Transparencia e información pública en Entre Ríos. Herramientas de empoderamiento ciudadano para la accountability en el marco de la reforma constitucional

Transparencia e información pública en Entre Ríos. Herramientas de empoderamiento ciudadano para la accountability en el marco de la reforma constitucional Alfredo Rafael Busmail Asesora Temática: Cintia Pinillos

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Herramientas de empoderamiento ciudadano para la accountability en la reforma constitucional de Entre Ríos de 2008. Transparencia e información pública.

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Transparencia e información pública en Entre Ríos. Herramientas de empoderamiento ciudadano para la accountability en el marco de la reforma constitucional

Alfredo Rafael Busmail Asesora Temática: Cintia Pinillos

Tesina de Grado Licenciatura en Ciencia Política Facultad de Trabajo Social Universidad Nacional de Entre Ríos

Paraná Marzo de 2012

Calidad de la democracia – Accountability – reforma de la Constitución de Entre Ríos – transparencia – acceso a la información pública

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3 A mi vieja y a mi abuela, que, con todos los esfuerzos, han hecho todo lo que estuvo a su alcance para acompañarme, apoyarme e incentivarme en estos años haciendo posible llegar a este momento. Con todas mis idas y vueltas, ellas siempre estuvieron.

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AGRADECIMIENTOS

A Cintia Pinillos, no sólo por la asesoría, sino también por la dedicación y el acompañamiento constantes, con la energía que la caracteriza y que transmite a todos los que tienen la oportunidad de compartir espacios de trabajo con ella. A Juan Andrés Miño, virtual co – asesor de esta tesina, y a Melina Perbellini por las conversaciones que la han enriquecido. A Cristina Díaz y a Diego Gantus, por el apoyo invariable y la preocupación porque siempre estén garantizadas todas las mejores oportunidades. A la Facultad de Trabajo Social y a la Universidad Nacional de Entre Ríos, porque me permitieron crecer en un espacio en el que pude encontrar personas increíbles.

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“En todas partes, la historia de la democracia es la historia de la renuente aceptación de la apuesta inclusiva” (2004b:29).

“La interacción entre las desigualdades sociales y las potencialidades implicadas por las igualdades aquí analizadas (…) hacen de la democracia un horizonte siempre movible y eventualmente reversible, a lo largo de conflictos y acuerdos en los que, como hemos visto, suele estar centralmente en juego cuáles son los límites de la democracia y la política” (2004b:73).

GUILLERMO O´DONNELL.

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RESUMEN 6 La presente investigación tiene como principal preocupación a la democracia, y específicamente al análisis de su calidad. La misma trata de la apuesta democrática, en tanto lucha por la inclusión de derechos, relacionada con las herramientas institucionales que favorecen la rendición de cuentas en el marco de reformas que mejoran la calidad de la democracia a nivel subnacional. En particular, este trabajo se refiere a un estudio de caso en perspectiva comparada acerca de la introducción de las temáticas de transparencia y acceso a la información pública, como herramientas de empoderamiento ciudadano para la rendición de cuentas, en la Provincia de Entre Ríos. A través del análisis de la participación de los actores, los proyectos presentados, y los artículos sancionados como resultado del proceso de reforma, el objetivo de la investigación es explicar por qué estas reformas, vinculadas con la calidad democrática, fueron alcanzadas con éxito en el referido proceso constituyente. La principal contribución que puede aportar el estudio está en poner en tensión el desarrollo teórico con el caso, para proponer nuevas líneas de investigación que pudieran ser capaces de promover explicaciones alternativas.

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ÍNDICE

Dedicatoria……………………………………………...…........…..…………………………………………….………… Agradecimientos…………….………..………………………………...…………………………………………………… Resumen………..…………….………..………………………………...………………………………………………………

INTRODUCCIÓN CAPITULO I: Planteamiento del problema 1.1. Interés, relevancia y aportes de la investigación (a modo de justificación)…..…….……… 1.2. Problema de investigación………………………………..……………………..………………………………… CAPITULO II: La preocupación por la calidad de la democracia 2.1. Desplazamientos en el estudio de las democracias en América Latina…………....…….. 2.1.1. El desplazamiento de enfoque: de las transiciones a la consolidación y de la consolidación a la calidad…………………………….……...…………………………………………..…… 2.1.2. El desplazamiento de nivel: de lo nacional a lo subnacional………….....…..……...……… 2.1.3. El desplazamiento de perspectiva: de lo unidimensional a lo multidimensional…… 2.2. ¿Más procedimientos o más contenidos? El debate entre construcciones con acento procedimentalista o sustancialista…………………...…………………….……………….………...… CAPITULO III: Rendición de cuentas 3.1. Deslizamiento desde la calidad democrática hacia la rendición de cuentas………..…… 3.2. Abordaje de algunos nudos centrales de la rendición de cuentas………….…..….………… 3.2.1. Criterios y actores de la rendición de cuentas………………………………………………………… 3.2.2. Tipos y funciones de la rendición de cuentas…………..………………...…………………………… 3.3. Rendición de cuentas y sociedad civil: ¿Qué accountability y por parte de quién?…… 3.4. Vinculaciones entre la rendición de cuentas, la inclusión de derechos, y las reformas políticas y constitucionales…………………………………………………………… 3.5. Algunos inconvenientes y sugerencias para una mejor interrelación entre las diversas formas de la rendición de cuentas………...…………………………………… 3.6. Transparencia y acceso a la información pública……………………..……………………………… 3.6.1.Importancia y vinculación con la accountability y la calidad democrática..……………. CAPITULO IV: Operacionalizando la transparencia y el acceso a la información pública 4.1. Algunos desafíos analíticos y prácticos para el abordaje…….………….…...……………...…… 4.2. Contenido y calidad de las normativas de acceso a la información…………………..………

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CAPITULO V: Estrategia metodológica 5.1. Tipo de estudio…………………………………………………………………………………………………………… 5.1.1. El estudio de caso en perspectiva comparada………………………….……………………………… 5.2. Hipótesis de trabajo……………………………………………..………………………………..…………………… 5.3. Fuentes y técnicas de relevamiento de datos………………………………..…...……………………… 5.4. Variables de análisis e indicadores…………………………………………………………………………… CAPITULO VI: Estudio de caso: la reforma constitucional de la Provincia de Entre Ríos (2008) 6.1. El difícil camino de la reforma………………………………..………………………………………………. 6.2. Los actores de la introducción de las temáticas de transparencia y acceso a la información pública…………………………..……………………...……………………. 6.2.1. Los actores de los partidos políticos: bloques, partidos y convencionales…………… 6.2.2. Los actores de la sociedad civil: ciudadanos y organizaciones………………………..…… 6.3. Proyectos presentados a la Convención. Acceso a la información pública y transparencia……………………………………………..…..…………..……………………………………………….. 6.3.1. Proyectos de acceso a la información pública………………………...…………………………… 6.3.2. Comparación de los alcances de los proyectos………………………...…………………………. 6.3.3. Proyectos relativos a la transparencia…………………..………………...…………..……………… 6.4. Artículos sancionados en la nueva Constitución Provincial tras la reforma. Acceso a la información pública y transparencia…………………….....…………….…………….. 6.4.1. Artículos relativos al acceso a la información pública………….………………………………. 6.4.2. Artículos relativos a la transparencia………………………..……..………………………………….

CONCLUSIONES BIBLIOGRAFIA FUENTES CITADAS ANEXOS

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INTRODUCCIÓN La presente investigación tiene como principal preocupación a la democracia, y específicamente al análisis de su calidad. La misma trata de la apuesta democrática, en tanto lucha por la inclusión de derechos, relacionada con las herramientas institucionales que favorecen la rendición de cuentas en el marco de reformas que mejoran la calidad de la democracia a nivel subnacional. En particular, este trabajo se refiere a un estudio de caso en perspectiva comparada acerca de la introducción de las temáticas de transparencia y acceso a la información pública, como herramientas de empoderamiento ciudadano para la rendición de cuentas, en la Provincia de Entre Ríos. Se seleccionó el caso de la reforma constitucional de 2008, debido a que el proceso fue – en algunos sentidos- diferente a lo que propone la teoría, ya que el conflicto parece ser mínimo, y el contenido de la reforma alcanzada relativamente amplio. A través del análisis de la participación de los actores, los proyectos presentados, y los artículos sancionados como resultado del proceso de reforma, el objetivo de la investigación es explicar por qué estas reformas, vinculadas con la calidad democrática, fueron alcanzadas con éxito en el referido proceso constituyente. De esta manera, se plantea la siguiente hipótesis: la reforma constitucional habilita una instancia para que distintos actores inscriban inquietudes de diverso tipo. Si estas no tropiezan con fuertes rechazos, los impulsores logran valerse de la instancia para posicionar los temas en agenda. En este sentido, cuando se da una coyuntura como ésta, es posible que no sea una condición necesaria la existencia de previas luchas democráticas ni un alto grado de conflictividad para la conquista de derechos formales.

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La principal contribución que puede aportar el estudio estriba en poner en tensión el desarrollo teórico con el caso, para proponer nuevas líneas de investigación que pudieran ser capaces de promover explicaciones alternativas. De este modo, en el Capítulo I, se plantea, en primer lugar, la justificación de la investigación, en tanto interés, relevancia y aportes de la investigación. En segundo lugar, el planteamiento del problema, especificando las preguntas y los objetivos del trabajo. En el Capítulo II, se realiza un recorrido sobre la preocupación por la calidad de la democracia en los comparatistas, y en particular en los latinoamericanistas, a través de tres desplazamientos: del enfoque de las transiciones al de la consolidación y de la consolidación al de la calidad, del nivel nacional al subnacional, y de una perspectiva unidimensional a una multidimensional. Asimismo, se presenta el debate entre las construcciones teóricas y empíricas de tintes más procedimentalistas versus las que se plantean como más sustancialistas. En el Capítulo III, la perspectiva se desliza desde la calidad democrática hacia la rendición de cuentas, desarrollando el marco conceptual y algunos nudos centrales de la misma. Se establecen, así, criterios y actores, tipos y funciones, diferenciándose los distintos tipos de accountability y la relación de éstas con la sociedad civil. En el mismo capítulo, se vincula a la rendición de cuentas con la inclusión de derechos y las reformas políticas y constitucionales, al tiempo que se observan algunos inconvenientes y sugerencias para una mejor interrelación entre las diversas formas de rendición de cuentas. Finalmente, se delimita el espacio de las temáticas de transparencia y acceso a la información pública, su importancia y vinculación, en tanto herramientas de empoderamiento ciudadano, con la accountability y la calidad democrática. En el Capítulo IV, se propone un giro hacia la operacionalización de las herramientas de transparencia y acceso a la información pública, sopesando algunos desafíos analíticos y prácticos para su abordaje, y evaluando diferentes propuestas para la elaboración de

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indicadores tendientes al análisis del contenido y la calidad de las normativas respecto de estas temáticas. En el Capítulo V, se formula el diseño de la estrategia metodológica, fundamentando la elección de un estudio de caso en perspectiva comparada. Allí se expone la hipótesis de trabajo, las fuentes y técnicas de relevamiento de datos, y las variables de análisis e indicadores. En el Capítulo VI, se desarrolla el estudio de caso, en torno a la introducción de las temáticas de transparencia y acceso a la información pública en la reforma constitucional de la Provincia de Entre Ríos (2008), analizando la participación de los actores, los proyectos presentados, y los artículos sancionados tras el proceso de reforma.

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CAPÍTULO I PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 1.1. Interés, relevancia y aportes de la investigación (a modo de justificación) En la agenda de los comparatistas, los estudios sobre la democracia ocupan un lugar relevante, inicialmente con los trabajos orientados a explicar los procesos de transición desde el autoritarismo, avanzando en un interés creciente por la consolidación en la década de los 90’, y con una marcada expansión en la actualidad de los estudios que investigan su calidad (Munck, 1996, 2007; Calvo, 2004). Estudiar la democracia hoy, en un momento de perdurabilidad y sostenimiento de la democracia a nivel de régimen político (Munck, 2004, 2007; Ansaldi, 2005; Lévine y Molina, 2009), significa entrar en debates disciplinares que se interrogan por (O’ Donnell, 2004b). A la par, habiendo asumido los déficits analíticos que suponen los marcos a nivel macro, desde el Estado o el régimen político nacional, adquiere cada vez más interés conocer qué se esconde en los niveles subnacionales (Iazzetta, 2007), interrogándose por las de democratización (O’ Donnell, 2004b), las desigualdades respecto a los centros (Calvo, 2004), o la preocupación por escapar de la indistinción de las medias o promedios nacionales (Snyder, 2009). Ahora bien, para observar estas inquietudes teóricas, no sólo es necesario atender a la dimensión subnacional, sino también indagar más allá de la competencia política, avanzando hacia las vinculaciones entre el Estado y los ciudadanos. En este punto, los enfoques que enfatizan en la rendición de cuentas presentan líneas de trabajo interesantes.

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Es importante, entonces, ingresar en el dinamismo de las transformaciones del Estado, para sumar a la discusión acerca de la calidad de la ciudadanía, la construcción de agencia, y las agendas performativas de inclusión de derechos, en la convicción de que allí se juega el sentido de las luchas democratizadoras y las apuestas democráticas (O’ Donnell, 2004b). Esta investigación se propone entrar en este fangoso terreno, que plantea senderos endebles de dificultades analíticas que es preciso señalar. De este modo, parafraseando a un inspirador en gran medida de estas perspectivas, Guillermo O’ Donnell: para no caer en una ladera resbaladiza, se debe descender desde un terreno más seguro hacia uno menos firme, atándose con una cuerda a los cimientos relativamente firmes, para que con su ayuda se pueda descender cuidadosamente al abismo (O´ Donnell, 2004b: 12). Con la mochila repleta de una necesidad analítica de pisar primero las raíces comparatistas de los enfoques sobre la democracia, caminando los senderos de la calidad, este estudio desciende hacia un primer subsuelo para vincularla con la rendición de cuentas. Una vez allí, orienta la brújula hacia aquellas alternativas que ofrece oportunidades para el empoderamiento ciudadano. Encontrado este refugio, hace escala en las oportunidades de reforma, para finalmente retomar el viaje con un arsenal que permita volver a ascender con armas de transparencia y acceso a la información pública hacia el suelo de la democracia. Este viaje se propone el desafío de poner en tensión algunas herramientas de esa mochila con el problema que presenta un estudio de caso, seleccionando uno relevante por el relativo desajuste entre éste y las herramientas obtenidas. Relativo porque las herramientas son útiles, pero se observa la medida en que son aplicables. Se pregunta, entonces, ¿en qué medida estas herramientas están dislocadas? ¿Por qué se produce este desajuste? ¿Cómo se explica? Y más aún, ¿cuáles son las posibles líneas que se abren a futuro para la investigación científica?

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Ese caso es la reforma constitucional de la Provincia de Entre Ríos, Argentina, en 2008. A partir de este proceso se demuestra que las reformas pro – rendición de cuentas pueden producirse con éxito, de una manera distinta a lo sugerido por la teoría. Estas preocupaciones, sin embargo, exceden el ámbito teórico, aunque lo incluyan. A casi 29 años del retorno democrático en Argentina, en sincronía con los procesos de la región, también puede brindar elementos de utilidad práctica para la transformación social,

aportando

nuevas

herramientas

que

sugieran

caminos

posibles

de

empoderamiento de la sociedad civil, para ejercer la rendición de cuentas, y mejorar la calidad de la democracia.

1.2. Problema de investigación.

A partir de los aportes mencionados en el apartado anterior, es oportuno demarcar el tema de estudio de esta investigación. Se trata, pues, de la apuesta democrática en tanto lucha por la inclusión de derechos, en particular las reformas pro- rendición de cuentas en los procesos de reforma constitucional a nivel subnacional. Se ocupa de la introducción de herramientas de empoderamiento ciudadano (en particular, de la transparencia y el acceso a la información pública), que mejoran la calidad de la democracia en el nivel subnacional. El problema que da origen a este estudio es: ¿cuáles son los elementos que permiten explicar la exitosa incorporación de la introducción de herramientas para favorecer la rendición de cuentas, particularmente los mecanismos de transparencia y acceso a la información pública, en el proceso de reforma constitucional en la provincia de Entre Ríos, Argentina, durante el 2008? Las preguntas de investigación que guían la investigación son:

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1) ¿Qué actores intervienen, tanto desde los partidos políticos1 representados a través de convencionales, como de la sociedad civil, en la inclusión de herramientas de empoderamiento ciudadano para la rendición de cuentas (transparencia y acceso a la información pública) mediante la presentación de proyectos? 2) ¿Qué proyectos de transparencia y acceso a la información pública ingresaron a la Convención Constituyente? ¿Qué cantidad se presentaron? ¿Qué diferencias sustanciales existen entre aquellos? 3) ¿Cuáles son los límites y alcances de los resultados logrados en materia de acceso a la información pública y transparencia tras el proceso de reforma? El objetivo general es explicar por qué las reformas pro – rendición de cuentas – vinculadas a la calidad de la democracia-, que introdujeron herramientas de empoderamiento ciudadano –en particular los mecanismos de transparencia y acceso a la información pública-, fueron alcanzadas con éxito en el proceso de reforma constitucional en la provincia de Entre Ríos, Argentina, durante 2008. Los objetivos específicos del estudio son: 1) Analizar los actores que intervienen, tanto desde los partidos políticos representados en convencionales, como de la sociedad civil, en la inclusión de herramientas de empoderamiento ciudadano para la rendición de cuentas (transparencia y acceso a la información pública). 2) Analizar los distintos proyectos de transparencia y acceso a la información pública que ingresaron a la Convención Constituyente, qué tipo de actores intervienen en su formulación, y qué diferencias sustanciales existen entre aquellos. 1

Cabe aclarar que esta separación entre partidos políticos y sociedad civil persigue fines meramente analíticos, no pretendiendo desconocer que los partidos políticos no son una instancia opuesta al mundo social, sino una instancia de agregación de intereses y representación política institucionalizada, que no agota una función que también es ejercida por otros actores sociales.

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3) Analizar los límites y alcances de los resultados logrados en materia de acceso a la información pública y transparencia tras el proceso de reforma.

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Capítulo II

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LA PREOCUPACIÓN POR LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA. 2.1.

Desplazamientos en el estudio de las democracias en América Latina.

2.1.1. El desplazamiento de enfoque: de las transiciones a la consolidación y de la consolidación a la calidad.

Una

interpretación

con

acuerdo

generalizado

entre

los

comparatistas

y

latinoamericanistas dedicados a los estudios sobre la democracia sugiere que, en la actualidad, -sin caer en espejismos excesivamente optimistas respecto de sus alcances- la democracia en la región parece haber llegado a un punto de pervivencia sostenida, con elecciones regulares, y autoridades democráticamente electas, y estimulada por nuevas instituciones, apoyo ciudadano y movimientos sociales2 (Munck, 2004, 2007; Lévine y Molina, 2009). Así, una vez dejado atrás el primer momento del retorno democrático en la mayoría de los países latinoamericanos, la agenda sobre la democratización, que hasta allí se había enfocado en explicar las condiciones de transición desde el autoritarismo, se desplazó en un segundo momento hacia la interrogación por las condiciones para su consolidación (Munck, 1996, 2007; Calvo, 2004).

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Incluso con –y a pesar de- algunos retrocesos, como el caso de Honduras (posterior a la dimensión temporal que abarca este estudio), o los particularmente debatidos, por distintas razones, Cuba, Venezuela, México, Colombia y Chile. El primero con un golpe de Estado relativamente reciente, el segundo y el tercero porque se discute sin llegar a acuerdos respecto a la existencia de la democracia en términos de régimen político, mientras que en los tres últimos se debate el alcance del régimen democrático, en algunas esferas críticas, ya sea el narcotráfico, la competencia política o la pervivencia de legados autoritarios.

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Sin embargo, la lectura contemporánea sugiere que el concepto de consolidación se encuentra a esta altura de la democratización demasiado precario, haciéndose necesario su reemplazo por nociones como , o , que se interroguen por la de la democracia (Geary y Pinillos, 2004; Calvo, 2004). Así, no es lo mismo preocuparse por consolidar la democracia que mejorar su calidad. Las transiciones giraban en torno a la definición de las reglas de juego, mientras que la consolidación refería a la institucionalización de estas nuevas reglas (Munck, 1996; Schmitter, 2004). De acuerdo con esto, Philippe Schmitter (2004) plantea que la consolidación de la democracia consiste en hacer que las personas compitan y cooperen de acuerdo a reglas mutuamente aceptables, tanto a nivel de ciudadanos como de sus representantes. Este nivel de reglas podría producir una democracia de bajo, medio o alto nivel, sin que esta discusión interfiera en las posibilidades y condiciones de la consolidación.3 Este tipo de discusiones inauguran un tercer momento, caracterizado por una preocupación cada vez más acentuada por la calidad de la democracia de los países de la región (Altman y Pérez Liñán, 1999; Calvo, 2004; Lévine y Molina, 2007; 2009). Esta última preocupación, en una primera instancia, incluyó investigaciones acerca de los defectos que influyen negativamente en la vida democrática (Altman y Pérez Liñán, 1999). Tal el caso de, por ejemplo, uno de los estudios que más influencia tuvieron sobre estas temáticas, el de Guillermo O’ Donnell, (1997). De este

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Debe observarse, así, que las condiciones que hacen posibles este tipo de estudios requieren una democracia ya medianamente consolidada, dado que esperar hablar en términos de calidad de democracias recientemente inauguradas tras periodos autoritarios, o inestables en su capacidad de sostenimiento, puede significar un serio riesgo para las mismas. El argumento postula que si existieran instituciones y procesos democráticos de gran calidad en periodos de inestabilidad democrática o inmediatamente posttransicionales, la consecuencia sería negativa para la calidad, puesto que las reformas necesarias tenderían a verse afectadas por la presión y resistencia de los actores y grupos desafiantes antidemocráticos en la influencia sobre las disputas por las reglas del nuevo régimen (Schmitter, 2004).

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modo, se han analizado los casos a través de estrategias de conceptualización como la de 4 (Collier y Levitsky, 1998). En una segunda instancia de este tercer momento, la literatura especializada ha procedido a jerarquizar las democracias existentes según el nivel de democratización, sin existir al momento algún consenso de base sobre cómo tratar estos casos, clasificarlos y jerarquizarlos. La comunidad académica discute, al tiempo que ensaya diversos tipos de operacionalización y que propone indicadores para el estudio, la medición y/o evaluación de la calidad de la democracia5 (Altman y Pérez Liñán, 1999; Méndez de Hoyos, 2010).

2.1.2. El desplazamiento de nivel: de lo nacional a lo subnacional.

Más allá de los avances en el régimen político nacional, como apunta Osvaldo Iazzetta (2007), su –amplio- reconocimiento no habilita ignorar los déficits que en materia de democracia se producen en los niveles subnacionales, tales como las prácticas no democráticas de algunos poderes locales, la ausencia de alternancia, o la configuración de sistemas de partidos predominantes, entre algunas de las asignaturas pendientes en torno a la preocupación por la democracia. Algunos procesos relativamente recientes, como las tendencias descentralizadoras del poder estatal, sumado a las características federales de algunos regímenes políticos, 4

Es decir, una estrategia de innovación conceptual mediante la creación de nuevas categorías analíticas, con pretensiones de diferenciación respecto a una instancia plena de democracia. Dicha estrategia intentó así superar el problema de la nominación de las nuevas –y débiles- democracias a través de la agregación de un adjetivo a la noción de democracia para aludir a una dimensión deficiente en la definición de sus atributos, señalando su bajo o limitado alcance en torno a la democratización, v.g. ‘democracia de sufragio limitado’, ‘democracia tutelar’, ‘democracia delegativa’, etc. (Collier y Levitsky, 1998). 5 Cabe destacar que el concepto de calidad democrática es complejo, y no goza de un consenso generalizado, tanto en su definición como en su operacionalización (Altman y Pérez Liñán, 1999; 2000; Alcántara Sáez, 2008); lo que hace a la cuestión de su recorrido teórico una difícil tarea. Sin embargo, uno de los acuerdos fundamentales tiene que ver con que dichos estudios sólo pueden embarcarse en aquellos países que hayan asumido un mínimo grado de democratización (Altman y Pérez Liñán, 1999; 2000; Morlino, 2007).

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concurren en que la democratización en el nivel subnacional ocurra a un ritmo desigual, habilitando la convivencia de en los centros, con en las periferias (O’ Donnell, 2004b; Calvo, 2004; Snyder, 2009). Dichos procesos constituyen así un escenario privilegiado para que la preocupación por el avance de la democratización, en el sentido de la calidad de la democracia, se vincule con la inquietud por el ámbito subnacional, inaugurando investigaciones que avanzan cada vez más en conocer qué existen en las provincias –o estados- y en los municipios (Snyder, 2009; Pinillos, Perbellini, Fernández y Ruíz, 2011).

2.1.3. El

desplazamiento de perspectiva: de lo unidimensional

a lo

multidimensional.

La tradición denominada ha considerado a la calidad de la democracia como una mera extensión del concepto de democracia, yendo en un continuo desde los regímenes autoritarios a las democracias perfectas, estableciendo niveles y rankings de países (particularmente a partir de la clásica definición de de Robert Dahl), mientras que otros han acentuado algunos aspectos particulares (Altman y Pérez Liñán, 1999). En esta segunda tradición, denominada , la poliarquía es necesaria, pero no suficiente. En este sentido, se ha vinculado a la calidad de la democracia con un conjunto de condiciones políticas y sociales que pueden fortalecerla, sin importar si dicha democracia cumple todos los atributos poliárquicos, y sin depender de ella. Desde diversas perspectivas, se ha acentuado así la rendición de cuentas, la calidad de la ciudadanía en distintas regiones del ámbito subnacional, el funcionamiento institucional, entre otros (Altman y Pérez Liñán, 1999; 2000).

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La lectura propuesta en este trabajo entiende que un significativo debate sobre las poliarquías se robustece a partir de la interrogación sobre las condiciones de competencia política, las instituciones de elecciones libres y equitativas, y el sufragio inclusivo, entre otros. Sin embargo, como apunta Guillermo O’ Donnell (2004b), la calidad de estas poliarquías no se agota en el régimen político, componente indispensable pero insuficiente. También se debe incluir al Estado y a la ciudadanía. Es importante posicionarse, entonces, desde una perspectiva multidimensional. Dentro de este contexto intelectual, se fueron formando diversas discusiones sobre las formas de accountability, donde, como afirman Mirta Geary y Cintia Pinillos, (2004: 99).

2.2. ¿Más procedimientos o más contenidos? El debate entre construcciones con acento procedimentalista o sustancialista.

Distintos autores han sugerido la existencia de varias líneas de disputa acerca del concepto de , clave en la que intervienen las discusiones sobre su calidad (Duhem, 2006; Morlino, 2007; Alcántara Sáez, 2008). Se encuentra desde allí, por tanto, otro nudo problemático en la aproximación al tema propuesto: la clasificación en definiciones procedimentales y sustancialistas de democracia7. Por una parte, entre las orientaciones que se perfilan en las visiones más procedimentalistas, se ubica –entre los más relevantes- a la posición de Leonardo Morlino (2007), quien sin embargo, además de clasificar dentro de las dimensiones 6

El paréntesis es propio. Dicha clasificación, sin embargo, se construye en función de tipologías ideales, no constituyendo perspectivas necesaria ni mutuamente excluyentes. Más aún, la mayoría de los estudios puede ubicarse en esta propuesta polarizada, como híbridos, estando más cercanos o más lejanos respecto de esos extremos. 7

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procedimentales al gobierno de la ley y la rendición de cuentas, también desarrolla dimensiones sustantivas: libertad, igualdad y reciprocidad. Para Morlino (2007; 2008), el análisis de la calidad de la democracia debe partir de las definiciones de democracia, y de calidad. En torno al primer concepto, este autor precisa que la definición mínima postula que los regímenes políticos democráticos deben tener al menos sufragio universal, elecciones libres, competitivas, recurrentes y correctas, más de un partido, y múltiples fuentes de información. Luego de ello, se debe proceder a estudiar el cumplimiento de los dos objetivos centrales: la libertad y la igualdad. Sobre la noción de calidad, refiere al uso que se le da en el ámbito industrial y del marketing, en tanto se define en relación a aspectos procedimentales fijados cuidadosamente, con un contenido con ciertas características estructurales, y la satisfacción en torno al resultado. Cuando de calidad se habla, entonces, se hace referencia, según Morlino, a los procedimientos, el contenido y el resultado (en Alcántara Sáez, 2008). En cuanto a los procedimientos, los ciudadanos deben poder controlar la realización de la libertad y la igualdad a través del respeto a las normas vigentes, monitoreando la eficiencia en la aplicación de las leyes, la eficacia y la responsabilidad política de las decisiones respecto a las demandas expresas de la sociedad civil. En relación al contenido, los ciudadanos y las asociaciones deben gozar de una media superior a los mínimos de libertad e igualdad. Respecto al resultado, debe observarse el grado de respaldo y satisfacción ciudadanos (Morlino, 2007; 2008). Morlino (2008) encuentra en base a tal definición que una buena democracia tiene al menos ocho dimensiones para su estudio empírico. Ellas refieren, por un lado, a una faz procedimental, y por otro, a una sustantiva. Respecto a la faz procedimental, incluye el respeto al Estado de derecho, la rendición de cuentas electoral, la rendición de cuentas interinstitucional, la participación, y la competencia partidaria. Respecto a la faz sustantiva, incorpora al resultado, que refiere a la reciprocidad (), es

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decir, la capacidad de respuesta del gobierno que repercute en la satisfacción ciudadana, a la vez que la vincula con el respeto pleno de derechos, y la progresiva realización de una mayor igualdad política, económica y social. Por otra parte, entre las visiones más sustancialistas, se puede mencionar a los estudios vinculados al enfoque propuesto y desarrollado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para medir la democracia en América Latina. No obstante, éstas tampoco son visiones sustancialistas exclusivamente. Por el contrario, combinan criterios procedimentales con valorativos o normativos, sumando a las propias definiciones históricas unas deliberativas –trabajado en las auditorías a través de las aspiraciones ciudadanas, entendidas como el umbral máximo-, y conceptuales –en relación al umbral de democracia mínima, o la clásica definición de propuesta por Robert Dahl. Dentro de los estudios vinculados al PNUD, destaca el aporte que realiza el trabajo , de Guillermo O’ Donnell, Osvaldo Iazzetta y Jorge Vargas Cullel (2003), el que trabaja fuertemente el enfoque de calidad de la democracia, abriendo horizontes teóricos para poder pensar en el estudio de las (O’ Donnell, 2004b). De este libro, es rescatable particularmente la contribución de O’ Donnell, quien desarrolla en un capítulo una propuesta de ampliación para las teorías de la democracia, en tanto propone una visión que excede los marcos del régimen político, a la vez que vincula su calidad con los derechos humanos y el desarrollo humano.8 En el marco de este trabajo, la calidad de la democracia está vinculada con el funcionamiento de los procesos mediante los cuales la ciudadanía elige y controla a sus gobernantes, y no con las discusiones sobre la eficacia del gobierno en la solución de problemas sociales, políticos o económicos. Ergo, esta investigación se enfoca desde un 8

Al respecto de esta línea de investigación, puede ampliarse en la lectura del último libro de Guillermo O’ Donnell (2010), “Democracia, Agencia y Estado”. Prometeo libros, Buenos Aires.

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análisis de la democracia como proceso, y no desde la evaluación de las políticas públicas del gobierno. Aún así, este estudio revaloriza de la vertiente más sustancialista la consideración de que el régimen político no agota a la democracia. Sin embargo, en la perspectiva propuesta aquí, la discusión de los teóricos no inhabilita, ni ajusta, ni agota los debates que pueden producirse, en democracia, acerca de la democracia. Más aún, no pueden hacerlo. La presente resalta, junto a Guillermo O’ Donnell, que las posibilidades de ampliación y contracción de los impulsos democratizadores son siempre el campo de la política, y que por ello están sujetos a sus disputas (2004b). Más aún, entiende, junto a Andreas Schedler (2004a), que las luchas políticas son a menudo luchas conceptuales. Hay dos ideas centrales –y mutuamente vinculadas- que subyacen a este tema: las , y la construcción de . La idea de apuesta democrática refiere a luchas por la democratización, e implica una apuesta inclusiva y constante por la conquista progresiva de derechos. Estos derechos son el puntapié para la construcción de agencia, punto nodal de performatividad de una (O’ Donnell, 2004b). En este sentido, un interesante aporte realizan Lévine y Molina a este artículo. El mismo reside en que ellos consideran que existe un amplio reconocimiento en que, para que la democracia procedimental funcione, son necesarias algunas condiciones mínimas: ciudadanía inclusiva, acceso abierto a la actividad política, libertad de información y organización, y mecanismos formales e informales para asegurar la rendición de cuentas y responsabilidad de los gobernantes (accountability) (2007). Las tres áreas que indican los niveles de calidad son la decisión electoral, el proceso de adopción de políticas públicas y los mecanismos para exigir responsabilidad a los gobernantes (Arceo y Marzonetto, 2011). Estos autores enfatizan así la lectura de la calidad de la democracia centrando su atención en el funcionamiento de los procesos políticos mediante los cuales la población

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selecciona y controla a sus gobernantes, a la vez que observa la influencia de los ciudadanos en la toma de decisiones y en las instituciones. Esto implica poner en foco un análisis de la sociedad civil, las condiciones de organización y acceso a la información, mecanismos y procedimientos institucionales para la representación, entre otros (Lévine y Molina, 2007; 2009). Desde esta perspectiva, los derechos más centrales para la calidad de la democracia son los que facilitan el acceso a los procesos políticos y a sus instituciones, vinculados a la decisión electoral, a la igualdad de acceso y trato por parte de las instituciones, y a la responsabilidad política (Lévine y Molina, 2007). Del mismo modo, las reformas que promueven la transparencia y la participación parecen ser las mejores oportunidades de crear nuevas instituciones que mejoren la calidad de la democracia (Lévine y Molina, 2007). Más aún, se sostiene en esta tesina que es posible abarcar a las luchas por estos derechos como partes ineludibles en apuestas y conquistas democráticas, es decir, en luchas democratizadoras, de modo que comprendan a las transformaciones inclusivas y a las demandas de la sociedad civil no sólo como el mero cumplimiento de una función de contralor del poder, sino que también enfaticen el espacio para la construcción de una ciudadanía política democrática, desafiante, proactiva; que apuesten a potenciar la ciudadanía, a darle un empoderamiento efectivo a través de derechos inclusivos, derechos que, en definitiva, dan poder, y proveen oportunidades para avanzar hacia derechos más amplios (O’ Donnell; 2004b). Estas proposiciones dan un nuevo giro a los debates, vinculando explícitamente la calidad democrática y la rendición de cuentas. En este sentido, resulta ineludible la propuesta de dos especialistas: Philippe Schmiter y Scott Mainwaring. Por un lado, Philippe Schmitter (2004) propone que la rendición de cuentas es la clave para medir la calidad de la democracia. De este modo, el autor postula que, además de la

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posibilidad de elección de los representantes, es relevante la oportunidad de sancionarlos, vigilarlos y exigirles que tomen decisiones de acuerdo a sus necesidades y demandas. Por otro lado, para Scott Mainwaring (2003), uno de los conceptos fundamentales de la democracia, y en particular de la calidad de la misma, es la rendición de cuentas, el control de la acción del gobierno y los políticos, también conocido como accountability, responsabilización, o responsabilidad. Este autor plantea que la construcción de mecanismos más efectivos de accountability es, a la vez, uno de los principales desafíos para la mejora de la calidad democrática. Hay, pues, una percepción generalizada de que los políticos no están sujetos suficientemente a procedimientos y agencias de control, convirtiéndose la corrupción, el abuso de poder, la arbitrariedad en las decisiones, en grandes problemas para América Latina. En estas últimas posturas subyace una premisa a menudo no del todo explicitada, que es necesario hacer evidente aquí. Dicha perspectiva sugiere un canal de exploración importante para la calidad de la democracia en el estudio de la relación entre ciudadanos y gobernantes electos, preocupación central de los institucionalistas que se han enfocado en el estudio de las vinculaciones entre representación y rendición de cuentas (Munck, 2004). Se comienzan a apreciar, entonces, las múltiples conexiones entre la ciudadanía y la democracia. Es necesario, de ese modo, considerar al régimen democrático por su dimensión performativa en la conformación de agencia, la cual se vincula estrechamente con la rendición de cuentas, en tanto preocupación y oportunidad para el fortalecimiento de la democracia (O’ Donnell; 2004b; 2010).

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Capítulo III RENDICIÓN DE CUENTAS 3.1. Deslizamiento desde la calidad democrática hacia la rendición de cuentas.

Como se ha planteado en el apartado anterior, la calidad de la democracia -y sus diversas dimensiones, entre las que se incluye la accountability-, puede ser operacionalizada de distintas maneras (Barreda, 2010). Para Philippe Schmitter (2004), la rendición de cuentas es una relación entre dos clases de actores, la mayoría organizaciones, en la que un actor acepta informar y explicar al otro sobre sus acciones, sometiéndose a potenciales sanciones previamente predeterminadas. El otro, por su parte, también debe proveer información y brindar explicaciones, convirtiéndose el espacio de la rendición de cuentas en un intercambio mutuo de responsabilidades y sanciones potenciales entre ciudadanos y gobernantes. Andreas Schedler (2004b) indica que accountability es un concepto que tiene su origen en la ciencia política comparada norteamericana, y, al viajar a otras regiones, como las de habla hispana, a menudo se traduce como control, otras como fiscalización, y a veces como responsabilidad. Sin embargo, la traducción más habitual y cercana es la de rendición de cuentas. Aún así, rendición de cuentas no es lo mismo que accountability. Hay varios matices. Uno de ellos es que este último tiene un claro sentido de obligación, mientras que rendición de cuentas se acerca más a un acto voluntario, de un soberano

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virtuoso y voluntarioso. Accountability es la rendición obligatoria de cuentas (Schedler, 2004b).9 Accountability incluye, entonces, una idea más: la de derecho. Esto es, hay un derecho y una obligación, en las partes involucradas. Sería más deseable hablar de exigencia y rendición de cuentas, pero la fórmula abreviada simplifica el lenguaje (Schedler, 2004b). Así, el espectro de la rendición de cuentas, como se puede observar, alude a una compleja trama de interpretaciones, dimensiones y perspectivas que es necesario desandar. La accountability o rendición de cuentas incluye dos dimensiones básicas. Por un lado, la answerability, que es la obligación por parte de funcionarios y políticos de informar sobre sus decisiones y de justificarlas públicamente (Schedler, 2004b; Peruzzotti, 2008). Y por el otro, la enforcement, que es la capacidad de sancionar a funcionarios y políticos que hubieran violado sus deberes públicos10. La primera dimensión de la rendición de cuentas posee dos caras: la transparencia en la gestión de gobierno, y el derecho ciudadano de acceso a la información pública. Más aún, la accountability involucra el derecho a recibir información, y la obligación de divulgar todos los datos necesarios, pero también el derecho a recibir una explicación y el deber de justificar, a la vez que supone tareas de monitoreo y vigilancia que exijan dicha rendición (Schedler, 2004b; Peruzzotti, 2008). Al fondo de esta interpretación sobre la rendición de cuentas, subyace una postura de principal- agente, puesto que la matriz supone una asimetría en la información entre los ciudadanos (principales) y los gobernantes (agentes) (Munck, 2004). 9

A pesar de esto, y para evitar inconvenientes en la lectura, se utilizará, en el marco de la presente investigación, a ambos conceptos como sinónimos; incluyéndolos indistintamente en la definición más amplia posible, es decir, aquella que incluye al derecho: la accountability. 10 Ello implica además una faz impositiva: hacer valer la ley también el castigo o sanción por la eventual conducta inapropiada, asumiendo las consecuencias de los actos. De la mano de una lectura neoinstitucionalista, para que sean efectivas las reglas formales es necesaria una estructura de incentivos,no sólo a través de los mecanismos de monitoreo, sino que además debe existir una sanción efectiva (Schedler, 2004).

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Se hace necesario, por tanto, contar con fuentes de información claras, confiables y accesibles, suponiendo no sólo la transmisión de información de manera unidireccional, sino también procesos de comunicación que involucran la justificación el juzgamiento, la argumentación crítica, y, en definitiva, el debate público (Peruzzotti, 2008). Estas últimas cuestiones remiten a la segunda dimensión. Así, la enforcement, segunda dimensión de la rendición de cuentas, constituye una parte fundamental, pues se convierte en sostén de la accountability si el actor que demanda answerability11 no tiene el recurso de empoderamiento que implica la posibilidad eventual de aplicar sanciones ante comportamientos ilegales (Schedler, 2004b; Peruzzotti, 2008). La accountability, en su dimensión de answerability o respondabilidad, alude a la creación de transparencia en la caja negra de la política, persiguiendo las exigencias de información y justificación. Aquí cobra relevancia la vigilancia, la supervisión y el monitoreo, pues la lucha por la accountability es en definitiva una puja por redefinir, reducir, las zonas legítimas de la información reservada (Schedler, 2004b). De esta manera, la accountability abarca tres modos diferentes de prevenir y corregir abusos de poder: 1) de información: obligando a funcionarios y políticos a abrirse a la inspección pública; 2) de justificación: forzándolo a justificar y explicar sus actos; y 3) de castigo: supeditándolo a la posibilidad de ser sancionados12 (Schedler, 2004b). La rendición de cuentas se caracteriza por tres aspectos: 1) es externa, es decir que implica un acto de control o supervisión de un agente exterior al observado; 2) supone una interacción o intercambio, es decir, una demanda de respuesta, una respuesta, y

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Algunos autores han vinculado a la accountability con el concepto de answerability, sin traducción al español, noción que aludiría a “la capacidad de asegurar que los funcionarios públicos respondan por sus acciones” (Schedler, 2004:13). Sin demasiada resonancia en el mundo hispanoparlante, algunos han intentado cubrir la vacante con un neologismo: la respondabilidad (Schedler, 2004). 12 Es importante asumir por ello mismo, frente a otras perspectivas, que la noción de transparencia no agota a la rendición de cuentas, pese a que cierta agenda tienda a equipararlas (Peruzzotti, 2008).

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eventualmente una rectificación; y 3) presupone el derecho de una autoridad superior de exigir respuestas (Peruzzotti, 2008). Las agencias de accountability pueden, por un lado, pedir a los funcionarios públicos que informen sobre sus decisiones o hechos, o, por otro, pedirles que expliquen mediante razones o argumentos. Por estas posibilidades, más que un derecho de petición, es un derecho a la crítica y al diálogo (Schedler, 2004b). Asimismo, hay otro punto fundamental que otorga la rendición de cuentas a la democracia. No supone una concepción de un vigilante, que todo lo ve o lo oye, sino más bien una exigencia de publicidad al régimen. Sale a la luz pública, en definitiva, tanto el agente controlado como el que controla, quienes -tal como la observación de segundo orden de algunas teorías sistémicas- se exponen a la observación crítica de la ciudadanía (Schedler, 2004b). De cualquier modo, la rendición de cuentas, al exigir a las instituciones, a los funcionarios y a otras personas públicas que expliquen, justifiquen o admitan sus acciones puede robustecer el proceso de transparencia (Fox, 2006).

3.2.

Abordaje de algunos nudos centrales de la rendición de cuentas 3.2.1. Criterios y actores de la rendición de cuentas.

Hay muchos estándares normativos y criterios posibles de rendición de cuentas en la práctica política. Según los estándares que se apliquen, variarán los actores de la accountability. Así tenemos, siguiendo a Andreas Schedler (2004b): 1) según criterios políticos (procesos de toma de decisión y resultados sustantivos de las políticas, etc.), los actores son los ciudadanos, las organizaciones de la sociedad civil, los medios de comunicación y los partidos políticos;

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2) según criterios administrativos (actos apegados a procedimientos, resultados esperados, eficientes y razonables, etc.) y financieros (uso del dinero público atento a la legalidad, la transparencia, la austeridad y la eficiencia), los actores son las agencias públicas especializadas, como la Defensoría del Pueblo, las agencias anticorrupción, las cortes administrativas o las oficinas de auditoría; y 3) según criterios profesionales (normas de profesionalidad), los actores son las comisiones de ética o cortes disciplinarias; y 4) según criterios legales (bajo cumplimiento estricto de la ley) y constitucionales (acordes a la constitución), los actores son las cortes de justicia (2004b: 31-32). Además, Jonathan Fox (2006: 60) retoma a Andreas Schedler para identificar cuatro fuentes de reforma pro-rendición de cuentas: 1) gobiernos (); 2) sociedad civil (); 3) funcionarios (); y 4) actores internacionales ().

3.2.2.

Tipos y funciones de la rendición de cuentas

Ante la diversidad de criterios y de actores involucrados en el proceso de rendición de cuentas, resulta útil ordenarlos mediante la clasificación de Guillermo O’ Donnell entre accountability horizontal y vertical. Para el politólogo argentino, la dimensión horizontal opera mediante una red de poderes relativamente autónomos, agencias de Estado con capacidad de control, es decir, habilitadas para examinar, cuestionar y sancionar actos cometidos de manera irregular por funcionarios en el desempeño de cargos públicos13. La dimensión vertical, por su 13

Algunos autores, como Philippe Schmitter o Richard Sklar, en rechazo de la idea de horizontalidad, incorporan una noción de controles diagonales u oblicuos para precisar la diferencia que se produce en

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parte, implica una relación principal-agente: atañe a la obligación de los gobernantes de rendir cuentas ante las urnas de modo periódico, es decir, una relación de control externo, particularmente desde la sociedad hacia el Estado (O´ Donnell, 1997). Para el mismo autor, la accountability horizontal contempla, por un lado, la clásica perspectiva de la división de poderes, el balance de pesos y contrapesos, mediante el que el control es ejercido por alguno de los poderes frente a otro para regular los posibles excesos ilegales respecto a la jurisdicción y a las competencias (O’ Donnell, 2004b). Pero dicha dimensión tiene varias limitaciones, entre las que se encuentran: 1- que tiende a actuar de manera reactiva; 2- que tiende a ser proclive a conflictos institucionales dramáticos; 3- que los actores son percibidos como motivados por razones partidarias; y 4- que los mecanismos son demasiado toscos para la creciente complejidad de las agencias estatales y de las políticas (O’ Donnell, 2004b). De este modo, estas limitaciones trajeron aparejada la creación de agencias de accountability horizontal asignada, tales como ombudsmen, auditorías, controladores, consejos de Estado, fiscalías, contralorías, etc. Las mismas se encargan de prevenir, supervisar, sancionar o promover la sanción en tanto haya acciones u omisiones presuntamente ilegales en otras instituciones, pudiendo ser importantes para promover varios tipos de accountability vertical (O´ Donnell, 2004a). Las agencias de accountability horizontal asignada se distinguen de las de balance en torno a que, fundamentalmente: a) son continuas y pueden ser proactivas, funcionalmente especializadas para ello; y b) sus acciones se basan en criterios técnicos o profesionales antes que partidarios. O’ Donnell (1997), por otra parte, denomina como tanto a las elecciones periódicas como a las demandas sociales que se pueden articular sin coacción torno a la equivalencia de poder, negando que las relaciones que se establecen entre una agencia que exige cuentas y una que las rinde sean de horizontalidad, igualdad o equivalencia (en Schedler, 2004).

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estatal, junto con medios de comunicación que cubren estas demandas e investigan o denuncian actos presumiblemente ilícitos de los funcionarios públicos y políticos. De aquellos criterios y fuentes conciernen, a los fines del abordaje propuesto, particularmente los que se vinculan con la articulación de actores de la sociedad civil. Del mismo modo, interesa vincularse con los tipos y funciones de rendición de cuentas que más se acerquen a la perspectiva de empoderamiento ciudadano postulada. En este sentido, este trabajo realiza una apuesta a una lectura de la rendición de cuentas según criterios políticos, privilegiando el posicionamiento que los ciudadanos pueden tener en las reformas , otorgando un especial peso al tipo de rendición de cuentas que más la implique.

3.3.

Rendición de cuentas y actores de la sociedad civil: ¿Qué accountability y

por parte de quién?

En el sentido que se viene desarrollando, es útil recurrir a un tercer tipo de rendición de cuentas: la denominada . Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (2002), postulando que las elecciones no son el único medio de responsabilización, y ampliando la definición de Guillermo O’ Donnell reseñada (2004a; Peruzzotti, 2010), agregan (2002) otra faz a la dimensión vertical, proponiendo la inclusión de la sociedad civil desde una faz más activa. Así, se incluirían aquí desde asociaciones civiles, ONG’s, y movimientos sociales, hasta medios de comunicación autónomos. Peruzzotti y Smulovitz abordan esta propuesta diagnosticando una explicación ausente respecto de lo que consideran nuevos fenómenos identificables empíricamente, tales como la aparición de nuevos actores en el escenario de la accountability (Geary y Pinillos, 2004). Según estos autores, los mecanismos de accountability social persiguen el control legal y político de funcionarios públicos y políticos (la dimensión del se puede controlar),

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mientras que se incluyen nuevos actores en la trama de la rendición de cuentas. Además de los ciudadanos individuales, los partidos políticos con representación parlamentaria y los diversos poderes del Estado, también se incorporan aquí los actores recién nombrados: asociaciones civiles, ONG´s, movimientos sociales y medios de comunicación (la dimensión del ejerce el control). Dicha accountability social se apoya en tres tipos de estrategias básicas: 1) jurídica, 2) movilizacional y, 3) mediática (Peruzzotti y Smulovitz, 2002). Respecto del tipo de sanciones, a diferencia de las propias de la accountability vertical electoral o de la horizontal, las sanciones de la accountability social no son formales, sino simbólicas, pasando por la visibilidad e intensidad de la , haciendo sonar la alarma, para, por ejemplo, motivar la activación de los mecanismos verticales electorales y/u horizontales (la dimensión de se controla) (Peruzzotti y Smulovitz, 2002). Por tanto, la rendición de cuentas (Fox, 2006:40), dándose a menudo en contextos conflictivos y límites políticamente contingentes respecto a dichas estructuras. Así, la participación y el papel de los actores de la sociedad civil son imprescindibles en la rendición de cuentas pública, ya sea por medio de la acción colectiva, los medios de comunicación14, o del uso estratégico de la comunicación, para exponer abusos de poder, promover nuevos paradigmas, ejercer presión política, entre otras acciones (Fox, 2006).

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El rol de los medios de comunicación en democracia es una cuestión no analizada en esta tesina, dado que no es estrictamente el tema de estudio propuesto. Sin embargo, la perspectiva asumida en esta investigación considera imprescindible el debate público y la vigilancia respecto a la relación que éstos tienen en un modo distinto a los demás actores aquí analizados, pues no se pretende caer en la ingenuidad de no asumir que no sea de la misma naturaleza el espacio de vindicaciones de un ciudadano que el de una empresa privada.

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Sin embargo, la perspectiva que pone el foco en la vigilia olvida, una vez más, que la importancia de la supervisión no pasa sólo por identificar abusos de poder, sino que representa verdaderas oportunidades para la sociedad civil, tanto para mejorar en el acceso y en la calidad de la información, como para con ella construir estrategias de incidencia e intervención confiables (Fox, 2006). En este escalón de la discusión, debe volverse a resaltar que, de lo aquí señalado, resulta de gran interés indagar sobre las posibilidades y oportunidades de los ciudadanos, como principales, de convertirse en agentes activos por las luchas democratizadoras, pujando por la inclusión de derechos que otorguen significativos avances de empoderamiento. Siguiendo a Peruzzotti (2005; 2008; 2010), pueden distinguirse tres tipos de actores cívicos:

a)

movimientos

sociales

coyunturales;

b)

asociaciones

ciudadanas

profesionalizadas y permanentes (); y c) organizaciones locales, barriales o comunitarias. El primer tipo de actor demanda rendición de cuentas en momentos particulares, a manera de protesta, y con un carácter más bien reactivo. Tiene un entramado asociativo más difuso, con actores organizados alrededor de demandas concretas y particulares, a menudo relacionados con demandas de justicia y esclarecimiento de casos particulares. Este tipo de movimientos logra en general un alto nivel de respuesta y movilización social, contrarrestado por sus impulsos inestables en el tiempo. Por ello, dentro de estos es posible ubicar como subtipo al periodismo de denuncia. El segundo tipo de actor es el más fundamental en la rendición de cuentas, que ha crecido fuertemente en toda América Latina, estableciendo una densa red de asociaciones con organizaciones especializadas en diversas temáticas. Entre ellas, se observa un fuerte incremento de aquellas que comparten una preocupación común por la transparencia, el acceso a la información, la rendición de cuentas y la calidad de la democracia. Se trata a

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menudo de think thanks con una gran dosis de innovación, altos niveles de reflexividad y vinculaciones internacionales. El tercer tipo de actor tiene un carácter más bien permanente, interviniendo en el monitoreo y la participación cívica más microscópica. Su imput posibilita un buen insumo de información para la formulación e implementación de políticas, vinculándola con la dinámica y las necesidades de lo local. De todos los actores de la sociedad civil, entonces, se resalta la acción de aquellas denominadas , entendiendo que en ellas se encuentra la clave para encontrar herramientas de empoderamiento ciudadano, tales como la transparencia y el acceso a la información pública.

3.4.

Vinculaciones entre la rendición de cuentas, la inclusión de derechos, y las

reformas políticas y constitucionales.

Uno de los niveles de análisis para estudiar la calidad de la democracia es el régimen legal. Asimismo, como apuntan Caballero, Muda y Ghezzi, (2009). Dentro de las reformas políticas, las reformas constitucionales juegan un papel fundamental en asegurar las mayores garantías y ventajas a los ciudadanos (Quiroga, 2004). Para Francisco Valdés Ugalde y Karina Ansolabehere, la reforma constitucional se convirtió en el modo por excelencia de inclusión de derechos post procesos de transiciones desde el autoritarismo en América Latina, y en contextos de consolidación democrática. Para estos autores, lo habitual en este ámbito ha sido la inclusión de

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derechos a nivel de constitucionalización, pero con un cinismo a la hora de efectivizarlos a través de los procesos (2010). Asimismo, teniendo en cuenta la proposición de O´ Donnell, en democracia existe siempre la posibilidad de que los derechos (políticos, sociales, económicos, humanos) se extiendan o se contraigan, la cuestión política (y moral) de los derechos y capacidades que construyen agencia son el campo de la política (2003). Sin embargo, resulta imprescindible no alimentar falsas expectativas en torno a la aplicabilidad, implementación o éxito en la práctica de las temáticas de empoderamiento ciudadano, tales como la transparencia y acceso a la información pública, por el mero hecho de su constitucionalización o su sanción legal. Es importante en este sentido tomar aportes de perspectivas neoinstitucionalistas, tales como aquellas que postulan que las leyes formales no son necesariamente instituciones, que (Gómez, 2011: 98). Esto quiere decir que una ley formal de por sí no garantiza nada, y no necesariamente se convierte en institución. Más aún, como explica Guillermo O’ Donnell, (en Gómez, 2011: 100).

3.5.

Algunos inconvenientes y sugerencias para una mejor interrelación entre

las diversas formas de rendición de cuentas.

A la hora de embarcarse en la tarea de estudiar la rendición de cuentas, deben tenerse algunos cuidados respecto de su uso, partiendo desde un delicado análisis del marco

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conceptual, reconociendo sus limitaciones, a la vez que poniendo en tensión las propias visiones sobre la sociedad civil, repensando estos parámetros para la escala subnacional. En primer lugar, se debe atender, entonces, al marco conceptual. Como apunta Jonathan Fox, los proyectos de rendición de cuentas a menudo fracasan, o carecen de impacto, resultando insuficientes las explicaciones que arguyen relaciones directas entre participación social o densidad de la sociedad civil y la rendición de cuentas, lo que además se suma al insuficiente marco conceptual que, sobre este tipo de problemas, generen marcos analíticos capaces de explicar la dinámica que construye rendición de cuentas, más que las sólidas –y válidas- ideas que describen los diferentes tipos de la accountability (2006: 34). Relacionado con esto, en segundo lugar, debe tenerse cuidado con la potencial idealización de la sociedad civil. Fox argumenta que la sociedad civil incluye fuerzas de inercia y de cambio, por lo que también incluye movimientos opuestos a la ampliación o consolidación de derechos, mientras que la mayoría de ellas persigue intereses instrumentales más bien materiales, no siendo además necesariamente movimientos democráticos.15 No obstante, (2006: 55).16 En tercer lugar, se debe observar el descenso a la escala subnacional. De otro modo, habitualmente se supone que la descentralización fomenta un acercamiento entre el gobierno y el pueblo, y por tanto la accountability vertical. Sin embargo, los poderes ejecutivos subnacionales carecen de sus propios frenos y contrapesos a nivel municipal o provincial, compartiendo a menudo recursos y poder con un gobierno central, entre otros 15

Esta ilusión también es detectada en los análisis de Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz, al admitir que reconocer la importancia y el papel que juega el fenómeno de los actores sociales en la accountability no significa que diga algo respecto a su orientación ideológica (en Geary y Pinillos, 2004). 16 Para enriquecer el debate y ampliar la discusión sobre la sociedad civil, puede visitarse el artículo de Carlos Acuña (2008) “Repensando la incidencia política de la sociedad civil: obstáculos y debilidades”, a partir del cual tal vez pueda generarse cierta apropiación crítica respecto a las concepciones más usuales. Los elementos aquí esbozados fueron sazonados con ese aporte.

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inconvenientes, lo cual presenta desafíos para la supervisión, y hace que los costos de información para vigilarlos sean muy altos (Fox, 2006: 47). En cuarto lugar, resulta imprescindible atender a la dinámica de la rendición de cuentas, deteniéndose en una visión capaz de entender a este proceso como atravesado por múltiples resistencias, pero con grandes posibilidades para el empoderamiento estratégico. Las iniciativas pro-rendición de cuentas se enfrentan con frecuencia con grandes resistencias, tanto a nivel del Estado como de la sociedad. Sin embargo, estos conflictos no están predeterminados por relaciones de fuerzas o recursos de poder distribuidos inicialmente y mantenidos de manera estática. Más bien, se trata de una interacción dinámica en la que el desafío está en fortalecer estratégicamente la posición de los actores pro- reforma. Dicho empoderamiento puede producirse en la articulación y el refuerzo mismo entre aquellos actores que actúan desde el Estado y aquellos que actúan desde la sociedad, para actuar en conjunto creando coyunturas institucionales, lugares y estrategias apropiadas para producir una fuerza capaz de introducir reformas en el Estado (Fox, 2006: 61). En quinto lugar, se debe atender al riesgo del encierro recursivo. Hay que destacar que uno de los aspectos fundamentales para el buen funcionamiento de la rendición de cuentas, como sugiere Guillermo O’ Donnell, tiene que ver con la articulación entre los diferentes modos del control. Así, la sociedad civil impacta en la rendición de cuentas cuando ejerce presión por políticas de transparencia, siempre que las agencias de accountability horizontal asignadas para investigar y sancionar las conductas impropias se activen, y actúen cumpliendo su propio papel (en Fox, 2006: 37-38). De este modo, la idea de rendición de cuentas debe salir del encierro de los controles horizontales o verticales, que supone el enigma de que si . Para ello, es necesario construir un sistema de rendición de

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cuentas con una arquitectura institucional en la que todas las partes del proceso rindan cuentas: que “A” rinda cuentas a “B”, que éste sea controlado por “C”, para que “C” vuelva a rendir cuentas a “A”, y así sucesivamente (Schedler, 2004b). Enrique Peruzzotti (2008) realiza tres sugerencias relevantes para mejorar la mutua relación entre diversas formas de accountability. La primera sugerencia refiere a la implementación de políticas de acceso a la información pública y transparencia, a través de: a) el desarrollo de estrategias comunicacionales por parte de cada agencia; b) la capacitación de funcionarios sobre rendición de cuentas; c) la eliminación de mecanismos institucionales y normativas que fungieran como barreras para el acceso a la información por parte de la ciudadanía, promoviendo una cultura de mayor transparencia gubernamental; y d) la mejora del conocimiento público acerca de la rendición de cuentas, que otorgue comprensión de su complejidad y potencialidad. La segunda sugerencia tiene que ver con la implementación de procesos públicos y transparentes de selección y designación de funcionarios, a través de la inclusión de criterios meritocráticos, y la participación en audiencias públicas con discusión de antecedentes. En tanto, la tercera sugerencia se enfoca al establecimiento de auditores cívicos externos, a través de organizaciones de la sociedad civil, como complemento de la tarea o el ámbito de gestión que las entidades de fiscalización superior por algún motivo no pudieran realizar o controlar correctamente.

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3.6.

Transparencia y acceso a la información pública.

3.6.1. Importancia y vinculación con la accountability y la calidad democrática.

Del recorrido por los apartados anteriores, puede observarse cómo la transparencia y el acceso a la información pública se erigen en temáticas privilegiadas para analizar herramientas que otorguen empoderamiento a los ciudadanos a la hora de ejercer la rendición de cuentas, mejorando la calidad de la democracia. Así, la transparencia aparece como una importante condición para la rendición de cuentas, aunque, como se dijo, no la agota. La transparencia hecha luz, pero no asegura automáticamente una efectiva rendición de cuentas, ni sustituye las imperfecciones del Estado de derecho o de la democracia (Fox y Haight, 2007; Peruzzotti, 2008). Para Fox y Haight, el derecho a la información 17, estrechamente vinculado a las nociones de transparencia y acceso a la información, es fundamental al menos por cuatro razones: 1) porque el ejercicio honesto del poder requiere del control ciudadano; 2) porque la participación democrática requiere de un ciudadano informado; 3) porque el acceso a la información es fundamental para orientar las estrategias de cambio reformista, dentro y fuera del Estado; y 4) porque promueve el bien público y el del ciudadano privado (2007: 31). El derecho a la información incentiva, así, la transparencia por medio de dos estrategias distintas: 1) mediante la divulgación obligatoria y proactiva de información gubernamental; y 2) mediante la iniciativa ciudadana solicitando información.

17

Los autores se refieren al derecho a la información con el término . Aquí se utilizará como el primero, a fines de elaborar un marco analítico claro.

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Capítulo IV OPERACIONALIZANDO LA TRANSPARENCIA Y EL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 4.1.

Algunos desafíos analíticos y prácticos para el abordaje.

Abordar las temáticas de transparencia y de acceso a la información pública, por más que se haya hecho todo este recorrido, no es un paso sencillo. Pues el ejercicio analítico para su tratamiento también supone algunos desafíos. El primer inconveniente analítico en relación a estas temáticas reside en la mutación de las características contextuales en los últimos años. En este sentido, dado el avance de esta temática a nivel de consenso generalizado, pocos funcionarios públicos se oponen abiertamente al acceso a la información pública o a la transparencia. Esto crea el dilema de que, en vez de desaparecer la oposición, ésta se camufla de manera perversa tras las sombras, siendo poco transparente la oposición a la transparencia (Fox y Haight, 2007). Esto lleva a que lo políticamente correcto pase por aparentar interés, encauzar y darle trámite a dicha temática. La cuestión a discutir, el meollo, está en cómo. La pregunta en cuestión residiría, así, en opinión de estos autores, en qué se está transparentando y ante quién, observando el criterio de claridad, al tiempo que analizando qué tipos de transparencia generan qué tipos de rendición de cuentas (Fox y Haight, 2007). Un segundo inconveniente analítico se desprende de esto. Es la opacidad. Algunos de los problemas que pueden obstaculizar las iniciativas de transparencia pueden tener que ver con situaciones que ocasionan una acción contraria a la buscada. Es decir, refiere a la

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información provista con opacidad, que puede deberse a: a) una difusión selectiva de información, que puede aportar datos irrelevantes; b) una difusión de difícil lectura y comprensión. De este modo, el problema a veces no es de información adecuada o incompleta, sino que puede estar en la presentación y organización. Se sugiere para ello no sólo que la información sea pública, sino que también tenga un formato accesible, con bases de datos amplias y claras. Los formatos complejos, pues, pueden actuar como barrera al acceso a la información pública y a la transparencia, y pretender así evitar un efectivo control ciudadano (Peruzzotti, 2008). Un tercer inconveniente residiría en una difusión de la información no siempre confiable, ya que puede haber información de dudosa validez, que pretenda intencionalmente distorsionar datos (Peruzzotti, 2008).

4.2.

Contenido y calidad de las normativas de acceso a la información.

Para John Ackerman e Irma Sandoval, una ley de acceso a la información es aquella que otorga a los ciudadanos (2005: 20). Aquí los documentos gubernamentales se asumen como públicos, a menos que la misma ley especifique lo contrario. A la vez, los ciudadanos pueden conseguir dicha información sin dar explicaciones acerca de por qué o para qué la necesitan. Estas leyes son importantes aún cuando ya existan garantías constitucionales que legislen sobre la misma temática, dado que sin leyes que faciliten su aplicación y las conviertan en derechos efectivos para la ciudadanía, es (2005).

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Para que ello suceda, también dichas leyes deben tener los siguientes requisitos: 1) máxima apertura informativa; 2) obligación de publicar periódicamente información clave; 3) promoción de gobiernos abiertos; 4) alcance limitado de las excepciones, de modo de que estén clara y estrictamente delimitadas, sometiéndose a pruebas de e ; 5) eficiencia en el acceso a la información, debiendo ser procesadas las demandas de forma expedita; 6) la información pública no puede ser desalentada por los costos económicos excesivos en el acceso; 7) reuniones públicas y abiertas por parte de las instituciones públicas; 8) las leyes incompatibles con el principio de máxima apertura deben ser reformadas o abolidas; y 9) debe protegerse totalmente a los ciudadanos e individuos interesados en colaborar como informantes frente a conductas o prácticas indebidas (Ackerman y Sandoval, 2005: 21). Cuando analizaron los distintos proyectos de ley sobre acceso a la información pública en la provincia de Buenos Aires, Virginia Caballero, María Julia Muda y María Lía Ghezzi (2009), avanzaron con criterio a través de la búsqueda de consensos, disensos, y cláusulas de consideración parcial. Asimismo, para indagar la situación del acceso a la información pública en otras provincias, el artículo sugiere el análisis de las leyes existentes, los decretos reglamentarios, y la normativa constitucional (Caballero, Muda y Ghezzi, 2009). Por otra parte, Alicia Gómez (2011), investigando leyes de transparencia y acceso a la información pública, recomienda evaluar su calidad en torno a la garantía que ofrecen para el ejercicio del derecho ciudadano. Así, propone tres indicadores clave: 1) la cantidad y variedad de los sujetos obligados a transparentar o brindar información; 18 2) la cantidad y variedad de funciones del órgano garante19; y 3) la cantidad y variedad de sanciones al no cumplimiento de la ley, que intervienen para hacerla efectiva.

18

Alicia Gómez advierte, además, que “cuando la ley no señala explícitamente a una autoridad, dependencia u órgano en particular, éstos pueden evadirla” (2011: 102) 19 Este indicador es importante, en tanto determina la capacidad legal que tiene la autoridad especializada para hacer efectivo el derecho a la información pública. (Gómez, 2011: 103)

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Para Helen Darbishire (2009), con similar perspectiva, los tópicos que deben analizarse a la hora de evaluar la calidad de las leyes de acceso a la información son: 1) el alcance más amplio, es decir que la información es pública, salvo excepciones; 2) las excepciones, que deberían estar claramente establecidas; 3) la información sobre violaciones de los derechos humanos, esto es, que independientemente de las excepciones, debería existir un mecanismo para la divulgación de información en casos de interés público apremiante; 4) solicitudes verbales, para que el acceso sea más amplio; 5) plazos y rechazos por silencio.20 En concordancia con estas perspectivas, Agustina Suaya (2009) analiza las normativas provinciales observando los criterios internacionales: legitimidad activa amplia (sujetos amparados); legitimidad pasiva amplia (sujetos obligados); definición amplia de información; plazos breves; denegatorias excepcionales pero taxativamente establecidas; posibilidad de recurso judicial ante incumplimiento de la norma; responsabilidades y sanciones ante el incumplimiento; accesibilidad universal y gratuidad (excepto en cuanto a la reproducción). Si bien la transparencia y el acceso a la información pública son tratados por la bibliografía especializada como partes de un mismo eje, es necesario establecer una distinción que las haga operativas. Dado que en la presente investigación se trabaja sobre el proceso de reforma de la Constitución de la Provincia de Entre Ríos, se entiende por proyectos sobre transparencia a todas aquellas iniciativas que establezcan derechos, mecanismos y cláusulas específicas sancionadas para regular aquellos actos de gobierno y acciones del Estado contemplando también a sus gobernantes y funcionarios- con el propósito explícito de divulgar, de modo obligatorio y proactivo, información pública. 20

En Argentina, a nivel nacional, son 10 días hábiles. En Perú son 7 días hábiles, mientras que en Canadá y Jamaica son 30 días. El promedio es de 14 días hábiles.

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Como proyectos sobre acceso a la información pública, se considera a aquellas iniciativas que habilitan a los ciudadanos peticionar ante las autoridades la información en la cantidad y calidad que estimen conveniente.

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Capítulo V ESTRATEGIA METODOLÓGICA 5.1. Tipo de estudio 5.1.1.

El estudio de caso en perspectiva comparada.

La presente investigación propone un estudio de caso en perspectiva comparada. Esto es así al menos por una razón fundamental. Tiene que ver con que el estudio de caso en perspectiva comparada está integrado al método comparativo, pues sus búsquedas son complementarias (Sartori, 1994). Un estudio de caso se elige o porque resulta útil para generar hipótesis, o porque es crucial para confirmar o rechazar una teoría21 (Sartori, 1994: 45). De esta manera, una de sus utilidades tiene que ver con poner a prueba la teoría y proponer nuevas hipótesis de trabajo, generalizaciones para futuras comparaciones, explicitar problemas de coordinación entre la teoría y la práctica, y sugerir posibles explicaciones alternativas para futuras líneas de investigación (Collier, 1994: 53-54). Así, Campbell, retomado por Collier, demuestra que los estudios de caso son la piedra angular, el fundamento y origen de gran parte de la investigación comparativa (1994:75), ofreciendo muchas más posibilidades de las que habitualmente se cree, dando un primer paso para el control de las hipótesis (Collier, 1994: 72-73). Dentro de estas posibilidades de control, cobra gran relevancia su papel en la construcción y el control de teorías. Para ello, es imprescindible la comparación entre la teoría y el caso, articulación que posibilita

21

Aunque la selección de un caso no baste para la refutación de una teoría, hipótesis o generalización, sí las debilita, convirtiéndose en crucial para el análisis y proposición de nuevas alternativas de investigación (Sartori, 1994: 46).

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el debilitamiento del riesgo del , es decir, el estudio del caso por el caso, que produce explicaciones ad hoc desconociendo los debates científicos, sin más allá del mismo (Sartori, 1994). Así, desde la perspectiva que se sostiene en este estudio, la principal contribución que el mismo puede aportar estriba en poner en tensión hipótesis sugeridas por la teoría, para proponer nuevas líneas de investigación que pudieran ser capaces de sugerir explicaciones alternas. De este modo, la presente se trata de una investigación de tipo explicativa (D’ Ancona 1998), en tanto se pretende poner en tensión el modelo teórico con el caso concreto, persiguiendo explicar las diferencias de articulación respecto de los dos niveles.

5.2.

Hipótesis de trabajo

Para hacer comprensible la hipótesis de trabajo del presente estudio, resulta oportuno recapitular algunas sugerencias teóricas desarrolladas en los capítulos anteriores. De este modo, la teoría ha sugerido:  Que la inclusión de derechos está sujeta a una lucha democrática y que sus contenidos están ligados a esa disputa y sus límites son indecidibles (tanto el piso mínimo como el techo máximo).  Que en estas disputas se ponen en juego actores pro y contra reformas prorendición de cuentas.  Que estos actores muchas veces se encuentran fuera de las estructuras formales de autoridad.

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 Que cobra relevancia así la participación y el papel de los actores de la sociedad civil.  Que la dinámica pro – rendición de cuentas, y en particular en contextos de reforma, se da en contextos conflictivos, signados por múltiples resistencias y límites políticamente contingentes respecto a las estructuras de autoridad, a la vez que presentan grandes posibilidades para el empoderamiento estratégico de la sociedad civil.  Que dicha dinámica proviene de una interacción estratégica de los actores pro reforma, tanto estatales como sociales, para actuar en conjunto creando coyunturas institucionales, lugares y estrategias para producir una fuerza capaz de introducir reformas que otorguen empoderamiento en las reformas del Estado. Como se mencionó anteriormente, se selecciona el caso de la reforma constitucional de la Provincia de Entre Ríos de 2008, debido a que se encuentran allí elementos que permiten evaluar que el proceso fue distinto al propuesto desde la teoría, ya que el conflicto parece ser mínimo, y el contenido de la reforma alcanzada relativamente amplio. Recuérdese entonces que el problema reside en interrogar por qué las reformas fueron aquí alcanzadas con éxito. Como se señaló inicialmente, la hipótesis de trabajo es: la reforma constitucional habilita una instancia para que distintos actores inscriban inquietudes de diverso tipo. Si éstas no tropiezan con fuertes rechazos, los impulsores logran valerse de la instancia para posicionar los temas en agenda. En este sentido, cuando se da una coyuntura como ésta, es posible que no sea una condición necesaria la existencia de previas luchas democráticas ni un alto grado de conflictividad para la conquista de derechos formales.

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5.3.

Fuentes y técnicas de relevamiento de datos

Esta investigación sustenta la evidencia empírica en fuentes secundarias y primarias, trabajadas con las técnicas de análisis documental y de entrevistas en profundidad respectivamente. Se analizan, por un lado, los 37 documentos “Asuntos entrados” y los 25 “Diarios de sesiones” del proceso constituyente, y la Constitución de la Provincia de Entre Ríos sancionada en 2008. Por el otro, se entrevista a un ex convencional miembro de las comisiones relevantes para la investigación22, y a un especialista en materia de transparencia y acceso a la información pública, autor del proyecto presentado por el Foro de la Sociedad Civil en el cónclave. Las entrevistas tienen dos ejes. En primer lugar, como presentación a cada tema de interés, se introducen preguntas cerradas con escalas bipolares, que sirven como disparadores para ubicar tipos ideales en relación al interés perseguido. Se proporcionan en formato de cuestionarios estructurados, los cuales se acompañan con tarjetas ilustrativas. En segundo lugar, se procede a la realización de preguntas abiertas, con el objetivo de ampliar la información. Los entrevistados son, en primer lugar, Raúl Barrandeguy (Convencional por Alianza Frente Justicialista para la Victoria), Presidente de las comisiones de “Nuevos derechos y garantías. Formas de participación popular” y de “Iniciativa y participación ciudadana”, y miembro de la de “Control del Estado”; y en segundo lugar, Oscar Londero (Licenciado en 22

Se trata de las comisiones “Nuevos derechos y garantías. Formas de participación popular”, “Iniciativa y participación ciudadana” y “Control del Estado”.

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Comunicación Social), editor responsable del portal promotor del derecho al libre acceso a la información pública y la transparencia “Acceso Libre”. Corresponsal Del Diario Clarín en Paraná. Mención en el 1º Concurso de Periodismo basado en pedidos de acceso a la información pública organizado por La Asociación por los Derechos Civiles (ADC), British Council y Open Society Initiative; y participante del proceso constituyente a través de la presentación de un proyecto relativo al acceso a la información pública.

5.4.

Variables de análisis e indicadores.

Con la información relevada como se menciona en el apartado anterior, se elaboran matrices de datos a partir de las unidades de análisis, las variables, indicadores y valores propuestos en el siguiente apartado. Variable 1. Actores que intervienen en la inclusión de herramientas de empoderamiento ciudadano para la rendición de cuentas (transparencia y acceso a la información pública) a través de proyectos. Esta variable es analizada a través de los siguientes indicadores: actores de la sociedad civil, y actores de los partidos políticos (convencionales por cada partido). Las fuentes de recolección de datos son las entrevistas en profundidad y los diarios de sesiones, estos últimos analizados bajo la técnica de análisis documental. Variable 2. Proyectos de transparencia y acceso a la información pública, en tanto mecanismos de empoderamiento ciudadano, presentados23. 23

Se tienen en cuenta, en un primer momento, todos los proyectos vinculados a estas temáticas. En un segundo momento, se consideran sólo aquellos proyectos que hayan sido efectivamente tratados en el marco de la Convención, es decir, los que tuvieron una incidencia efectiva a la hora de las discusiones, acuerdos, disidencias, y la sanción definitiva. De esta manera, en esta instancia son descartados aquellos que se hayan presentado y se desecharon por razones tales como fuera de plazo, o que versaran sobre temas ya tratados.

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Los indicadores con los que se analiza esta variable son: la cantidad de proyectos ingresados en asuntos entrados, los autores de los mismos, y los contenidos de los proyectos, en torno a la cantidad y variedad de sujetos obligados, los nuevos organismos encargados del control, o, cuando corresponda, los organismos actuales con nuevas funciones de control, como también las funciones del órgano garante. Asimismo, se observan las sanciones y/o protecciones estipuladas, la accesibilidad contemplada, el establecimiento de la obligación de publicar periódicamente información clave, o la promoción de gobiernos abiertos. Otros indicadores son el alcance de las excepciones, los plazos y rechazos por silencio establecidos, los costos, o la existencia de consideraciones sobre las normativas incompatibles, protección de informantes sobre actos ilícitos, o la información sobre violaciones a los derechos humanos. Finalmente, se considera la inclusión de solicitudes verbales, y se analizan los acuerdos y disidencias sustanciales entre los proyectos presentados. Las fuentes de recolección de datos son las entrevistas en profundidad y los diarios de sesiones, estos últimos analizados bajo la técnica de análisis documental. Variable 3. Alcances y límites de las nuevas herramientas de empoderamiento ciudadano (acceso a la información pública y transparencia) tras la reforma de la Constitución. Los indicadores con los que se analiza esta variable son: la cantidad de artículos aprobados en la Constitución de la Provincia de Entre Ríos reformada, y los contenidos de los artículos, en torno a la cantidad y variedad de sujetos obligados, los nuevos organismos encargados del control, o, cuando corresponda, los organismos actuales con nuevas funciones de control, como también las funciones del órgano garante. Asimismo, se observan las sanciones y/o protecciones estipuladas, la accesibilidad contemplada, el establecimiento de la obligación de publicar periódicamente información clave, o la promoción de gobiernos abiertos. Otros indicadores son el alcance de las excepciones, los plazos y rechazos por silencio establecidos, los costos, o la existencia de

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consideraciones sobre las normativas incompatibles, protección de informantes sobre actos ilícitos, o de la información sobre violaciones a los derechos humanos. Finalmente, se considera la inclusión de solicitudes verbales, y se analizan los acuerdos y disidencias sustanciales entre los proyectos presentados. Las fuentes de recolección de datos son las entrevistas en profundidad y la Constitución de la Provincia de Entre Ríos, esta última analizada bajo la técnica de análisis documental.

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Capítulo VI ESTUDIO DE CASO: LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE LA PROVINCIA DE ENTRE RÍOS (2008) 6.1.

El difícil camino de la reforma.

La reforma de la Carta Magna Provincial de 1933 fue un tema de agenda política desde la vuelta a la democracia en 1983. Sucesivos gobiernos, de distinto signo político, intentaron alcanzar este objetivo, sin éxito2425. Cuando en 2005 comenzaron las discusiones sobre la posibilidad de reformar la constitución, el Gobernador Busti era el principal promotor, y la Unión Cívica Radical y el Nuevo Espacio, los dos partidos de la oposición parlamentaria, se oponían. La UCR incluso en el Congreso Partidario provincial del 5 de Marzo de 2005, se expidió contra la reforma, contra la consulta popular y contra el diálogo. En estos avatares políticos entre oficialismo y oposición, la discusión giraba en torno a la posible ambición de Busti de ser reelecto como Gobernador.

24

Así, se presentaron desde el Poder Ejecutivo provincial a la Legislatura distintos proyectos. El primero data de 1985, presentado por el Gobernador Sergio Montiel (UCR). El segundo correspondió al Gobernador Mario Moine (PJ - 1993). Asimismo, el Gobernador Jorge Busti (PJ) remitió dos proyectos: uno en 1996 y otro en 1999. Finalmente, el Gobernador Sergio Montiel remitió otro en 2001. A estos se suman diversos proyectos presentados por legisladores y otros actores, en los años 1989, 1997, 2004 y 2005. 25

Información disponible en Diarios de Sesiones.

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Tras la negativa de los radicales, el Poder Ejecutivo llamó a una consulta popular 26 –no vinculante- que avaló la reforma constitucional. Luego de ello, algunos radicales comenzaron a abrir el juego. A partir de aquí se conformó una Comisión de Consenso entre el Poder Ejecutivo y las distintas fuerzas políticas con representación legislativa, a la que se llamó coloquialmente como “Pre - Convención Constituyente”. Finalmente, la elaboración del proyecto que habilitaba la reforma se consensuó en la Comisión de Asuntos Constitucionales y Acuerdo. Fue así que recién en 2007 las condiciones políticas permitieron que el Poder Ejecutivo enviara a la Cámara de Diputados, para su tratamiento, el proyecto que declaraba la necesidad de la reforma de la Constitución Provincial, que fuera ingresado a la Cámara Baja como Expediente nº 16123. Dicho expediente fue tratado, como preferencia y sobre tablas, en sesión especial por la cámara de origen, la de Diputados, y fue aprobado en general y en particular con dos notas de modificaciones de carácter menor. Por su parte, la cámara revisora, la de Senadores, también le otorgó preferencia, y fue sancionado definitivamente mediante una sesión especial. En la Cámara de Diputados, la votación fue de 21 votos a favor, contándose entre ellos todo el bloque oficialista, el bloque del Nuevo Espacio, y el voto del Diputado Rubén Villaverde de la Unión Cívica Radical. Los 7 votos restantes correspondieron al resto de la bancada radical, que se opusieron. En la Cámara de Senadores, la votación fue casi unánime; esto es, el bloque oficialista completo, a excepción del Bloque Unipersonal correspondiente al Senador de la UCR Luis Luna. Algunos de los desacuerdos fundamentales respecto a la reforma aludían a la representación proporcional o mayoritaria, a la concurrencia o el desdoblamiento de las 26

Dicha Consulta Popular fue habilitada por el Decreto N°4.627 del 4 de Agosto de 2005 y se efectuó el 23 de Octubre del mismo año (Diarios de Sesiones).

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elecciones de convencionales con las de Presidente y Gobernador, y al orden de importancia de la reforma constitucional o la reforma política mediante determinadas leyes. Asimismo, los respectivos bloques de la UCR, tanto en Diputados como en Senadores, impugnaban la decisión de enviar el proyecto de reforma tres días antes de la realización del Congreso Partidario provincial de este partido que refrendaría o revisaría la decisión tomada por el Congreso realizado en 2005 que rechazaba la reforma, la consulta popular y el diálogo. En este último punto giró el conflicto de último momento, que derivó en el rechazo mayoritario de los bloques de la Unión Cívica Radical tanto en Diputados como en Senadores. El proyecto finalmente aprobado, convertido en Ley nº 9768, declaró la necesidad de reforma parcial, sin tocar los núcleos pétreos –los que fueron negociados-, e incluyó entre las cláusulas autorizadas incorporar el acceso a la información pública, la ética pública y las audiencias públicas, entre otros institutos.

6.2.

Los actores de la introducción de las temáticas de transparencia y acceso a

la información pública.

La introducción de las temáticas de transparencia y acceso a la información pública en el proceso de reforma de la Constitución de la Provincia de Entre Ríos se realizó a través de una gran cantidad de proyectos presentados, tanto por convencionales de todas las fuerzas políticas con representación en la Convención, como desde distintas organizaciones de la sociedad civil.

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6.2.1.

Los actores de los partidos políticos: bloques, partidos y convencionales.

Respecto a los actores de los partidos políticos con representación en la Convención Constituyente, de un total de 45 convencionales existentes, 27 participaron con al menos la presentación de un proyecto relativo a uno de los dos temas. Existían 5 alianzas, frentes o fuerzas políticas agrupadas en bloques parlamentarios en el marco de la Convención. La mayoritaria, Alianza Frente Justicialista para la Victoria, contaba con 23 integrantes, es decir, con cláusula de gobernabilidad que le aseguraba la mitad mas uno. Las demás fuerzas se repartieron según proporción de votos, correspondiendo así a la Unión Cívica Radical 9 integrantes; a la Coalición Cívica – Partido Socialista, 8 integrantes; a la Alianza Viva Entre Ríos, 4 integrantes, y a Recrear para el Crecimiento, 1 solo integrante.27 De los 23 convencionales de la Alianza Frente Justicialista para la Victoria, 10 estuvieron vinculados con la presentación de estas temáticas en proyectos, como autores o en coautoría. Se trata de José Allende, Raúl Barrandeguy, Jorge Busti, Nelio Calza, Miguel Carlín, Manuela Chiesa, Julio Federik, Sigrid Kunath, Luis Márquez, y Rosario Romero. Los proyectos en los que intervinieron Barrandeguy, Calza, Chiesa y Márquez se trataron únicamente de acceso a la información pública, sin presentar ninguno relativo a transparencia. El convencional de este bloque que más proyectos presentó en estas temáticas fue José Allende, con 3 proyectos. Mientras tanto, participaron en dos proyectos Carlín, Federik y Romero. Por su parte, 5 de los 9 convencionales del bloque de la Unión Cívica Radical estuvieron vinculados con la presentación de proyectos sobre estas temáticas, como autores o en coautoría. Se trata de Clidia Alba Allende de López, Juan Carlos Arralde, Griselda De Paoli, Jorge Monge y Rubén Villaverde, cada uno de ellos vinculado con algún proyecto sobre 27

Información extraída de convención.hcder.gov.ar

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acceso a la información pública. Ninguno presentó proyectos relacionados con la transparencia. El bloque Coalición Cívica – Partido Socialista fue el que más interesado se mostró en la presentación de proyectos relacionados con la transparencia y/o el acceso a la información pública. Esto se desprende de que todos sus integrantes participaron en al menos un proyecto, como autores o en coautoría. El convencional del bloque que más proyectos relativos a estas temáticas presentó fue Américo Schvartzman, con un total de 4 proyectos, lo que lo convierte también en el integrante de la Convención que más proyectos presentó respecto de la transparencia y el acceso a la información pública. De los restantes miembros del bloque, Emiliano Acharta participó de 3 proyectos, al igual que Carlos Díaz y Darío Gianfelicci. Adriana De la Cruz de Zábal participó de 2, al igual que Gregorio Daniel Zabala. María Marcela Haiek y Santiago Reggiardo tuvieron participación, por su parte, en un proyecto cada uno. Haiek y Zabala estuvieron vinculados a proyectos sobre transparencia, mientras que el resto de los convencionales a las dos temáticas. El bloque Alianza Viva Entre Ríos también se mostró interesado en la presentación de estas temáticas a través de proyectos. Así, los 4 convencionales estuvieron ligados a alguna de las dos temáticas. Marciano Martínez participó en 2 proyectos, relacionados a transparencia y a acceso a la información pública. El resto de los convencionales estuvo ligado a proyectos relacionados con el acceso a la información. Augusto Alasino participó de 2 proyectos, al igual que Flavia Pasqualini. Por su parte, Hermo Pesuto participó en uno. Finalmente, Martín Acevedo Miño, del bloque unipersonal Recrear para el Crecimiento, presentó un proyecto relativo al acceso a la información pública. Cabe destacar que, pese a la relativa ausencia de la sociedad civil, los convencionales que participaron como actores en la introducción de las temáticas de transparencia y acceso a la información pública, a través de la presentación de proyectos, fueron muchos y

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diversos, perteneciendo a todos los bloques con representación en la Convención Constituyente.

6.2.2.

Los actores de la sociedad civil: ciudadanos y organizaciones.

Respecto de los actores de la sociedad civil, se presentaron proyectos relativos a la transparencia y el acceso a la información pública a través del Foro de la Sociedad Civil, de tres asociaciones gremiales, una ONG, y dos ciudadanos. 28 Por parte de organizaciones sociales, hubo participación en proyectos relativos al acceso a la información pública, en todos los casos, no existiendo ningún proyecto sobre transparencia. En primer lugar, cabe destacar la presentación, a través de un proyecto, del Foro de la Sociedad Civil. Dicho foro reunió al menos a 36 organizaciones sociales, entre gremios, asociaciones profesionales, ONG’s, consejos, universidades, y otros. Esto lo convierte en el canal más importante de participación de la ciudadanía a lo largo del proceso29. Dicho foro, si bien existía desde algún tiempo con el objetivo de influir en la agenda política, se propuso explícitamente un objetivo en el marco del proceso de reforma de la Constitución: convocarse para ejercer el derecho al acceso a la información pública, la transparencia y la participación de la ciudadanía, entendiendo que la reforma sentaría las bases de un nuevo contrato social, político, económico, cultural y medio ambiental. Así, aspiraba a que el proceso de reforma sea de aprendizaje colectivo y construcción de

28

Es decir, 5 organizaciones del tipo de , que son las que aquí interesan.

29

Pese a las limitaciones que serán analizadas más adelante.

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consensos, dotando de espacios, canales y oportunidades para que la ciudadanía elabore propuestas.30 Entre las organizaciones que lo componían se encontraban el sitio digital de promoción del derecho al acceso a la información pública –y ONG- “Acceso Libre”, la asociación gremial que nuclea a docentes entrerrianos “Agmer”, el gremio de docentes técnicos “Amet”, la Asamblea de la Pequeña y la Mediana Empresa “Apyme”, la Asociación “Conciencia” de La Paz y de Paraná, la Asociación Civil Formar, la Asociación de Dirigentes de Empresas, la Asociación de Entidades Profesionales Universitarias de Entre Ríos, la Asociación de Industriales Metalúrgicos, la Asociación de Magistrados, la Asociación de Mujeres Meretrices de Argentina, la Asociación Mutual Mercantil Argentina, y la Asociación Jóvenes Profesionales de la Provincia. También se encontraban la Bolsa de Cereales de Entre Ríos, la CAFER, la Cámara de Productores Lácteos de Entre Ríos, Cáritas, la Central de Trabajadores Argentina, la Central General de los Trabajadores (CGT), el Centro de Jubilados de Paraná, el Consejo Empresario de Entre Ríos, la Corporación para el Desarrollo de Gualeguaychú, la Corporación para el Desarrollo de Paraná, la fundación “Eco Urbano”, la Federación Agraria Argentina, la Federación de Asociaciones Rurales de Entre Ríos (FARER), la Federación Económica de Entre Ríos, la Federación Entrerriana de Cooperativas, el Foro Entidades Empresarias de Entre Ríos, el Foro por la Educación, el Foro por los Derechos de las Mujeres, la ONG Mbiguá, la ONG REDES, la Universidad Autónoma de Entre Ríos “UADER”, y la Universidad Tecnológica Nacional “UTN” Regional Paraná.

30

FORO DE LA SOCIEDAD CIVIL (2008). Documento programático elaborado con fines de participación y propuestas para la reforma de la Constitución.

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El proyecto presentado surgió a propuesta del periodista Oscar Londero, titular de la ONG y sitio web de promoción del derecho al acceso a la información pública “Acceso Libre”, y miembro participante de dicho foro.31 En segundo lugar, la Fundación Horizonte, con sede en la ciudad de Concordia, también presentó un proyecto. En tercer lugar, los sindicatos CTA, CTA – Paraná, y el Sindicato de Prensa de Entre Ríos presentaron cada uno un proyecto. Finalmente, participaron dos ciudadanos y un funcionario público. Se trata, por un lado, del periodista Juan Bracco, propietario de la agencia de noticias “APF” -Agencia Periodística Federal-, quien presentó un proyecto sobre acceso a la información pública. Por el otro lado, con la presentación de un proyecto relativo a la transparencia, particularmente sobre la informatización de un digesto legislativo, se encuentra Martín Quiróz.32 A ellos se suma la participación de un funcionario público a través de un proyecto. Se trata del Dr. Luis Pedemonte, titular de la Oficina Anticorrupción y Ética Pública, dependiente de la Fiscalía de Estado de la Provincia, quien presentó una iniciativa sobre acceso a la información pública.

6.3.

Proyectos presentados a la convención. Acceso a la información pública y

transparencia.

En el proceso de la Convención Constituyente se presentaron 19 proyectos ligados al acceso a la información pública. De ellos, se analizan 13 que efectivamente fueron 31

32

Entrevista a Oscar Londero.

Licenciado en Ciencias Políticas, Jurídicas, Económicas y Sociales (UNLP), quien actualmente informatiza el digesto municipal para el Concejo Deliberante de la ciudad de Paraná.

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tratados, descartándose 6 que fueron caratulados como fuera de plazo, dado que versaban sobre temáticas que ya habían sido tratadas. Estos 6 proyectos corresponden al Sindicato de Prensa de Entre Ríos, la Fundación Horizonte, el Foro de la Sociedad Civil, dos de la Central de Trabajadores Argentinos –CTA, y uno del Dr. Luis Pedemonte, titular de la Oficina Anticorrupción y Ética Pública, dependiente de la Fiscalía de Estado. Esto quiere decir que, de los 6 proyectos no incluidos en la discusión y sintetización de proyectos, 5 son de la sociedad civil, y uno de un funcionario público. De este modo, el único proyecto de la sociedad civil que efectivamente tuvo incidencia fue el del periodista Juan Bracco, titular de la agencia de noticias APF.33 Asimismo, se presentaron 9 proyectos relativos a la transparencia 34, de los cuales se analizarán 8, dado que el proyecto del Lic. Quiróz, referido a la creación de un digesto legislativo digitalizado, fue girado a la Oficina de Sugerencias Ciudadanas de la H. Cámara de Diputados, considerando que el tema no se encontraba expresamente habilitado por la Ley 9768, que norma sobre los temas habilitados para la reforma constitucional. El proyecto mencionado también era la única iniciativa ligada a la sociedad civil que se presentaba sobre transparencia.

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De este modo, ningún proyecto con incidencia efectiva presentado por parte la sociedad civil provino de un actor del tipo . En cambio, el único proyecto con incidencia efectiva fue de un ciudadano a título individual, con la particularidad de tratarse de un actor, según la clasificación de Peruzzotti, del tipo de . 34

Algunos de ellos también versaban sobre acceso a la información pública, por lo que no corresponde sumarlos a los anteriores.

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6.3.1.

Proyectos de acceso a la información pública.

En este apartado, en primer lugar, se presentan a grandes rasgos los distintos proyectos de acceso a la información pública, y en segundo lugar, se analiza cada uno de ellos en función de los indicadores propuestos. De los 13 proyectos analizados, 4 corresponden a presentaciones del bloque Alianza Frente Justicialista para la Victoria, 3 al bloque Unión Cívica Radical, al igual que en el caso del bloque Viva Entre Ríos. Por su parte, uno corresponde al bloque Coalición Cívica – Partido Socialista, misma cantidad que del bloque Recrear para el Crecimiento. El proyecto restante es del ciudadano Juan Bracco.35 Los proyectos presentados por integrantes del bloque Alianza Frente Justicialista para la Victoria corresponden, uno a Jorge Busti, otro a Luis Márquez, mientras que los convencionales Julio Federik, Rosario Romero, Miguel Carlín, Manuela Chiesa, Nelio Calza, Raúl Barrandeguy y José Allende presentaron en coautoría uno. Este último presentó además otro proyecto de su autoría relacionado a esta temática. Los proyectos presentados por el bloque Unión Cívica Radical, corresponden uno a Juan Carlos Arralde, otro a Rubén Villaverde en coautoría con Clidia Alba Allende de López. El tercer proyecto corresponde a una presentación de Jorge Monge y Griselda De Paoli. Por su parte, los proyectos presentados por el bloque Viva Entre Ríos, corresponden, uno a Hermo Pesuto y Marciano Martínez en coautoría, y dos a Augusto Alasino y Flavia Pasqualini, también en coautoría. 35

Téngase en cuenta que no se está estableciendo aquí una equivalencia entre el indicador “cantidad de proyectos presentados” y uno de “interés del bloque”. Lo que se pretende es más bien analizar la (posible) influencia de la dinámica oficialismo – oposición en el marco de la introducción de estas temáticas. No se desconoce, por ello mismo, la consideración de la “fragmentación de las iniciativas” como indicador, en tanto explicación alternativa a la propuesta.

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El proyecto presentado por el bloque Coalición Cívica – Partido Socialista fue firmado por 7 de los 8 convencionales, tratándose de Emiliano Acharta, Américo Schvartzman, María Marcela Haiek, Darío Gianfelicci, Santiago Reggiardo, Carlos Díaz y Adriana De la Cruz de Zábal. En tanto, el proyecto presentado por el bloque Recrear para el Crecimiento corresponde a Martín Acevedo Miño, único miembro del mismo. Los proyectos con mayores alcances36 fueron, en primer lugar, el mencionado que fuera firmado por 7 de los 8 convencionales del bloque Coalición Cívica – Partido Socialista37; en segundo lugar, la iniciativa presentada por Rubén Villaverde y Clidia Alba Allende de López, del bloque de la Unión Cívica Radical. También tuvo características amplias – aunque difería respecto de los espacios de aplicación del derecho- uno de los proyectos firmados por Augusto Alasino y Flavia Pasqualini, del bloque Viva Entre Ríos. Con un carácter de alcance medio, se ubica el proyecto elaborado por Jorge Busti, Presidente de la Convención y miembro del bloque Alianza Frente Justicialista para la Victoria; a la iniciativa de Hermo Pesuto y Marciano Martínez, del bloque Viva Entre Ríos; la del convencional Juan Carlos Arralde, del bloque Unión Cívica Radical; y, finalmente, el de Jorge Monge y Griselda De Paoli (UCR).

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Obsérvese, en la lectura de aquí en adelante, que la clasificación entre iniciativas de alcances amplios, medios o bajos, se realiza en un análisis que coteja, para el caso particular, los diferentes proyectos entre sí, no constituyendo un universal aplicable a ninguna generalización posible. Dicho orden es, así, relativo, y limitado a la lectura de este proceso, pues se establece en la relación entre los proyectos presentados, sin haberse establecido una escala en relación a un máximo y un mínimo hipotéticos que los hicieran eventualmente comparables. 37

Los convencionales firmantes fueron: Emiliano Acharta, Américo Schvartzman, María Marcela Haiek, Darío

Gianfelicci, Santiago Reggiardo, Carlos Díaz y Adriana De la Cruz de Zábal.

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Con un carácter más restringido que los anteriores, lo que resultará probablemente contra intuitivo, se ubica el proyecto presentado por el ciudadano Juan Bracco, único actor de la sociedad civil que logró incorporar su proyecto junto con los de los convencionales a la hora de la discusión y sintetización en artículos nuevos de la Constitución reformada. En este nivel también se ubica el resto de los proyectos. Estos, pues, pese a la intención de impulsar el acceso a la información pública como principio, dejan las especificaciones en que se juegan los alcances concretos de la normativa, al ámbito de creación de leyes, es decir, a la legislatura. En este sentido, quedan en la mera aprobación del principio, pasando las discusiones más trascendentales para otra circunstancia. Cabe aclarar que esto no quiere decir que, prima facie, sean iniciativas de carácter más restringido. Pero sí significa que, al tiempo que tienen la oportunidad de establecer los alcances más amplios de la normativa, nada dicen, pudiendo derivar eventualmente en una interpretación interesadamente restrictiva del principio –teniendo en cuenta la importancia que tiene la sanción de una constitución en tanto primera norma-. O, más bien, si esto deja pensarse como poco excelso, puede argumentarse con relativa facilidad que abre posibilidades en las que sucedería casi cualquier lectura política bajo el paraguas hermenéutico de la ‘intención del primer legislador’, desde caracteres más amplios o más restrictivos, según sean los deseos mayoritarios o de las esferas de poder que regulen la cuestión, relegando –como lo hacen- en el mismo momento el criterio democrático, lo que lo deja vulnerable frente al poder administrativo, de no mediar voluntad activa en la reglamentación. En definitiva, se quiere hacer notar que, al no poder coaccionar a que allí exista dicha voluntad, queda relegado el criterio democrático, y librado a la buena voluntad de actores políticos que juegan en otro(s) campo(s). Todo esto convierte a estos proyectos en

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iniciativas con alcances magros, que parecen jugar más a legitimar lugares y procesos, que a conquistar efectivamente derechos democráticos. En esta situación se encuentran uno de los proyectos de Augusto Alasino y Flavia Pasqualini, del bloque Viva Entre Ríos; el de Luis Márquez, el de Julio Federik, Rosario Romero, Miguel Carlín, Manuela Chiesa, Nelio Calza, Raúl Barrandeguy y José Allende; y el proyecto que presentó este último como autor único; todos ellos del bloque Alianza Frente Justicialista para la Victoria. Finalmente, también se encuentra en la misma situación el proyecto de Martín Acevedo Miño, único convencional del bloque Recrear para el Crecimiento. De este modo, los proyectos de alcances más amplios fueron presentados por partidos opositores, mientras que las iniciativas del oficialismo se trataron, en su mayoría, de alcances magros.38 En adelante, en este apartado se analizan los proyectos de acceso a la información pública presentados, en orden decreciente en torno a los alcances mencionados. El primer proyecto a tener en cuenta, según este criterio, corresponde al presentado por Emiliano Acharta, Américo Schvartzman, María Marcela Haiek, Darío Gianfelicci, Santiago Reggiardo, Carlos Díaz y Adriana De la Cruz de Zábal, del bloque Coalición Cívica – Partido Socialista. Esta iniciativa es la más amplia de las presentadas, además de que incluye tanto consideraciones sobre acceso a la información pública como de transparencia. La misma considera que toda la información del Estado provincial es pública, como principio, al tiempo que establece como alcance de las excepciones que toda reserva deberá ser especificada por ley. En cuanto a la accesibilidad, propone información 38

Esto no quiere decir que no existieran proyectos de los diversos bloques opositores con alcances bajos, ni niega la existencia de proyectos mejor logrados dentro del oficialismo. En este sentido, el proyecto elaborado por Jorge Busti es de alcance medio.

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completa e irrestricta, y la utilización del medio de almacenamiento de datos de acceso más universal que permita la tecnología disponible. Asimismo, obliga a todos los funcionarios públicos a publicar la información. De este modo, establece la obligación de publicar periódicamente información clave, promoviendo, a la vez, gobiernos abiertos. El proyecto establece que los sujetos obligados son todos los órganos del Estado provincial, entes, organismos o empresas en los que el Estado tenga participación, personas físicas o jurídicas que reciban subsidios o ayuda del Estado, empresas a las que se les concede la explotación de un servicio público o que reciban fondos del Estado. No considera la creación de nuevos organismos encargados, sino que incorpora las funciones al Defensor del Pueblo, cuya responsabilidad consistirá en disponer de un sistema de información ciudadana a través del medio de almacenamiento de datos de acceso más universal que permita la tecnología disponible. En relación a los plazos y rechazos por silencio, estipula que deberá existir un término perentorio, no especificando en el particular. Sin embargo, en cuanto a la denegatoria o mora en suministrarla, admite la interposición de la acción de amparo. En tanto, considera que el acceso a la información deberá ser de modo gratuito, y admite las solicitudes verbales, al considerar la informalidad entre los supuestos. No considera ninguna cuestión sobre las normativas incompatibles, la protección de informantes sobre actos ilícitos, o la información sobre violaciones a los derechos humanos. Siguiendo el criterio propuesto, el segundo proyecto que corresponde analizar es el trabajado por Rubén Villaverde y Clidia Alba Allende de López en coautoría, del bloque de la Unión Cívica Radical, que, al igual que el anterior, también es un proyecto amplio en cuanto a sus alcances.

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Según el mismo, en primer lugar, son sujetos obligados los poderes del Estado, todas las esferas de la Administración Pública, los municipios, la Universidad Autónoma de Entre Ríos –UADER-, toda entidad en la que la Provincia tenga participación o integre mayoritariamente con recursos financieros y las empresas privadas prestatarias de servicios públicos o concesionarias de bienes del dominio público. En cuanto a la accesibilidad, propone información completa, observando que no es necesario justificar los motivos del requerimiento, ni acreditar interés alguno. Asimismo, establece la gratuidad, salvo el costo de reproducción. El proyecto también contempla las solicitudes verbales. En relación al alcance de las excepciones, éstas abarcan criterios de seguridad pública o la afectación de intimidad de las personas, debiendo determinarse mediante una ley los supuestos contemplados. Respecto a los plazos y rechazos por silencio, establece que deberá suministrarse de manera oportuna, de acuerdo al principio de celeridad, y observa el amparo por mora. Admite, además, la interposición de la acción de amparo ante la denegatoria o mora en suministrar la información como protección específica. El mismo no considera ninguna cuestión sobre la creación de organismos encargados, la incorporación de nuevas funciones a organismos preexistentes, o las funciones del órgano garante. Tampoco especifica nada sobre la publicación periódica de información clave o la promoción de gobiernos abiertos. Asimismo, no contempla nada en relación a las normativas incompatibles, la protección de informantes sobre actos ilícitos, o la información sobre violaciones a los derechos humanos. El proyecto de Augusto Alasino y Flavia Pasqualini mencionado, del bloque Viva Entre Ríos, refiere al acceso a la información, siendo un proyecto de amplios alcances, y que legisla sobre otros espacios de aplicación del derecho respecto a las demás iniciativas. Así,

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se enfoca específicamente sobre la información relativa a los integrantes del Poder Legislativo. Este poder sería, entonces, el sujeto obligado. De este modo, en cuanto a su accesibilidad, la propuesta es amplia. La información respectiva puede ser solicitada por cualquier persona mayor de edad, e incluye la posibilidad de consultar sueldos, dietas, gastos de representación, gastos reservados, compensaciones de cualquier tipo, subsidios de que disponen los legisladores, al igual que su destino. También incorpora datos sobre empleados a su cargo, tareas asignadas, lugar de prestación de servicios, contrataciones de servicios o de obras, y toda la información vinculada a cuestiones administrativas o económicas. Asimismo, considera que se podrá acceder a la cantidad y calidad de proyectos de cualquier tipo presentados, gestiones llevadas a cabo de cualquier tipo, en beneficio propio y/o de terceros, con los resultados obtenidos, la rendición mensual del destino de los fondos de cualquier tipo y a los que disponga y tenga acceso, y por cualquier causa u objeto. La iniciativa propone como organismos encargados, en la incorporación de la tarea de proporcionar este tipo de información, a la Presidencia de la Cámara de Diputados, y a la Presidencia de la Cámara de Senadores. Su función sería entregar la información solicitada en un plazo máximo de tres días corridos. En cuanto a sanciones y/o protecciones, el proyecto estipula que en caso de demora, dilaciones, aplazamientos o prórrogas, puede exigirse a través del Juez de Instrucción de turno. No establece excepciones, ni promueve la obligación de publicar periódicamente información clave, o gobiernos abiertos. Tampoco establece costos, cuestiones relativas a las normativas incompatibles, protección de informantes sobre actos ilícitos, o solicitudes verbales.

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Respecto a los proyectos de alcance medio no existen posibilidades de establecer un criterio ordinal, por lo que los siguientes se consideran relativamente equiparables. Uno de ellos es el de Jorge Busti, de la Alianza Frente Justicialista para la Victoria. El proyecto es muy amplio en cuanto a las temáticas que aborda, estableciendo la incorporación de la participación ciudadana, el acceso a la información pública, la iniciativa popular, y las audiencias públicas, vinculadas a la transparencia. Particularmente, en relación al acceso a la información pública, establece que “los actos de los poderes del Estado, de sus entidades descentralizadas y de las demás instituciones provinciales y municipales, serán públicos” 39. De este modo, considera a éstos como los sujetos obligados por la normativa. Dicho derecho incluye a toda persona o asociación, salvo que “existan motivos fundados para disponer la reserva o el secreto”40, lo que limita el alcance de las excepciones. Estos motivos –postula-, sin embargo, no podrán ser invocados para privar de las garantías del debido proceso o del derecho a defensa. Este proyecto no establece ni la creación de organismos encargados, ni la incorporación de nuevas funciones a organismos preexistentes, como tampoco funciones del órgano garante. Considera que las sanciones y/o protecciones con relación a este derecho serán establecidas por ley, en la reglamentación. No explicita condiciones de accesibilidad, ni la obligación de publicar periódicamente información clave. Asimismo, no considera nada sobre la promoción de gobiernos abiertos, los plazos y rechazos por silencio, los costos, o las solicitudes verbales.

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Busti, Jorge (2008), proyecto sobre acceso a la información pública, audiencias públicas (transparencia) y otros. 40

Busti, Jorge (2008), op cit.

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No plantea ninguna cuestión sobre las normas incompatibles, la protección de informantes sobre actos ilícitos, o la información sobre violaciones a derechos humanos. El proyecto de Hermo Pesuto y Marciano Martínez, del bloque Viva Entre Ríos, incorpora el derecho al acceso a la información pública más como principio, sin mayores especificaciones. Sí considera, en cambio, sujetos obligados, entendiendo por tales a todos los poderes del Estado, así como los entes, empresas u organismos en que el Estado tenga participación. No establece la creación de nuevos organismos encargados, funciones del órgano garante, ni incorpora nuevas funciones a organismos preexistentes. En cuanto a su accesibilidad, considera que la información deberá ser irrestricta, proponiendo, respecto a las sanciones y/o protecciones, que la denegatoria o mora en suministrarla admitirá la interposición de la acción de amparo. No promueve gobiernos abiertos, ni explicita ningún contenido relativo a la obligación de publicar periódicamente información clave. Del mismo modo, nada dice respecto al alcance de las excepciones, las normativas incompatibles, la protección de informantes sobre actos ilícitos, o la información sobre violaciones a los derechos humanos. El proyecto incluye las solicitudes verbales. Respecto a los costos, considera la gratuidad. En cuanto a los plazos, establece que deberá existir un término perentorio, sin especificar el contenido particular. El proyecto de Juan Carlos Arralde, del bloque Unión Cívica Radical, considera sujetos obligados a todo el poder público constituido, entes centralizados, autárquicos, empresas u organismos en los que el Estado tenga participación o intervención. El mismo propone, en relación a la accesibilidad, información completa, no pudiendo “el ente requerido supeditar el suministro de información pública al previo cumplimiento de requisitos formales que no sean los estrictamente necesarios para identificar el

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peticionante y el objeto concreto del informe solicitado”41. En cuanto a las sanciones y/o protecciones, plantea que toda mora o denegación en el suministro de información torna expedita la vía del amparo. Respecto al alcance de las excepciones, considera que “deberán preservarse el secreto del Estado y la seguridad pública”42. En tanto, entiende que la información deberá suministrarse en tiempo útil, sin especificar plazo. Sobre los costos, concibe la gratuidad. Dicho proyecto no explicita nada sobre las normativas incompatibles, la protección de informantes sobre actos ilícitos, o la información sobre violaciones a los derechos humanos, pero sí incluye las solicitudes verbales. El proyecto de Jorge Monge y Griselda De Paoli, del bloque de la Unión Cívica Radical, incorpora el acceso a la información como derecho, en una iniciativa que trata también sobre publicidad oficial. Propone, respecto a la accesibilidad, información completa e irrestricta; en cuanto a los costos, gratuidad; y en cuanto a la formalidad o informalidad, las solicitudes verbales. En tanto, los sujetos obligados que considera son todos los poderes del Estado, así como los entes, empresas, u organismos en que el Estado tenga participación. No estipula la creación de organismos encargados, la incorporación de nuevas funciones a organismos preexistentes, o funciones de órgano garante alguno. En relación al alcance de las excepciones, postula que éstas deberán ser por tiempo limitado, pudiendo suspenderse cuando deba preservarse la información solicitada por mediar razones de Estado que pongan en juego intereses públicos superiores. Esta posibilidad, sin embargo, deberá ser, según propone, fundada y razonable.

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Arralde, Juan Carlos (2008), proyecto sobre acceso a la información pública.

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Arralde, Juan Carlos (2008), op cit.

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Establece una recepción “oportuna” y en tiempo perentorio, pero no explicita plazos. Sin embargo, considera amparo por mora. Dicho amparo también incluye los casos en que la información fuera denegada. Dicha iniciativa no establece obligación de publicar periódicamente información clave, no promueve gobiernos abiertos, ni considera cuestión alguna respecto a las normativas incompatibles. Tampoco explicita nada acerca de la información sobre violaciones a los derechos humanos. En relación a los proyectos de alcances más restringidos, se encuentra el del periodista Juan Bracco, como se dijo, único de la sociedad civil que llegó a tener influencia en la discusión y sintetización de los proyectos en la sanción definitiva de normativas sobre acceso a la información. El mismo incorpora el acceso a la información pública en el marco de un proyecto que considera a la comunicación y a la información como bienes sociales. Incluye también el derecho a réplica, el secreto periodístico, el monopolio u oligopolio públicos o privados, la transparencia en el otorgamiento de publicidad oficial, entre otros. En cuanto a la accesibilidad de la información, la iniciativa tiene el mayor déficit, pues el alcance de la consideración explicita una concepción limitativa del acceso a la información, lo que puede entenderse en términos restrictivos, pese incluso a las intenciones de los actores. De este modo, el proyecto establece el derecho a tomar conocimiento de aquella información que conste en registros de antecedentes personales, la finalidad a la que se destinan, y el origen de los datos. No postula nada en relación a la publicidad o el acceso a otro tipo de información. Considera, por otra parte, que en ningún caso podrán dictarse medidas preventivas para el uso de la información, ni restringirla, ni limitarla de alguna manera.

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Los sujetos a los que obliga la iniciativa son todos los poderes del Estado, y “cualquiera de los sujetos obligados43”, sin establecer claramente a cuales hace referencia. En relación con las sanciones y/o protecciones, postula que el afectado podrá recurrir al amparo cuando exista una negativa o una restricción, ya sea tácita o manifiesta. No explicita nada sobre funciones del órgano garante, ni de organismos existentes ni de la creación de nuevos. Tampoco plantea ninguna cuestión sobre plazos y rechazos por silencio, costos, solicitudes verbales, publicación periódica de información clave, promoción de gobiernos abiertos, normativas incompatibles, protección de informantes sobre actos ilícitos, o información sobre violaciones a los derechos humanos. El resto de los proyectos tiene un carácter más bien general, que aprueba el principio, lo cual no supone necesariamente ni una concepción restrictiva, ni una posibilidad conflictiva respecto de los proyectos de carácter más amplio. Más bien son proyectos que pueden ser leídos de diversas maneras, según la perspectiva de quién los haga jugar en distintas circunstancias. En el caso particular de este debate, y más allá de las posibilidades potencialmente restrictivas que habilitaban, no significaron una colisión respecto a los demás. En este nivel no existe tampoco posibilidad de jerarquizar a unos respecto a otros. Uno de ellos es el de Augusto Alasino y Flavia Pasqualini, del bloque Viva Entre Ríos. El mismo, en el marco de una propuesta que incluye legislación sobre medios de comunicación, publicidad oficial, y otros, establece la incorporación del acceso a la información pública, dejando las especificaciones en la reglamentación legal. Propone a la información adecuada y veraz como un bien social, al igual que a la comunicación. Y plantea que el Estado entrerriano deberá garantizar el libre acceso a las fuentes públicas de información.

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Bracco, Juan (2008), proyecto sobre acceso a la información pública.

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Así, no establece sujetos obligados, ni explicita ningún organismo encargado, funciones del órgano garante, o incorporación de nuevas funciones a organismos preexistentes. Del mismo modo, nada dice de las sanciones o de las protecciones, la accesibilidad, la publicación de información clave de manera periódica, o la promoción de gobiernos abiertos. No establece tampoco los alcances de las excepciones, plazos o rechazos por silencio, o los costos. No considera ninguna cuestión relativa a las normativas incompatibles, la protección de informantes sobre actos ilícitos, la información sobre violaciones a los derechos humanos, o las solicitudes verbales. Se trata, de esta manera, de un proyecto que establece la incorporación del principio de la información pública, desde un carácter muy genérico. El proyecto presentado por el convencional Luis Márquez, de la Alianza Frente Justicialista para la Victoria, del mismo modo, es un proyecto de carácter más bien general, que establece la inclusión del principio de acceso a la información pública, dejando las especificaciones para la reglamentación por medio de una ley. Así, establece que “toda persona, de conformidad con el principio de publicidad de los actos de gobierno, tiene el derecho de acceder libremente a la Información Pública de manera completa, veraz, adecuada y oportuna44”. No establece sujetos obligados, ni la creación de organismos encargados o la incorporación de nuevas funciones a organismos preexistentes. Del mismo modo, tampoco define funciones del órgano garante, sanciones o protecciones, alcances de las excepciones, ni plazos o rechazos por silencio. Sí considera la gratuidad del acceso, a la vez que lo propone de modo libre. Incluye también las solicitudes verbales. No plantea ninguna cuestión sobre la publicación periódica de información clave, la promoción de gobiernos abiertos, las normas

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Márquez, Luis (2008), proyecto sobre acceso a la información pública.

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incompatibles, la protección de informantes sobre actos ilícitos, o la información sobre violaciones a los derechos humanos. El proyecto que lleva la firma de Julio Federik, Rosario Romero, José Allende, Miguel Carlín, Manuela Chiesa, Nelio Calza y Raúl Barrandeguy, del bloque Alianza Frente Justicialista para la Victoria, es otro de carácter muy general, sin mayores especificaciones. El mismo establece “el derecho a la información oficial”45 existente en los órganos del Estado, como un derecho humano. Dicha iniciativa sí regula el alcance de las excepciones, estableciendo que sólo mediante una ley puede restringirse el acceso a ella en resguardo de otras garantías, que al tiempo de la solicitud prevalezcan sobre ella. Así, el proyecto no explicita nada sobre sujetos obligados, la creación de organismos encargados, las funciones del órgano garante, o la incorporación de nuevas funciones a organismos preexistentes. Tampoco propone sanciones y/o protecciones, ni define cuestiones relativas a la accesibilidad, la publicación periódica de información clave, la promoción de gobiernos abiertos, plazos o rechazos por silencio, costos, normas incompatibles, protección de informantes sobre actos ilícitos, información sobre violaciones a los derechos humanos, ni solicitudes verbales. El proyecto de José Allende, del bloque Alianza Frente Justicialista para la Victoria, incorpora el derecho a la información pública con un carácter muy general, del mismo modo que los anteriores, delegando en una ley la reglamentación que establezca el ejercicio del derecho. El mismo establece la gratuidad del acceso para todos los habitantes de la provincia, incluyendo las solicitudes verbales. Asimismo, considera que la información deberá ser

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Más allá de la expresión poco feliz, se interpreta aquí que se refiere a la información pública.

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proporcionada con celeridad, sin mayor especificidad respecto de los plazos, debiendo reglamentarse por ley los alcances de las excepciones. Dicha iniciativa no contempla sujetos obligados, ni la creación de organismos encargados o la incorporación de nuevas funciones a organismos preexistentes. Tampoco explicita funciones del órgano garante, sanciones y/o protecciones, obligación de publicar periódicamente información clave, promoción de gobiernos abiertos, consideraciones sobre las normativas incompatibles, la protección de informantes sobre actos ilícitos, o la información sobre violaciones a los derechos humanos. Finalmente, el proyecto de Martín Acevedo Miño, del bloque unipersonal Recrear para el Crecimiento, incorpora el acceso a la información con la misma característica que los recién mencionados, menos en torno a las excepciones. En este sentido, contempla que quedan exceptuados los casos en que la información afecte la seguridad del Estado, la averiguación de los delitos, la intimidad de las personas u otra materia que se establezca por ley. Obsérvese, así, que sugiere que las especificaciones particulares se crearían en una reglamentación legal. El proyecto no establece sujetos obligados, ni la creación de organismos encargados, funciones del órgano garante, o la incorporación de nuevas funciones a organismos preexistentes. Del mismo modo, no contempla sanciones ni protecciones, plazos o rechazos por silencio. No promueve gobiernos abiertos, ni la obligación de publicar periódicamente información clave. El mismo tampoco especifica nada en lo relativo a los costos o la accesibilidad. A la vez, no considera cuestiones relacionadas con las normativas incompatibles, la protección de informantes sobre actos ilícitos, la información sobre violaciones a los derechos humanos, o las solicitudes verbales.

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6.3.2.

Comparación de los alcances de los proyectos de acceso a la información

pública.

Llegados a este punto, es posible establecer una comparación entre los diversos proyectos teniendo en cuenta los distintos indicadores propuestos, a fin de establecer una diferenciación más clara. En relación a los sujetos obligados, entre los proyectos con alcances más amplios se encuentra el del bloque Coalición Cívica – Partido Socialista, que incluía organismos, entes, y empresas del Estado o con participación del mismo, pero también a quienes recibían algún tipo de subsidio, fondo, o concesión. También la iniciativa de Villaverde y Allende de López (UCR), que incluye a los poderes del Estado, todas las esferas de la Administración Pública, los municipios, la Universidad Autónoma de Entre Ríos, toda entidad en la que la provincia tenga participación o integre mayoritariamente con recursos financieros y las empresas privadas prestatarias de servicios públicos o concesionarias de bienes de dominio público. Otro proyecto de alcances relativamente amplios en los sujetos obligados es el de Busti (Alianza Frente Justicialista para la Victoria), que incluye poderes del Estado, entidades descentralizadas, e instituciones tanto provinciales como municipales. En similar línea también se expresan las iniciativas de Pesuto y Martínez (Viva Entre Ríos); y de Monge y De Paoli (UCR). Dos proyectos que quedan en una especie de purgatorio respecto a esta cuestión son el de Juan Bracco (ciudadano), y el de Alasino y Pasqualini (Viva Entre Ríos) que versa sobre el Poder Legislativo. El primero de ellos, porque establece como sujetos obligados a todos los poderes del Estado o “cualquiera de los sujetos obligados”, sin establecer claramente a cuáles hace

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referencia. El segundo, en tanto, porque su área de acción es limitada estrictamente al ámbito legislativo. Por su parte, los proyectos de Márquez (Alianza Frente Justicialista para la Victoria); José Allende (Alianza Frente Justicialista para la Victoria); Acevedo Miño (Recrear para el Crecimiento); y Federik, Romero, Allende, Carlín, Chiesa, Calza y Barrandeguy (Alianza Frente Justicialista para la Victoria), no mencionan sujetos obligados. En tanto, casi ningún proyecto contempla la creación de nuevos organismos encargados, ni la incorporación de nuevas funciones a organismos preexistentes, a excepción de dos: el firmado por gran parte del bloque de la Coalición Cívica y el Partido Socialista, que otorga ese lugar al Defensor del Pueblo; y el que legisla sobre el acceso a la información de los legisladores, obra de Alasino y Pasqualini, de Viva Entre Ríos, que considera en esa función a la Presidencia de la Cámara de Senadores y a la propia de Diputados. Asimismo, estas dos iniciativas son las únicas que contemplan funciones delimitadas para el órgano garante. En el caso del proyecto de la bancada de Coalición Cívica – Partido Socialista, dicha función consiste en disponer de un sistema de información ciudadana a través del medio de almacenamiento de datos de acceso más universal que permita la tecnología disponible. Este señalamiento lo liga también a iniciativas orientadas a la transparencia, por lo que es retomado en el apartado específico en relación a esta temática. En el caso de la iniciativa sobre el Poder Legislativo, de Alasino y Pasqualini (Viva Entre Ríos), la función es entregar la información solicitada en un plazo máximo de tres días corridos. En cuanto a las protecciones estipuladas, consideran la acción de amparo los proyectos del bloque de Coalición Cívica – Partido Socialista; Pesuto y Martínez (Viva Entre Ríos); Arralde (UCR); Villaverde y Allende de López (UCR); Monge y De Paoli (UCR); los dos de Alasino y Pasqualini (Viva Entre Ríos); y el de Juan Bracco (ciudadano).

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No establecen ninguna protección explícita los proyectos de Busti (Alianza Frente Justicialista para la Victoria); Márquez (Alianza Frente Justicialista para la Victoria); Acevedo Miño (Recrear para el Crecimiento); Federik, Romero, Allende, Carlín, Chiesa, Calza y Barrandeguy (Alianza Frente Justicialista para la Victoria); y el de José Allende (Alianza Frente Justicialista para la Victoria). Cabe destacar que ninguna iniciativa establece sanciones al incumplimiento. Según la accesibilidad, en primer lugar, el proyecto más amplio es el del bloque de Coalición Cívica – Partido Socialista, que propone información completa e irrestricta, y la utilización del medio de almacenamiento de datos de acceso más universal que permita la tecnología disponible. Además, esta iniciativa obliga a los funcionarios a publicar la información. En segundo lugar, el de Alasino y Pasqualini (Viva Entre Ríos) sobre el ámbito legislativo, estipula que puede solicitar la información cualquier persona mayor de edad, sobre variadas posibilidades. En tercer lugar, el proyecto de Villaverde y Allende de López (UCR), que propone información completa, considerando que no es necesario justificar los motivos del requerimiento, ni acreditar interés alguno. Por su parte, la iniciativa del Convencional Arralde (UCR) considera que la información debe ser completa, no pudiendo el ente requerido supeditar el suministro de información pública al previo cumplimiento de requisitos formales que no sean los estrictamente necesarios para identificar al peticionante y el objeto concreto del informe solicitado. En tanto, Monge y De Paoli (UCR) proponen información completa e irrestricta; Márquez (Alianza Frente Justicialista para la Victoria) propone el acceso libre; y Pesuto y Martínez (Viva Entre Ríos) proponen información completa.

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Juan Bracco (ciudadano) considera el derecho a tomar conocimiento de la información que conste en registros de antecedentes personales, sin nombrar alguna otra cuestión. Finalmente, Alasino y Pasqualini (Viva Entre Ríos), en el proyecto sobre acceso a la información pública más genérico, al igual que Busti (Alianza Frente Justicialista para la Victoria); Acevedo Miño (Recrear para el Crecimiento); Federik, Romero, Allende, Carlín, Chiesa, Calza y Barrandeguy (Alianza Frente Justicialista para la Victoria); y Allende (Alianza Frente Justicialista para la Victoria), no dicen nada que pueda interpretarse en este sentido. Ninguna iniciativa establece la obligación de publicar periódicamente información clave, ni promueve gobiernos abiertos, excepto, en ambos casos, el del bloque de la Coalición Cívica – Partido Socialista. En cuanto al alcance de las excepciones, el más amplio es –contrariamente a los indicadores anteriores- el de Juan Bracco (ciudadano). Éste estipula que en ningún caso podrán dictarse medidas preventivas para el uso de la información, ni restringirla, ni limitarla de ninguna manera. Bajo los supuestos de seguridad pública, intimidad de las personas, y/o secreto de Estado, se encuentran las propuestas de Arralde (UCR), Acevedo Miño (Recrear para el Crecimiento), y Villaverde y Allende de López (UCR). En tanto, para Monge y De Paoli (UCR) el supuesto que habilita la excepción es “cuando pongan en riesgo cuestiones de Estado que pongan en juego intereses públicos superiores”46. Para Busti (Alianza Frente Justicialista para la Victoria), cuando existan motivos fundados para disponer la reserva o el secreto. Esta consideración nada dice acerca de una tipificación de los motivos fundados.

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Monge, Jorge y De Paoli, Griselda (2008), proyecto presentado sobre acceso a la información pública.

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Los proyectos que contemplan que las excepciones deberán establecerse por ley son los de Allende; del bloque Coalición Cívica – Partido Socialista; y el de Federik, Romero, Allende, Carlín, Chiesa, Calza y Barrandeguy (Alianza Frente Justicialista para la Victoria). Las iniciativas que no explicitan nada específico en relación a este punto son las de Alasino y Pasqualini (Viva Entre Ríos); Márquez (Alianza Frente Justicialista para la Victoria); y Pesuto y Martínez (Viva Entre Ríos). En relación a los plazos, el proyecto más amplio es el de Alasino y Pasqualini (Viva Entre Ríos) que trata sobre el ámbito legislativo, considerando un plazo máximo de tres días corridos. Otros proyectos, asimismo, solicitan celeridad. Se trata de las iniciativas de Allende (Alianza Frente Justicialista para la Victoria); Monge y De Paoli (UCR); Villaverde y Allende de López (UCR); Pesuto y Martínez (Viva Entre Ríos); Arralde (UCR); y la del bloque Coalición Cívica – Partido Socialista. No establecen plazo de ningún tipo las iniciativas de Bracco (ciudadano); Federik, Romero, Allende, Carlín, Chiesa, Calza y Barrandeguy (Alianza Frente Justicialista para la Victoria); Márquez (Alianza Frente Justicialista para la Victoria); Acevedo Miño (Recrear para el Crecimiento); Alasino y Pasqualini –el proyecto de carácter general- (Viva Entre Ríos); y Busti (Alianza Frente Justicialista para la Victoria). Establecen gratuidad los proyectos del bloque de Coalición Cívica – Partido Socialista; Márquez (Alianza Frente Justicialista para la Victoria); Pesuto y Martínez (Viva Entre Ríos); Arralde (UCR); Villaverde y Allende de López (UCR); Monge y De Paoli (UCR); y Allende (Alianza Frente Justicialista para la Victoria). En tanto, no dicen nada las dos iniciativas de Alasino y Pasqualini (Viva Entre Ríos); Busti (Alianza Frente Justicialista para la Victoria); Acevedo Miño (Recrear para el Crecimiento); Federik, Romero, Allende, Carlín, Chiesa, Calza y Barrandeguy (Alianza Frente Justicialista para la Victoria); y Bracco (ciudadano). Consideran solicitudes verbales tanto el del bloque Coalición Cívica – Partido Socialista; como Márquez (Alianza Frente Justicialista para la Victoria); Pesuto y Martínez (Viva Entre

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Ríos); Arralde (UCR); Villaverde y Allende de López (UCR); Monge y De Paoli (UCR); y Allende (Alianza Frente Justicialista para la Victoria). En tanto, ninguno considera nada sobre normativas incompatibles, la protección de informantes sobre actos ilícitos, o sobre consideraciones especiales en cuanto a las violaciones a los derechos humanos. Alzando la mirada en relación a los alcances, resta ver la vinculación con la dinámica oficialismo – oposición, a fines de detectar posibles influencias. En cuanto al oficialismo, en primer lugar, cabe destacar que la iniciativa de alcances más amplios fue la del Presidente de la Convención Constituyente, y líder del bloque oficialista, Jorge Busti, quien además se presentara luego de esta intervención política como candidato a Gobernador, separándose del Partido Justicialista y creando un frente peronista anti – oficialista en la provincia. En tanto, el resto de las iniciativas fueron ubicadas, por sus alcances, como proyectos de alcances mínimos. Se interpreta así que, más allá del interés pronunciado del oficialismo en la inclusión de las temáticas que aquí interesan, casi ninguna –excepto la de Busti- se preocupó por una propuesta de calidad.47 Para el caso de la oposición, ésta se encontraba fragmentada y los distintos bloques presentaban iniciativas por separado. Esto tal vez explica por qué no lograron introducir reformas más amplias en el marco de la discusión de estas temáticas, pese a que las propuestas eran generalmente amplias en cuanto a sus alcances.

47

Restaría indagar por qué motivos, siendo el Presidente de la Convención Constituyente, no logró

posicionar el tema en agenda de una manera más proclive a lo que propugnaba su propuesta.

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6.3.3.

Proyectos relativos a la transparencia.

En este apartado, en primer lugar, se presentan a grandes rasgos los distintos proyectos de transparencia. En segundo lugar, se analiza a cada uno de ellos teniendo en cuenta algunas distinciones básicas según los indicadores propuestos –allí donde es posible establecerlas-. De los 8 proyectos analizados, 4 corresponden al bloque Coalición Cívica – Partido Socialista, mientras que 3 corresponden a presentaciones del bloque Alianza Frente Justicialista para la Victoria. El proyecto restante corresponde a una presentación del bloque Viva Entre Ríos. En tanto, ni la Unión Cívica Radical, ni Recrear para el Crecimiento presentaron iniciativas vinculadas a la transparencia. Por otra parte, ningún proyecto de la ciudadanía logró incluirse dentro de este conjunto. En relación con los proyectos presentados por el bloque Coalición Cívica – Partido Socialista, el primero corresponde a la inclusión de un sistema de información ciudadana, el segundo a la ética en la función pública. En tanto el tercero refiere a publicidad oficial, y el cuarto al Boletín Oficial de la Provincia. En cuanto al proyecto que incluye un sistema de información ciudadana, fue firmado por Emiliano Acharta, Américo Schvartzman, María Marcela Haiek, Darío Gianfelicci, Santiago Reggiardo, Carlos Díaz y Adriana De la Cruz de Zábal, tratándose del ya referido que incluye consideraciones sobre acceso a la información pública. En tanto, las iniciativas sobre publicidad oficial y sobre ética en la función pública fueron firmadas por Emiliano Acharta, Américo Schvartzman, Darío Gianfelicci, Carlos Díaz y Gregorio Daniel Zabala. El proyecto que legisla sobre el Boletín Oficial de la Provincia fue firmado por Américo Schvartzman y Adriana De la Cruz de Zábal.

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Las iniciativas presentadas por integrantes del bloque Alianza Frente Justicialista para la Victoria corresponden, la primera, a las audiencias públicas, y fue firmada por Sigrid Kunath, Rosario Romero, Miguel Carlín y Julio Federik. La segunda es la referida de Jorge Busti que legisla también sobre acceso a la información pública, participación ciudadana e iniciativa popular, y que, en relación a la temática de la transparencia, considera los mecanismos de audiencias públicas. El tercer proyecto pertenece, en tanto, a José Allende, e interviene sobre las mismas temáticas que el proyecto de Jorge Busti. Por su parte, el proyecto del bloque Viva Entre Ríos pertenece a Marciano Martínez, tratando sobre el mecanismo de audiencias públicas. A grandes rasgos, el proyecto más amplio es el del bloque Coalición Cívica – Partido Socialista, en tanto establece un claro mecanismo de transparencia con alcance universal. En segundo lugar, se encuentran otras tres propuestas del mismo bloque. En tanto, las demás iniciativas legislan sobre la inclusión de las audiencias públicas. De éstas, el más amplio es el de Jorge Busti (Alianza Frente Justicialista para la Victoria), puesto que incorpora la posibilidad de que la ciudadanía habilite la convocatoria. Luego se encuentra el proyecto de Marciano Martínez (Viva Entre Ríos), que considera a afectados e interesados en la iniciativa. Finalmente, los proyectos de Kunath, Romero, Carlín y Federik; y Allende (Alianza Frente Justicialista para la Victoria), que establecen convocatorias sólo desde los poderes del Estado, y de modo consultivo y no vinculante. En adelante, en este apartado se analizan los proyectos de transparencia teniendo en cuenta el ingreso al proceso de reforma según número de expediente, dado que por la amplitud de las propuestas y las marcadas diferencias entre unas y otras no permiten condiciones para establecer un criterio ordinal más que la consideración de carácter general del párrafo anterior. El proyecto que lleva la firma de Sigrid Kunath, Miguel Carlín, Julio Federik y Rosario Romero, del bloque Alianza Frente Justicialista para la Victoria, incluye los mecanismos de

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audiencias públicas para los debates concernientes a asuntos de interés público y al bienestar general. La Legislatura, el Poder Ejecutivo y los municipios pueden convocar en esta iniciativa, pero no están obligados a hacerlo. Sin embargo, considera que será una ley reglamentaria la que establecerá el procedimiento y los casos en que resulte obligatoria su realización. El proyecto presentado por Jorge Busti, del Bloque Alianza Frente Justicialista para la Victoria y Presidente de la Convención Constituyente, es el referido en el apartado de proyectos sobre acceso a la información pública. El mismo incorpora no sólo audiencias públicas, como mecanismo de transparencia, y el acceso a la información pública, sino también la participación ciudadana, la iniciativa popular y la iniciativa ciudadana. En relación al mecanismo de audiencias públicas, en el marco de iniciativas vinculadas a la transparencia, establece la garantía de convocar este dispositivo para el debate de asuntos de interés general tanto a nivel provincial como municipal. Ahora bien, la convocatoria puede ser realizada si así lo dispone la Legislatura, el Gobernador, o cualquier municipio. Sin embargo, cuando la solicite al menos el veinte por ciento del padrón electoral de la provincia o del municipio interesado también podrá convocarse. En tanto, no explicita si esta convocatoria tendría el carácter de obligatoria. Finalmente, postula que será la ley la que reglamentará las condiciones, asegurando una difusión amplia, información adecuada y oportuna, libre expresión, entre otros. El proyecto de Emiliano Acharta, Américo Schvartzman, María Marcela Haiek, Darío Gianfelicci, Santiago Reggiardo, Carlos Díaz y Adriana De la Cruz de Zábal, del bloque Coalición Cívica – Partido Socialista, es un proyecto referido en el apartado anterior. Éste tiene un carácter amplio, que incluye consideraciones sobre acceso a la información pública.

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En relación a la transparencia, incluye la creación de un sistema de información ciudadana que dispondría toda la información pública, “en el medio de almacenamiento de datos de acceso más universal que permita la tecnología disponible”. 48 La obligación de publicar corresponde a todos los funcionarios públicos, quienes deberán proveer toda la información necesaria al órgano encargado. Dicho organismo es la Defensoría del Pueblo. El proyecto de José Allende, del bloque Alianza Frente Justicialista para la Victoria, incorpora la participación ciudadana, la iniciativa popular, la consulta ciudadana, y la participación en audiencias públicas. En relación a este mecanismo de transparencia, considera que las mismas podrán ser convocadas por el Poder Ejecutivo, la Legislatura, o los Entes Reguladores de Servicios. Dichas convocatorias serán realizadas, según esta iniciativa, para la formulación de proyectos de interés general, relativos al Presupuesto del Estado, las tarifas y el funcionamiento de los servicios públicos. Sin embargo, el proyecto no establece la obligatoriedad, ni la posibilidad de la convocatoria por parte de la ciudadanía. El proyecto de Marciano Martínez, del bloque Viva Entre Ríos, habilita el mecanismo de audiencias públicas para que los afectados, o los que tengan un interés expresen su opinión. Dicha audiencia será consultiva y no vinculante. Según el mismo, la reglamentación establecerá un número determinado de personas para poder solicitar este mecanismo, al igual que las asociaciones autorizadas a participar. Un segundo proyecto de parte del bloque Coalición Cívica – Partido Socialista, que lleva la firma de Emiliano Acharta, Américo Schvartzman, Darío Gianfelicci, Carlos Díaz y 48

Acharta, Emiliano; Schvartzman, Américo; Haiek, María Marcela; Gianfelicci, Darío; Reggiardo, Santiago; Díaz, Carlos; y De la Cruz de Zábal, Adriana (2008). Proyecto referido a la transparencia y el acceso a la información pública.

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Gregorio Daniel Zabala, legisla sobre la ética en la función pública, incluyendo una cláusula sobre transparencia. El proyecto establece que entre los deberes de funcionario público se encuentra la fundamentación de sus actos y la observación de la transparencia en las decisiones, poniendo a disposición de la comunidad toda la información que se genere en su área. Esta cláusula de transparencia no queda especificada, dejando su reglamentación en una ley que deberá ser sancionada en un plazo máximo de 180 días a partir de la sanción de la Constitución. Un tercer proyecto presentado en el marco de este bloque lleva la firma de Emiliano Acharta, Américo Schvartzman, Darío Gianfelicci, Carlos Díaz y Gregorio Daniel Zabala. El mismo legisla sobre publicidad oficial, incluyendo una cláusula en la que incorpora el principio de la transparencia. En este sentido, la adjudicación de ésta –estipula- se deberá regir por los principios de transparencia y libre acceso a la información, entre otros. Finalmente, un cuarto proyecto del bloque mencionado, con la participación de Américo Schvartzman y Adriana De la Cruz de Zábal, norma sobre el Boletín Oficial. La iniciativa propone que el Boletín Oficial sea distribuido gratuitamente en todas las escuelas y bibliotecas públicas de la provincia, donde podrá ser consultado de manera gratuita por la ciudadanía. Asimismo, considera que el mismo esté disponible en el medio de almacenamiento de datos de acceso más universal que permita la tecnología disponible. Una vez analizados los proyectos de acceso a la información pública y transparencia, cabe destacar, respecto a la dinámica oficialismo – oposición, que de los 18 proyectos

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presentados, 6 corresponden a la Alianza Frente Justicialista para la Victoria, y 12 al resto de los partidos, es decir, un tercio del oficialismo, y dos tercios de la(s) oposición(es) 49. Más aún, de los proyectos presentados por los partidos opositores, sólo tres corresponden a iniciativas de la Unión Cívica Radical, mientras que 9 son presentaciones de los partidos más chicos: Coalición Cívica – Partido Socialista, Viva Entre Ríos, y Recrear para el Crecimiento. De estos 9, asimismo, sólo 1 corresponde al último partido, concentrándose 8 de las 18 iniciativas entre Coalición Cívica – Partido Socialista y Viva Entre Ríos.

6.4.

Artículos sancionados en la nueva Constitución Provincial tras la reforma.

Acceso a la información pública y transparencia. 6.4.1.

Artículos relativos al acceso a la información pública.

De la multiplicidad de proyectos discutidos y sintetizados en el marco de la Convención Constituyente –excluyendo por los motivos señalados al resto-, se redactaron y aprobaron por unanimidad los artículos 13 y 56 de la nueva Constitución Provincial. El Artículo 13, que incluye normativa sobre acceso a la información pública, pero también sobre transparencia, establece como sujetos obligados a todos los poderes u órganos, entes o empresas del Estado, municipios, comunas y universidades. En este sentido, tiene influencia, en su redacción, de los proyectos de Busti (Alianza Frente Justicialista para la Victoria), y Monge y De Paoli (UCR), tratándose de una resolución de alcance limitado respecto a los alcances de las demás propuestas.

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En términos absolutos, sin detenernos en la proporción respecto a la cantidad de legisladores, ni en la fragmentación de las iniciativas por bloque.

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De esta manera, si bien se incluyó el acceso a la información pública como principio, dicho artículo no incorpora nuevas funciones a organismos preexistentes, no crea nuevos para tal fin, ni estipula funciones del órgano garante, por lo que las posturas que procuraban ese lugar para la Defensoría del Pueblo, o las presidencias de las dos cámaras legislativas, no tuvieron éxito en la inclusión final. Tampoco considera sanciones y/o protecciones explícitas, aunque es un indicador que podrá ser retomado en el Artículo 56, que se desarrolla más adelante. En cuanto a la accesibilidad, la norma reconoce el acceso a la información de manera completa, recopilándose en el medio de almacenamiento de datos más universal que permita la tecnología disponible. Este punto en particular, como se mencionó a la hora del análisis de los proyectos, lo convierte también en una iniciativa pro – transparencia. En torno a este indicador, se observa una marcada influencia de los proyectos del Bloque Coalición Cívica – Partido Socialista, Monge y De Paoli (UCR), Márquez (Alianza Frente Justicialista para la Victoria), y Pesuto y Martínez (Viva Entre Ríos). En este sentido, cabe destacar que la accesibilidad resultó de alcances muy amplios. En tanto, el artículo incorporado establece la obligación de incorporar periódicamente información clave, promoviendo gobiernos abiertos. Esta iniciativa también es de transparencia, teniendo una impronta del proyecto presentado por el bloque Coalición Cívica – Partido Socialista. En cuanto al alcance de las excepciones, la normativa considera que el acceso a la información pública sólo puede restringirse mediante una ley, en resguardo de otros derechos que al tiempo de la solicitud prevalezcan sobre éste. Dicha restricción –estipula-, deberá establecer el tiempo de reserva de la información. En este punto, se observa una influencia de las iniciativas de Allende (Alianza Frente Justicialista para la Victoria); del proyecto del bloque Coalición Cívica – Partido Socialista; y el de Federik, Romero, Allende, Carlín, Chiesa, Calza y Barrandeguy (Alianza Frente Justicialista para la Victoria). La

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consideración dada a las excepciones, así, no convierte a la norma en la de más amplio alcance entre las propuestas, aunque se trata de un alcance medio. En relación a los plazos, estipula el acceso de modo oportuno y deja a la ley la reglamentación particular del tiempo perentorio, lo que lo pone a tono con la gran mayoría de los proyectos presentados. En este sentido se expresan las iniciativas de Allende (Alianza Frente Justicialista para la Victoria); Monge y De Paoli (UCR); Villaverde y Allende de López (UCR); Pesuto y Martínez (Viva Entre Ríos); Arralde (UCR); y el del bloque Coalición Cívica – Partido Socialista. El artículo mencionado también concibe la gratuidad en relación a la información, aunque no establece nada sobre el costo de la reproducción, pudiendo interpretarse en términos universales o en términos más restringidos. También acepta solicitudes verbales o informales. En ambos casos se trata del alcance más amplio previsto en los proyectos más robustos, pues establecen gratuidad los proyectos del bloque de Coalición Cívica – Partido Socialista; Márquez (Alianza Frente Justicialista para la Victoria); Pesuto y Martínez (Viva Entre Ríos); Arralde (UCR); Villaverde y Allende de López (UCR); Monge y De Paoli (UCR); y Allende (Alianza Frente Justicialista para la Victoria), al tiempo que consideran solicitudes verbales tanto el proyecto del bloque Coalición Cívica – Partido Socialista; como el de Márquez (Alianza Frente Justicialista para la Victoria); Pesuto y Martínez (Viva Entre Ríos); Arralde (UCR); Villaverde y Allende de López (UCR); Monge y De Paoli (UCR); y Allende (Alianza Frente Justicialista para la Victoria). En tanto, el Artículo 56 complementa el campo de acción del Artículo 13, puesto que establece la acción expedita de amparo ante situaciones tales como la violación al derecho de libre acceso a la información pública, entre otros supuestos. Dicha inclusión amerita seleccionarlo como pertinente para el indicador de sanciones y/o protecciones previstas, que no estaba presente en el caso del artículo anterior.

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6.4.2.

Artículos relativos a la transparencia.

En la sanción definitiva de la Constitución Provincial reformada fueron aprobados cuatro artículos ligados a la transparencia, en los términos en que se la definió en capítulos anteriores. Se trata de los artículos 13, 14, 37 y 178. En el caso de los artículos 13 y 178, como se analiza en los siguientes párrafos, se trata de normativas de amplios alcances. En tanto, los artículos 14 y 37 incorporan cláusulas de transparencia, más como principios generales. Como se sostuvo en el apartado sobre los proyectos de acceso a la información pública, el Artículo 13 establece objetivos normativos vinculados a la transparencia, razón por la cual se considera también aquí. En este sentido, dicho artículo estipula que la información pública debe ser recopilada en el medio de almacenamiento de datos de acceso más universal que permita la tecnología disponible. Este mecanismo activa así la obligatoriedad del otorgamiento de la información por parte de los funcionarios públicos, a la vez que promueve gobiernos abiertos. No establece, sin embargo, sanciones, plazos, excepciones, ni protecciones. En segundo lugar, el Artículo 178 legisla sobre la distribución del Boletín Oficial de la Provincia, disponiendo su publicación en “el medio de almacenamiento de datos de acceso más completo que permita la tecnología disponible”50, garantizando su distribución los tres poderes del Estado. De este modo, estos últimos se convierten tanto en sujetos obligados como en organismos encargados. En tanto, obliga a la distribución gratuita a todas las escuelas y bibliotecas públicas y populares para su libre consulta por la ciudadanía, en lo relativo a la publicación de leyes y decretos provinciales.

50

Constitución de la Provincia de Entre Ríos.

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En tercer lugar, el Artículo 14 establece el principio de la transparencia, en el marco de una normativa referida a la publicidad oficial. De este modo, estipula que el objeto de la publicidad oficial es garantizar la publicidad de los actos de gobierno y el derecho a la información pública, rigiéndose mediante la transparencia, entre otros principios. En cuarto lugar, el Artículo 37 establece el principio de la transparencia, en el marco de una normativa referida a la ética en la función pública. De esta manera, postula, entre los deberes de funcionario público, la observación de varios principios, entre los que se encuentra la transparencia de los actos públicos. Asimismo, el artículo promueve una ley donde también se contemple presentar, al tiempo de asumir y cesar en el cargo, manifestación de bienes. Llegados a este punto, es dable pensar que el proceso de introducción de estas temáticas logró resolver exitosamente los diferentes planteos que se presentaron en la etapa inicial de la presentación de proyectos, resultado evidenciado en la resolución unánime, que fuera plasmada en la incorporación definitiva de estas temáticas en el nivel constitucional. No obstante –y tal vez debido a- los puntos anteriores, la normativa que resultó sancionada tras el proceso de reforma fue, en líneas generales, de alcance limitado, lográndose conquistas en torno a la incorporación de derechos elaborados como principios, pero estando ausentes muchas de las especificaciones que hacen a una efectiva posibilidad de rendición de cuentas. Entre éstas, se destaca particularmente la inexistencia de instancias asignadas, o de establecimiento de sanciones.

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CONCLUSIONES Se afirmó a lo largo del estudio de caso, en primer lugar, que la introducción de las temáticas de transparencia y acceso a la información pública se produjo con éxito en el proceso de reforma de la Constitución de la Provincia de Entre Ríos a través de una gran cantidad de proyectos presentados, tanto por convencionales de todas las fuerzas políticas con representación en la Convención, como desde distintas organizaciones de la sociedad civil. En segundo lugar, se afirmó también que, respecto a los actores de la sociedad civil, se presentaron proyectos vinculados a la transparencia y el acceso a la información pública a través del Foro de la Sociedad Civil -integrado por más de una treintena de organizaciones-, de tres asociaciones gremiales, una ONG, y dos ciudadanos. Sin embargo, sólo uno de estos actores –un ciudadano- pudo sortear el inconveniente de los plazos, formando parte de la discusión y sintetización de los proyectos en los artículos de la sanción definitiva. Los demás actores sociales quedaron a mitad de camino en relación a una participación efectiva. Asimismo, se sostuvo que la inclusión del único proyecto proveniente de la sociedad civil no fue necesariamente el más amplio en torno a sus alcances. En tanto, se evaluó que, más allá de la relativa ausencia de la sociedad civil, por la nota mencionada, los convencionales que participaron como actores en la introducción de las temáticas de transparencia y acceso a la información pública a través de la presentación de proyectos, fueron muchos y diversos, perteneciendo a todos los bloques con representación en la Convención Constituyente, y fortaleciendo la legitimidad de la inclusión de estas temáticas. Es posible afirmar, entonces, que no hubo reformas desde abajo, sino desde adentro y desde arriba, resaltándose, asimismo, el rol que algunos periodistas, o actores ligados a los medios de comunicación, pueden ofrecer en circunstancias como ésta.

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Así, se demostró que, de la multiplicidad de proyectos discutidos y sintetizados en el marco de la Convención Constituyente –excluyendo por los motivos señalados al resto-, se redactaron y aprobaron por unanimidad los artículos 13 y 56 de la nueva Constitución Provincial, además de cuatro artículos sobre transparencia que le otorgan un plus al empoderamiento ciudadano. En este sentido, es dable pensar que el proceso de introducción de estas temáticas logró resolver exitosamente los diferentes planteos que se presentaron en la etapa inicial de la presentación de proyectos, resultado evidenciado en la resolución unánime, que fuera plasmada en la incorporación definitiva de estas temáticas en el nivel constitucional. No obstante –y tal vez debido a- los puntos anteriores, en la puja por definir las zonas legítimas de la información reservada, la normativa que resultó sancionada tras el proceso de reforma fue, en líneas generales, de alcance limitado. Así, se lograron conquistas en torno a la incorporación de derechos elaborados como principios, pero estando ausentes muchas de las especificaciones que hacen a una efectiva posibilidad de rendición de cuentas. Entre éstas, se destaca particularmente la inexistencia de instancias asignadas, de exigencia obligatoria --, o de establecimiento de sanciones – específicamente la dimensión de