Documentos CODHES No. 8
CONSULTORIA PARA LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESPLAZAMIENTO FORZADO CODHES
Tras las huellas del conflicto
Bogotá, diciembre de 2007 •1•
Documentos CODHES No. 8
Tras las huellas del Conflicto © Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento CODHES.
ISBN: 978-958-44-2441-3
Marco Romero Presidente Jorge Rojas Director
El informe Huyendo de la guerra fue elaborado por los siguientes investigadores y asistentes de investigación de CODHES MYRIAM DEL CARMEN GALEANO LOZANO ALICIA BARBERO DOMEÑO KELLY BROOKE NICHOLLS KARINA RIOS CANO JOANNA EDITH ALVAREZ PALACIOS ZULLY JOHANNA LAVERDE MORALES DIANA FARIDE RIVERA MURILLO EDNA BIBIANA ORTIZ MENDEZ JOHN EDGAR RATIVA MARTIN
El informe Análisis del componente financiero de la política pública de atención al desplazamiento 2002 - 2010 fue elaborado por: EDWIN MANUEL TAPIA GONGORA
Consultoría Para los Derechos Humanos Y el Desplazamiento CODHES Cra 6ta No 34-62. Oficina 302 Bogotá-Colombia Conmutador: (+571) 571 232 5666 www.codhes.org
Caratula: Alejandro Rojas A.
[email protected] Diagramación e Impresión: Ediciones Ántropos Ltda. PBX: 433 7701 • Fax: 433 3590 www.edicionesantropos.com Impreso en Colombia
El Contenido de esta publicación es responsabilidad exclusiva de CODHES y no compromete a la agencia cooperante.
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Tras las huellas del conflicto Presentación ..................................................................................... 5 I.
Huyendo de la Guerra ................................................................... 9
II.
Nariño en la encrucijada de la guerra ........................................ 15 Desplazamientos masivos e intraveredales ..................................... 15 Desplazamientos transfronterizos y refugio en Ecuador ................ 16 El fracaso de la prevención ............................................................. 17 La guerra de cara al sur oriente ...................................................... 18 CASO 1. Desplazamiento masivo de comunidades indígenas en San Luis del Tomo ...................................................................... 21
Caso 2. Desplazamiento de comunidades indígenas y campesinas como consecuencia de las operaciones de fumigación de cultivos de uso ilícito en el municipio de Cumaribo,DepartamentodeVichada.....................................22 III.
Guerra de guerrillas en Arauca .................................................. 23 Desplazamiento transfronterizo hacia Venezuela .......................... 23 Arauca-Venezuela ........................................................................... 24 Posibles causas del desplazamiento hacia Venezuela ..................... 24
IV.
Desplazados de la madre tierra .................................................... 27 Afrocolombianos en medio del fuego ............................................ 29
V.
Mujeres víctimas de desplazamiento ........................................... 32
ANEXOS ................................................................................................ 36 Análisis del componente financierode la política pública de atención al 2002-2010 Presentación .................................................................................... 45 I.
ANÁLISIS FINANCIERO DE LA POLÍTICA NACIONAL
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Contenido
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DE ATENCIÓN AL DESPLAZAMIENTO FORZADO ............... 48 1. 1.1. 1.2. 2. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 3 3.1. 3.2.
Estructura programático-financiera de la atención al desplazamiento forzado en el periodo 2002-2006 ..................... 49 Variables cuantitativas y cualitativas no incluidas en el ejercicio de formulación de la política para el periodo 2007–2010 ............... 51 Situación del desplazamiento forzado en el periodo 2002-2006 ... 52 Oferta programático-financiera en atención al desplazamiento forzado para el periodo 2007-2010 .................. 54 El debate sobre el enfoque asistencial que permea la política de atención al desplazamiento forzado .......................................... 57 Política de atención con déficit de cobertura ................................. 60 La perspectiva financiera de la atención al desplazamiento para el periodo 2007-2010 ............................................................. 62 Diferencias entre las metas de cobertura poblacional vs. La programación financiera hecha en el PND 2007-2010 ............. 65 Rendición de cuentas sobre la atención al desplazamiento forzado para el periodo 2007-2010 ............................................................. 67 Ausencia del referente “gozo efectivo de derechos” en los ejercicios de rendición de cuentas oficiales .......................... 67 Limitaciones para que los ejercicios de rendición de cuentas afecten los contenidos de la política de atención ........................... 68
II.
ANÁLISIS FINANCIERO DE LA ATENCIÓN TERRITORIAL A LA POBLACIÓN EN SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO ... 70
1
Estructura de intervención territorial de la política de atención al desplazamiento forzado .............................................................. 73 Las relaciones intergubernamentales en materia de respuesta a la población en situación de desplazamiento .............................. 74 Financiamiento territorial de la atención al desplazamiento .......... 77
1.1 2.
Algunas conclusiones ..................................................................... 81 Bibliografía .................................................................................... 85
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Presentación
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El seguimiento sistemático del desplazamiento forzado de población civil en medio del conflicto armado es un ejercicio que contribuye a construir y mantener la memoria colectiva de esta tragedia humanitaria a partir de un enfoque de derechos de las víctimas. El estudio de la Conferencia Episcopal de Colombia sobre desplazamiento y violencia, que analizó lo ocurrido entre 1985 y 1994, los informes consecutivos del Sistema de Información sobre Desplazamiento Forzado y Derechos Humanos SISDHES, que ha presentado CODHES a desde 1995, además de los informes gubernamentales que se remontan a 1999 y reportes especializados de organizaciones humanitarias, constituyen referentes válidos para la comprensión y análisis de estas migraciones forzadas en el país. Al revisar los informes de la segunda mitad de la década de los 90 se encuentran graves denuncias y advertencias sobre la expansión y consolidación del paramilitarismo en buena parte del territorio nacional, con un alto costo en vidas humanas, destierro y desplazamiento de población, que hoy es reconocido por las autoridades judiciales en un tímido asomo a la verdad de lo ocurrido. Así, el descubrimiento de alrededor de cuatro mil fosas comunes en las que reposan los restos de miles de personas desaparecidas y torturadas, confirma la información de las ONG de derechos humanos, en su momento señaladas y estigmatizadas por su labor. La expansión territorial de las guerrillas y las graves y sistemáticas infracciones al derecho internacional humanitario que se traducen en padecimiento de la población civil, también hacen parte de estos informes consecutivos presentados alrededor del análisis de las tendencias, características y comportamiento del desplazamiento forzado en Colombia. Para dar seguimiento a la conservación de estas memorias y para advertir que en medio de la adversidad persisten los derechos humanos como referente ético de la sociedad frente a la vergüenza por lo ocurrido, este número de Documentos CODHES incluye el informe sobre desplazamiento forzado durante el primer semestre de 2007 que se realiza a partir del componente de monitoreo del SISDHES. •5•
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Aquí se lanza una alerta temprana por el reclutamiento masivo de niños, niñas, adolescentes y jóvenes por parte de las guerrillas y de grupos paramilitares en buena parte del territorio nacional, en un hecho grave que tiende a prolongar el conflicto armado en Colombia y que indicaría que estamos adportas de una nueva fase de la confrontación. La guerrilla, especialmente de las Farc, desarrolló en 2007 una estrategia de reclutamiento masivo, en los departamentos del sur del país y en algunas ciudades, en un aparente esfuerzo por fortalecer sus filas y prepararse para una anunciada ofensiva contra las fuerzas oficiales. La guerrilla mantiene control en zonas de producción cocalera y tiende a ampliar sus dominios en el sur oriente del país, en una nueva fase de expansión. Los grupos paramilitares siguen operando con otros nombres pero mantienen una intensa dinámica de reclutamiento de desmovilizados y jóvenes en zonas urbanas para preservar su presencia y control territorial, poblacional y político, sin que hayan desaparecido las denuncias de apoyo de la Fuerza Pública en algunas regiones y, por supuesto, inmersas en el negocio del narcotráfico. La Fuerza Pública mantiene su ofensiva contra las guerrillas, con éxitos militares y de inteligencia evidentes, pero con un record de violación de derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario, como los falsos positivos que muestran a civiles como terroristas dados de baja o capturados, muchos de ellos en procedimientos masivos que derivan en detenciones arbitrarias. En estas circunstancias se mantiene el desplazamiento forzado de cerca de 800 personas en promedio por día, especialmente de las zonas de confrontación (mediante éxodos que volvieron a ser una manifestación cotidiana de la crisis humanitaria) o de zonas de control y dominio de alguno de los grupos ilegales, que obligan al desplazamiento para arrebatar tierras y bienes o para ejercer control social y político. El departamento de Nariño se convirtió el principal escenario de guerra, de éxodos y desplazamientos y de la crisis humanitaria en el país. Bogotá sigue siendo la ciudad que, en términos absolutos, recibe el mayor número de personas desplazadas, muchas de ellas provenientes de las zonas del Plan Patriota y Plan Consolidación, huyendo del reclutamiento y de las arbitrariedades de los contendientes. El país sigue girando alrededor de una guerra que no se gana en términos militares pero que no se resuelve en el campo político y, entre tanto, mantiene alarmantes niveles de degradación por la afectación continua y sistemática de la población civil. Hoy estamos lejos de un acuerdo humanitario para resolver el tema de las personas secuestradas y, mucho más, de una •6•
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plena observancia de las normas del derecho internacional humanitaria que prohíben a las fuerzas contendientes tomar rehenes, desplazar, desaparecer o atentar contra la vida de las personas que no participan en la hostilidades. No es cierto que se necesite un estatus de beligerancia para que las guerrillas respeten el artículo tres común y el Protocolo II Adicional de los Convenios de Ginebra. Estas normas son de obligatorio cumplimiento y, sólo en la medida en que las guerrillas respeten este derecho internacional humanitario, pueden reclamar legitimidad y reconocimiento. Pero más allá de la guerra interna y de la crisis humanitaria y de derechos humanos, hay preocupación por la capacidad de respuesta del Estado a la atención de las víctimas del desplazamiento forzado. Un análisis de la inversión presupuestal y de la respuesta institucional contemplada en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2020, permite una valoración de las políticas públicas que se implementan desde el gobierno central para prevenir las causas del desplazamiento y atender, proteger y restablecer los derechos de las personas afectadas. Buena parte de esta respuesta es consecuencia de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en desarrollo de la Sentencia T 025 de enero de 2004, aun cuando queda la duda sobre la cobertura, eficacia e impacto real de estas políticas, más dirigidas a gestionar que a superar la crisis humanitaria que deriva del desplazamiento forzado. En tal sentido, se incluye en este número un análisis financiero de la política pública, como una contribución al debate sobre el goce efectivo de derechos de la población desplazada y los avances o retrocesos en la superación del Estado de Cosas Inconstitucional que mantiene la Corte, muy a pesar de discurso optimista del gobierno. CODHES Enero de 2008
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I. Huyendo de la guerra1 El reclutamiento forzado, atribuido tanto a las guerrillas como a los grupos paramilitares, la erradicación aérea, manual o mecánica de cultivos de uso ilícito en el contexto de operativos militares, el uso generalizado de minas antipersonal, ataques aéreos, amenazas, atentados y enfrentamientos armados, detenciones arbitrarias, entre otras causas, provocaron en el primer semestre de 2007 el desplazamiento forzado de por lo menos 133.664 personas en todo el territorio nacional. La característica principal en 2007 ha sido la intensificación del reclutamiento de jóvenes, inclusive en forma masiva, por parte de los grupos armados que mantienen presencia y control en diversas zonas del país. Todo parece indicar que estos grupos requieren de nuevos combatientes ante las bajas causadas, las deserciones y las exigencias que imponen las nuevas dinámicas de expansión del conflicto armado. El círculo vicioso de la guerra gira alrededor de unas personas que salen del conflicto y otras tantas que se incorporan, en una suerte de carrusel en el que niños, niñas y adolescentes de zonas rurales o zonas urbanas marginadas se convierten en «combatientes de la revolución», «defensores de la libertad», o «narcoterroristas», según el lenguaje de las partes enfrentadas. Otro hecho relevante es la situación que enfrentan miles de familias de campesinos, colonos, pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas en cuyos territorios, tanto guerrillas como paramilitares y narcotraficantes, imponen la siembra de cultivos de coca y amapola que, a su vez, son objeto de erradicación en el marco de operaciones militares. Hay denuncias en diferentes regiones del país según las cuales en estos operativos militares participan personas reinsertadas que actúan uniformados y portan armas de largo alcance. Tanto cultivadores como recolectores (llamados «raspachines»), hacen parte del eslabón más débil de la inmensa y poderosa cadena del tráfico de drogas, y constituyen una población estigmatizada y sin derechos, sobre la cual la Fuerza Pública y los grupos armados ejercen todo tipo de vejámenes y atropellos aprovechando su situación de alta vulnerabilidad, su pobreza extrema y las condiciones de exclusión que enfrentan. Estas personas están sometidas a asesinatos, masacres, desapariciones, desplazamiento y trabajos forzados, aun de niños, niñas y adolescentes y pareciera que no hay dolientes en la sociedad colombiana que reclame su condición de ciudadanos. •9•
1- Este informe fue realizado por el equipo de investigación de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento CODHES integrado por Marco Romero Silva, Jorge Rojas Rodríguez, Gladys Prada, Alicia Barbero, Kelly Nicholls, Myriam Galeano, Karina Ríos, Zully Laverde, Jhoanne Álvarez, Diana Rivera, Bibiana Ortiz, Edwin Tapia G., John Rativa, María Angélica Gómez. El proceso de investigación contó con el apoyo del Consejo Noruego para Refugiados, la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), la Federación Lutherana Mundial y la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo. Las opiniones aquí expuestas son responsabilidad exclusiva de CODHES y no comprometen a las agencias cooperantes.
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Presiona el desplazamiento forzado la siembra de minas antipersonal, especialmente por parte de los grupos guerrilleros que acuden a estas armas de efectos indiscriminados, aún en zonas en las que habita la población civil, sometida por esta vía a formas de confinamiento o destierro para preservar la vida y la integridad física. Según el Programa Presidencial para la Acción Integral contra Minas Antipersonal, entre enero y noviembre de 2007 se registraron 174 casos de víctimas civiles por minas antipersonal y municiones sin explotar y 606 casos de víctimas militares. Los combates con bajas en las filas de uno u otro bando, los ataques aéreos, las detenciones masivas y el involucramiento de la población civil en el conflicto, configuran una crisis social, humanitaria y de derechos humanos, que se extiende desde las zonas de la guerra (alta montaña, territorios indígenas y de comunidades afrodescendientes, selvas y fronteras), hasta las ciudades en las que se albergan hoy miles de personas desplazadas. Un promedio diario de 743 personas fueron desplazadas durante los primeros seis meses del año en flujos migratorios que afectaron 32 departamentos y 579 municipios del territorio nacional. La tendencia se mantuvo en el trimestre siguiente (Julio-agosto y septiembre), periodo que coincidió con la campaña electoral para elegir integrantes de cuerpos colegiados y autoridades territoriales. Nariño se constituyó en este período en el departamento más afectado por expulsión y llegada de población desplazada, según la tasa de población, toda vez que su territorio es un laboratorio de guerra en zona fronteriza con Ecuador, en el que confluyen todas las manifestaciones del conflicto armado: alta presencia de Fuerza Pública, grupos paramilitares que siempre estuvieron activos, guerrillas que no han sido derrotadas y bandas de narcotraficantes. Además, el territorio de Nariño es zona de fumigaciones aéreas de cultivos de uso ilícito, zona de contrabando de armas y drogas y epicentro de un desplazamiento continuo que afecta con especial dureza a pueblos indígenas como los Awá y comunidades afrodescendientes expulsadas de la costa pacífica. En el municipio de El Charco se presentó la mayor crisis humanitaria de este período en todo el país por el desplazamiento de más de 8.500 personas, pertenecientes a comunidades afrocolombianas expulsadas de sus territorios colectivos. La crisis del pacífico se extiende hasta el departamento del Chocó, que sigue siendo crítico por la arremetida, avance y consolidación de grupos paramilitares, que buscan el control de los cultivos de uso ilícito, corredores estratégicos de movilidad de armas y droga, así como, por el dominio de los socavones de oro cultivos de palma aceitera y otras economías de la región. • 10 •
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Según el Sistema de Información - SISDHES, en el departamento de Chocó, en lo que va corrido del año 2007 por lo menos 2.260 personas se han visto obligadas abandonar sus lugares de origen de forma masiva, por causas relacionadas al conflicto armado interno. Alrededor del 64% se vieron obligadas a huir a causa de la guerra entre la estructura paramilitar «Los Rastrojos», al mando de Wílber Varela y las Águilas Negras. Esta disputa ha ocasionado bloqueos, desabastecimiento de víveres y otros elementos de carácter vital, masacres, asesinatos selectivos e intimidación El conflicto se extiende hoy hacia el sur-oriente del país y los departamentos de Vichada, Vaupes, Guainía y Amazonas configuran los nuevos territorios de la guerra. En el municipio de Cumaribo, departamento del Vichada, por ejemplo, la población civil –en su mayoría indígena-, ha visto vulnerados sus derechos como consecuencia de las acciones de diferentes grupos armados en sus territorios, el despliegue de operaciones de fumigación de cultivos de coca, lo que se suma al histórico abandono en que se encuentran las comunidades que habitan esta parte del país. Enfrentamientos entre grupos paramilitares, y entre éstos y la guerrilla, presión armada constante, despliegue militar en la cabecera municipal con el objeto de fumigar sabanas, selva, ríos e incluso reservas naturales, son las condiciones que la guerra impone a las comunidades que habitan este municipio, todo lo cual ha incrementado los casos de desplazamiento forzado, reclutamiento, afectación a bienes civiles, violación a la integridad territorial indígena, confinamiento, y otras formas de vulneración de derechos, sin que hasta ahora las instituciones encargadas de velar por la protección de la población civil hayan tomado cartas en el asunto. Pero las dinámicas del conflicto no sólo comprometen a grupos tradicionalmente en contienda. Uno de los enfrentamientos armados que ha provocado muertes y desplazamiento forzado se registra en el departamento de Arauca entre las guerrillas de las Farc y el Eln, además de la confrontación que ocurre con la Fuerza Pública, en una situación que tiende a ser crítica por la afectación masiva de la población civil. Otro enfrentamiento entre similares se registra en los departamento de Vichada y Chocó, en donde dos grupos paramilitares se enfrentan por el control del territorio y del negocio de las drogas, provocando éxodos de población civil que huye ante la crueldad de sus acciones. En los departamentos de Meta, Guaviare, Putumayo, Caquetá y Huila, en donde se implementa el Plan Patriota, rebautizado como Plan Consolida• 11 •
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ción, se configura un mapa de lejanías de la guerra que se libra de espaldas al país. Allí la población civil desplazada o en riesgo de desplazamiento reclama más presencia de las entidades de control del estado, y acompañamiento de organismos de derechos humanos, de la comunidad internacional y de los medios de comunicación. Contribuyen al desplazamiento forzado de población los llamados falsos positivos que resultan de señalar como guerrilleros y terroristas a personas civiles dadas de baja o detenidas para mostrar resultados que, al final, se demuestra no corresponden a la realidad. Este modelo arbitrario de ejercicio de la autoridad del estado, que infringe el derecho a la vida, la dignidad y la libertad, también genera un estado de zozobra que provoca la salida forzada de personas. Según el CINEP, a la Fuerza Pública se le atribuyen 641 casos de violaciones a derechos humanos y 385 casos de infracciones al derecho internacional humanitario durante el primer semestre de 2007. En este periodo se registraron 203 detenciones arbitrarias, mientras que en 2006 esta violación afectó a 491 personas. Cabe anotar que durante el primer semestre de 2007 se acentuó la estrategia de confinar a la población civil mediante bloqueos, restricción del tránsito de personas y alimentos y negación de la atención humanitaria y de la misión médica por parte de las guerrillas, de grupos paramilitares y también de la Fuerza Pública. El asesinato de líderes de población desplazada y la persecución a las víctimas, es otro hecho característico en los primeros seis meses del año. El caso emblemático fue la muerte violenta de Yolanda Izquierdo, quien lideraba las comunidades desplazadas en el departamento de Córdoba en el reclamo de las tierras usurpadas. Otros 12 líderes fueron asesinados en hechos ocurridos en cinco departamentos, en una situación que advierte sobre la alta vulnerabilidad de las víctimas para reclamar sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación. En conclusión, las tendencias y dinámicas del desplazamiento forzado durante el primer semestre de 2007 indican que este flujo migratorio se mantiene como una grave manifestación de la crisis humanitaria y de derechos humanos que se desprende del conflicto armado en Colombia. Según la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, encargada de coordinar e implementar políticas de atención, protección y restablecimiento de los derechos de las personas desplazadas, entre enero y octubre de 2007 se registraron 114.930 personas desplazadas. No obstante, CODHES constató en terreno que, en promedio, de cada 100 personas que solicitan su inclusión en el Registro Único de Población • 12 •
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Desplazada, sólo entre 40 y 60 reciben el status que le permite acceder a la atención humanitaria, que no todas las personas desplazadas acuden al registro y que hay una tendencia creciente de exclusión del registro y cesación de la condición de desplazado tras el otorgamiento de subsidios de vivienda o la vinculación a otros programas oficiales. Un caso específico de invisibilización del desplazamiento se presenta con las comunidades indígenas y afrocolombianas cuando la migración forzada ocurre en el interior de sus territorios. Es decir, que el desplazamiento afecta a más personas de las que registra el gobierno como desplazadas y que el subregistro es una realidad que debe ser considerada en las mediciones socio demográficas de estas migraciones forzadas y en la formulación y ejecución de las políticas públicas. El país requiere con urgencia de un mecanismo que permita establecer las causas de este subregistro y que contribuya a que el Estado subsane la tremenda exclusión que se está presentado con personas que, además de enfrentar una situación de vulnerabilidad por el desplazamiento, están sometidas a un desconocimiento de sus derechos frente a la Constitución y a la Ley. Las estadísticas oficiales confirman que el desplazamiento forzado ha sido una constante de la crisis humanitaria en los últimos diez años. Según el Sistema de Información sobre Desplazamiento –SIPOD- de Acción Social entre el segundo semestre de 2002 y el primer semestre de 2007, 1.174.396 personas fueron registradas como desplazadas, mientras que, entre el segundo semestre de 1997 y el primer semestre de 2002, en pleno auge del paramilitarismo y en medio de los diálogos infructuosos del Cagúan, se registraron 1.013.593 personas. Es decir, durante los cinco años de la llamada seguridad democrática se produjo el desplazamiento del 52.7% del total de la población desplazada que reconoce el registro oficial, si se tiene en cuenta que las cifras del gobierno indican que el total de personas desplazadas en el país desde 1999 hasta el 30 de octubre de 2007, ascienden a 2.224.931. Estas cifras del gobierno indican que diez años después de aprobada la Ley 387 de 1997, alrededor de 2.187.989 personas han sido registradas oficialmente como desplazadas en Colombia, lo que representa un promedio de 202.718 por año en el gobierno de Pastrana y 234.879 desplazados por año en el gobierno de Uribe. No obstante, según el Sistema de Información sobre Desplazamiento Forzado y Derechos Humanos SISDHES de CODHES, entre agosto de 1997 y julio de 2002 se desplazaron 1.483.846 personas y en el período comprendido entre agosto de 2002 y julio de 2007, se desplazaron 1.369.599, para un total de 2.853.445 personas desplazadas en los últimos diez años. • 13 •
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Una década en la que se abrieron fosas para enterrar miles de desaparecidos, según lo confirma la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación. De acuerdo con este organismo, desde el 29 de marzo de 2006 al 19 de noviembre de 2007, se han encontrado 905 fosas con 1.079 cadáveres en todo el territorio colombiano. Los departamentos donde se encontraron más cadáveres han sido: Putumayo 211, Magdalena 190, Córdoba 124, Antioquia 115, Meta 114, Guajira 68, entre otros. Solamente se han identificado plenamente 102 cuerpos y a la fecha se han entregado 66 cadáveres. Como aspecto positivo en el primer semestre de 2007, se destaca el seguimiento que se ha hecho a la Sentencia T 025, con relación a la situación de las mujeres, niños niñas y adolescentes, los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas en situación de desplazamiento. Así mismo, la adopción por parte de la Corte Constitucional de un conjunto de indicadores para medir el goce efectivo de derechos y la solicitud a la Comisión Ciudadana de Seguimiento de la Política Pública de una verificación de la aplicación de estos indicadores. El resultado de este ejercicio de control y participación de sociedad civil debe conocerse en diciembre de 2007 y junio de 2008 para que el alto Tribunal determine hasta donde se avanza, o no, en la superación del estado de Cosas Inconstitucional declarado desde enero de 2004. Este informe de CODHES muestra una radiografía del desplazamiento forzado en el primer semestre de 2007, presenta casos específicos de algunas de las regiones más afectadas y una primera observación sobre el desplazamiento forzado y sus impactos diferenciales en mujeres, comunidades afrocolombianas y pueblos indígenas. El informe llama la atención del gobierno nacional, del conjunto de la sociedad colombiana y de la cooperación internacional, sobre la persistencia del conflicto armado y de la crisis humanitaria y de derechos humanos en el país. Para su realización CODHES contó con el apoyo de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, el Consejo Noruego para los Refugiados, la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo ASDI y la Federación Luterana Mundial.
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II. Nariño en la encrucijada de la guerra En el departamento de Nariño ha sido escenario de una profundización del conflicto armado en su territorio, en numerosos municipios del departamento se hace visible la guerra irregular y múltiples violaciones de derechos humanos. Esta crisis responde a diferentes dinámicas enmarcadas principalmente por el aumento de los actores armados ilegales y del pie de fuerza militar, el control de los territorios con presencia de cultivos de uso ilícito por parte de los actores armados ilegales, la disputa por las rutas de comercialización y distribución de la droga y la política antinarcóticos basada inicialmente en fumigaciones aéreas y posteriormente en erradicación manual.
Desplazamientos masivos e intraveredales En diferentes municipios existen restricciones para el ingreso y salida de sus habitantes por parte de grupos de guerrilla, parte de los habitantes del municipio de Ricaurte han sido víctimas de confinamiento desde hace varios meses sin que hasta la fecha se resuelva su situación, existen bloqueos, persisten los desplazamientos masivos y cada vez se cuentan mayores accidentes mortales causados por minas antipersonales. Durante el primer semestre del año fue posible registrar 16 desplazamientos masivos, que involucraron a cerca de 16.000 personas en esta situación. El municipio de El Charco ubicado en la costa pacífica nariñense registró el desplazamiento más grande en la historia del departamento. El éxodo que inició el 23 de marzo a causa de enfrentamientos entre la Infantería de Marina y el Frente 29 de las FARC, afectó a 1.460 familias cerca de 8.500 personas, quienes huyeron inicialmente de 11 veredas (Brazo seco, Vuelta Larga, Rosario, Montebajo, El Hojal, Alfonso López, Bocas del Taija, Banguela, Magadalena, Guabillo y San Francisco) hacia veredas vecinas principalmente y en menor medida hacia la cabecera municipal. Este éxodo se prolongó por cuatro semanas, y según las personas afectadas, tuvo el propósito de proteger sus vidas y huir del fuego cruzado. Durante la misma fecha se registró, por la misma causa, desplazamientos masivos en el municipio de la Tola con un total de 155 familias aproximadamente 800 personas. • 15 •
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A pesar del gran impacto causado dentro del municipio de El Charco por este desplazamiento, al finalizar el semestre se hacía difícil monitorear la situación de las personas que se habían desplazado. Esta situación se presento por las precarias condiciones de los tres albergues provisionales (ubicados en las veredas de Montealto, Arenal y Hormiguero) que obligaron a muchas personas a retornar, mientras que otras seguían desplazándose desde las mismas zonas sin ninguna garantía de seguridad. Además, la atención humanitaria de emergencia fue insuficiente ante la dimensión y prolongación del desplazamiento. El desplazamiento en Nariño asume dos tendencias importantes: 1) frecuentes desplazamientos masivos que superan las 400 personas en cada evento y 2) desplazamientos intraveredales causados por enfrentamientos de los diferentes actores armados en zona rural que suponen un alejamiento temporal de los habitantes de dichas zonas hasta que disminuyen los combates. Los desplazamientos masivos tienen un fuerte impacto en los municipios y veredas de recepción, y a pesar de ser visibles (por el inmenso número de personas que involucran) no en todos los casos generan una respuesta eficiente y adecuada por parte de las instituciones estatales encargadas de su atención. Los desplazamientos intraveredales no son de menor importancia, por el contrario, se constituyen en una fuerte tendencia en el departamento, sin embargo en su mayoría no son atendidos por la falta de visibilidad de los mismos (las personas no acuden al registro en las cabeceras municipales), lo que supone la exposición a un eminente riesgo por ubicarse en zonas que no representan ninguna protección para sus vidas dada la cercanía a las zonas de donde huyeron. Los combates entre nuevos grupos paramilitares denominados nueva generación y la guerrilla de las Farc en la zona de cordillera, provocaron buena parte del desplazamiento hacia la capital del departamento, mientras que municipios como Cumbitara, Policarpa, Rosario y Leyva se caracterizaron como zonas de expulsión. Por su parte los enfrentamientos entre la guerrilla de las FARC y tropas del Ejército Nacional en la costa pacífica del departamento generaron desplazamientos atendidos precariamente por la institucionalidad local y la agencia responsable en el nivel nacional.
Desplazamientos transfronterizos y refugio en Ecuador Durante el primer semestre del año también se registraron eventos de desplazamiento transfronterizo en dos oportunidades, desde las poblaciones de Tallambí hacia Chical (Ecuador) y desde El Charco hacia Tambillo (Ecuador), los dos eventos presentados en el mes de febrero involucraron a 437 personas en esta situación. • 16 •
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Según datos del ACNUR de enero a mayo de este año, 3.337 colombianos buscaron refugio en Ecuador, 54.9% hombres y 45.1% mujeres de todas las edades, siendo Quito (Provincia Pichincha) seguido de Lago Agrio (Provincia de Sucumbíos) e Ibarra (Provincia de Imbabura) los lugares que mayores solicitudes de refugio de colombianos recibieron durante los 5 primeros meses del año.
El fracaso de la prevención La militarización de Nariño, en el marco de la política de seguridad democrática, no ha garantizado la prevención de causas del desplazamiento forzado y, por el contrario, hay un incremento sustancial del número de personas que buscan protección y refugio fuera de sus sitios de vivienda y trabajo. Bien sea por abusos en derechos humanos atribuidos a la Fuerza Pública, por ausencia de planes de contingencia humanitaria en medio operativos militares o de erradicación de cultivos o porque la realidad de un conflicto fuertemente degradado que compromete a paramilitares y guerrillas, sigue afectando duramente a la población civil. En diferentes espacios públicos durante este año, el gobierno ha aceptado que Nariño es uno de los departamentos donde el aumento del desplazamiento forzado es innegable y las estrategias para hacer frente a este fenómeno han sido insuficientes. Las propias autoridades locales han advertido que se trata de una política nacional que desborda la capacidad de atención en diferentes municipios del departamento. Así ocurrió en el mes de agosto con el desplazamiento de por lo menos 1.700 personas (en su mayoría niños, mujeres y adultos mayores) provenientes del sur del municipio de Tumaco y asentadas en la provincia de San Lorenzo en Ecuador. Este desplazamiento de familias campesinas en su mayoría se ocasionó por las fumigaciones que con anterioridad habían arrasado con cultivos ilícitos y de pancoger y que posteriormente, con la erradicación manual, evidenciaron una situación de crisis alimentaria y social para los habitantes de la zona. Fue así como 2.500 personas provenientes de 36 veredas de la región del Ato Mira se concentraron en la vereda Vallenato y otros cientos permanecieron en la vía Guayacana-Llorente en una protesta pacífica que proponía un dialogo con las autoridades para suspender la erradicación y concertar planes de cultivo alternativo que les permitiera subsistir en sus territorios. Fue posible comprobar que las personas que pasaron la frontera hacia San Lorenzo correspondían a las familias de aquellos que se mantenían en la protesta. El gran número de personas que llegó a Ecuador generó una situación de emergencia en la Provincia y la suspensión de las actividades escolares dado que los campesinos colombianos fueron albergados de manera • 17 •
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temporal en las escuelas públicas. Estos desplazamientos provocados por la erradicación de cultivos de uso ilícito, se convierten en un fenómeno recurrente que no son reconocidos en su verdadera dimensión y ponen de manifiesto el trasfondo social de una población que tiene presiones de toda índole y que merece protección en Colombia, para que no tenga que pasar la frontera y buscarla en el vecino país.
La guerra de cara al sur oriente El conflicto armado se mueve hacia el sur oriente del país. En el marco de las acciones de recuperación del control territorial que hacen parte de la política de seguridad democrática, la Fuerza Pública ha avanzado hacia los departamentos de la frontera sur oriental: Vichada, Guainía, Vaupés y Amazonas, territorios que históricamente han estado por fuera del control de las autoridades estatales, y en los cuales se constata una mayor presencia de la guerrilla de las FARC. Este despliegue militar en el territorio conlleva un escalamiento de la confrontación armada que, en ocasiones, ha afectado a la población civil. Debe señalarse en primer término que el avance de la Fuerza Pública no ha estado acompañado de una mayor presencia de instituciones civiles que garanticen la protección de los derechos humanos de las comunidades, y el mayor acceso de las mismas a los bienes y servicios públicos necesarios para su supervivencia en condiciones dignas. Al contrario, se mantiene en estas amplias porciones de territorio nacional altos índices de pobreza y marginalidad, a lo cual se suma en el nuevo contexto la presión propia de un escalamiento del conflicto. Se evidencian entonces diferentes formas de presión ejercidas por los actores armados en contra de la población civil, que es en su mayoría población indígena. En primer lugar, la Fuerza Pública ejerce control en las capitales departamentales y principales cascos urbanos, en tanto que la guerrilla mantiene amplio dominio en las zonas rurales y en buena parte de los ríos y canales fluviales, que constituyen las principales vías de comunicación en estas zonas selváticas del país. En este contexto, las comunidades indígenas se han visto obligadas a modificar cada vez más sus patrones de subsistencia y movilidad en el territorio. El transporte por los ríos es cada vez más restringido, así como la posibilidad de desarrollar las labores habituales de caza y pesca. La fuerza pública ejerce un estricto control sobre los alimentos e insumos que se transportan por los ríos, como una estrategia dirigida a controlar el ingreso de alimentos y abastecimiento de suministros para la guerrilla. Esta situación • 18 •
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es particularmente aguda en el Departamento de Vaupés, donde las mismas autoridades departamentales reconocen la grave problemática alimentaria que afrontan las comunidades indígenas como consecuencia del escalamiento del conflicto y las restricciones impuestas por los actores armados. Por su parte, la guerrilla ejerce cada vez mayor presión sobre la población civil y sobre su territorio, forzando casos de desplazamiento que no son registrados por cuanto las características geográficas de estos departamentos hacen que pocas veces las personas lleguen a las capitales donde se encuentran las instituciones encargadas de brindar atención. El déficit de institucionalidad pública se constituye en este escenario en un factor determinante de la invisibilidad del desplazamiento forzado y otras violaciones a los derechos humanos, por cuanto no hay quien registre dichos episodios. Una de las principales violaciones que se presenta en estos departamentos es el reclutamiento forzado de menores de edad, que de nuevo afecta principalmente a las comunidades indígenas. Al respecto se han presentado denuncias en el departamento de Vaupés, y la amenaza de su ocurrencia ha sido causa de desplazamiento forzado en el Vichada; también se tiene conocimiento de este tipo de violaciones en los departamentos de Guainía y Amazonas. A los grupos paramilitares, que operan principalmente en la zona sur occidental del Vichada, en límites con Meta, Guaviare y Guainía, se atribuyen también graves violaciones a los derechos de la población civil como desplazamiento forzado, destrucción de bienes civiles, violación a la integridad territorial indígena, entre otras formas de presión y dominio sobre las comunidades, todo lo cual pone en grave riesgo su vida, libertad e integridad personal, así como la pervivencia cultural en el caso de los pueblos indígenas. Durante el primer semestre del año tuvo lugar un escalamiento de la confrontación entre las bandas que se han constituido en esta parte del país luego del proceso de desmovilización de las AUC: los paramilitares conocidos como «Cuchillos» y «Macacos», en alusión a sus cabecillas. Estos grupos protagonizaron un nuevo capitulo de la disputa entre paramilitares en la zona oriental del departamento del Meta y el municipio de Cumaribo – Vichada, territorio de importancia estratégica para el cultivo, procesamiento y trafico de drogas, así como el desarrollo de grandes proyectos agroindustriales y de explotación de recursos naturales. Como consecuencia de los enfrentamientos entre estos grupos, en la primera semana de agosto se produjo un caso de desplazamiento masivo de comunidades indígenas de la etnia Sikuani en jurisdicción de San Luis del Tomo (ver caso 1). Este episodio fue registrado debido a que las autoridades indígenas se dieron a la tarea de ponerlo en evidencia y gestionar las ayudas correspondientes, pero la carencia absoluta de medios de comunica• 19 •
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ción en estas zonas del país hace pensar que otros episodios similares debieron producirse sin que haya sido posible tener conocimiento de ellos. Además de ser forzadas a desplazarse, estas comunidades sufrieron afectación de sus casas, cultivos y animales, como consecuencia de los combates que tuvieron lugar en el propio territorio del resguardo, en una clara violación a los derechos de los pueblos indígenas. Actualmente, la situación de zozobra y tensión permanece en esta zona del país, sin que hasta el momento las autoridades obligadas a la protección de las comunidades hayan tomado las medidas pertinentes para garantizar su vida e integridad. En la zona nororiental del municipio de Cumaribo –vereda Palmarito- se tiene información de la ocurrencia de combates entre grupos paramilitares y las Farc, hecho que han generado desplazamiento de un número indeterminado de familias en los últimos meses. Algunas de estas familias se han desplazado hacia Puerto Carreño, en tanto que otras han cruzado la frontera hacia Puerto Ayacucho – Venezuela. Un factor adicional de vulneración de los derechos de la población civil en esta parte del país es el relacionado con las consecuencias que traen las operaciones de fumigación de cultivos de uso ilícito, llevadas a cabo en el municipio de Cumaribo – Vichada. Según las denuncias de indígenas y campesinos de diferentes veredas, la aspersión aérea causo daños sobre cultivos lícitos, animales y fuentes de agua; situación que ha dejado a las comunidades en un nivel de vulnerabilidad tal que no han tenido otra opción que abandonar sus territorios. CODHES tuvo conocimiento del caso de desplazamiento de tres familias de la vereda Puerto Príncipe jurisdicción de Cumaribo – Vichada, que arribaron en días pasados a Inírida – Guainía, donde denunciaron su caso ante la Personería Municipal, y pidieron apoyo para movilizarse hacia Puerto Carreño (ver caso 2). En síntesis, en el suroriente colombiano confluyen diferentes factores que constituyen un escenario de vulnerabilidad para la población civil, escenarios que han sido advertidos por la Defensoría del Pueblo en lo que hace referencia a los departamentos de Vaupés y Vichada, sin que hasta ahora se hayan tomado las medidas dirigidas a proteger a las comunidades que habitan en esta región. Así, a la presión de los actores armados se suma la falta de oportunidades económicas, la incomunicación y la falta de acceso a servicios básicos en la mayor parte del territorio, y la prácticamente nula presencia de autoridades civiles; en fin, se trata de un escenario en el que el Estado hace • 20 •
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presencia solo a nivel militar, y no se constituye en garante de los derechos de comunidades que históricamente han estado al margen de la nación colombiana.
CASO 1. Desplazamiento masivo de comunidades indígenas en San Luis del Tomo El 10 de agosto de 2007, 18 familias -112 personas- pertenecientes a la etnia Sikuani se vieron forzadas a desplazarse del resguardo Punta Bandera al resguardo La Esmeralda en jurisdicción de San Luis del Tomo, municipio de Cumaribo – Vichada. Este desplazamiento fue provocado por el enfrentamiento que sostuvieron los grupos paramilitares conocidos como «Cuchillos» y «Macacos», en territorio del citado resguardo. Ante la presión ejercida por la policía nacional, la comunidad retornó a su territorio tres días después, sin contar con las garantías de seguridad necesarias, encontrando sus cultivos y casa destruidos, y enfrentándose al temor de salir a sus conucos dado que en las zonas adyacentes se hallaron municiones sin explotar. El día 2 de septiembre de 2007, una comisión integrada por Acción Social territorial Vichada, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Alcaldía municipal de Cumaribo, Secretaria de Educación y Cultura departamental, y Personería municipal visitó la zona y constató la situación de miedo y zozobra generalizada en la comunidad ante la constante presencia y accionar de los grupos armados al margen de la ley, y además de ello, evidenció la situación de abandono en que se encuentra la población, que hace más de tres años no recibe atención médica, y presenta graves deficiencias en infraestructura para la prestación de servicios de educación. Adicionalmente, la comisión verificadora visitó la comunidad de Barranco Colorado, en el mismo resguardo Punta Bandera, la cual ha sido víctima de confinamiento como consecuencia de la presencia y accionar de los grupos paramilitares en su territorio, que impiden el desarrollo de las actividades de caza y pesca, necesarias para la supervivencia física y cultural de las comunidades. Más de tres meses después de ocurridos los hechos, y luego de dos meses de realizada la visita por parte de la comisión interinstitucional de verificación, CODHES constató que la situación de riesgo persiste. Si bien uno de los grupos paramilitares ha sido recientemente golpeado en importantes operaciones de la Fuerza Pública, se ha consolidado el control de la zona en cabeza del grupo que comanda alias «Cuchillo», constituyendo un clima de amenaza permanente para las comunidades indígenas, en la medida en que éstas no se pliegan al sistema de reglas que impone el actor armado dominante. • 21 •
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Caso 2. Desplazamiento de comunidades indígenas y campesinas como consecuencia de las operaciones de fumigación de cultivos de uso ilícito en el municipio de Cumaribo, De partamento de Vichada. Tres familias integradas por 7 adultos y 8 menores arribaron a Puerto Inírida, departamento de Guainía el pasado miércoles 21 de noviembre de 2007, luego de una travesía de aproximadamente un mes por los ríos Uva, Guaviare e Inírida. Estas familias se desplazaron de la comunidad Caño Amargo, jurisdicción de Puerto Príncipe, zona rural del municipio de Cumaribo en Vichada. Tal como lo pudo constatar CODHES, durante el mes de septiembre de 2007 hubo fuertes operativos de fumigación de cultivos de coca en esta parte del país, dejando como consecuencia deterioro de cultivos lícitos (pancoger) y fuentes de agua; poniendo en riesgo la seguridad alimentaria de cientos de familias campesinas e indígenas que habitan esta región del país, marcada por el abandono del Estado y donde el cultivo de coca ha sido por mucho tiempo la única alternativa económica ante la falta de vías de comunicación que permitan el comercio de otro tipo de productos. En la comunidad Caño Amargo habitaban hasta hace algunos meses 29 familias, la mayor parte de las cuales ha huido hacia Villavicencio (capital del departamento del Meta) ó hacia el casco urbano de Cumaribo, buscando nuevas alternativas de vida luego de que sus cultivos fueran arrasados y sus animales afectados por la aspersión aérea que tuvo lugar en una vasta zona de Cumaribo. Otras familias buscan llegar a Puerto Carreño, y para ello han tomado vías fluviales, pasando primero por Inírida, donde tuvieron que pasar la noche en el puerto ante la falta de un albergue temporal para atender este tipo de emergencias. La atención brindada por la administración municipal se limitó al suministro de algunos mercados y de la gasolina necesaria para continuar su recorrido, esta vez por el Río Orinoco para llegar hasta la capital de Vichada. Al ser examinado en el hospital departamental uno de los menores presentó signos de anemia, cuadro que puede agudizarse en el viaje de por lo menos 5 días que emprendieron en días pasados. Mediante Auto 218 del 11 de agosto de 2006, la Corte Constitucional advirtió sobre la ausencia de un enfoque de prevención del desplazamiento forzado en desarrollo de operaciones de fumigación de cultivos de uso ilícito por parte de la Fuerza Pública y llamó la atención sobre la necesidad de incorporar planes de contingencia y mecanismos de protección y atención a quienes son obligados a desplazarse como consecuencia de tales operaciones. • 22 •
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III. Guerra de guerrillas en Arauca El enfrentamiento entre las guerrillas de la Farc y el Eln y la confrontación entre las Farc y la Fuerza Pública constituyen el escenario en el que se registra buena parte del desplazamiento forzado masivo, individual y unifamiliar que ocurre en esta región del nororiente del país que limita con Venezuela. Los municipios que más expulsan población en Arauca son Tame, Arauquita y Saravena. Tame además es municipio receptor. Durante el 2007, 38 veredas de Tame se vieron afectadas por el desplazamiento masivo de sus pobladores, las más expulsoras fueron: Caño Limón, La Esperanza, Santo Domingo, La Liberia, Betoyes y Flor Amarillo. En el caso de este municipio los desplazamientos se han dado por enfrentamientos del Ejército con la guerrilla de la Farc en zonas rurales, y la disputa entre Farc y Eln por el poder en las veredas. Según Acción Social de Arauca, el desplazamiento forzado en el departamento ocurre principalmente dentro de su propio territorio. El 94% de las familias desplazadas provienen de zonas rurales. El Comité Internacional de la Cruz Roja en Saravena, Arauca, reporta que a noviembre del 2007, ha atendido 584 familias equivalentes a 2.109 personas, que se desplazaron de manera individual. Sobre los desplazamientos masivos se reportaron en el mismo periodo casos que afectaron de 765 familias, alrededor de 3.183 personas. Los mayores picos de desplazamiento se presentaron en los meses de mayo a agosto.
Desplazamiento transfronterizo hacia Venezuela Según el Servicio Jesuita de Refugiados en Venezuela, se estima que un total de 8.754 personas (la mayoría colombianos) solicitantes de refugio en toda Venezuela, de estas menos del 6% tiene respuesta a su solicitud y menos del 24% posee un documento que compruebe la tramitación de esta. Para Acnur Venezuela, hasta junio de 2007, 8.801 personas han solicitado refugio en Venezuela (colombianos casi 100%). En 2006 la cifra era de 7.754. El Estado venezolano reconoció la condición de refugiados de 852 (hasta junio de 2007), mientras que el año inmediatamente anterior había reconocido esta condición a 720 personas. Es evidente el alto número de • 23 •
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solicitantes colombianos y más si se tiene en cuenta una gran mayoría pasan la frontera por el departamento de Arauca. El estado colombiano no tiene cifras sobre los desplazados internos que pasan la frontera hacia Venezuela por el lado de Arauca.
Arauca-Venezuela El Estado del Alto Apure es considerado como el territorio fronterizo más vulnerable y permeable de los 2.219 km que se comparten con Venezuela. En el Alto Apure los principales puntos de paso a Venezuela son:
La oficina de Acnur que cubre todo el Alto Apure, ubicada en Guasdualito reporta entre los años 2000 al 2007, 2.808 solicitudes de refugio de colombianos. El Servicio Jesuita de Refugiados en El Nula reporta 2.300 colombianos solicitantes de refugio entre el 2001 y el 2007, pero solamente 5 casos como grupo familiar han sido reconocidos, se han negado 7 casos equivalentes a 10 personas, también se dan casos de solicitudes interpuestas en el 2005 y se notifican hasta el 2007. Los demás casos siguen en espera de que la Comisión Nacional para los Refugiados en Venezuela defina la situación jurídica de estos solicitantes. En Guasdualito, donde esta ubicada la oficina de la Secretaría Técnica Regional para refugiados, que funciona desde 2005, sólo ha estudiado 35 casos y entregado documentos provisionales a 271 personas, de las 2.774 que han solicitado refugio en el Alto Apure desde el 2001.
Posibles causas del desplazamiento hacia Venezuela Los solicitantes de refugio en Venezuela han manifestado que provienen de los departamento de Chocó, Norte de Santander, Antioquia, Boyacá, Nari• 24 •
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ño, Arauca y otros, es decir, que no son colombianos que vivieran exclusivamente en el Departamento de Arauca, además de que ya habían sufrido de uno a dos desplazamientos internos en Colombia. Dentro de las posibles causas del desplazamiento hacia Venezuela, los solicitantes manifestaron: • Amenaza de reclutamiento forzado de niños, niñas y jóvenes en diferentes municipios del departamento de Arauca. El constante hostigamiento de la Farc y el Eln para reclutar menores en sus filas, esto debido al enfrenamiento que tienen entre sí estos dos grupos insurgentes. Además de un posible reclutamiento de las Águilas Negras en el municipio de Arauquita-Arauca. Por temor las familias no denunciaron estos casos en Colombia. • Persecución por actores armados como Farc, Eln y paramilitares. Muchos desplazados afirmaron que tras dos desplazamientos dentro de Arauca, todavía las guerrillas los siguen persiguiendo, acusándolos de auxiliadores de unos de los grupos, de Farc o del Eln. De igual manera la persecución a los lideres de organizaciones de derechos humanos y sociales por parte de los paramilitares, como el caso de la Asociación Campesina de Arauca y la Fundación Comité Regional de Derechos Humanos Joel Sierra, entre otras. • La constante violación a los derechos humanos en Arauca, que se ha evidenciado en detenciones masivas, asesinatos selectivos, falsos positivos, desapariciones y secuestro de líderes sociales, y la persecución a organizaciones sindicales, de derechos humanos, servidores públicos y políticos en Arauca. • Falta de atención a la población desplazada por parte de las autoridades regionales en Arauca y a nivel nacional. Casos evidentes de desplazados que después de más de cinco meses de haber declarado no han sido todavía incluidos en el registro, otros hablan de estar incluidos pero de no haber recibido la atención de emergencia; otros de haber recibido la atención de emergencia pero no han vuelto a recibir nada más. Muchos casos reportados de población que después de dos años nunca recibieron nada, ni la atención de emergencia. • Falta de condiciones de seguridad para continuar en Colombia. Solicitantes de refugio manifestaron que aún habiendo llegado a Venezuela, el temor persiste porque afirman que el conflicto colombiano entre las dos guerrillas traspasó la frontera. Algunos solicitantes hablaron sobre casos de conocidos que habían sido amenazados por alguna de las guerrillas en Colombia y estando en Venezuela los han localizado, obligándolos a adentrarse más hacia el centro de Venezuela. • 25 •
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Hay que agregar que por lo menos en la zona del Alto Apure hay más de 200 colombianos que no son solicitantes de refugio, pero que tampoco son migrantes económicos. Sino colombianos que no han ejercido su derecho al refugio por temor, desconocimiento de la norma, o porque simplemente creen que las situación en Colombia puede mejorar y pueden regresar. En el primer semestre de 2007 se agudizó la confrontación entre las guerrillas de las Farc y el Eln por el dominio del territorio, el control de la población y el acceso a recursos. No se conocen argumentos políticos en esta confrontación entre guerrillas en el departamento de Arauca y, en cambio, hay quienes sugieren que se trata de una disputa por el control de cultivos de uso ilícito, de los recursos que giran alrededor de la explotación petrolera, de las rutas de tráfico de armas e insumos para el procesamiento de drogas, de las zonas de frontera y del comercio de drogas.
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IV. Desplazados de la madre tierra Según la Organización Nacional Indígena de Colombia ONIC, 17 pueblos indígenas se encuentran en peligro de extinción siendo el desplazamiento una de las causas. Para la Comisión de Seguimiento de la Política Pública sobre desplazamiento forzado la ausencia de un enfoque diferencial para la atención a los Pueblos Indígenas de Colombia en situación de desplazamiento forzado contribuye a invisibilizar sus consecuencias sobre las comunidades indígenas del país. Significa una amenaza de muerte cultural de comunidades al interior de los 87 pueblos existentes y hablantes de 64 lenguas (DANE, censo 2.005). Significa también poner en peligro la diversidad sociocultural y política de estos pueblos: agricultores, horticultores, pastores, recolectores y pescadores con múltiples patrones de asentamientos incluidos grupos nómadas y seminómadas. Significa poner en peligro de mayor exclusión y en posición de asistidos a 1.378.884 de personas habitando 27 de los 32 departamentos del país y 710 resguardos (DANE, censo 1.985) desperdiciando sus conocimientos ancestrales que les permite organizarse socialmente en sus territorios. La relevancia de un enfoque diferencial en las políticas públicas de atención al desplazamiento forzado de los indígenas radica en facilitar la visibilidad de las vulnerabilidades específicas de esta población que parte de una situación de desigualdad histórica frente a los demás. Esto con el propósito de poder implementar acciones encaminadas a la protección y restauración de sus derechos colectivos y su derecho propio. Desde la perspectiva de los Derechos Humanos de los indígenas desplazados, es evidente que la respuesta institucional recibida por ellos, tal como lo expresaron funcionarios de gobierno, parece construirse sobre la invisibilización y desatención de los derechos y garantías. Son una sumatoria de acciones parciales, atomizadas, tomando la atención humanitaria de emergencia como una política de desplazamiento, sin atender los demás componentes de este fenómeno y sin un conocimiento de las necesidades diferenciadas de las personas que se deben atender. Más grave • 27 •
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aún si se ignoran las autoridades tradicionales con las que podrían potenciar la atención a estas poblaciones consultando con ellas planes de contingencia y restablecimiento. Considerando las múltiples denuncias planteadas por los líderes de los pueblos indígenas, es evidente que existe una grave tensión entre el derecho colectivo de autogobierno y la afirmación de conceptos de desarrollo acordes con el patrimonio histórico y cultural de las comunidades y la presión por la apropiación privada y la explotación intensiva de los recursos naturales en sus territorios especialmente protegidos por la Constitución y la ley. El argumento del desarrollo es muy importante, pero justamente, el reconocimiento de estas autonomías relativas a los grupos étnicos, en el marco del Estado Nación, busca proteger la posibilidad de encontrar formas de desarrollo apropiadas a sus características, tradiciones y necesidades y por ello no puede ser impuesto por los representantes de la sociedad mayoritaria. En este contexto la figura de la consulta previa tiene la finalidad de proteger este contenido estableciendo la concertación con las comunidades para hallar formas de economía y desarrollo que no destruyan su existencia como pueblos. La lectura de las cifras y los efectos del desplazamiento indígena, muchas de ellas intangibles, para el observador que desconoce las dinámicas socioculturales indígenas, lleva a dimensionar la grave situación de los indígenas en situación de desplazamiento forzado. Entre el 2002 y 2006 se desplazaron 57.536 personas pertenecientes a pueblos indígenas que representan aproximadamente el 96% del total de indígenas desplazados en el periodo 1.996-2.006 (ONIC - Sistema de Información de Derechos Humanos SISDHO). En el 2001 se desplazaron 54 indígenas pero en el 2002 se reportó 9.120 desplazados. Durante el 2003 la cifra se redujo a 1.157, pero, en el 2004 la cifra se amplió a 10.519 indígenas desplazados para repuntar en el 2005 a 28.570 indígenas desplazados (SISDHO). Estos datos muestran que el desplazamiento de personas pertenecientes a grupos étnicos indígenas y afro descendientes se ha incrementado sustancialmente en los últimos años, pese a que estas comunidades despliegan un espectro amplio de prácticas de resistencia civil no violenta. Esta contradicción hace necesario pensar más detenidamente las causas del desplazamiento en territorios habitados por estos grupos. Aparte de esta alteración de sus condiciones de vida, los indígenas deben soportar frecuentes confinamientos propiciados por las prácticas de los actores armados. • 28 •
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Las consecuencias intangibles (para el desconocedor de las dinámicas socioculturales de los indígenas) del desplazamiento forzado de los Pueblos indígenas se traducen en fracturas de la organización comunitaria con pérdida de la legitimidad de sus autoridades tradicionales y la consecuente parálisis de sus Planes de Vida donde la educación, la salud, la producción, la justicia, el territorio, los ritos suelen ser elaborados desde la cosmovisión propia de su patrimonio cultural. Arrancados de su territorio, a en el cual forjaron su historia y cultura, sus referentes territoriales y de identidad, se debilitan, llegando incluso a situaciones de vacío existencial. Su autonomía cultural se deteriora y con ella hasta su capacidad de autoabastecimiento alimentario se ve afectada, cayendo en un estado de dependencia que deteriora sus condiciones de vida y anula sus conocimientos agrícolas, de caza y pesca y de medicina ancestrales. El desconocimiento de las especificidades culturales y sociales de los pueblos indígenas y de la condición de sujetos de derechos colectivos por parte de funcionarios públicos durante la audiencia técnica, se traduce en la adopción de acciones equivocadas cuyos impactos ya no son tan difíciles de predecir, pues algunos pueblos ya han sufrido las consecuencias de estas acciones.
Afrocolombianos en medio del fuego En 2007 la población afro-colombiana sigue sufriendo desplazamiento de manera desproporcionada y sus derechos territoriales colectivos siguen siendo socavados a causa del desplazamiento forzado. Según la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, entre enero y septiembre de 2007, alrededor de 17,703 personas fueron desplazadas de 75 municipios en los cuales hay mayoría de población afrocolombiana y están ubicados sus territorios colectivos2. La misma fuente precisa que desde 1997 hasta la actualidad son por lo menos 355,629 personas de comunidades afrocolombianas que han sido desplazadas por la violencia. La cifra puede ser mayor si se tiene en cuenta el subregistro que resulta del rechazo en la inscripción ante el sistema gubernamental y la decisión de las comunidades de no acudir al registro por temor o desconfianza. Igualmente, sigue la relación perversa entre titulación colectiva, la implementación de megaproyectos, los avances de la guerra y el desplazamiento. En la Audiencia de Octubre que la Corte Constitucional convocó para la población afrocolombiana desplazada se escuchó repetidamente sobre casos de de expulsión con fines de apropiación de los territorios para la explotación económica de los recursos naturales, implementación de megapro• 29 •
2- Fuente: Afrodes a partir de cifras publicadas por Subdirección de Atención a Población Desplazada de Acción Social - Sistema de información de Población Desplazada - SIPOD con corte al día 3 de septiembre de 2007 Consultado el 2007/10/12 en http:// www.accionsocial.gov.co/Estadisticas/ publicacion%20septiembre%203%20de%20 2007.htm
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yectos de infraestructura y de agroindustria como palma africana, explotación forestal, explotación minera, imposición de cultivos de uso ilícito, ganadería extensiva y disputa territorial entre los distintos actores armados. También se destaco que las fumigaciones siguen causando desplazamiento de las comunidades afro-colombianas de su territorio. Según el Sistema de Información - SISDHES, en el departamento de Chocó, en lo que va corrido del año 2007 por lo menos 2.260 personas se han visto obligadas a abandonar sus lugares de origen en forma masiva, por causas relacionadas al conflicto armado interno. Los casos más emblemáticos se desarrollan en los municipios de Sipí, Medio San Juan e Istmina. La población que habita el municipio de Sipí continúa bloqueada por las acciones armadas que buscan el control poblacional y territorial a partir de intimidación y los sostenidos enfrentamientos armados entre la guerrilla del Eln y las Llamadas Águilas Negras. La guerrilla se encuentra ubicada en la parte baja del río Sipí mientras las A.U.C. controlan la parte alta del río Sipí y río Garrapata, dejando en medio de esta disputa a la población civil. Los grupos armados no permiten la entrada de víveres ni personas por el río Sipí lo que ha generado un alto desabastecimiento y crisis alimentaria en la zona. Sin embargo, en situaciones coyunturales de conflicto armado, alrededor de 1.010 personas han salido del municipio para resguardar sus vidas y en busca de alimento. Cerca del 34% han sido desplazamientos intraveredales hacia otras comunidades cercanas, constituyéndose flujos migratorios constantes en medio de las hostilidades. En el río Arquía unas 2000 personas de seis comunidades están confinadas por la guerrilla ir y cuando estas personas logran salir, son perseguidas y señaladas como guerrilleros por miembros de la fuerza pública que, en algunas ocasiones los detienen de manera arbitraria. Según el Consejo comunitario Mayor del Medio Atrato - COCOMACIA, estas comunidades no solo tienen restringida la libre circulación sino que la fuerza pública les limita el ingreso de alimentos y medicamentos, argumentando que son para la guerrilla.
3- Fuente: El Tiempo, Noviembre 12, 2007.
En Itsmina, la guerra por la coca entre los grupos paramilitares «Rastrojos y Águilas Negras» ha causado 27 muertos en 2 meses y en agosto los muertos fueron tres veces mas alta que el promedio de otros meses3. Este aumento de violencia es debido a la disputa entre Los Rastrojos, hombres al mando de Wílber Varela, y miembros de las Águilas Negras, por el control de los cultivos de uso ilícito y rutas estratégicas de movilidad como el Cañón de Garrapatas y alrededor de 20 minas de oro en el municipio. El 13 de octubre fueron masacrados seis mineros, en la finca La Matraca en el corregimiento Basurú, de Istmina, a manos de miembros de Los Rastrojos. • 30 •
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En Noviembre hubo un desplazamiento masivo de la comunidad afrocolombiana del corregimiento de Tanguí, después del asesinato de uno de sus líderes y secuestro de una de sus matronas organizativas por la frente 57 de la FARC. La situación que enfrentan las comunidades afrocolombianas de Jiguamiando, Curvarado y Cacarica continúan siendo precaria, con denuncias de la población sobre paramilitares que apoyan empresas palmeras en la zona y amenazan y desplazan a la gente. El 17 Septiembre un supuesto paramilitar intento a asesinar los hermanos Miguel y Gualberto Hoyos, dos líderes de la de la población desplazada de Curvarado en proceso de reasentamiento en su territorio. Además en la Audiencia de la Corte Constitucional se escucho sobre la existencia de fosas comunes en la comunidad de Balsa. La situación ha sido bastante grave también para la población afrocolombiana en Nariño durante el primer semestre de 2007. El desplazamiento más grande del año tuvo lugar en El Charco, empezando el 23 de Marzo con más que 8,500 afrocolombianos desplazados de su territorio colectivo. El desplazamiento ocurrió en medio de la avanzada del Batallón de la Infantería de Marina No. 10 con el objetivo de recuperar los territorios que habían sido tomados por el Frente 29 de las FARC. En la Audiencia de la Corte Constitucional dedicada al tema del desplazamiento de comunidades afrocolombianas para los afro-colombianos la Procuraduría señaló que se había emitido una alerta temprana, que no fue tenida en cuenta ni por las autoridades locales ni nacionales y el resultado fue un éxodo para el que nadie estaba preparado. Las comunidades que hicieron resistencia para proteger sus territorios – una estrategia común de los afro-colombianos – recibieron muy poca atención y su nivel de vulnerabilidad aumentó por las fumigaciones aéreas que han acabado con sus cultivos de pancoger. En el Consejo Comunitario de Comunidades Negras de la Cordillera Occidental de Nariño y Sur del Cauca han ocurrido 12 asesinatos en los últimos 45 días. Aproximadamente el 80% de su población, estimada en 35,000 habitantes han sido desplazados a causa de de los crímenes atribuidos a paramilitares y guerrillas. El caso de Buenaventura sigue siendo grave, con 477 asesinatos este año y denuncias de desaparecidos forzados, tortura y victimas de descuartizamientos. Además el reclutamiento de jóvenes (desde 10 años) por los grupos armados al margen de la ley es común. A pesar de que la fuerza pública ha incrementado su presencia en el puerto (1250 policías y 1000 infantes de marina, según el Comandante de la Brigada Fluvial 8, la situación de orden público no es precisamente de control por parte de las autoridades toda vez que existen barrios bajo el control de grupos al margen de la ley. • 31 •
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V. Mujeres víctimas de desplazamiento Los diferentes sistemas de información existentes coinciden en que la proporción de mujeres y niñas en situación de desplazamiento supera con creces más de la mitad del global de la población desplazada: Pastoral Social registra el 50,5%4, para Codhes el estimado histórico alcanza el 55%5, para el gobierno6 es del 51,6% (con corte del 30 de octubre del 2007). A la hora de revisar este tipo de cifras se ha de tener cautela ya que muchas mujeres desplazadas quedan en la invisibilización toda vez que no solicitan atención al gobierno o, por dificultades del sistema de registro, no son incluidas (desplazamiento intraurbano, desplazamiento a goteo, o pertenecen a regiones distantes con mínima infraestructura estatal como el Amazonas de las cuales poco se sabe etc.). Teniendo en cuenta este aspecto, algunas organizaciones de mujeres plantean que alrededor de 75% de la población en situación de desplazamiento son mujeres y niñas.7
4- Según el RUT con corte el día 30 de junio de 2007. 5- www.http://www.accionsocial.gov.co/Estadisticaspublicacion%20oct%2030%20de%20 2007.htm 6- Idem anterior. 7- Observatorio de los derechos humanos de las mujeres en Colombia. Red Nacional de Mujeres. Informe de derechos Humanos de las mujeres en Colombia: Las invisibles. Mujeres desplazamiento y política pública 2002-2005. Observatorio de los derechos humanos de las mujeres en Colombia. 2006 8- Según las zonas las causas del desplazamiento son variadas o actúan en conjunto. 9- Sentencia T-025 y diversos autos posteriores. 10- Tanto a cerca del caso Colombiano, como una cuestión que se repite en todas las mujeres del mundo que han tenido que vivir situaciones de desplazamiento. 11- Datos correspondientes al año 2005 % de hogares con jefatura femenina: Codhes plantea que el 32,4% de la población desplazada corresponde a jefatura de hogares femeninos, según Pastoral social corresponderían el 40,6% y, según el gobierno el 48% de los hogares.
Lo que nos relevan estos porcentajes es que el impacto de las dinámicas de conflicto armado, económicas y de fumigaciones8 afectan principalmente a las mujeres y niñas. Por tanto, el conjunto de servicios existentes de protección y atención a la población en situación de desplazamiento, tal y como dictamina la Corte Constitucional9 tiene la obligación de ofrecer una actuación diferencial y adecuada que restablezca los derechos perdidos de las mujeres a partir de la situación de desplazamiento vivida. Pero, profundizando en las consecuencias del desplazamiento en las mujeres, existe un consenso internacional 10 acerca de la gran magnitud e intensidad de su impacto en las diferentes facetas de su nueva vida. Un elemento de fondo y que plantea una diferencia radical de este impacto entre sexos, es el marco patriarcal del contexto en el que se estructuran la mayoría de las sociedades actuales, entre ellas la colombiana. Ello afecta doblemente a la mujer, por ser mujer y desplazada, y triplemente si, además es indígena o afrocolombiana. Por un lado, los roles mayoritariamente asumidos por las mujeres (de subordinación a los hombres en los diferentes aspectos como titularidad de tierras, vivienda, documentación, crédito, educación, inserción laboral etc.) les dificulta el acceso a sus derechos que le corresponden como población desplazada. Sobre todo cuando falta el marido/compañero. El índice de jefatura femenina se da en casi la mitad de los hogares en situación de desplazamiento11. • 32 •
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Por otro lado, ante esta nueva situación de desplazamiento las mujeres continúan siendo, mayoritariamente, las responsables del cuidado y de la búsqueda y suministro de la alimentación, alojamiento, medicinas, etc. para su familia (hijos/as y ancianos/as, enfermos), pero en condiciones de mayor dificultad de acceso y verificación de su situación y reclamo de sus derechos ante las administraciones territoriales pertinentes. Durante el recorrido del desplazamiento y en las zonas receptoras donde nuevamente se instalan las mujeres se ven afectadas por bloqueos, retenes o control de los víveres practicados por los actores armados, militares o grupos ilegales. Ello afecta su seguridad alimentaria e integridad física.12 Otro efecto desproporcionado del desplazamiento para las mujeres se da en el ámbito de la salud sexual y reproductiva, donde está totalmente comprobado que las mujeres en situación de desplazamiento poseen mayor fecundidad, embarazo precoz y exposición a abortos que el promedio nacional13. A modo de ejemplo, el 30% de mujeres embarazas desplazadas aseguraron no haber recibido ningún tipo de atención prenatal.14 Pero a pesar de esta situación, el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD), no genera una respuesta que facilite una atención adecuada y precisa en la fase de ayuda humanitaria y de estabilidad socioeconómica, en este ámbito de salud sexual y reproductiva. Un grave impacto que las mujeres viven en su situación de desplazamiento, aunque, a veces es la causa del mismo, es la violación sexual. A pesar, del silenciamiento y difícil registro de este delito reconocido como crimen de guerra15, resultan alarmantes los siguientes datos. Por un lado, según un estudio de Profamilia (2006) el 28,3% mujeres desplazadas fueron forzadas a tener relaciones sexuales con desconocidos, frente al 20,6% de mujeres que han sufrido violencia sexual a nivel nacional.16 Y, por otro lado, en los registros de la ONIC17, en su contabilización de las violaciones e infracciones cometidas contra pueblos indígenas durante 2005, llama la atención el elevado número de violaciones sexuales, que constituye la séptima más frecuente entre 12 categorías (por encima de homicidios /muertes por minas antipersonales, desaparición forzada, reclutamiento forzado, secuestro, y tortura). Estos datos alertan por sí solos e indican, únicamente, la base de un cono y no su punta. Reflejan una práctica sistemáticamente aplicada antes y durante la situación de desplazamiento de la población (causa y consecuencia) por todos los actores del conflicto armado colombiano (militares, paramilitares, reinsertados y guerrillas): la violación sexual como arma de guerra que humilla, avergüenza y derrota simbólicamente al contrario. • 33 •
12- Estas prácticas han sido habituales a lo largo del año en población que se ha tenido que desplazar en el Choco, Nariño, Putumayo, parte de Antioquia. 13- Según el estudio Ojeda. G y Murad R. «salud sexual y reproductiva en zonas marginadas». Situación de las mujeres desplazadas 2005. informe de profamilia. USAID junio 2006: fecundidad: Mujeres desplazadas promedio de 4’2% de hijos por mujer y el promedio nacional fue de 2,4; embarazos precoces: El 23,9% de mujeres desplazadas entre 13 a 19 años alguna vez estuvo embarazada, cifra que supera el promedio nacional de 20,5%. El 22’9% de las mujeres desplazadas sufrieron aborto sufrieron frente al promedio nacional que fue de 17,5% 14- Idem anterior. 15- Reconocido por el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, CPI y por el Artículo 8 del estatuto en la legislación Colombiana. 16- Estudio Ojeda. G y Murad R. «salud sexual y reproductiva en zonas marginadas. Situación de las mujeres desplazadas 2005. informe de profamilia. USAID junio 2006 17- Organización Indígena Colombiana. Los pueblos indígenas de Colombia continúan en la mira de los verdugos. ONIC. Bogotá 2006. A pesar de que no detallan si fueron causa o consecuencia de desplazamiento,
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Las zonas con niveles altos de militarización (sea por intereses económicos de la zona como por enfrentamientos armados) y donde se irrespeta más el derecho internacional humanitario son contextos donde se suele dar esta práctica de forma sistemática (Putumayo, Nariño, Chocó, Urabá, especialmente, entre otros)18. De la misma forma, en las actuales versiones libres de los paramilitares este tipo de delito apenas es enunciado (de 80.000 denuncias que hoy se registran en la Fiscalía General de la Nación en el marco de la Ley de Justicia y Paz, sólo 21 señalan delitos de violencia sexual)19 a pesar de que Mancuso confirmó que era una práctica sistemática en el accionar militar de sus bloques. Otros casos de abuso, maltrato y violación se registra en los lugares de llegada de la población desplazada. Las condiciones que precipitan la existencia de este delito son varias y diferentes: el hacinamiento de los albergues donde se instalan los desplazados durante la fase de AHE, la falta de viviendas dignas asignadas a las familias y la falta de un trato diferenciado por parte de la falta de enfoque diferencial de género en la actuación de los funcionarios encargados de la atención. Por otra parte, influye la crisis económica que obliga a las mujeres a buscar diferentes parejas para solucionar el problema de la alimentación para sus hijos/as, a pesar de que representen o sean un peligro para sus hijos e hijas. La respuesta del SNAIPD en relación a este delito se evidenció, en las diferentes audiencias organizadas por la Corte Constitucional con diferentes sectores poblacionales en situación de desplazamiento. Ya que no se percibió un abordaje comprometido e integral respecto a la violación sexual, en cuanto a su registro, no existe una atención adecuada de confianza y respeto que permita a la superviviente relatar este delito y ser registrado.
18- Informes sobre las zonas donde la Ruta Pacífica y OFP han realizado diferentes movilizaciones de mujeres 19- Mesa Nacional de Incidencia por el derecho a la verdad, la justicia y la reparación con perspectiva de género. Análisis sociodemográfico de las víctimas del conflicto armado: brechas de género. IMP 2007. 20- Idem, Informes elaborados por CasaMujer y Sisma Mujer para la audiencia de mujeres organizadas por la Corte Constitucional. Mayo
Muchas veces, la mujer relata todo el serial de abusos y agresiones cometidos a su familia y se olvida de los propios. Por otro lado, los funcionarios ante la información relatada por la mujer desplazada, de múltiples y diversas agresiones graves a ella y a su familia, la violación sexual o cualquier abuso corporal sufrido en primera persona, pasa a recibir una categorización secundaria. Los programas específicos dirigidos a este tipo de supervivientes que les faciliten una atención integral psicosocial son mínimos20. En cuanto a la mayoría de alojamientos facilitados a las familias no incorporan estrategias de prevención de este tipo de delito. En cuanto al ámbito judicial de su tratamiento, son delitos que quedan en la impunidad y los pocos casos que siguen su curso jurídico las víctimas no reciben ningún tipo de protección. Así mismo, no existe ningún programa de reparación • 34 •
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para mujeres desplazadas y menos para aquellas que han sido supervivientes de violación sexual. La esclavitud sexual y la promoción de la prostitución, especialmente promovida por parte de los paramilitares (aunque también por actores de empresas instaladas en las zonas), es otro impacto que viven las mujeres tanto como consecuencia del desplazamiento como en el momento en que llegan a la nueva zona receptora sin apoyo institucional para ubicarse de forma digna. En los departamentos de la frontera Colombo Ecuatoriana se encuentra este tipo de expresión de violencia en forma alarmante. En Nariño las mujeres cuentan como con los cultivos de uso ilícito llegan los actores armados y con ellos la promoción de la prostitución y la esclavitud sexual. En el departamento de Putumayo, en zonas como Orito y la Hormiga también se dio este fenómeno con anterioridad21: Otro tipo de impacto, relacionado con el anterior, que en algunas ocasiones recibe la mujer en situación de desplazamiento al llegar al nuevo lugar receptor son todas las prácticas relacionadas con la regulación y control social de la vida cotidiana por parte de un actor armado o económico. Este concepto se traduce en imposición de conductas, castigos, y prácticas sociales relacionadas con la violación sexual y por motivos de género. Se agudizan en líderes mujeres (también hombres) de organizaciones de población desplazada. Estas conductas, se han observado en diferentes ciudades receptoras de desplazamiento en los departamentos, entre otros, del Putumayo, Chocó, Nariño, Magdalena Medio, Urabá22. Las autoridades gubernamentales encargadas de la atención de la población desplazada, tampoco registran ni protegen a las mujeres (ni hombres) que reciben este tipo de agresiones en la zona receptora. Y, finalmente, otro tipo de impacto que particularmente viven las mujeres indígenas y afrocolombianas producido por el desplazamiento es, por un lado, su desarraigo territorial (físico, y en ocasiones jurídico23) cuando el territorio es parte de su cosmovisión de vida. Por otro lado, la pérdida cultural y de su organización comunitaria (autoridades políticas y religiosas, medicina tradicional, etnoeducación etc.). Estos elementos generan un impacto destacable en la mujer perteneciente a grupos étnicos ya que asume los roles tradicionales de transmisión cultural y vive con mayor subordinación dentro del grupo. Tampoco existe una respuesta eficaz del SNAIPD para la atención adecuada y ajustada a las necesidades y derechos de las mujeres indígenas y afrocolombianas (en general para los grupos indígenas y afrocolombianos). • 35 •
21- E Informe Ruta Pacífica y OFP en el marco de su última movilización en e día 23/10/ 2007),El Tiempo, 5/08/2007 22- Informes sobre las zonas donde la Ruta Pacífica y OFP han realizado diferentes movilizaciones de mujeres. 23- El caso del Alto Naya, entre otras.
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Algunos casos emblemáticos de grupos étnicos en situación de desplazamiento, que desbordan la institucionalidad son los siguientes: desplazamiento del grupo étnico Awa que a fecha del 18 de septiembre 2007 fueron desplazados aproximadamente 1200 indígenas por enfrentamientos del Ejército Nacional y la Guerrilla de las Farc24. 128 familias de la comunidad afrocolombiana del corregimiento de Tanguí, jurisdicción del Medio Atrato, que se vieron obligadas a desplazarse después de que el 7 de noviembre presuntos miembros del frente 57 de las FARC ingresaran al corregimiento y secuestraran en su vivienda a la señora Bonifacio Caicedo Valoyes, de 59 años de edad. Por esta misma razón, otras 82 personas pertenecientes a 15 familias de una comunidad cercana a Tanguí también se desplazaron hacia Quibdó.25 Todo este conjunto de impactos que reciben las mujeres en situación de desplazamiento (causa o consecuencia) exige al Estado,, tal como lo dictamina la Corte Constitución y orienta ACNUR26, diseñar y aplicar territorialmente una política diferencial basada en los derechos de las mujeres que les ofrezca una protección y atención que garantice su seguridad humana.
24- Codhes (25 /11/2007) 25- Codhes (16/11/2007) 26- Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los refugiados. Balance políticas públicas de prevención, protección y atención al desplazamiento interno forzado en Colombia Enero 2004-abril2007. ACNUR 2007.
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Anexos
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Análisis del componente financiero de la política pública de atención al desplazamiento 2002 - 2010
Este estudio fue elaborado por EDWIN MANUEL TAPIA GONGORA, administrador público de la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, candidato a máster en análisis de problemas políticos, económicos e internacionales contemporáneos del Instituto de Altos Estudios para el Desarrollo de la Universidad Externado de Colombia, docente del Área de Pensamiento de Administración Pública de la ESAP e investigador del Aérea de Políticas Públicas de CODHES. La investigación se realizó con el apoyo de la OXFAM GB en Colombia. Las opiniones y afirmaciones son responsabilidad de CODHES y no comprometen a la agencia donante.
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El componente de financiación de la atención al desplazamiento forzado es una variable central para valorar el compromiso gubernamental en la prevención de sus causas y en la protección, atención, restablecimiento de derechos y reparación de las víctimas.
Presentación
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La inversión presupuestal es determinante en la construcción de una política pública sobre desplazamiento que requiere, además de voluntad política, un marco institucional eficiente, mecanismos de rendición de cuentas e indicadores que permiten medir su eficacia en términos de derechos resarcidos a la población desplazada y garantías de sostenibilidad hasta la superación definitiva de esta manifestación de la crisis humanitaria y de derechos humanos en el país. Desde 1997, cuando se aprobó la primera Ley que reconoció el desplazamiento forzado y trazo lineamientos de una política de atención, el comportamiento de la inversión presupuestal ha sido variable y está determinado por factores como los cambios de gobierno o el mayor o menor incremento de la cooperación internacional. A partir de 2004, año en que la Corte Constitucional emitió la Sentencia T 025 se registra un incremento notorio en la inversión presupuestal que denota un progresivo esfuerzo financiero nacional consistente en la recomposición de los recursos de inversión social ejecutados sectorialmente para que den cabida a actividades exclusivamente para personas en situación de desplazamiento1. Sin embargo, persiste el carácter multisectorial de la política de atención (principalmente en el componente de estabilización socioeconómica), lo cual lleva a que un análisis detallado del esfuerzo presupuestal deba abordar una diversidad de marcos financieros sectoriales. En el año 2005, en el marco del cumplimiento de la Sentencia T-025 el gobierno nacional emite el documento Conpes 3400, en este se adopta una política financiera para atender a las personas en situación de desplazamiento (5,1 billones entre 2005-2010) y cumplir los mandatos de la citada sentencia judicial, pues visibiliza los compromisos de coberturas sectoriales y recursos financieros a cargo de las entidades del nivel nacional (70% del plan) y del territorial2 (30%). • 45 •
1- «Es necesario en el ámbito presupuestal continuar avanzando de manera específica, sostenida y eficiente en la superación del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentenciaT-025 de 2004. Para ello, la Corte dispuso que es preciso que (I) los esfuerzos concretos en el ámbito presupuestal realizados por la Nación, y en particular por los organismos públicos responsables de la política de atención de la población desplazada fueran específicamente identificados y medidos, y (II) que se haga una descripción explícita de la prioridad asignada por cada organismo a la atención de la población desplazada, de tal manera que exista claridad acerca de los recursos asignados por cada entidad a la atención de la población desplazada y no se confundan tales recursos con los asignados a la población vulnerable en general.» Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, Comunicado de prensa, órdenes finales para el cumplimiento de la Sentencia T 025 de 2004, Bogotá Septiembre 13 de 2005. 2- Por territorial se entenderá en este texto, el ordenamiento político-administrativo que asumen las entidades que conforman los niveles subnacionales de gobierno. La noción de entidades territoriales, es el término genérico con que se denotan las alcaldías, gobernaciones, distritos y resguardos indígenas y su nivel descentralizado (empresas industriales y comerciales, sociedades de economía mixta, sociedades públicas y establecimientos públicos). Sobre la organización territorial ver al respecto la Ley 489 de 1998.
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3- En adelante se denotara como PND 2007 – 2010. 4- …»La recentralización de los recursos de la política social y la concentración del manejo social de los pobres en el Ejecutivo se justifica por parte del gobierno con base en varios factores: 1. La supuesta incapacidad de las entidades territoriales para atender las necesidades sociales de los pobres, desconociendo que a esta situación se llegó como producto del desfinanciamiento local impuesto por el recorte de transferencias en 2001; 2. Los publicitados niveles de corrupción que se dan en una parte importante de las entidades territoriales, desconociendo no sólo los impactos que los grupos que apoyan al Presidente han tenido en la apropiación parapolítica de las instituciones y presupuestos locales sino también que un volumen importante de la corrupción se presenta justamente en el nivel central (DAS, Invercolsa, Incoder, para mencionar sólo algunos casos), y 3. La imagen que el Presidente, a través de los consejos comunitarios y con el apoyo de los grandes medios, se ha construido como gobernante eficiente, enérgico, trabajador y con capacidad ilimitada para atender las necesidades de los pobladores, incluidas las más elementales y de los poblados más alejados, y, por tanto, sería merecedor de ser él quien atienda los reclamos y demandas de los más vulnerables». Yépez, Alberto. «Colombia: De derechos ciudadanos a subsidios focalizados». Artículo publicado en «Le monde Diplomatique». No. 58. Edición Colombia». Bogotá. Colombia. Julio de 2007. 5- … «Esta forma de argumentación y legitimación mediante las cifras, como ha demostrado Stanford (2004), tiene una finalidad política clara y es la de visibilizar estadísticamente la problemática que el gobierno quiere reconocer y atender oficialmente desde la política pública, sobre la base de conceptualizaciones y metodologías restringidas o al menos no tan amplias como exige un fenómeno como éste. Restricciones que van desde la conceptualización sobre la condición de desplazado (por ejemplo, desconocimiento del estatus de desplazados para quienes huyen de zonas de fumigación de cultivos o quienes retornan rápidamente, o personas que son reclutadas forzosamente, o personas que solicitan no ser incluidas por temor a ser visibilizados como objetivos militares, entre otros, o personas que se desplazan forzadamente dentro de una ciudad), hasta los períodos reportados, estimaciones y sitios en los que se efectúan y validan los registros». Jaramillo Marín, Jefferson. «La política pública sobre atención a población desplazada en Colombia. Emergencia, constitución y crisis de un campo de prácticas discursivas». Contenido en la revista «Tabula Rasa». Bogotá. Colombia, No.6. Enero-junio. 2007.
Pero dos años después de emitido el Conpes 3400 y no obstante que una parte importante de los supuestos allí consignados han sido superados por la realidad (como el número de personas a atender), sus cálculos y proyecciones fueron retomados y soportan las metas de atención planteadas para el periodo 2007-2010 en el Plan Nacional de Desarrollo “Estado Comunitario: Desarrollo Para Todos”3. Este plan establece un marco programático-financiero fragmentado en tres visiones: (I) Continua con la línea, esbozada en el Plan Nacional de Desarrollo 20022006 de subsumir la prevención al desplazamiento dentro de la política de seguridad, lo cual implica que se presuma que los gastos en seguridad son inversión en prevención del desplazamiento. (II) Produce una centralización de la gestión de los principales programas asistenciales en cabeza de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social-, con lo cual esta oferta pública tiende a formar parte de la agenda social Presidencial4. (III) Los programas orientados a la estabilización socioeconómica tienden a financiarse principalmente con los recursos de los programas sociales regulares, ajustándolos de tal manera que incorporen estadísticamente a las personas desplazadas. Esta forma de “redistribución” de recursos del presupuesto genera una tensión entre población vulnerable por pobreza y población en situación de desplazamiento. Esta situación se replica en el nivel territorial, pues los gobiernos regionales deben dar cuenta del 30% de los 4.1 billones que cuesta el plan de atención fijado en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 y al mismo tiempo atender su déficit de coberturas para la población vulnerable, pero el monto global de recursos disponibles no aumenta. Para el periodo 2007-2010 el gobierno nacional plantea un paradójico ejercicio de fijación de política pues pretende conciliar dos posturas contradictorias: por un lado, vía la “argumentación por los números”5 intenta mostrar la existencia de un significativo esfuerzo programático-financiero para superar el déficit de atención que visibilizó la Corte Constitucional en la Sentencia T-025, y por el otro, difiere hasta el 2010 el ajuste de la oferta pública sectorial para que de cuenta de los criterios de goce efectivo de derechos que solo hasta julio de 2010 se tendría una plena caracterización del estado de avance, estancamiento o retroceso en el goce de los derechos vulnerados y se podrían a evaluar los ajustes necesarios en las políticas de atención. Este estudio busca dilucidar las principales características del componente financiero de la atención al desplazamiento forzado en los ámbitos nacional y territorial, así como los presupuestos planteados entre los años 2004 • 46 •
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a 2010. El documento se divide en dos capítulos: en el primero, se presenta la estructura programático-financiera de atención al desplazamiento forzado nacional dispuesta para el periodo 2002-2010; en el segundo se presenta la dinámica de atención territorial configurada a partir de los tipos de intervenciones en las regiones y el financiamiento de la respuesta por los gobiernos territoriales.
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I. ANÁLISIS FINANCIERO DE LA POLÍTICA NACIONAL DE ATENCIÓN AL DESPLAZAMIENTO FORZADO La atención al desplazamiento forzado por su naturaleza multisectorial es producto del cruce de una diversidad de enfoques y trayectorias de política que no necesariamente están articulados a los esquemas organizacionales dispuestos en la Ley 387 de 1997 o el Decreto 250 de 2005. Esto implica una doble lectura y análisis de fuentes y uso de recursos. El análisis preliminar de los programas ofertados entre 2002 –2007 en materia de estabilización socioeconómica muestra que una parte significativa corresponde a políticas sectoriales instauradas en la década de los noventa, las cuales para el periodo 2007–2010 tienen significativas ampliaciones de coberturas (universalización de la afiliación al sistema público de salud y ampliación de cupos en los colegios públicos). Esta política se financia principalmente con los recursos de las Participaciones en los Ingresos Corrientes de la Nación –PICN. Otra parte, tiene relación con los programas de atención asistencial que son una continuación de iniciativas establecidas en la administración Pastrana (1998-2002) y que tienen un carácter transitorio para atender los momentos iniciales de la crisis. Estos programas se financian principalmente con recursos de crédito internacional y se prolongan hasta Familias en Acción. Para los años 2007-2010, la perspectiva financiera esta definida en el nuevo PND y dado que este no implica significativos giros en cuanto al enfoque de la política y las asignaciones sectoriales definidas en el Conpes 3400, emergen preocupaciones sobre este plan. Por ejemplo, la intención de soportar la atención en enfoques de política social de corto plazo conduce a priorizar la gestión de la crisis y la administración de la pobreza y no a su superación.
En este capítulo se analizará la dimensión financiera de la política de la Nación en materia de atención al desplazamiento forzado desde cuatro campos de debate: 1) La estructura programático-financiera que se configura en • 48 •
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el periodo 2002-2006; 2) El diagnóstico sobre la situación de las personas en situación de desplazamiento entre 2002-2006; 3) La oferta programático-financiero para el periodo 2007-2010 y; 4) Las posibilidades de rendición de cuentas y evaluación de la gestión en la atención al desplazamiento forzado desde un enfoque de derechos. 1. Estructura programático-financiera de la atención al desplazamiento forzado en el periodo 2002-2006 A fines del año 2002, la política de atención a población en situación de desplazamiento se desarrolla en el complejo escenario configurado por el cruce de tres políticas gubernamentales: seguridad democrática6, ajuste fiscal7 y renovación de la administración pública8. Estos eventos llevaron a que durante los primeros 16 meses de la administración Uribe Vélez, se mantuviera el ritmo irregular y cíclico de financiamiento de la atención que se observaba desde 1995 y que implicaba, el periódico cambio en el monto de asignación, por lo que se pasaba de crecimientos a decrecimientos de un año a otro en los recursos disponibles de las entidades del nivel nacional. El gráfico 1 ilustra esta situación. Grafico 1. Comportamiento de la asignación de presupuesto para la atención al desplazamiento forzado entre 1995-2007
Fuente: Consejo Nacional de Política Económica y Social. “Documento Conpes 3400” para los años 1995-2006 y para el año 2007. Los datos corresponden al Departamento Nacional de Planeación Nacional –DNP-. Y fueron tomado del “Informe de verificación de cumplimiento a la Sentencia T-025 de 2004”. Bogotá. Colombia. Octubre de 2007. Elaboración CODHES
En razón de estas dinámicas presupuéstales, se configuró un acumulado negativo de personas no atendidas y personas por atender cada año, de tal manera que colapsó la respuesta gubernamental, tal y como lo confirmó en 2004 la Corte Constitucional cuando sentenció: • 49 •
6- Ley 812 de 2003, Plan Nacional de Desarrollo 2003 –2006. «Hacia un Estado Comunitario». 7- El 15 de enero de 2003, el Fondo Monetario Internacional ratificó un Acuerdo de Derecho de Giro (Stand-by) con el gobierno nacional de Colombia por dos años, por una suma total de 1.500 millones en Derechos Especiales de Giro (DEG) (aproximadamente USS 2.100 millones) para utilizarlos en caso que el gobierno requiriera divisas para el pago de la deuda externa y no las poseyera. 8- Mediante la Ley 790 de Diciembre de 2002, se entregaron facultades especiales al Presidente de la República para modificar la estructura organizacional de la administración del Gobierno Central. La reestructuración apuntaba a la supresión de cerca de 40.000 cargos dentro de los cuales 30.000 serian de personas que se jubilen en el periodo 2003-2005, las cuales no serian reemplazadas y 10.000 serán retirados directamente.
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“La existencia de un estado de cosas inconstitucional en la situación de la población desplazada debido a la falta de concordancia entre la gravedad de la afectación de los derechos reconocidos constitucionalmente y desarrollados por la ley, de un lado, y el volumen de recursos efectivamente destinado a asegurar el goce efectivo de tales derechos y la capacidad institucional para implementar los correspondientes mandatos constitucionales y legales, de otro lado”9.
Por otra parte, en el año 2003, la gestión de los programas de atención se ve afectada por la reestructuración de la administración pública nacional que se adelanta en desarrollo de la Ley 790 de 2002, que implicó un periodo de interinidad en las entidades mientras se conocía que organizaciones continuaban, con lo cual en este año se produce como efecto práctico, el rezago10 en la ejecución de los programas y proyectos para las personas en situación de desplazamiento. Además, no hubo claridad sobre las responsabilidades en la atención o de los trámites para acceder a la oferta pública11. En 2004 con la Sentencia T-025 se genera un quiebre institucional y financiero en la atención al desplazamiento, que se expresa en la modificación de contenido y financiero de varios programas sociales regulares para que den cuenta de manera explícitas de las personas en situación de desplazamiento. También se manifiesta en la adopción del Documento Conpes 3400 de noviembre de 2005 que rompe el ciclo de reducción de presupuesto y da paso a una tendencia creciente en materia presupuestal (ver gráfico 1).
9- Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-025. Bogota Enero 22 de 2004. Página 68. 10- ...»Desde la fusión del IFI con Bancoldex, la ejecución de proyectos productivos en el ámbito rural ha sido inexistente, pues la segunda entidad heredó los activos y pasivos de la primera, pero no sus funciones. En este sentido, en el momento presente no existe ninguna entidad que haya asumido la responsabilidad de ejecutar proyectos productivos en las ciudades». Corte Constitucional de Colombia. Anexo No. 5 de la Sentencia T-025. Página 273. 11 - ...»A las distintas solicitudes presentadas ante las entidades encargadas de atender a la población desplazada, los demandantes han recibido alguna de las siguientes respuestas como justificación para no conceder el beneficio al que aspiraban:...5. Que la entidad encargada de atender su solicitud se encuentra en liquidación;...9. Que la política de auxilios para vivienda fue modificada por el gobierno nacional y transformada en una política de créditos para vivienda de interés social, y debe presentar una nueva solicitud ante las entidades encargadas de otorgar los créditos». Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-025. Página 16.
En materia de programación financiera, el Conpes 3400 implica un interesente ejercicio de costeo de la atención (3,9 billones) y establece el esfuerzo financiero a cargo de las entidades nacionales (2,9 billones) y las territoriales (990 mil millones) para el periodo 2007 –2010. Dos años después de este ejercicio, el gobierno nacional en la programación financiera de la atención al desplazamiento forzado para el periodo 2007–2010 del nuevo Plan Nacional de Desarrollo, retoma las cifras del documento Conpes 3400. No obstante, es evidente una limitación en cuanto a su pertinencia dado que: La valoración no expresa un costo por persona en términos de la variable goce efectivo de los derechos y; El universo de personas que cubre el PND 2007-2010 es inferior al que se encuentra incorporado en el registro oficial, con lo cual se generan dudas sobre la suficiencia de los recursos y las bases sobre las cuales se hace la estimación. En estas circunstancias es necesario analizar cómo juegan estas variables cuantitativas y cualitativas en la pertinencia de los programas y presupuestos programados para el periodo 2007-2010, dado que en estos años no sólo esta en juego la atención que por ley tienen derecho a estas personas, sino el subsanar el histórico déficit de atención que configuran el llamado Estado de Cosas Inconstitucional –ECI• 50 •
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1.1. Variables cuantitativas y cualitativas no incluidas en el ejercicio de formulación de la política para el periodo 2007–2010 El ejercicio de trasponer los planteamientos del Conpes 3400 implicó dejar de lado en la formulación de las políticas de atención, importantes elementos de tipo cualitativo frente a la situación de las personas víctimas de desplazamiento. Si bien, estas políticas no eran tan claramente visibles en el momento de elaboración del citado documento, su ausencia se ha hecho más notoria en la formulación del PND y hoy en día juegan un rol en la discusión sobre el restablecimiento de derechos de la población en situación de desplazamiento y la superación del ECI. Esta situación se evidencia en: 1-
El incremento en el universo de personas a atender sobre el que se hizo el ejercicio del Conpes 3400. En efecto, la cifra se ha ampliado desde diciembre de 2005 a la fecha, en el documento Conpes se parte de un universo de 1.706.236 personas registradas, pero a agosto de 2007, la cifra oficial ya superaba los 2’224.931, por ende hay un déficit de más de 500.000 personas no contempladas en las metas de cobertura. El problema de la base poblacional sobre la que se hace la formulación programática no es un asunto secundario, pues implica que la oferta y presupuestos asignados no reflejan el universo real de personas que demandan la atención. Es cuestionable que se usen las cifras del registro oficial para afirmar que el desplazamiento está en vías de desaparecer y al mismo tiempo no se usen estos datos en el cálculo de las personas a atender, puesto implica restringir el acceso a la oferta pública. El gobierno nacional proyectó en su informe a la Corte Constitucional de Agosto de 2006, que en diciembre de 2005 habrían 126.671 personas12 en situación de desplazamiento en ese año, sin embargo el propio registro oficial establece que para esa fecha hay 228,389 personas13, es decir, la proyección sobre la que se fijó el esfuerzo financiero presenta un desfase de 101,718 personas, equivalente al 45% del total de personas registradas por el sistema oficial. Sin embargo, el presupuesto y la oferta no se ajustan, con lo cual estas quedan en el limbo un alto número de personas desplazadas, es decir, por fuera del goce efectivo de derechos que exige la Corte Constitucional.
2-
La eliminación de los límites de tiempo a que estaba circunscrito la provisión de la Atención Humanitaria de Emergencia –AHE-. Con la Sentencia C-278 la Corte Constitucional abolió el tema de la temporalidad de tres meses prorrogables por otros tres, como el periodo en que la persona recibiría esta oferta, por ende el supuesto de una AHE por 4.5 meses, sobre el cual se realizó el ejercicio del costeo de esta fase deja de ser válido y en consecuencia los valores programados de lejos son insuficientes para lograr las metas de cobertura poblacional y temporal necesarias14. • 51 •
12- «Sentencia T-025 de 2004. Cumplimiento Auto 218 del 11 de agosto de 2006». Bogotá. Septiembre de 2006. 13- Subdirección de Atención a Población Desplazada. Registro Único de Población Desplazada –RUPD- SIPOD. Disponible en http:// www.accionsocial.go v.co/Estadisticas/ publicacion%20agosto%206%20de%202007.htm 14- Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Departamento Nacional de Planeación. Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. Op cit. Ver los cuadros 1 «Cálculo de costos de la Fase AHE» y 2 «Bases de Cálculo del componente de AHE a cargo de la Acción Social». Páginas 4 y 5.
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3-
Los servicios sociales costeados en el Conpes 3400 no cubren el total de los 12 derechos sobre los que la Corte Constitucional piensa adelantar un seguimiento vía indicadores de goce efectivo (Auto 109 de Mayo de 2007). La propuesta programática del PND no fija una línea de política de las implicaciones de lo dispuesto por la Corte Constitucional en sus Autos, es así que frente a derechos como la vida, integridad, reunificación familiar y reparación, no es claro como serán realizados desde la oferta sectorial que fija el Conpes 3400 y el PND 2007-2010, en particular frente al derecho a la reparación no hay si quiera una programación presupuestal para este cuatrienio.
4-
La oferta de servicios no incorpora variables diferenciales. Los programas a financiar se constituyen con el paquete estándar que conforma la política social regular, a saber: POS-Subsidiado en salud, solución de vivienda que se financia mediante el subsidio de Vivienda de Interés Social –VIS-, generación de ingresos según las reglas de la política de crédito subsidiado, entre otros.
1.2. Situación del desplazamiento forzado en el periodo 2002-2006. El discurso oficial se basa en la tesis según la cual la política de seguridad democrática garantiza una reducción del número de personas desplazadas en Colombia en los últimos cinco años e insiste en una relación mecánica entre el control militar y policial del territorio y la reducción del desplazamiento. 15- Ver al respecto. Departamento Nacional de Planeación nacional. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010. Bogotá. Colombia. Documento sin fecha. Disponible en http:/ www.dnp.gov.copaginas_detalle.aspx?idp=906 16- «Las directrices de política son mandatos que permiten orientar las acciones gubernamentales del funcionariado estatal y de los grupos sociales que resultan afectados por el hacer u omitir del estado, consignados en los mencionados mandatos. Las directrices de política son decisiones que se estabilizan en dispositivos de diferente naturaleza, algunos de ellos son normas jurídicas marco, planes y programas estatales indicativos, directivas, entre otros: Las directrices de política pueden expresarse en términos de lineamientos , principios reguladores de objetivos , entre otros; su estabilización implica que con ellos se cierran en buena medida , los debates y negociaciones orientados a caracterizar el problema socialmente relevante y el diseño mismo de directrices». Lozano, Alejandro. «El juego de las políticas públicas. Aspectos sobre diseño e implementación». Contenido en «Fundamentos de políticas públicas». Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derechos y Ciencias Políticas y Sociales. Departamento de Ciencia Política. Bogotá Junio de 2007. Páginas 112 y 113.
Con esta premisa, la asignación de recursos en materia de prevención del desplazamiento es muy reducida pues se asume que el gasto en defensa y seguridad es equivalente a gasto en prevención y, en consecuencia la financiación de estrategias alternativas como la protección de población civil en medio del conflicto, es marginal o inexistente. El gráfico 2, muestra la distribución del gasto en atención al desplazamiento para el periodo 1995-2004. Por lo anterior, no es de extrañar que en el análisis oficial del comportamiento del desplazamiento15, se presenten importantes diferencias en relación con la expulsión y llegada de personas víctimas de desplazamiento forzado, lo que pone en entredicho la capacidad de de respuesta oficial y cuestiona la validez de las directrices de política16 en materia de prevención y restablecimiento de derechos de la población desplazada para los el período comprendido entre 2008 y 2010 La situación puede ser más grave en materia de la eficacia de los programas oficiales si se tiene en cuenta que hay un nivel de subregistro del sistema oficial que, según la Procuraduría General de la Nación supera el 30% y en los estudios en terreno realizados por CODHES alcanza un promedio del 50%. • 52 •
Documentos CODHES No. 8 Gráfico 2 Distribución Porcentual del gasto en atención al desplazamiento forzado. Periodo 1995-2004
Fuente: Documento Conpes 3400.
De otra parte, emergen nuevas manifestaciones de la crisis humanitaria que no son tenidas en cuenta como el confinamiento, los bloqueos, paros armados y otras formas de restricciones a la movilidad que infringen los derechos ciudadanos. Gráfico 3 Comparativo de número de personas incorporadas al registro de población desplazada. 1997-2007 y personas en situación de desplazamiento que reporta CODHES
Fuente: Subdirección de Atención a Población Desplazada. Sistema de Información de Población Desplazada –SIPOD-. Cifras con Corte al 30 de octubre de 2007 y CODHES, Sistema de Información en Desplazamiento y Derechos Humanos –SISDHES La información referente al año 2007, corresponde al primer semestre del año. Elaboración CODHES
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También son evidentes los desplazamientos individuales y unifamiliares, los desplazamientos intraurbanos, intrarurales y los retornos sin garantías que derivan en nuevos desplazamientos. En la medida en que la estrategia de prevención no permite reducir de manera significativa los eventos de expulsión y lo que se encuentra es una estabilización del proceso de expulsión en una cifra cercana a las 200.000 personas por año (ver gráfico 3, más adelante), no es de extrañar que las metas de coberturas para el periodo 2007-2010, no impacten de manera significativa en el universo de personas en situación de desplazamiento (aun si se trabajara con el universo que define el registro oficial) pues por un lado va la lógica oficial y por la otra la dinámica del conflicto17.
17- Frente a esta situación, CODHES ha establecido que…»El discurso del gobierno afirma que la presencia militar en el territorio garantiza la seguridad y previene la violación de los derechos humanos. Sin embargo, existe una serie de regiones que se han convertido en laboratorios de guerra como consecuencia de la aplicación de las estrategias militares y las correspondientes respuestas de los actores armados irregulares. En estas regiones se crean nuevos batallones, brigadas y unidades antinarcóticos; avanzan programas de soldados rurales; crece la red de informantes; hay bombardeos, detenciones masivas y fumigaciones. Estas estrategias se cruzan con paros armados, bloqueos alimentarios, ataques a bienes protegidos, minado de campos, amenazas, restricciones al ejercicio de derechos civiles y políticos, por parte de todos los grupos armados irregulares. De acuerdo con los flujos migratorios de población desplazada en 2004, hay por lo menos cuatro zonas con elevadas tasas de desplazamiento en medio del conflicto: área de influencia del Plan Patriota, área del oriente antioqueño, área del Catatumbo y área de la Sierra Nevada de Santa Marta. La zona de mayor tasa de recepción de población desplazada corresponde a municipios que integran el área de operaciones e influencia del Plan Patriota». Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento. «CODHES informa. Boletín de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento No. 56. Conflicto armado y crisis humanitaria sostenida: DESPLAZADOS EN EL LIMBO». Bogotá. Colombia. 1 de Febrero de 2005. Disponible en http://www.codhes.org/Info/Boletines/BOLETIN%2056%20con%20portada.pdf 18- Congreso de la República. «Texto conciliado al Proyecto de Ley No.199/07 Senado – 201/ 07 Cámara. Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010». Disponible en http://www.minhacienda.gov.co/pls/portal30/ d o c s / PAG E / I N T E R N E T / P R E N S A / TA B 7 8 1 2 0 7 T E X TO % 2 0 C O N C I L I A D O %20MAYO%20DE%202007.DOC
Los datos del gráfico 3, muestran dos asuntos: por un lado, la sensible diferencia entre las personas que se encuentran en situación de desplazamiento y el número de personas que son incorporadas en el registro oficial, lo cual reafirma el debate sobre el subregistro que, que no contempla el PND 20072010. Por otro lado, a partir del año 2000, el sistema de información del gobierno reporta un promedio anual de 200 mil personas expulsadas en promedio cada año, lo que pone en entredicho las bondades de la política de seguridad democrática en lo que se refiere a seguridad efectiva para que la población no sea obligada a desplazarse dentro del territorio nacional.
Insistir en el actual enfoque de prevención en medio de estos índices de expulsión implicaría que al finalizar el Plan Nacional de Desarrollo en 2010 el desplazamiento sea asumido por el gobierno como algo normal o como efecto colateral de una política de guerra. Por esta vía, además, se podría justificar la incapacidad del gobierno para resolver el ECI, sobre todo si el gasto público se orienta más a la guerra y menos a resolver la crisis humanitaria que un conflicto armado con altos niveles de degradación.
2. Oferta programático-financiera en atención al desplazamiento forzado para el periodo 2007-2010. En la medida en que el diagnóstico contenido en el documento “Bases del Plan” no aborda un componente específico de goce efectivo de derechos, en el sentido en que lo ordena la Corte Constitucional y concentra el análisis en el comportamiento de las cifras de expulsión durante el anterior cuatrienio, la eficacia de oferta institucional queda en entredicho y, por ende, el cumplimiento de los indicadores ordenados por la Corte para superar el Estado de Cosas Inconstitucional en el mediano plazo18. • 54 •
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Lo anterior implica la necesidad de adelantar una reflexión sobre si, ¿es necesario definir presupuestos y programas explícitos para población en situación de desplazamiento o no?; La cuestión de fondo son los criterios de acceso y atención19, pues de nada sirve que exista un programa de vivienda de interés social para población víctima del desplazamiento, si éste, al igual que el programa regular, se limita a entregar un subsidio que cubre parcialmente el costo de la vivienda y no se incorporan en su diseño instrumentos que permitan afectar variables adicionales como: la oferta de vivienda del lugar, el costo comercial de ésta o las limitaciones que genera el esquema de créditos de vivienda. El PND 2007-2010 no presenta cambios significativos frente a lo desarrollado entre 2002-2006 y no contiene una oferta programática y financiera en materia de reparación de la población en situación de desplazamiento. Una visión más amplia de la superación del ECI debe considerar tanto el restablecimiento de derechos como la reparación integral de las víctimas de desplazamiento forzado, todo en el marco del goce efectivo de derechos. Por estas razones el análisis financiero de la política de atención no puede ser abordado sólo con las categorías de atención que fija la Ley 387 de 1997 y deben hacerse puentes con la Ley 975 de 2005 y demás normativas que emerjan al respecto. Cuadro 1 Costo de la reparación para el total de las víctimas Periodo 1964-2004
Fuente: Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad “DeJusticia”. “Pliego de modificaciones al Plan Nacional de Desarrollo. Asfades: Asociación De Familiares De Detenidos-Desaparecidos En Colombia Cinep: Centro de Investigación y Educación Popular
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19- El plan se implementará mediante tres tipos de programas: a) Que atienden directamente a población desplazada; b) De política social que serán ajustados para incorporar a este grupo y; c) Programas regulares que involucran simultáneamente población vulnerable por pobreza y población desplazada.
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En el tema de reparación de víctimas la ONG DeJusticia20 estableció los siguientes costos indicativos sobre reparación de las personas víctimas del desplazamiento como una propuesta para para incorporar en el Plan Nacional de Desarrollo. Establece Dejustica, que con el fin de garantizar y estos recursos y mantener una política sostenible de reparación es necesario considerar un modelo progresivo durante catorce años, lo que implica una inversión anual equivalente a 1.603 millones de dólares (alrededor de 3 billones, 540 millones de pesos), es decir, alrededor de un 2% del PIB anual. “La cifra total del costo de las reparaciones que arroja este estudio constituye aproximadamente el 17% del producto Interno Bruto (PIB)…De conformidad con las asignaciones presupuéstales previstas en el plan plurianual de inversiones del Proyecto de Plan Nacional de Desarrollo 20062010, la cifra de 3 billones, 540.000 millones de pesos, no es de ninguna manera desproporcionada ni escandalosa, teniendo en cuenta que este proyecto prevé una cifra total de 228 billones de pesos de asignaciones, de los cuales130 billones de pesos corresponden a los recursos de la Nación, distribuidos así: 70 billones para el Sistema General de Transferencias y 60 billones para inversiones directas del estado. En esa medida, la cifra que se prevería para la reparación administrativa de víctimas de crímenes atroces equivaldría al 1.5% del total de asignaciones, y al 2.7% de los recursos de la Nación para esos cuatro años. Las asignaciones presupuéstales anuales para la reparación administrativa de las víctimas aquí propuestas permitirían que en los próximos cuatro años a los que se refiere el Plan nacional de desarrollo 2006-2010 se cubriera la totalidad de los costos de la reparación a las víctimas de los grupos paramilitares en los últimos diez años, pues se calcula que ésta constituye alrededor de un 5% del PIB”21
20- Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad «DeJusticia». «Pliego de modificaciones al Plan Nacional de Desarrollo. Inclusión de Un programa nacional de reparaciones Administrativas a las víctimas de crímenes atroces en el marco del conflicto armado». Corporación nuevo Arco iris. Codhes. Indepaz. Corporación Avre. Sisma Mujer. Cinep. Fescol. Fundación Social y Planeta paz. Bogotá. Colombia. Documento sin fecha. Disponible en http://www.viva.org.co/ documentos.htm?x=18812294. 21- DeJusticia». «Pliego de modificaciones al Plan Nacional de Desarrollo. Op cit. Página 19. 22 - Ministerio de Defensa Nacional. Departamento Administrativo de Seguridad. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Departamento Nacional de Planeación. Consejo Nacional de Política Económica y Social. «Documento Conpes No. 3460. Política de Consolidación de la Seguridad Democrática: Fortalecimiento de las Capacidades del Sector Defensa y Seguridad». Bogotá. Colombia. Febrero de 2007.
La magnitud de estas cifras pone en evidencia, que no se puede lograr una superación real del ECI, sin incorporar en los programas y presupuestos los costos de la reparación de las personas en situación de desplazamiento, lo que reafirma, una vez más que la programación financiera dispuesta para los años 2007-2010 es insuficiente. En términos de las tres fases de atención que plantea la Ley 387 de 1997 se tiene que: A. La prevención y protección de las personas en riesgo y situación de desplazamiento forzado, como se desarrolló detalladamente en el numeral 1.2 de este estudio, sigue supeditada a las directrices en materia de defensa y seguridad implementadas durante el periodo 20022010, y cuyo enfoque se profundiza para el periodo 2007-2010 en la fase II de esta política, denominada “Política de Consolidación de la Seguridad Democrática –PCSD”22-. • 56 •
Documentos CODHES No. 8 Gráfico 4 Distribución porcentual de los recursos para los programas de atención en el PND 2007-2011
Fuente: El Congreso de la República y su rol frente a la superación de las causas y los efectos del desplazamiento forzado”. Informe presentado por la senadora Marta Lucía Ramírez Bogotá. Julio de 2007
B. La Atención Humanitaria de Emergencia –AHE-, mantiene el esquema de responsabilidad en cabeza de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social-, sin embargo, como se enunció anteriormente, quedan dudas sobre si la propuesta incorpora la eliminación de los límites de tiempo a que estaba circunscrita la provisión de la AHE, por efecto de la Sentencia C-278. C. En cuanto a la oferta programática en estabilización socioeconómica, ésta se articula a los principales programas de inversión social que esta administración piensa impulsar en el cuatrienio, esto implican que, a las ya definidas fallas estructurales del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada –SNAIPD evidenciadas en la Sentencia T-025, se suman las observaciones y críticas que se hace a los enfoques y diseños organizacionales que soportan la política social desarrollada en el cuatrienio 2002-2006 y que se profundizan en el PND 2007-2010.
2.1. El debate sobre el enfoque asistencial que permea la política de atención al desplazamiento forzado La AHE y ciertos programas de estabilización socioeconómica23 tienen enfoques de asistencia social y de lucha contra la pobreza histórica, por ende son funcionales para resolver problemas de vulnerabilidad transitoria y no crónica24, que es la situación en que se encuentran las poblaciones en situación de desplazamiento. • 57 •
23- Frente al enfoque de política social, que es el enfoque sobre el que se soporta la estabilización socieconómica, el profesor Cesar Giraldo establece que en el PND 2007-2010…»Los derechos al trabajo son reemplazados por la atención de las necesidades básicas de los pobres y por la empleabilidad. La atención de las necesidades es considerada como un favor, del cual los pobres deben estar agradecidos: «¡Adelante Presidente!». A los pobres malagradecidos se les manda la policía. Tales favores se traducen en una explosión de programas asistenciales (que el Plan llama «Promoción Social»): Superación de la pobreza extrema, régimen subsidiado de salud, adulto mayor, comedores comunitarios, banca de oportunidades y muchos más». Giraldo, Cesar. «Política Social Uribe Vélez. Sombras nada más». Artículo publicado en «Le monde Diplomatique». No. 58. Edición Colombia». Bogotá. Colombia. Julio de 2007. 24- Ibáñez, Ana María. Moya, Andrés. «La población desplazada en Colombia: Examen de sus condiciones socioeconómicas y análisis de las políticas actuales». Misión para el Diseño de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad. Departamento Nacional de Planeación. Bogotá. Colombia. 2007. Disponible en http://www.dnp.gov.co/archivos/documentos/ MP_PortadasPOBLACION%20DESPLAZADA.pdf
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En este sentido, la valoración de la experiencia de la oferta en estabilización socioeconómica en programas como vivienda de interés social, acceso a tierras y generación de ingresos, siembran dudas: ¿qué tan efectivo es seguir ejecutando, para población en situación de desplazamiento, esquemas de operación soportados en focalización vía subsidios a la demanda y en una oferta de recursos complementarios soportada en la banca comercial y en el vaivén de los intereses de los agentes económicos privados?25. En cuanto a las principales metas de cobertura, la atención al desplazamiento descansa principalmente en tres programas de subsidios focalizados: acceso a salud, educación y Familias en Acción (este último son subsidios monetarios condicionados). Frente a estos se tiene: a. En materia de salud y educación, el acceso de todas las personas en situación de desplazamiento se inscribe en la meta que tiene la administración nacional de lograr coberturas universales en estos sectores en 2010. No hay un proceso particular de ampliación de coberturas para este grupo, sino que por efecto del incremento de la oferta pública global, la población en situación de desplazamiento contará con mayores posibilidades de acceso, así como el grueso de las poblaciones clasificadas en el estrato socioeconómico 1 al 3. Por otra parte, supeditar la oferta en salud y educación a los esquemas regulares de carácter sectorial tiene sus pros y contras: Pros: tienen una mayor estabilidad en el tiempo en cuanto a su financiación, pues se soportan principalmente en recursos que tienen una dinámica incremental: los recursos del Sistema General de Participaciones –SGP- y los recursos del Presupuesto General de la Nación, lo cual es garantía de sostenibilidad financiera más allá del año 2010.
25- Para el caso de la Vivienda de Interés Social se recomienda ver: Contraloría General de la República. Contraloría Delegada para el sector Infraestructura Física y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional. «Evaluación de la política pública de vivienda social. Bogotá». Colombia. Septiembre 2006 26- Jaramillo Pérez, Iván. «El acceso a la salud de los desplazados por la violencia». Contenido en «Desplazamiento forzado y políticas públicas. Análisis sectorial». Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento –CODHES-. Bogotá. Colombia. Diciembre de 2006. 27- Ramírez Velásquez, Jorge. «Análisis de la política educativa de atención a la población en situación de desplazamiento». Contenido en «Desplazamiento forzado y políticas públicas. Análisis sectorial». Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento –CODHES-. Bogotá. Colombia. Diciembre de 2006.
Contras: los programas de salud y educación, están diseñados con un enfoque de metas de cobertura territorial, por ende pueden convertirse en un desestímulo a procesos de retorno y reubicación, pues los subsidios en estos campos no son portables26 a nivel de todo el territorio nacional. Además el paquete de servicios que los integran no cubren el espectro de criterios que conforman los derechos a atender27, sino que reflejan la oferta estándar definida para poblaciones vulnerables por pobreza, a saber: paquete de procedimientos y medicamentos contenidos en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado – POS-S y paquete de educación oficial (incluye el cupo, exención en pago de mensualidades, materiales, un aula de clase, un docente por un número determinado de estudiantes). b. La tercera gran meta poblacional es la inclusión de trescientas mil familias desplazadas al programa de subsidios monetarios condicio• 58 •
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nados en nutrición y permanencia en el sistema educativo llamado “Familias en Acción”28 (ver cuadro 2, más adelante), el cual se convierte en el programa de iniciativa presidencial más ambicioso de este cuatrienio, pues busca cubrir a 1’500.000 familias vulnerables ubicadas en el estrato 1 y de las cuales el 25% serán familias en situación de desplazamiento. El gobierno ha establecido que las familias que estén en este programa tendrán prioridad en el acceso a las ofertas sociales en materia de educación, salud, vivienda, generación de ingresos y ahorro. Este programa se articulará al sistema de información conocido como Red de Protección Social Contra la Extrema Pobreza – Red Juntos-29, mediante el cual las familias desplazadas inscritas en Familias en Acción, serán monitoreadas para conocer su situación de goce efectivo de derechos y así realizar la caracterización en derechos que la Corte Constitucional ha ordenado en la Sentencia T-025. Por otra parte este último programa será el medio mediante el cual se focalizará el gasto social a ejecutar durante el cuatrienio. En cuanto a la ampliación del programa de Familias en Acción – FA- para población en situación de desplazamiento, hay tres asuntos que es necesario abordar: Hay una controversia sobre el carácter asistencialista de este programa: desde la perspectiva del gobierno nacional FA no es asistencialista y contribuye a formar capital humano por la vía del estimulo a la asistencia a las escuelas y colegios y el mejoramiento de las condiciones de nutrición30 de los niños. Para otros analistas, el programa aplicado a las ciudades no cierra el ciclo de la pobreza intergeneracional31 y antes se convierte en un estimulo para la informalización y es expresión de una política populista32. Hay una centralización de la atención al desplazamiento en la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social- con lo cual se deja de lado la posibilidad de fortalecer la infraestructura sectorial del SNAIPD y se ata la atención a la agenda presidencial33. La oferta del programa tiene el horizonte de un cuatrienio, pues la principal fuente de recursos de este es el crédito externo (82%) y en menor proporción el Presupuesto General de la Nación, por ende las iniciativas tendrán problemas de sostenibilidad financiera más allá del 201034. • 59 •
28- Consejo Nacional de Política Económica y Social. Departamento Nacional de Planeación – DNP-: DDS, SC. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. «Documento Conpes No. 3472. Concepto favorable a la Nación para contratar empréstitos externos con la banca multilateral hasta por US $1.500 millones, o su equivalente en otras monedas, con el fin de financiar la puesta en marcha de la expansión del programa Familias en Acción 2007 – 2010». Bogotá. Colombia. 4 de junio de 2007. 29 A partir de los gestores sociales articulados a la Red Juntos el Gobierno Nacional obtendrá información sobre la situación de goce efectivo de los derechos de la población en situación de desplazamiento. La Red Juntos es un sistema de información encargado de monitorear y por ende facilita que las entidades focalicen sus recursos. En este orden, las familias en situación de desplazamiento que no ingresen a FA verán afectadas sus posibilidades de acceso rápido a las otras ofertas sociales. Sobre la definición de la Red Juntos, ver: Consejo Nacional de Política Económica y Social. Departamento Nacional de Planeación –DNP-: Misión para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad en Colombia, DDS, DIFP, DDRS, DDUPA, DEPP, DJS, DDTS; Ministerio de la Protección Social; Ministerio de Educación Nacional; Ministerio de Hacienda y Crédito Público; Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional; Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; Servicio Nacional de Aprendizaje; Registraduría Nacional del Estado Civil; Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. «Documento Conpes No. 102. Red de Protección Social Contra la Extrema Pobreza». Bogotá. Colombia. 25 de Septiembre de 2006. 30 Palacio, Diego. Ministro de Protección Social. «¿Asistencialismo?». Columna de opinión publicada en el periódico «El Espectador». Edición del sábado 4 de agosto de 2007. Bogotá. http:// Colombia. Disponible en www.elespectador.com/elespectador/Secciones/ Detalles.aspx?idNoticia=13356; Hoyos, Luis Alfonso. Alto Consejero presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. «Sobre la ampliación de Familias en Acción». Columna de opinión publicada en el periódico «El Espectador». Edición del sábado 11 de agosto de 2007. Bogotá. Colombia. Disponible en http:// www.elespectador.com/elespectador/Secciones/Detalles.aspx?idNoticia=13676. 31 … «Los beneficios sociales de la expansión del programa son inciertos. Inicialmente el programa estuvo circunscrito a zonas rurales apartadas. Ahora se aplicará también en las grandes ciudades. La experiencia internacional sugiere que los efectos sobre la asistencia escolar, ya mencionados, son mucho menores (y pueden llegar a ser despreciables) en las zonas urbanas. Además, en las ciudades, el programa puede tener efectos adversos sobre la participación y la formalización laboral, especialmente si se acompaña de otros programas asistenciales: régimen subsidiado, subsidios de vivienda, auxilios alimenticios, etc. En presencia del programa, el rebus-
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2.2. Política de atención con déficit de cobertura
que puede convertirse en una alternativa racional. En una trampa eficiente. En una manera, ya no de romper el círculo de la pobreza, sino de cerrarlo definitivamente». Gaviria, Alejandro. «Política en acción». Columna de opinión publicada en el periódico «El Espectador». Edición del sábado 4 de agosto de 2007. Bogotá. Colombia. Disponible en http://www.elespectador.com/ elespectador/Secciones/ Detalles.aspx?idNoticia=13425. 32- Gaviria, Alejandro. «Subsidios y embarazos». Columna de opinión publicada en el periódico «El Espectador». Edición del sábado 18 de agosto de 2007. Bogotá. Colombia. Disponible en http://www.elespectador.com/elespectador/ Secciones/Detalles.aspx?idNoticia=13990. 33- Gaviria, Alejandro. «Política en acción». Op cit. 34- Consejo Nacional de Política Económica y Social República de Colombia. Departamento Nacional de Planeación –DNP-: DDS; SC. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. «Documento Conpes No. 3472. Concepto favorable a la nación para contratar empréstitos externos con la banca multilateral hasta por US $1.500 millones, o su equivalente en otras monedas, con el fin de financiar la puesta en marcha de la expansión del programa Familias en Acción 2007 – 2010». Bogotá. Colombia. 4 de junio de 2007. 35- Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Departamento Nacional de Planeación. Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. «Op cit. «Numeral 3.2. «Explicación de las inconsistencias entre (a) la formulación del estimativo de costos de implementación de la política pública y el diseño del cronograma presupuestal 2005 -2010, por una parte, y (b) la formulación de las metas de atención a la población desplazada por cada una de las entidades del SNAIPD, por otra». Página 8. 36- Jaramillo Marín, Jefferson. Op cit. 37- ver al respecto: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Departamento Nacional de Planeación. Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. «Sentencia T-025 de 2004. Cumplimiento Auto 218 del 11 de agosto de 2006». Bogotá. Septiembre de 2006; Además: Ramírez de Rincón, Marta Lucía. «El Congreso de la República y su rol frente a la superación de las causas y los efectos del desplazamiento forzado». Documento presentado en el panel «la Política Pública de Atención al Desplazamiento, una mirada Plural en el Congreso. «El Desplazamiento Forzado en Colombia: 10 Años de Política Pública». Bogotá. Colombia. Julio 17 de 2007.
El PND 2007-2010 institucionaliza una política deficitaria de atención al desplazamiento, toda vez que en la programación de recursos no asume recursos adicionales para atender a las personas que ingresaron al registro oficial con posterioridad a octubre de 2004 y no establece una oferta programática en términos de derechos. El PND 2007-2010 retoma el cálculo del Conpes 3400 y lo mantiene en cada programación de inversión que ha informado a la Corte Constitucional (respuesta al Auto 218 de 2006). Lo anterior resulta paradójico, dado que los posibles diferenciales entre las estimaciones poblacionales y el valor de los servicios a financiar para estos, era un aspecto ya dilucidado por el Gobierno Nacional… “los estimación de costos realizada por el DNP, es un ejercicio técnico orientado a dimensionar el esfuerzo presupuestal requerido para atender las necesidades de la PD para los años 2005-2010 en cumplimiento de la orden impartida por la Corte Constitucional, de establecer los costos calculados de la política de atención a la PD. Es importante precisar que este ejercicio se realiza con base en la información existente en un momento histórico (octubre de 2004) y bajo unos supuestos determinados, a partir de los cuales, se estimaron los costos futuros de la atención a la PD. Evidentemente, en la medida en que no se contaba con información completa en el SUR, o que los supuestos previstos no se cumplan, los costos estimados presentarán variaciones con respecto a los reales requerimientos de recursos”35 . Sin embargo, la cifra programada en el PND 2007-2010 no refleja esta consideración, lo cual evidencia…“la falta de consistencia institucional para asumir y tomarse en serio los derechos y garantías de los individuos”36. Por ende en la medida en que en el nuevo PND no se reajustó la cifra de inversión, no habrá recursos para atender a las personas que ingresaron al registro con posterioridad a octubre de 2004, fecha en la cual se hizo el calculo de las personas a atender del Conpes 3400. Si bien se ha afirmado en varios informes gubernamentales a la Corte Constitucional, que la cifra de personas a atender será ajustada periódicamente, según el incremento en el registro oficial, las cifras del Conpes se mantienen en la programación de inversión del Plan Nacional de Desarrollo 2007-201037. El cuadro 2, muestra como el PND 2007-2010 institucionaliza un enfoque deficitario en la atención al desplazamiento. El cuadro presenta una comparación entre las metas de atención y su impacto real en el universo de personas en situación de desplazamiento que el gobierno nacional maneja desde su sistema oficial (dado que hoy en día no existe caracterización en derechos, en este ejercicio se parte del supuesto de que todas las familias que están en el registro oficial demandarán los servicios que se ofertan en el cuadro, pues no se sabe el estado de • 60 •
Documentos CODHES No. 8 Cuadro 2 Principales metas poblacionales de atención entre 2007 y 2010
Fuente: “Texto conciliado al Proyecto de Ley No.199/07 Senado – 201/07 Cámara. “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010” y la información sobre personas incorporadas en el Registro Único de Población Desplazada –RUPD- de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social. * El Universo es 2’148.008 personas, equivalente a 537.000 familias (se parte del supuesto que una familia esta conformada por 4 personas). La cifra se toma del Registro Único de Población Desplazada con corte al 6 de agosto de 2006. ** Los niños entre 5 y 17 años, que son la población objetivo que demanda el cupo en el sector educación básica primaria y secundaria, asciende a 690,891. La cifra se toma del Registro Único de Población Desplazada con corte al 6 de agosto de 2006. Disponibleen: http://www.accionsocial.gov.co/Estadisticas/publicacion%20agosto%206%20de%202007.htm
Como se deduce del cuadro 2, con las actuales metas de atención, en el cuatrienio 2007-2010 se cubriría en promedio cerca del 60% de las personas actualmente registradas y por ende, se dejará entre el 30 y el 40% de las personas que están hoy en día en el registro oficial sin la atención efectiva para restablecer sus derechos. Sin embargo hay que aclarar que las coberturas por sectores no son homogéneas y gran parte del avance responde más a la dinámica que cada sector, como se observa en el caso de la salud y educación, las cuales poseen los valores mas altos de línea base. Por otra parte, es significativo que la asignación de tierras tenga una cobertura tan baja, con lo cual se muestra las dificultades que tendrán las personas que deseen reanudar su plan de vida en un contexto rural, pues la oferta desde un comienzo esta limitada para menos del 3% de las familias hoy en día registradas. Por último, en el supuesto de que se mantenga el promedio de 200.000 personas expulsadas por año (según datos del propio registro oficial), que ha sido la tendencia que ha caracterizado los procesos de expulsión desde el año 2003, la actuales metas de oferta alcanzarían para atender un número menor, que está entre el 40 al 50% de las personas que estén en el • 61 •
38- Nota metodológica: El cálculo de los porcentajes de cobertura por programa se hizo de la siguiente manera: se toma cada línea de base y se le suma la cifra de cobertura del cuatrienio, el valor resultante se divide en el universo de personas registradas o familias (según la unidad de medida que usa el programa) y así se obtiene el total de cobertura esperada al final de cuatrienio.
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registro, por lo que, con la actual oferta programática y financiera, a fines de 2010 en promedio, el 50% de las personas oficialmente reconocidas (2’224.931 a octubre de 2007) no tendrán ninguna atención en materia de restablecimiento.
2.3. La perspectiva financiera de la atención al desplazamiento para el periodo 2007-2010 El PND 2007-2010 mantiene la tendencia a soportar la inversión vía una recomposición de los recursos de inversión social regular, el recurso al crédito internacional y el manejo centralizado de parte de los recursos que por Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación, debían entrar manejar los gobiernos territoriales a partir del año 2009 y ahora se transfiere al gobierno nacional. El valor asignado en el PND 2007-2010 (4,1 billones) se basa en el costeo actual de los servicios sociales regulares, por lo que emerge el interrogante sobre la cobertura real de la propuesta, dado que la Corte Constitucional exige una oferta sectorial basada en criterios de derechos. En efecto, una valoración en términos de derechos implicará una elevación del costo del restablecimiento y ante el escenario de una programación ya dada (4,1 billones), esto hará que se reduzca el número de personas a cubrir. Además la noción de goce efectivo de derechos implica que no se puede seguir dividiendo a la persona en términos de ofertas sectoriales o de programas por lo que se necesitaría redefinir la forma de intervención para lograr la actuación simultánea de las diversas entidades responsables. En materia de programación de la inversión hay una serie de inconsistencias toda vez que de los 4,1 billones programados sólo se aseguran en el PND explícitamente 2,5, billones de pesos, mientras que 1,6 billones restantes se diluyen en los presupuestos de los programas regulares de orden sectorial tanto a nivel nacional como territorial, destinado para la población más pobre. Esta distribución presupuestal implica una limitación para el seguimiento de la ejecución del gasto y genera varias preguntas: ¿De dónde salen los recursos faltantes?, ¿Cuáles serán los criterios de acceso a estos programas? ¿Cómo se van a atender dos poblaciones que tiene diferentes situaciones de vulnerabilidad con el mismo programa? ¿Es posible realizar este ejercicio presupuesta sin que la atención de la población más pobre reduzca la oferta para la población desplazada o viceversa? A lo anterior, habría que sumar el hecho de que en los informes oficiales no se hace explícito el papel financiero y programático que juega la cooperación internacional, por ende, hay dificultades para establecer con claridad los recursos que se invierten en atención al desplazamiento por esta fuente. • 62 •
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Es pertinente que en los informes de gestión sobre superación del ECI ante la Corte Constitucional y la opinión pública, se delimiten todas las fuentes y se diferencien las partidas de inversión pública: ¿Qué programas se financian con recursos de la Nación?, ¡Qué se financia con recursos de Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación – PICN-?, ¿Qué se obtiene de recursos de cooperación internacional? Esta claridad permitiría hacer una valoración transparente sobre el esfuerzo financiero por niveles de gobierno (Nación, Departamentos, Distritos y Municipios), agencias humanitarias, organismos internacionales intergubernamentales y gobiernos. Al respecto, en materia de recursos por cooperación internacional, según reportes de Acción Social, entre junio de 2002 y junio de 2008 se ejecutan mediante convenios recursos por valor de US$ 95’047,941.6439 para atención a la población desplazada. Por lo anterior, se considera que, dado que existen recursos de cooperación internacional que se están ejecutando y hay perspectivas de acceso a más recursos por US$ 1.8 billones para el periodo 2007-2010 (fase II del Plan Colombia40), se esperaría que éstos también se hicieran explícitos en las programaciones de inversiones sobre atención al desplazamiento forzado, para hacer claro el asunto del esfuerzo fiscal doméstico y el papel de la cooperación internacional. En relación con los presupuestos de atención, se observa que una cosa es la realidad de los informes oficiales y otra la ejecución efectiva de los dineros asignados en la materia, dada la diversidad de fuentes de información y criterios de reporte del gasto público41. En este sentido, la Contraloría General de la Republica establece que: Para la vigencia 2006 se observó que para los programas identificados como destinados a la población desplazada, dentro del Presupuesto General de la Nación, se había hecho una apropiación inicial de $795.000 millones y al final de la vigencia se disminuyó a $ 623.000 millones, es decir en un 22%. frente a la ejecución efectiva de esta apropiación final, a pesar de que se lograron comprometer la casi totalidad de los recursos durante la vigencia, en promedio un 35% de esta ejecución quedó rezagada para el año 2007, presentándose los casos más significativos en los Ministerios de Protección Social, de Educación , de Comercio, Industria y turismo, así como en el INCODER, que alcanzaron rezagos superiores al 60% sobre los compromisos finales, situación que debe ser motivo de preocupación por parte del gobierno pues esto refleja falta de oportunidad en la ejecución de los recursos”42.
Y frente al año 2007 afirma que: “Con respecto a 2007, con corte a junio 30, existía una apropiación vigente de $924.013 millones, con una ejecución promedio del 64%. Sin embargo, vale resaltar que programas tan importantes como el de
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39- Agencia Presidencia para la Acción Social y la Cooperación Internacional. «Matriz 1. Incidencia de la cooperación internacional en programas de atención a la población desplazada». Bogotá. Agosto de 2006. Archivo en Excel. 40- Ministerio de Defensa. «Recursos para financiar la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo – PCSD. Contenido en «Plan Colombia: una historia exitosa de cooperación bilateral». Archivo en PowerPoint. Bogotá. Colombia. Agosto de 2007. 41- …»Las reglas formales sobre transparencia son muy escasas por no decir inexistentes, lo que ha devenido en excesiva discrecionalidad («contabilidad creativa», la denominan algunos autores) de las entidades públicas a la hora de presentar y debatir los documentos presupuestarios. Acumulada año tras año, esta «creatividad» ha convertido a las estadísticas fiscales colombianas en un complejísimo laberinto de documentos, clasificadores, coberturas y series temporales» Rubiano, Néstor. López, Luis Mario. «Instituciones políticas y presupuesto público: el caso de Colombia.1990-2003». Op cit. Página 326. 42- Contraloría General de la República. Contraloría delegada sector defensa, justicia y seguridad. «El desplazamiento forzado en Colombia: la perspectiva presupuestal. Ponencia presentada por el Contralor General de la República, Julio Cesar Turbay Quintero, en el Congreso convocado por Acción Social». Bogotá. Colombia. Julio 17 de 2007. Página 2.
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subsidio de vivienda rural, la generación de ingresos o asignación de tierras, presentan ejecuciones que, en promedio no superan el 5%”43.
En este contexto, las sub-ejecuciones y recortes de presupuesto plantean dificultades de transparencia para evaluar objetivamente el esfuerzo financiero que presenta y realizará la administración nacional, pues según el sector o la entidad responsable, los recursos tienden a ejecutarse parcialmente, con lo que se separa la realidad financiera que esbozan las leyes de presupuesto, los documentos Conpes o los informes de gestión con lo ejecutado efectivamente44.
43- Contraloría General de la República. Contraloría delegada sector defensa, justicia y seguridad. Op cit. Página 3. 44- En un estudio sobre la dinámica del Presupuesto General de la Nación, los investigadores Néstor Rubiano y Luis Mario López, logran demostrar para el periodo 1990-2003, en el proceso de gestión del presupuesto, la discrecionalidad que tiene el Ejecutivo para hacer concordar promesas de gasto con las metas de estabilidad macroeconómica llevan a que en promedio un 96% del presupuesto total se ejecute y la inversión en un 91%. En este sentido, logran demostrar que en el proceso de aprobación y ejecución del presupuesto si bien …»los legisladores ofrecen votos favorables al ejecutivo a cambio de partidas de inversión, luego, los ingresos inicialmente presupuestados superan los efectivamente recaudados, entonces, Ejecutivo y Legislativo acuerdan modificar el presupuesto, las modificaciones al presupuesto son, básicamente, para más endeudamiento…[pero] El Gobierno ejecuta menos gastos que el aprobado finalmente por el Congreso». Rubiano, Néstor. López, Luis Mario. «Instituciones políticas y presupuesto público: el caso de Colombia.19902003». Contenido en la revista «Ensayos sobre política económica». Banco de la Republica. Revista No.46 II. Edición especial 2004. Bogotá. Colombia. 45- «La anterior información es parcial y corresponde solo a aquella que se puede identificar explícitamente en la base de datos del sistema de la dirección general del presupuesto, por cuanto que en la aplicación de la política sobre prevención y atención de los fenómenos de desplazamiento concurren diversas entidades integrantes del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia». Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Derecho de petición. Radicado No. 1-2005-041482. Bogotá. 2 de Agosto de 2005. Página 2. 46- Se optó por trabajar sólo cifras de recursos asignados y no ejecutados, pues el objetivo es mostrar como aun cuando se plantea el tema de programación del gasto, hay diferencias en los montos, pues analizar lo ejecutado correspondería más a un análisis ex-post de las metas financieras del Plan Nacional de Desarrollo.
El Ministerio de Hacienda no tiene un record centralizado del gasto en atención al desplazamiento, es así que en las cifras que éste reporta sobre recursos programados vs. Recursos comprometidos, siempre hace la salvedad de que los datos que entrega corresponden a la información que envían las entidades45, con lo cual se abre la puerta a la incertidumbre sobre lo realmente ejecutado. En este contexto, es entendible porqué, si se cruzan las cifras de programación de la inversión que presenta el Departamento Nacional de Planeación –DNP-y las cifras de presupuesto asignado que maneja el Ministerio de Hacienda, los datos tengan diferencias. El cuadro 3 ilustra esta situación. Cuadro 3 Inversión en atención al desplazamiento forzado entre 2001-2006. Cifras en millones46
Fuente: * Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Derecho de petición. Radicado No. 1-2005-041482. Departamento Nacional de Planeación. “Documento Conpes 3400” y documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo. ** La cifra del año 2006 para la columna 1, corresponde a los datos que le fueron reportados como asignación inicial a la Contraloría General de la República. Elaboración CODHES
Como se deduce del cuadro 3, en el ejercicio de seguimiento al esfuerzo financiero que realiza la Nación, las cifras cambian según la fuente que se use, por lo que las columnas 4 y 5 presentan diferentes resultados según la • 64 •
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fuente de comparación. En este sentido las diferencias mas grandes se encuentra en las cifras que reporta el Ministerio de Hacienda y el DNP, por lo que el consolidado de total inversión muestra que el DNP reporta 540 mil 954 millones de pesos de inversión superior al Ministerio de Hacienda. Por otra parte, las cifras del documento Bases del Plan y el Conpes 3400 presentan menores diferencias y en los años 2005 y 2006 coinciden, sin embargo en el consolidado se observa que las bases del Plan muestra una asignación superior en 4 mil 957 millones de pesos que lo que reporta la misma entidad en el documento Conpes 3400. En resumen, el seguimiento y valoración del gasto efectivo que el Gobierno Nacional viene desarrollando y espera ejecutar en el período 2007-20010 en el PND, ocurre en un marco de incertidumbre dada la imposibilidad de realizar ejercicios de rendición de cuentas en materia de inversión para la atención de la población desplazada, para determinar su efectividad en cuanto al restablecimiento de derechos vulnerados y, por supuesto para la superación del ECI declarado por la Corte Constitucional.
2.4. Diferencias entre las metas de cobertura poblacional vs. La programación financiera hecha en el PND 2007-2010 Como se deduce del cuadro 2, hay un énfasis en la fase de estabilización socioeconómica y se considera que esto responde a la necesidad de resolver el enorme déficit de cobertura ya advertido por la Corte Constitucional. Cuadro 4 Proyección plurianual de inversiones en atención al desplazamiento. 2007-201147. (Cifras en millones de pesos)
Fuente: “El Congreso de la República y su rol frente a la superación de las causas y los efectos del desplazamiento forzado”. Op cit.
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47- En razón a que el documento de conciliación del Plan Nacional de Desarrollo no expone una programación detallada de los 4.1 billones que se piensan invertir y explicita sólo una asignación de 2,539,056 billones en la estrategia «Desplazamiento, derechos humanos y reconciliación», no se establece de donde saldrán los restantes 1.6 billones, por esta razón se toma como referencia los datos que presenta la Senadora Marta Lucía Ramírez de Rincón, la cual hace una exposición detallada de los 3.5 billones que piensa ejecutar el gobierno nacional, los restantes $797.594 millones serán aportados por los entes territoriales, sin embargo, se aclara que estas son cifras oficiales que provee el Departamento Nacional de Planeación en su respuesta al Auto 218 a la Corte Constitucional, ya citado en este documento.
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Pero no hay metas de reducción de la ocurrencia de eventos de desplazamiento o de coberturas poblacionales en los actuales programas alternativos en materia de prevención al desplazamiento forzado como la Red de Seguridad Alimentaria- RESA. Cuando se cruzan las metas poblacionales y las financieras del PND 20072010 (ver cuadro 2) emergen programas a los cuales no se establecen metas poblacionales, lo cual implica que para éstos no hay línea base a partir de la cual evaluar la efectividad de las políticas de atención que desarrollan. De esta información se establece que:
48- Departamento Nacional de Planeación Nacional –DNP-. - «Informe de verificación de cumplimiento a la Sentencia T-025 de 2004». Bogotá. Colombia. Octubre de 2007
A-
Falta claridad sobre los programas de atención y las metas de cobertura, pues no coinciden los programas que tienen recursos asignados y las metas de cobertura poblacional que plantea el plan que se muestran en el cuadro 2; En ese orden ¿por medio de que mecanismo (programa o proyecto) se lograran las metas del cuadro 2, y cuanto cuesta eso?
B-
Es como si hubiera más de un plan de atención dentro del nuevo Plan Nacional de Desarrollo, pues según el marco desde el que se analice éste: las metas poblacionales del cuadro 2 o las metas financieras del cuadro 4, las metas según cada programa y las metas según cada entidad o sector, hay un universo de líneas base, coberturas potenciales y reales y requisitos de acceso que evaluar y hacer seguimiento.
C-
Hay un predomino de la fase de estabilización socioeconómica para ejecutar en las ciudades: los programas de vivienda urbano y generación de ingresos urbano representa el 49.7% de la inversión total; Atención humanitaria, documentación y capacitación laboral (que son actividades que se pueden desarrollar en lo rural o en lo urbano) con un 6.7% y; Generación de ingresos rural, vivienda rural y tierras tiene el 43.4 % del total a invertir (ver gráfico 4 atrás). Por todo lo anterior, se asume que el gobierno nacional mantiene hoy en día los valores promedio asignados por componente de atención y la población a cubrir que reportó en su informe de ejecución del Conpes 3400, elaborado en cumplimiento del Auto 218 de 2006,. Las cifras asignadas, tienden a ser insuficientes y no reflejan la aplicación de los criterios de goce efectivo que ha emitido la Corte Constitucional en los Autos 109 y 233. Por ejemplo, en materia de vivienda urbana, se insiste en asignar un costo promedio de 2’919.508,0748 por hogar, este valor, es a todas luces insuficiente para adquirir una vivienda digna, pues el valor mínimo de una vivienda a financiar con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés • 66 •
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Social es de $ 14’320.00049. La cifra programada corresponde más a una oferta transitoria, para pagar un arrendamiento en la ciudad, pues al dividir la cifra programada en 12 meses, se obtiene un valor de $ 243.292,34 por mes. 3. Rendición de cuentas sobre la atención al desplazamiento forzado para el periodo 2007-2010 La valoración de los resultados de la gestión es un elemento clave para determinar la efectividad de la política de atención y por ende, el grado de avance en materia de la superación del ECI. Este hecho implica un cambio en la manera en que las administraciones y funcionarios públicos deben informar a los órganos de control y la opinión pública los resultados de su gestión, pues con la Sentencia T-025, se hizo un giro cualitativo en la materia, al ordenar que las políticas y su evaluación debe estar centrada en resultados, es decir, que la acción institucional debe valorarse en su impacto para restablecer los derechos vulnerados de todas las personas en situación de desplazamiento y no sólo las actividades desplegadas. Dada la situación de los sistemas de información oficiales, hay dificultades para realizar un claro seguimiento y valoración del gasto efectivo que el Gobierno Nacional viene desarrollando y espera ejecutar en los próximos tres años en el PND 2007-2010.Hay incertidumbre sobre la magnitud real de los recursos para la atención de la población desplazada, dada la diversidad de fuentes de información, las debilidades de los sistemas oficiales (el del Ministerio de Hacienda, el DNP y el de cada entidad) para registrar la inversión sectorial y para determinar el grado de avance, estancamiento o retroceso en el goce efectivo de derechos. Este hecho plantea dos asuntos clave a discutir del PND 2007-2010 para lograr una evaluación y rendición de cuentas: 1). ¿Cuál debe ser el referente conceptual sobre el cual las entidades y funcionarios públicos debe hacer la rendición de cuentas sobre el gasto y su impacto? y; 2) ¿El PND 2007-2010 permite hacer una clara identificación de los responsables institucionales? 3.1. Ausencia del referente “gozo efectivo de derechos” en los ejercicios de rendición de cuentas oficiales La Corte Constitucional con la Sentencia T-025 introdujo un cambió en las reglas para valorar la gestión oficial en atención al desplazamiento forzado, pues esta orden judicial implicó una fuerte crítica a la argumentación por números que utiliza el gobierno y situó el debate en términos de restablecimiento de derechos de las personas en situación de desplazamiento. Además, institucionalizó una nueva perspectiva o referente para analizar el desplazamiento forzado y la respuesta institucional: “gozo efectivo de derechos”. • 67 •
49- Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial. «¿Cuál es su valor del subsidio para adquisición o construcción?». Disponible en http://www.minambiente.gov.co/Vivienda/presentacion/sist_habit/subsidios.htm
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“Lo importante a señalar es que la eficacia simbólica y material de este nuevo orden de discurso no versa en la evidencia numérica, sino fundamentalmente en el desnudamiento de la precariedad institucional, en este caso de las entidades del SNAIPD. Desnudamiento tanto de las restricciones de representación de la problemática como en el señalamiento de la ausencia de modelos y esquemas de atención integrales. Esto se confirma en el texto de la Sentencia [T-25] y en los Autos de seguimiento cuando se le cuestiona a las entidades estatales encargadas de la problemática, por las «desatenciones reiteradas, repetitivas y prolongadas». Expresiones que no hacen alusión a fallas coyunturales sino a problemas de largo aliento, que van desde la forma como se ha conceptualizado, medido y registrado el problema y el sujeto de atención, hasta la forma como se ha diseñado la política y se han asumido los «derechos» de estas poblaciones. Para utilizar una celebre frase del filósofo del derecho Ronald Dworkin, el cuestionamiento radical de la Corte gira en torno a la falta de consistencia institucional para asumir y tomarse en serio los derechos y garantías de los individuos”50.
En este contexto, una evaluación y rendición de resultados de la gestión del PND 2007-2010 debería establecer el grado de avance, estancamiento y retroceso en el goce efectivo de los derechos a partir del aporte que cada servicio o programa público hace, dejando de lado la primacía dada al enfoque cuantitativo y homogeneizante de la oferta pública. En cuanto a valoración de los resultados, las cifras de personas atendidas (la línea de base del cuadro 2) no son suficientes como punto de referencia a partir del cual valorar que tanto se ha avanzado en el restablecimiento de derechos, pues, se fijan metas de coberturas sectoriales o programáticas y no se tiene como base el universo de personas registradas. Este hecho lleva a ejercicios de medición desde lo cuantitativo y administrativo pero no permite establecer el grado de superación del ECI para todas las personas registradas y atendidas sectorialmente y se limita a valorar sino la gestión de gobierno. 3.2. Limitaciones para que los ejercicios de rendición de cuentas afecten los contenidos de la política de atención En la medida en que las principales ofertas programáticas (salud, educación, capacitación para el trabajo, vivienda de interés social y generación de ingresos) están inmersas en programas sociales regulares, el cumplimiento de las metas de cobertura en el cuatrienio 2007-2010, están supeditado al desempeño que tenga cada institución para lograr las metas macro de la política regular a su cargo.
50- Jaramillo Marín, Jefferson. Op cit. Página 331.
Por lo anterior, hay inflexibilidad para ajustar los esquemas de atención por fuera de los marcos programáticos que regulan cada uno de los sectores y • 68 •
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entidades responsables de la atención al desplazamiento forzado, por lo cual los ejercicios de rendición de cuentas institucionales no permiten evaluar el impacto en las dinámicas y vulnerabilidades propias de las personas en situación de desplazamiento que trae la oferta institucional del PND 20072010. Los actuales reportes (y los futuros al insistir en un enfoque gestiológico) reflejan adaptaciones del subcomponente “atención al desplazamiento” al esquema de los informes generales de las entidades. En conclusión, dada la articulación de los programas de estabilización del PND 2007-2010 a las políticas sectoriales, los ejercicios de rendición de cuentas gubernamentales tenderán a no centrarse en las directrices de política sino en el desempeño de las directrices de implementación51, omitiendo cualquier comentario de fondo sobre los contenidos de la oferta de servicios (directriz de política). A su vez, las recomendaciones de cambio o ajuste que se desprendan de ejercicios de evaluación y seguimiento de este PND desde ámbitos no estatales, no tendrán posibilidad de incidir en el enfoque de política en el corto plazo, pues modificaciones de los programas arriba mencionados, implica que se modifique en cada uno de éstos, parte o todo el esquema de política sectorial en que descansan. Esto programas son inflexibles toda vez que cambios institucionales de fondo sólo son posibles con una modificación de la Ley sectorial en el Congreso de la República. Tal y cómo ha ocurrido con leyes sectoriales como la Ley 100 de 1993, son improbables cambios de fondo que intenten modificar los esquemas institucionales que definen la política social y económica vigente.
51- «La implementación se relaciona con la ejecución de los mandatos que se encuentran consignados en las directrices de política, en esta parte del proceso se busca lograr objetivos, tener resultados, generar los impactos deseados; Es un momento en el que el propósito consignado, verbalizado en el mandato se encuentra con las dificultades de la realización». Lozano, Alejandro. Op cit. Página 114.
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II. ANÁLISIS FINANCIERO DE LA ATENCIÓN TERRITORIAL A LA POBLACIÓN EN SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO.
52- Según la Ley 387 de 1997, el órgano de planeación de la política, el Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia -CNAIPD- está integrado por: Un delegado del Presidente de la República, quien lo presidirá El Consejero Presidencial para los Desplazados, o quien haga sus veces El Ministro del Interior El Ministro de Hacienda y Crédito Público El Ministro de Defensa Nacional El Ministro de Salud El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural El Ministro de Desarrollo Económico El Director del Departamento Nacional de Planeación El Defensor del Pueblo El Consejero Presidencial para los Derechos Humanos, o quien haga sus veces El Consejero Presidencial para la Política Social, o quien haga sus veces El Gerente de la Acción Social o quien haga sus veces, y El Alto Comisionado para la Paz, o quien haga sus veces. 53- El Consejo Nacional de Política Económica y Social -CONPES-, es un punto intermedio entre la lógica multisectorial y de la descentralización que atraviesa la atención. El CONPES es un organismo del ejecutivo nacional, que se encarga de formular los programas del gobierno nacional y su financiamiento, mediante los documentos de política que produce, los llamados documentos CONPES (que pueden ser económicos, o sociales, para ordenar o para recomendar determinada política) el gobierno nacional decide en la ejecución de políticas que tienen que ver con asuntos territoriales (la descentralización) como con asuntos sectoriales y de política nacional.
En el PND 2007-2010 se institucionaliza la idea de que los gobiernos territoriales co-financien el 30% del valor de la estrategia de atención asumida por el gobierno nacional en el documento Conpes 3400, texto en el que además se plantea la necesidad de definir unos criterios para el acceso preferencial a recursos del nivel nacional para aquellos proyectos que incorporen población en situación de desplazamiento. Sin embargo, luego de dos años de emitido este documento, aun no hay aun, un marco de reglas que faciliten el acceso por parte de los entes territoriales a recursos adicionales para asumir las metas de cobertura que propone este plan. En la atención al desplazamiento en las regiones convergen dos lógicas de acción, por un lado la lógica multisectorial que se desprende de la Ley 387 de 199752 y por el otro la lógica de prestación de servicios sociales que fija el proceso de descentralización territorial que vive el país: cada nivel está definido por un marco normativo, unas reglas de financiación y unos criterios de acceso a las ofertas programáticas. Además, la gestión territorial está atravesada por la políticas que fija la instancia de planificación financiera nacional denominada Consejo Nacional de Política Económica y Social -CONPES-53, la cual introduce una nueva variable: la planeación y programación financiera y económica del gasto público nacional en regiones. A continuación el gráfico 4, muestra los campos administrativos en que se desenvuelve la política de atención en las entidades territoriales. En el gráfico se establecen 4 campos organizacionales en los que se desenvuelve la respuesta institucional en las regiones, permitiendo identificar que la gestión de la atención en lo territorial se origina en un comple• 70 •
Gráfico 4. Campos organizacionales54 que intervienen en la atención en regiones (multisectorial)
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54- Un campo organizacional es la forma como se denota un área reconocida de la vida institucional y en la cual convergen un conjunto de organizaciones. Un campo organizacional esta conformado por: proveedores principales, los consumidores de recursos y productos, las agencias reguladoras y otras organizaciones que dan servicios o productos similares. DiMaggio, Paul. Powell, Walter. «El retorno a la jaula de hierro». Contenido en «El nuevo institucionalismo en el análisis organizacional». Serie nuevas lecturas Fondo de Cultura Económica. México. 1999.
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jo marco institucional, en el cual a normativas sectoriales55 (salud, educación, por ejemplo), se suman las reglas financieras que asignan recursos para la atención al desplazamiento (documento Conpes 3400), la transferencias intergubernamentales (Ley 715 de 2001), entre otros. Los campos son:
55- En Colombia la cabeza de cada sector son los respectivos Ministerios del despacho. La estructura sectorial está definida de la siguiente manera: El gobierno nacional formula las normas que regulan y definen la política del sector (la política), el nivel intermedio, los Departamentos, realizan labores de apoyo y transferencia de tecnología al nivel inferior, los municipios, estos son los encargados de la ejecución de la política. El financiamiento del sector no es del todo claro, pues en el convergen recursos de todos los niveles. Para un análisis desde la perspectiva del derecho administrativo de la organización sectorial ver: Congreso de la República. Ley 489 de 1998. 56- Los sectores se organizan en dos niveles, el central y el descentralizado. Los niveles centrales tienden a concentrarse en formular políticas y realizar labores de control de tutela en la operación (prestación de servicios) que realizan las entidades descentralizadas. Para un análisis sobre la estructura central y descentralizada de la administración pública se recomienda ver: Ley 489 de 1998.
A-
En la columna 1, se establece la estructura dada desde la organización por descentralización político-administrativa En esta estructura, las relaciones intergubernamentales en materia de atención al desplazamiento forzado tienden a estar mediadas por el conjunto de servicios que le han sido transferidos a los gobiernos territoriales, cuya base de financiación son los recursos que por transferencias o Participaciones en los Ingresos Corrientes de la Nación -ICN- (que en la actualidad están reglamentados por la Ley 715 de 2001) reciben los entes territoriales. Además, juegan en materia de competencias, leyes sectoriales como la Ley 142 de 1994 (servicios públicos domiciliarios), la Ley 10 de 1990 (descentralización en salud) y la Ley 115 de 1994 (general de educación), entre otras.
B-
En la columna 2, se presenta la estructura en materia de financiación de la inversión que hace la Nación en las regiones mediante el Consejo Nacional de Política Económica y Social –Conpes-. En este campo, a partir de los documentos que llevan su nombre, la Nación realiza estudios sobre campos de inversión (infraestructuras, transportes masivos, etc.) y adopta compromisos de financiación y cofinanciación de proyectos de inversión, el documento Conpes 3400 emerge en esta estructura organizacional.
C-
En la columna 3, se presenta la estructura institucional que define la Ley 387 de 1997, el SNAIPD, en este nivel se identifican dos estructuras: el CNAIPD y los Comités territoriales, el primero define las políticas nacionales contenidas en documentos como el Plan Nacional de Atención al Desplazamiento y sus Acuerdos; Los segundos definen en lo territorial, las políticas de atención en cada jurisdicción y se expresa por ejemplo en los Planes Integrales Únicos –PIUS-, además son el espacio de encuentro de actores estatales de los tres niveles de gobierno (Nación, Departamentos y Municipios) y no estatales (Organizaciones de Población Desplazada –OPDy agencias humanitarias nacionales e internacionales, entre otros), permitiendo el flujo de información, la discusión y coordinación de las acciones de intervención en cada entidad territorial.
D-
En la columna 4, se muestra la estructura genérica de los sectores administrativos56 en los cuales se distribuye la provisión se servicios sociales como la salud, la educación, la vivienda. Cada sector tiene un diseño institucional particular según la ley que los crea y • 72 •
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por ende, cada uno maneja unas lógicas de distribución de competencias (centralización-desconcentración o descentralización funcional en autoridades territoriales) propia, lo cual lleva a que el análisis de la financiación de la atención al desplazamiento vía sectores administrativos deba hacerse sector por sector. A continuación se presenta un análisis de la dimensión territorial de la atención al desplazamiento, para esto se abordaran dos aspectos: por un lado, la estructura institucional (organizacional y de servicios) que se dispone para las personas en situación de desplazamiento y por otro lado, la estructura financiera sobre la que se soporta la gestión que en la materia realizan los entes territoriales. 1. La estructura de intervención territorial de la política de atención al desplazamiento forzado El análisis de mediano plazo de la organización y financiamiento de la respuesta al desplazamiento forzado en el ámbito territorial implica el estudio de dos dimensiones: la coyuntura gubernamental y la dinámica institucional de mediano plazo que ha venido construyendo el proceso de descentralización57 que vive el país desde mediados de la década de los ochenta del siglo pasado. El enfoque gubernamental La concepción que tiene la actual administración nacional sobre el papel de los entes territoriales en la política de atención al desplazamiento se caracteriza porque: 1-
Centralizar la capacidad de decisión y gestión en prevención y protección de las comunidades en riesgo y personas en situación de desplazamiento a las entidades del nivel nacional.
2-
Supeditar los programas y proyectos en consolidación y estabilización socioeconómica al enfoque de subsidios focalizados y cofinanciación por el beneficiario de los programas de inversión social sectorial.
3-
Exigir una mayor responsabilidad a los gobiernos territoriales, pero sin transferir los recursos necesarios para llevarlas a cabo, lo cual lleva a que la atención en estos niveles se soporte principalmente en los recursos que reciben por la descentralización político-administrativa, lo cual implica una oferta territorial anclada a los marcos sectoriales y financieros que definen leyes como la 715 de 2001. • 73 •
57- La descentralización político administrativa es un complejo proceso de transferencias de competencias del ámbito de la Nación a los entes territoriales, la historia reciente sitúa este proceso con la reforma de 1986, que incluyó la aprobación de la elección por voto de alcaldes y el fortalecimiento de los ingresos de estos entes, y que es profundizada en la Constitución de 1991, en el cual se aprueba la elección popular de gobernadores departamentales. En efecto, en desarrollo de los mandatos constitucionales de distribución de competencias que se establecen ese año, el Congreso de la República ha venido expidiendo un conjunto de leyes sectoriales, orgánicas y ordinarias que han re-definido en la década de los noventa los ámbitos de competencia y acción entre el nivel nacional y el territorial en materia de provisión de bienes públicos.
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La dinámica por descentralización Están definida por el marco de reglas que define el diseño institucional y el desempeño de la respuesta departamental y local que fija el proceso de descentralización político-administrativo y de desconcentración sectorial que viene ordenando la distribución de competencias y recursos entre la Nación y los gobiernos territoriales. Aquí el centro del análisis es la distribución de responsabilidades en la respuesta a la población desplazada entre estos niveles y el financiamiento de la programas en la materia. En este marco, la organización sectorial y la descentralización político-administrativa, son los diseños institucionales determinantes que juegan simultáneamente en materia del desempeño de la respuesta local. 1.1. Las relaciones intergubernamentales en materia de respuesta a la población en situación de desplazamiento En términos de la gestión en lo territorial del modelo de oferta pública, el gobierno nacional viene implementando dos estrategias: 1. La desconcentración de la ejecución vía la intervención sectorial de las entidades del nivel nacional que operan en las regiones y; 2. La transferencia de mayores costos y responsabilidades en materia de estabilización socioeconómica a los recursos asignados por descentralización a los gobiernos territoriales. La intervención sectorial (desconcentración administrativa)58 Consiste en la ejecución de los programas nacionales vía oficinas regionales o seccionales ubicadas en los municipios del país. En este ámbito, las directrices de políticas son definidas vía leyes sectoriales aprobadas en el Congreso de la República y los órganos de planeación del nivel central nacional (los Ministerios). Por ejemplo, en salud la Ley 100 de 1993 define la estructura institucional de este derecho, estableciendo que la principal instancia de política es el Consejo Nacional de Seguridad Social en SaludCNSSS-, el cual fija los componentes del plan de salud (el llamado Plan Obligatorios de Salud –POS-) tanto del régimen contributivo o privado, como del público o Subsidiado. En este marco, instancias locales como los Comités Municipales de Atención Integral a la Población Desplazada no tienen ninguna injerencia en la oferta sectorial, pues estos programas no se diseñan y discuten en lo territorial, ni aun en el espacio de Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia –CNAIPDV- sino en el sectorial nacional del CNSSS que define la oferta en salud para la población en general y la desplazada por la violencia. 58- Mediante esta figura la oficina seccional carece de personería jurídica y por ende de autonomía administrativa y financiera, es simplemente un ejecutor de la política nacional.
En este contexto, las entidades nacionales que operan en los entes territoriales manejan tres enfoques o modelos de gestión: el de seguridad, el de oferta pública sectorial y el asistencial o de transición socioeconómica. • 74 •
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A-
El enfoque de seguridad, aplica para el componente de prevención del desplazamiento forzado y consiste en la aplicación de acciones militares de recuperación del territorio, lo cual implica disputarles el control a los grupos armados irregulares y la destrucción de las economías ilícitas con las que se financian, esto lleva a la inserción de tropas militares y la aplicación de acciones de control y regulación al flujo de personas e ingreso y salida de mercancías de las zonas consideradas estratégicas en materia militar o de explotación de la coca. Este enfoque militar, si bien es una forma de empezar a recuperar la histórica ausencia estatal, lleva a que los tiempos de respuesta en prevención estén supeditados a las dinámicas de la lucha antisubversiva y antinarcóticos que desarrolla la fuerza pública en el territorio y que sea objeto de reparos por lo restrictivo de éste y las consecuencia en materia de limitación de derechos que trae para la población que habita en las zonas donde se aplica.
B- El enfoque de oferta pública social, se concentra en proveer acceso a la inversión social organizada sectorialmente como por ejemplo: vivienda de interés social y acceso a tierras. En este esquema los tiempos de respuesta están supeditados a las fechas en que se hacen las convocatorias nacionales para postularse al subsidio y al ciclo de gestión del programa, que es: 1. Evaluación de propuestas; 2. Asignación de recursos y; 3. Ejecución del subsidio que desde Bogotá se gira. Por ende, la respuesta institucional en este modelo esta diseñada para ajustarse a los tiempos administrativos de las entidades que administran los programas y no a la urgencia de las persona o familias en situación de desplazamiento en las regiones. En este enfoque se ubican los llamados programas de inversión social ajustados para cubrir a población en situación de desplazamiento, de que habla el nuevo Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 “Estado Comunitario: Desarrollo Para Todos”. C-
El enfoque asistencial o de transición económica, consiste en la provisión de subsidios en dinero, como el que asigna el programa “Familias en Acción”, por ende busca atender a aquellas personas o familias en situación de desplazamiento que se encuentran a medio camino entre el acceso al paquete de Atención Humanitaria de Emergencia –AHE- y el inicio del componente de Estabilización y Consolidación Socioeconómica.
Los programas que se manejan en este punto límite, si bien se incorporan dentro de la AHE, ante la débil oferta en atención socioeconómica en los municipios, pueden llegar a ser la única oferta que recibirán las personas • 75 •
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víctimas del desplazamiento para intentar re-construir su plan de vida. El diseño de estos busca mitigar la crisis de ingresos que crea el desplazamiento pero no están ajustados para responder a los problemas de tipo de mediano plazo y estructural que implica el llamado restablecimiento de derechos. En materia organizacional, estos tres modelos se estructuran y desarrollan a través de la organización sectorial (columna 4 del gráfico 4) que tiene el gobierno nacional dispuesta en los entes territoriales, en este sentido identificamos seis sectores administrativos, a saber: a-
Sector Defensa: territorialmente expresado en la Fuerza pública (policía nacional y ejército). Maneja el modelo de seguridad.
b-
Sector Agricultura y desarrollo Rural: conformado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, las oficinas de enlace territorial del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder- y las oficinas del Banco Agrario. Manejan dentro del modelo de oferta pública, los programas de tierras, crédito para proyectos productivos para el agro y Vivienda de Interés Social Rural (Banco Agrario).
c-
Sector Vivienda, Medio Ambiente y Desarrollo Territorial: integrado por el Ministerio que lleva este nombre, maneja centralizadamente desde Bogotá, lo referente al programa de subsidio de Vivienda de Interés Social (modelo de oferta pública).
d-
Sector de la Protección Social: conformado por el Ministerio que lleva este nombre, el cual define y maneja la política de Salud como integrante del Sistema General de Seguridad Social en Salud –SGSSS-, incluye las oficinas regionales del Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA- y regionales y seccionales del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF-. Maneja dentro del modelo de oferta pública, la oferta en Salud (SGSSS), la capacitación para el empleo (SENA) y la atención a la población infantil y la tercera edad (ICBF).
e-
Sector Educación: integrado por el Ministerio de Educación Nacional –MEN-, en lo territorial forman parte de éste, las Secretarias de Educación, ya sean del nivel departamental, municipal y distrital, así como los colegios públicos. Maneja la oferta de cupos y el financiamiento y ampliación de la estructura de las instituciones educativas a partir de recursos que ejecuta directamente el MEN, los recursos que para participación en educación se les transfieren a los entes territoriales de los ingresos corrientes de la Nación (Ley 715 de 2001), así fuentes como las regalías, entre otros.
f-
Presidencia de la Republica: dentro de este sector sobresale la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional • 76 •
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–Acción Social- -, la cual maneja de manera desconcentrada en sus Direcciones Territoriales lo referente a AHE y los programas RESA y en el frente asistencial “Familias en Acción”. La intervención por descentralización A partir de la descentralización se entregó a los entes territoriales unos recursos propios (impuestos, tasas, contribuciones) y la posibilidad de acceder a recursos de endeudamiento, que les permiten adelantar un plan de inversiones públicas, en este contexto algunos gobiernos territoriales incluyen programas y proyectos para la atención a la población desplazada dentro del grueso de la población beneficiaria de la política social que financian con estos recursos. En esta lógica, la atención en los entes territoriales está atravesada por los ejercicios de planeación expresados en los Planes de Desarrollo Departamental, Municipal y Distrital, en estos existe la posibilidad que el respectivo nivel de gobierno que produce el plan, incluyan recursos para atención a los desplazados. Por eso, el número de programas y el valor de recursos asignados en la materia dependen de la capacidad fiscal del ente territorial de ahí que la respuesta entre los entes territoriales sea dispar. Sin embargo, el proceso de transferencia de los costos en materia de estabilización y consolidación socioeconómica que actualmente se observa no fue iniciado por el gobierno Uribe59. Pero fue bajo esta administración que se profundizó esta tendencia en la medida en que se busca que la política de atención al desplazamiento sea financiada con los recursos definidos ya legalmente para proveer atención a los colombianos pobres, con lo cual se carga a los recursos sectoriales y de inversión que por descentralización político- administrativa han sido transferidos a los entes territoriales, el financiamiento de la oferta pública y se convierte en una estrategia más de la política de ajuste fiscal.
2. El financiamiento territorial de la atención al desplazamiento En el PND 2007-2010 se continua con la idea de que los gobiernos territoriales co-financien el 30% del valor de la estrategia de atención asumida por el gobierno nacional en el documento Conpes 3400 de noviembre de 2005, texto en el que además se plantea la necesidad de definir unos criterios para el acceso preferencial a recursos del nivel nacional para aquellos proyectos que incorporen población en situación de desplazamiento. Por otra parte, en el frente de los ingresos de los gobiernos regionales, la cuestión también es preocupante, pues, con ocasión del acto legislativo 04 de julio de 2007, el ritmo de crecimiento de los transferencias o participaciones en los ingresos corrientes de la Nación60 no retornaran al ritmo es• 77 •
59- Este hecho lo confirma por ejemplo, el financiamiento del acceso al servicio de educación para los niños y niñas desplazados, los cuales se han adelantado vía los recursos de la Leyes 60 de 1993 y ahora por la 715 de 2001, las cuales fueron aprobadas en gobiernos nacionales y Congresos de la República anteriores al inicio de la administración Uribe. 60- «De cada cien pesos que los colombianos pagamos a titulo de impuestos en los años 2004 y 2005, la Nación recaudó el 81.3%, los departamentos el 6.0% y los municipios el 12.6%. Otra medición indica que los impuestos que recauda la Nación valen el 15% del PIB, los municipales el 2% y los departamentales el 1%. Lo anterior explica porqué las transferencias constituyen la principal fuente de financiación del gasto social: educación, salud pública y saneamiento básico (acueducto, alcantarillado, aseo). Sostienen el 91% de los costos de la prestación de los servicios educativos estatales». Castro, Jaime «Nuevo recorte a las transferencias». Documento sin fecha. Disponible en http://www.fecode.edu.co/ descargas/transferencias/jaime_castro.pdf
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tablecido en la Constitución de 1991 y que fue puesto en suspenso con el acto legislativo 01 de 2001, el Acto 04, difiere el regreso a la formula original hasta el año 2019. Los recursos del Sistema General de Participaciones –SGP- (Ley 715 de 2001) son muy importantes para las finanzas territoriales, pues corresponden al 52% del total de los ingresos de los departamentos y al 44% de los recursos de los municipios61. En consecuencia, un menor crecimiento de los recursos a transferir implicará una postergación en el tiempo de las metas de coberturas en salud, educación y saneamiento básico, entre otros. El gráfico 5, muestra el escenario al que se enfrentaran a partir de 2009 los gobiernos territoriales para costear los servicios a su cargo con ocasión del citado acto legislativo. Gráfico 5 Comportamiento de las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, según los tres escenarios de reforma
Fuente:” La celada contra las transferencias para la salud y la educación pública”.Documento de Daío Restrepo publicado en UN Periódico, disponible en http://unperiodico.unal.edu.co/ediciones/98/ 09.html
El gráfico permite ver los tres escenarios de las transferencias:
61- Depar tamento Nacional de Planeación. «Desempeño fiscal de los departamentos y municipios 2006». Disponible en http:// www.dnp.gov.co/ar c hi vos/documentos/ DDTS_Evaluacion_Seguimiento_Descentralizacion/ Desempeño%20Fiscal%202006%20-DNP%20web.pdf
a-
El que fijó la Constitución en 1991 y fue derogado con el acto legislativo 01 (línea superior);
b-
El escenario que estableció el acto legislativo 01 para los años 20022008 y como se comportarían las transferencias si se retornara a la fórmula de 1991 (línea media), a partir de 2009 y; • 78 •
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c-
El comportamiento que tendrán las transferencias entre los años 2009 y 2019 con la reforma propuesta por el gobierno nacional y que fue aprobado con el acto legislativo 04 de 2007 (línea inferior).
El alto porcentaje de dependencia del gasto territorial de los recursos limita la capacidad de esto entes para dar cuenta de sus compromisos en relación con la atención al desplazamiento forzado en los términos de la Sentencia T-025, pues el 44% de la atención que realizan se ejecuta con estos recursos. Los gráficos 6 y 7, muestra la actual estructura de financiamiento e inversión en atención al desplazamiento forzado por los entes territoriales. Gráfico 6 Fuentes de financiamiento de la atención al desplazamiento Vigencia fiscal 200662
Fuente: Departamento Nacional de Planeación Nacional –DNP-. “Informe de verificación de cumplimiento a la Sentencia T-025 de 2004”. Bogotá. Colombia. Octubre de 2007.
Como se observa en el gráfico 6, los recursos de transferencias, el SGP, financian el 44% de la atención, por lo que siendo la principal fuente de recursos, el congelamiento de su crecimiento, afecta de manera sensible la posibilidad de asumir los metas de cobertura que fija el Conpes 3400 y en particular el proveer una oferta que realice los derechos delimitados por la Corte Constitucional. Además, e implicará una recurrente tensión en materia de asignación de recursos entre población pobre y en situación de desplazamiento, con lo cual se patenta la hipótesis según la cual, la solidaridad para con este grupo la esta soportando la población más pobre que es el grupo más afectado por la reducción de las asignaciones de recursos y por el estancamiento de los ingresos en el mediano plazo, como consecuencia del Acto legislativo 04 de 2007. Como se observa en el gráfico 7, los principales sectores de inversión en atención las personas en situación de desplazamiento son los financiados por el SGP…“El sector prioritario de inversión en la vigencia 2006, lo • 79 •
62- La base de esta gráfico es la información que reportaron al «Sistema de Información para la Captura de la Ejecución Presupuestal –SICEP-» 19 Departamentos y 596 municipios.
Documentos CODHES No. 8 Gráfico 7 Distribución de los recursos asignados para atención al desplazamiento Vigencia fiscal 2006
Fuente: Departamento Nacional de Planeación Nacional –DNP-. “Informe de verificación de cumplimiento a la Sentencia T-025 de 2004”. Bogotá. Colombia. Octubre de 2007
constituyó el sector salud participando del 51% de los recursos ejecutados por las entidades territoriales, cuya actividad más representativa fue la continuidad de los afiliados subsidiado. En el segundo lugar de priorización de recursos se ubicó el sector educativo en el cual se ejecutó el 24% de la inversión realizada. Por su parte en programas y proyectos de vivienda (14%), generación de ingresos (5%) y la atención humanitaria de emergencia (3%), se invirtieron alrededor de $126.280 millones. La inversión en otros programas no detallados en la información reportada por las entidades territoriales, concentró el restante 4% de los recursos”63. Por último, en lo que se refiere a las fuentes alternas al SGP, el PND 20072010, no fija reglas o directriz de política en materia de la aplicación de los principios de subsidiariedad, concurrencia y complementariedad entre los entes territoriales y las entidades nacionales en materia de la atención a las personas en situación de desplazamiento forzado,. Este aspecto fue abordado en la audiencia de la Corte Constitucional del 1 de Marzo de 2007, en la que el Ministerio del Interior y Justicia se pronunció en favor de un manejo diferencial según la capacidad financiera y administrativa de cada ente territorial para abordar la atención al desplazamiento forzado.
63- Departamento Nacional de Planeación Nacional –DNP-. «Informe de verificación de cumplimiento a la Sentencia T-025 de 2004». Página 50.
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ALGUNAS CONCLUSIONES •
La inversión presupuestal es determinante en la construcción de una política pública sobre desplazamiento que requiere, además de voluntad política, un marco institucional eficiente, mecanismos de rendición de cuentas e indicadores que permiten medir su eficacia en términos de derechos resarcidos a la población desplazada y garantías de sostenibilidad hasta la superación definitiva de esta manifestación de la crisis humanitaria y de derechos humanos en el país.
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El comportamiento de la financiación de la política de atención al desplazamiento forzado presenta dos periodos: el primero, entre los años 1997 y 2003, se caracterizó por un comportamiento variable, asociado a los cambios de gobierno y al rol de la cooperación internacional y, un segundo período se inicia con la Sentencia T-025 y las consiguientes órdenes de la Corte Constitucional al gobierno nacional para que garantice el goce efectivo de derechos de la población desplazada, cuya característica principal es el incremento significativo de la inversión presupuestal para la atención de las personas desplazadas.
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El discurso oficial se basa en la tesis según la cual la política de seguridad democrática garantiza una reducción del número de personas desplazadas en Colombia en los últimos cinco años e insiste en una relación mecánica entre el control militar y policial del territorio y la reducción del desplazamiento.
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Con esta premisa, la asignación de recursos en materia de prevención del desplazamiento es muy reducida pues se asume que el gasto en defensa y seguridad es equivalente a gasto en prevención y, en consecuencia la financiación de estrategias alternativas como la protección de población civil en medio del conflicto, es marginal o inexistente.
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No hay claridad de la disposición de los recursos que se contemplan y se confunden recursos específicos con recursos tradicionalmente asignados a pobres “históricos” en alto grado de vulnerabilidad. En todo caso, el Conpes 3400 soporta buena parte del componente de desplazamiento del Plan Nacional de Desarrollo llamado “Estado Comunitario: Desarrollo Para Todos” que tiene vigencia entre 2007 y 2010. • 81 •
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La planeación de la política de atención a las personas desplazadas se sustenta en cifras no objetivas del número de personas. En efecto, en el documento Conpes 3400 de noviembre de 2005 se parte de un universo de 1.706.236 personas registradas, pero a agosto de 2007, la cifra oficial ya superaba los 2’224.931, por ende hay un déficit de más de 500.000 personas no contempladas en las metas de cobertura. El problema de la base poblacional sobre la que se hace la formulación programática no es un asunto secundario, pues implica que la oferta y presupuestos asignados no reflejan el universo real de personas que demandan atención. Es cuestionable que se usen las cifras del registro oficial para afirmar que el desplazamiento está en vías de desaparecer y al mismo tiempo no se usen estos datos en el cálculo de las personas a atender, puesto implica restringir el acceso a la oferta pública.
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En la etapa de la política que plantea el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, se produce una fuerte centralización de la gestión de los programas de atención más visibles en la opinión pública, principalmente los de tipo asistencial (Familias en Acción y Atención Humanitaria de Emergencia) en cabeza de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social-, con lo cual la oferta pública en atención al desplazamiento tiende a presidencializarse, con lo que se desdibuja el carácter estatal de la respuesta institucional al desplazamiento forzado.
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En materia de programación de la inversión hay una serie de inconsistencias toda vez que de los 4,1 billones programados sólo se aseguran en el PND explícitamente 2,5, billones de pesos, mientras que 1,6 billones restantes se diluyen en los presupuestos de los programas regulares de orden sectorial tanto a nivel nacional como territorial, destinado para la población más pobre. Esta distribución presupuestal implica una limitación para el seguimiento de la ejecución del gasto y genera varias preguntas:
¿De dónde salen los recursos faltantes?, ¿Cuáles serán los criterios de acceso a estos programas? ¿Cómo se van a atender dos poblaciones que tiene diferentes situaciones de vulnerabilidad con el mismo programa? ¿Es posible realizar este ejercicio presupuesta sin que la atención de la población más pobre reduzca la oferta para la población desplazada o viceversa? •
El PND 2007-2010 no contiene una oferta programática y financiera en materia de reparación de la población en situación de desplazamiento, lo cual es preocupante porque la superación del Estado de Cosas Inconstitucional –ECI- debe considera, de un lado, el restablecimiento de derechos y, de otro, la reparación de las víctimas. Todo lo • 82 •
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cual debería hacer parte de una noción de goce efectivo de derechos. Por ende el análisis financiero de la política de atención no puede ser abordado sólo con las categorías de atención que fija la Ley 387 de 1997 y deben hacerse puentes con la Ley 975 de 2005 y demás normativas que emerjan al respecto. •
Hay dificultades para realizar un claro seguimiento y valoración del gasto efectivo que el Gobierno Nacional viene desarrollando y espera ejecutar en los próximos tres años y medio en el PND 2007-2010, pues no hay certeza sobre la magnitud real de la inversión que se anuncia. Esto se debe a la diversidad de fuentes de información, la debilidad de los sistemas oficiales (el del Ministerio de Hacienda y el DNP) para registrar todos los gastos efectuados y la efectividad para reportar el grado de avance, estancamiento y retroceso en el goce efectivo de derechos a partir de la inversión sectorial que se ejecuta.
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El financiamiento y gestión territorial de la atención al desplazamiento forzado, se origina en un complejo marco institucional, en el que normativas sectoriales (salud, educación, por ejemplo) se suman las reglas que regulan la atención al desplazamiento, como las transferencias intergubernamentales, lo cual inflexibiliza los programas y diluye las responsabilidades institucionales.
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En el PND 2007-2010 se mantiene la idea de que los gobiernos territoriales co-financien el 30% del valor de la estrategia de atención asumida por el gobierno nacional en el documento Conpes 3400. Si bien este documento plantea la necesidad de definir unos criterios para el acceso preferencial a recursos del nivel nacional para que incorporen población en situación de desplazamiento, dos años después de expedido no existen mecanismos que regulen y garanticen a los entes territoriales acceder a estos recursos.
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El financiamiento de la atención al desplazamiento forzado por parte de los gobiernos territoriales tiene un alto nivel de dependencia de los recursos que reciben por transferencias del Sistema General de Participaciones –SGP, los cuales financian el 44% de los programas de atención, especialmente en educación y salud. Así, componentes claves para la estabilización socioeconómica como vivienda y generación de ingresos tienen menos asignaciones con lo cual queda en entredicho el camino al restablecimiento de derechos.
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La articulación de los programas de estabilización del PND 20072010 a políticas sectoriales no garantiza que los ejercicios de rendición de cuentas del gobierno se centren en directrices de política, toda vez que se limitan a valorar el cumplimiento de metas de corto plazo. En consecuencia, las recomendaciones de cambio o ajuste que surjan • 83 •
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de una evaluación no tendrían repercusiones en el corto plazo, porque cualquier modificación demanda un cambio parcial o total de la política sectorial que se tramita en el Congreso de la República.
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