Urbanismo y sostenibilidad social. El Derecho a la Ciudad

Manuel Carrero de Roa – Urbanismo y sostenibilidad social. El Derecho a la Ciudad

Urbanismo y sostenibilidad social. El Derecho a la Ciudad1 Manuel Carrero de Roa, arquitecto urbanista Febrero de 2008 Resumen La cohesión social, pilar básico del desarrollo urbano sostenible, aún no recibe la atención que el planeamiento urbanístico dedica a las cuestiones económicas o ambientales. Y ello a pesar de los evidentes síntomas de insostenibilidad urbana: segregación social, barrios desfavorecidos, desigualdades en el acceso a los equipamientos y servicios… El Derecho a la Ciudad, perteneciente a una cuarta generación de derechos humanos, significa una reivindicación de la ciudadanía como atributo esencial de lo urbano, y puede declinarse por lo que al Urbanismo se refiere en planeamiento para la complejidad, la relación social, la movilidad sostenible, la accesibilidad, la identidad colectiva y la participación ciudadana. Palabras-clave Urbanismo, sostenibilidad, derechos, segregación espacial, complejidad, participación.

0. Introducción Veintiún años después de su formulación en el ya celebérrimo Informe Brundtland, y aún con todas las carencias y reservas derivadas, sobre todo, de su uso recurrente casi al borde de la banalización, parece innegable la utilidad del desarrollo sostenible como enfoque integrado capaz de abordar el reto de la viabilidad de cualquier sistema, desde la escala global a la local. Sin embargo, su aplicación al planeamiento urbanístico en nuestro país, lastrado por una ya larga práctica basada en la noción de programa más que en la de estrategia (EZQUIAGA, 1998), todavía es muy limitada. Por lo demás, las escasas iniciativas en desarrollo suelen centrar su atención sólo en dos de los pilares de la sostenibilidad, el crecimiento económico y la gestión de los recursos naturales, mientras que el tercero, la cohesión social, con frecuencia es objeto de un tratamiento secundario o marginal. Y esta circunstancia es tanto más paradójica cuanto que deberían ser la sociedad, el conjunto de ciudadanos y ciudadanas que la integran, que padecen o disfrutan cotidianamente los defectos y las virtudes de nuestras ciudades, y la mejora de su calidad de vida los objetos prioritarios de la práctica urbanística. Estas líneas pretenden, partiendo de la insostenibilidad de nuestros sistemas urbanos actuales, explorar las posibles aportaciones del Urbanismo a la luz de un nuevo enfoque de la problemática social urbana, el Derecho a la Ciudad.

1. Las ciudades, escenarios incapaces de ciudadanía Nuestras ciudades no son capaces de generar los recursos precisos para satisfacer adecuadamente las necesidades de todos sus habitantes, de manera que se garanticen las condiciones para su desarrollo personal y la convivencia, y no aseguran para todos los

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Este trabajo se enmarca en las investigaciones llevadas a cabo por el Grupo de Trabajo “Ciudades socialmente sostenibles” del Congreso Nacional de Medio Ambiente (CONAMA) y del Centro de Cooperación de Desarrollo Territorial de la Universidad de Oviedo “El Derecho a la Ciudad: una aplicación desde el Urbanismo”, y ha sido publicado en RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ, F. (coord.), Áreas metropolitanas en España: la nueva forma de la ciudad, Universidad de Oviedo, 2009, págs. 279-286.

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ciudadanos el acceso a los bienes y servicios que producen. Entre un 15 y un 20% de la población urbana en España vive en barrios desfavorecidos, áreas ambientalmente degradadas, con graves carencias de equipamientos y servicios, deficiente accesibilidad o incluso aislamiento físico, falta de iniciativas económicas, elevada tasa de paro, situaciones de infravivienda… En estos barrios se concentra la población más vulnerable: mayores con recursos económicos escasos, inmigrantes, familias desestructuradas, personas socialmente inadaptadas… (ARIAS, 2000) Existe también una relación entre forma urbana y desfavorecimiento: por ejemplo, los polígonos residenciales de promoción pública construidos en los años sesenta y setenta del pasado siglo tienen más probabilidades de ser barrios vulnerables que los ensanches o los cascos históricos. Las ciudades están atravesadas por barreras físicas y sociales que las segregan espacialmente en compartimentos cerrados, cuya expresión más extrema son los barrios marginales, los guetos. Un accidente geográfico, como un río, o una infraestructura como una vía de alta capacidad o una autopista pueden crear un efecto-barrera que impida la comunicación de un barrio determinado con el resto de la ciudad; pero también la uniformidad social, la concentración de hogares con características similares (composición, condición socioeconómica, poder adquisitivo) en un mismo ámbito puede convertir un barrio en un fondo de saco ensimismado, autista y marginal. Es el caso, por un extremo, de las urbanizaciones privadas de viviendas unifamiliares aisladas, cerradas perimetralmente y que disponen incluso de su propio servicio privado de seguridad, o por el otro, de los polígonos residenciales que sólo cumplen la función de dar alojamiento a una población con un perfil social y económico muy determinados. Pero descendamos al nivel básico, a la célula elemental: el hogar. Un amplio sector de la población en España no puede satisfacer una de sus necesidades básicas, la de disponer de una vivienda digna y adecuada. La demanda estimada por el Ministerio de Vivienda en su Plan 2005-2008 se sitúa entre 240.000 y 250.000 viviendas, vinculada al aumento de la población joven, de personas mayores y de inmigrantes y a la reducción progresiva del tamaño de los hogares2. La calidad del entorno urbano en el que viven los ciudadanos está estrechamente relacionada con su nivel socioeconómico. Así, el porcentaje de hogares con insuficiente luz natural en alguna habitación de sus viviendas casi se duplica en función de la mayor o menor dificultad que declaran para llegar a fin de mes, y excede ampliamente el doble si se trata de problemas de delincuencia o vandalismo en el barrio3. Aproximadamente el 9% de la población española (SALA y ALONSO, 2005:17) tienen limitado su derecho a desplazarse libre y autónomamente por la ciudad, a disfrutar de sus espacios públicos y a relacionarse con sus vecinos y con su entorno. Muchas de ellas no pueden abandonar siquiera sus domicilios. Y ello no porque hayan cometido algún delito, sino porque padecen alguna discapacidad que reduce de forma permanente sus posibilidades de movimiento o comunicación. En resumen, puede afirmarse que el acceso a bienes básicos como un entorno saludable, equipamientos públicos de calidad, movilidad sostenible, espacios verdes, no alcanza a

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Según datos de los Censos de Población y Viviendas del Instituto Nacional de Estadística, en 2001 el tamaño medio del hogar en España era de 2,9 personas, un 9,4% menos que en 1991, y el número de hogares había crecido un 19,7% en el mismo periodo. 3

Instituto Nacional de Estadística, Encuesta de Condiciones de Vida 2006.

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todos los ciudadanos por igual ni está distribuido equitativamente por los distintos barrios de nuestras ciudades. Esta realidad demuestra la insuficiencia de los enfoques y técnicas actuales para enfrentar los retos de la sostenibilidad social urbana.

2. Una nueva perspectiva de la sostenibilidad social: el Derecho a la Ciudad La ciudad ha sido históricamente el territorio del ejercicio de la ciudadanía, el dominio de las personas libres e iguales en derechos y obligaciones. Muchas ciudades nacieron como refugio y defensa de la libertad frente al abuso, la dominación o la opresión. De la intensidad de flujos, intercambios y relaciones sociales, comerciales y culturales que en ellas se desarrollaban surgieron los movimientos sociales que han ido conquistando progresivamente nuevos derechos, y construyendo políticas públicas para hacerlos efectivos. En una época de progresiva y acelerada urbanización a escala planetaria, la crisis de la ciudad se manifiesta, por lo que respecta a la sociedad que la habita, en términos de exclusión, marginalidad, desigualdad y segregación espacial. Las ciudades, motores de desarrollo económico y generadoras de riqueza, no son capaces de erradicar la pobreza que afecta a estratos cada vez más amplios de su población. La ciudad ya no es ese territorio de hospitalidad y acogida, sino que levanta gruesos muros, no sólo hacia el exterior sino también dentro de sus propios límites. Los contactos personales, los intercambios, los encuentros a veces regulares, otras azarosos, que están en la propia esencia del hecho urbano, cada vez son más infrecuentes, pues ya no tienen lugar para celebrarse. Los espacios públicos han sido abandonados a favor del hogar-refugio, ocupados y privatizados por el automóvil particular. Amplios sectores sociales como las mujeres, los niños, las personas mayores, encuentran grandes dificultades para desarrollar su actividad cotidiana; otros, como las personas con discapacidad, son simplemente excluidos. Algunas de las respuestas a esta problemática urbana se articulan en torno a la definición de “Derecho a la Ciudad”, noción vinculada a los denominados “derechos humanos de cuarta generación” (BORJA, 2002:10). A las tres generaciones clásicas de derechos (derechos civiles, derechos políticos y derechos sociales) desarrolladas, respectivamente, en los siglo XVIII, XIX y XX, les seguiría en nuestro siglo una nueva generación de derechos: a la paz, a la justicia internacional, al medio ambiente, a la información y el conocimiento… En este marco va tomando forma el derecho a la ciudad, entendido como “el uso y disfrute equitativo de las ciudades dentro de los principios de sostenibilidad, democracia, equidad y justicia social”4. Un concepto que amplia el enfoque tradicional basado en la vivienda y el barrio hasta abarcar la calidad de vida a escala de la ciudad y su entorno rural, y que abarcaría un gran número de aspectos, desde el derecho al lugar de residencia, donde se producen las relaciones sociales, al derecho al acceso a las tecnologías de la información y la comunicación, pasando por los derechos a la identidad colectiva, al espacio público y la monumentalidad, e incluso a la “ilegalidad” para convertir una demanda no reconocida pero legítima en un derecho legal (BORJA, 2002:38).

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Definición incluida en la “Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad”, Foro Social Mundial, Porto Alegre, enero de 2005.

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3. Tendiendo puentes entre el Derecho a la Ciudad y el Urbanismo Además de objeto de derechos, una de las múltiples interpretaciones de la ciudad radica en su consideración como espacio construido, como escenario físico donde se desarrolla la actividad humana. El bienestar de los ciudadanos depende en un alto grado de un entorno bien planificado, que sea agradable para vivir. Es evidente que unas condiciones deficientes de vivienda o transporte, o la falta de espacios libres para la comunicación y el esparcimiento tienen efectos determinantes sobre la población. De ahí la importancia del Urbanismo, como conjunto de técnicas que tienen por objeto la definición de la forma de la ciudad, y que de hecho van configurándola día a día. La cuestión clave, por tanto, sería establecer una relación entre el Derecho a la Ciudad (o los “Derechos Urbanos”) y el Urbanismo, indagando sobre la potencialidad (y también las limitaciones) del Urbanismo para contribuir a su realización efectiva. En estos términos, la pregunta sería: ¿cómo se traducen los contenidos teóricos del Derecho a la Ciudad a la ciudad real? La respuesta habrá de orientarse, por tanto, en aquellos aspectos del Derecho a la Ciudad sobre los que el Urbanismo, por su propia naturaleza, tenga una capacidad directa de acción y pueda desplegar sus mayores efectos: •

Derecho a la diversidad y la complejidad, a una ciudad donde tengan cabida la mayor variedad de grupos sociales, usos y tejidos urbanos. Frente a los modelos funcionalistas basados en la zonificación, que segregan espacialmente los distintos usos (residenciales, industriales, comerciales o de servicios), la ciudad compleja procura la mezcla de actividades y favorece la interacción entre los individuos y así la creación de conocimiento, el factor básico de productividad, de competitividad y de creación de riqueza en la nueva economía. La libre y homogénea circulación del fluido urbano por todos sus tejidos contribuye a la cohesión social y previene la creación de barrios desfavorecidos y guetos.

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Derecho a los equipamientos para la satisfacción de las necesidades individuales y colectivas, incluyendo también los espacios de relación social como el equipamiento comercial de proximidad. Medidas tan simples como permitir el uso comercial en la planta baja de los edificios de viviendas o distribuir de manera homogénea y estratégica los equipamientos culturales pueden transformar radicalmente el funcionamiento de un barrio, inyectándole actividad y dinamismo.

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Derecho a los espacios públicos diseñados para favorecer las relaciones personales y la convivencia vecinal, con valor y calidad estética, y liberados de la privatización del vehículo particular. Las nuevas tecnologías de la información, lejos de suplantar los espacios tradiciones de encuentro y relación, al incrementar los contactos interpersonales intensifican su demanda. Contra la tendencia a la inflación superficial de los espacios libres, basada en la asociación automática de la calidad urbana con su mayor extensión, las áreas públicas han de ser objeto de un diseño cuidadoso, atento a la escala humana y a las necesidades de sus usuarios

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Derecho a la movilidad para todos, no únicamente para los que poseen vehículo privado. Todos los ciudadanos han de poder desplazarse en medios de transporte públicos competitivos con el automóvil, entre los distintos barrios y las zonas de centralidad, y teniendo en cuenta las necesidades específicas de cada colectivo (por ejemplo, las mujeres). La ciudad ha de organizar sus tiempos atendiendo los 4

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estilos de vida de todos sus habitantes, no solamente de un segmento determinado: varones, con empleo y conductores de su propio automóvil. •

Derecho a la accesibilidad. Las viviendas, los espacios públicos, los equipamientos, las calles, las plazas, han de ser accesibles para todos los ciudadanos de forma autónoma (personas con discapacidad, niños, personas mayores). De la obsoleta y paternalista “supresión de barreras”, el diseño urbano ha de integrar progresivamente el concepto de “accesibilidad universal”, en el que el simple ejercicio de un derecho, como entrar en un edificio público, no sea considerado una anomalía, una excepción o una concesión graciable.

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Derecho a la identidad colectiva. El sentido de pertenencia es esencial para la integración y para el logro de vida colectiva en un territorio. Para ello son fundamentales los elementos de identidad positivos, bien sean elementos de la cultura o la memoria del lugar, o los rasgos físicos del territorio con los cuales sus habitantes puedan sentirse identificados de forma positiva. Los hitos, los monumentos, los espacios públicos significativos evitan la homogeneidad y la isotropía urbanas, y proveen a las comunidades de argumentos para reconocerse y ser reconocido por los otros.

Y por último, pero no menos importante, el derecho a la participación. La legislación urbanística ha de prever cauces y políticas activas para la participación consciente en la planificación de su entorno, más allá de los periodos legales de información pública, sugerencias o alegaciones. Al igual que en otra materias, como el consumo o el medio ambiente, los ciudadanos han adquirir una formación básica sobre los conceptos básicos del Urbanismo, que les permitan entender resúmenes no técnicos de los documentos que dan forma al escenario de su vida cotidiana, y participar activamente en su definición. La animación de la participación requiere una dignificación de la técnica urbanística, y la ruptura de su asociación automática entre la gente con conceptos tan poco edificantes como “corrupción, “caos” o “especulación” (CARRERO, 2006:137). Y ello no sólo porque la participación procure información muy interesante para los técnicos redactores de los instrumentos de planificación, o porque legitime las decisiones de los responsables políticos, sino porque es una garantía de que las determinaciones, surgidas de procesos “de abajo a arriba”, sean asumidas por los ciudadanos. Puesto que el cumplimiento del derecho a la ciudad sostenible precisa, además de teorías y de técnicas, de un compromiso ético personal, la asunción por la sociedad de sus retos aparece como condición básica para el éxito.

4. Bibliografía ARIAS, Félix (director) (2000): La desigualdad urbana en España. Ministerio de Fomento, Madrid. BORJA, Jordi (2002): Ciudadanía y Globalización. Centro de Documentación en Políticas Sociales, Colección Documentos, nº 29, Buenos Aires. CARRERO, Manuel (2006): “Cultura urbanística: “necesita mejorar”. Una aproximación al nivel de conocimiento de los ciudadanos sobre el Urbanismo”. Revista de Servicios Sociales y Política Social, nº 76, págs. 137-140. Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Trabajo Social, Madrid. EZQUIAGA, José María (1998): “¿Cambio de estilo o cambio de paradigma? Reflexiones sobre la crisis del planeamiento urbano”, Urban nº 2, Departamento de Urbanismo, Escuela Técnica Superior de Arquitectura, Madrid. 5

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SALA, Elisa y ALONSO, Fernando (2005): La accesibilidad universal en los municipios: guía para una política integral de promoción y gestión. Universidad Autónoma de Barcelona.

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