Vivienda y territorio en España

CAPÍTULO 6 Vivienda y territorio en España ESTEFANÍA CALO GARCÍA

6.1.

INTRODUCCIÓN

Según Ponce (2007) si bien es cierto que se duda de que el artículo 47 de la Constitución Española contenga un derecho, el hecho de que las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades se deban interpretar según la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 debería desalojar cualquier duda a este respecto. Por imperativo constitucional, las políticas de vivienda han de asumir la realización de este derecho pues es un principio rector de la política social y económica dirigida a los poderes públicos aunque no se permite su exigencia como derecho subjetivo por los ciudadanos (López 2010). Partiendo de esta idea este artículo pretende arrojar luz sobre el hecho de que la política de vivienda se ha convertido fundamentalmente en una política de financiamiento más que de acceso y desarrollo de ella como un derecho. Creemos que existe un desequilibrio entre la conceptualización de vivienda como necesidad/derecho y como mercancía. Aunque entendemos que la construcción del derecho a la vivienda es fundamental no vamos a profundizar en su desarrollo y nos centraremos en conocer cómo funciona el sistema residencial en relación con su doble conceptualización y con la evolución de la construcción sobre el territorio. En este sentido optaremos por el enfoque de Kemeny (1992) que nos recomienda reflexionar sobre la vivienda desde diferentes campos analizando los términos epistemológicos que se utilizan, profundizando en el análisis de lo social, lo económico, lo político y otras relaciones que tienen como núcleo la vivienda. Este autor defiende la necesidad de crear una Sociología de la Vivienda que

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integre la residencia en la estructura social. Es fundamental pues el análisis del habitar como hecho social en el que destaca la interrelación entre la vivienda y el marco de una sociedad concreta en un contexto temporal, histórico, cultural, espacial y específico. Aunque aquí no reflexionaremos sobre este concepto, sí podemos decir que el habitar, como concepto antropológico propio de la actividad humana, es inherente a la toda sociedad por lo que cada forma de habitar refleja una vida social y una cultura. Comprender en profundidad este concepto es necesario para entender los problemas relacionados con la vivienda y para buscar soluciones coherentes a los mismos. Hemos decidido en este sentido comenzar por reflexionar sobre el concepto de vivienda como necesidad y desde una orientación didáctica explicar después el funcionamiento del sistema residencial. Partimos pues de una doble conceptualización de necesidad de vivienda: la necesidad de ausencia1 versus la necesidad de aspiración2 (Leal y Cortés 1995) lo que la convierte al mismo tiempo y dicho de una forma simplificada, en un bien de consumo con valor de uso y un bien de inversión con valor de cambio. Por una parte la vivienda es un bien necesario en relación a la necesidad de ausencia porque no se puede vivir sin ella en un sentido humano y social, es en definitiva un derecho. Por otra parte también es una mercancía que cubre cierta necesidad de aspiración. Se convierte en mercancía cuando se produce la disgregación entre el valor de uso y el de cambio y aparecen agentes especializados que las construyen para venderlas o alquilarlas. En este contexto la vivienda se considera un patrimonio y una inversión, el mayor activo económico para las personas y los hogares porque el derecho a la propiedad de la vivienda está legitimado y porque es un bien necesario con un precio muy elevado. En la mayoría de los casos una misma vivienda cubre ambas necesidades. En la primera parte de este capítulo se analiza la vivienda como objeto de estudio y se describen las características que la convierten en una bien de carácter especial cuyo tratamiento analítico requiere de una carga reflexiva importante. Después nos centraremos en la descripción de la evolución de las políticas de vivienda en España para poder analizar el funcionamiento del sistema y las posturas existentes en relación a la situación actual de la vivienda a nivel teórico. A través de la revisión bibliográfica y de la realización de entrevistas3 a expertos se han resumido las principales ideas sobre la situación presente de la vivienda y sus posibles soluciones. De esta forma pretendemos relacionar esta problemática con la doble conceptualización de nuestro objeto de estudio 1 La necesidad de ausencia hace referencia a la necesidad básica de alojamiento y a la vivienda como derecho de la población. 2 La necesidad de aspiración está vinculada a la vivienda como mercancía y al hecho de querer mejorar las condiciones de ésta. 3 Se han realizado 18 entrevistas semiestructuradas a diferentes agentes implicados en el sistema residencial y analistas: abogados, sociólogos, economistas, arquitectos, urbanistas, activistas, miembros de la administración, banca e inmobiliarias. La técnica elegida consiste en establecer un guión sobre los temas a tratar pero sin una formulación u orden establecida, esto es, con flexibilidad para captar mejor las reflexiones de las personas entrevistadas.

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y además hacer patente la existencia de un debate que, parece, será resuelto únicamente a través de un nuevo marco interpretativo que consiga consenso conceptual y práctico. Finalmente todos los elementos cualitativos servirán para explicar a nivel cuantitativo tres variables relacionadas con la vivienda y el territorio: la distribución del parque residencial, el tipo de vivienda existente y la relación con la población y los hogares. El objetivo es conocer la relación de la evolución de estas variables con las políticas llevadas a cabo. El marco territorial elegido ha sido primero el que define a España en cuatro grandes zonas (Leal 2006, Capel 1974, Ferrer Regales 1988), esto es, la zona metropolitana, la zona litoral este, la zona centro y la litoral norte que en el apartado del análisis se describirán en más detalle. La finalidad es analizar las diferencias en cuanto al comportamiento y la evolución del sistema residencial en relación a las variables mencionadas. En segundo lugar se ha realizado un análisis más micro, a nivel municipal para conocer la evolución de las tasas de crecimiento medio anual de las viviendas a este nivel territorial. El propósito de realizar este doble acercamiento al territorio es ir afinando su conocimiento. Si bien es cierto que el estudio sobre las cuatro grandes zonas es significativo y nos indica ya diferencias territoriales, el análisis municipal es mucho más concreto pues a través de él podemos observar tendencias más específicas. 6.2.

LA VIVIENDA COMO OBJETO DE ESTUDIO: CARACTERÍSTICAS Y FACTORES QUE LA DEFINEN. EL CASO ESPAÑOL

Las investigaciones que toman la vivienda como objeto de estudio son fundamentales porque ésta constituye uno de los ejes estructurales que define la forma de vida de la población. Asimismo cumple funciones sociales indispensables, por una parte ser el lugar de refugio de todo ser humano, y por otra parte ser el espacio de socialización y de creación personal que nos conecta con el mundo que nos rodea (Cortés 1997). Para estudiar la vivienda debemos partir de su definición. Como ya hemos dicho es un bien al mismo tiempo de uso y de inversión, pero además es un bien de larga duración, heterogéneo y de carácter especial cuya localización en el territorio es fundamental y se traduce en la existencia de diferentes tendencias que veremos en los siguientes apartados de este trabajo. La problemática residencial en este sentido aparece con la definición del derecho al uso de la vivienda por una parte y la utilización práctica como bien de inversión por otra, lo que hemos dado en llamar una doble conceptualización. Esto se traduce en un desequilibrio entre el acceso y la necesidad de la población a este bien indispensable y su producción como respuesta a la demanda de inversión (López 2010). Una característica diferenciadora de la vivienda en relación a otros bienes y necesidades de primer orden como la alimentación es que acceder a ella requie-

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re un alto volumen de financiación, lo que la relaciona directamente con el mercado de capitales. Este mercado de capitales no tiene competencia perfecta lo que justifica la intervención pública en el funcionamiento del sistema y la necesidad de elaborar políticas residenciales para conseguir eficiencia, equidad y corregir desigualdades (Sánchez 2002). A esta cuestión debemos añadir otra característica esencial que hace de la vivienda una realidad compleja, y es que forma parte fundamental del urbanismo y la ordenación del territorio (Le Corbusier 1998) y es un objeto espacial que ocupa un lugar determinado (Lefebvre 1976). En este sentido la vivienda debe ser una unidad fundamental del planeamiento territorial, lo que durante muchos años en España no se ha tenido en cuenta y ha resultado en situaciones anómalas de ocupación del territorio. Tenemos pues tres elementos esenciales que determinan el sistema residencial y su estudio: es una necesidad fundamental para todo ser humano, constituye un sector económico-financiero y es un elemento esencial de la formación del espacio. Por esta razón las políticas de vivienda son imprescindibles. Aunque existen diversos factores que influyen en el sistema residencial entre los que se encuentran los culturales y sociales (Imhoff et al, 1995), en este punto nos centraremos en los demográficos y económicos. En relación a la demografía hablaremos concretamente de la progresión reciente de los hogares y su relación con la evolución del parque residencial español, y en relación a los factores económicos haremos referencia principalmente a aquellas variables que han influenciado en el último ciclo alcista de producción de vivienda. Antes de comenzar con la explicación sobre los factores demográficos debemos decir que no existe una base teórica estable para realizar una demografía de la vivienda. Sin embargo sí existen diferentes modelos de estudios que analizan la relación entre demografía y vivienda (Myres 1990). Por lo tanto antes de abordar cualquier análisis relacionado con la vivienda debemos tener en cuenta este reducido desarrollo teórico y el hecho de que las fuentes de información son precarias, principalmente en variables que hacen referencia a las viviendas no principales o a elementos relacionados con la especulación, que aquí no trataremos en profundidad, esenciales para entender las políticas residenciales y la evolución de la producción de vivienda. En España entre 1980-2000 la población creció un 34 por cien, los hogares un 82 por cien y las viviendas 154 por cien (Leal 2004). ¿A qué se debe este crecimiento desigual que se ha mantenido hasta la actualidad? Por una parte debemos acudir a una explicación económica que supuso el incremento de la demanda de vivienda, tanto de uso como de inversión, y por otra a una explicación demográfica vinculada a la evolución de los hogares. En cuanto a las variables económicas las condiciones eran propicias para la compra de vivienda pues la economía en las últimas décadas estaba en un ciclo de crecimiento. Se mejoraron las condiciones de financiación reduciéndose progresivamente los tipos de interés de un 15,21 por cien en 1991 a un 4,03 por cien en 2002, en parte fomentado por el ingreso de España en

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la Unión Europea. Asimismo tuvo lugar un aumento de los plazos de pago, mientras que a inicios de los 90 éste era de entre diez y quince años a principios del siglo XXI se acercaba a los cuarenta años. Las entidades financieras estaban dispuestas a arriesgar más y aumentaron los importes concedidos habiendo años en los que el importe prestado cubría el precio total de la vivienda. Además la tasa de paro desciende por debajo del 10 por cien lo que permitía una mayor capacidad de ahorro de las familias y el acceso a una vivienda en propiedad. El esfuerzo de las familias para la adquisición de una vivienda en 1991 era de un 60 por cien de sus ingresos y en 2003 del 21 por cien. A partir de 2004 comenzó a aumentar y en 2007, momento del inicio del descenso de la construcción y ruptura de la burbuja inmobiliaria era de 51,2 por cien. Actualmente la bajada de los tipos de interés ha reducido el esfuerzo de las familias a un 40 por cien de sus ingresos para intentar motivar la compra. Sin embargo las familias siguen endeudadas, el mercado de alquiler no es capaz de absorber a aquellas familias que lo necesitan y se cree que las viviendas protegidas son insuficientes. Paralelamente a esta situación económica se dio una situación demográfica que fomentaba la promoción de la construcción de vivienda. Uno de los factores demográficos más importantes es el saldo de los hogares que influye directamente en la demanda y en la oferta. El déficit inicial de vivienda viene determinado por los hogares potenciales, la idea central es que cada familia debe tener un hogar independiente con la dimensión, tipo, precio y servicios adecuados. Tanto las viviendas como los hogares van cambiando con el tiempo, su estructura y evolución se transforma en función de la dinámica poblacional y de los cambios culturales de la sociedad. La relación entre hogares y el parque residencial por lo tanto es fundamental. El tamaño, las características y la distribución del parque están afectados por los cambios en la composición de la población y por el desarrollo de las formas de convivencia. La relación entre la dinámica de la población y del parque de viviendas ha cambiado a lo largo del último siglo y medio al compás de los cambios en las formas de convivencia de la población y, en especial, a los cambios de los hogares propiciados por una transformación de las relaciones familiares» (Leal 2004:326).

Según Leal (2004) se produjo un aumento de los hogares demandantes de vivienda determinado por el incremento de inmigrantes y los cambios en las formas de convivencia. El saldo positivo migratorio, la creación de un número elevado de nuevos hogares motivado por la llegada a la edad de emancipación de las cohortes de población del baby boom, el incremento de las personas mayores con una vida independiente derivado del aumento de la esperanza de vida y el aumento de estructuras de hogar no tradicionales como los monoparentales, los unipersonales o las uniones consensuales que demandan un tipo de vivienda

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distinta a la habitual, respaldaba la construcción de viviendas. Estas transformaciones de la estructura social implican un aumento de las necesidades de vivienda aun teniendo en cuenta que el tamaño del hogar se haya reducido. Hasta este momento hemos hecho una reflexión teórica sobre el concepto de vivienda, sus características y los factores principales que la han definido en el caso español y los cambios más recientes. A continuación expondremos una breve síntesis de la evolución de las políticas residenciales en España desde la Guerra Civil hasta la actualidad. 6.3.

LA POLÍTICA DE VIVIENDA EN ESPAÑA

En este apartado se realizará un breve resumen de las políticas de vivienda existentes en España que determinan el sistema residencial actual y que se puede dividir en tres periodos; antes de 1939, entre 1939 y 1976 y de 1976 a la actualidad. Nos gustaría comentar que dada la situación en la que nos encontramos podemos decir que estamos entrando en una nueva etapa para adaptarnos a las nuevas circunstancias. Todo lo que se diga sobre esta nueva etapa son hipótesis, pues solo el paso del tiempo nos permitirá saber si realmente nos encaminamos hacia un nuevo sistema residencial. Comencemos por explicar en qué medida es importante desarrollar políticas residenciales. De acuerdo con Donnison y Ungerson, (1982) la política residencial es «cualquier acción designada a cambiar las condiciones residenciales…» pág. 215 y según Lansley (1979) «El fin fundamental de la intervención del estado en el mercado residencial es que el mercado por sí mismo no puede proveer un stock de vivienda y una distribución del mismo socialmente justa» pág. 216. García y Ramírez (1992) dicen que las políticas sociales junto con los servicios sociales tienen la finalidad de promocionar el desarrollo libre de la persona, para conseguir bienestar, calidad de vida y eliminar la exclusión social. La calidad de vida se basa en el grado en el que una sociedad posibilita la satisfacción de las necesidades, entre las que se encuentra la necesidad de vivienda (Santamaría 1993). Por esta razón la política de vivienda debe asegurar la igualdad de oportunidades y normalizar las alternativas de alojamiento. La política de vivienda es importante porque afecta al funcionamiento de la estructura social, a la actividad constructora residencial, al régimen de tenencia, a la legislación de arrendamiento, al régimen fiscal de las familias, al sistema financiero, al gasto público y a la ordenación del territorio. La política de vivienda es asimismo necesaria porque la construcción residencial constituye un sector importante de la economía por su papel en la formación de capital4, en el 4 En España el sistema residencial representa el 20 por cien da formación do capital, con una importancia en el PIB de entre el 4 y 5 por cien y una participación en empleo del 10 por cien.

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sistema financiero5 y en el estado de bienestar (Sánchez 2002). De forma general los instrumentos básicos de la política residencial son la regulación de las condiciones mínimas de seguridad y salubridad, el planeamiento urbanístico y la clasificación, la conservación y rehabilitación de edificios, la renovación urbana, el control de los alquileres, las intervenciones en el mercado crediticio y el flujo de crédito a la vivienda y las intervenciones presupuestarias. Estas últimas pueden ser directas, generando gasto público en la producción de vivienda con la oferta de viviendas públicas, sistema que funciona de forma poco eficaz en España, o indirectas de carácter fiscal con subsidios y desgravaciones (Sánchez 2002). A continuación presentamos un cuadro resumen de las principales líneas que han configurado las políticas españolas de vivienda desde 1939 hasta la actualidad. Estas políticas han regulado la construcción de vivienda, el acceso y su localización en el territorio, aunque hay que tener en cuenta la existencia de medidas de carácter autónomo que pueden explicar las diferencias entre las Comunidades, estas son a grandes rasgos las líneas de actuación de cada período. CUADRO 6.1.—Grandes líneas políticas de vivienda en España Período Antes de 1939 De 1939-1976 Después de 1976

Principal orientación de las políticas «Casas económicas» y medidas fiscales y subvenciones para fomentar la construcción como herramienta contra el paro. Desarrollo de las viviendas de protección y «ayuda a la piedra». Sistema de viviendas sociales y asequibles. Políticas orientadas al comprador y no al constructor. Mayor libertad para pactar los contratos de arrendamiento. Fomento del alquiler y la rehabilitación.

Fuente: Elaboración propia.

En la Legislación anterior a 1939 la regulación del derecho a la vivienda en España se resume en la Ley de 12 junio 1911 de Habitaciones Higiénicas y Baratas que tenía una orientación social y fomentaba la actividad privada a través de medidas fiscales y subvenciones iniciando la calificación de la vivienda «barata». Después de 1939 podemos distinguir principalmente dos orientaciones en las políticas de vivienda, la seguida desde el final de la Guerra Civil hasta 1975 y de 1976 a la actualidad. En un primer momento según Betrán (2002) la construcción, junto con el turismo y la industria del automóvil eran los sectores de desarrollo de España. Por esta razón el fomento de la vivienda en propiedad fue cardinal a la hora de potenciar la construcción, hecho este que definió la política residencial y orientó el sistema residencial durante estos 5

El crédito destinado a la vivienda en los países de la OCDE está por encima del 20 por cien.

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años. Las ayudas a la vivienda se daban no a quien la necesitaba si no a quien la podía comprar, lo que favoreció al sector de la construcción, a la banca y a los propietarios del suelo creando un mercado que fomentó la especulación y el aumento de los precios de la vivienda. En resumen, se consolida definitivamente la «ayuda a la piedra» y deja de fomentarse el alquiler. Entre los años 60 y mediados de los 70 existe todavía un déficit de vivienda por el incremento demográfico, principalmente en las ciudades como consecuencia de los movimientos migratorios internos. Se intenta una mejor planificación que fue frustrada pues el número de viviendas libres fue mayor al esperado y el de las viviendas protegidas no alcanzó los mínimos planeados. En conclusión podemos decir que las políticas de vivienda en este período no funcionaron, la planificación era mala, la construcción ineficiente y la financiación insuficiente (Sánchez 2002). Después de 1976 la política de vivienda está marcada por la reforma de la Ley del Suelo de 1956 en el año 1975. Esta reforma se centraba en facilitar la urbanización privada de los entornos de las ciudades para acoger a la población inmigrante (Betrán 2002). Con el Decreto Ley de 1976 las políticas de vivienda se orientan al comprador, no al constructor como hasta ese momento, para intentar solventar los problemas de acceso de la población y capacitar y hacer solvente la demanda potencial (Guillén et al, 1988). Según Fernández (2004) la instauración del régimen democrático implicó un cambio fundamental en relación a las políticas de las administraciones públicas. Uno de los cambios más importantes en relación a la vivienda ha sido su reconocimiento del derecho a una vivienda digna recogido en la Constitución. Con el plan trienal de vivienda de 1981-1983 se pretende luchar contra el paro fomentando la construcción e iniciando una política más social dirigida a aumentar la vivienda de promoción pública. En el plan cuatrienal de vivienda 1984 y 1987 se fomentan la rehabilitación y las ayudas públicas pero se reduce la promoción pública de vivienda y el mercado de alquiler con el «decreto Boyer» que daba mayor libertad de pactar el contrato entre arrendador e inquilino quedando este a expensas del primero. Entre 1988 y 1991 se aplican cambios en la financiación que no siempre benefician a quien más lo necesita y se establece una política económica contra la inflación. La política de vivienda comienza a concebirse de forma más social y redistributiva y más permanente. El plan de vivienda 1992-1995 tenía objetivos sociales orientados a garantizar el acceso a la vivienda a todos los ciudadanos, principalmente para las rentas bajas, y objetivos económicos para fomentar la construcción porque absorbe mano de obra poco cualificada 6. Finalmente los objetivos 6 En este período se elaboran medidas normativas que afectan al desarrollo del plan: Reformas del Mercado Hipotecario. Se fomenta la creación de Sociedades y Fondos de Inversión Inmobiliaria como instrumentos de canalización de ahorro con destino a la adquisición de patrimonios residenciales en alquiler. Ley 29/1994 de 24 de noviembre sobre Arrendamientos Urbanos para mejorar y favorecer los contratos en alquiler, Segunda reforma de la Ley del Suelo con la Ley 8/1990 de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoración del Suelo

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urbanísticos defendían la necesidad de actuar sobre la ciudad y el territorio. El Plan de vivienda 1996-1999 transitorio pretende mejorar el apoyo al alquiler, la rehabilitación y aumentar el suelo destinado a viviendas protegidas. El Plan de vivienda 1998-2002 intentó dar respuesta a la evolución del sistema financiero, que empezaba a fomentar nuevas modalidades de préstamos hipotecarios con intereses muy bajos, y a la mejora de la situación económica7. Este plan busca financiar más actuaciones protegibles, aumentar la oferta de alquiler, estimular la actividad rehabilitadora y mantener el empleo. El Plan de 2002-2005 propició la elevación de los precios básicos de venta centrando las ayudas en las rentas medias para que compren vivienda nueva aunque dice buscar solucionar los problemas de acceso a la vivienda de los colectivos en riesgo de exclusión. En el plan 2009-2012 se sigue fomentando las actuaciones de vivienda protegida tanto en venta como en alquiler con mayor participación de los ayuntamientos. En la actualidad estamos en el proceso de desarrollo del plan 2013-2016 que pretende adaptarse a la nueva situación con medidas que fomentan el alquiler y la rehabilitación pero con cierto retroceso de la vivienda protegida. Podemos concluir que en España antes de la crisis de 2007 hubo un aumento medio anual de los precios del 8 por cien y un descenso de las viviendas de protección. Mientras que en 1988 se construyeron 117.641 viviendas protegidas en 2006 este número era de 61.012 según datos del Ministerio de Fomento. Paralelo al descenso de las viviendas protegidas se dio un aumento progresivo de la construcción de viviendas libres, en 1991 eran 227.970 y en 2001 457.252, lo que significa que el mercado de viviendas existentes está principalmente orientado a las rentas medias altas, mientras que las bajas quedan fuera, y a la demanda de inversión frente a la de uso (Naredo 2004). Del desigual reparto de la propiedad del parque de viviendas y el uso ineficiente del mismo, resulta un aumento de la demanda como bien de inversión lo que implica un aumento en el porcentaje de las viviendas secundarias y vacías que calculamos en un 30 por cien entre 1991 y 2011 y un desequilibrio entre las formas de tenencia en una proporción aproximada del 80 por cien en propiedad y menos del 20 por cien de alquiler. 6.4.

EL SISTEMA RESIDENCIAL: COMPONENTES, CONVICCIONES Y DEBATES

Una vez reconocidas las principales políticas residenciales vamos a describir la estructura general del sistema y su funcionamiento. El sistema residen7

Se estaba produciendo una expansión económica con altas tasas de crecimiento del PIB de entre 3.6 y 4 por cien. Se producen bajadas importantes de los tipos de interés, hasta un 4,03 por cien que implican un aumento de la demanda de viviendas con un consecuente aumento del precio que fomentó la actividad constructora aumentando la especulación y reduciendo la rentabilidad de la vivienda protegida.

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cial se puede dividir en diferentes componentes con una estructura compleja e interconectada. El componente demográfico que está determinado por la población, más concretamente por los hogares, su evolución, creación, desaparición y estructura. Son estos los que determinan tanto la necesidad como la demanda de vivienda, se podría llamar componente social como lo define Cortés (1995). El componente económico es el que está vinculado a la coyuntura económica y al mercado residencial, en términos generales es el que define la oferta, tanto su localización como sus características, e incide en la demanda. Este componente está ligado con el mercado inmobiliario y el crediticio. Finalmente podemos hablar del componente político como aquel que determina el marco legal del funcionamiento del sistema residencial. Son las políticas que hemos descrito y la legislación que intentan equilibrar el componente demográfico y el económico. Cado uno de estos componentes influye y es influido por el funcionamiento de los otros, el primero determina la necesidad y la demanda poblacional de alojamiento y los dos últimos determinan las condiciones de acceso. A todo esto hay que añadir las variables culturales que aunque no las analizaremos aquí debemos decir que están intrincadas en cada componente, principalmente en el demográfico, de distintas formas y que influye en las preferencias de la población. FIGURA 6.1.—Esquema del funcionamiento del sistema residencial

Fuente: Elaboración propia.

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De forma resumida podemos decir que el sistema se establece en base a dos variables que ya hemos mencionado pero sobre las que vamos a profundizar más: la oferta y la demanda. La asimetría entre ellas supone que difícilmente este sistema alcance un equilibrio. En pocas palabras, la rigidez de la oferta a corto plazo y la gran variabilidad de la demanda crean un sistema con un funcionamiento inestable, si a esto le añadimos la regulación del suelo y los planes de ordenación es difícil realizar ajustes rápidos en la producción de viviendas ante un aumento o cambio en la demanda. La demanda de vivienda influye en la evolución del stock de vivienda. Las variables que la modifican pueden ser a largo plazo o a corto plazo. A largo plazo las variables demográficas como la evolución de la población y la creación y estructura de los hogares son fundamentales para conocer las futuras necesidades de vivienda. A corto plazo la financiación, la fiscalidad y las expectativas de los usuarios son las variables que determinan la demanda (Sánchez 2002). La oferta de vivienda por su parte se basa en una industria compleja y geográficamente dispersa en la que podemos distinguir entre oferta a corto plazo y oferta a largo plazo. La oferta a corto plazo representa la cantidad total de viviendas existentes, es el stock de del parque residencial, implica un período demasiado corto para que los ofertantes reaccionen a la demanda. La oferta a largo plazo está constituida por la nueva construcción, con cierto desfase en relación a las condiciones de la demanda. La oferta de nuevas viviendas implica un aumento del stock, aunque no superior al 3 por cien, y dependerá de las circunstancias macroeconómicas y de la disponibilidad de suelo. Existe una serie de convicciones a cerca del funcionamiento de este sistema en España que se han ido confirmando y constatando con el trabajo de diferentes analistas y expertos de la realidad residencial y que hacen referencia a todos los elementos que hemos descrito a lo largo del este trabajo. Seguiremos la clasificación según componentes para describir los acuerdos existentes. Podemos decir que en relación al componente demográfico es donde más consenso encontramos ya que nadie niega la influencia de la evolución de los hogares y las variables demográficas en la evolución de la vivienda. En las últimas décadas son varios los fenómenos que se consideran determinantes en España: el aumento de la inmigración, la llegada a la edad de emancipación de la generación del baby boom, y el aumento de los hogares unipersonales. Este último puede ser explicado a través de varios elementos. Por un lado el aumento de los hogares de personas mayores que viven de forma independiente, derivado del aumento de la esperanza de vida, y por otro lado los cambios en la convivencia de los hogares como puede ser la monoparentalidad, los hogares reconstruidos y otras formas de convivencia que están aumentando y que reemplazan a la familia nuclear como única estructura familiar posible (Entre otros: Leal 2004, Trilla 2001, Cortés y Leal 1995, Naredo 2004, Montalvo 2005, Lles 1992). En cuanto al componente económico hay diferentes elementos que se han de tener en cuenta y de los que se derivan diferentes teorías. Una idea comúnmente aceptada es que la construcción en España es un motor económico y

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una herramienta contra el paro, lo que ha determinado en gran medida las políticas que describimos en este trabajo. En este punto se ha de diferenciar la vivienda como inversión de la vivienda como uso (Rodríguez 2010), aunque en muchos casos coincidan, cuestión que hemos desarrollado en otros apartados. Esta diferenciación influye en el tipo de oferta, no olvidemos que la demanda para el uso de la vivienda no tiene porqué ser cubierta con la compra de la misma, en este sentido la demanda para el uso también puede estar satisfecha por el mercado del alquiler. La vivienda como inversión se adquiere únicamente en compra. Continuando con el concepto de inversión, generalmente se entiende que la demanda como inversión, aunque también lo sea para uso, está motivada por la idea de que el precio de la vivienda no baja, sino que mantiene un crecimiento sostenido, lo que en los últimos años se ha constatado como un error. A través de esta idea los hogares pretendían aumentar su patrimonio llegando en muchos casos a sobreendeudarse y a limitar su poder adquisitivo para otros bienes. Cabe destacar aquella compra cuyo único objetivo era la inversión en un activo inmobiliario. Este tipo de adquisición aumentó en España con la entrada del euro, momento a partir del cual la inversión extranjera en vivienda aumentó considerablemente, principalmente en el litoral mediterráneo, lo que supuso parte de la creación de la burbuja que describiremos a continuación. Otro elemento que a día de hoy es fundamental en relación al componente económico es la reciente crisis residencial. Si bien es cierto que es una crisis global vinculada al sector financiero, aquí nos centraremos en la crisis de vivienda en España y en las causas que la mayoría de los analistas mencionan en sus trabajos. Se dice que hemos tenido el mayor ciclo expansivo de los últimos cuarenta años y que éste ha supuesto un aumento de los precios que ha obligado a endeudarse a los hogares. La creación de la burbuja ha sido consecuencia de las condiciones de financiación derivadas de la política monetaria y de las políticas de fomento de la compra de vivienda. Como ya hemos mencionado, las condiciones de los tipos de interés, los plazos de amortización y la relación préstamo/valor implicaron que los precios crecieran por encima de lo justificable e hicieron de la vivienda una buena inversión (Montalvo 2005, Rodríguez 2010). También se constata que ante estas circunstancias existen mayores riesgos de exclusión del sistema para ciertos grupos poblacionales como son los jóvenes, los ancianos y los inmigrantes (Melo y Miret 2010, Leal 2004). El componente político abarca principalmente las políticas que se establecen para regular los diferentes elementos del sistema residencial. La política debe cumplir la función de regular el mercado y corregir las ineficiencias, redistribuir rentas, y debe ser un instrumento anticíclico. Entendemos que el mercado no funciona correctamente por lo que las políticas son necesarias y deben ser estables, no paliativas ni coyunturales. En España las políticas han sido ineficaces porque solo se aplican coyunturalmente de forma que los problemas persisten históricamente (Trilla 2001).

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En cuanto a la financiación el papel de Estado se entiende como fundamental para la reducción de las desigualdades y la mejora de distribución de la renta (Sánchez 2002). La financiación pública en España se basa en la financiación de vivienda pública a través de planes de vivienda con subsidios y ayudas financieras, la propiedad está fiscalmente subvencionada, pero el gasto público más abultado es para apoyar la compra. El gasto público indirecto está representado por las medidas fiscales e influyen en la decisión de la forma de tenencia. Se entiende que son regresivas y que favorecen a las rentas más altas. La financiación privada ha impulsado el desarrollo del mercado financiero, la banca entró en el juego con los créditos hipotecarios, aún más baratos en épocas expansivas, lo que ha supuesto un aumento en las cifras de negocio con un sesgo a la promoción inmobiliaria y al crédito hipotecario a particulares. Un elemento esencial de la política de vivienda en España ha sido la vivienda protegida, fundamental para dar alojamiento a la población de rentas moderadas (Sánchez 2010). Con la promoción de vivienda protegida, se limitan los precios máximos, se evita la capitalización de las ayudas y se asegura un mínimo de calidad. Pero tiene efectos negativos: es preferible que la promoción sea privada porque es más eficiente, no siempre hay equidad y no todos los que lo necesitan pueden acceder a ella pues la forma de distribución se considera una lotería (Sánchez 2002). Cabe mencionar el hecho de que la vivienda protegida en alquiler no se ha desarrollado en España, por lo que se indica como una posible solución para el acceso a la vivienda de parte de la población (Alguacil et al 2013). Más adelante hablaremos del status actual de la vivienda protegida pues se pone en duda su utilidad. La estructura de tenencia de vivienda determina la política de financiación, no es lo mismo financiar viviendas en compra, libres o protegidas, que financiar el acceso al bien de uso en alquiler (Inaurrieta 2010). Algunos países optaron por la propiedad y otros por el alquiler, sin embargo a día de hoy sus estructuras no responden a las necesidades, los que promovieron el alquiler fomentan la privatización y los que promovieron la propiedad intentan ampliar el mercado de alquiler (Sánchez 2010). En cuanto a las áreas de intervención las que más se mencionan en los estudios son el suelo, elemento sobre el que este trabajo no ha profundizado pero que entendemos esencial para el funcionamiento del sistema, la promoción de vivienda protegida, la rehabilitación, la regeneración de la ciudad consolidada y el alquiler ampliando las fórmulas del mismo (Alguacil et al 2013, Sánchez 2002, Trilla 2001). También se habla de la vivienda de segunda mano y de la necesidad de que alcance una posición competitiva con la vivienda nueva (Ponce y Sibina 2007). Aunque, como ya hemos dicho, no profundizaremos en el componente cultural ni en los aspectos más antropológicos de la cuestión, nos gustaría hacer algún apunte por su gran importancia en el funcionamiento del sistema. En primer lugar la cuestión cultural está muy vinculada con las preferencias de la población a la hora de elegir una vivienda, principalmente en relación a la lo-

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calización, vivir cerca de la familia por ejemplo, a la estructura de la vivienda o al tipo de tenencia preferida que en España es la propiedad como veremos más adelante. En segundo lugar según Cortés (1995) culturalmente la propiedad de la vivienda se considera un bien patrimonial en la sociedad española, lo cual se vincula con la existencia de parte de las viviendas secundarias. Desde una perspectiva cultural podemos decir que la mayoría de las adquisiciones de viviendas secundarias podrían considerarse una inversión económica para generar patrimonio que se podrá trasmitir en herencia a los descendientes. Sin embargo no todas las viviendas secundarias tienen la misma categoría, intuitivamente se puede diferenciar otro tipo de secundarias como las vacacionales o aquellas que se heredan pero que constituían la vivienda habitual del testador. Éstas se relacionan con las viviendas vacías como pueden ser las que se localizan en el rural y se abandonan, las cuales en muchos casos se consideran una carga más que un patrimonio. CUADRO 6.2.—Principales componentes y convicciones del sistema residencial Elementos Necesidad y demanda poblacional de alojamiento. Componente demográfico.

Demanda y necesidad. Estructura y evolución de los hogares: inmigración, procesos de emancipación, cambios convivenciales. Condiciones de acceso Determina la oferta: libre/protegida, alquiler/compra, nueva/ segunda mano. Construcción: motor económico y herramienta contra el paro.

Componente económico.

Vivienda como inversión y patrimonio para los hogares. Importancia de la inversión extranjera. Crisis cíclicas. Relación con el mercado crediticio. Influencia en la demanda. Regulación legislativa y normativa de los componentes del sistema.

Componente político.

Financiación pública: ayudas públicas y fiscalidad. Influencia en la construcción: libre/protegida. Influencia en la tenencia: compra/alquiler. Determina las preferencias de elección.

Componente cultural.

Propiedad como bien patrimonial. Vinculación con las viviendas secundarias.

Fuente: Elaboración propia.

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En la actualidad nos encontramos en un momento de crisis en el que el sistema residencial está en debate. Existen polémicas y diferentes opiniones acerca de cómo resolver la actual coyuntura y cuáles serían las alternativas más efectivas para equilibrar el sistema. Se ha realizado un trabajo de campo basado en entrevistas semiestructuradas a diferentes expertos y agentes del sistema residencial. Lo que aquí se expone es un resumen de las principales ideas y polémicas encontradas en relación a diferentes variables que detectamos como fuentes principales de polémica y debate8. Un tema muy importante al que se hace referencia es la relación entre la compra y el alquiler. En este punto se señala el carácter cultural que existe en España en relación a la propiedad y su vinculación con la noción de seguridad, mientras que se entiende que el alquiler es «tirar el dinero». También se señala la falta de tipologías intermedias fuera del alquiler y de la compra, lo que define un modelo arcaico que no se adapta a los cambios de la sociedad. Una cuestión de gran preocupación en la actualidad, y el que más polémicas despierta es la existencia de viviendas vacías y secundarias, esto es, no principales. Según los datos censales del INE en 1991 eran 5.399.254 y en 2011 7.124.935 unidades, lo que supone un crecimiento como ya hemos dicho de más del 30 por cien de este tipo de viviendas. Debemos indicar la falta de datos reales y fiables sobre esta cuestión, pues no conocemos realmente el número de las viviendas vacías, una idea generalizada a este respecto es que no interesa dar a conocer los datos reales. Las posibles causas de la falta de ocupación pueden ser muy variadas, por lo que la actuación sobre esta cuestión es compleja. Es interesante también la posible confusión entre vivienda vacía y secundaria que siendo dos estados diferentes se pueden mezclar a la hora de recoger los datos. En cuanto a las posibles actuaciones sobre la vivienda vacía hay diferentes puntos de vista. Destacamos dos posturas principales y encontradas. Por una parte, aquellas que defienden que un propietario de vivienda vacía debe ser libre de ponerla en el mercado o no respetando el principio de la propiedad privada. Por otra parte está la postura que defiende la necesidad de poner estas viviendas en el mercado a través de medidas fiscales de diferente índole, principalmente el del alquiler e incluso se habla de la ocupación de estos inmuebles. Otro elemento importante es la vivienda protegida. Aquí también podemos hablar de dos posturas contrapuestas. Por una parte aquella que defiende la necesidad de continuar fomentando la vivienda protegida, pero principalmente en alquiler, para mejorar el acceso a la vivienda de la población. Por otra parte existe una postura más radical que entiende que este tipo de vivienda debe limitarse porque ya no cumple su función. Una vez han desaparecido todas las ventajas y ayudas para la adquisición de este tipo de vivienda, y teniendo en cuenta que el precio actual es similar al de las libres, la vivienda protegida es una carga no una solución. 8

Cada una de éstas se puede relacionar con uno o más componentes de los que en este trabajo se analizan pero para simplificar se ha decidido tratarlas de forma individualizada.

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En oposición a las ideas de dejar al mercado adaptarse libremente, sin intervención, hay posturas que defiende un mayor sistema de control. Este control tiene que ver con la mejora del conocimiento de los datos de la demanda de vivienda, en relación a la localización y al tipo de vivienda necesaria. Si se estableciera un sistema eficaz de demandantes de vivienda la planificación de la construcción y de las medidas de alquiler serían más efectivas. Este sistema debería ser gestionado por la administración en relación a la planificación, al desarrollo del suelo y al parque ya existente buscando la regeneración urbana necesaria para no hacer un uso incontrolado del suelo. CUADRO 6.3.—Principales discursos Discursos Debates actuales

Moderados

De cambio

Compra/alquiler

Propiedad como seguridad patrimonial e inversión. Alquiler como algo transitorio y de adaptación a la movilidad.

Alquiler como alternativa de forma de vida. Modelo arcaico. Nuevas tipologías de tenencia. Cooperativas, ocupación, compartir.

Vivienda no principal

Decisión del propietario. Respeto de la propiedad privada.

Sanción fiscal para que se pongan en el mercado. Solución a los problemas de acceso.

Vivienda protegida

Aumentar la promoción de vivienda protegida para mejorar el acceso.

Limitar o anular su construcción porque ha perdido su lógica inicial, es más una carga que una solución. Fomentar vivienda protegida únicamente en alquiler.

Sistemas de control

El mercado debe funcionar libremente. La intervención debe ser mínima.

Sistemas de control más eficaces, necesarios para planificar las necesidades.

Crisis

Exceso crediticio. Implicación de la banca que debe moderar el flujo crediticio pero sin limitarlo. Visión cortoplacista. Falta de información. Falta de coordinación entre administraciones. Falta de estabilidad de las normas.

Políticas de liberalización del suelo, urbanización descontrolada y mala planificación del territorio. El sector público no hizo cumplir la ley. Especulación.

Ayuntamientos

Que sean los ayuntamientos los que decidan su gestión del suelo.

Limitar el papel de los ayuntamientos por tener una relación disfuncional con el urbanismo.

Soluciones

Aumentar poder adquisitivo de la población. Mejoras en el empleo. Fomentar alquiler, vivienda protegida, regeneración urbana y rehabilitación. Listados eficaces de demandantes de vivienda en compra y alquiler.

Cambiar el sistema. Medidas más transparentes y socialmente eficientes. Importancia del cambio de mentalidad de la población y asunción de su responsabilidad. Ayudas personales y temporales. Construcción de viviendas adaptables.

Fuente: Elaboración propia.

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Con respecto a la situación de crisis se señalan varios elementos como causas principales. Por una parte la banca y su política hipotecaria sin límites. Por otra parte las políticas residenciales y el fomento de la inversión en vivienda sin control. Relacionado con las políticas también ha sido importante la liberalización del suelo y la urbanización descontrolada y sin planificación del territorio que permitió la construcción de polígonos residenciales sin tener en cuenta los costes administrativos que tendría, principalmente para los ayuntamientos. En resumen, la responsabilidad sobre la situación actual es compartida: de la administración por no controlar la situación y no hacer cumplir la ley, de la banca por el exceso crediticio concedido sin control, y de los particulares y promotores por no calcular bien las implicaciones de sus decisiones dada su visión cortoplacista. Se entiende pues que esta situación ha tenido lugar con el beneplácito de todos los implicados. El papel de los ayuntamientos también es puesto en cuestión. Se entiende que debían controlar y planificar el crecimiento urbano, pero este mismo crecimiento repercute significativamente en la recaudación municipal a través del IBI y otros impuestos, lo que crea una relación compleja. En este punto se menciona la importancia de la especulación en la creación de la burbuja, no solo de los ayuntamientos y los grandes constructores, sino también de los pequeños especuladores y promotores que buscaron enriquecerse motivados por los precios y la situación inflacionista del mercado. El debate en cuanto a las soluciones es polémico y variado. Por una parte se habla de aumentar el poder adquisitivo de la población para que puedan seguir consumiendo, esto se conseguiría a través de políticas de empleo eficaces y concesión de créditos por parte de la banca aunque de manera más controlada y limitada. Pero principalmente se habla de crear un sistema menos opaco, con medidas más claras y que sean menos proclives a la especulación. La relación disfuncional entre los ayuntamientos y el desarrollo urbano debe ser corregida, se considera que deben participar pero con limitaciones, por lo que las normas deben ser más generales y estar más delimitadas, esto implica menor descentralización de la gestión del territorio y del urbanismo. La vivienda protegida, principalmente en alquiler, el mercado del alquiler, la regeneración, la rehabilitación, el desarrollo de nuevos modelos y el uso de la vivienda usada también se postulan como posibles soluciones. Pero lo más importante es que todas estas cuestiones deben estar vinculadas a un cambio de paradigma, y este cambio tiene que partir de la población, hay que responsabilizarse como ciudadanos y demandar un sistema más transparente y eficaz que responda a las necesidades de la población. 6.5.

LA PRODUCCIÓN DE VIVIENDA EN EL TERRITORIO. ANÁLISIS DE CÓMO HA FUNCIONADO EL SISTEMA RESIDENCIAL A NIVEL TERRITORIAL

En el grafico 6.1 podemos observar la evolución de la producción de viviendas, tanto iniciadas como terminadas de 1991 a 2013 según datos

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del Ministerio de Fomento. La evolución de las viviendas terminadas, salvo algún año, es ascendente. Entre el año 2002 y 2006, años del boom, se vive un incremento más acelerado alcanzando en 2007 641.419 unidades terminadas. A partir de este año se produce un descenso continuado, alcanzando en 2010 la cifra de 240.920 viviendas terminadas situándonos en niveles similares a los de 1996, y en 2013 64.636, la cifra más baja del período analizado. La evolución de las viviendas iniciadas es similar pero con un descenso mucho más acusado. Hasta 2007 se iniciaban más viviendas de las que se terminaban, a partir de este año el número de viviendas iniciadas desciende bruscamente y por debajo de las terminadas. En 2006 se iniciaron 717.463 viviendas, en tres años este número se redujo a 159.286 unidades y en 2013 pasa a ser 58.319. El boom inmobiliario consecuencia de los diferentes componentes analizados ha sido territorialmente diferente pudiendo clasificar por zonas los lugares donde más se ha construido y qué tipo de vivienda se ha producido. Destaca la producción de viviendas secundarias en la costa mediterránea con finalidad turística, complejos residenciales excluyentes en muchos casos dirigidos a la inversión extranjera. Por otra parte también ha sido importante la construcción en las áreas metropolitanas de las grandes ciudades, principalmente en Madrid y Barcelona. Este tipo de producción de vivienda sobre el territorio genera exclusión residencial y se realiza en detrimento de otras alternativas como la rehabilitación del parque existente. GRÁFICO 6.1.—Evolución de las viviendas iniciadas y terminadas 900.000 800.000

núm. de viviendas

700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000

Iniciadas

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1997

1998

1996

1995

1994

1993

1992

1991

0

Terminadas

Fuente: Ministerio de Fomento, Estadísitca de Construcción. Elaboración propia.

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Se puede realizar una clasificación por grandes zonas de las Comunidades Autónomas y de las provincias según su evolución residencial. Si bien es cierto que esta clasificación se realiza basándonos en las CCAA principalmente, exceptuando la zona metropolitana que hace referencia a seis provincias como veremos a continuación, debemos decir que dentro de cada Comunidad hay provincias con comportamientos diferenciados, casos especiales dentro de su zona que pretendemos reflejar aquí. La clasificación elegida se basa en Leal (2006) que a su vez se fundamenta en Capel (1974) y Ferrer Regales (1988) pudiendo distinguir cuatro zonas diferenciadas en el estado español. En primer lugar están las zonas metropolitanas. Son aquellas provincias en las que se encuentran las mayores ciudades españolas caracterizadas por la extensión de la urbanización de viviendas primarias y que además ejercen un fuerte influjo en sus áreas metropolitanas. Atendiendo al informe del Ministerio de Fomento 2012 sobre grandes áreas urbanas, las seis principales ciudades cuya área metropolitana influye en los datos de la provincia son: Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Málaga y Bilbao. Otro grupo serían los archipiélagos y la zona litoral sur y este de la península, provincias no metropolitanas bañadas por el Mediterráneo principalmente, con un elevado parque de viviendas secundarias y un gran crecimiento inmobiliario. Las CCAA que forman parte de esta zona son: Cataluña, exceptuando Barcelona, la Comunidad Valenciana sin la provincia de Valencia, Murcia y Andalucía. En el caso de Andalucía como ya hemos visto Sevilla y Málaga forman parte de la zona metropolitana. A estos territorios hay que unirles las Islas Canarias y las Baleares que tienen un comportamiento similar. Tanto el litoral sur-este como las áreas metropolitanas han representado el mayor crecimiento económico y demográfico del territorio, son las zonas donde se centralizan los procesos de inmigración y los desarrollos inmobiliarios. La zona centro sin contacto con el mar configura otro territorio diferenciado con un escaso crecimiento poblacional y residencial, aunque aquellas provincias cercanas a Madrid o con buenas comunicaciones con éste están experimentando procesos de cierto crecimiento residencial derivado de los flujos poblacionales de la capital. Las CCAA que forman este grupo son Castilla-La Mancha, Castilla León, Aragón y Extremadura. De este grupo también forman parte La Rioja y Navarra, sin embargo su evolución es distinta dado que tienen un mayor crecimiento que el resto de las CCAA de interior. Finalmente está el territorio litoral atlántico norte, con cierta concentración de actividades industriales y un crecimiento residencial vinculado a ciertas provincias. Las CCAA que forman parte de esta zona son Asturias, Cantabria, Galicia y el País Vasco exceptuando Bilbao en la provincia de Vizcaya. Según Leal (2006) estos dos últimos territorios se pueden analizar como una única zona por su crecimiento reducido, sin embargo aquí vamos a mantener la distinción para examinar la evolución de la vivienda en ambas zonas. Se ha calculado la evolución de la distribución porcentual del parque en relación a las viviendas totales para los años censales 1981, 1991, 2001 y 2011.

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Como podemos observar en la tabla 6.1 la zona metropolitana asume el mayor peso de viviendas en todos los años, si bien es cierto que va perdiendo peso cada año. Todas las provincias donde se encuentran las grandes ciudades pierden peso en la distribución del parque residencial pasando en su conjunto del 39,48 por cien en 1981 al 36,75 por cien, aunque en el censo de 2001 recuperó cierto peso. Barcelona pasa de representar el 12,30 por cien del parque en 1981 al 10,30 en 2011 perdiendo casi un 2 por cien de su peso en relación al resto del estado. Madrid sufre una pérdida similar y el resto de las provincias de está zona ven reducido su peso en la distribución del parque pero de manera menos acusada. Aun así todas las provincias de la zona metropolitana se encuentran en todos los años analizados entre las que representan mayor parte de la distribución del parque. Son las provincias con mayor dinamismo económico y demográfico. TABLA 6.1.—Distribución porcentual del parque residencial por grandes zonas Total 81

Total 91

Total 01

Total 11

Metropolitana

39,17

37,48

37,81

36,75

Litoral

27,30

29,53

30,33

31,47

Centro

20,58

20,15

19,53

19,43

Norte

12,71

12,64

12,11

12,15

Fuente: Censos INE 1981, 1991, 2001, 2011. Elaboración propia.

Esta pérdida parece ser absorbida por la zona litoral que cada año aumenta el peso en la distribución de viviendas, pasando de representar en 1981 el 27,30 por cien al 31,47 por cien en 2011, un valor muy cercano al de la zona metropolitana. La cuestión esencial en este punto es el tipo de viviendas existentes en esta zona, esto será analizado más adelante, pero adelantamos que la construcción se centra en la vivienda turística y secundaria. Las provincias que mayor peso ganan en la distribución son Murcia y Alicante. Destacamos el caso de las provincias de las Palmas y Santa Cruz por ser las que más peso relativo han ganado. En cuanto a las zonas centro y norte ambas pierden peso a lo largo de los años analizados, siendo esta pérdida menor en la zona norte, lo que puede ser indicador de una mayor estabilidad demográfica y residencial. De las provincias del interior destacan por aumentar su peso en la distribución del parque Toledo que por su cercanía a Madrid ha ido absorbiendo parte del parque que no podía ser construido ni mercantilizado en la capital, y Navarra, que como se ha dicho es una provincia que tiene un comportamiento diferenciado en relación al resto de la zona centro. En relación a las provincias de la zona norte podemos decir que mantienen una posición estable en la distribución del parque sin fluctuaciones significativas.

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Se ha calculado el crecimiento porcentual de las viviendas por clase de vivienda según los datos censales de 1991, 2001 y 2011.* TABLA 6.2.—Crecimiento porcentual del parque residencial por grandes zonas y tipo de viviendas Totales

Principales

No principales

91-01

01-11

91-01

01-11

91-01

01-11

España

20,52

22,07

20,86

27,49

19,78

10,17

Metropolitana

21,57

18,65

21,15

27,80

22,80

–7,95

Litoral

23,79

26,64

27,22

34,32

18,45

13,80

Centro

16,80

21,45

15,28

21,86

19,68

20,72

Norte

15,49

22,38

15,47

19,76

15,54

29,32

Fuente: Censos INE 1981, 1991, 2001, 2011. Elaboración propia. * Los dados de 1981 no se han utilizado por considerarlos poco fiables en la distinción de vivienda principal y no principal.

El número de viviendas crece en entre 1991 y 2001 un 20,52 por cien, por encima de la media se encuentran la zona metropolitana y el litoral, siendo la última en la que más crecimiento residencial se ha producido, seguidas de la zona centro y la norte. Las provincias que consideramos en este artículo como área metropolitana crecen en un valor cercano a la media del estado, siendo las de menor crecimiento Vizcaya y Valencia. Destacamos que las provincias metropolitanas son las que más influyen en el crecimiento residencial de las autonomías a las que pertenecen. El área litoral mediterránea es la que más crece. A nivel autonómico podemos destacar el caso de Canarias con un crecimiento total del número de viviendas cercano al 40 por cien debido principalmente a una elevada construcción turística y de segunda residencia, seguida de la comunidad andaluza. En relación a las provincias, las que más crecen en este período son Las Palmas y Santa Cruz. En cuanto a la zona centro crece un 16,80 por cien habiendo diferencias significativas entra la Comunidad de Navarra y La Rioja, que crecen por encima del 20 por cien, y Aragón y Castilla y León que apenas superan el 13 por cien de crecimiento del parque residencial. A nivel provincial destacan Guadalajara y Toledo, ambas provincias crecen por encima del 25 por cien, muy por encima de la media de su zona y su comunidad. Este comportamiento diferenciado se relaciona de nuevo con su cercanía a Madrid y los flujos de población que se trasladan a estas provincias como demandantes de vivienda más asequible. Cabe mencionar el caso de Zamora y Teruel que forman parte de las provincias que menos crecen de todo el estado.

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La zona norte de la península tiene un crecimiento del 15,49 por cien, por debajo de la media del estado. Las comunidades de esta zona crecen por debajo del 15 por cien excepto Cantabria que alcanza el 20 por cien. A Nivel provincial destacan por una parte Pontevedra y Guipúzcoa y por otra parte Ourense y Lugo, estas últimas muy por debajo de la media estatal con un 4,92 por cien y un 9,55 por cien respectivamente. Una posible explicación de esta situación es que el crecimiento de Galicia se concentra en eje atlántico, mientras se produce una pérdida de población, y por lo tanto un crecimiento residencial muy reducido, en las provincias de interior. En el período 01-11 la media de crecimiento de las viviendas totales es del 22,07 por cien. En cuanto a las grandes zonas territoriales se producen varios cambios. Por una parte la zona metropolitana crece menos que en el período anterior, un 18,65 por cien, siendo Madrid y Barcelona las provincias que más crecimiento pierden, por otra parte la zona norte crece por encima de la zona centro. En el caso de la zona metropolitana el crecimiento es menor dado que los precios, tanto de la vivienda como del suelo, son demasiado elevados para seguir construyendo al mismo nivel, esta construcción se traslada a las zonas cercanas y mejor comunicadas con precios más asequibles para la población. La zona litoral aumenta su crecimiento con respecto al período anterior. La mayoría de las comunidades de esta zona mantienen un nivel similar de crecimiento exceptuando Canarias y Andalucía que lo reducen considerablemente, previsiblemente por la desaceleración de la construcción de vivienda secundaria tan típico de estas zonas. Cabe destacar el caso de las provincias de Castellón y Alicante que aumentan considerablemente su crecimiento. La pérdida de crecimiento de Valencia se traslada a las provincias limítrofes, es la misma situación de Lleida y Huelva. En relación a la zona centro se produce un aumento del crecimiento residencial. Todas las comunidades aumentan siendo La Rioja y Extremadura las que mayor cambio han experimentado. A nivel provincial destacan Toledo, Guadalajara, provincias cuya cercanía a Madrid marca su evolución. Teruel aumenta considerablemente su crecimiento en relación al período anterior, mientras que en el caso contrario nos encontramos con Cáceres que reduce a la mitad su crecimiento mientras que en la zona norte todas las CCAA presentan un aumento del crecimiento destacando Asturias y Cantabria. Las viviendas principales crecen en todas las zonas de un período a otro, la variación más reducida se ha dado en la zona norte. En relación a las viviendas no principales se ha producido un descenso del crecimiento en la zona metropolitana y en el litoral. Es relevante la pérdida de vivienda no principal que se produce en las zonas metropolitanas, no es que el crecimiento decelere, si no que directamente decrece. Una posible explicación a este hecho es que la ocupación del parque residencial haya aumentado en estas zonas ocupando las viviendas vacías y secundarias que existían en el anterior período. También podemos atribuir

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este cambio a las nuevas fórmulas de recogida de datos. Dos de los territorios con mayor peso, Madrid y Barcelona pierden 156.360 y 66.964 unidades no principales respectivamente. En el litoral las viviendas principales son las que más crecen, frente a un crecimiento más reducido de las viviendas no principales. Las islas mantienen un crecimiento de las viviendas principales por encima de la media del estado, pero las viviendas no principales se reducen de un período a otro. A nivel provincial Almería, Alicante y Baleares son las que mayor crecimiento tienen de vivienda principal. En la zona centro el crecimiento de cada tipo de vivienda está por debajo de la media española. Cabe destacar el caso de Extremadura, y el crecimiento de viviendas no principales que sufrió en el primer período analizado muy por encima de la media, sin embargo se redujo considerablemente en el período siguiente. De nuevo el comportamiento de las comunidades de Navarra y La Rioja difiere del resto de la zona centro. En el caso de Navarra las viviendas principales crecen por encima de la media del estado en ambos periodos analizados, como ya se ha dicho es una comunidad en la que las políticas fomentan el acceso a la vivienda y con gran presencia de vivienda protegida para primera residencia. Es curioso sin embargo lo que acontece con la vivienda no principal, mientras que en el período 91-01 aumenta por encima de la media, casi el doble, en el período siguiente decrece, entendemos que las viviendas que en el primer período estaban vacías pasan a ser parte de las viviendas principales en el siguiente. A nivel provincial destacan de nuevo Guadalajara y Toledo con un crecimiento superior a la media de su grupo en cuanto a viviendas principales. En relación a la vivienda no principal destaca Cáceres con un gran decrecimiento y Salamanca y Segovia por un gran crecimiento de este tipo de vivienda de un período a otro. En la zona norte el comportamiento de la evolución de la vivienda es similar que en el centro. El crecimiento de cada tipo de viviendas está por debajo de la media del estado, aunque aumenta de un período a otro. El crecimiento de las viviendas principales es bastante sostenido aunque podemos destacar el mayor crecimiento de Cantabria en relación al resto de comunidades. Lo más remarcable de este grupo es el crecimiento por encima de la media del estado de las viviendas no principales en el período 01-11, casi un 30 por cien mientras que en el estado es del 10 por cien. Esto se puede deber al carácter rural de las comunidades que componen este grupo. En todas las comunidades, excepto en el País Vasco en donde decrecen, las viviendas no principales crecen en el último período analizado, principalmente en Galicia y Cantabria. Destacan Lugo y Ourense provincias que pierden población por lo que las viviendas quedan vacías. En la provincia de A Coruña el aumento de viviendas no principales se puede deber al aumento de la producción de vivienda de carácter turístico y vacacional de la costa atlántica en la última década.

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TABLA 6.3.—Parque residencial en relación a la población y a los hogares Viv/100ha

Viv/hog

1991

2001

2011

1991

2011

2001

España

44,08

50,56

53,85

1,45

1,46

1,39

Metropolitana

41,02

47,08

48,27

1,33

1,34

1,25

Litoral

47,95

54,19

56,93

1,62

1,60

1,51

Centro

47,70

55,15

60,79

1,51

1,55

1,55

Norte

40,86

47,62

55,97

1,36

1,38

1,41

Fuente: Censos INE 1981, 1991, 2001, 2011. Elaboración propia.

En la zona metropolitana la relación de viviendas por cada 100 habitantes y la relación entre hogares y viviendas son menores a la media del estado y su variación es menor ya que tanto el crecimiento del parque residencial como el de la población son similares y el nivel de ocupación es mayor. Cabe destacar que las provincias de Málaga y Valencia tienen valores por encima de la media en cada año, probablemente por la existencia de un mayor número de viviendas destinadas al turismo y a la segunda residencia. En la zona litoral tanto el número de viviendas por 100 habitantes como la relación entre vivienda y hogares es superior a la media del estado en todos los años analizados. Vemos aquí como el ritmo de crecimiento de la vivienda es superior al de la población y al de la creación de hogares. De nuevo la existencia de vivienda no habitual y la construcción turística es una explicación de una mayor proporción de crecimiento residencial. Las provincias que destacan por encima de la media de la zona en ambas relaciones son Alicante, Castellón, Girona y Tarragona. Son provincias cercanas a las grandes áreas metropolitanas, esta cercanía territorial puede explicar la existencia de viviendas no habituales para la población metropolitana: parte de las viviendas existentes están destinadas a la población de otra zona para su uso ocasional de residentes de otro territorio. En la zona centro es donde la variación de la relación entre el número de viviendas y habitantes aumenta más en los años analizados y lo hace por encima de la media. Es en la zona donde más vivienda por cada 100 habitantes hay de todo el estado. Excepto la Comunidad de Navarra, todas las comunidades de este grupo están por encima de la media. Son comunidades que van perdiendo crecimiento poblacional, la gente emigra a las grandes urbes, por lo que aunque el número de viviendas no crece demasiado, lo hace por encima del crecimiento de la población. Guadalajara, Ávila, Soria y Segovia son provincias que limitan con Madrid, por lo que se encuentran en una situación similar a Alicante. En relación a los hogares la situación es igual. Destacan Ávila y Soria, provincias en las que hay dos viviendas por cada hogar. La zona norte tiene un comportamiento similar al centro en relación al número de viviendas por cada 100 habitantes. Esta relación aumenta cada año, pa-

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Vivienda y territorio en España

sando de estar por debajo de la media en los años 1991 y 2001 a estar por encima en 2011. Si bien la población mantiene un crecimiento relativo, las viviendas lo hacen a un mayor ritmo. Las comunidades en las que esta relación crece más en los años analizados son Asturias y Cantabria, Galicia. País Vasco está por debajo de la media. A nivel provincial destaca Lugo y Ourense, ambas provincias, como muchas de la zona centro sufren una desaceleración del crecimiento poblacional, en muchas zonas rurales se pierde población, por lo que muchas viviendas quedan vacías o para uso estacional. En cuanto a la relación entre viviendas y hogares la zona norte pasa de estar por debajo de la media a superarla levemente. Podemos profundizar más en el análisis del crecimiento residencial en relación a una tipología más afinada vinculada a los municipios. Las grandes áreas analizadas hasta este momento demuestran una tendencia general del crecimiento del parque residencial, sin embargo el nivel municipal nos proporciona una información más detallada de las dinámicas existentes en cuanto al crecimiento de la vivienda. Hemos considerado diferentes hábitats (Docampo y Otero 2012), ciudades, periferias, pequeños urbanos y municipios rurales divididos en manualizado, agrario y desactivado (Docampo 2013)9. TABLA 6.4.—Tasa Crecimiento Medio Anual por tipos de municipios*10 Total 91

Total 01

Total 11

TCMA real 91-01

TCMA real 01_11

Ciudad

6.065.639

7.241.057

8.387.717

1,79

1,48

Periferia

4.430.052

5.868.726

7.390.002

2,85

2,33

Urbano Menor

2.602.263

3.257.628

4.000.447

2,27

2,08

Manualizado

2.588.897

3.018.865

3.706.916

1,55

2,07

327.782

362.452

396.065

1,01

0,89

1.169.986

1.189.838

1.319.685

0,17

1,04

17.184.619

20.938.566

25.200.832

2,00

1,87

Agrario Desactivado Total

Fuente: Censo de Población y Vivienda INE. Elaboración Propia. * Existe un grupo de municipios «en blanco» aquellos para los que no tenemos datos, para una mejor lectura los hemos eliminado. 9 Tomamos como base el Atlas de la Vivienda del 2007 redefiniendo de forma más estricta los municipios considerados como Ciudad. Denominamos Periferia a los municipios que el Atlas de la Vivienda 2007 consideró Área Urbana. Los denominados por el Atlas como Pequeña Área Urbana, no periféricos a una ciudad, los definimos como Urbano Menor incluyendo los municipios no periféricos con más de 10.000 habitantes en 2010. Los municipios rurales se han clasificado en tres grupos en base a criterios estructurales y socioprofesionales con el método «condiciones axiomáticas de inclusión». El manualizado con una estructura laboral de carácter proletario, el agrario con una significativa presencia de efectivos agrarios y el desactivado caracterizado por un elevado peso de los inactivos, personas de avanzada edad y jubilados. 10 Las Tasas de Crecimiento Medio Anual r se han calculado en base a la función r =l y se han expresado en tanto por ciento.

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Estefanía Calo García

En los mapas 6.1 y 6.2 podemos comparar la Tasa de Crecimiento Medio Anual Real (TCMAR) entre los periodos 91-01 y 01-11. En el primer período la tasa de crecimiento del estado es del 2 por cien, esto quiere decir que cada año por cada 100 viviendas existentes el parque crecía en dos unidades. En este período lo municipios considerados como periferia y como pequeño urbano son los que mayores tasas de crecimiento tuvieron, llegando las primeras casi al 3 por cien mientras que la tasa de crecimiento de la ciudades no llega al 2 por cien. En cuanto a los municipios rurales destacan los manualizados por tener una tasa de crecimiento muy superior a los agrarios y a los desactivados, cuyo crecimiento es prácticamente nulo. En el siguiente período los datos muestran un cambio de tendencia. Siendo en esta etapa donde más viviendas se han construido el crecimiento se ha distribuido de forma diferente, además, dado la desaceleración de la construcción desde 2007 la tasa de crecimiento se redujo al 1,87 por cien. En cuanto a la distribución territorial del crecimiento las tendencias son las siguientes. Las ciudades y las periferias tienen una tasa inferior al período anterior, aunque las periferias son las que más reducen su crecimiento continúan estando por encima de las ciudades y de la tasa total. El pequeño urbano también reduce la tasa aunque de forma más sostenida. El rural agrario reduce su tasa de crecimiento de forma muy sutil. La tendencia más interesante la encontramos en el rural manualizado y en desactivado, únicos territorios en los que la tasa de crecimiento aumenta respecto al período anterior de forma considerable. MAPA 6.1.—TCMAR de viviendas período 1991-2001

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