\" Activando Europa: Una revisión de las Políticas Activas de Empleo en la Unión Europea (2007-2014)\"

“Activando Europa: Una revisión de las Políticas Activas de Empleo en la Unión Europea (2007-2014)” 1 María Miranda Baroja ([email protected]), UAB

SUMARIO 1.

Introducción .................................................................................................................................................................. 1

1.

El paradigma de la activación ....................................................................................................................................... 3 1.1.

Principios de activación ....................................................................................................................................... 5

2. Las políticas activas de empleo en la Unión Europea ........................................................................................................ 7 2.1. Evolución normativa y contextual de las PAE en la UE ............................................................................................ 8 2.2. La Estrategia Europea de Empleo como promoción de la activación ...................................................................... 10 2.3. Multigobernanza de las PAE: del problema global al desarrollo local ..................................................................... 13 2.3.1. La dimensión local de las PAE: fomento del empleo y desarrollo local ........................................................... 14 2.3.2. Pactos Locales de Empleo ................................................................................................................................. 17 2.3.3. Ventajas y desventajas de las PAE con base local ............................................................................................ 17 3.4. Tipos de PAE ........................................................................................................................................................... 19 3.4.1. Políticas de orientación, intermediación y colocación ...................................................................................... 20 3.4.2. Políticas de formación ....................................................................................................................................... 20 3.4.3. Políticas de promoción y creación de empleo ................................................................................................... 21 4. Evolución del gasto en PAE por países (2007-2017)....................................................................................................... 22 4.1.

Evolución del gasto en políticas de formación ................................................................................................... 22

4.2. Evolución del gasto en incentivos al empleo ............................................................................................................ 24 4.3. Comparación de los modelos de gasto en los países ................................................................................................ 26 Conclusiones ........................................................................................................................................................................ 28 Bibliografía ................................................................................................................................................................. 29 ANEXO: ..................................................................................................................................................................... 32

1. Introducción El siguiente estudio parte del propósito de comprender la dimensión supranacional y nacionalcomparativa de los usos y tendencias de las Políticas Activas de Empleo en los países de la UE-28 en un análisis longitudinal que parte del año 2007, por ser un momento anterior a la crisis donde se puede observar cambios que reestructuran las medidas, hasta la actualidad, 20142, abarcando así el período de crisis iniciado en 2008.

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Presentado por Mª Miranda Baroja (30 de enero de 2017) para el trabajo final del módulo “Políticas de empleo comparadas en la UE (curso 2016-2017)” coordinado por Andreu Lope Peña, del Máster en Política Social, Trabajo y Bienestar, Universitat Autònoma de Barcelona, Cerdanyola del Vallès (Barcelona). (https://ortegaygasset.academia.edu/MAntonietaMiranda ) 2

Se ha concretado 2014 como el fin de la observación y análisis por razones de disponibilidad de datos estadísticos.

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El estudio se pregunta por la implementación del paradigma de la activación a través de la Estrategia Europea de Empleo repasando los acontecimientos más relevantes, los objetivos que se han perfilado, los medios en que se dispone la gobernanza de la EEE y, especialmente, el contenido de las políticas activas de empleo, el objeto del análisis que sigue. Este análisis se complementa tanto por una revisión de la literatura a cerca de las políticas activas de empleo, una revisión de documentos oficiales de la UE (especialmente la Estrategia Europa 2020) y, por último, un breve análisis estadístico de los gastos en los tipos de políticas activas. Igualmente relevante supone la concreción de las políticas activas en el ámbito local, sobre todo en el sentido del desarrollo local. Por lo tanto, se estudia desde varias dimensiones cómo se están activando a los individuos en los distintos países de la UE. El objetivo teórico final y fundamental que inspira este propósito es conocer de qué forma las Políticas Activas de Empleo implementadas en los países de la UE y, bajo prescripción de la Estrategia Europea de Empleo, perfilan un mapa de polarización entre el centro y la periferia europeos. Siguiendo a Revilla y Serrano (2007) se observa que coexisten diversas formas de implementación del paradigma de la activación –entendiendo este como la lógica discursiva que construye las políticas de empleo-, y que la elección entre las opciones varía entre los países dando lugar a un proceso de convergencia y a un proceso de divergencia (2007:2). Dentro del conjunto de tipología de estas políticas activas, se estudian específicamente aquellas en su conjunto destinadas a activar la demanda -favoreciendo la contratación a través de las subvenciones- y aquellas cuyo fin es activar la oferta -ampliando la cualificación del factor trabajo a las necesidades del mercado mediante la formación-. En este sentido, interesa especialmente responder a las preguntas: ¿cuánto se gastó políticas activas en cada país?, ¿cuánto de ese gasto corresponde a las políticas de formación y a las políticas de incentivos al empleo? Durante los años 80 en Europa, especialmente, ocurren varios fenómenos que señalan hacia un camino de transición materializado en el proyecto de la Unión Europea. Por un lado, el paso de la sociedad fordista a la posfordista vislumbrada en los 80 cuando se comienza a flexibilizar los mercados de trabajo y las relaciones laborales debido, en parte, a la ruptura del sueño del pleno empleo (Miguélez, 2004). Paralelamente, el paso del keynesianismo a la asunción de políticas neoliberales y la consecuente revisión de los Estados del Bienestar. En este punto las condiciones del empleo afectan al funcionamiento del Estado de Bienestar provocando la tendencia a pasar del universalismo al acceso a los servicios vía trabajo. A ello se le suma la creciente remercantilización de las prestaciones sociales (Clayton y Pontusson, 2006). Estos cambios han producido aquello que algunos autores denominan el “Estado del Bienestar activo” como Poncé (2002), Cassiers Vielle et al (2005), Lebeau (2005) y Ferrara (2009), que se sitúa en contraste con el Estado del Bienestar protector. Según estos autores la activación frente a la protección se basa en la idea de la individualización y movilización de la responsabilidad en todos los ámbitos de la dependencia humana y del bienestar. Esto significa que el Estado sea menos proveedor de bienes y servicios y reduciendo, así, costes del Estado para hacerlo más sostenible. Este reajuste del paradigma supone que en el mercado laboral se encuentre el centro del bienestar. La movilización y la flexibilización del mercado laboral son las estrategias de la UE para alcanzar el objetivo del crecimiento económico a través del aumento progresivo del empleo con la promesa del pleno empleo.

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Este proyecto trata de adentrarse en la primera estrategia, la movilización, consistente en la creación de políticas de oferta y demanda de empleo que se promulgan a través de lo que se conoce como Políticas Activas de Empleo y que tienen una importancia en la UE a partir de su desarrollo en la segunda mitad de los años 90 y concretado en una serie de estrategias comunes recogidas en la Estrategia Europea de Empleo (EEE) creada en 1997 con el proceso de Luxemburgo (1997-2004) y culminada en la actualizad con la Estrategia Europa 2020 (2010-2020) por el crecimiento. El paper está estructurado de la siguiente forma. En una primera parte se introduce el paradigma de la activación y, especialmente, se detallan los principios de activación que más relevantes resultan en cuanto al diseño y objetivos de la Estrategia Europea de Empleo. En una segunda parte, se desarrolla el contenido conceptual de las políticas activas de empleo en el marco de la UE: se expone el marco normativo y contextual de la evolución de las PAE en la UE y se explica cómo se gobiernan estas políticas, teniendo en cuenta los instrumentos de los que se dispone en la UE. En esta parte también se especifica la importancia del ámbito local en la gobernanza de las PAE, también valorando la utilidad de los Pactos Locales por el Empleo. En una tercera y última parte, el estudio sintetiza las tipologías de PAE existentes en la UE, escogiendo las políticas de formación y las de incentivos a las empresas como muestra para el análisis estadístico posterior. Aunque breve y limitado, el estudio arroja evidencias de polarización entre modelos universalistas y modelos de tendencia liberal en cuanto a la perspectiva de los mercados de trabajo. 1. El paradigma de la activación La activación es un paradigma que recoge múltiples consideraciones e interpretaciones. La activación abarca diversos tipos de políticas (formación continua, formación para desempleados, incentivos a la contratación, servicios de orientación a la búsqueda de empleo, creación directa de empleo en el sector público, etcétera), de enfoques (liberalista o universal) y de tradiciones (la nórdica y la laborista). Estos enfoques tienen influencia directa en los parámetros de activación en la UE, cuyo instrumento más relevante es la Estrategia Europea de Empleo (primero, la Estrategia Lisboa del año 2000 al año 2010; segundo, la Estrategia Europa 2020 del año 2010 al 2020). Estas estrategias tienen un papel central en la promoción, desarrollo y evolución del paradigma de la activación a través de las instituciones europeas. La activación tiene sus antecedentes históricos en dos modelos distintos: Suecia en los años 50 y Reino Unido con el laborismo y más enfatizado con Tony Blair. El modelo de activación de Suecia de los 50 vinculaba los derechos de prestaciones por desempleo a la obligación de la formación continua para los desempleados (Cassier et al, 2005: 15-16). En esta línea se ha desarrollado el enfoque nórdico de la activación donde la inserción laboral va dirigida a un mercado regular y donde se ha dado lugar a servicios notablemente valorados y programas de duración a largo plazo (Barbier, 2004). El modelo nórdico de activación está relacionado con el universalismo. Como resume Martínez López (2008) este modelo universalista, debido a su compromiso y gasto social: “genera un sistema de bienestar basado en la provisión de una extensa y compleja red de servicios sociales y de apoyos a la ciudadanía, que no se limita a intervenir sobre las capas de población en situación de exclusión social, sino también con aquellos que están en Estado de vulnerabilidad, siendo generoso en cuanto a cobertura de protecciones y transferencias económicas (servicios gratuitos o casi, de sanidad, educación, sistema generoso de pensiones, prestaciones por desempleo y rentas mínimas). En definitiva, este tipo ideal (…) garantiza unos estándares mínimos de calidad y nivel de vida para toda la población en función de sus derechos

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como ciudadanos. En este modelo el Estado asume un papel altamente intervencionista en la economía y en la producción de cohesión social. Este modelo efectúa fuertes inversiones en gasto social, que repercuten tanto en las políticas activas como en las pasivas.” (2005: 109 y 110)

El modelo anglosajón laborista parte de la versión del Estado social activo socialdemócrata de la reforma del bienestar y la opción de la Tercera vía (Giddens, 1990). La inserción laboral se ha desarrollado en un circuito de trabajo secundario, con peores condiciones. Barbier (2004) interpreta que los trabajos logrados son de peor calidad y cortoplacistas. El modelo anglosajón es un modelo más liberal. Este modelo liberal en palabras de Martínez López (2008): “está centrado fundamentalmente, en términos de inserción y cohesión social, en torno a la relación individual entre las personas y el mercado de trabajo. En este modelo, el mercado es el lugar prioritario para la inserción sociolaboral de la ciudadanía. Podríamos decir que si no se pasa con éxito por el mercado de trabajo los derechos ciudadanos reales que se tienen se ven mermados. Se presupone por to tanto en este modelo, que el mercado es la instancia idónea para la asignación de recursos en términos de eficacia y equidad. Las intervenciones estatales sólo pueden producir distorsiones en el libre juego de oferta y demanda que se produce en el mercado, y en definitiva pueden entrañar riesgos de pobreza, de injusticia en la asignación de oportunidades, de despilfarro de gasto público... En este modelo las políticas activas así como las políticas sociales juegan un rol limitado, restringidas básicamente a incitar, incentivar, a los individuos para que busquen trabajo, proponiendo servicios de intermediación entre la oferta y la demanda de empleo, así como inversiones en cursos de formación ocupacional, normalmente cursos de escasa envergadura temporal y formativa.” (2008: 110)

Las diferencias en cuanto a un modelo y otro estriban en el compromiso social del Estado. El modelo nórdico-universalista destina mayores gastos a las políticas activas y es un modelo con mayor responsabilidad colectiva, en cambio, el modelo liberal aplica mayores criterios de condicionalidad y es menos proclive al gasto en políticas activas (Burroni, 2016)3. El primero privilegia la inclusión social en función de la calidad y la ocupación. El segundo, privilegia la ocupación fomentando el número de empleos. Tanto el modelo nórdico-universal como el anglosajón-liberal siembran profundas raíces en el modelo social activo de la UE. Sin embargo, este modelo social activo de la UE y su puesta en marcha de la activación tienen versiones distintas en cada país de la UE. A pesar de que las estrategias de empleo de la UE configuran un mapa que pretende la integración, hay distintas recomendaciones de aplicación para cada país miembro. La pluralidad de la activación se debe al funcionamiento de la normativa a través del método abierto de coordinación: una normativa adaptable, suave y sin amenaza de incumplimiento. Así, en cuanto a políticas activas se refiere, los países del Mediterráneo (España, Grecia, Italia y Portugal) serían los más cercanos al modelo liberal mientras que el modelo universalista estaría más representado en los países nórdicos (Suecia, Finlandia, Dinamarca y Noruega) según concluye Martínez López (2008) en referencia al esfuerzo tradicional destinado a PAE.

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Burroni, L. (2016) en su conferencia Reptes per a la inclusió activa, ocupació i renda garantida, en V Jornades IET, 25 de Novembre de 2016, Barcelona-Centre per a la Iniciativa Emprenedora Glòries.

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La opción entre unas políticas activas u otras en los países está determinada también por los contextos socioeconómicos de cada Estado. Como afirman Molina e Ibáñez (2013) en aquellos países más afectados por la crisis actual se han desatendido las políticas activas y la flexiseguridad. La activación en la UE se ha venido dirigiendo a los colectivos más vulnerables de la sociedad en un propósito de integrarlos en la sociedad y en el mercado laboral. Estos colectivos específicos son: mujeres, jóvenes, discapacitados, grupo étnicos, individuos en situación de pobreza, etcétera. Sin embargo, tras la ruptura del modelo de pleno empleo y la estructuralización del paro en la UE (años 80 y 90) la aplicación de la activación se puede extender a toda la sociedad, a pesar de que se sigan manteniendo los planes de inclusión en el mercado laboral de los colectivos más vulnerables. De lo que se apunta a continuación y a lo largo de este estudio la activación supone en la UE una alteración de distintas dimensiones socio-políticas. Algunas de estas transformaciones son: un cambio fundamental del discurso (principalmente de la protección a la activación), un cambio en el modelo de producción (progreso hacia la sociedad del conocimiento), un cambio en el mercado de trabajo (de la regulación a la desregulación y la flexiseguridad), un cambio en la estructura socioeconómica (de la estabilidad al aumento de las incertidumbres y de la precariedad en la entrada y salida al mercado laboral) y un cambio en la forma de proveer el bienestar social (de la protección al bienestar social ligado al trabajo). Todo ello partiendo del eje de la canalización de los riesgos en la situación laboral. El paradigma de la activación pone en común la relación entre los derechos y las responsabilidades, de modo que se configura un nuevo contrato social en el que se parte del traslado de la responsabilidad de las condiciones de vida y, sobre todo, del empleo en el individuo (Crespo y Serrano, 2004). Los mismos autores diferencian en este contexto dos formas de entender el desempleo: el desempleo como un riesgo para el individuo y una necesidad para el progreso de la economía. El riesgo del empleo como necesidad de progreso para la economía se visualiza en la relación directa entre el paradigma de la activación y el paradigma de la flexiseguridad. Molina e Ibañez (2013) cuando estudian esta relación de reciprocidad comprueban que la flexiseguridad sobre todo se ha resuelto en torno a la externa (contratos y despidos) y a la reforma de los mercados de trabajo. En este sentido de vinculación, la activación en las estrategias europeas ha dado lugar a la transformación de (1) la calidad, (2) las preferencias laborales individuales y (3) la segmentación del mercado de trabajo. Molina e Ibáñez (2013) comprenden que se está privilegiando la cantidad del empleo más que la calidad (Méda, 2010)4, se consideran poco las trayectorias profesionales y la preparación educativa y no se atiende al carácter segmentado de la demanda de trabajo al centrarse mucho estas estrategias en la oferta. 1.1. Principios de activación Los principios característicos derivados de las políticas y el discurso de activación de la UE más relevantes son: (1) principio de individualización y adaptabilidad, (2) principio de autonomía limitada, (3) principio de contractualización, (4) principio de condicionalidad, (5) principio del riesgo y responsabilidad, (6) principio del asegurado, (7) principio del trabajo y (8) principio de

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Op. Cit. en Molina e Ibáñez (2013).

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inevitabilidad; que aquí se detallan brevemente. Cabe recalcar que todos estos principios se interrelacionan entre sí y se pueden considerar como la dimensión menos visible de los cuatro pilares de la estrategia de empleo (empleabilidad, espíritu de empresa, adaptabilidad e igualdad de oportunidades). En primer lugar, el principio de individualización y adaptabilidad es el primer efecto de las políticas de activación. El proceso de activación parte del individuo en un proceso cuyo objetivo es incentivar la adaptabilidad del individuo a los nuevos tiempos económicos aludiendo, sobre todo, a la sociedad del conocimiento y a la era digital. La adaptabilidad personal se entiende en la UE (Crespo y Serrano, 2004) como empleabilidad cuyas herramientas que puede proporcionar la UE son la formación y la capacitación. La adaptabilidad se vincula, también, a las competencias y a la lucha contra la exclusión social. Crespo y Serrano (2004) consideran que se trata de generar trabajadores flexibles, es decir, que aquí se puede definir la individualiazación y adaptabilidad de los individuos como estrategia de flexibilización ante la situación fluctuante del empleo debido, en gran medida, porque el objetivo de aumentar el empleo se ataja desde el mercado laboral y no desde el sistema de producción. La individualización también se sitúa como estrategia para incluir los colectivos más vulnerables mediante los programas específicos de la UE (mujeres, parados de larga duración, jóvenes, discapacitados, grupos étnicos, etcétera). Según Moreno y Serrano (2007) la individualización interviene en las conductas, motivaciones y actitudes individuales dado que las políticas activas fomentan una progresión en la personalización. En segundo lugar, está el principio de autonomía limitada (Moreno y Serrano, 2007) que relata que a pesar de que se activa al individuo este tiene poca capacidad de acción y de generar cambio debido a que hay un sometimiento a las condiciones económicas y del mercado de trabajo. La autonomía limitada del individuo es la otra cara de la individualización, se contrapone a ella. En tercer lugar, el principio de contractualización supone el reajuste de la condicionalidad de la ciudadanía al merecimiento derivado del factor trabajo, base del Workfare. Este principio se relaciona y se diferencia del principio de condicionalidad, el primero establece una relación con la provisión del bienestar y el segundo con la inclusión. En cuarto lugar, el principio de condicionalidad tiene que ver con la inclusión activa, la condición está en aceptar las prestaciones, subsidios por desempleo, formación, movilidad a cambio de aceptar cualquier oferta de trabajo. El rechazo de cualquier empleo supone sanciones. En quinto lugar, se puede observar que el traslado de la responsabilidad social del desempleo de carácter estructural se pasa al individuo. Se señala que el individuo tiene que estar disponible en el mercado de trabajo y en la movilidad geográfica. Se basa en la idea del “make work pay” y deriva en última instancia en la culpabilización y estigmatización de los beneficiarios de subsidios (Crespo y Serrano, 2005). La responsabilización también es asumir el riesgo. En sexto lugar, está el principio que enfatiza el trabajo debido a que el objetivo de las políticas activas es la participación, inclusión y la autonomía económica a través del empleo. Barbier (2001) resume esta tendencia con que el empleo se presenta como la solución a los problemas. Sin embargo, el trabajo ha dejado de ofrecer seguridad en lo económico ya que, en séptimo lugar, el principio del asegurado supone que ante el crecimiento del asistencialismo en el empleo (woorking poors, autónomos, la nueva pobreza, etc) el empleo pasa de ser una garantía contra la pobreza a estar 6

asociada con ella (bajos salarios, temporalidad, parcialidad no deseada, rentas mínimas de inserción, etcétera). De modo que en el mercado labor se está configurando una nueva pobreza (Climent, 2015). El principio de asegurado se relaciona con la activación y con la transformación del Estado de Bienestar y con el postulado del Low Cost Welfare (Martín Artiles, 2008). Finalmente, la UE considera que la situación de la economía es inevitable, de modo que los individuos se tienen que adaptar a ella siendo activos, adaptándose a los cambios incluso cambiando sus trayectorias profesionales. Al optar por configurar el mercado de trabajo y no el sistema productivo, la UE propicia el discurso de la inevitabilidad. 2. Las políticas activas de empleo en la Unión Europea Las políticas activas de empleo son aquellas destinadas al incentivo del empleo y son complementarias a las políticas pasivas, orientadas a sostener la renta de aquellos que se encuentran en situación de desempleo. Las políticas activas tienen un carácter anticipatorio mientras que las pasivas tienen carácter de sostenimiento y compensación. Una de las conceptualizaciones más precisas para las PAE se encuentra en Lope (2016) donde se entienden como aquellas políticas cuyo “objetivo es la inserción laboral de las personas desocupadas o, en el caso de las ocupadas, la mejora de sus cualificaciones para favorecer el mantenimiento y la promoción en el empleo” (2016: 58). Dichas políticas se insertan en la lógica de la perspectiva de la activación, que tiene especial sentido con la elaboración de las Estrategias Europeas de Empleo. Como Revilla y Serrano (2007) comprenden, las políticas de activación: “are paradigmatic of major social changes in the principles governing the functioning of the Welfare State. The activation paradigm goes beyond new employment policies. It redefines “what is normal at work”, the representation of citizenship and our understanding of what is fair and justifiable or unfair and unjustifiable, as well as what rights people should be entitled to and the extent to which State intervention should be posible” (2007: 2).

En las últimas décadas las políticas activas están teniendo especial importancia, especialmente en la UE, puesto que a través la urgencia de cumplir objetivos económicos de competitividad y crecimiento se ha articulado un discurso de activación. El paradigma de la activación está motivado por la voluntad de aumentar la empleabilidad de la fuerza de trabajo y tienen varias características. En primer lugar, es destacable que se entiende el desempleo como un riesgo para el mantenimiento del Estado del Bienestar y, que ese riesgo, puede ser corregido a través de activar al individuo. En segundo lugar, la activación sitúa la responsabilidad del trabajo en el individuo, que es corresponsable de su situación, de modo que ha de activarse por vía de la empleabilidad y la recualificación, es decir, multiplicando su capacidad de participación en distintos sectores productivos, puesto que la oferta de trabajo se ajusta a la demanda. En tercer lugar, la activación se caracteriza también por la adaptabilidad al mercado de trabajo, a los tiempos del mercado de trabajo o a los contratos. En este punto es importante destacar las reformas nacionales en materia de empleo como la desregulación y la flexibilidad de los mercados de trabajo: temporalidad y parcialidad del empleo. Finalmente, es significativo matizar que la activación tiene sentido en el sector privado. El tipo de empleo al que la UE se refiere es de carácter privado. Este discurso se afianza con el uso de instrumentos como la Estrategia Europea de Empleo. 7

2.1. Evolución normativa y contextual de las PAE en la UE Revisando detalladamente los acontecimientos más importantes en materia de empleo, los objetivos que se pretenden conseguir y las estrategias de procedimiento, se extrae que desde comenzados los años 90 la UE tiene especial preocupación por alcanzar una ventaja competitiva, que la iba perdiendo respecto a otras economías desarrolladas, derivada de la crisis que sufre Europa durante esos años y el descenso del empleo. La UE para abordar el problema de la competitividad decide recurrir al crecimiento económico, pretendiendo lograr una estabilidad en el empleo. Este empleo se va configurando en un mercado laboral flexible con mano de obra cualificada. Es importante señalar que ese empleo invocado es, esencialmente, empleo en el sector privado. A continuación, se presenta un breve repaso a los acontecimientos que han determinado las PAE y que culminan con la implementación, seguimiento y evaluación de los Planes Nacionales de Empleo a partir de 1998. El arranque de las PAE en la UE comienza en el año 1993 cuando se redacta y acuerda el Libro Blanco de la Comisión5 abanderado por el Presidente de la Comisión Jaques Delors en un momento de preocupación por la crisis6. En este se abordan temas como el crecimiento, la competitividad y el empleo. Desde este punto se expresa una preocupación por el desempleo, principal problema para los países miembro en esos momentos (aproximadamente 11% en la CE). Según Aragón Medina (1994:43) la orientación del Libro Blanco establece que el desempleo es causa del carácter de la política económica de los 80: aumento de déficit público, incremento de salarios y cuestiones exteriores. A la preocupación por el avance acumulativo del desempleo se le añade la escasez de cualificación de los mercados de trabajo europeos. Un año después, en 1994, tiene lugar la Cumbre de Essen. Aquí ya se comienza a proponer orientaciones más concisas para aumentar los niveles de empleo. De esta cumbre nace la Estrategia de Essen cuya importancia se basa en la aprobación del primer plan de acción sobre el empleo. En conjunto, estos dos acontecimientos llaman la atención sobre la rigidez del mercado laboral y la cualificación, sentando las bases para la flexibilización de los tiempos, la flexibilización interna y externa y el interés en la formación de la fuerza laboral para fomentar competitividad. El siguiente acontecimiento en materia de empleo llega en 1997 con el Tratado de Ámsterdam7 que da pie a incluir un apartado sobre empleo en el Tratado de la Unión8 (Título VI bis; art. 109N/109s). La propuesta es reestructurar el gasto que genera el factor trabajo a través de las políticas activas. Lo que más interesa a este respecto son la elaboración de los cuatro pilares fundamentales que van a inspirar y estructurar en los años siguientes la política de empleo, sobre todo la activa: empleabilidad, espíritu de empresa, adaptabilidad e igualdad de oportunidades. Estos cuatro pilares se sintetizan en el Tratado de Luxemburgo (1997)9 que, como afirma Tobes Portillo (2002:17) se

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Comisión de Las Comunidades Europeas: Crecimiento, competitividad y empleo: Retos y pistas para entrar en el siglo XXI. Luxemburgo, 1993. 6 Bassetts, L. (22 de junio de 1993), artículo de EL PAÍS, (disponible en: http://elpais.com/diario/1993/06/22/internacional/740700016_850215.html, última consulta: 19/01/2017) 7 Tratado de Ámsterdam por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos, Diario Oficial n° C 340 de 10/11/1997 p. 0001 – 0144 (http://eurlex.europa.eu/legal-content/ES/ALL/?uri=CELEX:11997D/TXT ) 8 Tratado de la Unión Europea (versión consolidada) - Tratado UE (Maastricht 1992) Diario Oficial n° C 340 de 10/11/1997 p. 0145 – 0172 (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX:11997M/TXT ) 9 Tratado de Luxemburgo,

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realiza un impulso a los procesos de coordinación de las políticas de empleo en la UE al establecer una única política comunitaria en materia de empleo. Como hasta aquí se ha comprobado, los pilares insisten en la idea de las políticas activas de empleo. El pilar de la empleabilidad pretende aumentar la formación. El pilar del espíritu de empresa anima a favorecer la contratación, los incentivos fiscales y el trabajo autónomo, es decir la creación de empleo vía empresa privada a través de la activación por medio de la demanda. La adaptabilidad recoge el sentido de la flexibilización del mercado laboral y la individualización de las relaciones laborales. Promueve que se reformen los contratos para flexibilizarlos tanto interna como externamente. La adaptabilidad también fomenta la formación, sobre todo dentro de la empresa. Finalmente, el pilar de la igualdad de oportunidades, es claramente uno de los objetivos finales que se van observando en el resto de estrategias y medidas que propone la UE. Dentro del Tratado de Luxemburgo la igualdad de oportunidades se concreta en la conciliación vida/trabajo, la igualdad entre hombres y mujeres y en aumentar el número de grupos desfavorecidos en el mercado. El siguiente paso sucede a finales de 1998 (Consejo de Viena10) cuando se elaboran actuaciones y evaluaciones para los Planes de Empleo. El objetivo, nuevamente, se trata de aumentar el crecimiento económico mediante la coordinación. Además de que en esta etapa se sientan las bases para elaborar los Planes de Empleo, se acuerdan nuevos mecanismos como la revisión de prestaciones y fiscalidad, el apoyo a los grupos con menos ventaja y se incentiva la explotación del sector servicios. Es durante el Consejo Europeo de Helsinki11 donde estas posturas se materializan para, finalmente, dar lugar a los Planes Nacionales de Empleo (PNE) en el año 2000 debatiendo los siguientes puntos: la modernización de los servicios públicos de empleo, la sociedad de la información, los niveles locales de empleo y la igualdad de oportunidades. Hasta aquí, la UE mantiene que el objetivo primordial es el crecimiento económico para potenciar la competitividad en el mundo global y que la pauta para su logro es el incremento del empleo. Se observa, también, que las medidas aprobadas desde los años 90 llevan van encaminadas a la creación de los PNE con estrategias comunes de implementación. El paso del objetivo del incremento de empleo al pleno empleo sucede durante el Consejo Europeo de Lisboa en el año 2000, un pleno empleo que tiene que ir de la mano de la cualificación y de la tecnología. El procedimiento para conseguir un pleno empleo con mano de obra cualificada es recogido durante los Consejos de Santa María da Feira12 y Niza13: van a ser las PAE a través de la formación las que logren este cometido. Estos principios se asumen en la elaboración de los PNE del año siguiente, 2001, año donde se alcanza un mayor nivel de coordinación comunitario. Finalmente, en el año 2002 en Barcelona14, que acoge al Consejo Europeo, recoge en materia de empleo instrumentos para mejorar la empleabilidad y el espíritu empresarial. Es resaltable que, además de insistir en la reforma de los mercados laborales, se definen las políticas activas orientadas

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Consejo Europeo de Viena, 11 y 12 de diciembre de 1998, (http://www.europarl.europa.eu/summits/wie1_es.htm ). Consejo Europeo de Helsinki, 10 y 11 de diciembre de 1999, (http://www.europarl.europa.eu/summits/hel1_es.htm ). 12 Consejo Europeo de Santa María da Feira, 19 Y 20 de junio de 2000, (http://www.europarl.europa.eu/summits/fei2_es.htm ). 13 Tratado de Niza y la convención sobre el futuro de Europa, 26 de febrero de 2001, (http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/es/FTU_1.1.4.pdf ). 14 BARCELONA 2002C - Consejo europeo de Barcelona, 15 y 16 de marzo de 2002, conclusiones de la Presidencia (http://cordis.europa.eu/programme/rcn/805_es.html ). 11

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al pleno empleo (“más y mejores puestos de trabajo”) mediante (1) una estrategia de empleo reforzada y (2) la promoción de la cualificación profesional y la movilidad en la Unión Europea. 2.2. La Estrategia Europea de Empleo como promoción de la activación En este punto se concreta la centralidad de la Estrategia Europea de Empleo, que nace en 1997 en la UE y que en la actualidad está integrado en la Estrategia de Crecimiento Europa 2020 poniéndose en práctica mediante el semestre europeo en un proceso de coordinación entre los Estados miembro y la UE de las políticas económicas. Es un instrumento creado para luchar contra las altas tasas de desempleo, problema que se estaba estructuralizando desde los años 80. Aquí se destaca el funcionamiento y articulación de la estrategia de catalización del empleo a través de sus distintas etapas, los objetivos que persigue y la importancia del discurso en la activación de la mano de obra en el mercado laboral. La Estrategia Europea de Empleo (EEE) es, por lo tanto, el instrumento central para la implementación de las políticas activas y actúa como integrador y coordinador de las agendas nacionales. Se concreta en un paquete de medidas comunes en materia de empleo que articula las prioridades de la UE para alcanzar los objetivos del crecimiento económico y la competitividad, a través de «más y mejores puestos de trabajo»15. La EEE está vigente desde el Tratado de Ámsterdam en 1997 y está regido por los cuatro pilares ya señalados (empleabilidad, espíritu de empresa, adaptabilidad e igualdad de oportunidades). Las políticas activas de empleo están financiadas por el Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (FEAG), el Fondo de Ayuda Europea para las personas más desfavorecidas (FEAD), el Programa Europeo de Empleo e Innovación Social (EaSI, que incluye programas: PROGRESS para jóvenes desempleados en su mayoría, EURES para el fomento de la movilidad y para microfinanciación y emprendeduría social) los presupuestos de cada país miembro y los presupuestos de las regiones/comunidades autónomas. La normativa vincula las estrategias comunes para todos los países a la legislación nacional y subnacional. Esta es una legislación suave, es decir, no es de obligado cumplimiento y cada país puede adaptar las medidas en función de sus necesidades e intereses. La EEE tiene su comienzo cuando se da pie al proceso de Luxemburgo (1997-2004) en una cumbre por el empleo “que pone en marcha la EEE con método abierto de coordinación y supervisión de las políticas nacionales de empleo basado en el compromiso de los retos” (Kraatz, 2016). Los objetivos que la EEE formula son, como se ha detallado anteriormente con el proceso de construcción de las PAE en la UE del punto anterior, la estabilidad económica y el crecimiento. La EEE comienza a orientarse en torno al seguimiento de (1) unas orientaciones básicas para el empleo comunes a todos los Estados-miembro, (2) un Plan Nacional de Acción presentado por cada país, (3) un informe conjunto sobre el empleo con su correspondiente análisis del empleo en la UE, la aplicación de orientaciones y la evaluación y (4) una serie de recomendaciones específicas para cada país. Durante la Estrategia Lisboa (2000-2010), precedente a la Estrategia 2020, se establece que la competitividad y el crecimiento en la UE iban a ser claves en la toma de decisiones en materia de empleo, de manera que para el año 2010 se debían cumplir una serie de metas comunes. El siguiente 15

http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=101&langId=es

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hito que marca la EEE es la Estrategia Europa 2020 (2010-2020) actualmente en vigor. En comparación con la estrategia anterior, tal y como observan Molina e Ibáñez (2013) la de 2020 potencia más la gobernanza financiera y macroeconómica, aunque también enfatiza la dualización de los mercados de trabajo en Europa y establece prioridades en la lucha contra la pobreza y la exclusión (2013: 132). Esta estrategia supone la concreción de objetivos en el empleo específicos a alcanzar en 2020 contando con las prioridades de crecimiento inteligente (economía basada en el conocimiento y la innovación), sostenible (economía que utilice más eficazmente los recursos, que sea verde y más competitiva) e integrador (economía con un alto nivel de empleo que redunde en la cohesión económica, social y territorial) (COM(2010) 2020 final): - el aumento de la ocupación entre edades de los 20 a los 64 años al 75%, - el 3 % del PIB de la UE debería ser invertido en I+D - el porcentaje de abandono escolar debería ser inferior al 10 % y al menos el 40 % de la generación más joven debería tener estudios superiores completos. - el riesgo de pobreza debería amenazar a 20 millones de personas menos.

Además, la Estrategia Europa 2020 promueve siete iniciativas de políticas de activación COM(2010) 2020 final): - (1) «Unión por la innovación», con el fin de mejorar las condiciones generales y el acceso a la financiación para investigación e innovación y garantizar que las ideas innovadoras se puedan convertir en productos y servicios que generen crecimiento y empleo. - (2) «Juventud en movimiento», para mejorar los resultados de los sistemas educativos y facilitar la entrada de los jóvenes en el mercado de trabajo. - (3) «Una agenda digital para Europa», con el fin de acelerar el despliegue de internet de alta velocidad y beneficiarse de un mercado único digital para las familias y empresas. - (4) «Una Europa que utilice eficazmente los recursos», para ayudar a desligar crecimiento económico y utilización de recursos, apoyar el cambio hacia una economía con bajas emisiones de carbono, incrementar el uso de fuentes de energía renovables, modernizar nuestro sector del transporte y promover la eficacia energética. - (5) «Una política industrial para la era de la mundialización», para mejorar el entorno empresarial, especialmente para las PYME, y apoyar el desarrollo de una base industrial fuerte y sostenible, capaz de competir a nivel mundial. - (6) «Agenda de nuevas cualificaciones y empleos», para modernizar los mercados laborales y potenciar la autonomía de las personas mediante el desarrollo de capacidades a lo largo de su vida con el fin de aumentar la participación laboral y adecuar mejor la oferta y la demanda de trabajos, en particular mediante la movilidad laboral. - (7) «Plataforma europea contra la pobreza», para garantizar la cohesión social y territorial de tal forma que los beneficios del crecimiento y del empleo sean ampliamente compartidos y las personas que sufren de pobreza y exclusión social pueden vivir dignamente y tomar parte activa en la sociedad.

Las prioridades, las iniciativas y los objetivos que marca la EEE están en su conjunto enmarcadas en torno a la cualificación, la formación, la modernización, la movilidad y, sobre todo, la activación y la empleabilidad. Cobra especialmente sentido esta estrategia teniendo en cuenta unas de las principales preocupaciones de la UE: la cuestión demográfica. La demografía europea está en envejecimiento, esto supone una desventaja competitiva respecto a otros países. Además, debido a que se envejece la población, la población activa se reduce y aumenta la dependencia a las prestaciones. 11

Las líneas de actuación señaladas se comprenden mejor con otra de las prescripciones de la UE, la flexiseguridad: “y será clave ejecutar los principios de «flexiguridad» y habilitar a las personas para adquirir nuevas cualificaciones y adaptarse a las nuevas condiciones y a cambios potenciales de carrera” (COM, 2010). Es relevante hasta aquí el carácter motivador de las PAE en estas propuestas, como también es relevante el carácter de socialización que inspira la estrategia. Martínez López (2011) sostiene que la EEE está impactando en la socialización mediante el discurso político con el que se reafirman las élites político administrativas y las reglas que contiene el discurso. Por lo tanto, el desempleo y la lucha contra el desempleo son portadores de significancia. Tal y como los defiende la UE, esto es su forma de representarlo, se configuran las acciones y medidas. Desde la UE y a través de la EEE principalmente se ha configurado un discurso sobre el paro, el empleo y la Europa social apostando por las políticas activas de empleo como las medidas de choque principales. A pesar del mayor compromiso con el gasto en políticas pasivas de empleo, estas están relegadas a un segundo plano en la EEE porque provocan efectos perjudiciales en la búsqueda de empleo (Layard et al., 1994)16. Dentro del discurso de la EEE la empleabilidad para Martínez López (2011) ocupa un lugar prioritario en el plano laboral y en el plano económico. Además, se asume que mediante la empleabilidad de la fuerza laboral se consiga la integración social. La empleabilidad “consiste en fomentar la mejora de las condiciones individuales de las personas para que puedan acceder al mercado de trabajo en igualdad de oportunidades” (2011: 42). Se espera, por lo tanto, que mediante este mecanismo los grupos más desfavorecidos en el mercado de trabajo aumenten sus competencias para insertarse laboral y socialmente. Este discurso apela directamente a la sociedad del conocimiento que propone la UE: la formación y la cualificación en un eje central de la PAE. Sin embargo, como cita el autor a partir del análisis del Consejo Económico y Social (2005), ocurre que este mecanismo está siendo aprovechado en algunos países para controlar las prestaciones pasivas. Finalmente, y, en aras de lo observado hasta aquí, se sostiene que la EEE nace como estrategia para aumentar la competitividad en el mapa global, es decir parte de una ambición económica y política. La misma idea la estudian Jepsen y Serrano (2005) entendiendo que las estrategias de políticas activas llevadas a cabo por la UE están subordinadas a la dimensión económica. Para mejorar la competitividad exterior se propone aumentar el crecimiento económico a través del empleo y, así, controlar los gastos y las dependencias al Estado. Para ello es necesario que los mercados sean flexibles y que la fuerza laboral sea adaptable a la movilidad territorial y empleable en diversos sectores productivos. En términos discursivos, la cohesión social aparece como el resultado del acceso al trabajo y la igualdad de oportunidades el elemento que cataliza la apertura del mercado laboral. Esta idea también queda patente en Barbier (2004) cuando afirma que la EEE plantea la reformulación del Estado de Bienestar para hacer frente a la crisis de la economía, la crisis del paro, la crisis demográfica y la crisis del Estado de Bienestar. Una evidencia que demuestra la subordinación de la política de empleo, ya no caracterizada como política social sino como política económica, es la aprobación del Tratado de Estabilidad,

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Op cit. En Martínez López (2011: 45).

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Coordinación y Gobernanza (TECG)17 en 2012 en plena crisis. El TECG supone la imposición de reducción del déficit y el gasto público. Esto significa que todas las políticas públicas de los Estados quedan bajo subordinación a este control. Este control presupuestario compromete a todos los Estados Miembros, pero pueden afectar más a aquellos con problemas más graves en su estructura social como los Estados del Sur que ya poseen una gran deuda y déficit público. 2.3. Multigobernanza de las PAE: del problema global al desarrollo local La gobernanza de las PAE en la UE se rige bajo el principio de descentralización y coordinación y tiene origen en la propia UE que aplica el principio de subsidiaridad. La UE mediante el método abierto de coordinación genera pautas, objetivos e iniciativas concretadas en la EEE con sugerencias para cada país miembro. Es rigurosamente importante el método abierto de coordinación18 ya que, como se ha discutido, este método permite coordinar la regulación entre los distintos países con las instituciones de la UE bajo la idea de “misma regulación pero distintas medidas”. Esto permite que la posibilidad de crear PAE se multiplique en su sentido cualitativo. Los Estados son los entes que aplican los criterios de la EEE a través de las regiones o comunidades. Sin embargo, la cadena de gobernanza no acaba aquí, las PAE se concretan en los gobiernos locales basadas en principios de coherencia y de inclusión en el empleo. En la línea de gobernanza de directrices y distribución de los recursos impulsadas por la UE el método de gobernanza se basa en el criterio top-down, de arriba abajo. Simplificando, y, como ya se ha comentado anteriormente, la UE, los gobiernos nacionales y los gobiernos subnacionales son los que aportan los recursos. Sin embargo, en cuanto a la línea de acción y rendición de cuentas el método es inverso, bottom-up, son los gobiernos locales los que ponen en práctica los planes. La estrategia de desarrollo desde abajo, bottom-up, es mucho más imprecisa, conlleva más actores: económicos, políticos, culturales, sociales, territoriales y de recursos. El desarrollo desde abajo tiende a satisfacer las necesidades básicas del territorio, la mejora del empleo, los ingresos, la calidad de vida, las relaciones laborales, los recursos naturales y el medio ambiente. Por ello, pretende una profundización y potenciación de recursos propios mediante la articulación de tejidos productivos y empresariales locales y un mayor papel de los actores locales en el proceso de desarrollo. De esta manera lo observa Alburquerque (2002). Es especialmente interesante cómo la cuestión del desempleo en la UE, de tendencia global, se está trasladando al ámbito local, bajo la idea de que la cercanía aumenta la efectividad para hacer frente a los problemas. Como elemento clave en la activación del empleo aparece esta esfera. Al ámbito local, según demuestra Martínez López (2011), se traslada la responsabilidad de activar los El Tratado intergubernamental de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria: “El pacto presupuestario establece la consagración de la «regla de oro» del equilibrio presupuestario, con un límite mínimo del déficit estructural del 0,5 % del PIB (si la deuda pública es inferior al 60 % del PIB, este límite mínimo se fija en un 1 % del PIB), en la legislación nacional, preferiblemente en el ámbito constitucional (freno del endeudamiento). Los Estados miembros pueden interponer recurso contra otros Estados miembros ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en aquellos casos en los que dicha regla no se haya aplicado adecuadamente. Entre las disposiciones adicionales se incluyen la activación automática del mecanismo de corrección y las normas de obligado cumplimiento para los países sometidos a un procedimiento de déficit excesivo. Además, la asistencia financiera procedente del Mecanismo Europeo de Estabilidad solo se proporcionará a los Estados miembros que hayan firmado el pacto presupuestario. (Disponible en: http://www.europarl.europa.eu/atyourservice/es/displayFtu.html?ftuId=FTU_4.2.1.html). 18 El método abierto de coordinación se utiliza para coordinar los Estados y la UE, la regulación está dirigida a la integración europea en resultados, pero con distintas medidas. Funciona a través del benchmarking, el intercambio de buenas prácticas, la estrategia de empoderamiento y la promoción del partenariado (Molina e Ibáñez, 2013). 17

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individuos, el mercado laboral y el empleo. La activación del ámbito local es sustancial para luchar contra el desempleo y la exclusión, puesto que son más cercanos a los problemas de los ciudadanos, donde se conocen más los recursos disponibles, donde se puede actuar más en el desempleo y donde se puede formular mejores soluciones. En este ánimo de responsabilizar al ámbito local se tiende a restar responsabilidad al Estado sobre un tema que le atañe, la cohesión social, y se relega a coordinar los esfuerzos institucionales. Esta tendencia a la aplicación de las PAE en el ámbito local se generaliza con la EEE (Lope Peña, 2013), por lo que aún tiene más sentido destinar un apartado a esta tendencia. En el informe de la Comisión de 2001 ya se observa cómo las políticas activas de empleo a nivel local se pueden concretar y canalizar apoyándose en los criterios de la Estrategia Europea de Empleo. Entre los aspectos más relevantes se puede señalar: - El papel de autoridades locales y de interlocutores sociales: con el aumento de sus funciones se les traslada mayor responsabilidad y papel. Las políticas nacionales de empleo se adecuan a la EEE y la EEE insta a planes de empleo generadas por los gobiernos locales en cuanto a creación de empleo local, desarrollo y evolución de la cooperación local, y sobre todo los efectos que tenga sobre el empleo. - El apoyo a la economía social y a la cooperación como importante factor de desarrollo local, los componentes pueden ser cooperativas, mutuas, asociaciones, voluntariado, fundaciones, etc. El marco de la EEE apoya el desarrollo de las distintas formas de cooperación y economía social como actores potentes en la gobernanza. - La promoción del empleo mediante la formación: los actores locales tienen que disponer de cualificación para promover el empleo. Esto se puede conseguir a través del intercambio de experiencias y buenas prácticas, la evaluación comparativa, etc. La formación es un aspecto crucial para la EEE en cuanto a la identificación de población activa facilitando su incorporación al trabajo. - El apoyo a la creación de pequeñas empresas y a la innovación fomentadas por (1) el desarrollo de estrategias locales de empleo y (2) la integración de las estrategias y acciones entre los distintos niveles de gobierno. Basado también en la EEE. - La enseñanza y la formación profesional como vías de acceso al empleo: papel importante para incrementar cualificaciones y competencias que mejoren la incorporación al trabajo y la igualdad entre hombres y mujeres. Es importante crear lazos entre los centros de enseñanza con el desarrollo local y las empresas.

Dentro de los objetivos que buscan la estrategia local de empleo se refleja una concordancia con lo buscado por la EEE: pleno empleo, crecimiento económico sostenible, cohesión social, lucha contra la pobreza y la exclusión social. Es importante aquí el nivel local porque dentro de la estrategia de la Unión el mercado de trabajo local puede favorecer la inclusión de los más vulnerables. En los siguientes apartados se concretan (3.3.1.) la dimensión local de las PAE en el fomento del empleo y el desarrollo territorial, (3.3.2) la importancia del modelo de PAE basada en los pactos locales por el empleo y, por último (3.3.3) los puntos a favor y en contra del traslado de la responsabilidad institucional a lo local. 2.3.1. La dimensión local de las PAE: fomento del empleo y desarrollo local Como hasta aquí se ha plasmado, las políticas locales en materia de empleo tienen sentido en un momento de incertidumbre en la economía a escala global que produce efectos específicos en el territorio local. Se considera que lo local es el ámbito privilegiado que puede atender las necesidades de la oferta y la demanda del empleo. Tal y como Lope Peña (2015) indica: “el ámbito local, decisivo 14

en la interacción entre oferta y demanda de empleo, pueda definir mejor medidas específicas adecuadas a las necesidades del territorio” (2015: 19). En este ámbito pueden aparecer tanto PAE o pactos locales de empleo basados en el diálogo social y el partenariado. Lo local en la UE se entiende como un territorio denso y de gran tamaño, pero lo suficientemente pequeño como para aprovechar el factor proximidad. Es inferior, por lo tanto, a las regiones, comunidades, landers, provincias o departamentos. Se define en un municipio, grupo de municipios, comarca y, en ocasiones, provincia. Además de los principios de coherencia e inclusión en el empleo y la efectividad por proximidad las PAE locales se caracterizan por la dinámica de diálogo social y partenariado. Esto se aplica más claramente en las concertaciones locales (diálogo social tripartito entre gobierno, los empresarios y sindicatos). Sin embargo, pueden aparecer muchos más actores como el tercer sector, asociaciones, organizaciones, etc. Además, cada uno de los actores posee la misma capacidad y poder de decisión, no existiendo vetos. Por otro lado, la multiplicidad de actores en el diálogo puede ralentizar las decisiones. La relevancia del ámbito local en las políticas activas se basa, por otro lado, en el desarrollo territorial que permite una mejor articulación entre lo disponible y la planificación que configura la mejora de las condiciones de vida y el conocimiento ya que involucra a una mayor gama de actores y agentes que participan en el proceso de desarrollo. El desarrollo económico local, como distingue Alburquerque (2002), es un proceso en el que convergen distintas esferas: económica (competencia ligada a la explotación de recursos propios y disponibles), formación (mayor adecuación entre oferta educativa y demandas del mercado laboral), socio-cultural (se promueven impulsos desde los valores), político-administrativa (relación entre lo público y lo privado constante) y ambiental (posibilidad de configurar una mejor sostenibilidad del medio ambiente). A esto cabe añadir que estas esferas en el desarrollo local permiten una mejor comunicación entre todos los actores, se puede generar una mayor coordinación de actores. Sin embargo, el desarrollo local tiene muchas limitaciones. Alburquerque (2002) entiende que estas limitaciones derivan por un lado del nivel de autonomía de poder que tenga el ente local para llevar a cabo sus estrategias y que tienen implicaciones directas en su capacidad de acción, limitando mucho su actuación sobre el desarrollo. por otro lado, las limitaciones también pueden derivar del factor recursos (tanto humanos, económicos, institucionales, productivos, culturales, ambientales, etcétera) de modo que, aquellos territorios con mayor dotación de estos recursos sean más exitosos en el desarrollo endógeno local. Es importante también, según señala el autor, la dotación de sistemas de información capaces de detectar los problemas, necesidades, mejoras e incentivos para la actuación. También tiene un rol especial el tejido empresarial, cuya capacidad será decisiva para incentivar el desarrollo y los recursos. limita mucho el desarrollo la descoordinación entre los sistemas educativos y de enseñanza y los trabajos locales. Con una base de comunicación entre ambos sectores es más posible el compromiso hacia la transformación social. Otros aspectos secundarios que Alburquerque (2002) recoge, pero igualmente relevantes, son la creación de una agenda de objetivos, rutas, negociaciones y acuerdos, así como el apoyo al desarrollo y creación a las empresas y proyectos más pequeñas con vías hacia la transformación. Es igualmente útil un sistema de evaluación de los proyectos que se puedan presentar y de seguimiento de actividades en las que la administración esté involucrada activamente como participante o 15

pasivamente como financiador. Estos son solo algunos de las limitaciones y posibilitadores para el desarrollo y transformación endógena. En el sentido de poner en marcha la potencialización de la dimensión local teniendo en cuenta las limitaciones que se pueden presentar Alonso (2009) propone la coordinación desde el eje central de las Agencias Locales de Desarrollo: “las políticas activas de empleo local cobran una especial relevancia a la hora de dar soluciones efectivas, reales y prácticas al problema del desempleo, en el conjunto general de las actuaciones que las diferentes administraciones públicas impulsan, a fin de estimular el desarrollo económico. Siendo las Agencias de Desarrollo Local uno de los elementos destacados a la hora de impulsar e implementar dichas políticas, mediante el conjunto de acciones y programas que llevan a cabo” (2009:3).

Este instrumento, las Agencias de Desarrollo Local, actúa como responsable de la implementación de las políticas de empleo local. Alburquerque (2012) señala que se fomenten estas agencias19 como mecanismo que favorezca la cooperación entre las empresas y los agentes en el ámbito local El autor plantea que las agencias de desarrollo local concreten estrategias que combinen competitividad y sostenibilidad con el medio ambiente: -

Adecuar producción con conocimiento tecnológico Relacionar el tejido productivo de empresas y la asistencia técnica y de conocimientos Educación y formación orientadas a las necesidades territoriales Fomentar actitudes creativas, emprendedoras y ecológicas Las agencias de desarrollo local como agente cooperativo Instituciones eficaces que aseguren empleo de calidad, innovación y desarrollo.

La figura de la agencia de desarrollo aparece como intermediador y articulador de las políticas de empleo a través de incentivar el desarrollo territorial, tiene una base, por lo tanto, económica en el sentido de favorecer el crecimiento territorial pero también político y social, favoreciendo la cooperación de la sociedad y la inclusión social. Dentro del desarrollo local se están poniendo en marcha los yacimientos de empleo, aquellos donde se puede explotar actividades derivadas de las nuevas necesidades. Cachón (1999) identifica varios tipos de actuación sobre estos yacimientos. Entre ellos, por ejemplo, la atención de necesidades medioambientales, los servicios de proximidad a las personas, la atención al patrimonio histórico y cultural y, aunque en menor medida, el desarrollo de las TICs. La atención a necesidades medioambientales tiene que ver con el desarrollo de energías alternativas y renovables, la recogida de residuos, etc. Tiene sentido su relación con la Estrategia Europa 2020 en su impulso a la economía verde. Los servicios de proximidad a las personas pueden derivar en empleos de mediación, atención a domicilio, asistencia a personas mayores, guardería, etc. En el caso de la atención al patrimonio histórico y cultural se pueden generar empleos para rehabilitar espacios públicos, creación de rutas, explotación del turismo, etc.

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Alburquerque (2012) otorga en este sentido relevancia a las Agencias de Desarrollo Local como intermediadores interterritoriales que persiguen una misma actividad. Sus objetivos se tienen que orientar hacia la innovación, la organización de redes, la búsqueda de empleos verdes, etc.

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2.3.2. Pactos Locales de Empleo Mención especial merecen en las políticas activas del empleo en el ámbito local los Pactos Locales por el empleo. Las PAE con base local tienen la posibilidad de dar lugar a la forma de Pactos Locales por el empleo. Estos tienen que estar basados y orientados en los cuatro pilares de la EEE para poder recibir financiación y poner en marcha sus medidas de creación de empleo, aumento del tercer sector, aumentar la economía social, explotación de nuevos yacimientos de empleo, etcétera. Los pactos locales se crean a través del diálogo con multiplicidad de actores. Además, se exige coordinación de las políticas a la hora de concretar estas políticas. Políticas que, en ocasiones, ya estaban en funcionamiento en el ámbito local. El mecanismo de creación de los pactos locales no es sencillo. Más allá de estas pautas y exigencias, para recibir la financiación se elaboran planes piloto para comprobar el funcionamiento interno y la resolución de los problemas. En caso de que la UE compruebe su funcionamiento, el pacto local tendrá acceso a la financiación. Sin embargo, muchas veces esto no sucede así. Los pactos locales presentan múltiples limitaciones. Sobre todo, en cuanto a la calidad y la precariedad en los contratos de los trabajos y relaciones laborales que se obtienen según Lope et al. (2002) comprueban en su seguimiento y estudio a varios pactos locales en la CCAA de Cataluña. Los autores destacan que los pactos se precisan en ámbitos superiores que lo local es incapaz de gestionar. Los pactos, además, tienen la peculiaridad de no estar regulados, sino que se basan en el principio del compromiso entre todos los actores implicados. Compromiso que, según comprueban, no se traducen en el ámbito de trabajo, provocando la precariedad de las relaciones. Esta precariedad, según concluyen, no deriva de un efecto secundario insignificante, sino que puede partir de la búsqueda del trabajo flexible. Por lo tanto, la cuestión de la calidad del empleo es, incluso en el ámbito local, una cuestión pendiente. Por otro lado, si la concertación local está más desarrollada aumenta la probabilidad de que los actores se involucren en todo el proceso y que la voluntad y el compromiso se vean reforzados en el marco local de intermediación, según Lope et al. (2002) extraen de los pactos catalanes analizados y otros pactos europeos estudiados por Regalia (1997)20. 2.3.3. Ventajas y desventajas de las PAE con base local Muchas de las consideraciones previas en torno a la aplicación de las PAE en el ámbito local y, en menor medida, en los pactos locales por el empleo se pueden trasladar a este punto en el que se destacan las ventajas y desventajas de las PAE con base local con inspiración en las líneas anteriores concluyentes y sugerencias de la Comisión Europea (2001), Alburquerque (2002 y 2012), Regalia (2005), Martínez López (2011) y Lope (2013). Estas ventajas y desventajas son valoraciones posteriores a la revisión y al estudio sobre las PAE y aquí se resumen brevemente. Dentro de las ventajas de las PAE con base local entre las que se encuentra el desarrollo local observadas se incluyen: - La descentralización suele ser más favorable al control del poder y a la participación. - Son más directas y próximas a las necesidades de los individuos, las empresas, el mercado laboral, las asociaciones, etc. Por lo tanto, se puede conocer mejor las necesidades del territorio y del entorno. - Mayor facilidad para la explotación de recursos: cultura, patrimonio, transporte, recursos naturales, etc. 20

Op. Cit. en Lope et al. (2002), ver más en Regalia (2005).

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Puede aumentar la involucración de los trabajadores en la redefinición de la organización productiva. Mayor conocimiento de los empleados en cuanto a las posibilidades del mercado laboral. Se pueden crear entornos más favorables. Se puede reforzar la base social y económica territorial. Hay una mayor resistencia a los ciclos económicos. Mayor facilidad de control del desarrollo sostenible y medioambiental dado que es más fácil detectar y gestionar problemas. Se pueden favorecer vías de apoyo interterritorial. Se ofrece más facilidad para la explotación de los yacimientos de empleo (Cachón, 1999). Se puede incentivar el tejido social: colectivos, asociaciones, fundaciones, gremios, asociaciones vecinales, incluso, la autogestión. El diálogo social, partenariado, concertación y pacto cataliza la legitimidad de las acciones.

Entre las limitaciones, los aspectos negativos y problemas que pueden presentar las PAE en el ámbito local, se encuentran: - El desarrollo local es relativo a la escasez de recursos. Por ello, puede haber desequilibrios intraterritoriales. - Frecuentemente los recursos suelen ser limitados y pequeños. - Puede haber problemas de competencias locales y de gestión. - Hay muchas administraciones involucradas en el desarrollo de políticas concretas. - Los recursos de financiación son limitados y van por incentivos y resultados. Por lo tanto, muchas veces los resultados alcanzados a corto plazo no demuestran la capacidad de desarrollo territorial ni de las políticas implementadas o en proceso de implementación. - Como se ha observado en los Pactos Locales, los empleos que se logran con amplia frecuencia no son empleos de calidad. Las PAE locales no aseguran la calidad del empleo. - Se necesita de estructuras de fiscalización y supervisión de los contratos logrados. - La coordinación e involucración de los actores puede ser asimétrica, el nivel de información y transparencia debe ser óptimo a este respecto.

Finalmente, a estas limitaciones se añaden otras tantas (Lope, 13) en las que se señalan líneas de actuación para (1) anticipar problemas, (2) coordinar los actores, la información y las dimensiones del desarrollo local desde el sector educativo, (3) la dotación y uso de los recursos y (4) el control de los resultados en clara referencia a la calidad del empleo y el incentivo de la sociedad del conocimiento: - Límites lingüísticos y culturales: no dominar el idioma dificulta la incorporación a cursos de formación y de orientación profesional. - Límites financieros: las políticas activas de empleo necesitan suficiente financiación para poder implementarse. España, por ejemplo, es un país en el que se destina muy poco para estas políticas21, por ello, los entes locales tienen serias dificultades para sostenerlas. - Límites administrativos: aumentar los recursos, la coordinación administrativa para ofrecer garantías y la dotación de servicios públicos de empleo (España está por debajo de la media en cuanto a servicios públicos de empleo). Los entes locales disponen de menos medios de aplicación de políticas de activación.

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España gasta sobre todo en empleo subvencionado. La formación ocupacional es muy escasa. La PAE más relevante, la formación continua y empleo, es escasa. El gasto en PAE en la UE está en 0,8% del PIB de media, España representa una parte similar. Lope, A. (2016), Reptes per a la inclusió activa, ocupació i renda garantida, en V Jornades IET, 25 de Novembre de 2016, Barcelona-Centre per a la Iniciativa Emprenedora Glòries.

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- Límites en relación con las TIC: los entes locales no tienen suficientes capacidades para promocionar empleo de calidad en el que se priorice el dominio de las TIC. - Límites de conocimiento de los problemas: los entes locales frecuentemente son incapaces de detectar problemas. - Límites competenciales: hay acciones que los entes locales no pueden llevar a cabo por competencia administrativa. - Límites de consenso: el consenso y la interacción de los actores para desarrollar vías de empleo puede ocasionalmente generar dificultades de acuerdos.

3.4. Tipos de PAE Las PAE tienen como objetivo, por lo tanto, la inclusión social de grupos menos favorecidos en el mercado laboral: mujeres, desempleados de larga duración, jóvenes, colectivos en riesgo de exclusión, la inserción laboral de desempleados y la cualificación de la mano de obra. La UE diferencia seis tipos de PAE: (1) formación para acceder al trabajo, (2) los programas de incentivos para el sector privado, (3) creación de empleo en el sector público, (4) servicios y sanciones, (5) los programas para la juventud y (6) los programas para las personas discapacitadas (Comisión Europea, 2005). Más concreta resulta la distinción de Lope (2015: 15) que establece tres grandes áreas en las que se agrupan las PAE. - políticas de orientación, de intermediación y de colocación; - políticas de formación: (1) las destinadas preferentemente a desempleados (formación ocupacional), (2) las destinadas preferentemente a ocupados (formación continua) y (3) las acciones que combinan formación y empleo (como las Escuelas Taller, los Talleres de Empleo o las Casas de Oficios) dirigidas también a desempleados; - políticas de promoción y de creación de empleo: (1) incentivos a las empresas por la contratación, (2) las dirigidas a fomentar el autoempleo y (3) los planes de empleo que se concretan básicamente a nivel local. Tabla 1: Utilidad de los tipos de PAE

1. 2. 3. 4. 5.

Tipología del programa Creación directa de empleo Formación (subsidios o becas para trabajadores o empleadores) Apoyo al autoempleo Servicios de empleo Formación

6. Servicios de empleo 7. Formación (capacitación inicial, formación de aprendices, programas de la escuela al trabajo) 8. Formación y recualificación (incluye formación en el trabajo y capacitación de aprendices) 9. Servicios de empleo 10. Formación (becas)

Objetivos Moderar caídas en la economía

Destinatarios Colectivos vulnerables Regiones o sectores desfavorecidos

Reducir desequilibrios estructurales Mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo

Regiones, sectores, ocupaciones

Incrementar habilidades y productividad Cohesión social

Trabajadores con necesidad de recualificación Colectivos en riesgo

Todos

Fuente: elaboración propia, Datos: Betcherman (2004)

19

3.4.1. Políticas de orientación, intermediación y colocación Bajo esta agrupación están aquellas políticas y programas que ponen en común la oferta y demanda de empleo. Climent et al. (2013) realizan una caracterización de cada uno de los subgrupos que se detalla a continuación. Políticas de orientación Las políticas de orientación engloban una serie de actividades y tareas: - Asesoramiento que permite conocer y controlar las demandas del mercado de trabajo - Entrenamiento personal en el que se mejora las competencias en algún mercado - Formación para el desarrollo de la carrera o empleo - Motivación y capacitación para definir un proyecto de emprendeduría.

Políticas de intermediación Las políticas de intermediación son aquellas en las que se gestiona el empleo, sus labores son: - Capacitar y gestionar - Difundir ofertas - Seguimiento - Coordinación con las ofertas privadas de los servicios de intermediación.

Políticas de colocación En último lugar, las políticas de colocación son aquellas más destinadas a colectivos con dificultades de acceso. La colocación funciona a través de una búsqueda, acompañamiento y seguimiento de la inserción del individuo. Es mucho más personalizada. Normalmente, funcionan mediante empresas intermediarias. 3.4.2. Políticas de formación Lope (2015) confiere una gran importancia a las políticas de formación para aumentar la empleabilidad. Las políticas de formación, partiendo del factor empleabilidad que proporcionan, se utilizan para proporcionar acceso al empleo, para mantenerlo y para mejorar la posición en la empresa. Como precisa el mismo autor “la formación sin duda puede mejorar la empleabilidad. Pero su objetivo último es, en unos casos, la inserción laboral y, en otros, la mejor adecuación a las características del tejido activo del territorio y a sus posibles cambios y tendencias” (2015: 5). Sin embargo, añade Lope, la formación es más útil si se coordina con una orientación personalizada proporcionados por los servicios públicos de empleo. Formación, orientación personalizada y recursos se conforman como las bases para lograr los objetivos. La empleabilidad que confiere la formación es el eje central de los propósitos de las estrategias europeas de empleo, sobre todo en lo cercano a la sociedad del conocimiento (Lope, 2016). Aumentando los niveles de formación se posibilita que las capacitaciones de los individuos aumenten lo que es más viable que éstas se ajusten a las necesidades de los sistemas productivos. Los diferentes tipos de políticas de formación están destinados a grupos distintos y están orientadas en torno a los objetivos que persiguen: mejora de capacitaciones y productividad e inserción laboral son los más básicos.

20

Políticas de formación ocupacional Las políticas de formación ocupacional están dirigidas sobre todo a aquellos que están desempleados, pero también se pueden suscribir aquellos que desean ampliar su empleabilidad. Son políticas, por lo tanto, dirigidas a la oferta y mejora de la oferta del empleo. Dentro de las políticas de formación, las ocupacionales tienen un lugar relevante. Lope afirma que la formación ocupacional es el instrumento más importante (junto y vinculado a la orientación) que se pone a disposición de las personas desempleadas (2015: 20). Por esta razón, debería ser un asunto prioritario en la lucha contra el desempleo. Sobre todo, en aquellos países más afectados por el paro. La gestión está descentralizada, suelen ser los gobiernos subnacionales las que lo llevan cabo. Políticas de formación continua El objetivo de estas políticas es fomentar la participación a lo largo de la vida, son políticas de mejora de la demanda del empleo. La peculiaridad de la formación continua es que se ofrece en la empresa. De modo que su gestión la llevan a cabo los servicios públicos de empleo y formación tripartita para la formación en el empleo. Requieren coordinación con las empresas. La formación continua responde a las necesidades específicas de las empresas, es por ello que se posibilita que los empleos de la empresa se recualifiquen y que aumenten su calidad. Para las empresas es también beneficioso porque les favorece la productividad y competitividad. En el conjunto del mercado de trabajo la formación continua facilita la orientación de la sociedad de conocimiento. Hay, actualmente, dos tipos básicos de formación continua (Lope, 2015): (1) las acciones formativas que realizan las empresas y (2) los permisos individuales de formación (normalmente fuera de la empresa y reconocidos dentro de su contrato) con lo que se reconoce con la consecución de una acreditación oficial o certificado de profesionalidad. Políticas de formación de oferta Estas están dirigidas a ocupados en primer lugar, aunque también pueden acogerse algunos desempleados. Son políticas orientadas a la mejora de la oferta del empleo. Las gestionan los gobiernos subnacionales y, a menudo, sobrepasa el terreno de las empresas. Se pueden articular según los siguientes planes de formación (Lope, 2015): - Intersectoriales: para la mejora de competencias transversales a varios sectores de actividad o destinadas al reciclaje en un sector concreto. - Sectoriales: para la mejora de competencias de un sector concreto. - Economía social: destinadas a trabajadores y socios de una empresa de la economía social. - Autónomos: formación destinada a autónomos o a aquellos en proceso. - Certificados de profesionalidad: formación para conseguir estos certificados.

3.4.3. Políticas de promoción y creación de empleo El principal cometido de estas políticas es crear o incentivar la creación de empleos favoreciendo o facilitando institucionalmente la contratación. Ocasionalmente funcionan como forma de inclusión social para algunos colectivos con mayores barreras de acceso al mercado laboral como mujeres, jóvenes, discapacitados, personas en situación de pobreza, etcétera. Son aquellas medidas destinadas básicamente a ampliar la demanda de empleo vía incentivos a la contratación, fomento del 21

autoempleo (tanto en el sector privado como en el sector público). También se relacionan con las políticas activas locales (punto 3.3.1.): incentivo de desarrollo local, nuevos yacimientos de empleos, etcétera. Incentivos a la contratación y empleo subvencionado Según Climent et al (2013) e pueden presentar en forma de (1) bonificaciones, (2) reducciones de cuotas a la seguridad social y (3) tarifas planas. 4. Evolución del gasto en PAE por países (2007-2017) A continuación, se muestran los datos en gasto en políticas de formación y en políticas de incentivos al empleo, los dos tipos de acciones que más interesan a este estudio. Para facilitar la lectura los datos recogidos se han clasificado en orden descendente de mayor gasto. Se muestra la evolución del gasto desde 2007, antes del comienzo de la crisis, y hasta 2014, último año en el que hay datos disponibles para todos los países. De la UE-28 se han seleccionado los 19 países: Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Dinamarca, Eslovaquia, España, Finlandia, Francia, Grecia, Países Bajos, Irlanda, Italia, Noruega, Polonia, Portugal, Reino Unido (en el cuál a partir de 2011 no hay datos disponibles), y Suecia. El conjunto de países seleccionados (18 unidades de análisis en países más la UE-28 como el número 19 de unidad de análisis sobre las 28 unidades disponibles) son una muestra representativa para el estudio. La concreción de las unidades se ha basado en el estudio de los enfoques de los Estados del Bienestar Europeos partiendo de Esping-Andersen (1990) al que se añade el de la agrupación de los Estados poscomunistas del Este Europeos del enfoque de Couceiro y Adelantado (2016). De esta forma, los países se organizan en torno a cinco agrupaciones en función de su tipología del Estado de Bienestar y prestando especial atención su convergencia con el modelo de mercado de trabajo: 1. 2. 3. 4. 5.

Países nórdicos: Finlandia, Dinamarca, Suecia y Noruega. Países continentales: Francia, Alemania, Bélgica, Austria y Países Bajos. Países anglosajones: Irlanda y Reino Unido. Países mediterráneos: Italia, Grecia, España y Portugal. Países del Este poscomunistas: Bulgaria, Eslovaquia y Polonia.

4.1. Evolución del gasto en políticas de formación Los datos estadísticos sobre el gasto en formación aquí recogidos parten de la tipología utilizada por la UE distribuidos en distintas categorías (ver ANEXO). La categoría de formación (categoría 2) incluye las subcategorías: 2.1. Formación institucional, 2.2. Formación en el lugar de trabajo, 2.3. Formación alternativa y 2.4. Apoyo especial para el aprendizaje (Eurostat; 2013): 1. Subcategoría 2.1: incluye la formación institucional que abarca las medidas en las que la mayor parte del tiempo de formación (75% o más) se destina a una institución de formación (escuela / universidad, centro de formación o similar). El aprendizaje a distancia (incluido el e-learning) debe considerarse como formación institucional en la subcategoría 2.1, siempre que esté financiado por organismos públicos, tenga por objeto mejorar la empleabilidad de los grupos destinatarios, se demuestre claramente que existe supervisión / Se lleva a cabo sobre una base no esporádica con un grado mínimo de intensidad (al menos a tiempo parcial). 2. Subcategoría 2.2: incluye la formación en el lugar de trabajo que abarca las medidas en las que la mayor parte del tiempo de formación (75% o más) se destina al lugar de trabajo. Las medidas que se basan totalmente en el trabajo y en las que no hay ningún elemento identificable de la formación formalizada se consideran aprendizaje por la práctica o aprendizaje por la experiencia y deben considerarse como incentivos temporales de contratación en la categoría 4.

22

3. Subcategoría 2.3: incluye la formación alternativa que abarca las medidas en las que el tiempo de formación se distribuye de forma uniforme entre una institución de formación y el lugar de trabajo. 4. Subcategoría 2.4: incluye el apoyo especial al aprendizaje que abarca las medidas de apoyo especial a los programas de aprendizaje mediante: - incentivos a los empleadores para contratar aprendices o asignaciones de formación para determinados grupos desfavorecidos. El aprendizaje se define como "una forma de formación alternativa cuando los participantes reciben un salario / remuneración por la participación, están vinculados al empleador mediante un contrato (o un acuerdo) y reciben un diploma reconocido una vez terminado". Los planes de aprendizaje se consideran parte de la oferta regular de educación y formación profesional abierta a todos los jóvenes, o como política general de empleo, por lo que no se consideran medidas de políticas del mercado de trabajo.

La tabla 2 muestra ordenada en función de los promedios de 2007 a 2014 la evolución del gasto en el conjunto de las políticas de formación. Las casillas en verde relacionan aquellas donde comparativamente se invirtió más en estas políticas. También se puede observar cómo desde 2008 influyó la crisis en estas partidas de gasto. Aquellos países que han destinado más gasto como porcentaje de su PIB han sido en orden de mayor a menor: Finlandia, Austria, Dinamarca, Francia, Irlanda y Portugal. Esos han gastado en torno a 0,45% PIB-0,3%PIB. En cambio, los países que menos gasto han destinado de menor a mayor han sido: Eslovaquia, Reino Unido, Bulgaria, Polonia, Grecia, Suecia, Países Bajos y España. Estos han gastado entre el 0,005% PIB y 0,15% PIB. Se puede afirmar que la crisis ha afectado de forma notable al conjunto de los países en la evolución del gasto. Los únicos países que han podido aumentar el gasto en estas partidas han sido Finlandia, Austria, Dinamarca, Francia, Irlanda, Portugal y Alemania. Estos dos últimos si bien no han aumentado en gran cantidad si han podido mantener el porcentaje destinado. En cambio, el resto de los países sí que muestran una evolución descendente de su gasto. Llama especialmente la atención cómo aquellos países situados entre la mitad-descendente de la tabla (Tabla 2) entre los que están: Noruega, Bélgica, Italia, España, Países Bajos, Suecia, Grecia y Polonia destinan cada año menos porcentaje de su PIB, tendencia que se estructuraliza con el transcurso de la crisis. Tabla 2: Evolución del gasto en Políticas de Formación como porcentaje del PIB por países (2007-2014)

País/Año

2008

2009

2014

Promedio

Finlandia

2007 0,364

0,344

0,408

2010 0,508

2011 0,496

2012 0,496

2013 0,484

0,509

0,451

Austria

0,357

0,358

0,495

0,504

0,441

0,436

0,470

0,498

0,445

Dinamarca

0,325

0,224

0,288

0,424

0,397

0,376

0,378

0,369

0,348

Francia

0,282

0,261

0,367

0,384

0,352

0,350

0,354

0,359

0,339

Irlanda

0,220

0,253

0,316

0,386

0,377

0,395

0,371

0,344

0,333

Portugal

0,185

0,229

0,414

0,384

0,311

0,269

0,304

0,347

0,305

Alemania

0,308

0,305

0,356

0,272

0,250

0,217

0,219

0,215

0,268

UE-28

0,179

0,179

0,219

0,205

0,188

:

:

0,194

Noruega

0,221

0,202

0,219

0,213

0,184

0,146

0,113

0,110

0,176

Bélgica

0,142

0,165

0,173

0,162

0,155

0,155

0,161

0,156

0,159

Italia

0,178

0,183

0,173

0,146

0,135

0,141

0,147

0,134

0,155

España

0,135

0,145

0,171

0,177

0,184

0,149

0,117

0,120

0,150

Países Bajos

0,091

0,094

0,118

0,127

0,123

0,104

0,086

0,068

0,101

Suecia

0,105

0,063

0,059

0,097

0,094

0,100

0,133

0,143

0,099

:

23

Grecia

0,055

0,087

0,017

0,017

Polonia

0,100

0,122

0,039

0,036

Bulgaria

0,036

0,032

0,010

0,004

Reino Unido

0,014

0,015

0,024

0,017

:

:

0,101

0,126

0,067

0,011

0,013

0,015

0,013

0,044

0,020

0,026

0,009

0,016

0,019

:

0,018

:

:

:

Eslovaquia 0,005 0,010 0,011 0,005 0,000 0,001 0,000 0,004 Fuente: elaboración propia a partir de los datos de EUROSTAT (Gasto en formación como porcentaje del PIB).

0,005

El gráfico 1 demuestra las diferencias de gasto entre todos los países con datos promedios de gasto. La comparación de gasto se evidencia mucho más existiendo notables diferencias entre los grupos cuyas políticas de formación más porcentaje del PIB representan y los que menos. Gráfico 1: Media de gasto (2007-2014) en Políticas de Formación en orden descendente 0,500 0,450 0,400 0,350 0,300 0,250 0,200 0,150 0,100 0,050 0,000

Promedio

Fuente: elaboración propia a partir de datos de EUROSTAT.

4.2. Evolución del gasto en incentivos al empleo Los incentivos al empleo corresponden a la categoría 4. Los incentivos al empleo abarcan medidas que facilitan la contratación de desempleados y otros grupos destinatarios, o ayudan a garantizar el empleo continuo de las personas en riesgo de pérdida involuntaria de puestos de trabajo. Los incentivos al empleo se refieren a las subvenciones para puestos de trabajo de mercado abierto que pueden existir o pueden crearse sin el subsidio público. Los empleos que pueden ser subvencionados suelen estar en el sector privado, pero también son elegibles los empleos públicos o sin fines de lucro. Con los incentivos al empleo, el dinero público representa una contribución a los costes laborales de la persona empleada y, normalmente, la mayoría de los costes laborales siguen cubiertos por el empleador. Los incentivos al empleo incluyen incentivos al empleo permanente y temporal, incentivos de mantenimiento del empleo, rotación de puestos de trabajo y participación en el trabajo, rotación del puesto de trabajo y compartir trabajo. De forma más detallada (Eurostat, 2013): 1. Subcategoría 4.1: incluye los incentivos para el reclutamiento que son medidas que ofrecen incentivos para la creación y la incorporación de nuevos empleos o que promueven oportunidades de mejora de la empleabilidad mediante la experiencia laboral y que sólo se pagan por un período limitado. Los incentivos de contratación pueden incluir prestaciones concedidas exclusivamente a personas de un grupo-objetivo de las políticas del mercado de trabajo y que están condicionadas a la aceptación de un

24

nuevo empleo. También se incluyen: los incentivos de contratación indefinida (4.1.1) y los incentivos de contratación temporal (4.1.2). 2. Subcategoría 4.2: incluye los incentivos al mantenimiento del empleo que son medidas que ofrecen incentivos para mantener el empleo de personas en riesgo de pérdida involuntaria de empleo debido a reestructuraciones u otras dificultades económicas. Los incentivos al mantenimiento del empleo se pagan para mantener a las personas trabajando o para apoyarlas durante un proceso de reestructuración. 3. Subcategoría 4.3: incluye la rotación de puestos de trabajo y el reparto del trabajo y cubren medidas que facilitan la inserción de un desempleado o una persona de otro grupo-objetivo en una colocación sustituyendo las horas trabajadas por un empleado existente. La rotación de puestos de trabajo abarca la sustitución total de un empleado por una persona desempleada. El reparto de trabajo abarca la sustitución parcial de un empleado por una persona desempleada o una persona de otro grupo objetivo. En las medidas de compartición del trabajo, el empleado existente es compensado (total o parcialmente) por reducir las horas de trabajo que son llenadas por un desempleado o una persona de otro grupo objetivo.

La tabla 3 muestra la evolución del gasto en las políticas de incentivos a las empresas. La evolución del gasto es notablemente descendente desde el período de 2007 al 2014 para todos los países exceptuando Suecia y Dinamarca que lo han incrementado en 0,1 y 0,3 puntos respectivamente. La tendencia para el resto es o bien a su mantenimiento, o bien a su reducción. Los países que más gastan en incentivos a las empresas como porcentaje de su PIB son Suecia y Dinamarca, pero, sobre todo, Suecia que gasta casi el doble (como % PIB) que Dinamarca. Llama la atención especialmente y en tercera posición España: comienza con un gasto aproximadamente entre el 0,25% PIB y tras 2011 esa cantidad se reduce a 0,07% PIB. Estos se desmarcan del resto de países que destinan aproximadamente entre el 0,2% PIB y el 0,011%PIB. El grupo de países por debajo del 0,1% PIB lo componen en orden de mayor a menor gasto: Noruega, Grecia, Eslovaquia, Alemania, Irlanda, Francia, Austria, Bulgaria y Reino Unido. Tabla 3: Evolución del gasto en Políticas de Incentivos al Empleo como porcentaje del PIB por países (2007-2014)

País/Año

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Promedio

Suecia

0,480

0,376

0,393

0,499

0,563

0,641

0,645

0,650

0,531

Dinamarca

0,119

0,124

0,180

0,310

0,391

0,382

0,393

0,417

0,290

España

0,271

0,224

0,220

0,261

0,257

:

0,072

0,068

0,196

Bélgica

0,148

0,153

0,147

0,191

0,273

0,223

0,148

0,156

0,180

Italia

0,148

0,150

0,151

0,147

0,146

0,177

0,157

0,125

0,150

Finlandia

0,133

0,129

0,121

0,122

0,121

0,146

0,157

0,156

0,136

Países Bajos

0,151

0,140

0,170

0,171

0,136

0,078

0,074

0,075

0,124

Polonia

0,052

0,057

0,160

0,210

0,085

0,095

0,121

0,130

0,114

UE-28

0,105

0,100

0,111

0,122

0,107

:

:

0,109

Portugal

0,113

0,114

0,125

0,101

0,100

0,084

0,088

0,133

0,107

Noruega

0,025

0,024

0,085

0,105

0,096

0,094

0,094

0,091

0,077

Grecia

0,058

0,035

0,101

0,107

:

0,049

0,072

0,070

Eslovaquia

0,016

0,015

0,030

0,095

0,098

0,080

0,083

0,092

0,064

Alemania

0,065

0,078

0,102

0,092

0,055

0,032

0,021

0,020

0,058

Irlanda

0,037

0,040

0,046

0,054

0,066

0,074

0,068

0,064

0,056

Francia

0,086

0,072

0,060

0,065

0,030

0,027

0,026

0,040

0,051

Austria

0,056

0,055

0,052

0,055

0,031

0,035

0,040

0,044

0,046

Bulgaria

0,044

0,045

0,038

0,018

0,016

0,015

0,025

0,018

0,027

Reino Unido

0,010

0,010

0,012

0,012

:

0,011

:

:

:

:

:

25

Fuente: elaboración propia a partir de datos de EUROSTAT.

El gráfico 2 demuestra las tendencias promedio de los países: la mitad situados por debajo del 0,1%PIB, la otra mitad entre el 0,1%PIB y el 0,2%PIB y sólo desmarcándose Dinamarca y, especialmente Suecia. Gráfico 2: Media de gasto (2007-2014) en Políticas de Incentivos al Empleo en orden descendente 0,600 0,500 0,400 0,300 0,200

0,100 0,000

Promedio

Fuente: elaboración propia a partir de datos de EUROSTAT.

4.3. Comparación de los modelos de gasto en los países Finalmente, aquí se comparan los datos estadísticos ofrecidos para las dos políticas activas de empleo que aquí se han considerado más relevantes (formación e incentivos a las empresas). La formación, como promedio, representa una mayor partida frente a los incentivos en 9 países: Dinamarca, Finlandia, Austria, Portugal, Francia, Irlanda, Alemania, Noruega y Eslovaquia. El resto, destina más porcentaje del PIB las políticas de incentivos a las empresas. Dos países sobresalen en su gasto comparativo en incentivos a las empresas: Suecia por la representatividad de las políticas de incentivos a las empresas, España por la exclusiva totalidad del gasto en PAE para los inventivos a las empresas y Polonia, también por la representatividad de esta política.

26

Gráfico 3: distribución de tablas en función del gasto promedio en formación e inventivos a las empresas como % PIB por países 0,7

0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0

Formación

Incentivos

Fuente: elaboración propia a partir de datos de EUROSTAT.

Gráfico 4: Radial de la distribución en países de los gastos en formación, incentivos y totales como promedios de 2007-2014. Formación Reino Unido Bulgaria Grecia Polonia España

Incentivos Dinamarca 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0

Suma

Suecia Finlandia Austria Portugal Francia

Esplovaquia

Irlanda

Países Bajos

Bélgica

Noruega

Alemania

UE-28

Italia

Fuente: elaboración propia a partir de datos de EUROSTAT.

El gráfico 3 y 4 esclarecen la significancia de los gastos en estas dos PAE. De modo que podemos establecer una agrupación a posteriori del mapa de estos gastos: 1. Grupo 1: Dinamarca, Suecia, Finlandia y, en menor medida, Austria. Estos coinciden con la agrupación de los países del modelo nórdico, del que se escapa Noruega, pero entra Austria. 2. Grupo 2: Portugal, Francia, Irlanda, Bélgica, Alemania e Italia. Compuesto por países mixtos: continentales en su mayoría (Francia, Bélgica y Alemania) en el que entran también Italia (modelo mediterráneo) y Irlanda (anglosajón).

27

3. Grupo 3: Noruega, Países Bajos y Eslovaquia. Otro grupo mixto integrado por un país nórdico, otro continental y uno del Este. 4. Grupo 4: España, Polonia y Grecia. Integrado por dos países mediterráneos y otro del Este poscomunista. 5. Grupo 5: Bulgaria y Reino Unido. Integrado por el modelo anglosajón de referencia y otro poscomunista.

En conclusión, los enfoques de los modelos del Bienestar son útiles, aunque no muy significantes a la hora de elaborar polos en cuanto a las tendencias en Políticas activas. El enfoque del modelo universalista y liberal de las políticas de empleo tiene su relevancia, pero con estos datos presenta limitaciones. Por ejemplo, se esperaba que Suecia tuviese datos más representativos a cerca de las políticas de formación. De otro modo, se esperaba otra posición más baja para los países del mediterráneo Portugal e Italia, sobre todo Portugal que destina más parte del PIB a políticas de formación que Noruega y Países Bajos, por ejemplo. A pesar de ello, según el enfoque del universalismo-liberal sí que se comprueba que al modelo liberal están más cercanos la mayoría de países mediterráneos y los poscomunistas. La excepción es Eslovaquia, si bien de los países poscomunistas europeos es el que más ha desarrollado su Estado del Bienestar (Couceiro y Adelantado, 2016). El modelo liberal, como cabía esperar, está más representado en el caso de Reino Unido (también es cierto que para los últimos años no hay datos disponibles de sus gastos) que está más cercano a lo que gasta EEUU que el resto de países europeos. En el otro polo y más cercanos al modelo universalista están los países nórdicos y cercanos a ellos los continentales. Entre ambos polos está un anagrama de países más representativos en los modelos continentales. Conclusiones La Estrategia Europea de Empleo se presenta como el plan de instrucciones para aumentar el crecimiento económico y reajustar la competitividad respecto a otras economías. El empleo se sitúa como la garantía para alcanzar estos objetivos prioritarios, es por ello la política de empleo está subordinada a las leyes económicas de la UE. Esta subordinación se explicita todavía más en 2012 con el establecimiento del Plan de Estabilidad, que supone controlar y ajustar gastos. A la vista de los resultados en gastos de PAE en cuanto a programas de formación y programas de incentivos a las empresas se evidencia que la inversión se ha venido reduciendo presentándose como tendencia. Las tendencias de gasto entre 2007 y 2014 también aseguran una acrecentación de las divergencias de los modelos. Si bien, quedan muchos datos por correlacionar, se vislumbra una polarización entre las opciones de inversión en políticas activas de empleo. Que esto ocurra depende tanto del modelo socioeconómico específico, la situación del mercado de trabajo nacional, el tejido productivo y el tipo de intervenciones públicas sobre el territorio. Las diferencias de las intervenciones son debidas al método abierto de coordinación, que permite a cada país aplicar unos programas u otros y gastar a su criterio. El breve análisis estadístico de este paper ha comprobado la diferencia en el gasto entre unos y otros países de modo que se confirma que (1) los países no gastan lo mismo en PAE, (2) que dentro del gasto se opta por programas y tipos distintos, (3) que los que más gastan en PAE son los países con modelos universalistas y (4) que el modelo liberal-anglosajón es el más restrictivo con el gasto en PAE y acercándose mucho a éste están los países del mediterráneo y los poscomunistas. Los primeros son los más acuciados por la crisis, sobre todo de la deuda, y los segundos, son aquellos con menor nivel de desarrollo de la protección social han logrado desde su incorporación a la UE. 28

Aquí ha importado el estudio más detallado entre los tipos de PAE de formación e incentivos a las empresas dado que, desde una revisión previa de la literatura se ha comprendido que las primeras son las que más valor añaden a la sociedad del conocimiento que tanto la UE promociona y que las segundas no llegan a solucionar el problema, también se les achaca la temporalidad de los contratos. La formación y no tanto los incentivos al empleo mejoran la productividad, la recualificación y la empleabilidad de los individuos. Nuevamente se observa que son los modelos más universalistas los que privilegian más los programas de formación exceptuando el extraño caso de Suecia que, contrariamente a su gasto, fue el país propulsor de los programas de formación en los años 50. España, Polonia y Grecia, países pertenecientes a los grupos que menos destinan de su PIB a PAE son, además, países que apoyan más los incentivos a la contratación que a la formación. La divergencia de los países, por lo tanto, coge forma. Sin embargo, no es tanto la divergencia de las medidas sino los efectos que estas producen en los mercados de trabajo y las condiciones laborales. El discurso de la sociedad del conocimiento tiene secuela si en unos países se desarrolla y en otros se dificulta. En este punto, se hace relevante el estudio de la cohesión social que pueden generar las PAE mediante el uso de programas destinados a grupos-objetivo para mejorar su inclusión. En otra dimensión de las cosas, el paper se ha preocupado por los efectos de la Estrategia de empleo instrumentalizada con las PAE sobre el Estado del Bienestar y sobre los propios individuos. La activación, desde este punto de vista, está siendo considerada como catalizador de la individualización del riesgo y la responsabilidad de su situación y bienestar. Si bien el flujo de la economía es, en el discurso de la UE, una inevitabilidad, de los individuos solo se espera su adaptabilidad a esas circunstancias. En las circunstancias actuales el individuo tiene que permanecer activo, aceptar cualquier oferta y formarse de modo que multiplique sus posibilidades de empleo. La visión de la adaptabilidad y activación tiene dos vertientes. La primera es la canalización de los individuos de este discurso y la reforma de su contrato social. La segunda es la flexibilización de los mercados de trabajo y el desmantelamiento del Estado del Bienestar protector. La flexibilización se ha desarrollado en el mismo contexto que las PAE y además se han complementado mutuamente. Ya hay algunas evidencias y preocupaciones sobre la mutación del bienestar protector al bienestar activo, por lo que queda estar alerta de estos cambios.

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ANEXO: A.1.: “Clasificación de las intervenciones por tipo de acción - Servicios del mercado de trabajo (EUROSTAT METHODOLOGY, 2013)” 1. 1.Servicios del mercado de trabajo 1.1. Servicios al cliente 1.1.1. Servicios de información 1.1.2. Gestión de casos individuales 1.2. Otras actividades del SPE 1.2.1. Administración de medidas LMP 1.2.2. Administración de LMP apoya 1.2.3. Otros servicios / actividades 2. Formación 2.1. Formación institucional 2.2. Formación en el lugar de trabajo 2.3. Formación alternativa 2.4. Apoyo especial para el aprendizaje 3. (No se usa más) 4. Incentivos al empleo 4.1. Incentivos de contratación 4.1.1. Permanente 4.1.2. Temporal 4.2. Incentivos de mantenimiento del empleo 4.3. Rotación de puestos de trabajo y participación en el trabajo 4.3.1. Rotación del puesto de trabajo 4.3.2. Compartir trabajo 32

5. Empleo y rehabilitación protegidos y apoyados 5.1. Empleo protegido y apoyado 5.2. Rehabilitación 6. Creación directa de empleo 7. Incentivos a la creación de empresas.

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