, área que coincide con la mayor parte de la ubicación de la zona urbana de la ciudad de Cuautla y Ayala. Dentro de este trayecto se identificaron varios sitios donde se encuentra una mayor cantidad de basura, ya sea porque los pobladores las vierten al río aguas arriba o incluso, utilizan algunos de esos sitios como 15
Comunicación personal del Ing. Federico Uranga, Subgerente Técnico de la Cuenca del Balsas. CNA:
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depósito de basura que realizan durante la noche. En el mismo trayecto del río Cuautla, se localizan varias descargas de aguas residuales de casas habitación, así como de colectores de la ciudad de Cuautla que vierten sus aguas directamente sin tratamiento previo. En esta porción del río se pueden ubicar lo sitios más críticos en los cuales se realizan depósitos de basura y que se encuentran directamente sobre el cauce del río (cuadro 2). Cuadro 2. Sitios de mayor concentración de basura que la población deposita. Sitio
Ubicación
Observación
Vado Los Sabinos
Parte alta del río, zona de manantiales Los Sabinos. Parte del Ejido Cuautlixco. Coordenadas: N 18º 50’.001 y W 98º 56.250 1.5 kilómetro a partir de la zona de manantiales Los Sabinos en su recorrido sur Centro de la ciudad de Cuautla, salida hacia la ciudad de Izúcar de Matamoros, Puebla. Coordenadas: N 18º 48’.571 y W 98º 56’.955
Acumulación de basura por arrastre del río y que la gente vierte en el cauce. Se estiman 3 toneladas por mes. También hay descargas directas de casas habitación que se ubican sobre ambos márgenes del río. En el trayecto Los Sabinos-puente Amilcingo, producción de berros tanto en los márgenes como en el propio cauce del río, con elevado uso de insecticidas, fertilizantes foliares y cianuro. Descarga de aguas residuales sin tratamiento de las colonias ubicadas al este del puente con un gasto aproximado de 130 a 150 lps. Acumulación de basura inorgánica, principalmente plásticos y envases de productos insecticidas, cantidad estimada en 300 Kg. Acumulación de basura debajo de ambos márgenes del puente, la gente usa como basurero, cantidad estimada de 1000 kg. Descarga al río de aguas residuales sin tratamiento, estimado en 300 lps Al margen izquierdo basurero de Apatlaco, estimado en 1000 kg. Descarga de aguas residuales de Curtidos Temola sin tratamiento, estimado en 80 lps los cuales se incorporan a las aguas provenientes del manantial Ojitos Burgos y ambas confluyen en el río. Acumulación de basura de plásticos debajo del puente hasta 500 metros antes de la empresa Curtidos Temola, cantidad estimada en 3 toneladas por mes.
Puente Amilcingo Puente Gabriel Tepepa Presa El Socavón
Puente Apatlaco Planta tratadora de aguas de Cuautla Curtidos Temola Antiguo puente Apatlaco
Sobre la margen izquierda del río Cuautla. Coordenadas: N 18º 49’.008 y W 98º 56’.769; 1276 msnm. 200 metros al sur de la presa El Socavón. Coordenadas: N 18º 48’.001 y W 98º 57’.143 400 metros al sur del puente Apatlaco, sobre la margen derecha. Margen derecha del río, coordenadas. N 18º 47’.504 y W 98º 57’.935 200 metros de la antigua hacienda de San Pedro Apatlaco. Coordenadas: N 18º 47’.649 y W 98º 58’.021
Fuente: Elaboración propia. 2002.
En la matriz de externalidades se observa que la mayor parte de los canales generales de riego, presentan limitantes de diversa índole como son: presión del crecimiento urbano y en consecuencia, la incidencia constante de basura y riesgo a la proliferación de enfermedades.
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Cuadro 3. Principal problemática de los canales generales. CANAL
EXTERNALIDADES
___________________________________________________________________________________________________________________________________________ I. Fuente de agua: Barrancas 1. Campo Nuevo
El agua es contaminada por el ejido Hospital a base de basura inorgánica y descargas de aguas residuales. El fraccionamiento de terrenos del ejido Cuautla ha motivado que algunos usuarios ya no limpien su tramo de canal general, asumiendo esta actividad los usuarios de Anenecuilco, para que el agua pueda fluir hasta su jagüey.
2. El Molino
El agua que escurre está contaminada por aguas residuales que descarga la comunidad de El Hospital.
3. Los Tomases
Contaminación por basura, descarga proveniente de aguas residuales e invasión del cauce por el crecimiento urbano; el mismo crecimiento urbano ha invadido áreas de riego. De tres campos que se regaban anteriormente sólo se riegan dos, un tercer campo se vendió para un fraccionamiento y solamente un pequeño propietario realiza el mantenimiento.
4. Los Cuartos
No se aprecian problemas serios de contaminación tanto en la barranca como en el canal. Se han reducido los escurrimientos de agua provenientes del canal Tenango a raíz del revestimiento de éste último.
5. Huitchila
El canal atraviesa la comunidad de Pitzotlán o Huitchililla y en ésta los pobladores aprovechan para verter la basura doméstica y toman el agua con mangueras para regar jardines.
II. Fuente de agua: Río 1. Bárcenas
En virtud de que el canal Barcenas quedó dentro de la propiedad de terrenos urbanos, en su paso por éstos, sus aguas reciben una gran cantidad de basura y drenaje doméstico. Esta agua contaminada más adelante, recibe las aguas limpias del manantial Agua Ancha; se presume que el riego con agua contaminada repercute sobre la sanidad del cultivo de verdolaga que se establece en las márgenes del río.
2. El Zapote
En su paso por la ciudad de Cuautla, el agua que conduce el canal El Zapote es contaminada por basura y descargas de aguas residuales que vierten las casas habitación. El plástico ocupa gran parte de los terrenos y es un problema para la germinación y el desarrollo de los cultivos. Según opinión de los usuarios entrevistados, los berreros siempre han representado un problema porque con la construcción de pequeños bordos que son utilizados para retener el agua del manantial, reducen la cantidad de agua que llega a las parcelas. También los asentamientos humanos están influyendo de manera importante en la disminución de áreas agrícolas; a pesar de que los canales están considerados como propiedad federal en los que debe respetarse un límite de 5 m a ambas márgenes, los habitantes de la
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zona urbana de Cuautlixco construyeron sus casas habitación de forma tal que los canales quedaron en el interior de sus propiedades urbanas. 3. El Socavón
En la presa derivadora El Socavón confluyen las aguas del río Cuautla, que llegan contaminadas con las del manantial Agua Azul; también se arrojan aguas residuales sin tratamiento al cauce del canal. La siembra de hortalizas se realiza con aguas contaminadas Al pasar por la zona urbana del poblado de San Pedro Apatlaco (Cuahuixtla), la contaminación de las aguas del canal El Socavón se incrementa porque los vecinos vierten el agua que resulta de los desechos domésticos. La zona de protección del canal fue prácticamente invadido por los pobladores de Cuahuixtla.
4. El Túnel
El canal recibe todos los desechos de la empresa Curtidos Temola (Tenería) cuyos contaminantes contienen altas cantidades de ácidos. Tienen planta tratadora pero no siempre funciona y su capacidad es insuficiente. Otros problemas son los relacionados con la basura que se arroja, los plásticos, animales muertos, entre otros. El problema de la basura es que se contamina el agua y se tapan las compuertas de la presa El Túnel. Hasta ahora no existen acuerdos entre los usuarios para contrarrestar el problema.
5. San Esteban
El canal San Esteban recibe también como el caso del canal El Túnel gran cantidad de aguas contaminadas provenientes de la Tenería Curtidos Temola ya que se encuentra a la misma altura que ese canal. Además de recibir las aguas residuales provenientes del uso doméstico de la ciudad de Cuautla y pueblos vecinos, los campos de cultivo Villa de Ayala, Moyotepec y San Antonio, son los más afectados por la contaminación de aguas residuales municipales.
6. La Torre
En el trayecto del canal La Torre, existe una granja de pollos a la altura de la comunidad de San Antonio; dicha granja se instaló en terrenos donde el canal ha quedado dentro de su propiedad, ahí se vierten descargas de aguas residuales; incluso son los propios usuarios del canal quienes piden permiso a la granja para realizar el mantenimiento dentro de ella. También el poblado de la Colonia Abelardo L. Rodríguez realiza descargas de aguas residuales al canal. No deja de ser otro problema serio la contaminación por basura inorgánica y productos químicos que se utilizan en las labores agrícolas.
7. Las Tortugas
En el canal Las Tortugas se descargan drenajes de la zona urbana de la colonia Leopoldo Heredia y Tenextepango. Durante el recorrido del canal y en los campos de cultivo se observó la presencia de gran cantidad de basura, botellas de plástico de todo tipo, así como envases de pesticidas que representan un grave problema de contaminación. El manantial Agua Limpia es promovido como un balneario rústico de propiedad privada, donde también se puede practicar la pesca en estanques artificiales. El “propietario” del manantial y de los terrenos aledaños al mismo ha empezado a cercar con malla ciclónica para evitar el libre paso. Sin embargo algunos usuarios reconocen que el área de los manantiales es zona federal y el agua fue concesionada a las comunidades desde hace muchos años y que opera actualmente ASURCO. Las tomas clandestinas de agua de este canal mediante bombas de 1 a 2 hp para uso doméstico son más frecuentes durante la época de estiaje. En ocasiones varios usuarios deciden quitar todas estas tomas.
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8. Las Iguanas
La contaminación del agua que conduce el canal por descarga de aguas residuales provenientes de la comunidad de San Vicente Las Piedras. La Tenería Morelos instalada aguas arriba del río Cuautla también representa un riesgo fuerte para los cultivos y la población aunque en menor medida ya que los canales más cercanos son el San Esteban y el Túnel. Según opinión de los usuarios, no les llega suficiente agua debido al aprovechamiento que hacen los berreros aguas arriba.
9. El Mirador
La contaminación del canal El Mirador se manifiesta a través de basura inorgánica como plásticos, envases, bolsas y en algunos casos hasta con grasa y animales muertos. En opinión de los usuarios el agua estaba más limpia hace unos cuatro años.
III. Fuente de agua: Manantiales Las Tazas 1. Casasano
Se descargan aguas residuales de la comunidad de Casasano y del Ingenio de Casasano Los productores consideran que la perforación de pozos profundos podría generar el abatimiento general de toda la región y en especial de los manantiales. Se ha desarrollado el viverismo de manera exponencial en terrenos que los propios ejidatarios les rentan.
2. Sauce Chino
La renta de la tierra, derivada de los altos costos de producción y precios bajos de las cosechas, para el establecimiento de viveros se ha fomentado la perforación de pozos a cielo abierto, los cuales son equipados con bombas eléctricas de 0.5, 1, 1.5 y 2 pulgadas de diámetro para el abastecimiento de agua. Con esta renta se pierde el orden en la realización del mantenimiento, ya que el dueño del predio al no recibir agua, no realiza el mantenimiento. Otra consecuencia probablemente asociada es que la perforación de estos pozos, puede afectar la cantidad de agua aportada por manantiales de aguas abajo.
3. Sauce Chino
En la zona urbana de los ejidos de Casasano, Tetelcingo y El Hospital, se desechan aguas residuales de origen doméstico y cantidades importantes de basura inorgánica. En el año 2001, la acumulación de basura provocó la inundación de la comunidad de El Hospital, situada aguas abajo. También los berreros ocupan áreas en la parte alta, cercana a la salida de los manantiales Las Tazas y sobre el cauce de la barranca, haciendo aplicaciones de productos químicos altamente tóxicos como el cianuro, a pesar de que es un producto prohibido.
4. Santa Inés
Los cultivadores de berro, según opinión de los usuarios del agua del canal Santa Inés, son un problema porque represan el agua, provocando que no fluya rápidamente. Pero no solamente retienen el agua en sus cultivos de berro sino que también la contaminan con las aplicaciones de agroquímicos que incluyen cianuro, lo que pudiera estar contaminando el agua superficial y la recarga natural. La contaminación por basura es considerable; “hace 15 ó 20 años el agua se podía tomar, se podía pescar, la gente que no tenia dinero podía pasar por su pescado y comer, ahora ya ni ranas hay”, comenta un usuario. Los habitantes de las casas Geo, tiran su basura al apancle, contaminando el agua con plásticos y cloro, además de que no hay drenaje y utilizan el apancle para desecho de aguas residuales. “A la gente ya no le gusta regar, porque luego le salen granos en los pies o se les parten. Pero no son los únicos, también los vecinos de la colonia Jáuregui infectan el agua con sus desechos de aguas residuales”.
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El crecimiento urbano ha tenido un impacto importante en la reducción de áreas de cultivo. La toma de agua por los camiones “pipa” a decir de los usuarios también merman el agua que pudieran recibir pero parece que el aspecto más importante es que están poniendo en evidencia la ausencia de las autoridades municipales en el aspecto de abasto de agua potable. Los camiones “pipas” toman el agua sobre el canal lateral izquierdo Santa Inés. 5. La Purísima
Durante el trayecto, el canal La Purísima recibe la descarga de drenajes de la colonia La Angostura lo que ocasiona su contaminación. También se arrojan gran cantidad de basura inorgánica como plásticos y botellas. El cultivo del berro sobre el manantial que da origen al canal y en el área donde se une al canal La Purísima un lateral del Santa Inés, representa un problema de contaminación al agua debido a los productos que se utilizan en su proceso de producción como cianuro, insecticidas y fertilizantes. La perforación del pozo de agua potable El Calvario para abastecer al municipio de Cuautla ocasionó la disminución del agua que emana del manantial que da origen al canal La Purísima pasando de 870 lps a sólo 80 lps (información de ASURCO). Los viveros establecidos en áreas aledañas al transcurso del canal han perforado pozos a cielo abierto, lo que ha ocasionado una disminución de agua en los canales, además de que una parte de viveros toman el agua del canal con bombas de 0.5 ó 1 hp.
6. Santa Rosa
Uno de los manantiales es aprovechado por el Municipio de Cuautla para agua potable, los otros dos se ubican dentro de terrenos particulares de uso urbano. Para acceder a ellos se pide permiso a los propietarios de éstos terrenos. En su totalidad, el canal Santa Rosa ha quedado en terrenos de propiedad urbana, lo que evidencia que no se realizaron las indicaciones que sobre el respecto están estipuladas para la protección de infraestructura hidroagrícola de carácter federal. Por las características del canal a cielo abierto permite que sus aguas reciban una gran cantidad de basura y aguas residuales del drenaje doméstico. Se observa una tendencia en el cambio del uso del suelo de ser un suelo de uso agrícola, pasó a ser de uso urbano y en la poca superficie que queda dedicada a la agricultura se han establecido viveros a través de la renta.
7. La Huancha
Con la construcción de una colonia aguas arriba, la barranca donde se ubica el manantial se ha contaminado con aguas residuales y basura que en la temporada de lluvias es
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