Urbanización

Urbanización, migraciones y territorio En Enciclopedia contemporánea de América Latina y el Caribe, Sader & Jinkings Coordinadores, Agosto de 2006, p.1212-1222 Por: Luis Mauricio Cuervo González Introducción

Este ensayo ofrece una panorámica del estado del conocimiento y de la problemática latinoamericana en los temas de la urbanización, las migraciones y el territorio. En la medida en que está inscrito en la enciclopedia de ciencias sociales de CLACSO, su interés central será América Latina, sus autores, sus investigadores, sus instituciones, sus problemas más relevantes. Se combinarán tres planos de análisis, el de la problemática en sí misma, mirada a través de algunas estadísticas básicas y su evolución reciente, el del pensamiento que en la región se ha desarrollado sobre ésta y el de la acción social desenvuelta a su alrededor, especialmente a través de las políticas públicas. Aunque se dará énfasis al período más reciente, de 1980 hasta hoy, se establecerán algunos antecedentes conceptuales e históricos de significativa importancia para comprender el presente y sus proyecciones. 1980 ha sido escogida como frontera simbólica por varias razones, la principal, por ser la desembocadura histórica de una prolongada crisis económica, años 1970, generadora de profundas transformaciones en tan amplios y significativos cambios como las políticas macroeconómicas, los papeles del estado y los equilibrios geopolíticos, con trascendentales implicaciones sobre las mentalidades, las formas de ver el mundo. Para establecer este límite, sería difícil acudir a criterios relacionados con la problemática misma, pues los ritmos de la urbanización, de las migraciones internas y de los problemas territoriales son tan propios de cada país y tan específicos de cada lugar que difícilmente proporcionarían un rasero semejante y uniforme para todas las naciones latinoamericanas. El pensamiento urbano territorial latinoamericano hace parte integrante del proceso universal de construcción de conocimiento científico, intervenido y elaborado a partir de posturas y discusiones epistemológicas generales, de debates políticos propios de cada momento y época, por supuesto cambiantes. No obstante, el propósito de este ensayo toma cierta distancia de lo que pudiera ser un clásico y convencional estado o balance del arte. Pretende, más bien, adoptar y dar fundamento a la tesis central de la existencia de un pensamiento urbano territorial latinoamericano con particularidades y especificidades tan significativas que autorizan hablar de una identidad propia, de un sello característico. Por consiguiente, así como éste pensamiento hace parte del universal, también es cierto que cada país tiene realidades, aproximaciones y énfasis propios. Sin embargo, la línea interpretativa se situará en ese intermedio entre lo universal y lo particular que parecería ser lo propiamente latinoamericano. Esta identidad es resultado de una particular combinación de circunstancias que han ayudado a construir un uni-diverso de lo latinoamericano: una génesis común en sus orígenes, traumas, percepciones; una cultura semejante, una problemática común. En la primera sección se establecerán algunos puntos de referencia y conceptos estratégicos que nos ayudarán a entender ese nexo con el pensamiento universal. En la segunda se pondrán en evidencia esa génesis y origen común de la problemática urbana 1

territorial latinoamericana... En la tercera se destacarán los principales antecedentes de la problemática y del pensamiento latinoamericano desarrollado para dar cuenta de ella entre 1950 y 1980. En la tercera se analizarán los tres planos ya anunciados (pensamiento, problemática, acción) durante el pasado más inmediato, de 1980 hasta hoy. Se dará conclusión al ensayo señalando cursos de exploración, deliberación y construcción de alternativas. Puntos de referencia básicos: urbanización, migraciones y territorio

La posibilidad de vida sedentaria en aglomeraciones humanas de talla significativa, ciudades, aparece más o menos recientemente en la historia, hace unos 5 mil años, asociada a la aparición de la agricultura y de excedentes alimentarios suficientes para separar parte de la población de estas labores de subsistencia. “La agricultura aparece, según las regiones, entre -8500 y -5000; es decir muy recientemente o, si se prefiere, muy tarde, unos cuantos millones de años posteriormente a la aparición del hombre sobre la tierra. La ciudad emerge, según las regiones entre -3500 y -500. La ciudad verdadera […] remonta a solamente dos o tres mil años” (Bairoch, 1985:632). La necesidad de vivir en grupo, de asociarse para la defensa y también para la innovación -o el ejercicio del amor como bien dice Humberto Maturana- encuentra en la ciudad un escenario privilegiado. La ciudad es refugio ante la adversidad del medio, natural y humano, al mismo tiempo que poderoso instrumento de dominación (social, territorial), de control (cultura y comportamiento), de propagación de enfermedades y de creación: son propias de la ciudad la densidad demográfica, la cercanía, la intensidad y variedad de contactos humanos, caldo de cultivo ideal para la innovación cultural, social, tecnológica e institucional. La ciudad como hecho no solamente transforma las relaciones de los seres humanos entre sí (innovación, control), sino también con el medio natural (dominación, apropiación), ampliando y diversificando el impacto de la sociedad humana sobre éste: cada grupo sostiene ahora sus relaciones con el medio tanto de forma directa con su entorno inmediato, como a través de las conexiones establecidas con otras ciudades por medio de la red o de la trama urbana. Esta trama evoluciona en función de los cambios técnicos y tecnológicos en los medios de transporte y comunicaciones, así como de las instituciones, principalmente políticas. Las nociones de estado, nación, colonia, hacen referencia a formas particulares de integración de unidades de control o de identidad, con anclaje territorial. El territorio aparece entonces con la doble connotación de medio natural autónomo y de espacio físico sometido a alguna forma de control. Posteriormente se le agregará una más noble y contemporánea acepción que sugiere la existencia de una simbiosis sociedad-naturaleza mediada por relaciones de identidad, de sentido de pertenencia, no necesariamente de dominio. La industrialización despedaza barreras milenarias que mantuvieron a la ciudad dentro de unos límites restringidos y la proyecta como forma predominante de asentamiento humano, en medio, además, de una inédita explosión demográfica. “Entre 1000-1500 años posteriormente a la aparición de la primera ciudad, la tasa de urbanización alcanza un nivel próximo del máximo posible dentro del contexto de sociedades tradicionales; y este máximo se sitúa por los alrededores del 10-15%” (Bairoch, 1985:633). “Del año 0 al 1300 de la era cristiana, el número de citadinos en el mundo, a lo máximo, dobló (…) De 1300 a 1800 (…) la tasa de urbanización permaneció 2

estable, aunque también se dobló el número de citadinos, habida cuenta de que la población total del mundo dobló. Pero, en menos de dos siglos –de 1800 a 1980- el número de citadinos se multiplicó por veinte y la tasa de urbanización pasó de 9% a 38%” (Bairoch, 1985:643). Esta generalización y predominio de la ciudad como forma de asentamiento es lo que contemporáneamente se conoce como urbanización. Igualmente, la expansión de las fronteras de cada ciudad individualmente considerada también se conocerá como urbanización. Una declaración de conciencia y de memoria histórica

La mirada latinoamericana de su propia historia se halla construida sobre la base de sentimientos contrastados, puestos en evidencia a través tanto de las interpretaciones de la problemática urbana-regional, como de las soluciones propuestas. Latinoamérica se debate, por una parte, entre el repudio a la conquista y colonización europea, a su violencia, al dolor humano acarreado, y a las pérdidas culturales infringidas; y, por la otra, la incondicional admiración por lo que esa conquista y colonia trajo al continente. Durante la república, la inmigración europea reaviva, prolonga y da nueva forma a este dilema que permanece hasta nuestros días. Según Bairoch (1985:93) las descripciones de los conquistadores y los vestigios arqueológicos “despejan cualquier duda acerca del alto nivel de urbanización alcanzado por las civilizaciones precolombinas antes de la llegada de los europeos. En la opinión de muchos observadores, las ciudades de las sociedades precolombinas eran más grandes, ricas y mejor organizadas que las ciudades europeas de la época”. Sus estimaciones arrojan una cifra de entre 2,1 y 3,5 millones de habitantes en poblaciones de más de cinco mil habitantes, “es decir, tasas de urbanización que van de un mínimo de 2-3% hasta un máximo de 10-13%, con una media (basada en los datos más probables en la actualidad) de 7%” (Bairoch, 1985:97), comparable al de las sociedades europeas menos urbanizadas de antes de la revolución industrial, o de los Estados Unidos en 1800. La llegada europea encuentra un continente poblado, con algunas civilizaciones urbanas, que sufre una despiadada depredación humana. De una población originaria estimada en cerca de 40 millones de personas, “lo cierto es que hacia 1650 no alcanzaba más que 10 millones” (Bairoch, 1985:492), resultado de las masacres, las epidemias, los suicidios y la sobreexplotación laboral. La dominación político militar y la imposición de una nueva economía basada primero en la confiscación y después en la explotación de minerales preciosos y de productos tropicales como la caña de azúcar, sirvió de soporte para la creación de una nueva red urbana y una nueva población. “Lo esencial de la creación de ciudades hispánicas ya se había dado en el siglo XVI, principalmente entre 1530 y 1560, mientras que para las ciudades portuguesas en Brasil fue dos siglos más tarde que esta fase de creación tuvo lugar” (Bairoch, 1985:494). “Sobre las 28-32 ciudades de más de 20 mil habitantes con las que contaba América Latina hacia 1750, 1012 estaban localizadas en antiguos sitios precolombinos” (Bairoch, 1985:495), continuidad de lugar que no implica semejanza morfológica ni social. Así, al momento del inicio de la vida política independiente, América Latina es ya un continente caracterizado por su pluralidad étnica y cultural: “Hacia 1825, sobre los cerca de 24 millones de habitantes en América Latina, solamente un poco más de 8 millones eran indígenas; 4,9 millones de europeos, 4,1 millones de negros; y 6,4 millones de mestizos” (Bairoch, 1985:493). 3

Tabla 1 América Latina. Evolución del número de ciudades de 20 mil o más habitantes: 1500-1920

Año Región andina norte

Bolivia Colombia Ecuador Perú México Brasil Regiones temperadas

1500 20

1600 7

1700 11

1750 13

1800 10

1850 9

1900 22

1910 30

1920 33

10 -

3 1 3 3 -

3 1 2 5 4 3 -

3 3 2 5 6 4 1

2 2 2 4 8 7 2

2 1 3 3 11 11 3

4 10 3 5 26 35 17

6 16 4 4 29 43 27

6 16 4 7 27 47 46

32

12

1 21 1,5

1 2 29 1,9

1 1 4 41

1 2 7 51

10 6 1 16 138

17 9 1 18 173

30 13 3 25 207

10

12

15

12,5

13

Argentina Chile Uruguay Antillas Total Población urbana (millones) Población total (millones) Tasa de urbanización (%)

Fuente: Bairoch, 1985: 499,538. Esta tabla es una fusión de las tablas 24/1 y 26/2 hecho que explica que las tres últimas filas no tengan continuidad en la tabla acá presentada. Así como la conquista implicó un corte violento entre la urbanización previa y la colonial, visto en la caída de 20 a 7 ciudades entre 1500 y 1600, la independencia, después de un breve letargo entre 1800 y 1850, también dio origen a una nueva trama urbana pues el número de ciudades pasó de 51 a 138 en 1900 y 207 en 1920 (ver tabla 1). Cortes históricos registrados con sin igual claridad por Hardoy: “Así se desarrollaron en pocas décadas sobre los restos y la desintegración de una herencia milenaria, las ciudades de una cultura extraña al continente. Lo exigían las razones políticas, estratégicas y económicas de la Conquista. Ninguna de las ciudades indígenas fue respetada por la Conquista o por la Colonia y casi nada hicieron los gobiernos de las repúblicas latinoamericanas durante el primer siglo de administración independiente por defender los monumentos de las antiguas civilizaciones” (Hardoy, 1964:13). La trama e identidad urbana latinoamericana es por tanto, resultado del encuentro violento entre civilizaciones que posteriormente terminan entremezclándose y coexistiendo por siglos enteros. El pasado se entierra, permanece y renace al mismo tiempo y la mirada a nuestra identidad, la conciencia de nuestras limitaciones y posibilidades es tan ambigua y contrastada como nuestra historia. 4

Explosión urbana y pensamiento crítico: entre la abnegación, la frustración y la rebeldía creativa (1950-1980)

La problemática urbana, regional-territorial y de las migraciones entre 1950 y 1980 será mirada principalmente a través de sus observadores, investigadores y planificadores, latinoamericanos y latinoamericanistas, que dejaron consignadas sus ideas por escrito. No se ha hecho una consulta exhaustiva de las fuentes sino que se han privilegiado aquellas que tuvieron la pretensión de establecer balances, estados del arte y proyecciones de investigación en los temas críticos del período mencionado. Los investigadores e instituciones académicas de los países desarrollados hicieron una especial contribución al desarrollo del conocimiento de estos problemas durante las primeras décadas, 1950 y 1960, cuando en muchos de nuestros países aún no existía una tradición de estudio ni una institucionalidad política y académica consolidada. A medida que esto último se fue dando, el protagonismo de los latinoamericanistas decreció y se acompañó de una cada vez más fuerte presencia de personas e instituciones latinoamericanas. La marca o identidad central del pensamiento latinoamericano radica, a nuestro entender y nos proponemos mostrarlo, en su carácter crítico, en su búsqueda de autonomía con respecto a un pensamiento mayor del cual se es y se ha sido tributario y que ha oscilado entre los actos de abdicación y los de rebeldía creativa. Se observarán primero los rasgos centrales del contexto de la problemática en éste período, para pasar posteriormente a la revisión de los puntos de referencia conceptuales más importantes y culminar con el análisis del pensamiento de política urbana territorial propiamente dicha. El contexto

El crecimiento y el tamaño de la población urbana adquieren ritmos y tallas sin precedentes en la historia de la humanidad. “Desde los primeros años del siglo XX, se perfila un fenómeno totalmente nuevo en la historia mundial de la urbanización. Por la primera vez se asiste a una verdadera inflación urbana única por su magnitud, sus causas y sus consecuencias” (Bairoch, 1985:547). Entre 1900 y 1920 la población urbana del Tercer Mundo aumenta a un 1,3-1,4% anual, acelerándose a un 1,9-2,1% entre 19201930; más tarde, durante el tercio de siglo que separa 1946 de 1980, el número de habitantes urbanos de esta región del mundo se multiplicó por cuatro, es decir a una tasa anual de crecimiento del 4,5%. Este ritmo duplica el precedente histórico de la urbanización en los países desarrollados que, posteriormente a la revolución industrial, entre 1860 y 1900, observaron un crecimiento de la población urbana del 2,4% anual (Bairoch, 1985:547-549). En medio de ese inédito crecimiento urbano, como lo muestra la tabla 2, el de América Latina es el mayor: la participación de la población urbana latinoamericana en el mundo en desarrollo pasa de 13% en 1900 al 25% en 1980; con una tasa de urbanización que duplica el promedio del Tercer Mundo. Tabla 2 Evolución de la población urbana en el Tercer Mundo: 1900-1980 Población urbana 1900 1950 (millones)

África

7

22

1980 116

5

América Latina Asia (economías de mercado) Tercer Mundo

13 43

66 101

232 357

99

259

933

Tasa de urbanización (%)

África 5,5 10,5 26,5 América Latina 20,3 40 63,1 Asia (economías de 9,9 14,5 25,4 mercado) Tercer Mundo 9,1 15,7 28,4 Fuente: Bairoch, 1985:551, Extraído de la Tabla 27/2 Además del tamaño alcanzado por la población urbana y la celeridad de su crecimiento, una tercera especificidad de la urbanización latinoamericana es su alto grado de concentración espacial. La participación de la ciudad mayor en la población total, antes y después de los procesos de industrialización, pasan en América Latina de un 7% a un 23%, mientras que en Europa Occidental pasan de un 6% a un 15%; por tanto, en períodos económicos comparables, la concentración en la primera se multiplica por 3,3 mientras en la segunda lo hace por 2,5 (Cuervo y González, 1997:262). El acelerado crecimiento urbano latinoamericano se nutrió de, primero, un crecimiento natural de la población significativo; segundo, de un éxodo rural importante y; tercero, de una masiva inmigración extranjera. En cuanto a lo primero, hasta antes de 1930, las tasas de mortalidad urbanas tendían a ser superiores a las rurales y mantenían en las ciudades bajas e incluso negativas tasas naturales de crecimiento: “Hubo que esperar los años 1900-1930 para que la brecha entre la mortalidad urbana y rural desapareciera en los países desarrollados” (Bairoch, 1985:647). En cambio, la urbanización latinoamericana se dio en medio de un ambiente sanitario totalmente diferente e hizo que en ella el crecimiento natural fuese positivo: “A pesar de la aceleración de la inflación urbana y de sus múltiples consecuencias negativas (marginalidad, desempleo, etc.) no se constata, desde los años 1950, una deterioración de la mortalidad urbana en la ciudad comparada con la del medio rural” (Bairoch, 1985:578). En relación con lo segundo, las cifras muestran que la transferencia rural-urbana como componente del crecimiento urbano bajó entre 1950 y 1980 pero explicó casi la mitad de la expansión de las ciudades latinoamericanas: el 45,2% en 1950-60 y el 43,6% en 1970-80 (Lattes, 1995:244). Finalmente, aunque la contribución de la inmigración europea parece haberse concentrado antes de 1950, su magnitud nos obliga a no pasarla por alto: “Esta situación se agrava por la introducción de la tecnología avanzada que permite pautas obrero/rendimiento más elevadas y por la falta de oportunidades de migrar al exterior tales como las que libraron a Europa de 55 millones de personas ´sobrantes´ en el período 1750-1939” (Morse, 1971: 105). El pensamiento urbano territorial latinoamericano de ésta época: puntos de referencia

El carácter latino de nuestro pensamiento urbano territorial se ve reflejado en un rasgo que aparece como una permanencia a lo largo de la segunda mitad del siglo XX y se prolonga a los albores del XXI: hay una fuerte necesidad de enmarcar ésta problemática específica en contextos teóricos y epistemológicos más amplios con 6

propósitos de integralidad, de visión de conjunto y totalidad, de multi dimensionalidad y pluri disciplinariedad, de holismo. Esta necesidad se va resolviendo de manera oscilante, pasando de posiciones de aceptación acrítica de modelos teóricos elaborados para los países desarrollados –abnegación- a la búsqueda de adaptaciones o bien rompiendo abiertamente con ellos y creando nuevos puntos de referencia –rebeldía creativa-. Mirando retrospectivamente, pareciera haberse pasado por el encantamiento y la ilusión de mirarnos en el espejo del desarrollo ofrecido por los países avanzados, consolándonos con la creencia de estar en un momento previo; al desconcierto por no encontrar respuestas a una miríada de problemas que se empeñan por escapar a la lógica y a las predicciones empíricas de los modelos adoptados; para culminar con posiciones de crítica y rebeldía creativa, manifestaciones de una necesidad más profunda de ganar autonomía en las formas de pensamiento y acción. La tradición de pensamiento e investigación urbana regional es relativamente reciente y tiene comienzos muy diversos para los diferentes países, dependiendo tanto de los grados de urbanización, como de procesos sociales y políticos específicos, al igual que de la evolución de las ciencias sociales y de las instituciones y estructuras de apoyo a la investigación, en especial del “grado de apertura de los sistemas políticos y avance democrático, [el] apoyo del estado a la investigación, [el] desarrollo institucional en el área de la gestión urbana, etc.” (Schteingart, 2000:12). En México se comenzó desde los años 1940 y 1950 a partir de los estudios aún aislados de investigadores estadounidenses, pero sólo se puede hablar de una verdadera consolidación en los años 1970 a través de la creación de centros de investigación y programas académicos, lo mismo que en Colombia y un poco más tarde en Centroamérica. En Brasil y Venezuela la década de los sesenta fue crucial, aunque en el primero, sociólogos y geógrafos ya habían comenzado desde los cuarentas y cincuentas (Schteingart, 2000:12-13). En términos continentales, aún a principios de los años 1990 difícilmente se podía hablar de la existencia de una comunidad latinoamericana de investigadores: “En algunos países y sub regiones funcionan redes de investigación. Sin embargo, es escasa la comunicación existente entre los especialistas de la América hispanohablante y los de la luso hablante. […] No existen redes continentales de información y los institutos de investigaciones y los programas de postgrado mantienen entre sí muy escasos intercambios” (Valladares y Prates, 1997:9). A pesar de estas limitaciones, entre los distintos balances de investigación hay una gran coincidencia en señalar la existencia de problemáticas semejantes, enfoques privilegiados y paradigmas dominantes, con cambios cíclicos relativamente marcados. Se habla de tres grandes enfoques, aparentemente coincidentes con cada una de las décadas en proceso de análisis: 1950, 1960 y 1970, pero sin una periodización claramente establecida ni aceptada. Para la década de los años 1950 no existe evidencia bibliográfica que señale con claridad la orientación y los problemas urbano territoriales investigados, constatación que ratifica las afirmaciones de Valladares y Schteingart acerca de lo reciente de la tradición de estos estudios en el continente. Solamente Yujnovsky (1976:18) afirma la preeminencia de la teoría cepalina del desarrollo aplicada principalmente a los temas del crecimiento nacional, de un énfasis en la planeación física de las ciudades y del interés especial en la transición de sociedades rurales a urbanas, la aceleración del crecimiento urbano, el desempleo y la urbanización irregular, apoyándose exclusivamente en la

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edición realizada por Hauser (1961) de un seminario realizado en Santiago de Chile en 1959. La década de los años 1960 es caracterizada como especialmente orientada por los enfoques evolucionistas y funcionalistas: “La investigación latinoamericana ha estado siempre influida por las teorías extranjeras. […] Durante los años 1960 el funcionalismo se mostraba más influyente en unos países que en otros” (Valladares y Prates, 1976:12); “Por razones de conveniencia emplearé el término de ´funcionalismo evolucionista` para el paradigma dominante de la primera década de los estudios del desarrollo” (Walton, 1976:45). El concepto de modernización fue el punto nodal de este enfoque en la medida en que traduce la convicción en un movimiento gradual de los estados atrasados hacia los más avanzados, representados por la situación de los países desarrollados. “Este ´desarrollo imitativo` ocurriría, no a través de conflictos de poder, sino a través de una integración consensual de la población en la política nacional y la generación de cada vez mayores niveles de participación” (Portes y Browning, 1976:6). Más temprano que tarde, estas aspiraciones y anuncios de las teorías de la modernización empezaron a confrontarse ante resultados opuestos a los predichos y exigieron esfuerzos de adaptación, dando lugar a variaciones como la teoría de la marginalidad y del dualismo. “La preocupación general por el desarrollo y por la lucha contra el subdesarrollo se expresó tal vez con la máxima claridad en la versión latinoamericana del enfoque modernizador (Germani, 1965; 1969). Se hacía hincapié en la dicotomía urbano-rural, utilizándola para explicar las dificultades de las hordas de emigrantes rurales para integrarse a la sociedad. A medida que invadían las grandes ciudades, parecían incapaces de adaptarse a las posibilidades de empleo que ofrecía la economía urbana y al modo de vida urbano. La teoría de la marginalidad surgió de las reflexiones sobre cambio social que fueron propuestas por los defensores del enfoque de la modernización” (Valladares y Prates, 1997:13). “La modernización de la sociedad en el contexto de la transición rural-urbana se convirtió en un campo esencial de los estudios urbanos. […] Los investigadores insistían en dos temas: primero en las relaciones entre urbanización y desarrollo y segundo en las consecuencias de los rápidos cambios en la estructura de la producción que reducía la importancia relativa de la agricultura e incrementaba la de las actividades no agrícolas. Como muestran los tres documentos, en la mayoría de los países estaban presentes los siguientes temas: el proceso de urbanización; la migración interna; los asentamientos populares; la pobreza urbana (bajo el epígrafe de ´marginalidad`)” (Valladares y Prates, 1997:17-18). A finales de los años 1960 las teorías de la modernización presentaron signos de agotamiento y propiciaron un desplazamiento en los conceptos, los enfoques y los problemas examinados. El paradigma “no pudo explicar por qué algunas naciones que cumplían todos los requisitos del funcionalismo evolucionista (a saber urbanización, educación masiva, democracia política) no transitaron por la autopista hacia el desarrollo. El paradigma era no solamente ahistórico, sino que entendía las naciones subdesarrolladas como unidades aisladas de la economía política internacional” (Walton, 1976:44). Adicionalmente, las condiciones políticas en América Latina presenciaron el surgimiento de un creciente nacionalismo, de experimentos de desarrollo alternativo en Cuba, Perú y Chile que sumados a la desilusión por los débiles impactos de la Alianza

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para el Progreso, crearon un ambiente propicio para la aparición de enfoques neomarxistas, sostenidos en la teoría de la dependencia. “En el decenio de los 70 surgieron nuevas maneras de ver los viejos problemas como reacción contra las teorías hasta entonces dominantes. En el nuevo debate el discurso del desarrollo frente al subdesarrollo se convirtió en un discurso sobre el desarrollo frente a la dependencia. Con la nueva visión se consideraba el proceso de urbanización como el resultado de un tipo particular de desarrollo económico –capitalista pero dependiente- con efectos especialmente importantes sobre el desarrollo urbano. […] Con este enfoque, la comprensión del papel del estado cobró nueva importancia, apareciendo como factor fundamental para comprender la urbanización […] debía crear la infraestructura […] generar los bienes de consumo colectivo […] mantener el orden social” (Valladares y Prates, 1997:13-14). La teoría de la dependencia parte del rechazo de la teoría del subdesarrollo y de su connotación evolucionista. El atraso y la pobreza no son el resultado de estar un paso atrás de los países avanzados sino que se entienden ahora como el producto de la relación económica sostenida entre países centrales y periféricos. La teoría de la explotación entre clases es aplicada ahora a las relaciones entre países. A través de procesos económicos, políticos y culturales, la metrópoli, los países avanzados, extraen excedente económico a los periféricos y perpetúan su estado de pobreza. Esta interpretación es trasladada a la esfera interna de cada nación y las regiones y ciudades más avanzadas son miradas como puntos de extracción de excedentes al resto del país. Las versiones más radicales y determinísticas de la dependencia polemizaron con interpretaciones más complejas en donde se resaltaba el hecho de que el centro y la periferia no eran unidades homogéneas, sino sistemas sociales contradictorios y que el problema no se reducía a entender la relación entre explotador y explotado: “Las relaciones de dependencia no pueden reducirse a la oposición entre naciones en términos de poder. Incluyen interrelaciones complejas y asimétricas entre las estructuras sociales de las formaciones sociales hegemónicas y dependientes. Por tanto, la dependencia no puede explicarse solamente en función de factores externos a la formación social dependiente; las relaciones de clase y el sistema de dominación interno al cual se suman los factores externos deben también ser considerados” (Yujnovsky,1976:21). “En los años 70 los temas prioritarios de investigación fueron: empleo y mercado de trabajo; planificación urbana; vivienda, uso y tenencia de la tierra; pobreza urbana (bajo el epígrafe de ´estrategia de supervivencia` y ´sector informal`” (Valladares y Prates, 1997:20). Entrado el decenio de los años 1970, estas versiones matizadas y más elaboradas de la teoría de la urbanización dependiente se prefiguraban como el paradigma por venir. Las dictaduras, el exilio y el debilitamiento de los sistemas universitarios, sumados a la crisis sistémica del mundo desarrollado, empujaron la investigación urbana y territorial por caminos imprevisibles. Las alternativas de solución ensayadas

Una de las características propias de la temática urbana regional es la estrecha vinculación entre pensamiento y acción. La reflexión científica tiene por lo general la motivación de aportar a la comprensión de los problemas y, por ésta vía, contribuir a su solución. Es igualmente frecuente encontrar que esta misma reflexión científica toma las 9

políticas y las acciones emprendidas por las sociedades y sus estados como un importante objeto de análisis que además de la comprensión tiene el propósito explícito de aportar a la búsqueda de mejores alternativas de política. Esto no significa la existencia de una articulación perfecta entre investigación y política; debe entenderse más bien, como la definición de un campo de pensamiento muy marcado por el interés de aportar al encuentro de soluciones y no solamente a la comprensión de los problemas. “Antes de los sesentas, los estudios urbanos estaban casi completamente representados por las escuelas de la geografía urbana y la historia, que principalmente producían análisis descriptivos de la localización, del despliegue o en general, de la forma física de las ciudades. Entretanto, en el campo de las prácticas relacionadas con decisiones gubernamentales nos encontramos con la predominancia de la orientación urbanístico arquitectónica, que pretendía encontrar las soluciones a los problemas urbanos cambiando su configuración física a través de operaciones aisladas, tales como la extensión de las redes de transporte, los programas habitacionales concebidos alrededor de la idea de unidad básica, o por medio del control parcial de los usos del suelo. En los sesentas estos experimentos cambian. Se reconocen las debilidades de la visión física de las ciudades y la necesidad de incorporar ´variables´ políticas, económicas y sociales en los análisis y en los procesos de toma de decisiones, dando como resultado la formación de equipos multi disciplinarios. La concepción de las formas físicas aisladas cede su lugar a la de sistemas activos. La aplicación de los planes maestros abre la vía a la noción de un desarrollo urbano comprehensivo” (Yujnovski, 1976:22). Los trabajos de Sthör (1969), Boisier (1976 y 1981) y De Mattos (1986), dan cuenta de la evolución de la problemática regional y de las propuestas de política conducidas a lo largo de estos años. Sthör identificó una amplia gama de programas regionales con muy diferentes grados de autonomía y descentralización pero en donde predominaba ante todo el esquema de la desconcentración y de la delegación: cuencas, colonización, fronteras, áreas deprimidas, catástrofes naturales, creación de polos económicos. Por lo general se encontraban precedidos de procedimientos de regionalización, entendida como ejercicios de delimitación territorial de su cobertura y radio de acción pero caracterizados en su aplicación por la autonomía y descoordinación. Por tanto, a la altura del final de los años 1960 la política regional de concepción nacional y articulada a las metas generales de desarrollo, así como una política integral de desarrollo rural, eran prácticamente inexistentes. Posteriormente, la literatura académica y el debate político le dieron una importancia mayor a las políticas de creación de polos de desarrollo, criticadas por algunos por sus connotaciones ideológicas capitalistas (Coraggio, 1972) y examinadas por otros desde el punto de vista de sus inadecuaciones al contexto latinoamericano y la necesidad de reformularlos bajo la noción de una política de industrialización, urbanización y polarización (INDUPOL) (Boisier, 1976 y 1981). A mediados de los ochentas De Mattos (1986) visualizaba la aparición de dos grandes corrientes de búsqueda: la contestataria, caracterizada por el planteamiento de la necesidad de producir una ruptura filosófica, un alejamiento del espacialismo y la convicción de que “en el ámbito de una economía capitalista no es posible pensar en la ejecución integral de estrategias que conduzcan a un verdadero desarrollo regional” (De Mattos, 1986:29); y la regional-participativa que “se propuso explorar caminos alternativos, más efectivos que los seguidos hasta entonces, para una planificación del desarrollo regional adecuada a realidades socioeconómicas del tipo de las

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latinoamericanas […] aumentar la capacidad de negociación de las regiones así como ampliar los niveles de participación en ellas […] desplazan-do- el centro del análisis desde los aspectos productivos […] hacia el papel que cumplen y deberían cumplir los actores” (De Mattos, 1986:29). Desarrollo local y globalización: polos opuestos de la dinámica urbana territorial latinoamericana de fines del siglo XX (1980-2000)

Después de una prolongada y compleja crisis económica experimentada en el mundo desarrollado durante los años setenta, en los albores de los años ochenta se incubaron nuevos acuerdos institucionales y políticos que le permitieron recobrar la estabilidad y posteriormente presenciar nuevos períodos de prosperidad. Estos cambios se materializaron en el predominio de una nueva ideología, conservadora en lo político, liberal en lo económico, con significativa incidencia en una América Latina que se debatía en medio de una severa crisis de pagos de deuda externa, con medidas de ajuste y reestructuración y sólo al final de los ochenta, de liberalización y franca apertura. Estas nuevas mentalidades y enfoques de política coincidieron con un lento pero incontenible proceso de retorno de la democracia, acompañado por un creciente protagonismo de lo local y lo regional, tanto en términos políticos, de gestión y administración pública, como fiscales. Descentralización, para los países unitarios, y devolución para los federales, fue el resultado ambivalente de la necesidad de disminuir los costos de funcionamiento del estado y, por otra parte, contribuir al fortalecimiento de las renacientes democracias. La descentralización, la gestión municipal y las teorías del desarrollo local aparecieron como los substitutos a las políticas regionales. Los movimientos sociales, las democracias locales y las nuevas reivindicaciones económicas surgieron en reemplazo de las confrontaciones políticas radicales armadas, la represión y los sueños de construcción de sociedades alternativas al capitalismo. Las sociedades socialistas dejaron de verse como el sueño a ser perseguido y las nuevas aspiraciones políticas se centraron en la consolidación de la democracia y en la descentralización como una de las estrategias para conseguirlo. La preeminencia del todo sobre la parte, presente en la teoría de la urbanización dependiente como una de las más predominantes en los años 1970, cedió lugar a su contrario: la posibilidad de construir un todo renovado a partir de acciones (sociales, políticas, económicas) parciales y localizadas. “Esta nueva serie de circunstancias imprimieron una orientación a las actividades de los 80, implantándose un nuevo orden de prioridades. Las cuestiones ambientales […] Los problemas referentes a la gestión urbana cobraron nueva importancia […] La participación popular en el gobierno local pasó a ser un tema de investigación clave […] el gobierno local comenzó a atraer la atención de los estudiosos […] El municipio sustituyó a la metrópoli como base territorial de investigación” (Valladares y Prates, 1997:19). Con el retorno de la democracia, las universidades y los centros de investigación reconstituyeron lentamente sus capacidades de producción de conocimiento, debate y participación en el diseño de políticas públicas. A un nivel más continental, en los ochenta se hicieron varios intentos de constitución de redes y comunidades de intercambio de investigaciones, conocimientos y realización de estudios comparativos sin que lamentablemente se hubiese logrado estabilidad en ninguna de ellas. No obstante, los años noventa presenciaron el surgimiento de numerosas redes académicas y foros de intercambio que cuentan ya con largas trayectorias de encuentro, discusión y divulgación 11

de conocimientos. La Red Iberoamericana de Investigadores sobre Globalización y Territorio, creada en 1994 y el grupo de trabajo en Desarrollo Urbano de CLACSO, reanimado desde 2000, son tal vez los ámbitos más notables, desde los cuales se han articulado otros tales como redes de editores de revistas, una hemeroteca virtual (Redalyc), redes de postgrados y cursos virtuales que han permitido empezar a construir una verdadera comunidad latinoamericana de investigación y pensamiento en los temas del desarrollo urbano y territorial. Al lado del cambio de mentalidades y aproximaciones teóricas y epistemológicas, se produjeron transformaciones en los rasgos mayores de las grandes problemáticas urbanas y territoriales en América Latina. Las migraciones, la concentración urbana y la exclusión social siguieron marcando esta problemática, así hayan cambiado las formas de nombrarlas, entenderlas y confrontarlas social y políticamente. Los grandes problemas del desarrollo territorial y urbano en la América Latina de fines del siglo XX

Después de los estudios de Valladares y Prates (1997) y Schteingart (2000) poco es lo avanzado en materia de realización de estados del arte o de balances del progreso de la investigación urbano territorial; por consiguiente, es probable que el conjunto de temas cruciales acá abordados deje fuera algunos otros también importantes para los que lamentablemente no se encontraron visiones más panorámicas. Los temas específicos abordados se enumeran a continuación. Primero, las migraciones siguen siendo un fenómeno de central importancia aunque su ritmo ha disminuido, su orientación es principalmente interurbana, y con presencia de masivas emigraciones internacionales. Segundo, la exclusión social y la marginalidad se las mira hoy principalmente bajo la lupa del concepto de pobreza, de sus distintas definiciones y consecuencias de política pública. Tercero, la concentración urbana se le ha estudiado recientemente a partir de las teorías económicas del crecimiento que discuten acerca de las tendencias a la convergencia o a la divergencia en los niveles de riqueza territorial. Cuarto, las políticas regionales han cedido paso a las del desarrollo local, así como a la descentralización como una estrategia política neurálgica. Quinto, los nuevos intentos de construcción de visiones de conjunto se han entretejido alrededor del concepto de globalización, de sus críticas y de sus alternativas, así como a partir de nuevas miradas epistemológicas elaboradas a partir de propuestas como la teoría de la complejidad. En lo político, el sello característico de estas miradas tiene que ver con el protagonismo de lo local, lo metropolitano y lo territorial sin la mediación, o con una débil presencia de lo nacional, bien sea como territorio o como institución. Migraciones y distribución territorial de la población

Durante este período, América Latina se consolida como una de las regiones más urbanizadas del mundo, al mismo tiempo que ve disminuir el ritmo de crecimiento de sus ciudades, de la migración rural urbana, y de la concentración espacial de la población. América Latina y el Caribe pasaron de superar solamente a África y Asia en grado de urbanización con una tasa del 65,1% en 1980, a ocupar el segundo lugar después de América del Norte con una tasa del 75,8% en 2000. Aunque los índices de concentración de la población urbana en la ciudad mayor siguen siendo los más altos del mundo, como lo muestra la tabla 3 ya hay muchos países en donde este proceso se ha detenido 12

(Colombia y Bolivia) o incluso viene retrocediendo (Argentina, Uruguay, Venezuela, Brasil, Cuba, México, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Costa Rica). El grupo de países que aún observa una primacía urbana creciente es ya minoritario y heterogéneo pues cuenta con algunos con procesos de crecimiento muy lento (Chile, Perú, Ecuador) conjugado con otros en donde aún es muy intenso (Panamá, República Dominicana, Guatemala, El Salvador y Haití). Tabla 3 América Latina y el Caribe: porcentaje de la población en la ciudad mayor con respecto A la población urbana total: 1970-2000

País 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 Argentina 45 43 43 41 40 39 38 Chile 40 40 41 42 42 42 43 Uruguay 51 50 49 48 45 43 41 Venezuela 27 24 22 20 18 16 15 Brasil 15 15 15 14 14 13 13 Colombia 18 20 20 21 20 20 20 Cuba 34 31 29 28 27 27 27 México 30 30 31 28 25 25 25 Perú 39 39 39 39 39 40 40 Bolivia 31 31 30 29 29 29 29 Ecuador 30 29 29 28 26 27 28 Honduras 30 31 33 35 35 30 28 Nicaragua 38 37 36 35 35 34 34 Panamá 64 63 62 64 66 69 73 Paraguay 52 53 52 49 45 43 41 República 47 48 50 53 59 65 65 Dominicana Costa Rica 65 65 61 58 54 51 49 Guatemala 35 32 30 37 50 67 72 El Salvador 37 39 40 43 46 48 48 Haití 52 54 54 55 56 58 60 Fuente: United Nations, 2001, Tabla A.15 La población residente en ciudades intermedias, entre 50 mil y un millón de habitantes, sigue siendo proporcionalmente baja, pero “es el componente más dinámico en términos demográficos, de los sistemas urbanos en la mayor parte de los países de la región” (Rodríguez, 2002:38). No obstante, es difícil hacer generalizaciones continentales dado que agrupa situaciones muy diversas y presenta trayectorias de crecimiento muy cambiantes. Se ha explicado su dinamismo por factores de atracción asociados con su escala, por factores de repulsión de las ciudades mayores, reestructuración productiva que estimula localización difusa de la actividad económica, mejoramiento de las conexiones y consolidación de los gobiernos locales. “Entre estas interpretaciones hay una particularmente relevante, pues sugiere que el dinamismo de esta franja de ciudades puede ser más aparente que real y ello asocia el ímpetu demográfico y socioeconómico de las ciudades intermedias con la localización en el área de influencia de zonas metropolitanas; la expansión de esas ciudades se debe sólo a la posibilidad de mantener

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su vinculación con la gran ciudad pero con costos financieros y personales inferiores a los de vivir en ella” (Rodríguez, 2002:41). En concordancia con lo anterior, se observa que el crecimiento de las periferias metropolitanas es mucho más intenso que el de las zonas centrales, reflejando procesos de expansión de signos sociales muy diferentes. Por un lado, pone de manifiesto el crecimiento de la urbanización popular impulsado por una demanda habitacional insatisfecha, por la localización de los proyectos de vivienda social y por intervenciones en los centros urbanos que expulsan a estas poblaciones (Rodríguez, 2002:42). Del otro, la suburbanización de los estratos de mayores ingresos es cada vez más evidente, buscando mejor calidad de vida, aprovechando las crecientes facilidades de acceso, o simplemente buscando aislarse de espacios sociales más densos y plurales, y de los sentimientos de inseguridad que ellos generan a estas poblaciones. Estas tendencias también se corresponden y acompañan de grandes movimientos de población al interior de los países, caracterizados por la presencia de territorios polares, los unos con altas tasas de inmigración, opuestos a la existencia de otros con altas tasas de emigración. Las divisiones administrativas mayores (DAM) de atracción son principalmente de tres tipos: metropolitanas, de colonización y polos de actividad económica, en tanto que las de expulsión suelen ser áreas de poblamiento antiguo, con un componente rural importante, más bien pobres y, sobre todo, con una estructura productiva deteriorada y obsoleta y, con frecuencia cercanas a un área metropolitana (Rodríguez, 2004:68). La condición de atracción y de repulsión de estos territorios polares se ha mantenido a lo largo de los últimos veinte años: “Estos resultados sugieren que las DAM históricamente atractivas y expulsoras han tendido a mantener esa condición, aunque algunas DAM de colonización ven agotados sus atractivos a medida que se consolida su ocupación o que experimentan saturación o eventos ambientales adversos” (Rodríguez, 2004:111). Otros rasgos de las migraciones internas han cambiado puesto que su intensidad ha disminuido (Rodríguez, 2004:91), el sentido rural urbano ha venido siendo reemplazado por uno más urbano-urbano (Rodríguez, 2004:119), el nivel educativo de los migrantes ha aumentado (Rodríguez, 2004:102) y la tasa de feminización ha tendido a disminuir (Rodríguez, 2004:99). La teoría de las migraciones ha respondido a la emergencia de estos nuevos fenómenos introduciendo conceptos más amplios como es el de movilidad territorial o espacial de la población, dentro del cual las migraciones definitivas no serían más que una forma de movilidad particular. Los individuos y las familias transitan a lo largo de su vida por desplazamientos en sus lugares de vida y trabajo cuya lógica puede ser, en algunos casos, comprendida sólo en el largo plazo, y en otros, es visible solamente en el corto plazo, como desplazamientos cotidianos. Por otro lado, las configuraciones territoriales, como ciudades, regiones o áreas metropolitanas, están sometidas a distintos tipos y estructuras de movilidad que inciden sobre su organización y su dinámica de cambio. Pobreza, y precariedad del hábitat urbano

La preocupación por la exclusión social urbana no ha perdido vigencia pero ha asumido nuevas formas, se ha mirado bajo conceptos diferentes, dentro de los cuales el de pobreza ha tenido un papel destacado. La pobreza define un nivel insatisfactorio de 14

resolución de necesidades humanas o, en otros casos, de oferta de posibilidades para el desarrollo de capacidades. Es especialmente útil para describir y dimensionar las carencias, aunque confronta la dificultad de no facilitar la asociación de éstas con las posibles causas que las provocan. Este concepto se constituye así en una herramienta particularmente útil para la orientación y la evaluación de los impactos de las políticas públicas, aunque deja de lado interpretaciones más sociales y políticas de su existencia y reproducción, como fue la pretensión de las teorías de la marginalidad y del dualismo social propias de los años 1960 y 1970. Uno de los grandes hechos asociados a la urbanización latinoamericana de ésta época es la modificación de la pobreza rural en principalmente urbana. “Hoy ella [América Latina y el Caribe] se sitúa entre las más urbanizadas del planeta, lo que explica el sesgo eminentemente urbano que distingue a la pobreza latinoamericana de aquella que prevalece en la mayoría de las otras regiones” (Mac Donald, 2004:27): en efecto, mientras un 5% de los pobres del mundo son latinoamericanos, los habitantes pobres en tugurios representan el 14% mundial. Aunque el número de pobres urbanos latinoamericanos aumentó en términos absolutos, mantuvo casi inalterada su participación porcentual en el total mundial: “De acuerdo con los antecedentes disponibles a partir de las encuestas de hogares que procesa CEPAL, alrededor de 1990 unos 122.000.000 de habitantes eran pobres, lo que representaba el 41.4% de la población urbana […]. Hacia fines de la década en las ciudades habitaban 134.200.000 personas pobres (37.1% de la población urbana total) y de ellos, 43.000.000 eran personas indigentes (11.9% del total)” (Mac Donald, 2004:44). Contrariamente a lo esperado, la incidencia de la pobreza es mayor en las ciudades intermedias y menores que en las áreas metropolitanas. “La distinción entre áreas metropolitanas y el resto de los centros urbanos permite comprobar que en las primeras se produjo una disminución neta cercana al 6%, en el resto urbano se han cuantificado un aumento de casi 5.000.000 de hogares pobres, volumen que representa el 43% más de hogares pobres en ciudades no metropolitanas, que los existentes a comienzos de la década” (Mac Donald, 2004:46). La pobreza y la precariedad habitacional urbana son problemas que se acompañan pero sin ser idénticos: la mayor parte de los pobres habitan en condiciones precarias, pero entre quienes tienen precariedad habitacional hay pobres y no pobres. La medición de las Necesidades Habitacionales Insatisfechas (NHI), entendidas como carencia de una o varias de las siguientes condiciones: acceso al agua potable, saneamiento, materiales sólidos y seguridad en la tenencia de la vivienda, permite apreciar que “la precariedad habitacional no afecta solo a los hogares pobres, sino también está presente, aunque en menor grado, en los hogares que se encuentran sobre la línea de pobreza por ingresos” (Mac Donald, 2004:70). Segregación urbana y disparidades económicas territoriales

Las nociones de marginalidad y dualidad fueron reemplazadas por una amplia gama de conceptos y definiciones, dentro de los cuales ya se examinó el de pobreza, que aluden a las diferentes expresiones de la heterogeneidad socio territorial latinoamericana. Estas preocupaciones concuerdan con aquellas de orden macroeconómico que han puesto de presente que América Latina sigue siendo una de las regiones del mundo con más altas desigualdades en la distribución del ingreso y la riqueza. Esta amplia familia de 15

conceptos es fruto tanto de las múltiples dimensiones del problema como de los diferentes acercamientos éticos, políticos y teóricos. La desigualdad es el concepto más utilizado y es el reflejo de la presunción, en veces normativa y en otras objetiva, de que es deseable la obtención de un mismo resultado (calidad o cantidad de bienes o servicios, por ejemplo), independientemente de las diferencias sociales, regionales, étnicas, culturales o de género de los individuos. La inequidad se preocupa por la igualdad en el acceso a las oportunidades, no necesariamente en los resultados; asume como natural las diferencias entre los individuos y entiende que la justicia consiste en ofrecerles las mismas opciones de desarrollo sin esperar que el resultado sea idéntico para todos. La diferencia alude a la existencia de una diversidad cultural, social, étnica y cultural que no es interpretada como negativa sino que, por el contrario, busca ser alimentada y preservada. Finalmente, las ideas de integración y exclusión hacen referencia a configuraciones sociales específicas en donde prevalece la cercanía y el contacto, para la primera, o la distancia y el aislamiento, en la segunda. En este variado y amplio campo de preocupaciones, los conceptos de segregación urbana y de disparidades territoriales han concentrado la atención al interior del pensamiento urbano territorial latinoamericano. Para el caso de la primera, se entiende que la ciudad agrupa un universo variado de grupos sociales, de actividades, de posibilidades que en América Latina tienden a separarse y segmentarse de forma tal que la ciudad no sólo expresa, y sostiene estas diferencias, sino que les sirve de punto de apoyo para su sostenimiento y ampliación. “La hipótesis dominante es que la segregación residencial socioeconómica entraña consecuencias adversas, aunque la evidencia y los estudios empíricos sobre las mismas son más bien escasos en América Latina (Dureau y otros, 2002), pero no inexistentes (Sabatini, Cáceres y Cerda, 2001)” (Arraigada y Rodríguez, 2003:53). Las segundas han tenido una gran presencia en la investigación económica regional latinoamericana reciente, principalmente como fruto de una polémica teórica avivada desde las teorías neoclásicas del crecimiento económico que han postulado la hipótesis de la convergencia, según la cual, los territorios o unidades subnacionales con menores niveles de ingreso per cápita tienden a crecer más rápidamente que las de mayores niveles, de forma tal que con el tiempo las brechas entre unas y otras tienden a cerrarse. La abundante evidencia empírica es difícilmente comparable y señala que, en el mejor y más optimista de los casos, la convergencia en América Latina es muy débil cuando se la compara con casos como el europeo, norteamericano y japonés (Cuervo, 2003a:43). En una mirada más detallada y realista, la convergencia aparece más bien como algo excepcional: “De los numerosos subperíodos en donde para los distintos países se rechaza la hipótesis de convergencia, sólo en muy pocos se hace por razón de la existencia de divergencia. Brasil de los años 60, Chile de 1975 a 1980 y Colombia después de 1983 son estos períodos relativamente minoritarios. Los rechazos a la hipótesis de convergencia son, sin embargo más abundantes: México de 1980-1995, Brasil de los años setenta y ochenta, Chile de 1980-85, y Colombia de los años sesenta y ochenta. Por su número, difícilmente podremos referirnos a estos períodos con la calificación de excepcionales así se enmarquen, como dijimos más arriba, en lapsos que en el largo plazo sí aceptan la hipótesis de la convergencia” (Cuervo, 2003a:44). Lamentablemente muy poco de todo este esfuerzo de investigación empírica se ha

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encausado hacia la identificación de las causas de las disparidades y deja, por tanto, muy pocas sugerencias de política o alternativas de solución. En el inmediato futuro es perentorio enriquecer las formas de medición de estas desigualdades para tener una visión menos parcial, e insistir en la identificación de los factores que la ocasionan para así poder derivar en recomendaciones de política y de acción. Teoría y política del desarrollo local

Como se dijo en la introducción a ésta parte, esta época se caracteriza por la emergencia de nuevas teorías, nuevas mentalidades, nuevos acuerdos y reglas del juego para la operación de la política y la economía. Se debilitan las posibilidades de intervención del estado en la conducción del destino económico de sus territorios, se incrementa el interés desde lo local por convertirse en protagonista de su destino y se interpreta que los cambios tecnológicos e institucionales generan oportunidades insospechadas de desarrollo local. Las experiencias locales en los países desarrollados se anticipan cerca de una década (años ochenta) a su posterior emergencia en América Latina (años 90), generándose desde allí experiencias exaltadas bajo la forma de modelos, íconos y emblemas que, además de asumir la forma de teoría, constituirían también los ejemplos concretos a ser imitados. El núcleo de la teoría consiste en reconocer el protagonismo de lo local, entendido como sistema de actores y como tejido socioeconómico y cultural, en la promoción de procesos de crecimiento y desarrollo. Otra innovación de la teoría consiste en la identificación de nuevos factores y condiciones para el impulso de estos procesos: la capacidad de innovación y desarrollo tecnológico, acompañada de las capacidades de acción colectiva local, expresadas en acuerdos público privados, en capacidad de asociación y cooperación por parte de los agentes económicos, y en la generación de reglas del juego generadoras de confianza. En concordancia con esta perspectiva abierta por la teoría del desarrollo local ha emergido una nueva acepción del concepto de territorio que hace énfasis en la simbiosis generada entre la sociedad y su espacio natural, y subraya el papel de la identidad, el sentido de pertenencia y la autoestima como factores claves para la construcción social de regiones y de procesos locales de desarrollo. El concepto de lo local juega entonces favorablemente con la ambigüedad de no contar con una definición precisa, ni de poseer una adscripción espacial determinada para colocarse en la frontera entre campos anteriormente considerados como separables y separados: urbano-rural, metropolitano, regional. Los actores económicos, políticos y sociales locales han intentado asumir su protagonismo, mientras que a otro nivel y después de un lapso de ausencia, han sido acompañados en su empeño por los niveles intermedios y centrales de gobierno a través de las más variadas versiones de políticas de fomento productivo. Dado que las disparidades económicas territoriales no han cedido, las experiencias exitosas siguen siendo aún minoritarias y los esfuerzos desde naciones y gobiernos intermedios han sido descoordinados, se insinúan nuevas perspectivas que ponen de presente la inevitable importancia de lo nacional para igualar las oportunidades de acceso a la tecnología, a los mercados y a las nuevas infraestructuras, así como la necesidad de coordinar y concertar su esfuerzo con las instancias locales. Igualmente comienzan a consolidarse espacios de cooperación y aprendizaje horizontal, de cooperación descentralizada, que pretenden 17

acelerar los procesos de adaptación a las nuevas circunstancias del entorno: asociaciones y federaciones de municipios y de gobiernos intermedios, sistemas de buenas prácticas, redes de apoyo. Esta teoría ha caído en la tentación de quedarse en lo normativo sin compaginar éste esfuerzo con uno de proporción semejante encaminado a la evaluación de impacto, a la asimilación de experiencias, al balance comparativo. Su evolución y cambio ha sido muy conducida por la reflexión especulativa, componente indispensable y necesario para el desarrollo de conocimiento, pero no único ni exclusivo. Existe no obstante un arsenal impresionante de información sobre casos y experiencias de desarrollo local almacenadas en los bancos de datos y sistemas de información agrupados bajo una familia de términos que comprende las buenas prácticas, las experiencias relevantes, los casos innovadores y que han sido identificados, analizados y estudiados por el ILPES (2005). A pesar de la riqueza y el potencial de este material acumulado, la investigación comparativa está por ser realizada, así como la explotación de esta información con fines de diseño de políticas públicas, de capacitación y de formación de las personas y de los grupos interesados en emprender este tipo de procesos. Globalización, crecimiento metropolitano y competitividad

La globalización ocupa en la actualidad un lugar semejante al de la explotación capitalista, el imperialismo y la acumulación durante los años 1970, en su calidad de paradigma o representación de lo social entendido como totalidad planetaria. Sus acepciones son múltiples, así como también son encontradas las posiciones sociales y políticas suscitadas a partir de la representación que de ella se tiene. Los trabajos de Saskia Sassen son los que más han influido en el pensamiento urbano latinoamericano en la medida en que su libro de 1991, a partir de la experiencia de Nueva York, Londres y Tokio, plantea el nuevo papel de las ciudades en la economía mundial. En lo teórico, los conceptos de ciudad global han sido utilizados como molde o referencia para establecer puntos de comparación, determinar los grados de globalización de las ciudades y valorar los impactos sociales y económicos que sobre cada ciudad estudiada ha tenido esta nueva era económica. En el debate social e ideológico, la discusión ha estado cargada de posiciones extremas que van desde la apología abierta e irrestricta, hasta las oposiciones radicales que rayan en la demonización, es decir atribuyéndole de forma mágica e irracional la responsabilidad de todos los males del momento. En lo político ha sido utilizada como fuente de inspiración para promover políticas urbanas que, en su énfasis económico, pregonan la importancia de las actividades terciarias superiores como fuente de generación de riqueza, y en la apertura a la economía mundial como la opción preferida para mejorar las condiciones de crecimiento y bienestar de las poblaciones urbanas. Las investigaciones de Michael Porter que inicialmente se orientaron a explicar el éxito económico de ciertas y determinadas actividades industriales, ubicadas en países específicos, derivaron en la formulación de una nueva versión de la teoría microeconómica, que asumió posteriormente la forma de teoría de la competitividad nacional, territorial y urbana. En ella se hace énfasis en el papel de los enlaces entre empresas como determinantes de la eficiencia y la competitividad en el desarrollo de una cadena de actividades que desembocan en la provisión de una cierta gama de bienes y servicios. El éxito económico de las empresas deja de entenderse como un evento 18

individual y se le explica como producido por una compleja gama de articulaciones en las que las ciudades, los territorios y las naciones pueden llegar a desempeñar un papel importante. Estas distintas unidades territoriales pueden así ser nichos con mejores o perores condiciones para el desarrollo de estos encadenamientos y de mejores o perores niveles de desempeño de la actividad económica en ellos asentada. Las aplicaciones de estas teorías han dado lugar a ensayos que van desde la copia literal de fórmulas aplicadas en otros lugares, pasan por la adaptación y el ajuste a las circunstancias particulares de cada lugar y terminan en versiones abiertas y flexibles en donde hay una apropiación de los conceptos y de sus propuestas a las circunstancias particulares del entorno específico en el cual ellas se aplican (Cuervo, 2003b). Pensamiento parcial y holismo, utopías y realidades

Las formas de pensamiento urbano territorial y de intervención social y política se modificaron radicalmente durante estos últimos veinte años del siglo XX. De un claro predominio de modalidades de pensamiento e interpretación de la realidad totalizantes e integrales, se pasó a otras más fragmentarias, probablemente de orientación ecléctica y heterodoxa, y de carácter más pragmático. En este mismo sentido, la acción política contestataria y en muchos casos revolucionaria se transformó en acción social, caracterizada por la presencia de múltiples organizaciones con intereses y reivindicaciones específicas, relativamente desarticuladas entre sí y sin expresiones políticas y partidistas explícitas. Estas tendencias significaron, en lo teórico epistemológico, la renuncia a la elaboración de explicaciones comprensivas e integrales de la realidad social y, en lo político, la renuncia a la defensa y la búsqueda de cambios sociales radicales y profundos, orientados por la pretensión de implantar nuevos modelos de sociedad y de estado. No obstante lo anterior, tanto desde lo teórico como desde lo político, a finales de los años 1990 aparecieron intentos y propuestas de mirada con pretensiones de integralidad y totalidad, a través del uso de paradigmas emergentes como el de la complejidad, o de propuestas de desarrollo cada vez más completas y pluridimensionales. Los países desarrollados continúan nutriendo las visiones del deber ser latinoamericano, sus aspiraciones para el futuro, sus concepciones de éxito y de fracaso, así como los principales conceptos utilizados por la teoría social. Las experiencias de desarrollo local en Europa y los Estados Unidos se anticiparon unos diez años a las latinoamericanas y se convirtieron en emblemas y modelos. El poder y la influencia de conceptos como el de globalización se expresan con claridad y contundencia en el pensamiento latinoamericano, permeando las formas de analizar, interpretar e intervenir sobre nuestra realidad urbana y territorial. A pesar de la existencia de comunidades académicas, de redes intergubernamentales y sociales de intercambio de visiones, experiencias e información latinoamericana, sorprende la poca explotación de esta información y de estos intercambios para elaborar conceptos y teorías que den cabal cuenta de lo que viene sucediendo en el continente. Las condiciones institucionales, de información y de soporte tecnológico existen para ser aprovechadas a través de la realización de investigaciones comparativas y de cooperación horizontal sur-sur. El reto más estratégico del momento parecería estar localizado en este campo, y la sugerencia directa es la de darle prioridad a la explotación de esta información y de estas posibilidades de colaboración entre pares de mayor nivel de semejanza y cercanía, sin 19

abandonar obviamente la cooperación norte-sur ni la asimilación y conocimiento de la teoría social producida en los países avanzados. La dilución de las utopías radicales y socialistas no significan ni deben entenderse como idénticas a la renuncia a los sueños de un mejor estar y un mejor vivir. La sociedad, sus organizaciones, las comunidades académicas y algunos movimientos políticos y partidistas siguen intentando construir un mejor mundo latinoamericano. Renunciar a las propuestas radicales ha significado reorientar los esfuerzos hacia proyectos concretos de resolución de los problemas más acuciantes. La consolidación de las formas democráticas de ejercicio de la política y de toma de decisiones sigue siendo la principal y más sólida estrategia de construcción de mejores modos de vida y trabajo en nuestras ciudades y territorios. Perspectivas

América Latina es un continente diverso y heterogéneo en donde es difícil si no imposible postular la existencia de un patrón cultural homogéneo. Existe, más bien, la posibilidad de destacar un substrato cultural común, marcado por el traumático origen de nuestra cultura, con un desenvolvimiento semejante en términos de la mezcla étnica y cultural operada posteriormente a través del mestizaje, la miscegenación, las migraciones y las distintas formas de simbiosis cultural operadas a lo largo de nuestra historia. Esta mezcla ha operado de forma muy particular en cada país y en cada uno de sus territorios pero es, no obstante, un patrón universal. Constituir esta miscegenación en la base de nuestra identidad cultural debería conducirnos a abandonar el desprecio con el que miramos las sociedades que hemos construido, alimentado por la frustración de no parecernos a la sociedad que pretendemos emular. Significa construir un reconocimiento de nosotros mismos como diferentes de esas sociedades modelo, elaborando aspiraciones de desarrollo que no tienen porqué omitir ni renunciar a ese reconocimiento. En términos prácticos eso significa enfocar nuestra mirada al vecino, al hermano, aprender de él y generar con él aspiraciones comunes de un deber social que debería emerger con un alto componente de autoreferenciación y autonomía. Significa construir un ethos por afirmación, no por negación ni por adaptación como hemos venido haciéndolo a lo largo de nuestra historia. Solemos ser generosos en el reconocimiento de nuestros errores y de nuestras frustraciones y pasamos por alto nuestros logros y avances. La historia reciente nos deja múltiples razones de tristeza y vergüenza, pero nos lega también la construcción democrática de nuestras sociedades como el principal activo con el que contamos para nuestro futuro inmediato y de largo plazo. En términos políticos y de política urbana y territorial, por tanto, nuestra prioridad debe ser la consolidación de una democracia plural en sus expresiones territoriales, étnicas y culturales, proba, eficiente y solidaria. Sin renunciar y más aún ratificando la importancia de contar con grandes ambiciones de desarrollo, crecimiento, innovación y globalización, debemos ser capaces de refundar un sistema de solidaridades sociales y territoriales, con una nueva ética regional y territorial que nos dé la posibilidad de ser diferentes pero compartiendo una misma plataforma de oportunidades de ejercicio de la política, de educación y formación, y de cultivo cultural. Bibliografía 20

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