Transformación del Estado, descentralización y autonomía regional en Bolivia

CEP Enero-Junio 2012 / Número 6 - Año 2012 - La Descentralización: Temas para un nuevo debate - ISSN 2145-4930

CEP REVISTA CENTRO DE ESTUDIOS POLÍTICOS

LA DESCENTRALIZACIÓN: temas para un nuevo debate

Aurelio Iragorri Valencia Ministro del Interior Lucía Bastidas Ubaté Directora para la Democracia, la participación ciudadana y la acción comunal

Comité Editorial: Lucía Bastidas Ubaté Fabio E. Velásquez Carrillo Clara Rocío Rodríguez Pico Juan Pablo Ossa Erika Solórzano Mosquera

ISSN 2145-4930 © MINISTERIO DEL INTERIOR Nivel Central - Bogotá, D.C. Carrera 8 No. 12b - 31 Piso 9 Teléfono 242 74 00 www.mininterior.gov.co Derechos exclusivos de publicación y distribución de la obra. Primera edición: CEP Enero-Junio 2012 / Número 6 - Año 2012 Tiraje: 1.000 ejemplares Diseño de carátula: Catalina Velásquez González Diseño de revista: Catalina Velásquez González Corrección de textos: Azoma Criterio Editorial Ltda. Edición de textos: Foro Nacional por Colombia Diagramación electrónica: Rodrigo Zárate Algecira, Ministerio del Interior / Jorge Enrique Castro Rodríguez, Foro Nacional por Colombia La edición de este número estuvo a cargo de Fabio E. Velásquez Carrillo. Impresión: Panamericana Formas e Impresos S.A. Calle 65 # 95-28, Tel: 4300355 Oficina Egresados, Bogotá, D.C. www.panamericanafei.com Impreso en Bogotá, Colombia. Las opiniones expresadas en esta publicación son responsabilidad de sus autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista del Ministerio del Interior. El presenta material puede ser reproducido por cualquier medio o forma, haciendo referencia al autor y al Centro de Estudios Políticos del Ministerio del Interior. Las ilustraciones utilizadas en esta publicación han sido obtenidas gratuitamente.

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CONTENIDO

PRESENTACIÓN

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INTRODUCCIÓN

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AUTORES

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CRÍTICA A LOS ESTUDIOS HISTÓRICOS SOBRE DESCENTRALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA DESDE UN ESTRUCTURALISMO ABIERTO Dario I. Restrepo

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LA AUTONOMÍA LOCAL COMO ESTRATEGIA DE PAZ: UNA APROXIMACIÓN AL MANEJO DEL POSCONFLICTO DESDE UNA PERSPECTIVA JURÍDICA Augusto Trujillo Muñoz

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¿HAY RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN COLOMBIA? Carlos Moreno Ospina

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LOS LÍMITES DE LA DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL EN COLOMBIA Alberto Maldonado Copello

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REFLEXIONES SOBRE LA ANTICORRUPCIÓN Y LA TRANSPARENCIA EN LA GESTIÓN PÚBLICA DE ENTIDADES TERRITORIALES COLOMBIANAS Marcela Restrepo Hung LA REFORMA AL RÉGIMEN DE TRANSFERENCIAS: CUÁNTO PERDIERON LAS REGIONES Y EFECTOS SOBRE EL DESEMPEÑO FISCAL Wilson Roca Sarmiento Cristian Picón Viana TRANSFORMACIÓN DEL ESTADO, DESCENTRALIZACIÓN Y AUTONOMÍA REGIONAL EN BOLIVIA Fabián Alejandro Acuña Villarraga

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Presentación Me complace presentarles un nuevo número de la Revista Centro de Estudios Políticos del Ministerio del Interior, producto del trabajo conjunto de la Dirección para la Democracia, la Participación Ciudadana y la Acción Comunal y la Fundación Foro Nacional por Colombia. crítica y rigurosa sobre problemas públicos prioritarios para el gobierno nacional. Esta publicación es una pequeña, pero importante iniciativa, en el cumplimiento de nuestro objetivo de adelantar diversas actividades para fortalecer la democracia y la participación ciudadana. Sin lugar a dudas, el conocimiento profundo de los problemas que aquejan a nuestras instituciones democráticas es indispensable para avanzar en su fortalecimiento. La valorar la conveniencia y el impacto de importantes políticas públicas del estado colombiano.

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Así mismo, el análisis juicioso realizado por los autores que publican en Estudios Políticos nos da luces sobres posibles reformas para hacer nuestras instituciones políticas más En particular, los artículos reunidos en este número abordan la descentralización, tema clave para el fortalecimiento de las instituciones de gobierno y la consolidación de la democracia colombiana. Al respecto, los autores que escriben en esta páginas lo hacen desde diferentes múltiples efectos y manifestaciones de las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno, y por supuesto, sobre la calidad de vida de los ciudadanos. De la lectura de los textos surgen importantísimas preguntas sobre el funcionamiento del diseño actual de la descentralización, sus efectos sobre la democracia local y su capacidad para cumplir con su objetivos esenciales: propiciar el desarrollo regional y hacer más

estas miradas serán consideradas por los tomadores de decisiones en el gobierno y el Congreso. De esta forma, el Ministerio del Interior espera contribuir a acercar a la comunidad conocimiento es un factor esencial para fortalecer la gestión pública.

Aurelio Iragorri Valencia Ministro del Interior

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Introducción Colombia le apostó en los años ochenta a la descentralización político-administrativa del Estado, como una estrategia de reforma de la institucionalidad pública destinada a reducir los niveles de tensión social existentes y a darle un nuevo aire al régimen político colombiano, afectado por una fuerte crisis de credibilidad en ese entonces. El discurso descentralista se imponía en diferentes países como un paradigma alternativo a lo que el investigador José Arocena denominó el ethos centralista que inspiró la organización del Estado desde comienzos del siglo XX. En parte, ese nuevo paradigma se apoyaba en los principios neoliberales de reducción del tamaño y de la acción del Estado, y de creación de ambientes propicios para la actuación de las fuerzas del mercado, vistas estas últimas como factores determinantes para la óptima asignación de los recursos y como contrapeso a un modelo estado-céntrico de desarrollo de los servicios y en la reducción de las desigualdades sociales. Otros enfoques, sin embargo, entendían la descentralización como un fortalecimiento de las colectividades locales y regionales mediante la entrega de autonomía política y administrativa a las entidades territoriales y la institucionalización de mecanismos e instancias de participación ciudadana, tal y como ocurrió en Colombia. Estas reformas produjeron una buena dosis de entusiasmo en varios sectores de la sociedad y de la política colombianas por las perspectivas que abrían no solo desde el desarrollo. La Carta Política de 1991 elevó a rango constitucional esas reformas y alimentó el entusiasmo inicial, amén de su apuesta por un esquema de relaciones intergubernamentales asignó al departamento funciones de planeación, de asistencia técnica a los municipios y de intermediación entre estos y el Gobierno central. El manejo –y también el diseño– de la descentralización fue evolucionando en contra relaciones intergubernamentales, impusieron de manera paulatina un regreso hacia formas centralizadas de toma de decisiones y de inversión pública territorial. Además, el tema perdió vigencia en el debate público y quedó relegado a un segundo plano en la agenda de reformas gubernamentales. Como lo señalaron varios conferencistas en el evento sobre los veinte años de la descentralización en Colombia, organizado por la Red de Iniciativas para la Democracia, la Gobernabilidad y el Desarrollo Territorial (Rinde), no sería raro que asistiésemos en un corto plazo al entierro de la descentralización. Aunque esa predicción no se ha cumplido del todo, es claro que la autonomía de las entidades territoriales, consagrada en la Constitución Nacional, se ha debilitado y que los municipios y departamentos tienden cada vez más a convertirse en operadores de las decisiones del Gobierno central.

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El propósito de este número de la Revista Centro de Estudios Políticos del Ministerio del que el país pueda contar con elementos de juicio para animar el debate y formular políticas públicas que fortalezcan la descentralización y contribuyan a un diseño adecuado de la organización del Estado colombiano, que le permita enfrentar los retos que le imponen los tiempos actuales, varios de ellos relacionados con la construcción de la paz y el bienestar que todos los colombianos anhelan. En esta entrega se ofrece el análisis de siete expertos en temas relevantes de la y epistemológico sobre los procesos de descentralización en América Latina, a través de la cual formula críticas a elementos analíticos que encuentra en diferentes enfoques sobre la cuestión, como la idea de objetivos inherentes a la descentralización o la de una historia sin sujeto o con un sujeto único, el análisis de los determinantes políticos del proceso, el alternativo, que caracteriza como “estructuralismo abierto y dinámico” cuyo propósito es superar las debilidades encontradas en las teorías examinadas y facilitar nuevas opciones epistemológicas que permitan desarrollar un nuevo método de investigación sobre la descentralización. Uno de los aspectos más debatidos en la materia, tanto desde el punto de vista jurídico como político, es el de la autonomía territorial en el marco de Estados unitarios como el nuestro. Augusto Trujillo realiza un análisis riguroso del tema, enfocado en la autonomía local, a partir del supuesto de que ese ha sido uno de los temas de la Constitución colombiana que menos desarrollo ha tenido. Según el autor, los equilibrios que la Carta Política formula entre la unidad política y la autonomía territorial han sido desvirtuados tanto por el derecho legislado como por el jurisprudencial, los cuales privilegian la unidad sobre la autonomía. El interés de Trujillo en el texto es rescatar la importancia de los principios de autonomía local y asimetría institucional como bases para enfrentar los retos de la organización del Estado

Muy relacionado con el tema anterior, el de las relaciones intergubernamentales constituye el objeto central del artículo de Carlos Moreno Ospina. Luego de una advertencia sobre el cuidado que es preciso tener cuando se emplea el término “relaciones intergubernamentales” en países de estructura unitaria, Moreno plantea la hipótesis según la cual el diseño y la evolución del proceso descentralizador contienen señales y tendencias contradictorias en relación con la autonomía que deben tener las entidades territoriales para ejercer gobierno de manera efectiva. Según el autor, es evidente una fuerte tendencia al control absoluto por parte del nivel nacional sobre el gasto de las entidades territoriales derivado del sistema de transferencias. Sin embargo, existe para ellas la posibilidad de regir por su propia cuenta asuntos propios de la vida local en todos los aspectos no reglados por las transferencias. Son esas dos las tendencias contradictorias que marcan el desarrollo de la descentralización y de las relaciones intergubernamentales en Colombia.

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Los tres artículos siguientes analizan la experiencia colombiana en diferentes dimensiones. Alberto Maldonado Copello ofrece una mirada panorámica de la descentralización, con sus promotores. A juicio de Maldonado, el diseño de la descentralización territorial en Colombia corresponde a un modelo que genera algunas condiciones básicas para que los gobiernos territoriales puedan alcanzar resultados en la reducción de la pobreza por necesidades, mediante la oferta de servicios sociales y de infraestructura, pero enfrenta serias limitaciones para incidir en la estructura productiva y la reducción de la pobreza por ingresos. En lo que respecta a la democratización de la gestión pública, otro de los resultados esperados del proceso, los logros son precarios, debido en particular al contexto de enormes desigualdades económicas y al predominio de grupos poderosos legales e ilegales en el país. Estos resultados –señala el autor– darían la razón a quienes han sugerido que los alcances de la descentralización son limitados. Marcela Restrepo enfoca su análisis en la transparencia y la lucha contra la corrupción en municipios y departamentos. La autora parte de la premisa de que las calidades institucionales, en términos de la modernización y democratización de la gestión de las Sin embargo, el fenómeno de la corrupción emerge como una problemática capaz de alterar los resultados de la gestión gubernamental en términos de modernización y democratización. De allí el nacimiento de medidas y políticas anticorrupción, diseñadas e implementadas en el sobre la descentralización y la lucha anticorrupción en Colombia, a partir del análisis de los resultados del índice de transparencia municipal en municipios y departamentos entre los años 2003 y 2009. El índice fue diseñado por la Corporación Transparencia por Colombia. particular, los efectos del cambio de régimen de transferencias en Colombia, realizado municipios, señalan los autores, es evidente que los recursos que recibieron son menores a los que hubieran captado si se hubiera mantenido el esquema inicial. Simultáneamente, transferencias. Es como si la nación le hubiera devuelto a las entidades territoriales una parte disminuyó después de la reforma, lo que indicaría un impacto favorable para la estabilidad recursos por transferencias sobre el gasto y los ingresos tributarios es positivo cuando se analiza el periodo en su totalidad. Por el contrario, los municipios restantes perdieron desde comienzos de siglo la capacidad de utilizar los recursos de transferencias como herramienta de apalancamiento para la obtención de créditos o aumentar el endeudamiento; es decir,

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racionalizaron el gasto. Los resultados son, por tanto, desiguales, con tendencia a favorecer a los municipios de mayor tamaño y jerarquía en el país. Por último, en esta edición se incluye un artículo sobre el proceso de descentralización en Bolivia, de gran interés para quienes desean conocer la experiencia de otros países de la región y compararla con el caso colombiano. El escrito, de Fabián Acuña, incluye en su primera parte una revisión de la literatura especializada sobe la descentralización, sus de la descentralización boliviana, el autor analiza las tensiones políticas surgidas entre las regiones de oposición y el Gobierno central, derivadas de la reciente reivindicación de autonomía regional, levantada por algunas regiones del país, así como la posterior implementación de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización en ese país, aprobada en 2010. Con este número de la Revista se aspira a recuperar para la discusión pública un tema de primer orden en Colombia, que ha perdido visibilidad frente a otros tópicos del debate nacional, pero que sigue manteniendo vigencia por su evidente relación con cuestiones cruciales como la organización del Estado, la gestión pública y la participación ciudadana. Una nueva lectura de las complejas relaciones entre estos elementos se revela como una condición sine qua non para evaluar los logros obtenidos luego de casi treinta años de aprobada la reforma descentralista y repensar las apuestas para las próximas décadas en esa materia.

Fabio E. Velásquez C. Foro Nacional por Colombia

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Crítica a los estudios históricos sobre descentralización en América Latina desde un estructuralismo abierto1 Darío I. Restrepo RESUMEN asuntos, lo que los investigadores atribuyen al dominio de la descentralización y las miradas a partir de las cuales se comparan los procesos en varios países. Nuestra aproximación se ha construido desde la crítica a seis características comunes en otros esfuerzos de interpretación de cobertura nacional o comparativa: a) crítica al concepto de objetivos inherentes a la descentralización; b) crítica a una historia sin sujeto o con un sujeto único; c) crítica al fetichismo institucional; d) un de los procesos y a la derivación de los resultados a partir del origen de las causas, y f) crítica

estructuralismo abierto y dinámico. Palabras Claves:

Descentralización, estructuralismo abierto, Latinoamérica

A critique to historical studies about decentralization in Latin America from an open-structural perspective ABSTRACT issues: what authors consider to be the domain of decentralization, and the views through which processes are compared across countries. Our approach builds on the critique of six common features present in other efforts to understand national or comparative process of decentralization: a) critique to the concept of decentralization´s inherent objectives; b) critique of a history without subjects or with a single subject; c) critique to institutional fetishism; d) recognition of demography and spatial economy; e) critique to the political determinants of processes and to explaining outcomes from the origin of causes; and f) critique to the concept of origin. The epistemological options of the research method are revealed through this overview, whose general traits are grouped at the end of the essay under the idea of open and dynamic structuralism. Keywords: 1 Este trabajo forma parte de una investigación doctoral realizada en el Departamento de Historia de la Universidad Nacional de Colombia bajo el título “La descentralización en contexto. Un ejercicio de economía política comparada”. El autor agradece los sistemáticos comentarios que a este capítulo hizo el profesor Mario Hernández, director del Centro de Historia de la Medicina de la Universidad Nacional de Colombia.

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Mesas de deliberación política para el posconflicto

Un estudio comparado de los procesos de descentralización en América Latina supone y las miradas a partir de las cuales se comparan los procesos en varios países. Nuestra aproximación se ha construido desde la crítica a seis características comunes en otros esfuerzos de interpretación de cobertura nacional o comparativa: a) crítica al concepto de objetivos inherentes a la descentralización; b) crítica a una historia sin sujeto o con un economía espacial; e) crítica a los determinantes políticos de los procesos y a la derivación de los resultados a partir del origen de las causas, y f) crítica al concepto de origen. A través abierto y dinámico.

Crítica al concepto de objetivos de la descentralización Egón Montecinos (2005), chileno y doctor en ciencias sociales, publicó en 2005 un artículo sobre los que él considera son los principales enfoques de las investigaciones en descentralización en América Latina. Desde entonces todo aquel que sitúa las diferentes aproximaciones a la descentralización referencia dicha sistematización. Montecinos asimila los enfoques con las disciplinas de las ciencias humanas: la economía, la sociología, la administración y las ciencias políticas. El autor agrega una quinta contribución desarrollada por las agencias multilaterales. Sin embargo, a nuestro juicio los análisis del Banco Mundial (BM) y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) no distan en nada de las lecturas que explicaron en la década del ochenta el origen y el propósito de los procesos de descentralización a partir de la década del noventa. Latina logra ser captada en el ensayo del chileno. A nuestro juicio, la hipótesis común a muchos ensayos escritos desde diferentes disciplinas es el fetichismo institucional, combinado con un voluntarismo positivista. Para la mayoría de escritos económicos la descentralización surgiría asignaciones y fecundar el desarrollo territorial. Desde la sociología se reconocen sociedades más complejas en las que la sociedad civil puja a través de la descentralización y de la

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de ciencia política, la descentralización acompaña el desmonte de dictaduras y democracias

un complemento institucional del ajuste macroeconómico estructural. Lo común en la mayoría de escritos sobre descentralización reseñados por Montecinos (2005) es considerar que esta contiene un objetivo inherente, valorado positivo por lo demás, en virtud del cual se facilitarían las buenas prácticas y los resultados económicos (desarrollo económico), el fortalecimiento de la sociedad civil (desarrollo social), la innovación y adaptabilidad de la gestión administrativa (desarrollo institucional) y la profundización de la democracia (desarrollo político). Por esta razón, consideramos que estas miradas comparten un enfoque común a pesar de sus diferencias disciplinares, aquel que llamamos fetichismo institucional. La forma de organización espacial descentralizada contendría intrínsecos objetivos, uno prevalente desde cada mirada disciplinar y todos partícipes de un optimismo desarrollista. Sin embargo, desde cada frontera, con el discurrir de los tiempos –y una vez no se alcanzaran ninguno de los objetivos esperados–, surgen críticas y propuestas tendientes originales. El complemento del fetichismo institucional es invariablemente el voluntarismo positivista, es decir, la voluntad de forzar los procesos para que realicen los objetivos que se creían adheridos y transportados espontáneamente por la forma de organización espacial misma. En palabras de Montecinos (2005): […] queda la sensación de que las diferencias sustantivas existentes en los resultados del proceso de descentralización en la región, así como las explicaciones de estos éxitos y fracasos, no están dadas por visiones integrales sino más bien por enfoques éxitos y fracasos de la descentralización a la mayor o menor coparticipación de los que se haga de ellos. El enfoque sociológico lo atribuirá a la escasa participación de la sociedad civil en el proceso y a la tradición centralista existente en América Latina y al predominio de una visión económica en las políticas descentralizadoras implementadas en la región. Por otro lado, la ciencia política lo atribuirá a los diseños institucionales y a los diversos incentivos que provoca el proceso para los partidos políticos, al empoderamiento de caciques locales, al lento proceso de las reformas del Estado, etc. (p. 84). La acogida de esta sistematización en América Latina muestra, por su ausencia, la escasa visibilidad y producción de estudios con posiciones críticas sobre la descentralización desde cada una de las disciplinas mencionadas. Por ejemplo, los trabajos en economía que asocian la descentralización con el neoliberalismo en tanto doctrina que se opone a la integración y ampliación de los mercados nacionales y regionales a favor de una internacionalización 1 . Desde la ciencia política el 1 El uruguayo profesor de la Pontificia Universidad Católica de Chile, Carlos de Mattos, rebate la asociación entre

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impulso de la descentralización por sectores sociales muy diversos que van desde carteles y Ecuador. La descentralización no sería entonces siempre la expresión de sectores sociales con pretensiones progresistas, o reivindicación de una indiferenciada y valorada sociedad civil (Eaton, 2011)2. A partir de la sociología se obscurecen las críticas a los sistemas políticos descentralizados que fragmentan el poder estatal y alimentan fuerzas retardatarias en cada territorio. De igual manera, se menosprecia el uso de la descentralización en el detrimento de los derechos y conquistas sociales amparados nacionalmente por el Estado central (Bauman, 1999)3. Según la ciencia administrativa se olvida el asocio entre la nueva gestión pública y las formas de organización de las redes empresariales privadas. La reseña de Montecinos (2005) recoge unos “objetivos positivos” de la descentralización y deja por fuera otros “objetivos negativos” o, por lo menos, polémicos. Los trabajos y posturas meritorias de reconocimiento de parte de Montecinos constituyen una extensa construcción discursiva que denominamos la ideología de la descentralización. Según esta, la reforma político-administrativa descentralizada, por sí sola, tiene la capacidad y la intención de provocar una serie amplia de cambios en las relaciones sociales, políticas y económicas del poder, a través de una serie de equivalencias desencadenadas a su paso: social = poder popular. Consideremos las equivalencias una a una.

Descentralización = democracia La descentralización esparciría ampliamente el poder político sobre el territorio. De esta manera, el carácter oligárquico y centralizado del poder en el Estado central es menguado. A la vez, quedan debilitadas las burocracias dueñas de los aparatos centrales de la representación y la administración pública. El ejercicio del poder cercano al ciudadano sería más permeable, transparente, participativo y democrático4. Este supuesto menosprecia considerar que la descentralización fortalece los grupos de poder local, cualquiera que sea, e ignora las prácticas ejercidas por estos, eventualmente algunas de ellas muy lejanas al ideal democrático liberal como el cacicazgo, el clientelismo, la violencia o la corrupción. descentralización y desarrollo económico territorial en el marco de un proceso de globalización capitalista bajo la egida del neoliberalismo, el cual está interesado en des-estructurar los territorios para lograr una internacionalización más fluida a las corrientes dominantes del capital. 2 El cientista político Kent Eaton, profesor a la Universidad de California, llama la atención sobre la existencia de movimientos sociales territoriales no necesariamente progresistas anclados en regiones de mucha prosperidad económica relativa en Bolivia y Ecuador, los cuales al perder el control del Gobierno nacional, la definición de las políticas públicas y de los presupuestos centrales, levantan la consigna de la autonomía regional contra el centro. 3 El sociólogo alemán Zygmunt Bauman sostiene que mientras el capital gana movilidad global se desentiende de financiar a los Estados y se desarraiga de todo compromiso con naciones, territorios y localidades, mientras la fuerza de trabajo queda anclada en lo local. De tal manera, los grados de autonomía para proyectos nacionales y locales se desvanece ante la fuerza de los encadenamientos financieros globales. 4 En los albores de los procesos de descentralización en la década del ochenta, el catalán Jordi Borja (1989) tuvo una gran incidencia ideológica sobre intelectuales y líderes políticos y sociales de una nueva izquierda latinoamericana. Para estos la centralización estatal y la democracia representativa habían expropiado el poder popular, por lo que abrazaron con entusiasmo la descentralización y la democracia participativa como concreción de un nuevo poder popular y democrático.

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La administración pública central sería engorrosa, costosa, burocratizada e ignorante de los procesos, necesidades y capacidades locales. En cambio la administración, . Esta postura desprecia una realidad fáctica referida a las carencias de formación profesional en la mayoría de entidades territoriales en América Latina, también ignora las 5

ideológico de la postura no proviene de un olvido sino de una paradoja. En los años sesenta

Por consiguiente, no se puede explicar la descentralización por una voluntad de lograr debe explicarse son las causas históricas que conducen desde sistemas administrativos centralizados a otros descentralizados.

Descentralización = desarrollo territorial La ideología y su apóstoles sostienen que la descentralización del poder político y administrativo, en el desarrollo territorial6. Pero los procesos de descentralización cobijan la política social básica mas no la política económica. La ideología de la descentralización omite que el régimen de propiedad, la reforma agraria y urbana, las estrategias de inserción o defensa respecto del estrategias de generación y distribución territorial de riquezas y excedentes forman parte de la oferta central de descentralización.

Descentralización = equidad social socioterritoriales marginales. La distribución del poder político, de recursos y competencias propendería hacia la equidad en la sociedad. Empero, descentralizar puede conducir a mayores desigualdades en la distribución de recursos7. 5 El exministro de Hacienda colombiano Eduardo Wiener Durán, expresando un consenso general, considera que el más directo beneficio de la descentralización sería la eficiencia del Estado, tanto en su asignación de recursos fiscales en general, como en la prestación de bienes y servicios mediante empresas descentralizadas. De tal modelo se derivaría un apoyo automático a la trasparencia, la rendición de cuentas y la participación ciudadana en el nivel local. Por tanto, a la democracia y a un ambiente propicio para el desarrollo y la inversión. 6 El profesor de la Syracuse University, Dennis A. Rondinelli (1980), expresaba en la década del ochenta la temprana euforia de muchos intelectuales con la descentralización porque disminuiría el costo de las burocracias, aumentaría el conocimiento específico de cada realidad local y contribuiría a una administración más eficiente con capacidad de lograr un desarrollo más equilibrado y democrático. 7 El boliviano Iván Finot (2001) revisa y cuestiona una a una las esperanzas sembradas en los procesos de descentralización en América Latina, en particular la equidad socioterritorial, así como también la eficiencia en la provisión de bienes públicos esenciales para la calidad de vida de la población.

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Crítica a los estudios históricos sobre descentralización en América Latina

Descentralizar = poder popular La cima de la ideología de la descentralización asocia cada lugar con una hegemonía social y política, a lo trasnacional correspondería el poder colonizador de las multinacionales, a la arena de lo nacional el de las burguesías, tecnocracias y burocracias, al de las localidades el poder popular. De tal manera, el poder ya no es analizado como una relación social y política que se construye y penetra cada espacio territorial, sino como una relación entre territorios con prelación de clases hegemónicas en cada uno de ellos8. La ideología de la descentralización es muy poderosa porque alimenta un imaginario común entre clases sociales, partidos políticos, intereses y estrategias antagónicas, cuyas diferencias y contradicciones se confunden en la nebulosa de los objetivos de la descentralización. Nuestro enfoque valorará dos posturas ausentes en la reseña citada por Montecinos (2005) y en clara diferenciación con la ideología de la descentralización: por una parte, un análisis sobre la emergencia y evolución de los procesos de descentralización a partir de las transformaciones en los modelos de desarrollo y de los sistemas políticos. Y, por otra parte, perspectiva los sentidos económicos, sociales, políticos e institucionales de los procesos de descentralización no les son inherentes, siempre iguales a sí mismos en diferentes momentos históricos, sino relacionales, de época. Los objetivos de la descentralización emergen y evolucionan en condiciones históricas particulares que han de estudiarse. De la misma manera, los procesos no tienen una voluntad de alcanzar ciertos propósitos unívocos. El campo de la voluntad corresponde a los actores y estos construyen visiones, intereses y estrategias distintas y contradictorias a través de los procesos de descentralización. Los propósitos de la descentralización siempre están en disputa en cada época, es decir, cada vez existen varias de Montecinos (2005): “la necesidad de una visión y de estudios ‘más’ multidisciplinarios y comparados sobre la descentralización” (p. 84).

Crítica a la historia sin sujeto o con sujeto único Christian Von Haldenwang (1990) publicó un trabajo que todavía citan aquellos que hacen un inventario sobre teorías para interpretar la descentralización. Reconoce tres grandes del desmantelamiento de la regulación estatal” (p. 64). En efecto, para los neoliberales el decrecimiento económico, de la productividad y la rentabilidad de las empresas tendrían un culpable principal, el Estado interventor con sus grandes burocracias, partidos, gremios y del crecimiento, los neoliberales promueven descentralizar los aparatos del Estado, para así empequeñecer sus costos y dispersar las resistencias sociales y políticas que se oponen a la 8 El prestigioso sociólogo colombiano Orlando Fals Borda (2000) es quizás el exponente más penetrante de esta manera de pensar.

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rentabilidad del mercado. Von Haldenwang (1990) sostiene que el problema de fondo con el análisis sobre la descentralización ni los comportamientos colectivos, ni las contradicciones entre las elites, ni las racionalidades políticas, así como tampoco las racionalidades culturales de maneras diversas y contradictorias. El neoestructuralismo es el segundo gran enfoque de interpretación y acción sobre la descentralización cuyo objetivo sería “aumentar la efectividad por medio de la racionalización de la regulación estatal” (Von Haldenwang, 1990, p. 65). Para los neoestructuralistas, la crisis en América Latina sería el producto del intercambio desigual con los centros del desarrollo mundial, situación mediante la cual se reproduce una heterogeneidad estructural que genera un modelo de desarrollo altamente concentrado territorialmente e inequitativo socialmente. legitimidad del sistema político (vía elecciones locales y participación ciudadana), la equidad social y territorial (por medio de transferencias intergubernamentales) y lograr ampliar los mercados territoriales (mediante instrumentos territoriales de planeación e intervención). Von Haldenwang suscribe a la crítica que tempranamente expresamos en el año de 1987 sobre institucional. Se trata de aquellos que consideran que cambiando las reglas y las instituciones espaciales se obtendrían automáticamente transformaciones políticas, económicas y sociales, muy contrarios de la descentralización a través de cada uno de sus componentes político, Finalmente, se presenta un enfoque marxista desde el cual la descentralización se relaciona con el “ajuste económico y reproducción de la dominación política por medio de la privatización, la modernización y la fragmentación de la política” (Von Haldenwang, 1990, p. 67). Para los marxistas, la crisis del capitalismo se trata de resolver mediante la disminución de los costos empresariales y estatales. El desempleo, la pobreza y la informalidad son el resultado de la necesidad de abaratar el precio del trabajo y de la administración pública. Al tiempo, se clases populares, por la vía del alza de las tarifas y de los impuestos al trabajo y al consumo. En esta estrategia anticrisis, la descentralización facilita privatizar los activos estatales y socializar los costos de las políticas públicas. A la vez, fragmenta las agremiaciones del trabajo y la representación política, socavando las resistencias contra el ajuste económico. Von Haldenwang critica estos análisis marxistas debido a que niegan la autonomía de la política y sus reformas, en la medida en que todas las transformaciones estatales derivarían de la políticas alrededor de las reformas de descentralización. En palabras del investigador alemán: En resumen, ¿cuáles son las fallas fundamentales del enfoque marxista en el análisis de la descentralización? Primero, entiende la descentralización como proceso de ajuste con una racionalidad coherente, de largo plazo, económica y

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Crítica a los estudios históricos sobre descentralización en América Latina

orientada al exterior, negando de esta manera la importancia de planteamientos contradictorios, de corto plazo, políticos y orientados al interior. […] Sin embargo, cuando la descentralización no es más que una respuesta a una nueva fase de acumulación capitalista, tiende a desaparecer el Estado como categoría analítica. La descentralización se vuelve entonces necesidad histórica, su forma depende de los Haldenwang, 1990, p. 69). Consideramos que un acuerdo fundamental caracteriza todos los enfoques sobre la descentralización mencionados. Ellos coinciden en que esta surge de una crisis, aunque las causas que la crearon, el juicio sobre las reformas emprendidas para superarla y el entendimiento sobre el lugar en ella de la descentralización distan de ser el mismo. Sin públicas y de la administración de políticas sociales está en todas las lecturas en el centro de los problemas y en las posibilidades de resolución. La descentralización, así como la crisis, sería a la vez e inseparablemente política y económica. Por consiguiente, el alemán reivindica el carácter complejo y complicado de todo análisis de procesos de descentralización, porque sentido, su enfoque se reconoce politológico, porque centra en el Estado el recibo de todas las presiones, en particular aquellas que provienen de la crisis de acumulación y crecimiento. sistemas políticos. Entre la acumulación y la legitimidad se generan reformas que no siempre 9 . descentralizar, así como los grandes balances entre economía y política se rehacen a través de la reforma del Estado y de la descentralización en particular. A nuestro parecer un segundo rasgo emparenta los enfoques considerados: la ausencia de sujetos en las historias de descentralización o la sobredeterminación de un único actor o fuerza. Para los neoliberales la causa que genera la descentralización es la búsqueda de la estar interesados en el proteccionismo y la corrupción. El sujeto del neoliberalismo es una tecnocracia, sin otro propósito que el interés general, y dotada de la excepcional característica de ser el único grupo social que no actuaría motivado por un cálculo del lado de los neoestructuralistas. Estos hablan de manera abstracta a nombre de un interés de los empresarios nacionales y de las clases trabajadoras y populares, así como de o sujetos sociales concretos que preñarían la descentralización de tan nobles objetivos. De tal suerte, una vez más, el sujeto concreto invocado por los neoestructuralistas es la bien intencionada tecnocracia. Por último, el marxismo estructuralista se caracteriza 9 Para los chilenos Osvaldo Henríquez y Jaime Fierro (2009) la descentralización política habría sido el producto de los procesos de democratización en América Latina, mientras la descentralización fiscal habría sido el resultado de la crisis fiscal del Estado y de la deuda externa, ambos procesos coincidieron durante la década del ochenta.

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de los requerimientos del capital en general y de fases históricas de acumulación de las que se derivan las formas espaciales de organización de la producción, la circulación, el consumo y el Estado10. Las contradicciones al interior de fracciones y sectores capitalistas son ignoradas, en particular respecto de dilemas, pujas y enfrentamientos alrededor de las reformas económicas, políticas y sociales particulares. Además, los usos contradictorios de la descentralización que potencialmente sean perturbadores de la reestructuración capitalista no son tomados en cuenta en los análisis de la evolución de la forma de organización espacial particular. Nuestro enfoque comparte con Christian von Haldenwang la crítica al fetichismo institucional de muchos trabajos sobre descentralización en América Latina, solo que no lo consideramos rasgo exclusivo del neoestructuralismo. También es característica básica en la escuela neoliberal y en un marxismo estructuralista que desprecia el análisis También compartimos la necesidad de entender los procesos de descentralización como la La descentralización es un terreno en disputa, sobre ella se desatan pugnas por su diseño, secuencia y profundidad, múltiples y contradictorios. La descentralización no es el resultado de una voluntad general ni particular, tampoco el fruto de buenas intenciones y objetivos, ni un mero ajuste técnico o de regulación, ni una fatalidad unirracional o uninormativa; la descentralización expresa, resulta y provoca las pugnas por la recomposición espacial de las relaciones entre Estado, economía, sociedad y sistema político.

Crítica al fetichismo institucional “The purpose of this book is to demonstrate that political choices and political institutions have played a major role in explaining the variation in the form, degree, and success of decentralization in Latin America”. (Montero y Samuels, 2004, p. 3). Esta frase nos sitúa en las antípodas de los determinismos económico y político. Pasamos de una historia sin sujeto distinto a los agentes del mercado, a una historia llena de sujetos protagónicos: los políticos. En 2004 los profesores Alfred Montero de la Universidad de Carleton College y David Samuels de la Universidad de Minnesota sintetizaron un enfoque para el estudio de la descentralización consecuencias11. Este enfoque es el resultado del trabajo de un grupo de investigadores de universidades norteamericanas que han compartido años de debates y que tienen en su 10 La derivación de la forma descentralizada del Estado a partir de la fase actual del desarrollo del capitalismo se encuentra ampliamente sustentada en la llamada Escuela de la Derivación o Lógica del Capital, cuyos mayores representantes en Colombia son Víctor Manuel Moncayo y Fernando Rojas. 11 El libro contiene trabajos sobre Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, México y Venezuela, así como menciones a Uruguay y Perú.

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haber varias publicaciones individuales y colectivas alrededor de los temas del federalismo, la descentralización, la democracia y las instituciones político-electorales de América Latina12. Las tres explicaciones más frecuentes sobre las causas que dan inicio a los procesos internacionalización de la economía y la democratización. A tres tipos de argumentos acuden Latina, otro a los inicios de los procesos de descentralización en los años ochenta y, por último, a evidencias extraídas de las décadas del noventa y primera del 2000. A la luz de la historia lejana de América Latina la ocurrencia de la descentralización no coincidió siempre con políticas económicas liberales, tampoco con las contrarias, es decir, proteccionistas. En ocasiones los demócratas y progresistas fueron centralizadores, en necesario en la profundización de la inserción al mercado mundial en algunos países, en otros, tal estrategia se hizo mediante la descentralización y el federalismo13. En efecto, la descentralización se agenció en la segunda mitad del siglo XIX, aparejada con la adopción del liberalismo económico desde la antesala de los Estados Unidos de Colombia14. Sin embargo, en la misma época la descentralización fue estrategia de algunas fuerzas regionales en México como medio para garantizar el proteccionismo en sus territorios15. De la misma manera, para insertarse mejor en el comercio mundial se presionó la centralización de la política macroeconómica, externa y del sistema político institucional en Colombia entre los siglos XIX y XX (Rodríguez, 1986), mientras que en los mismos tiempos en Brasil se radicalizaba el federalismo que permitía a cada región tener sus propias prácticas de internacionalización de la economía16. Por último, algunos demócratas centralizaron con determinación las políticas sociales, los sistemas políticos y las instituciones como Eloy Alfaro en Ecuador a principios del siglo XX. En cambio, en la misma época en Colombia reinaba un proyecto conservador bajo el lema de la “Regeneración” mediante un férreo centralismo. 12 Sin embargo, las tesis presentadas en la introducción del libro no necesariamente reflejan el conjunto de las enseñanzas que los artículos y libros de los autores convocados arrojan. 13 El profesor de la Universidad de Princeton Kent Eaton (2004, 2011) rebate a través de ejemplos contrarios la asociación (en todo tiempo y lugar) entre la forma de organización espacial descentralizada con la democracia, las políticas económicas liberales y la internacionalización económica en la historia de América Latina. 14 El profesor Frank Safford (1985) de la Northwestern University explica cómo el liberalismo económico se impulsó en Colombia desde la década del cuarenta del siglo XIX, para mejor insertarse en el comercio internacional en expansión bajo el liderazgo del liberalismo inglés. El giro del proteccionismo a la apertura comenzó bajo un sistema de gobierno centralista con visos de descentralización, y a la postre, una década después, empezó el experimento federal de los Estados Unidos de Colombia. En este caso coincidieron las políticas económicas liberales, la liberación del comercio internacional y la forma federal del Estado que les sucedió después. 15 El profesor de la Universidad de Turín, Marcello Carmagnani (1993), demuestra para el caso mexicano de mediados del siglo XIX los significados sociales, económicos y políticos contradictorios detrás de los federalistas. Unos lo eran para defender derechos patrimoniales locales, poderes políticos ligados a las familias poderosas y sistemas económicos protegidos. Los otros, por el contrario, pugnaban por un federalismo que desde el Estado central defendiera derechos ciudadanos, el liberalismo económico y una mayor apertura al comercio internacional. 16 A diferencia de Colombia y México que emprendían agresivos sistemas de centralización política, institucional y macroeconómica, Brasil radicalizaba un federalismo que permitía a los Estados legislar en asuntos locales, contraer empréstitos externos, tener milicias propias y expedir los códigos civiles, penales y sobre la minería.

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En cuanto a los procesos de descentralización que se animan desde la década del ochenta, auge del neoliberalismo, fenómenos que los autores sitúan en la década del noventa. Los investigadores norteamericanos consideran que las agencias del neoliberalismo llegaron tarde a interesarse por estos procesos, por lo que no se les puede atribuir la paternidad, como tampoco se constataría que la internacionalización de la economía preceda y requiera la descentralización político-administrativa. Decentralization emerged as a major theme in the IFI discourse in the region only after 1988 and it did not mature until the middle of the 1990s, well after political, here. In other words, IFIs have joined the pro-decentralization chorus quite late, and we can discount their role as primary causal agents or forces that initially promoted decentralization. (Montero y Samuels, 2004, p. 18).

De la misma manera, para los autores el reclamo de democracia tampoco es un factor que inicia en todos los países los procesos de descentralización. Por ejemplo, la dictadura no de democratizar, sino para evitar tener que hacerlo. Así como el neoliberalismo, la internacionalización de la economía y la democratización no serían factores permanentes, ni principales, ni necesarios para explicar el origen de los procesos de descentralización. Tampoco está claro que tengan una relación necesaria con ellos. “Democratization and y Samuels, 2004, p. 34). posterior al auge de la deuda territorial en la segunda mitad de los noventa (Brasil y Colombia), los descentralizadores no son siempre demócratas (Pinochet en Chile durante la década del ochenta), ni los demócratas descentralizadores (Lula da Silva en Brasil en el año 2000). A nuestro juicio estas constataciones aportan un argumento decisivo en contra de lo que hemos llamado el fetichismo institucional (Restrepo, 1987). La forma de organización descentralizada no tiene un contenido único adherido a través de los tiempos; por el contrario, según las circunstancias ha sido la expresión de estrategias contradictorias: de liberales y proteccionistas, de demócratas y reaccionarios. Más aún, en un mismo momento histórico, la demanda de descentralización o recentralización puede ser la expresión de intereses, políticas y estrategias, no solo diversas, sino opuestas. Por ejemplo, cuando a principios del milenio el sindicato de maestros en Colombia defendía la centralización en el sector era para garantizar mejores condiciones de negociación de los salarios a nivel nacional, respecto de aquellas que podría lograr si las transacciones se realizaran en cada departamento del país. En ese mismo tiempo, el Ministerio de Hacienda impulsó en el Congreso de la República cívico empresarial de Santa Cruz de la Sierra y de los movimientos indígenas bolivianos,

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durante la décadas del noventa y primera del 2000, distan de ser los mismos cuando ambos solicitan mayor autonomía y descentralización territorial. Un último comentario, la demanda de descentralización política que extiende la cantidad de eventos electorales y pluraliza las opciones entre partidos y movimientos políticos es generalmente catalogada como democratización desde una perspectiva liberal clásica. Aquellos que así piensan incurren la medida en que el pluralismo electoral no garantiza para nada la calidad democrática del ejercicio de gobierno, así como tampoco los resultados de la acción pública en términos de equidad y democratización de la sociedad y el Estado (Restrepo, 2007). Sin embargo, divergimos de los académicos norteamericanos cuando minimizan la incidencia de las agencias multilaterales, del neoliberalismo y de la apertura de la economía en los procesos de descentralización en América Latina desde la década del ochenta. Para nosotros la relación entre las políticas de ajuste estructural y la descentralización son anteriores al Consenso de Washington en 198917. Pero, incluso, si “la subida al bus” de la descentralización de parte de las agencias multilaterales hubiera sido tardía, ello no anula institucional, las políticas sociales sectoriales y la construcción discursiva. Sin embargo, es válido preguntarse si la apuesta neoliberal por la descentralización habría empezado .

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más cercana a la mencionada recentralización permite constatar una estrategia que debilita la descentralización territorial hacia los políticos locales, mientras refuerza una descentralización sectorial hacia el mercado y sus empresas en los territorios… Precisamente mediante una recentralización en cabeza de las haciendas públicas centrales que garantizan los giros hacia los agentes del mercado (Burki et al., 1990).

mayor. La ideología neoliberal –como cualquiera otra determinación que concurre en la pugna e inamovible. Por el contrario, en la confrontación dinámica entre usos de descentralización por parte de diferentes gobiernos locales, los políticos, las organizaciones sociales, los empresarios y otras fuerzas, las posiciones de unos y otros van cambiando. Desde nuestro enfoque no se comprueba ni un objetivo adherido y trascendente de la descentralización a través de los tiempos, ni tampoco le es propio un contenido único en un momento histórico. 17 El Consenso de Washington no inicia el neoliberalismo, sino que sintetiza los acuerdos básicos de lo que ya se estaba impulsando desde los organismos financieros estadounidense y las agencias multilaterales en el mundo entero y en particular sobre América Latina. 18 La recomendación de acrecentar los controles y recentralizar regulaciones y decisiones fiscales se encuentra ya anunciada desde finales de los años noventa como respuesta a la crisis financiera global de la época, la cual tuvo como repercusión en muchos países acrecentar el déficit fiscal. En esa situación, controlar y restringir el gasto descentralizado devino prioridad de las agencias multilaterales y los ministerios de Hacienda para superar la crisis fiscal o para prevenirla.

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La descentralización no es bandera exclusiva de una sola fuerza social y política determinada, las cuales tampoco conservan necesariamente una posición invariable a través del tiempo. Foucault (1978) y puede ser expresado de la siguiente manera: el escenario de la confrontación (en este caso la descentralización) no está dado como dato objetivo y externo a las fuerzas en pugna que llegan a él como a una explanada indiferenciada y sin referentes. Por el contrario, uso de los fenómenos naturales y de las condiciones históricas heredadas. Es decir que las fuerzas fundamentales de la sociedad expresan diseños de organización espacial del poder divergentes y contradictorios y, en ocasiones, también convergentes. La descentralización no es un fenómeno exterior a las fuerzas en disputa sino un proceso constituido por diferentes estrategias de ordenamientos territoriales potenciales e imbricados. Por ello, el arte del liderazgo político consiste en imponer la agenda de la controversia y la acción política, es decir, moldear el escenario de descentralización más propicio para congregar las adhesiones, debilitar los enemigos y minimizar las controversias. Además, las estrategias de los actores y procesos institucionales, en este caso de descentralización. Por el contrario, las estrategias siempre se crean respecto de las otras y, por lo tanto, cada una de ellas contiene parte de las de sus adversarios. Al calor de la lucha y sus resultados, las acciones, las estrategias y las fuerzas se transforman, como también lo hace el escenario mismo de la confrontación, es decir, el proceso de descentralización. La segunda divergencia importante que tenemos con los profesores norteamericanos es que no estimamos conveniente desconocer la presión por una mayor democracia por la vía de la descentralización. Desde la década del setenta, muchos movimientos cívicos, étnicos, urbanos y rurales de América Latina asociaron la ampliación de los espacios de reconocimiento y poder con la forma descentralizada de los sistemas políticos, la administración pública y los modelos de desarrollo. En algunos casos no tuvieron la fuerza para obligar el inicio de los procesos (México y Chile). En otros casos (Brasil y Colombia en los años ochenta y Bolivia en los años descentralización de los sistemas políticos. Esto no quiere decir que la descentralización no sea también, incluso en estos mismos países (posiblemente al mismo tiempo), una estrategia de fuerzas políticas de derecha. Por ejemplo, de los paramilitares en Colombia, o de los empresarios como en la Amazonía brasileña, o en el norte próspero e industrial mexicano, así como en el oriente boliviano, o de la boyante Guayaquil en Ecuador. Lo que se quiere señalar es que en la circunstancia del derrumbe de los regímenes políticos centralistas (dictadura brasileña y boliviana, dictadura bipartidista colombiana y unipartidista mexicana) se abren las disputas por los usos políticos, sociales y económicos de las formas institucionales que se descentralizan. No extraña entonces que desde el campo popular y los territorios marginales a Tampoco extraña que desde los territorios de un empresariado próspero se asocie la descentralización con el desentendimiento de las pesadas cargas del Estado central y con la esperanza de aumentar los márgenes de autonomía territorial estratégica para sus negocios.

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Montero y Samuels (2004, p. 21) Una mayor ocupación del territorio, así como grados más intensos de actividad económica esparcida presionan la descentralización. En efecto, cuando el mercado se despliega espacialmente de manera sostenida lo hace en compañía del Estado, la infraestructura, las clases sociales, las organizaciones de todo tipo y las instituciones. De tal manera, la extensión espacial del Estado, del mercado y de la sociedad generan una densidad organizativa e institucional que presiona mayores grados de descentralización, máxime si la población tiende a aglomerarse alrededor de centros urbanos. Pero ¿de cuál descentralización se habla aquí? De una que al menos pone a disposición de los territorios mayores recursos y funciones, unos causados y gestionados localmente y otros eventualmente recibidos, delegados o descentralizados por el nivel central del Estado19. Sin embargo, la densidad del desarrollo institucional y económico local, y la aglomeración de la población no nos dicen mucho sobre la descentralización política y sobre la forma de organización del Estado: unitario o federal. Por ejemplo, ¿por qué Francia tuvo un régimen tan centralizado con una densidad institucional y poblacional tan alta esparcida por el territorio, mientras Alemania adquirió una forma federal? ¿Por qué Francia, al igual que muchos países europeos tanto unitarios como federales, emprendió el camino de fortalecer la descentralización determinantes de cierta densidad y descentralización funcional, pero no constituir variables determinantes de las formas de organización político-espacial del Estado. En América Latina las dictaduras de los años setenta se caracterizaron por aumentar la presencia estatal en los territorios a nombre de la seguridad nacional. Es decir, el Estado llegó a través de la infraestructura, las inversiones, los servicios y múltiples instituciones, entre ellas, claro está, las fuerzas armadas y la policía. Esta presencia descentralizada de las funciones, instituciones y soberanías del Estado en el territorio fueron conducidas por regímenes políticos altamente centralizados, como fueron las dictaduras. Por lo tanto, no podríamos simplemente derivar la descentralización de las necesidades creadas por la urbanización y el crecimiento económico. Tampoco podemos equiparar las estrategias, actores y contenidos de la expansión territorial bajo el modelo desarrollista, en alianza con las dictaduras nacionalistas de derecha e izquierda, con las estrategias, actores y contenidos de las formas descentralizadas posteriores al derrumbe de las dictaduras desde los años 1980 y 1990. No se trata ya de una mera descentralización funcional del Estado, sino además de una descentralización política y administrativa que instala la elección de mandatarios locales y les otorga, al igual que a la burocracia territorial, grados de autonomía en la gestión y orientación de la política pública. 19 En un documento redactado para un curso de formación del Banco Mundial, el profesor Rafael de la Cruz (2001) contrasta nueve países industrializados pertenecientes a la OCDE con seis países de América Latina –entre 1978 y 1995– en el tema de la descentralización. El investigador venezolano documenta una fuerte correlación estadística entre niveles de desarrollo (producto interno bruto, PIB, e índice de desarrollo humano, IDH) con la descentralización (ingresos y gastos a disposición de los gobiernos territoriales).

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Nosotros asumimos con mucho interés el llamado de los profesores norteamericanos cuando advierten sobre los movimientos de población, la urbanización y el desarrollo económico en el espacio como factores que presionan una mayor descentralización. Sin embargo, preferimos decir que tales fenómenos tensionan las relaciones entre centros y periferias, así como la distribución de recursos y competencias entre niveles de gobierno, como también eventualmente generan presiones de redistribución de poderes y soberanías de las transformaciones en los modelos de desarrollo y los sistemas políticos. El impulso a la extensión de la institucionalidad estatal sobre los territorios se dio en América Latina bajo la pugna entre federales y unitarios en el siglo XIX, después mediante la centralización de la política macroeconómica en todos los Estados, independientemente de las características de sus sistemas políticos (federales o unitarios, de derecha o izquierda), en particular desde la década del treinta hasta la del setenta del siglo XX. También los procesos de descentralización desde la década del ochenta contribuyen a extender la presencia del Estado, del sistema político y del mercado en los territorios. Por tanto, la variable socioestructural de la urbanización y el desarrollo económico espacial tampoco ayuda, por sí misma, a explicar por qué algunas veces los países se inclinan hacia la centralización y ahora a la descentralización de sus sistemas

en la explicación de los procesos de descentralización. Por ejemplo, en Colombia los paros cívicos ocurridos en las décadas del setenta y del ochenta, desde los territorios periféricos a la centralidad del Estado y el mercado, fueron una de las fuerzas de los ochenta (Santana, 1993). En Brasil, los desbalances territoriales en desarrollo, población y demandas sociales afectaron el pacto federal y alimentaron las causas de una renegociación general de competencias y recursos a través del proceso de neoliberales desde 1986, sumió a los partidos políticos y a las organizaciones sociales tradicionales en una profunda crisis. Se desataron así las presiones sociales de indígenas, campesinos, empresarios y clases medias a través de organizaciones y movilizaciones desde diferentes territorios (De la Fuente, 2006). Se puede concluir de lo anterior que los desbalances económicos regionales y las mutaciones en los patrones de poblamiento afectan las expresiones territoriales de las clases sociales y de organizaciones sociales y políticas de diferente tipo. En esta medida, actores y territorios, en crisis o en auge, cuestionan los equilibrios institucionales y políticos precedentes entre centros y periferias. Y, uno de esos equilibrios es la forma general de organización del sistema

Crítica a los determinantes políticos de los procesos político-institucionales, por tanto deben estudiarse a partir de los actores políticos que toman

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la decisión de centralizar o descentralizar, lo cual hacen motivados por sus propios intereses. Así, por ejemplo, si los políticos ganan poder al descentralizar lo harán, si no, lo obstaculizarán. motivación racional. Ahora bien, dependiendo del lugar desde el cual ejerce, el político tendrá un interés diferente respecto de la descentralización. Si se encuentra en el nivel local querrá ante administrativas, ni controles sobre el gasto y su destino. En cambio, si el político pertenece al nivel nacional estará motivado en descentralizar responsabilidades administrativas sin recursos y menos ceder autonomía política. A su vez, el político ubicado en el nivel nacional querrá controlar las decisiones locales. Raciocinio que podríamos incluir en (la) una teoría comparación entre Colombia y Argentina, la profesora de la Universidad de Pennsylvania, Tullia Falleti (2005), desarrolla esta tesis hasta sus últimas consecuencias. Si el proceso de descentralización empieza por abajo, como supuestamente lo hizo Colombia en la década del ochenta, seguirá una secuencia. Primero los políticos locales lograrán para sí lo más preciado: la autonomía política mediante la elección directa y, en consecuencia, recursos transferidos con alta discreción para su manejo y sin exigencia de resultados. Solo posteriormente se administrativa. Si el proceso se inicia desde arriba, como correspondería al caso de Argentina, colapso de los servicios descentralizados se ve obligado a corresponder con recursos girados

Pero, ¿por qué unos procesos empiezan por arriba y otros por abajo? Porque las motivaciones de los políticos locales y nacionales se forman a partir de jerarquías institucionales y políticas heredadas, en las que las características de los partidos políticos y los sistemas electorales y Argentina, las motivaciones que primarán serán las emanadas desde el nivel central del Estado. Es decir, se tenderá a descentralizar competencias antes que recursos y liderazgo político hacia abajo. En cambio, si los partidos son descentralizados como en Brasil y una teoría .

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Por ejemplo, el profesor Kent Eaton (2004, 2011) compara cuatro procesos de descentralización en América Latina. En un bando se encuentran Brasil y Argentina, países 20 El cientista político argentino Marcelo Leiras (2009), graduado en la Universidad de Notre Dame en Indiana, emprende un interesante recorrido inverso. En vez de estudiar la incidencia de los partidos en la descentralización se pregunta por los efectos de esta en los partidos y llega a una conclusión relacional, es decir, a la ausencia de “determinación en un solo sentido” tal como: “la descentralización siempre debilita el carácter nacional de los partidos”; puesto que todo depende de una multiplicidad de factores.

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en donde los procesos seguirían una dinámica de abajo-arriba. En el otro costado están 21 Uruguay y Chile, cuyos procesos se ciñen a un fuerte control de . El principio de políticos, electorales y de partidos. En Brasil y Argentina los representantes territoriales y los partidos políticos habrían participado de manera importante en los arreglos constitutivos de la nación. Su fuerza y dinámica no habría desaparecido en el siglo XX. Por el contrario, habría perdurado a través de los cambios en los modelos económicos y los regímenes políticos. En cambio, desde muy temprano en Uruguay y Chile, en la arena nacional se tejieron los arreglos que le otorgaron estabilidad a la nación. El centralismo acompañó la evolución de los pactos y rupturas políticos a través de la historia de siglo XX. Así, cuando la descentralización aparece en los años ochenta, en los primeros (Brasil y Argentina), la dinámica emerge desde abajo, y en los segundos (Uruguay y Chile) desde arriba (Eaton, 2004). Los profesores Willis, Christopher y Haggard (1999) expresan dicha posición teórica en los siguientes términos: If party leaders are organized at the subnational level and occupy positions in subnational governments, the national legislators often act as “delegates” representing subnational interest. Alternatively, if party leaders preside within a national party organization or occupy executive and legislative posts at the national level, then legislative interests over decentralization will coincide more with executive or “national interests (p. 18).

No solo la puerta de entrada (desde abajo o desde arriba) a la reactivación de los procesos espacial de los liderazgos dentro de los partidos políticos. También la profundidad y el alcance mismo de las reformas dependerán del legado histórico de la territorialidad del sistema de partidos. La motivación racional, determinada por el lugar desde el cual ejerce cada político, es tributaria de la conformación de los liderazgos territoriales dentro de los partidos políticos. A los años ochenta la incidencia de municipios y regiones, que gozan de ancestral fortaleza, se hará sentir de manera importante, logrando un proceso de descentralización muy profundo. En cambio, en el México centralista, con tradicional dependencia de los débiles gobiernos locales respecto de los arreglos políticos nacionales, la descentralización será conducida desde arriba y otorgará poca incidencia a los representantes políticos locales. Además, se caracterizará por ser un proceso más tímido que el brasilero en cuanto al reconocimiento de autonomía a los políticos y estructuras institucionales locales22. 21 Nótese la disparidad de criterio entre Falleti y Eaton respecto del peso de los políticos territoriales en la nación argentina. Para Falleti (2005) la relevancia de los políticos territoriales es débil porque la estructura partidaria es fuertemente centralizada. Por lo tanto, en Argentina el proceso se inicia de arriba-abajo. Eaton (2004, 2011) reconoce el fuerte protagonismo político de los territorios internos en la constitución de la nación argentina y, por tanto, la descentralización sería del tipo abajo-arriba. 22 Desde una constelación teórica diferente, los regulacionistas Bruno Lautier y Jaime Marques Pereira (2004) acogen la misma tesis para explicar la bifurcación en las respuestas entre México y Brasil de cara al proceso de globalización. México se inserta en la globalización vía el tratado de libre comercio con Norteamérica y, a contracorriente, Brasil decide ensanchar su mercado interno. La explicación residiría fundamentalmente en una diferencia de sus sistemas políticos.

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[…] decentralization varies in degree and form as a function of the interests and over political careers. For example, these authors suggest that the relative degree to for and elections to the national legislature helps explain the differences between the more decentralized cases (Argentina and Brazil) and the less decentralized cases (Chile, Mexico, Venezuela and Uruguay). Two contrasting hypotheses that emerge from these studies are 1) where party brokers are national, subnational elites have incentives to satisfy national interests. Thus decentralization will occur if it serves the interests of national party elites; and 2) where party elites are subnational, national elites have incentives to satisfy subnational interests by decentralizing resources and authority, if decentralization serves the interests of those subnational party elites. (Montero y Samuels, 2004 p. 23).

A nuestro juicio todos estos argumentos son tan ciertos como poco explicativos de las razones por las cuales los políticos mexicanos decidieron centralizar en los años posteriores a la revolución de 1917 y descentralizar desde la década del noventa. Tampoco pueden durante décadas al sistema centralizado de las dictaduras. Nosotros consideramos que las características de los sistemas políticos, sus trayectorias, los incentivos de los políticos que toman decisiones siempre existen y están presentes, por lo que son imprescindibles en los para entender por qué en un periodo histórico los políticos se inclinan por un arreglo institucional espacial y en otro periodo por otro diferente. In sum, we believe that arguments that focus on political institutions and electoral partisan dynamics offer the best avenue for progress in cross-national research on decentralization. Indeed, we argue that political-institutional dynamics are necessary elements of any explanation of decentralization. This does not mean that scholars should ignore “nonpolitical” factors. (Montero y Samuels, 2004, p. 28).

Ya lo advierten los profesores, otras causas no políticas deben ser consideradas, aunque antes desecharon la importancia de tres de la principales reformas coincidentes con los procesos de descentralización: las políticas de ajuste estructural neoliberal, la globalización de los mercados y las pujas por democratizar los regímenes políticos dictatoriales y de democracia restringida. A nuestro juicio, el desprecio relativo de tales factores explicativos tiene raíces en ciertas opciones ideológicas. Como todo enfoque, el que expresan Montero y Samuels (2004) se nutre de fuentes doctrinarias principales; en este caso, de tres: México es centralizado y disciplinado, por lo que puede ser conducido a la opción dictada por su sector dominante que casa sus intereses en la relación con el mercado norteamericano. Mientras que Brasil es descentralizado y difícil de domesticar internamente, por lo que la negociación entre elites dominantes y subalternas lleva al pacto alrededor de ensanchar el gasto público y el mercado interno. “La bifurcation manifeste depuis la crise de la dette des trajectoires économiques brésilienne et mexicaine, forts semblables tout au long du processus d’industrialisation par substitution des importations, peut précisément s’expliquer par les différences structurelles de leurs régimes politiques respectifs dont certaines renvoient á la période populiste et d’autres remontent à la construction de l’Etat nation” (p. 16).

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1. El cálculo racional individual traído de la economía neoclásica al análisis del comportamiento de los sistemas políticos. 2. El neoinstitucionalismo en tanto dependencia del presente respecto del trayecto institucional heredado. 3. La teoría de los incentivos como explicación de los comportamientos individuales y colectivos que se encuentra en los dos enfoques anteriores. El enfoque de las “determinaciones políticas de los procesos de descentralización, de sus causas y consecuencias” debilita cinco factores explicativos. Estos son situados en un contexto procesos de descentralización desde la década del ochenta: 1. 2. 3. 4. 5.

Las relaciones sociales y políticas. Las asimetrías en las relaciones internacionales. Las primacías ideológicas hegemónicas y en disputa. Las relaciones entre economía, política e instituciones predominantes por épocas históricas.

Crítica al concepto de origen y a la derivación de los resultados a partir de las causas originales In short, the political consequences of decentralization depend on the political origins of decentralization.

Montero y Samuels (2004, p. 33) Lo que no es una causa original, no será una fuerza activa en la evolución de los procesos, ni tampoco imprescindible en la explicación de sus resultados. Y, como los autores no vislumbran al inicio de la descentralización la presencia del neoliberalismo, de la internacionalización económica y de la democratización, entonces estos factores tampoco serán importantes posteriormente. Estamos ante una concepción en la que el vector que da inicio a un acontecimiento reina sobre su historia consecutiva, de tal suerte que su origen solo se transforma desarrollándose o desplegando las potencialidades de su esencia. Este raciocinio se funda en un error metodológico en el análisis de los procesos históricos. El origen no es una singularidad, un acontecimiento único, con un solo actor y un propósito único, el cual impregnaría todo el devenir con su determinación. En nuestra concepción, inspirada en la obra de Foucault (1978), es preferible hablar de emergencia más que de origen. Y la primera

En este caso nos referimos a las relaciones entre centros y periferias desde la Independencia de América en las primeras dos décadas del siglo XIX. Las guerras civiles que sucedieron a la

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Independencia se trenzaron alrededor de la opción entre la forma federal o unitaria del Estado. Era uno de los dilemas más importantes de las tensiones espaciales entre centros y periferias. en las relaciones internacionales y a través de pugnas ideológicas), se alteraron los arreglos espaciales y se transformaron los actores, los escenarios y los temas de las tensiones entre no expresa similares contradicciones sociales en diferentes momentos históricos. Por eso, en nuestro entender no existe tal acontecimiento como el origen, con la capacidad de determinar los sentidos de todos sus futuros. Los acontecimientos iniciales a través de los cuales cobra vigencia reconocer grados de descentralización en diferentes momentos históricos tienen muchos orígenes. Los acontecimientos son paridos por una multiplicidad de fuerzas y propósitos que se disputan arreglos determinantes en las relaciones entre centros y periferias. Dichos arreglos institucionales están permanentemente bajo tensión pues son presa de múltiples usos contradictorios y están sujetos a transformaciones en las correlaciones de fuerza. De tal manera, las relaciones entre centros y periferias están sometidas a procesos continuos de ajuste y revisión. Sin embargo, por periodos históricos se estabilizan ciertos arreglos hegemónicos, algunos de los cuales llamamos sistemas descentralizados o centralizados, federalismo o unitarismo. Incluso lo que se entiende y se expresa mediante estos términos que evocan ordenamientos espaciales prevalentes cambia a través de los tiempos. Por ejemplo, cuando en los años sesenta se hablaba de descentralización se hacía referencia principalmente al desarrollo económico territorial. En la década del setenta, el término expresaba principalmente la regionalización de las estrategias para extender los sistemas de salud, de educación y la planeación económica en los territorios. En cambio, desde la década del ochenta la localización de la prestación de las políticas sociales de educación, salud y lucha contra la pobreza (Moncayo, 2002). Pareciera entonces que hubiera un continuo en la historia de la descentralización, puesto que a través de las oscilaciones entre centralismo y descentralización se perpetúa, a través de los tiempos, una pugna entre autoritarismo y democracia. Un caso representativo entre muchos lo expresa el Argentino Germán J. Bidart quien representa bien una lectura esencialista de

Esto quiere decir, por lo menos, que el proceso federal argentino, para dar respuesta

política. […] En suma, queremos decir que para nuestro caso no es indiferente ni da

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porque el federalismo lo valoramos como un contenido constitucional que no tolera ser desnaturalizado en su esencia. (Bidart, 1993, p. 356). diferentes momentos históricos y en cada uno de ellos se expresan intereses y estrategias distintas y hasta contradictorias. La descentralización no tiene entonces un contenido entre fuerzas sociales y políticas en el Estado, el mercado y los sistemas políticos. A su vez, la descentralización o su contrario, el centralismo, no le sirve a un solo propósito transhistórico, una sola fuerza, propósito o racionalidad. Muchas fuerzas se disputan ordenamientos espaciales distintos, así como usos diferentes de cada forma espacial prevalente. El sociólogo mexicano Héctor Ceballos Garibay (1994) condensa así los principios de la genealogía de Michel Foucault: “frente a la continuidad se subraya la discontinuidad, con relación a la unidad se prioriza la diferencia, en vez de la totalidad se reivindica la dispersión y la autonomía”. (Ceballos, 1994, p. 22). En vez de la continuidad del sentido histórico de la descentralización reconocemos la discontinuidad de usos y estrategias políticas divergentes, de fuerzas sociales distintas que la procesos históricos lineales o por etapas, que desenrollan o construyen un trayecto con sentido trascendente, reconocemos entramados históricos con múltiples escenarios y secuencias multiescalares en confrontación. En ellos el devenir de los procesos es relativamente impredecible. En vez de la totalidad del proceso histórico con sentido único que enarbolan reconocemos la dinámica de los acontecimientos como la síntesis de una multiplicidad de Por otra parte, los arreglos espaciales prevalentes relativamente estables en diferentes periodos no conforman estancos separados. Tampoco es posible ni necesario determinar la causa que siempre explica los inicios de los procesos en cada giro histórico en las relaciones entre centros y periferias. Todo ocurre como si en vez de una causa se presentaran relaciones países algunas determinaciones parecen llegar primero, en otros la delantera la toman otras. Por ejemplo, en la emergencia contemporánea de la descentralización el neoliberalismo y la internacionalización de la economía habrían llegado primero en México y Bolivia, mientras que para muchos académicos, las exigencias de democracia política y social antecedieron las causas económicas en Colombia y Brasil. En todo caso, todas llegan a incidir en las formas la utilización que el neoliberalismo hizo de la descentralización en Colombia y Brasil en los noventa. Para Montero y Samuels (2004), despreciar la incidencia primogénita de la internacionalización de la economía, el neoliberalismo y las luchas por la democracia, como factores que desatan la emergencia contemporánea de los procesos de descentralización,

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tiene el propósito de dejar una sola causa original y trascendente. Solo la motivación de los políticos situados en heredados sistemas políticos centralistas o descentralizados explica los trayectos, grados, intensidad y resultados de los procesos. Se valida así, de manera forzada, la opción ideológica por el individualismo metodológico. Las diversas variantes del enfoque sobre las determinaciones políticas de los procesos de descentralización son muy útiles para investigaciones de caso y comparadas. Ellas obligan a abarcar la historia de la construcción de los espacios, instituciones y dinámicas políticas de los países. Aportan, de tal manera, un conocimiento imprescindible para entender y explicar procesos de descentralización. Sin embargo, su riesgo está en su exceso, es decir, en la suspensión de otros factores determinantes como el sociológico, el ideológico y el económico. Dicho enfoque se caracteriza además por el menosprecio como por ignorar las inevitables relaciones entre los sistemas políticos, los modelos de desarrollo, la lucha ideológica y las transformaciones socioterritoriales. En otros términos, el enfoque politológico de las motivaciones racionales que explicarían la descentralización es tan fuerte que logra abstraer el resto de la realidad, la cual queda suspendida como contexto general de una historia principal. Se trata del mismo error en el que cayó el tan fecundo estructuralismo que reinó en las ciencias sociales hasta la década del ochenta. En las explicaciones de la realidad fue tan relevante el análisis de las estructuras sociales y económicas que muchas veces en ellas desaparecieron los sujetos sociales, sus decisiones y estrategias, las luchas ideológicas, el peso de circunstancias impredecibles, las combinaciones de múltiples factores en condiciones cambiantes que A diferencia del estructuralismo el enfoque politológico reintroduce las motivaciones e intereses particulares en los procesos históricos. Pero las determinaciones estructurales

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quedan afuera en tanto contexto de una historia principal de confrontación entre

Determinación sin determinismo Hasta ahora hemos recorrido los enfoques más comunes en el estudio de los procesos de descentralización. En cada caso hemos marcado diferencias y señalado trozos del enfoque que se construye en esta investigación. En tres críticas fundamentales se pueden resumir los excesos que se quieren evitar y en tres aportes, fundar la visión. La primera es una crítica al voluntarismo de las cosas y un reclamo del estudio de múltiples voluntades en confrontación. Tomamos distancia de aquellos que explican la descentralización por los objetivos intrínsecos que ella tendría. No consideramos que la realidad pueda explicarse por las buenas intenciones e ideas que tendrían las cosas. El terreno de las intenciones es propio de los actores sociales y políticos; por consiguiente, los acontecimientos que se registran en cambios institucionales no tienen una intención singular, estos resultan de la pugna entre muchas y contradictorias intenciones. La segunda es una crítica al determinismo económico, compartido por neoliberales, estructuralistas y marxistas que explican una historia sin sujeto o con sujeto único. La tumultuosa dinámica histórica es reducida a una historia de racionalidad dominante, la lógica económica. La tercera es una crítica al determinismo político, tanto en su concepción estrecha que explica la historia a partir de la motivación de los individuos que ejercen la política, hasta construcciones más como explicativas de las formas de organización de lo político. Pocos textos iluminan más la respuesta a la inquietud sobre los grados, formas e intensidad de la descentralización en América Latina que estos últimos. Pero, ¿cuáles son los contenidos y usos sociales, políticos y económicos de las formas así explicadas? ¿Acaso la recentralización emprendida en la primera década del 2000 por el expresidente Hugo Chávez, en Venezuela, por el expresidente Álvaro Uribe Vélez, en Colombia? ¿Acaso dichas recentralizaciones obedecen a una misma estrategia de inserción y resistencia a la globalización en ambos países? Un último interrogante: ¿acaso el recurso a la ideología nacionalista a través de la recentralización privilegia los mismos sectores fundantes de la nación reclamada en Venezuela y Colombia? Para las tres preguntas la respuesta es negativa. Por lo que la explicación sobre las dinámicas que conducen a formas y grados de descentralización-centralización debe ser acompañada por el análisis de las fuerzas sociales y políticas que se trenzan a través de dichos entramados. Dichas pugnas sociales y políticas no son otras que aquellas enraizadas en las grandes alternativas referentes al modelo de desarrollo y el régimen político.

Un estructuralismo abierto y dinámico En un trabajo ya citado, el venezolano Rafael de la Cruz (2001), de acuerdo con el italiano Vito Tanzi, lista seis factores que explicarían el auge de los procesos de descentralización en el mundo, así como las fuertes expectativas que suscitaban en los albores del nuevo siglo. En breve:

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1. Los desarrollos de la comunidad europea. 2. El desencanto respecto al papel del sector 6. La democratización de los sistemas políticos. (pp. 47-49). Traducimos en nuestras palabras los factores coincidentes hacia la descentralización bajo las mismas denominaciones del texto auspiciado por el Banco Mundial: 1. Los desarrollos de la comunidad europea. Los procesos de internacionalización de la economía, más conocidos como globalización, desencadenaron una doble y contradictoria reacción. Por una parte, una cesión de soberanías nacionales en el marco de integraciones supraestatales regionales. Por otra parte, acuerdos de liberación e integración comercial abierta con el comercio mundial (Garay, 1993). Ambas maneras obligan negociaciones internas para acomodar las regiones y lo nacional a un nuevo entorno de más intensa compenetración externa23. procesos y recursos territorialmente localizados en las naciones con otros esparcidos en diferentes partes del mundo. De tal manera, se presiona una desestructuración de la nación y de los territorios internos anteriores para 24 . La adecuación territorial se convierte que los territorios compiten entre ellos y son tratados como factores de producción. 2. El desencanto respecto al papel del sector público. Desde todas las corrientes políticas se genera una tensión en contra de la forma de organización e intervención del Estado. Desde la derecha y los agentes racionalizadores de las reformas procapitalistas se culpa al Estado de la crisis y se aboga por la privatización de recursos, funciones y sectores crecientes de la economía. A partir de una nueva izquierda se pretende rebasar el burocratismo a nombre de una mayor incidencia comunitaria en asuntos políticos y administrativos mediante las prácticas de participación ciudadana. Ambas fuerzas critican al Estado y a la democracia de las grandes organizaciones públicas y reivindican mayor protagonismo de la sociedad civil, aunque bajo esta denominación 23 Tanto la configuración del espacio nacional como regional se descubre inadecuadamente ante las tendencias de la reestructuración del régimen de acumulación en tránsito de una intensa transnacionalización económica. En palabras de Alain Lipietz (1987): “la articulación de especialidades propias al régimen fordista correspondientes al Estado nacional regulador con su configuración internacional virtuosa y la división interna en armazones regionales, es hoy tan obsoleta como el régimen de acumulación que le corresponde” (p. 96). 24 David Harvey sostiene que el capitalismo despliega cuatro estrategias contra la crisis, todas con un fuerte componente espacial y relacionadas entre ellas: 1. transformación de los paisajes barriales, urbanos y rurales mediante inversiones en capital fijo de larga duración como la infraestructura, el transporte y las comunicaciones que permiten una mayor conectividad con intensificados flujos externos; 2. competencia por la conquista de nuevos mercados internos y externos, con población y recursos naturales a ser vinculados de manera más extensa e intensa en procesos productivos y de consumo; 3. nuevas jerarquías en la organización espacial de la economía mediante la cual declinan ciertas actividades, territorios y conectividades, mientras se fortalecen otros y se rehacen circuitos espaciales de producción, circulación y consumo; 4. mayor aglomeración que abarata los costos y reorganiza los espacios productivos y de consumo más allá de la ciudad y del campo, construyendo una nueva ocupación flexible y tentacular de los territorios.

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común se reclama un mayor poder para los polos opuestos de la sociedad. El reclamo de descentralización política y participación social no es patrimonio exclusivo de una intención política, sino formas de organización administrativa y prácticas políticas con usos y potencialidades diversas desde sectores sociales antagónicos (Restrepo, 1998). Para unos la crisis de legitimidad del Estado y los sistemas políticos pretende superarse mediante la privatización del poder y para los otros, mediante la socialización del poder. De tal manera que desde la derecha y la izquierda, así como desde arriba y desde abajo, se cuestiona al Estado para hacer primar principios de política pública antagónicos en extremo (Restrepo, 2002). Ambas tendencias concurren en un cuestionamiento al orden funcional y territorial lo local, la sociedad civil y el mercado. 3. Nuevos acuerdos entre provincias y gobiernos centrales. Unos territorios pierden y otros ganan en la nueva economía mundial (Benko y Lipietz, 1994), así como aumentan los desequilibrios sociales y territoriales internos en términos de crecimiento económico y bienestar de la población (Pradilla, 1990). En esta circunstancia se socavan los equilibrios y pactos territoriales precedentes y se abren condiciones de negociación de una nueva repartición de poderes, recursos y competencias. Unas reformas tienden a compensar debilidades sociales y territoriales relativas, otras asignan mayores instrumentos a las regiones y actividades económicas ganadoras, y otras buscan crear las condiciones homogéneas 4. económica de una crisis política no resuelta. Desde las clases populares y los trabajadores la presión por mayores derechos, bienestar y participación en la repartición del excedente económico presiona los presupuestos públicos llevando del Estado y de las demandas sociales, sus costos e injerencia son insoportables impuestos al capital y la renta, así como la deslocalización productiva externa la tributación territorial, así como de la capacidad de gasto local mediante combinaciones diferentes entre transferencias nacionales, ingresos propios territoriales y capacidad de concitar inversiones directas y el crédito bancario. 5. Énfasis del Banco Mundial en la investigación sobre descentralización. El BM, el BID y otras agencias multilaterales han promovido iniciativas de descentralización la malla institucional territorial más acorde con una expansión de los mercados y sus agentes. Dicha incidencia se vehicula a través de la asignación de recursos de cooperación y de los condicionantes adheridos a los créditos externos, como tempranamente advirtió el profesor Clemente Forero (1987).

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Los énfasis ideológicos de la asistencia técnica son también importantes, 6. La democratización de los sistemas políticos. Los sectores sociales, étnicos, territoriales y políticos marginados en los acuerdos institucionales precedentes, así de reconocimiento, participación y democratización. Los regímenes políticos son puestos en tensión por lo que se exacerban las pujas por abrir y consolidar espacios de poder, entre ellos los socioterritoriales. Las luchas por el territorio, o la dimensión territorial de la democracia (Santana, 1989), forma parte de las estrategias políticas que se recomponen desde todos los espectros sociales y políticos. Nosotros suscribimos completamente este listado de causas solo que no consideramos que Tampoco bastaría listar de manera ordenada y secuencial factores coincidentes para explicar el cómo del devenir histórico y menos el porqué. La realidad aparece relacional, es decir que diferentes factores sociales, económicos, políticos e ideológicos se relacionan con los otros, se retroalimentan y construyen relaciones estructurantes. En palabras del geógrafo brasilero Milton Santos (1990):

al que pertenece. […] Incluso, a partir del cambio del conjunto, del todo, los cambios cualitativos adquieren una expresión real, es decir, cada variable pasa a tener en se llega es que, en cada periodo histórico, el valor de una misma variable se altera (p. 224). Por periodos históricos se logran estabilidades relacionales relativas a partir de la cuales se caracterizan fases del desarrollo con sus respectivas contradicciones principales y teorías del cambio social25. Por ejemplo, durante la hegemonía del modelo de sustitución de importaciones se privilegió la ampliación del mercado interno. Este necesitó un arsenal de 25 Este es el punto de partida de la teoría de la regulación de origen francés que aquí se suscribe, escuela que a su vez proviene del estructuralismo. Sin embargo, los franceses no están de acuerdo sobre los factores que se relacionan y estabilizan, así como tampoco en cuanto a las causas principales que explican los cambios. Por ejemplo, Alain Lipietz (1986, 1987) llamó la atención sobre la estabilidad que adquiere una triangulación entre 1. el régimen de acumulación de capital, 2. el modo de regulación y 3. los bloques sociales hegemónicos en un periodo histórico, estudiando las relaciones entre los patrones de producción y consumo dominantes en relación con las políticas e instituciones económicas y jurídicas prevalentes. La crisis y la necesidad de cambio sería generada por una tendencia a la productividad decreciente del régimen de acumulación mediante una revolución técnica y en las relaciones laborales. En cambio, Bruno Theret (2006) racionaliza una triangulación entre el orden económico, político y doméstico para explicar diferentes sistemas de protección social en el mundo. En dichas estructuras tan estables desaparecen los factores sociales y políticos que podrían explicar los cambios en los sistemas. De otra parte, Bruno Lautier y Jaime Marques Pereira (2004) relacionan el modelo de acumulación y los sistemas políticos de Brasil y México y depositan en las características de las relaciones políticas la explicación del cambio de la política económica frente a la globalización.

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instituciones estatales de intervención en asuntos económicos y sociales. La estatización y centralización de medios en el Estado alimentó procesos de representación política hacia y dentro del Estado central. Los partidos políticos, los gremios del capital y del trabajo, los estabilidad social, así como las principales ideologías y hasta las estrategias revolucionarias y reaccionarias se volvieron nacionales. Todo lo que pretendiera un estatus trascendental se volcó hacia la arena de lo nacional. Sin embargo, el Estado nación y el mercado interno no se expandieron uniformemente por todos los territorios. La regla fue la centralización y la concentración productiva y política, así como las jerarquías territoriales en esa distribución desigual del poder. Dicho centralismo creó la demanda de descentralización atada a la expansión territorial del mercado, de la política social y del sistema político. Los poderes nacionales concretaron alianzas y rupturas más o menos estables entre clases sociales y territorios que se apropiaron de los recursos amasados por la nación. Los pesos de esta balanza generaron inestabilidad en la medida en que tenían fallas de legitimidad y control de sus periferias. Los arreglos territoriales fueron transformados por la dinámica política y económica. Ajustes y correcciones se presentaron regularmente en las relaciones entre centros y periferias durante la vigencia de las formas centralistas estables. Un escenario de negociación más general se propicia cuando desde la década del setenta se sacuden los equilibrios inestables entre grandes factores sociales, económicos y políticos prevalentes. Cuando se transforma el modelo de acumulación cambia el balance productivo y territorial. Cuando cambia el régimen político se cuestionan las relaciones políticas entre los territorios. No podría ser de otra manera porque en los momentos de crisis se exacerban características fundamentales de la estructuración de lo social. Sus componentes básicos se asoman los unos frente a los otros, los unos con los otros, desde alguna de sus variables fundamentales y se territorial. Lo que ocurre es que lo territorial –como el poder–, se naturaliza en cada fase de en la actual crisis del sistema capitalista internacional aparece, no podía ser de otra manera, la fuerza de la restructuración territorial del Estado, de la economía y de los sistemas políticos nacionales e internacionales. La reestructuración del capitalismo no es otro proceso que el de la reestructuración espacial de las relaciones económicas, políticas y sociales. En este marco de análisis lo que llamamos descentralización es un arreglo institucional que resulta del cruce de caminos entre dos variables principales: por una parte, las transformaciones ataques al Estado nación interventor); por otra, las transformaciones del régimen político (crisis de legitimidad, demandas de democratización, pujas socio territoriales). En medio de esta tensión se juegan estrategias como el neoliberalismo y los procesos de democratización. La secuencia histórica entre ajustes al régimen de acumulación y al régimen político no es la misma en cada país, tampoco sus profundidades relativas, ni las combinaciones entre ellas. El liderazgo y el peso de actores externos e internos, ideológicos y técnicos, políticos y sociales, entre empresarios, sindicatos, indígenas, campesinos o población urbana, tampoco. Para

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explicar estas secuencias y los pesos relativos entre determinantes estructurales y actores ellos se extienden, desatan y transforman las relaciones de fuerzas precedentes. La secuencia de la descentralización y su trayecto no sirven tanto para explicar la forma, el grado y la intensidad de la reforma, sino los contenidos sociales y políticos en disputa a través de ellas.

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La autonomía local como estrategia de paz: una perspectiva jurídica Augusto Trujillo Muñoz RESUMEN La autonomía local es una de las grandes conquistas de la Constitución de 1991 que, sin embargo, ha tenido escasos desarrollos. Los equilibrios que la Carta Política formula entre la unidad política y la autonomía territorial han sido desvirtuados tanto por el derecho legislado como por el derecho jurisprudencial, los cuales privilegian aquella sobre esta. El presente trabajo rescata la importancia de los principios de autonomía local y asimetría institucional, consagrados en características pasan por un problema de poder territorial. Palabras Claves:

Local autonomy as peace strategy: An approach to the ABSTRACT Local autonomy is one of the great achievements of the Constitution of 1991. However it has had little development. The balance that the Political Constitution made between political unity and territorial autonomy has been undermined by statutory law and case law, which favor the former at the expense of the latter. This text underscores the importance of the principles of local autonomy and institutional asymmetry enshrined by the Constitution, as elements of a strategy to overcome Keywords:

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Introducción En los últimos años el país ha vivido un exceso de producción legislativa. Es como si la respuesta a cada nuevo problema descansara en la expedición de una nueva ley. En Colombia abundan las leyes. Sin embargo la legitimidad del Estado es precaria y la orilla de las instituciones se ha alejado de la orilla de la vida cotidiana de los ciudadanos. Suelo repetir que la garantía de los derechos fundamentales, la democracia de participación y la autonomía territorial son las principales innovaciones de la Constitución de 1991. Por desgracia solo la primera ha tenido desarrollos. Las otras dos se están quedando escritas. La Carta Política formula un tránsito de la descentralización a la autonomía cuya evolución se ha enredado entre las urdimbres del derecho legislado y el jurisprudencial. Uno y otro neutralizaron los efectos positivos de unas normas superiores progresistas, desarrolladas por leyes restrictivas que, para la Corte Constitucional, resultaron exequibles. El presente trabajo rescata la importancia de dos principios constitucionales: la autonomía público. Para algunos juristas los textos superiores de carácter autonómico adolecen de imprecisiones y ambigüedades. Sin embargo, es evidente que el artículo 1 “enuncia el ahora” (Sáchica 1994, p. 343). En él se destaca la connotación eminentemente política del concepto de autonomía, al cual se dota de un contenido material inexistente en el régimen pluralismo jurídico en el derecho colombiano. El trabajo analiza el principio de la autonomía local, cuyas relaciones con la asimetría institucional y con la misma descentralización administrativa inciden directamente en la organización territorial del Estado. Señala las diferencias conceptuales entre descentralización y autonomía. También precisa que aquella es anterior a la Constitución de 1991 mientras la autonomía vino con la nueva Carta como una innovación constitucional. Y formula la tesis de que detrás de esas relaciones subyace la opción jurídica de construir instituciones comprometidas con la autonomía local como estrategia capaz de manejar el

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Algunos miran la descentralización como respuesta a la crisis de un Estado cuyo tamaño participación para dinamizar formas de desarrollo que permitan mejorar la calidad de vida. Para otros más la descentralización agotó sus potencialidades de manera que, hoy, el Estado unitario solo tiene sentido si se reconoce en la autonomía de sus entidades territoriales. Aunque el texto constitucional se quede corto, señala una orientación en la cual autonomía local y asimetría institucional son dos principios complementarios. Esa es, por cierto, una sobre la Carta Política de 1991. Este ensayo se mueve dentro de ese orden de ideas, recoge algunos de los planteamientos formulados en mi libro Democracia y territorio y muestra la necesidad de relacionar jurídicamente los dos principios mencionados. En esa materia nada se ha avanzado desde la adopción de la nueva Carta Política. Sin embargo, en aquellos principios se sustentan respuestas que el derecho puede ofrecer frente a la necesidad de construir institucionalidad

Autonomía, descentralización y asimetría Desde cuando inauguró su línea jurisprudencial sobre la materia, la Corte Constitucional (Sentencia C-004 de 1993) proclamó la idea de que el concepto de autonomía territorial “implica un cambio sustancial en las relaciones centro/periferia”. Por desgracia, tales concepción diversa de su ordenamiento jurídico y político, se han quedado en el ámbito de los obiter dicta, cuya generosidad suele contrastar con el sentido restrictivo de cada ratio decidendi1. Algo similar ocurre con el derecho legislado, desde el cual no es poco lo que se ha hecho –y se sigue haciendo– en la dirección de recentralizar el país. La descentralización es un elemento del Estado unitario que sirve para trasladar funciones, del centro a la periferia. Mientras la descentralización otorga competencias, la autonomía reconoce potestades, es decir, aquella es fundamentalmente administrativa y esta es eminentemente política. La primera permite tomar decisiones en materia organizacional; la segunda supone tomar decisiones para efectos de autogobierno.

descentralización no necesariamente opera el sentido de pertenecía del ciudadano con Francia, la constitución de regiones no corresponde a un legado histórico y la agrupación por existen comunidades autónomas, incluso con capacidad legislativa, pero no participan en la elaboración de las políticas nacionales. 1 Sobre el alcance de estos conceptos, véase Corte Constitucional (Sentencia SU-047 de 1999).

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En Europa, la existencia de las entidades territoriales parece más sólida porque la población está más desconcentrada que en América, su territorio más densamente ocupado y sus instituciones más profundamente enraizadas. Bien sea como patrimonio vivo de viejas ciudades Estado, herencia de feudos, idiomas, dialectos, y países internos, o identidades culturales regionales fuertes, las instituciones locales con sus reglas, organizaciones, capacidad de representación política y organización administrativa cargan más tradición y vida institucional que las latinoamericanas. (Restrepo, 2006, p. 50). Sin embargo en Colombia hay unas entidades subnacionales que tienen larga historia de valoración cultural y de identidad colectiva: la región, la provincia y el municipio. La primera se desdobla culturalmente. La segunda está constituida por un importante componente como la entidad fundamental del Estado por el artículo 311 de la Constitución. Es oportuno agregar que, en su origen, los departamentos no fueron pensados para descentralizar sino, al contrario, para garantizar un manejo administrativo y político centralizado. Tomados del ejemplo francés, la Constitución de Cúcuta los utilizó para superar los afanes federativos de la primera república, y la regeneración encontró en ellos el mejor instrumento para reconstituir la organización territorial en términos unitarios. Para algunos juristas, Colombia es uno de los países más descentralizados de América, aunque otros controvierten el aserto. Tanto la descentralización territorial como la funcional o por servicios han tenido larga vigencia en nuestra historia político-jurídica. Sus principales desarrollos se dinamizaron a partir de la reforma administrativa de 1968, en particular, mediante la descentralización funcional. En todo caso la descentralización en Colombia es de carácter administrativo. Si bien forma parte de la declaración de principios del artículo 1, se desdobla luego en otros, como el 209 reforma del 68. Así mismo, las leyes 617 de 2000, 715 de 2001, 819 de 2003, para citar otros ejemplos de entre las más conocidas, operan en el terreno de la descentralización, pero no en el de la autonomía territorial. Como está dicho, esta última es de carácter político. Contenida en el artículo 1, se consagra regresivamente, por la 1551 de 2012. La autonomía del artículo 1 superior no es la misma del 298, ni de la ley 489, pues estas son autonomías administrativas que tienen alcance y naturaleza similares a los de la descentralización. En la Carta Política los dos términos son polisémicos, pero, en cualquier caso, hay que forma de república unitaria, descentralizada y con autonomía territorial debe entenderse

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que los dos términos quieren decir cosas distintas. La descentralización establecida en el artículo 1 no agrega nada nuevo al régimen vigente antes de 1991. Por el contrario, la autonomía de las entidades territoriales sí. De hecho, en la década del ochenta se aprobaron unas cuantas leyes a simple vista descentralizadoras e incluso un Acto Legislativo que autorizó la elección popular de alcaldes, en una decisión políticamente descentralizadora. El Acto Legislativo 1 de 1986 no es propio de la descentralización administrativa, sino de la descentralización política, pero tampoco tiene contenido autonómico. Allí el centro autorizó a la periferia para tomar una decisión política aislada, sin embargo, mantuvo la estructura jerárquica y piramidal del centralismo.

sino que reconoció la autonomía como un derecho de las entidades territoriales. El nuevo concepto supera la relación tradicional entre el centro y la periferia, y reconoce en las entidades territoriales la potestad para regir su vida interior. En la medida en que pueden regir su vida interior, están reivindicando para sí mismas el centro. No son autárquicas, pero dejan de ser periféricas. Allí descansa el más hondo sentido democrático de la autonomía territorial. Relocaliza el centro y transforma una relación de dependencia en una de cooperación. (Trujillo, 2007, p. 82).

El principio de la asimetría institucional no está literalmente consignado en el artículo 1 de la Constitución pero se expresa, con toda nitidez, en artículos como el 246, el 320 o el 330 superiores. No tiene desarrollos legales porque lo han impedido la subcultura centralista y los intereses que le siguen apostando a la recentralización. Aquella centenaria subcultura no deja pensar en espacios más abiertos para la democracia. La asimetría supone la existencia de regímenes especiales con características distintas a las del régimen territorial ordinario establecido por la Carta Política. Puede tener alcance administrativo, como cuando el artículo 302 autoriza a la ley para establecer en uno o varios departamentos “diversas capacidades y competencias de o alcance político como en el artículo 330, que reconoce la realidad autonómica de los territorios indígenas. Pero también en el artículo 320, que autoriza a la ley para señalar a los municipios diversos regímenes de gobierno, en clara aceptación de que, políticamente, no pueden manejarse con las mismas normas municipios tan distintos como Ipiales y Tolú. El texto del artículo 320 también corrobora que la única entidad territorial con auténtica autonomía política es el municipio.

La autonomía local en la historia constitucional todo, en el ámbito local. No es extraño que así fuera. El municipio tiene honda raigambre

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histórica e importante connotación política. Hunde su raíz en el municipio castellano de la Edad Media, hijo de los viejos fueros locales hispanos, y vino al nuevo mundo en el equipaje vigencia, y ha sido gran protagonista del proceso de búsqueda institucional que Colombia emprendió desde su Primera República2. El 20 de julio de 1810 no se hizo con ejércitos sino con cabildos. El movimiento social cubrió casi toda la Nueva Granada, pero con una característica: fue un movimiento de naturaleza civil y local. Se nutrió desde el siglo anterior, en la legitimidad del municipio y en la idea imprecisa de la autonomía de los comunes. “Al fundar las nuevas ciudades, todos los conquistadores hispanos tuvieron presente, por sobre todas las cosas, el templo –centro de sus aspiraciones religiosas- y el ayuntamiento, núcleo aglutinante de su vida social y política” (Gómez, 1962, p. 367). Los cabildos se convirtieron en defensores de los intereses del cabildo abierto. Hacia la mitad del siglo XIX volvió a cobrar importancia capital el municipio. Primero por la aprobación de la Ley de 3 de junio de 1848, orgánica de la administración y régimen municipal, y luego por la adopción de la Constitución de 1853. En esos momentos ingresó a republicanas3. Sus miembros apoyaron las reformas adoptadas en la Constitución referida, denominada por algunos especialistas como centro/federal, a falta de un mejor nombre para su época. Su texto recupera la idea de la autonomía local y “reserva a las provincias, o secciones territoriales, el poder municipal en toda su amplitud”, según se lee en su artículo 10. Establece también, en su artículo 48, un sistema en el cual cada provincia tiene el poder gobierno, siempre y cuando se respete el marco general de la Constitución. El gobierno municipal estaba a cargo de una legislatura provincial en la parte legislativa; y de un gobernador en la parte ejecutiva, el cual será también agente del poder ejecutivo general, en los términos del artículo 50. No existe, en la historia del derecho constitucional comparado, un antecedente más nítido de lo que, en el siglo XX, se conoció como Estado autonómico. Atribuido su origen a la Segunda República española, en 1931, el modelo autonómico no es unitario ni federal. Gira en torno a una sola constitución y reconoce capacidad de autogobierno a las entidades territoriales cuya potestad política alcanza capacidad legislativa. Ese fue el diseño que la Carta Política de 1853 aprobó para la República de la Nueva Granada. Tal vez los constituyentes españoles de 1931 tuvieron mayor claridad teórica que los neogranadinos de 1853: 2 Impropiamente llamada “Patria Boba”, la primera república mostró vocación por el derecho y significó la aspiración granadina de inscribir su nacimiento en medio de instituciones jurídicas. 3 Formaban parte de ella los jóvenes Santiago Pérez, Aníbal Galindo, los hermanos Samper, José María Rojas Garrido, los hermanos Pereira Gamba, Francisco Eustaquio Álvarez, Eustorgio Salgar, Pablo Arosemena, Foción Soto, entre otros.

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Si España es una y múltiple, era preciso que el Estado, en la unidad, concordara con esa variedad; crear una república “integral y pluritaria” como reclamaban algunos de los constituyentes […] Los españoles diseñaron una vez más fórmulas políticas a cuando establecieron el régimen presidencial y el presidencialismo […] Además del concepto de autonomía, el modelo español de Estado consultó el de “asimetría” y la plurinacionalidad. (Trujillo, 2007, p. 96).

Sin embargo, los constituyentes neogranadinos de 1853 se anticiparon a pensar un modelo unitario con autonomías territoriales. Pensaron que estas podrían desarrollarse con asimetría, dependiendo de cada territorio. Incluso pensaron que podría ser viable –y, sobre todo, conveniente– celebrar tratados con Ecuador y Venezuela para restablecer La

uno de sus últimos artículos –el 57, de entre 65 en total– estableció que la Constitución la historia colombiana no conoce una Constitución de mayor alcance republicano que la de 1853, en ese sentido comparable con la de 1991. En esta la autonomía local se expresa en autogobierno y en la conversión del municipio como entidad fundamental del Estado. En aquella, el poder municipal se reservaba a las provincias. En ambos casos la organización del territorio descansa sobre la autonomía local. En 1910, el general Uribe Uribe, en célebre conferencia dictada en la Academia Colombiana “establecieron también el poder municipal […] Estaba reservado a la república quebrantar estas sabias prescripciones y practicar menos bien el gobierno municipal cuando por la (Uribe, 1966, pp. 16 y 17). No es gratuito que la Asamblea Constituyente de 1910 fuera elegida por los concejos municipales. De allí nació una reforma de gran proyección institucional. Fue obra de la Unión Republicana, un movimiento político más interesado en construir acuerdos hacia el futuro que en mantener los enfrentamientos del pasado, en un país hastiado de confrontaciones. Nicolás Esguerra, Carlos E. Restrepo, Enrique Olaya Herrera, entre otros, fueron líderes intelectuales y políticos de aquella empresa civilista, de la cual fue hija la llamada “generación del centenario”. Poco más de una década después, en 1922, la célebre Convención de Ibagué –que en liberalismo– propuso la elección popular de alcaldes, por primera vez, en el siglo XX. La propuesta, contenida en el punto de “descentralización administrativa y política”, va

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complementada con la de “libertad para los departamentos de aplicar sus recursos a las necesidades seccionales, pudiendo mancomunarse varios departamentos, lo mismo que varios municipios, para emprender obras públicas que les interesen conjuntamente” (Paz y Solano, p. 275). En adelante al municipio se le respetó su importancia institucional, inclusive en el proyecto autoritario inspirado por el Gobierno nacional a partir de 1950. Es curioso, pero el proyecto de reforma constitucional que mayores características de autoritarismo registra, es uno de los que mejor recogía la idea de la democracia local. Solamente la superan la Carta Política de 1853 con sus amplias autonomías local/provinciales, y la Constitución de 1991 que, en esta materia, parecería estarse quedando escrita. (Trujillo, 2012, p. 192).

Otros dos momentos importantes para el ámbito local fueron las reformas de 1945 y 1968, aunque de distinta forma: y homogeneidad que caracterizaba el régimen municipal; así, se consagró la posibilidad de crear distintas categorías de municipios de acuerdo con su capacidad

sin tener en cuenta su población y nivel de desarrollo. Por otra parte, en 1968 también se obtuvieron algunas conquistas en materia municipal. En primer lugar, se crearon las áreas metropolitanas; en segundo término, surgieron las asociaciones de pequeños y medianos municipios para brindarse colaboración mutua en materia de prestación de servicios; además, continuando la

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en diversas categorías; y por último, se otorgó a los concejos municipales de las grandes ciudades la potestad de crear juntas administradoras locales, con el objeto de fomentar mayor participación de los vecinos en el gobierno y la administración municipal. (Robledo, 2010, pp. 409 y 410).

Durante la década del ochenta y, en particular, durante la administración de Belisario Betancur, se acentuaron unas presiones comarcanas que produjeron, en materia de descentralización, una importante producción legislativa: la Ley 14 de 1983 que actualizó y comercio. La ley 12 de 1986 que cedió IVA a los municipios en proporción a su esfuerzo

ahora no fue la de la Constitución de la Nueva Granada de 1853, sino la de la Segunda República española de 1931.

De la descentralización administrativa a la autonomía local A diferencia de la descentralización, concepto consolidado en el derecho colombiano, la autonomía territorial es una innovación de la Carta Política de 1991. La descentralización estaba inscrita en el régimen anterior cuyo lema, en materia de organización del Estado, hizo carrera: “centralización política y descentralización administrativa [que] sin duda se tradujo, en el campo territorial, en simple desconcentración administrativa” (Estupiñán, 2012, p. 113). Los departamentos fueron eje de la política centralista de la Regeneración. El presidente Rafael Núñez convirtió los estados soberanos en departamentos y designó directamente sus autoridades. El departamento reprodujo, en pequeño, la estructura del estado/nación y, por eso, con el paso del tiempo, los ciudadanos de la capital del departamento se quejaron del centralismo de Bogotá, mientras que en los municipios se quejaron del centralismo de la capital del departamento. La descentralización funcional o por servicios, que cobró auge con la reforma de 1968, terminó obrando a favor del centralismo. No resulta extraño. La función que cumple es eminentemente técnica. Dicho de otra manera “en la descentralización por servicios el territorio puede ser un elemento importante, pero no esencial. Lo esencial es la institución del servicio público” (Caballero, 1972, p. 10). Es una descentralización que privilegia los criterios técnicos sobre los sonidos de la opinión, es decir, al especialista sobre el ciudadano. En esta forma se desvirtúa uno de los principales objetivos de la descentralización que supone un mayor acercamiento del ciudadano a la toma de las decisiones administrativas.

legitimidad en la organización político-administrativa. Para el ciudadano común, su autoridad administrativa era lejana y ausente. Los reclamos frente a lo que se llamó

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no se hicieron esperar. En semejante escenario cobró nueva dinámica la descentralización territorial que, por acentuar el énfasis en los intereses del respectivo territorio, se acerca más a los ciudadanos. Se recuperó así la idea de que el fortalecimiento de la democracia dependía de la salud de los procesos descentralizadores. La descentralización cobró importancia en los ambientes políticos y en la agenda pública, pero en algunos sectores, incluso en organismos del Estado, había temor frente a desarrollos que pudieran desinstitucionalizar al Estado. Un estudio publicado por la Revista de Planeación y Desarrollo del Departamento Nacional de Planeación (DNP), insiste en relacionar la descentralización y la desconcentración administrativas, para concluir que “se requiere un largo proceso de transformaciones administrativas y políticas y por lo tanto, su implementación solo puede constituir un objetivo a largo plazo”4. Para el estudio mencionado, las etapas que conforman ese proceso son: 1. 2. 3. e implantación del sistema de planeación regional. 4. municipios, las áreas metropolitanas y las asociaciones de municipios. 5. 6. Descentralización de los servicios públicos en los cuales es posible que ello ocurra y desconcentración en aquellos que debe seguir prestando el nivel nacional. 7. Descentralización administrativa. De la simple mirada a la numeración anterior se concluye que para el DNP, la descentralización no es un instrumento para el desarrollo, ni una forma de mejorar la gobernanza, ni siquiera situado en el largo plazo, para el cual se debía preparar al país como cuando se prepara a una entidad para una profunda reingeniería institucional. Detrás de la descentralización entonces, como detrás de la autonomía ahora, los organismos técnicos del país y gran parte de la cúpula del poder público en todas sus ramas, han visto algo así como el fantasma del federalismo decimonónico, con sus más disolventes perversiones. Curiosamente, el estudio del DNP es coetáneo con la llamada “pequeña constituyente”, una asamblea convocada por el presidente Alfonso López Michelsen, en 1975, para reformar la administración de justicia y el régimen territorial. Este mandatario recurrió a dicho mecanismo con el objeto de desbloquear la organización del Estado, en medio de múltiples 4 El estudio fue elaborado por Germán Santana, Gabriel Jiménez, Aurora Pachón y Álvaro Caicedo en la División de Asistencia Técnica Departamental y Municipal del Departamento Nacional de Planeación, aunque se hace énfasis en que su contenido es una contribución al análisis del problema y no una posición oficial al respecto (DNP, 1976).

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constitucional se había vuelto imposible de tramitar por la vía del Congreso. Para los anteriores efectos, el Gobierno integró la Comisión Echandía, cuyas conclusiones, en general, fueron presentadas, debatidas y aprobadas por la Asamblea Constituyente. La Corte Suprema de Justicia, como máximo órgano jurisdiccional y guardián de la integridad de la Constitución, tenía la facultad de estudiar los actos legislativos reformatorios de la Constitución, por vicios de procedimiento en su formación. En el pasado se había declarado inhibida en varias oportunidades para conocer de actos emanados del constituyente. No obstante, en este caso, decidió declararlo inexequible5. Al lado de la reforma a la justicia, naufragó la reforma territorial por decisión de la Corte. Así, el alto tribunal contribuyó a clausurar las vías institucionales para reformar la Carta Política. Aquellos bloqueos fueron los primeros abonos al proceso político que precipitó la convocatoria de la Asamblea Constituyente de 1991. En el año 2002, casi treinta años después de publicado el estudio del DNP, y una década después de aprobada la nueva Carta Política, se produjo otro documento del mismo origen, para evaluar la descentralización municipal. El nuevo estudio reconoce la existencia de un contexto distinto y la necesidad tanto de mejorar en la provisión de infraestructura y servicios locales, como en democratizar la sociedad. Sin embargo, al lado de sus ventajas, señala los peligros de la descentralización y los problemas que, según algunos autores, competencias entre los distintos niveles territoriales. Hoy la descentralización necesita proyectarse en términos de autonomía política, pero ese proceso es demasiado sensible como para seguirlo manejando desde el Ministerio de Hacienda o desde el DNP que, a menudo, parecen más apéndices de entidades como Fedesarrollo que agencias del Estado con la obligación de indagar e interpretar los sonidos de origen comarcano. El propio Ministerio del Interior, cuya sensibilidad descentralista es la más reconocida entre los altos despachos del Estado, carece de la primeros mencionados. Así como la democracia solo se puede manejar con demócratas, el tránsito de la descentralización administrativa a la autonomía política es posible con instituciones y personas que crean en las potencialidades de ese proceso. Colombia es un país descentralizado desde antes de la Constitución de 1991. A partir de esta, la descentralización debe avanzar hacia la autonomía, a través de un proceso de carácter político, que va más allá de la concepción aséptica de la tecnocracia, para la cual son más importantes las cifras en el papel que las personas en el escenario republicano. Es cierto que el texto superior es ambiguo frente a las dimensiones que quiso darle a la autonomía territorial. Pero es claro frente a dos cosas: la decisión de desbordar el marco de 5 Ver Sentencia del 5 de mayo de 1978 de la Corte Suprema de Justicia, aprobada por 14 votos contra 10.

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la descentralización tradicional y la consagración de la autonomía local en términos que desbordan la de otras entidades territoriales y, particularmente, las del departamento. Sin embargo ninguna de las ramas del poder público ha entendido la importancia de esas normas. Por el contrario, pareciera que todas quisieran desvirtuarlas. La Corte Constitucional ha sido claramente progresista en la defensa de los derechos fundamentales. Incluso se ha permitido crear algunos por vía jurisprudencial, en virtud de una lectura holística de la Constitución. Ha sido, en cambio, regresiva en la lectura de la autonomía territorial y conservadora en su defensa como derecho de los entes territoriales. Por supuesto, autonomía no equivale a soberanía ni a independencia, pero es una potestad de la cual gozan los municipios para regir su vida interior, dentro de un Estado que los integra pero que los reconoce como autónomos y les otorga la posibilidad de manejarse en forma asimétrica en términos jurídicos. La relación del principio autonómico consagrado en el artículo 1, con artículos como el 287, el 311 o el 320, entre otros, hace pensar más en las diferencias entre descentralización y autonomía que en sus semejanzas. Y la relación que establece entre unidad política y autonomía territorial obliga a equilibrar los dos conceptos y no a privilegiar el uno sobre el otro. La unidad política supone límites a la autonomía territorial, pero esta también condiciona los alcances de aquella. A pesar de algunos interesantes salvamentos de voto, en esta materia la Corte no navega en un río sino en un estanque. El alto tribunal no ha logrado formular una argumentación que supere en forma cabal unitario se tiende, naturalmente, a preferir aquel sobre este, pero en la del Estado autonómico es al revés. La Corte da vueltas alrededor de ese círculo sin conseguir romperlo […] Como lo anota el jurista Augusto Hernández Becerra, en la jurisprudencia colombiana el principio de la unidad política es duro y el de la autonomía territorial es blando. Si, según se lee en la Sentencia C-004 de 1993, la introducción del concepto de autonomía “implica un cambio sustancial en las relaciones centro/periferia”, tal concepto no puede entenderse cabalmente dentro del marco del Estado unitario, porque en esas condiciones no existe cambio sustancial alguno. El derecho jurisprudencial ha sido más que tímido en el reconocimiento de la autonomía territorial que la Constitución consagra. En las argumentaciones de la Corte se ahogan las potencialidades que la Carta encierra para garantizar el tránsito de la descentralización hacia la autonomía. Por eso, lustros después de adoptada la Constitución y de proferida la sentencia que inaugura su línea jurisprudencial, la naturaleza de las relaciones centro/periferia sigue siendo, más o menos, la misma del régimen anterior […] Dentro de un Estado autonómico se reconoce la existencia de asimetrías internas que no es posible armonizar, a menos que se acepte que el concepto de autonomía pueda funcionar dentro de un círculo distinto en relación con el unidad política, sin que necesariamente operen con signos contrarios. (Trujillo, 2007, p. 83).

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estudiar aquí, trajo sobre el ámbito territorial problemas de naturaleza múltiple. Desde el punto de vista jurídico, tales problemas se inscribieron entre los vectores de la legalidad y la legitimidad. En Colombia hay exceso de la primera y defecto de la segunda. Las ramas del poder público recetan desde la capital y, por lo mismo, no resuelven las problemáticas La ausencia de ellas en la mitad del territorio nacional hizo crisis después de que, durante años enteros, se convivió con la idea de que “somos más territorio que estado”. Al proceso posconstituyente de 1991 le faltó pedagogía y a sus desarrollos ulteriores les sobró politiquería. La conexión entre la Carta Política y la vida diaria de los colombianos terminó siendo precaria y, en los últimos años, el país está resultando embalsamado en leyes, las cuales no necesariamente sirven para resolver problemas pero sí para suplantar formalismo. Ocurrió en el pasado, cuando la violencia agobiaba a los colombianos, pero las formas maquillaban la tragedia. Como lo escribió el maestro Echandía (1969), mientras nos matábamos en las guerras civiles […] o nos ejercitábamos en la aplicación de la aritmética moral […] nuestro pueblo languidecía pobre de esperanzas sobre un hacinamiento de leyes y jurisprudencias que le aseguraban que era una asociación de ciudadanos libre para determinarse, con derecho a vivir libremente, a pensar libremente, a hablar y escribir libremente. (Echandía, 1969, p. 41).

Algo de eso ha ocurrido ahora y es notorio en materia de autonomía local. El sentido autonómico de la Constitución se ahoga en leyes y jurisprudencias que, supuestamente, son descentralizadoras pero conspiran contra la autonomía territorial o, solo, no hacen nada por ella, contrariando el mandato superior. La primera norma importante que desarrolló el tema local fue la Ley 136 de 1994. Aunque tímida en algunas cosas, fue consecuente con el espíritu y el texto de una Constitución municipalista. La idea de relegitimación institucional propia de la Carta de 1991 pasaba por el propósito de avanzar hacia la municipalización del país. Por eso la ley mencionada señaló unos requisitos que facilitaban la creación de nuevos municipios. salarios mínimos el nivel de sus ingresos ordinarios. En el año 2000, la Ley 617 elevó el mínimo de población a 14.000 habitantes y a 5000 salarios mínimos el nivel de sus ingresos. Por último, la Ley 1551 de 2012 agravó aún más los requisitos al señalar la cifra de 12.000 salarios mínimos de ingresos ordinarios y el límite mínimo de población en 25.000 habitantes. Esta cifra es aún mayor que la vigente en el régimen anterior, cuando no existía la autonomía local, ni el municipio era la entidad fundamental del Estado. El Decreto 1333 de 1986 exigía una población no inferior a 20.000 habitantes.

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En el mismo sentido funcionaron las decisiones de la Ley 715 de 2001 en relación con la Ley 60 de 1993 y las reformas de carácter tributario aprobadas desde la expedición de la Carta Política de 1991 hasta hoy6. Al reformarse los artículos 356 y 357 constitucionales se produjo un recorte del valor global de las transferencias y se resintió “el derecho que tienen las entidades territoriales a participar en los ingresos corrientes de la nación, mediante fórmulas […] que obligan al Gobierno y al Congreso por encima de cualquier consideración de tipo político o coyuntural” (Castro, 2001, p. 51). Resultan evidentes las razones para que el tema del tránsito de la descentralización a la autonomía se haya descaecido, y el interés en debatirlo seriamente haya desaparecido de la agenda política e incluso de la académica. Aun así, los remedios para los males de la democracia se encuentran en la misma democracia. Si bien es necesario aceptar que el proceso de descentralización aumentó los riesgos y las vulnerabilidades para una mayor captura de ciertos sectores del aparato estatal y los espacios para ejercer la corrupción en la contratación administrativa y la prestación de servicios, sería un error histórico concentrar mayor poder de (Wills, 2013, p. 53).

Según este estudio, se deben crear formas de gobernanza efectiva sobre el territorio a partir de la acción de abajo hacia arriba, que permita la vinculación y participación verdadera de la comunidad. Ese ha sido el deseo frustrado de quienes suscriben el principio autonómico de la Constitución, así como el propósito de quienes insisten en el debate del tema y en la Ahora que las conversaciones de La Habana son eje de un proceso de paz que compromete territorio. No es fácil por la dispersión de criterios y la falta de sintonía entre la dirigencia política y la sociedad civil. La Constitución abrió la puerta hacia unas formas de organización institucional basadas en la relación democracia/territorio, a partir de las cuales se supera el divorcio entre legalidad y legitimidad. Por esa puerta nadie ha ingresado en los últimos cuatro lustros. Pero está ahí y, de seguro, habrá que hacer uso de ella, si se piensa en una

La autonomía local y la asimetría institucional como una respuesta El derecho constitucional colombiano, para diseñar el régimen territorial adoptado en 1991, se nutrió no solo de algunos elementos de su propia historia, sino de otros tomados 6 Según cálculos realizados a partir de cifras del DNP, de cada cien pesos de impuestos recaudados en Colombia, el 83% ingresa al presupuesto nacional, el 5% al presupuesto departamental y el 12% a los presupuestos municipales. Semejante distribución contradice las recomendaciones de estudiosos, e incluso de las entidades multilaterales, para quienes una descentralización tanto en el ingreso como en el gasto que fortalezca la autonomía territorial, contribuye a un mayor crecimiento económico.

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fundamentalmente del derecho español. Además del principio de la autonomía local, cuya raíz se hunde en los registros coloniales del cabildo abierto, también recogió el principio de la asimetría institucional. Al combinarlos se articula desde el punto de vista jurídico la plurinacionalidad o la pluriculturalidad, y desde el punto de vista político la tensión entre unidad política y autonomía territorial. Si se limita al ámbito administrativo, la asimetría se aproxima a la descentralización por estatuto personal, pero si lo desborda se relaciona con el pluralismo jurídico. territoriales está dividido de forma diferente, de manera que algunas cuestiones que se deciden a nivel central para los ciudadanos de una mayoría, se deciden a nivel regional para los ciudadanos de la minoría. La alteración de la división entre el poder central y el poder territorial responde así a las variaciones en la percepción de la identidad poderes distinta de las mayorías radica en su percepción de que ello tiene un valor; y su preferencia es resultado, precisamente, de su autonomía como comunidad política. En suma, la asimetría constitucional no equivale a la autonomía porque requiere normas singulares dirigidas a crear un “estatuto especial” para ciertas entidades políticas dentro de un Estado compuesto. (Fossas, 1999, pp. 287 y 288).

El siglo XVIII pregonó la razón como eje insustituible del pensamiento y, en medio de entendió que las expresiones políticas de una sociedad solo tendrían en común con las de otra, algunos aspectos que, a su vez, coincidirían apenas de forma parcial con los de una tercera, de modo que los individuos y la sociedad vivirían en medio de una pluralidad de arquetipos Estado con derecho. El derecho es estatal y, en esa medida, el Estado es el derecho. Sus normas, de carácter general y abstracto, son aplicables a todos los ciudadanos por igual. En otras palabras, la modernidad compatibilizó el pluralismo político con el monismo jurídico. Bobbio fue uno de los primeros juristas en aproximarse críticamente a esa concepción estatista del derecho. En un conocido texto recuerda que la edad media conoció el pluralismo: “por encima de lo que hoy son los estados nacionales había ordenamientos jurídicos universales como la Iglesia y el Imperio, y había ordenamientos particulares por debajo de la sociedad nacional como los feudos, las corporaciones y los municipios” (Bobbio, 1987, p. 9). El siglo XXI parecería estar reivindicando aquella característica medieval, al asumir conciencia plena de la pluralidad social. La cuestión reside en establecer si está bien que el Estado moderno promueva el pluralismo en la política, pero desapruebe el pluralismo en el derecho. En principio, el pluralismo jurídico supone la coexistencia del derecho estatal con formas jurídicas no estatales, que van desde el derecho vigente entre algunas comunidades indígenas, hasta el que aplican sectores marginales o ghettos en grandes centros urbanos duales y excluyentes. Pero también habría otra forma de pluralismo en el derecho: la que surge del reconocimiento que hace el derecho estatal de ciertas formas jurídicas de

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origen social. El artículo 330 de la Constitución colombiana es el mejor ejemplo de ello. En él se combinan los principios de autonomía y asimetría para dar cabida y vigencia al pluralismo jurídico, desde el propio texto superior. El tema de la asimetría no es exclusivo de España. En Bélgica ha servido para que habla neerlandés, frente a una comunidad valona que habla francés, sin contar

han surgido propuestas con la idea de adoptar una disposición constitucional que reconozca expresamente el carácter distinto o diferencial de aquella provincia, con una consecuencia trascendental pero lógica: que la Constitución se interpreta de un modo compatible con ese reconocimiento. (Trujillo, 2007, p. 96).

Pero además funciona en sociedades tan diversas como la china y la boliviana. Según lo anota Jaime Castro (2001), los chinos han consolidado su unidad territorial “al amparo de una fórmula bastante original: un país dos sistemas” (p. 39). Por su parte, Bolivia diseñó su Constitución para un Estado plurinacional, detrás del cual subyacen también los principios de autonomía territorial y asimetría institucional. El punto es que estos dos principios integran la Constitución colombiana desde su aprobación en 1991. Están recogidos en sus artículos 302, 320 y 330. En el primero de los tres, autonomía y asimetría son en esencia administrativas. En los dos últimos son de naturaleza política. El artículo 302 versa: la ley podrá establecer para uno o varios departamentos diversas capacidades ellos por la Constitución, en atención a la necesidad de mejorar la administración o la prestación de los servicios públicos de acuerdo con su población recursos económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas. En desarrollo de lo anterior, la ley podrá delegar a uno o varios departamentos, atribuciones propias de los organismos o entidades públicas nacionales. El texto transcrito reconoce las diferencias entre los distintos departamentos colombianos y autoriza a la ley para establecer entre ellos formas asimétricas para el manejo de su atribuciones de organismos nacionales. La norma carece de todo alcance político. Es No es muy clara la posibilidad de establecer aquellas “diversas capacidades y competencias” pero, en todo caso, autoriza a la ley para desarrollar el principio de la asimetría institucional aunque con alcances administrativos. En el ámbito local, avanza hasta más mucho más allá el artículo 320: “la ley podrá establecer categorías de municipios señalar distinto régimen para su organización, gobierno y

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administración”7. Esta norma combina el principio de la autonomía local con el de la asimetría institucional. Al incluir el término “gobierno”, cuya connotación es claramente política, introduce una profunda innovación constitucional en la Carta del 91. Con ella deja atrás el viejo principio de la uniformidad jurídica, hijo de la identidad tradicional entre Estado y derecho. Por virtud de esa pretendida igualdad, que tiene aún fuerte arraigo en nuestras instituciones, todas las ciudades colombianas, desde la capital de la República hasta la más modesta, remota y pequeña aldea, se administran con base en el mismo régimen…La verdad es que en Colombia siempre se ha legislado para los municipios pensando únicamente en las grandes ciudades y no en los centenares de municipios rurales, que son el municipio característico de nuestro medio […] Podría pensarse, por ejemplo, en que los municipios pequeños no eligieran sino contrataran alcalde (o) que este formara parte del concejo municipal y lo presidiera […]. (Lleras, Arenas, Charry y Hernández, 1992, p. 534). Los centros urbanos del país no llegan a cincuenta, pero han impuesto sus tipos normativos No tiene sentido gobernar con el mismo régimen político municipios tan distintos como Uribia o Planadas, y Tumaco o Pamplona, para citar solo un par de ejemplos. El artículo 320 consultó esa tozuda realidad y estableció una formulación consecuente con ella, que debía ser desarrollada por la ley. Nunca lo hizo. Por el contrario, la ley orgánica de ordenamiento territorial, o LOOT, (Ley regímenes de gobierno municipal, cuando en realidad son dos cosas distintas. Es curioso, pero en los últimos años se ha producido una especie de eclosión de normas legales sobre el tema territorial, cuando debió hacerse lo contrario: esperar a los desarrollos de las conversaciones de La Habana. Ellos marcarán direcciones, aclararán propósitos políticos y objetivos institucionales. Por lo mismo arrojarán luces frente a las posiciones que el Gobierno y la misma sociedad civil deban asumir frente al complejo tema de la organización un problema de poder territorial. –o se complejiza, según como se mire– con el estudio de las situaciones que giran en torno a las entidades territoriales indígenas (ETI) y a las zonas de reserva campesina (ZRC). Ambas son parte de una institucionalidad inconclusa, como lo es casi toda la institucionalidad colombiana que, en materia de organización territorial, aprobó el constituyente del 91. No son solo los territorios indígenas y las zonas de reserva campesina. Regiones y provincias tampoco han tenido los desarrollos que quiso la Constitución. Hay gente que ni aprende ni olvida. Parecería que quienes insisten en la tesis de las 7 Despojándolo de la parte correspondiente a la categorización, que ya se encuentra desarrollada, el artículo debería leerse así: “la ley podrá señalar distinto régimen de gobierno para los municipios colombianos”. (Resaltado del autor).

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Guerra Fría ni con el descubrimiento de la pluralidad social. Es posible que, en los años 1960, Álvaro Gómez Hurtado tuviera razón en reclamar la intervención del Gobierno frente a las que llamó repúblicas independientes de Marquetalia, Sumapaz y Ariari. Por entonces, los colombianos vivían en un país centralista, piramidal, jerarquizado. Ahora viven en un país que, constitucionalmente, reconoce las autonomías territoriales y autoriza las asimetrías institucionales, de manera que no puede hacerse aquella referencia sin, por lo menos, introducirle matices. Tampoco olvidaron sus lecciones de sectarismo, ni un país divido entre buenos y malos, y no una sociedad plural con intereses múltiples, incluso opuestos pero legítimos, en cuyo seno necesitamos caber todos. En la base de la combinación de los principios de autonomía local y asimetría institucional subyacen grandes potencialidades de transformación política por la vía jurídica. En ningún momento el derecho colombiano estuvo tan preparado, como ahora, para ofrecer fórmulas capaces de acometer una reingeniería en la organización territorial del municipio, sin necesidad de reformar la Constitución. Me asaltan dudas sobre la posibilidad de de autonomía y asimetría permite pensar un nuevo municipio para la paz, a través de Gobernar es un problema de imaginación. El horizonte de las zonas de reserva campesina podría estar dentro de una imaginativa propuesta de municipios rurales. Esta opción no exige reforma constitucional y permite llevar hasta el último rincón del territorio colombiano las instituciones locales. Un municipio rural puede existir con cualquier número de habitantes, sin cabecera municipal y sin concejo. Lo importante es la participación de sus habitantes en el gobierno local y en el control político. El Estado central debe respetar el reducto intocable de la autonomía local, pero esta queda limitada por la Constitución y por la ley. Dicho cambio debe entenderse dentro de la unidad política, pero más allá del concepto de descentralización administrativa. Los poderes centrales deben asistir el proceso y contribuir tanto con recursos como con de paz y democracia. En 1991 faltó una pedagogía de la Constitución capaz de aclimatar la democracia como una cultura. Las normas no tienen poderes mágicos pero, con orientación pedagógica, se inscriben más allá de los códigos, es decir, en la cultura de los ciudadanos

en su inciso segundo, autoriza a la ley, para crear una especie de policía local o guardia

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si se quiere, pero dependiente de la autoridad municipal que, como se sabe, es autoridad cuerpo civil de naturaleza local, sin perjuicio del cuerpo nacional que presta servicio en los grandes centros urbanos y forma parte de la organización internacional establecida para combatir la delincuencia global. Hace algunos meses, el Gobierno nacional quiso promover un debate en torno a la idea de crear un Ministerio de Seguridad para manejar las fuerzas de policía. Es preferible otra fórmula: crear un Ministerio de Gobierno que tenga a su cargo las relaciones del ejecutivo con el Congreso, con los sectores vitales de la sociedad, con el mismo desarrollo del Interior para que se ocupe de la descentralización, del manejo de la policía, de las políticas de derechos humanos, de la defensa de las minorías, de la construcción nacional de una cultura democrática a partir de la democracia local.

Conclusiones El constituyente de 1991 propició el nacimiento de un nuevo país, expresión esperanzadora que acuñaron los colombianos después de la aprobación de la Carta Política. Más pronto que tarde, aquella esperanza naufragó entre pragmatismos políticos, indiferencias ciudadanas y carencias dirigentes. Faltó liderazgo social, voluntad política y creatividad jurídica para estimular el tránsito de la descentralización a la autonomía y desatar las potencialidades de la participación ciudadana y de la democracia local. Por fortuna, aún estrategia de transformación institucional. En torno a ella pueden construirse consensos armado y la aclimatación de la convivencia social. ciertas reformas por la vía del Congreso, convocó la llamada pequeña constituyente para reformar el régimen territorial y la administración de justicia. Es curioso: los dos temas siguen formando parte de las grandes preocupaciones ciudadanas y, casi cuarenta años después, permanecen sin resolverse. En aquel momento, el Congreso aprobó la ley de convocatoria y la Constituyente aprobó las reformas, pero la Corte Suprema de Justicia decidió declararlas inexequibles. Visto de otra manera es explicable que, si la entidad territorial coincide con la resulte imposible esperar la aprobación de una reforma territorial en el Congreso. Así mismo, mientras la estructura del poder público privilegie los intereses del poder judicial frente a los del poder ciudadano, las propias cortes serán los principales agentes del statu quo. En síntesis, parece que los partidos, sobre todo en la cúpula, se apropiaron de la política; y los jueces, sobre todo en la cúpula, se apropiaron del derecho.

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Además de la tradicional descentralización administrativa, vigente desde el régimen anterior, el constituyente del 91 consagró el principio de la autonomía de las entidades territoriales. Esta fue una de sus principales innovaciones, al lado de otro novísimo principio: asimetría institucional. Son principios del Estado autonómico, vigente en el derecho comparado desde su establecimiento en la Segunda República española, pero con registros precedentes en el derecho colombiano, desde el siglo XIX. Como está dicho, la Constitución de la Nueva Granada de 1853 es el antecedente más claro de una forma autonómica de Estado. el Estado autonómico no es más que un Estado unitario con autonomía de sus entidades territoriales. Esa es en esencia la redacción contenida en el artículo 1 de la Constitución colombiana. En otras palabras, consagra un tránsito de la descentralización a la autonomía, cuyos desarrollos corresponden a las leyes. Por desgracia sus desarrollos han sido restrictivos y, a menudo, declarados exequibles por la Corte Constitucional. Los avances constitucionales más importantes, en materia territorial, se están quedando escritos. Artículos como el 287, 302, 311, 320, 330, entre otros, combinan los principios de autonomía territorial y asimetría institucional en términos que permiten mirar hacia una nueva organización del territorio y hacia formas de administrar y gobernar entidades territoriales diversas, con distinto régimen de gobierno. Es la aproximación del derecho colombiano a una forma de pluralismo jurídico consentida por la propia Constitución. Su desarrollo legislativo tiene como destinatario el ámbito local. Tanto la autonomía como la asimetría pueden combinarse en términos que garanticen resultados transformadores en el municipio colombiano. No son las decisiones de cúpula, en los poderes centrales, sino las dinámicas vivas del organismo local, las responsables de la legitimidad y de la gobernanza. Una reforma del régimen territorial se inicia en la construcción democrática de los poderes locales. Autonomía local y asimetría institucional, en conjunto, permiten el autogobierno del municipio y la diversidad local de sus regímenes políticos. Esa es la base para construir un nuevo municipio, capaz de tramitar de manera civilizada las diferencias de sus habitantes y de aclimatar los intereses –diversos e incluso contradictorios pero, en todo caso, legítimos– que van apareciendo en medio del manejo de un proceso de paz. Los poderes centrales tendrán que asistir continuamente el proceso con liderazgo, orientación y recursos. Pero necesitará el empoderamiento local, estimulado por una participación ciudadana consciente de que su actuación local debe ser pensada en la democracia local pero con visión de construir instituciones territoriales aptas para garantizar gobernanza nacional. Los desarrollos legales de artículos como el 320 de la Constitución pueden garantizar unos primeros resultados exitosos para ir aclimatando la paz, pero también para avanzar después hacia una organización democrática del territorio: de abajo hacia arriba. Si hay continuidad en esta política serán más fáciles las reformas ulteriores. En dos o tres lustros habría un nuevo país.

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¿Hay relaciones intergubernamentales en Colombia?1 Carlos Moreno Ospina RESUMEN El artículo aborda la discusión sobre el cuidado que es necesario tener cuando se acude al concepto de relaciones intergubernamentales para el análisis de la descentralización en Colombia. El diseño y la evolución del proceso descentralizador contienen señales y tendencias contradictorias en relación con la autonomía que deben tener las entidades territoriales para ejercer gobierno de manera efectiva, esto es, para imprimir en alguna medida una dirección política e ideológica a sus respectivas sociedades. Por un lado, es evidente una fuerte tendencia al control absoluto del gasto de las entidades territoriales a partir del diseño del sistema de transferencias desde el nivel nacional hacia departamentos y municipios. Pero, por otro, también existe para ellos la aspectos no reglados por las transferencias. Entre estas dos tendencias se debate el desarrollo de la descentralización y de las relaciones intergubernamentales en Colombia. Palabras Claves:

Descentralización, Relaciones intergubernamentales, autonomía territorial, Colombia

¿Are there intergovernmental relations in Colombia? ABSTRACT This article engages the discussion about the precautions that must be taken when using the concept of intergovernmental relations in the analysis of decentralization in Colombia. The regarding the autonomy that local authorities should enjoy in order to exercise an effective government. That is, to shape the ideological and political outlook of their societies. On the one hand, the design of a top-down transfer system from the national level to the departments and municipalities reveals a strong tendency to control the expenditures of local authorities. But, on the other hand, local authorities have the possibility of governing local affairs in all the aspects that are not regulated by the transfer system. These two trends shape decentralization and intergovernmental relations in Colombia. Keywords:

Decentralization, intergovernmental relations, autonomy of local authorities, Colombia. Gobierno y Administración Pública del Instituto Universitario Ortega y Gasset-Universidad Complutense de Madrid.

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Introducción “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de las entidades territoriales… “, así inicia la Constitución Política de Colombia en su primer artículo. Con su expedición, en 1991, se elevó a rango constitucional el proceso de descentralización que se había iniciado un lustro antes. La descentralización colombiana, con la elección popular de alcaldes y gobernadores, con la asignación de funciones y competencias a municipios y departamentos, y con la disposición de un esquema de transferencias automáticas desde el nivel nacional hacia las entidades territoriales, determina un cambio fundamental en el funcionamiento del Estado colombiano. Con la descentralización, los mandatarios territoriales ya no son nombrados por sus superiores inmediatos en la escala jerárquica del poder ejecutivo. Los municipios y departamentos dejaron de ser meros agentes del nivel nacional en la acción estatal. Las transferencias de recursos a municipios y departamentos ahora no son discrecionales a la voluntad del nivel nacional, al menos no las que se derivan de manera directa del proceso de descentralización. Se inició un proceso de reanimación de la vida política local y de nuevo protagonismo de los municipios y departamentos en el ejercicio de funciones públicas, se empezó a hablar de gobiernos municipales y departamentales, y de relaciones intergubernamentales. características que asumen las relaciones intergubernamentales en Colombia como Estado unitario y descentralizado. Por cuanto no es su objetivo central, no se discute en este texto la real o aparente contradicción de estos dos atributos, pero sí se asume como presupuesto que, con anterioridad al inicio del proceso de descentralización, en Colombia no existían ni se mencionaban las relaciones intergubernamentales. Y esto es apenas lógico. Los niveles subnacionales eran simples agentes facilitadores de la acción que el Estado realizaba desde el nivel nacional en todo el territorio del país. Las relaciones que se establecían entre todos los niveles de la administración pública, de manera retrospectiva, podrían denominarse relaciones intragubernamentales. El inicio del proceso de descentralización, entonces, marca el hito temporal de la discusión sobre relaciones intergubernamentales. El análisis de estas para el caso colombiano

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requiere, no obstante, abordar cuestiones conceptuales básicas como la pregunta originaria del tema: ¿Existen relaciones intergubernamentales en los estados unitarios? Además, a ella subyace otra aún más fundamental: ¿Existen y es válido hablar de gobiernos subnacionales (municipales y departamentales) en un Estado unitario como Colombia? En general, en la teoría política occidental el concepto de gobierno ha sido abordado como parte del análisis de los estados nacionales. En esta conceptualización, aunque no sea explícito, los estados unitarios son considerados, cada uno, como un todo monolítico. Y en esa medida sería absurdo hablar de gobiernos subnacionales; el gobierno es uno solo. Por ende, tampoco sería adecuado hablar de relaciones intergubernamentales. relaciones entre un nivel central y los demás niveles en los estados federales. Aunque no cada uno de los estados miembros de una federación posee las características y condiciones para ser considerado como gobierno. En particular, y sobre todo, por su capacidad de aquellas de orden constitucional y legal. intergubernamentales se empezó a utilizar en las discusiones sobre las interacciones entre el nivel nacional y los niveles subnacionales en estados unitarios, con unas consecuencias que pueden ser de enorme gravedad sobre todo en casos de análisis comparado entre países. Desde el concepto de gobierno hasta ahora se ha hecho referencia a que no existen las relaciones intergubernamentales en un Estado unitario, por cuanto el gobierno es único. Evidentemente esta es la respuesta coherente y racional. Esta respuesta, sin embargo, no da opciones para explicar las relaciones entre los niveles subnacionales y el nivel nacional en estados unitarios como el colombiano, en los que, como consecuencia del proceso de descentralización y de autonomía que tienen las entidades de precisión teórica y conceptual está vigente. Si hay gobiernos locales, ¿cómo se puede En los apartados subsiguientes se abordan en alguna medida estos cuestionamientos a partir del análisis del proceso de descentralización colombiano, país donde dicho proceso contiene rasgos contradictorios en relación con la conceptualización y conformación de un nuevo tipo de gobierno subnacional.

Un primer aspecto: El concepto de gobierno Un primer problema analítico de las relaciones intergubernamentales en su relación con la que en la Constitución Política se da entre gobierno y la rama ejecutiva del poder público,

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en los desarrollos politológicos pueden encontrarse, por lo menos, dos acepciones más de gobierno. Una como el aparato que realiza actividades tendientes a garantizar la oferta de bienes y servicios públicos a una ciudadanía, otra como la dirección política e ideológica de una sociedad. En el primer caso, se trata del conjunto de organizaciones que conforman el aparato público conjunto de organizaciones del Estado, con lo cual el gobierno resulta siendo semejante a la administración pública. Este es, entre otras cosas, el enfoque que permite el surgimiento del concepto de gobernabilidad, entendida como la capacidad del Estado para satisfacer las demandas sociales (Trilateral Commision, 1976). En él se considera al Estado y al gobierno como simples aparatos de respuesta a las demandas de una sociedad autónoma y soberana. No obstante, debe tenerse en cuenta que, si se es consecuente con este enfoque, la capacidad del “gobierno” y de la administración pública con sus organizaciones está restringida. Solo o competencias que les asignan las normas en el momento de su creación. Además, dichas funciones y competencias son ejercidas en el marco de una orientación y dirección de tipo más integral o general, de una orientación de tipo político y no meramente administrativo. En la segunda acepción, que es la que más interesa para esta discusión, se trata de la cohesión y de la conducción de una sociedad, bajo unas reglas de juego determinadas, hacia (Medellín, 1998). Es el ejercicio real y efectivo de un proyecto político triunfante, una vez ha puesto a consideración de la sociedad unos propósitos y una visión de futuro particulares, y ha ganado su respaldo para iniciar acciones conjuntas tendientes a lograrlos1. gobiernos subnacionales, porque la dirección política de la sociedad la realiza el Estado a nivel nacional y en ella concurren tanto la rama ejecutiva como la legislativa, e incluso la judicial. La conducción política por parte del partido o corriente política triunfante en una contienda electoral no sólo se traduce en el acceso a la dirección del aparato estatal y de sus organizaciones, sino también a la posibilidad y a la capacidad de promover de la manera más efectiva ante y en el legislativo las nuevas normas que posibiliten conducir a la sociedad en su conjunto hacia los objetivos por los cuales mostró su inclinación en las contiendas político-partidistas. En el caso de un Estado unitario, como el colombiano, lo único que está descentralizado es el ejecutivo, que muchas veces se llama gobierno, asociando una vez más gobierno con ejecutivo. Otra cosa sucede en el caso de los estados federales, donde existe la posibilidad de tener diversas direcciones ideológicas y políticas de la sociedad, por fuera del marco constitucional general y básico que corresponde a la federación o confederación. Es el caso 1 Desde aquí bien puede entenderse el “novedoso” concepto de gobernanza en la que el gobierno actúa en conjunto y en armonía con la sociedad (o con el sector privado, o con la sociedad civil) para avanzar hacia la realización de las propuestas triunfantes en una confrontación política (Cerrillo i Martínez, 2005; Aguilar, 2006).

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de Estados Unidos, con su Constitución federal mínima y con el gran juego que allí tienen los propias y acordes con tales procesos, sin coerción o restricción normativa alguna, puesto que tal situación se da en los marcos de la Constitución propia de cada estado de la federación. Es más, dado que en Colombia no existe rama legislativa ni en los departamentos ni en los municipios, tampoco es posible que en ellos una dirección política determinada se traduzca en un conjunto de leyes diferente al del Estado nacional. En estas condiciones no es preciso, en términos conceptuales, hablar de gobierno departamental o de gobierno municipal. El marco general de dirección política -de son de aplicación indistinta para todos los habitantes del país y para todas las entidades subnacionales, en el marco de una Constitución también nacional. Ahora bien, si no hay gobiernos departamentales ni municipales, no podría hablarse de relaciones entre ellos, ni con el Gobierno nacional. Este es el problema fundamental que genera utilizar el término de relaciones intergubernamentales en Colombia.

Segundo aspecto: La descentralización centralista de Colombia Una característica fundamental del proceso de descentralización colombiano es que se da en una situación en la cual, en general, aún hoy, después de 25 años de haber iniciado, los departamentos y municipios son muy débiles en recaudo tributario, en generación de función legislativa a las entidades territoriales y, en consecuencia, les niega la capacidad de crear impuestos, la que queda restringida exclusivamente al poder legislativo, que es del de impuestos cedidos por la Nación. Por otra parte, es consecuencia de un siglo de centralismo que se expresó, entre otras cosas, en la concentración en el nivel nacional del recaudo tributario y del gasto público. Departamentos y municipios eran entidades dependientes de los recursos que les asignaban desde el nivel nacional del Estado (Castro, 1984). Dicha situación, por demás, era congruente con el postulado de centralización política y descentralización administrativa de la Constitución de 1886. Las entidades subnacionales eran aparatos públicos que debían prohijar la prestación de los servicios del Estado en los términos y condiciones establecidos por el nivel nacional. En la práctica tal postulado fue cayendo de manera paulatina en el olvido y si no todas, la gran mayoría de las actividades estatales relacionadas con prestación de bienes y servicios a los ciudadanos terminaron siendo adoptadas por el nivel nacional de la administración pública, el cual asumió tal responsabilidad mediante la desconcentración de sus acciones en sus agencias departamentales (mas no de los departamentos). Entre otros, tales fueron los casos de los sectores de transporte con los Distritos o Zonas de Carreteras, de salud con las Direcciones Seccionales de Salud, o educación con los

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Fondos Educativos Regionales. En dicha tendencia los departamentos y municipios quedaron con muy poca o ninguna capacidad de adaptar la prestación de los mismos a las condiciones propias de sus respectivas jurisdicciones. Únicamente quedaron con funciones administrativas secundarias como la expedición de licencias y permisos de funcionamiento o como la recaudación de los tributos cedidos por el nivel nacional. La descentralización administrativa hacia entidades subnacionales quedó convertida en la desconcentración de las organizaciones del nivel nacional2. Tal situación cambió de manera notoria con el inicio del proceso de descentralización a mediados de la década de los ochentas cuando se dispuso que los municipios asumieran la responsabilidad de un conjunto importante de servicios públicos, al menos en lo que se refería a la construcción de infraestructura y dotación de los mismos. En cierta medida, lo propio hizo la Constitución de 1991 en relación con los departamentos al asignarles funciones de planeación y de administración en la prestación de algunos servicios. Además, la Carta Política otorgó a las entidades territoriales autonomía para ejercer las competencias que les corresponden y para participar en las rentas nacionales y administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Con estas disposiciones se suponía que departamentos y municipios ahora sí podrían tomar decisiones propias, según los intereses de sus comunidades, en la prestación de los servicios estatales a su cargo. Ello, sin embargo no ha sido así. Primero, por la vaguedad del desarrollo normativo de la Constitución en la delimitación de las funciones y las competencias a asumir por parte del nivel nacional y de cada una de las entidades territoriales en las diversas áreas o sectores de la administración pública3. Segundo, porque la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la mayoría de los casos ha privilegiado en sus Sentencias el principio unitario del Estado frente al de autonomía de las entidades territoriales4 (Duque, 2009). En estas circunstancias, las entidades territoriales colombianas han podido avanzar muy poco en la concreción y en el fortalecimiento de su autonomía y en la prestación de los servicios a sus pobladores según sus propias necesidades y características territoriales. Aunque es evidente la asignación de responsabilidades y competencias a su cargo, la a atender a sus ciudadanos han sido adoptados a través de disposiciones del nivel nacional, cuando no por leyes de la República.

2 Para establecer la distinción jurídica entre desconcentración y descentralización administrativa, ver el interesante análisis realizado por Pedro Hernández (1999). como son los de educación, salud y agua potable, ni fue solucionada con la reciente expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011), que por mandato constitucional debería haber decidido sobre el tema. 4 Aunque en la Sentencia C-517/92 la Corte Constitucional reconoce, de manera no muy precisa por cierto, que existe un núcleo mínimo de autonomía de las entidades territoriales, el cual no podría ser irrespetado por el legislador, en las demandas de constitucionalidad de las leyes ha sobrepuesto los argumentos de unidad nacional a los de autonomía de las entidades territoriales. (Sentencias C-004/93, C-216/94, C-837/2001, C-427/2002).

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se determinó el sistema de transferencias automático mediante el cual se hace efectiva la participación de las entidades territoriales en las rentas nacionales, al menos en su las entidades territoriales de destinar dichos recursos a la prestación de aquellos servicios drástica la autonomía de gasto de departamentos y municipios5, aunque se incrementó en sus ingresos presupuestales. grado que mantiene abierta una gran puerta para la intromisión de este en las decisiones de inversión de departamentos y municipios a partir del esquema de trasferencias establecido en Colombia, en el cual la mayor proporción de las transferencias destinadas a las entidades territoriales son condicionadas en grado sumo. El gasto a realizar con ellas está claramente establecido hacia determinados sectores o áreas de atención: educación, salud, agua potable y saneamiento básico. El nivel nacional, mediante legislación expedida por el Congreso a partir de las propuestas formuladas por los ministerios, y a través de decretos y resoluciones elaborados por estos mismos, dispone casi hasta el detalle la obligación de utilizar las transferencias en los sectores mencionados, así como las normas técnicas y los procedimientos y actividades a realizar por parte de los municipios y departamentos en su gestión de los servicios. De esta 5 Por lo demás, dicha situación no ha cambiado con las dos reformas que han tenido estos dos artículos, en 2001 y 2007.

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manera se establece una relación jerárquica en la cual las entidades territoriales operan casi como agentes del nivel nacional6, en particular de los ministerios de Educación, Salud y Ambiente (Moreno, 1998). Por lo demás, este tipo de relación en la que el nivel nacional impone su jerarquía para decidir de acción pública es la que se tiene en cuenta de manera recurrente en los informes y análisis de la descentralización colombiana, a tal punto que subsume el proceso en su conjunto. En general, se puede señalar que la mayoría de los análisis y estudios sobre la descentralización tienen como foco de atención casi exclusivo lo que sucede con la distribución y el uso de las transferencias, que es precisamente el terreno en el cual se establecen este tipo de relaciones jerárquicas y formales (DNP, 2002). No obstante, una percepción apresurada y poco cuidadosa de la descentralización colombiana lleva a considerar que dicho proceso es bastante pobre en términos de generación de capacidades efectivas de gobierno en departamentos y municipios, y que ha incidido muy poco en sacar a las autoridades subnacionales de su estado de postración ante el nivel nacional, y de carencia absoluta de capacidad decisoria en relación con algunos de los asuntos públicos de sus respectivas jurisdicciones (DNP, 2002).

Tercer aspecto: la descentralización descentralista Por otro lado, a pesar de lo anterior y dadas otras características que también asume el proceso de descentralización que ha experimentado el país, no es del todo valedero considerar que las entidades territoriales -departamentos y municipios- o sus gobernantes son simples agentes del ejecutivo nacional. De hecho, no lo son. Son electos por voto directo de los ciudadanos, y su elección se realiza teniendo en cuenta un programa de gobierno que deben ejecutar con la formulación y puesta en marcha de un plan de desarrollo que oriente la gestión pública durante su mandato (Santana, 1989 y 1991). La elección popular de los alcaldes y gobernadores colombianos deben presentar programas de gobierno que permitan al elector discernir cuáles objetivos se proponen alcanzar los diferentes aspirantes durante sus mandatos para que, a partir de voto (Gaitán y Moreno, 1992). El programa de gobierno constituye el compromiso que el candidato electo asume con sus ciudadanos, cuyo incumplimiento podría derivar en la revocatoria de su mandato. En teoría, y de acuerdo con la normatividad establecida, se puede presuponer una gran autonomía de entidades territoriales, esto es, para trazar una dirección política y administrativa, para territoriales puedan asumir de manera efectiva sus propias competencias.

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gobernar. Por lo demás, para el desempeño de sus funciones no están sujetos a autoridad jerárquica alguna, siempre y cuando sus actuaciones se desarrollen en el marco de la Constitución y de las leyes. Estos aspectos son la expresión de la descentralización política iniciada con la reforma constitucional de 1986, que estableció la elección popular de alcaldes, y profundizada en 1991 cuando la nueva Carta promulgó la elección de gobernadores y la autonomía como principio de la organización estatal y como atributo de las entidades territoriales colombianas (Robledo, 2010). Esta es la verdadera y profunda transformación que experimenta el Estado colombiano con los procesos de descentralización y de otorgamiento de autonomía a sus entidades territoriales. Con ellos aparece realmente en la institucionalidad la posibilidad de expresar la diversidad social, regional y política existente en el país, de reivindicar las capacidades locales y de aprovecharlas para el mejoramiento de la calidad de vida de los colombianos en su conjunto. Esta formidable posibilidad para los alcaldes y gobernadores colombianos de actuar efectivamente como gobernantes de sus municipios o departamentos se ve, no obstante, opacada de manera severa por dos circunstancias principales. La primera es que la actividad más notoria de las administraciones subnacionales es aquella ligada a los sectores que reciben cuantiosos recursos a través de las transferencias del nivel nacional. Estas, al constituirse en la partida más grande de los ingresos de los municipios y de los departamentos, determinan también la mayor parte de sus gastos (Maldonado y Moreno, 1995). Así, la condicionalidad de las transferencias recibidas conduce a que el gasto público municipal y departamental esté por los ciudadanos. La segunda circunstancia, en cierta medida derivada de la anterior, es que los ciudadanos y los mandatarios, obnubilados por la moda de la gestión por resultados, se preocupan casi exclusivamente por las acciones de gobierno con efectos inmediatos y de corto plazo, como los incrementos en la cobertura educativa y de la seguridad social en salud7. Casi de manera imperceptible se dejan de lado o en el olvido otros propósitos de gobierno como la convivencia, la solidaridad y la equidad, aspectos estos fundamentales en los procesos de creación y fortalecimiento del tejido social y de profundización de ciudadanía, procesos básicos para el ejercicio de conducción política. entidades territoriales. Las magras fuentes tributarias que han sido cedidas a las entidades territoriales, sumadas a una mínima proporción de las transferencias de libre inversión echar a andar acciones que se derivan de sus programas de gobierno en todos los sectores diferentes a los favorecidos por la condicionalidad de las transferencias. Estos recursos, ción-DNP.

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que en promedio escasamente alcanzan a representar cerca de 30% del presupuesto total alcaldes y gobernadores tienen para dirigir a la administración pública y a la sociedad hacia el cumplimiento de sus propósitos programáticos, hacia el horizonte político que plasmaron en su programa de gobierno. En consecuencia, las entidades territoriales y sus gobernantes terminan actuando principalmente como agentes del nivel nacional, como alumnos aplicados de este en la ejecución juiciosa de las transferencias. Incluso, en ese contexto, pueden aparecer la cúspide de los atributos de los funcionarios en la nueva ola de la gestión pública. Pero en esa disputa por reconocimiento, alcaldes y gobernadores abandonan en gran políticos (Smith, 1985). Desafortunadamente la labor gerencial que deben cumplir los mandatarios ha dejado en estado latente la necesaria movilización de esfuerzos políticos y sociales para reclamar y defender la autonomía que en el ordenamiento jurídico existente se reconoce a las entidades territoriales colombianas y que no se reduce al simple traspaso de funciones. Gracias al principio de autonomía, las entidades territoriales podrán ejercer reales poderes de dirección política y administrativa, tal como en algunos casos ha sido reconocido incluso por la jurisprudencia de la Corte Constitucional8. En ese sentido expresa que la autonomía, no es exclusiva del aparato público dado que está “ligada a la soberanía popular y a la democracia participativa, pues se requiere una participación permanente que permita que la decisión ciudadana se exprese sobre cuáles son las necesidades a satisfacer y la forma de hacerlo. El poder de dirección del que gozan las entidades territoriales se convierte así en piedra angular del desarrollo de la autonomía. A través de este poder, la comunidad puede elegir una opción distinta a la del poder central, ya que la satisfacción de intereses propios requiere la posibilidad de que existan en cada localidad opciones políticas diferentes, sin que con ello se atente contra el principio de unidad, pues cada entidad territorial hace parte de un todo que reconoce la diversidad (Sentencia C-636/96)”.

En realidad este componente, que aquí se denomina la descentralización descentralista ha tenido muy poca atención por parte de los mandatarios y locales y de la ciudadanía. Sin embargo, representa una gran oportunidad de iniciar, bajo la dirección política de verdaderos gobiernos municipales y departamentales, procesos de construcción colectiva de proyectos de futuro que refuercen identidades y solidaridades entre los ciudadanos. La construcción y consolidación de una cultura ciudadana en departamentos más nítida de un proyecto de futuro compartido, son elementos indispensables para el logro de entidades territoriales fuertes y responsables del progreso de sus habitantes 8 Ver las sentencias C-535/96, C-540/2001, C-1029/2002.

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¿Hay relaciones intergubernamentales en Colombia?

(Borja, 1989). Y para ello las entidades territoriales colombianas, es cierto, requieren que convoquen y organicen a los actores locales para conjugar esfuerzos hacia los propósitos comunes. Para avanzar en el propósito de conformar unas entidades territoriales con identidades propias y con los propósitos de contribuir en la construcción de la unidad nacional desde la diferencia y la diversidad, los departamentos y municipios colombianos requieren de la conjunción de gerencia pública y dirigencia política en sus gobernadores y alcaldes. Necesitan que estos asuman de manera cabal su verdadero rol de gobernantes. A partir de allí se deben establecer nuevos sistemas de relaciones entre los gobiernos territoriales y entre estos y el nivel nacional. Unas relaciones intergubernamentales establecidas sobre la base del respeto mutuo, de la colaboración y cooperación, unas relaciones intergubernamentales horizontales (Arandia, 2007), sin desmedro de las relaciones jerárquicas que, necesariamente, deben seguir existiendo entre los diferentes niveles de un Estado unitario.

Recapitulación Durante sus 25 años de existencia, el desenvolvimiento de la descentralización en Colombia ha mostrado una fuerte y evidente tendencia a establecer unas relaciones en las que el nivel nacional impone las condiciones, las reglas de juego y las políticas a los niveles departamental y municipal en aspectos clave de la acción pública como educación, salud, agua potable y saneamiento básico. Este tipo de relación se establece a partir de las disposiciones adoptadas unas relaciones verticales y formales. Pero también la descentralización colombiana tiene abiertas las puertas para que los mandatarios municipales y departamentales, actuando de manera decidida y persistente en la gran variedad de áreas y asuntos públicos no contemplados por el sistema de transferencias, puedan iniciar ejercicios de verdadera construcción de gobiernos subnacionales, propósito que requiere más de procesos políticos y sociales propios de los municipios y departamentos que de cambios de reglas de juego expresados en leyes. La consolidación de gobiernos subnacionales es la base indispensable para echar a andar unas relaciones intergubernamentales horizontales en las que, desde el respeto mutuo, las entidades territoriales entre sí, y en su relación con el nivel nacional, puedan potenciar de manera armónica y coordinada las acciones estatales. La tarea de análisis de los gobiernos territoriales sigue estando al orden del día tanto para la comunidad académica colombiana como para los estudiosos de los estados unitarios. Es una caracterización que debe considerar las diversas relaciones entre nivel nacional y niveles subnacionales. El punto de partida que se propone es asumir que con la descentralización se presenta un juego contradictorio donde aparentemente hay una autonomía grande de las

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propuestas de los mandatarios subnacionales frente a una legislación que los constriñe a determinadas utilizaciones de gasto. En el caso colombiano la descentralización se da en el marco de un Estado unitario, en el cual los tres niveles deben entender que comparten, en conjunto, la responsabilidad de ejercer las funciones propias del Estado. No importa cuál nivel lo hace de manera directa, lo que siempre se debe tener en cuenta es que entre los tres tendrían que concurrir de manera compartido entre los tres niveles y no un escenario de lucha de cada nivel del Estado contra los demás. unidad nacional que se reconoce aún no consolidada, y no como un proceso de dispersión hacia independencias absolutas de municipios y departamentos. En un Estado unitario debe entenderse la descentralización como un proceso que debería fortalecer la unidad nacional al mismo tiempo que garantiza niveles importantes de autonomía relativa a las entidades territoriales. para las discusiones sobre gobiernos subnacionales o territoriales a nivel general. La teoría política desarrolla el tema del gobierno para los análisis de estados nacionales, no para niveles subnacionales de un Estado unitario. Se puede, con el debido cuidado, aplicar estos esquemas de la teoría política para el análisis de los estados federales y de cada uno de sus sino únicamente en el sentido de gobierno como aparato organizativo o aparato del ejecutivo y no en el sentido general como conducción política de una sociedad, de propuestas de futuro, esta conceptualización debe estar relativizada a los marcos de autonomía restringida con que cuentan las entidades subnacionales de los estados unitarios.

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Los límites de la descentralización territorial en Colombia Alberto Maldonado Copello RESUMEN El propósito de este artículo es examinar si el proceso de descentralización territorial en Colombia ha obtenido los resultados que ofrecieron explícitamente sus promotores. El diseño de la descentralización territorial en Colombia ha respondido en gran medida a los criterios establecidos en la literatura, y consiste en un modelo que genera algunas condiciones básicas para que los gobiernos territoriales puedan alcanzar resultados en reducción de la pobreza por necesidades, mediante la oferta de servicios sociales y de infraestructura, pero enfrenta serias limitaciones para incidir en la estructura productiva y la reducción de la pobreza por ingresos. Sin embargo, la descentralización no es sinónimo de democracia; por el contrario, en un contexto de enormes desigualdades económicas y de predominio de grupos poderosos legales e ilegales, los resultados a alcanzar en cuanto a la democracia local son muy precarios. En el caso colombiano, estos resultados le darían la razón a los autores que han señalado que los alcances de la descentralización son limitados. Palabras Claves:

Descentralización, democracia local, Colombia

The Limits of Decentralization in Colombia ABSTRACT The purpose of this article is examining if the process of decentralization in Colombia has achieved the outcome explicitly offered by its promoters. To a large extent, the design of territorial decentralization in Colombia has followed the criteria established in the literature. It’s a model that generates some basic conditions for territorial governments to achieve results in poverty reduction by addressing the populations’ basic needs through the provision of social services and infrastructure. But it faces serious constraints when it comes to shaping the region´s productive structure and reducing income poverty. However, decentralization is not a synonymous of democracy. On the contrary, the democratizing effects of decentralization are undermined by a context of deep economic inequalities and dominance of powerful legal and illegal groups. In Colombia, these results would support the arguments of authors that consider that the reach of decentralization is limited. Keywords:

Decentralization, local democracy, Colombia 75

Los límites de la descentralización territorial en Colombia

Introducción Tienen plena razón las regiones, las provincias, cuando condenan el centralismo, sus métodos y sus instituciones. Tienen plena razón cuando denuncian una organización que concentra en la capital la administración de la república. Pero no tienen razón absolutamente cuando, engañadas por un miraje, creen que la descentralización bastaría para resolver sus problemas esenciales. El gamonalismo dentro de la república central y unitaria es el aliado y el agente de la capital en las regiones y en las provincias. De todos los defectos, de todos los vicios del régimen central, el gamonalismo es solidario y responsable. Por ende, si la descentralización no sirve sino para colocar, directamente, bajo el dominio de los gamonales, la administración regional y el régimen local, la sustitución de un sistema por otro no aporta ni promete el remedio de ningún mal profundo. (Mariátegui, 1982, p. 203).

En la década del ochenta, el Estado colombiano puso en marcha una política de descentralización territorial que buscaba fortalecer a los gobiernos municipales y departamentales para que resolvieran un conjunto de problemas: la pobreza, la democracia restringida y el precario desarrollo local. Algunos autores (Smith, 1985, pp. 185-200) habían documentado previamente la experiencia de la descentralización en países en desarrollo y concluido que esta estrategia estaba muy lejos de cumplir con los propósitos que se le pero también, y quizá principalmente, a límites estructurales. Sin embargo, a pesar de estos antecedentes, el país se embarcó en una reforma del nivel territorial del Estado motivada por las grandes promesas que ofrecía para resolver los problemas existentes.

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El diseño de la descentralización territorial en Colombia se ha aproximado bastante a los criterios técnicos establecidos en la literatura y consiste en un modelo que genera algunas condiciones básicas para que los gobiernos territoriales puedan alcanzar resultados en reducción de la pobreza mediante la oferta de servicios sociales y de infraestructura, pero enfrenta serias limitaciones para incidir en la estructura productiva y la reducción de la pobreza por ingresos. Adicionalmente, en un contexto de enormes desigualdades económicas y de predominio de grupos poderosos legales e ilegales, son muy precarios los resultados a alcanzar en cuanto a la democracia local1. En este artículo se examinan, en primer lugar, algunos enfoques a favor de la descentralización y los planteamientos críticos sobre sus límites, posteriormente el diseño del proceso de la descentralización en Colombia y, por último, se presenta una aproximación a sus resultados.

Expectativas Las políticas de descentralización territorial se ponen en marcha con el propósito de obtener mejores resultados en el diseño e implementación de la política pública, sean estos más o con respecto al potencial de la descentralización territorial: Los enfoques que ven enormes ventajas en la descentralización por su su aporte a la profundización de la democracia (Dunleavy y O`Leary, 1987; Borja, 1988, 1989), y por el papel que estimula en los gobiernos locales de promoción de desarrollo económico (Vásquez, 2006)2. Los enfoques que ven en la descentralización un medio para reducir el tamaño del Estado, para estimular un mayor control sobre la gestión y el desempeño de los políticos y administradores públicos, y como un instrumento para descargar al gobierno central de responsabilidades (Dunleavy y O`Leary, 1987). Los enfoques que, aunque comparten el potencial de la descentralización para lograr algunos de los objetivos anteriores, consideran que el diseño e implementación de las reformas es fundamental y que no se pueden lograr resultados automáticos (Prud`homme, 1995) sin considerar adecuadamente los contextos en los cuales se implanta. Las posiciones que sostienen que la descentralización tiene un potencial muy limitado, no solamente por factores de diseño e implementación, sino por restricciones estructurales derivadas del sistema económico y político (De Mattos, 1990). conceptual que cumple un papel importante en los gobiernos locales, con énfasis tanto en 1 Este artículo se basa en la tesis doctoral de Maldonado (2012). 2 Con relación a la experiencia Latinoamericana desde 1985, Daughters (2007, p. 244) señala: “se formó así un amplio tribuye a mejorar los canales de participación ciudadana y la rendición de cuentas, y b) que la descentralización permite una

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Los límites de la descentralización territorial en Colombia

óptica, siempre es necesario un grado de descentralización territorial en la medida en que locales. Al tiempo, desde una mirada con énfasis en lo económico, se considera que la de los bienes a producir. Igualmente, en este grupo se encuentran los planteamientos de la disciplina de la administración, privada y pública, que señala la necesidad de descentralizar como un medio para mejorar el desempeño de las organizaciones. Desde una perspectiva política, la descentralización es vista por el pluralismo, como un medio para combatir la concentración del poder y como instrumento para la educación política y democrática de los habitantes. Desde la perspectiva de los movimientos sociales y los enfoques de democratización, la centralización se ha considerado una expropiación política de los sectores populares. En consecuencia, la descentralización se concibe como un Para los promotores del enfoque del desarrollo económico, la descentralización se aborda como un instrumento para llevar a cabo estrategias de desarrollo y de reducción de las desigualdades regionales, especialmente en países con amplia población rural y dispersa. Al mismo tiempo se concibe la descentralización como un medio para promover la integración nacional y estimular la consolidación de instituciones democráticas. Desde la perspectiva de la nueva derecha, la descentralización se enmarca en enfoques neoliberales que promueven la reducción del tamaño del Estado y, en particular, de sus funciones distributivas y de bienestar, a favor de un Estado más controlado y sujeto a restricciones. Se considera que la descentralización contribuye a establecer un vínculo más directo entre la provisión de servicios públicos y su costo, con lo cual los ciudadanos estarán más interesados en controlar el crecimiento exagerado del sector público y en Con variaciones, estos enfoques coinciden en la promoción y defensa de procesos de descentralización territorial, los cuales deberían generar un conjunto de resultados positivos. Son tantas las ventajas de la descentralización que resulta fácil verla como una reforma positiva como prácticos. Sin embargo, la descentralización territorial no genera automáticamente los resultados previstos. La ilusión con las enormes ventajas que puede traer la reforma hace olvidar en muchos casos las condiciones y requisitos para que efectivamente se materialice y los riesgos y peligros que enfrenta. Prud`homme (1995) ha señalado que los supuestos sobre los problemas de incapacidad técnica, corrupción y clientelismo. Sin embargo, este autor tampoco se opone a la descentralización; su posición consiste en señalar

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Por último, se encuentran las posiciones asociadas con perspectivas marxistas, que plantean que en una sociedad capitalista la descentralización tiene un potencial limitado: puede alcanzar algunos mejoramientos en cuanto al acceso de la población a servicios sociales y públicos, pero no realizar transformaciones importantes en la participación y el desarrollo económico local. El potencial de la descentralización está condicionado por los límites de la sociedad dentro de la cual se pone en marcha. En una sociedad capitalista subdesarrollada, la descentralización territorial puede apuntar a alcanzar los siguientes resultados: a) profundización de algunos aspectos del proceso político, como una apertura a la participación política de movimientos alternativos o críticos del régimen y el acceso al poder territorial de dirigentes de dichos movimientos; b) la redistribución del ingreso hacia regiones atrasadas y hacia la población pobre mediante el acceso a bienes y servicios sociales y públicos; y c) una mayor gobernabilidad del Estado y, por tanto, de su legitimidad. Estos resultados sin embargo no son automáticos, dependen en gran medida del diseño y del compromiso político, y se ven amenazados por diversos factores. Entre los principales factores que pueden obstaculizar el logro de estos resultados se encuentran: a) el predominio económico, social y político de determinadas clases y grupos sociales que controlan los procesos políticos locales. Este es uno de los puntos en los cuales hay bastantes advertencias en la literatura: la descentralización no es un sinónimo de democracia. Por el contrario, puede ocurrir en la práctica que la descentralización refuerce el control de oligarquías o élites locales3; b) asociado con el punto anterior, el se apropian de los recursos y por consiguiente reducen el impacto distributivo de las políticas de descentralización; y c) la limitada capacidad del Estado para regular las actividades económicas y promover el crecimiento del empleo e ingreso en sus territorios. Con relación a la intervención del Estado en la promoción del desarrollo local, el mejoramiento que la descentralización territorial enfrenta límites de sistema (Evers, 1989, p. 66) y límites de acción. Los límites de sistema consisten en las barreras estructurales que no es posible producción existente en los territorios del país. De este modo, la descentralización se limitaría a la provisión de bienes y servicios públicos locales que el capital privado no produciría, así como la redistribución de recursos hacia la población más pobre, principalmente mediante subsidios en especie o en dinero. 3 “Es también relevante recordar que los llamados a las ‘descentralización’, y la expresión de sentimientos antidescentralizadores, han emanado a veces de grupos de poder en la periferia que buscaban reforzar su dominación en regiones particulares. Mariátegui (1952), en el Perú de 1920, simpatizaba con la oposición de las provincias al centralismo, pero argumentaba que en la medida en que los terratenientes tradicionales de la Sierra retuvieran el poder en los niveles local y regional, la descentralización no podría resolver los urgentes problemas sociales y económicos de esas zonas; fue en ese contexto que (1988, p. 217), al escribir que la devolución del poder puede ayudar a aumentar la dominación de aquellos que, a causa de la ‘es concebible, incluso probable en muchos países, que el poder en el nivel local sea más concentrado, más elitista y aplicado con mayor violencia contra los pobres que en el centro’. Como consecuencia, por tanto, ‘una mayor descentralización no necesariamente implica una mayor democracia ni un poder para el pueblo. Depende de las circunstancias bajo las cuales ocurre la descentralización” (Slater (1989, pp. 523-524).

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Los límites de la descentralización territorial en Colombia

La gestión de estos bienes y servicios enfrenta límites de acción que son diversos: a) las medidas tomadas en el campo del derecho y del dinero no llegan al plano de la desigualdad material4; b) la capacidad interventora del Estado siempre está limitada por la disponibilidad de recursos que debe tomar del proceso productivo, lo cual se expresa 5 ; c) por la restricción informativa, los problemas se oportuna y adecuadamente las situaciones que debe abordar; d) dado que las crisis que exigen la intervención del Estado son contradictorias, con frecuencia se resuelve un problema a costa de crear otro; e) la fuerza de la clase trabajadora puede constituir un organizativas y estorbos políticos6. Todos estos factores restringen la capacidad del Estado de responder adecuadamente a las funciones que le exige el sistema y consisten por tanto en restricciones a la gobernabilidad. La revisión de la literatura parecería indicar que quienes han sostenido que la descentralización es una reforma que tiene un potencial reducido de cambio y múltiples obstáculos para el aprovechamiento de dicho potencial, tendrían razón7. Por una parte, es las costumbres políticas tradicionales y en particular la institución informal del clientelismo. Esto ya había sido advertido por Mariátegui (1982) en la década del veinte, al señalar que la descentralización podía conducir a un reforzamiento del poder de los gamonales, tema en el cual han insistido recientemente otros autores. La descentralización como reforma políticoadministrativa no cambia los fundamentos sociales y económicos ni las estructuras políticas de la descentralización se ve seriamente restringido por el predominio de enfoques de gestión y de gobierno donde priman los intereses particulares sobre el bien común. De otra parte, resultaba también iluso pensar que la descentralización podría impulsar el desarrollo económico local, considerando la precariedad de instrumentos a disposición de los gobiernos municipales y departamentales, pero también la lógica de los procesos de acumulación que dependen fundamentalmente de la búsqueda de inversiones rentables por parte de capitalistas. Sin embargo, algunos ejemplos de mejoramiento en la provisión de los bienes y servicios públicos, ciertos casos de gestión democrática y de promoción de la participación y de las organizaciones ciudadanas, el acceso de partidos de izquierda o de movimientos obreros a los gobiernos locales, y las experiencias tímidas y precarias de estimular algunas actividades 4 “La injerencia de la actividad estatal en el proceso de la producción y reproducción capitalista no puede traspasar el límite de la propiedad privada y tiene que contentarse con ser indirecta, siempre imprecisa e impredecible en sus resultados individuales” (Evers, 1989, p. 67). recursos que además escasean cuando más falta hacen: cualquier crisis del proceso de acumulación privada aumenta las 1989, p. 67). 6 “Además de estos límites de acción, y ya en un nivel empírico, en todo el camino desde la percepción de un problema hasta redundan en una pérdida adicional de capacidad regulativa” (Evers, 1989, p. 68). 7 Ver, por ejemplo, Rondinelli (1981) y Smith (1985).

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económicas, parecerían estar sugiriendo que dentro de los límites estructurales es posible obtener algunos mejoramientos en las condiciones de vida de la población más pobre. Así como es preferible el régimen democrático a una dictadura, a pesar de todas sus imperfecciones, sería también preferible un régimen con instituciones descentralizadas a un régimen centralizado.

Diseño La descentralización territorial en Colombia se puso en marcha a mediados de la década del ochenta, se reforzó con la reforma constitucional de 1991 y ha sido objeto de ajustes desde ese momento, algunos en el sentido contrario al disminuir grados de autonomía territorial y recentralizar otros aspectos, pero conservando unas líneas básicas en cuanto a sus objetivos y diseño. Los promotores de la descentralización territorial coincidieron con la mayoría de los argumentos generales a su favor, señalados en la parte anterior, tanto desde la perspectiva política, como económica y administrativa. En un contexto histórico muy particular, local, especialmente en gran parte de los municipios pequeños o atrasados, de los precarios resultados obtenidos por esquemas centralistas, de crecientes protestas ciudadanas por las estimulaban la acción de los grupos guerrilleros, se consideró que un avance e incremento en el grado de descentralización territorial podría ser útil para consecución de diversos variados objetivos explícitos, los cuales sintetizamos en la tabla 1. Para alcanzar estos objetivos, se han tomado medidas en las dimensiones política, de alcaldes, los cuales fueron elegidos por primera vez por voto ciudadano en 1988 y la Constitución de 1991 introdujo la elección popular de los gobernadores. Complementariamente se crearon instrumentos de democracia directa como la revocatoria del mandato, el referendo y la consulta popular, así como un conjunto amplio de espacios y procedimientos de participación ciudadana en la gestión de las entidades territoriales. Se asignó a las entidades territoriales, pero especialmente a los municipios, la función de promover la participación de los ciudadanos y de adelantar una gestión pública democrática. En materia administrativa se determinó una distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, asignando a estas últimas funciones de carácter local principalmente en educación, salud, acueducto y alcantarillado, cultura, recreación y deporte, e infraestructura vial urbana y veredal. En materia de promoción del desarrollo y fomento del empleo se asignaron tareas marginales y poco precisas, pero no se asignaron recursos. Actualmente la distribución de competencias se encuentra en la Ley 715 de 2001.

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Los límites de la descentralización territorial en Colombia

Tabla 1. Objetivos de la descentralización en Colombia I. Profundizar la democracia local A. Consolidar la democracia representativa Aumentar la participación electoral. Estimular la aparición de nuevas alternativas políticas. Propiciar que las nuevas alternativas políticas tengan acceso a los gobiernos territoriales. Ampliar los mecanismos de participación política. Establecer mecanismos de sanción o premio electoral. B. Consolidar la democracia participativa en la gestión pública local Estimular la participación ciudadana en diferentes fases de la gestión pública. Descentralizar la administración interna de los municipios. C. Aumentar la capacidad de gobierno públicos y sociales. Ofrecer una mayor capacidad de gestión de las entidades territoriales. II. Mejorar la cobertura y calidad de los servicios para reducir la pobreza Educación, salud, agua potable y saneamiento básico, cultura, recreación y deporte, infraestructura vial. III. Mejorar en mayor proporción la situación de municipios pequeños y atrasados en cuanto a coberturas y calidad de los servicios - redistribución territorial -Disminuir las desigualdades territoriales en cuanto a coberturas y calidad de los servicios. IV. Mejorar en mayor proporción la situación de la población más pobre en cuanto a acceso a servicios sociales y públicos - redistribución personal Disminuir la pobreza extrema y la desigualdad. Fuente: Elaboración propia.

Complementariamente se reorganizó la estructura administrativa departamental y municipal, los procesos administrativos básicos, como la planeación, el presupuesto, la estructura administrativa, el recurso humano, la contratación y el control.

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Tabla 2. Elementos del diseño de la descentralización territorial en Colombia Dimensión

Características básicas

Divisiones territoriales

Colombia tiene 1102 municipios (5 de ellos son distritos) y 32 departamentos. En la Constitución de 1991 se abrió la posibilidad de crear regiones y provincias como entidades territoriales, pero esto no ha ocurrido. Los alcaldes se eligen desde 1986. Los gobernadores se eligen desde 1992. Los municipios pueden dividir sus territorios en comunas y corregimientos y crear juntas administradoras locales cuyos miembros son electos por voto ciudadano. Se pueden realizar consultas populares, referendos y revocatorias de mandatos. Existe un conjunto amplio de espacios de participación como consejos territoriales de planeación, comités de salud, juntas de educación, comités de control social de los servicios públicos domiciliarios, consejos de cultura. Las competencias principales de las entidades territoriales son educación básica y media, salud, acueductos y alcantarillados, cultura, recreación y deporte e infraestructura vial. La ley distribuye las competencias con bastante precisión en educación, salud, acueducto y alcantarillado y vías; en los demás sectores no es tan clara la distribución. Los procesos administrativos son reglamentados por leyes nacionales.

Política

Administrativa

Fiscal

funcionamiento. Los municipios tienen tributos propios como el impuesto predial, el impuesto de industria y comercio, y la sobretasa a la gasolina. Los departamentos dependen principalmente de los impuestos a la cerveza, los licores y los cigarrillos y el tabaco. La nación concentra el 83% de los recursos tributarios. Existe un Sistema General de Participaciones (SGP) que representa cerca del 40% de los ingresos corrientes, cuyos recursos se Tres sectores, educación, salud y acueductos y alcantarillados, reciben el 89% del total de dicho sistema. Adicionalmente, las entidades territoriales cuentan con recursos

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Los límites de la descentralización territorial en Colombia

Las entidades territoriales básicas en Colombia son los municipios, los distritos (que son unos municipios especiales que por su tamaño ejecutan también funciones departamentales), los departamentos, que son el nivel intermedio de gobierno y las entidades territoriales indígenas, que de acuerdo con el artículo 329 de la Constitución deberán ser conformadas según lo dispuesto en la ley orgánica de ordenamiento territorial, lo cual hasta el momento no se ha hecho. Aunque en la reforma constitucional de 1991 se abrió la posibilidad de crear regiones (como agrupaciones de departamentos) y de conformar provincias (como

de las competencias. Por una parte se organizaron los tributos propios de las entidades territoriales para estimular su crecimiento y por la otra se incrementaron los recursos de transferencia del presupuesto nacional, los cuales llegaron a representar en algún momento 50% del total de los ingresos corrientes de la Nación. Por mandato constitucional, cerca del 89% de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) se deben destinar a los sectores de educación, salud y agua potable, lo que insatisfechas. Adicionalmente, las entidades territoriales cuentan con recursos provenientes de las regalías por explotación de recursos naturales, fuente que ha venido aumentando en forma importante y que se organiza actualmente en el Sistema General de Regalías (SGR). Por la vía de los ingresos, el modelo es muy centralizado, dado que la Nación recauda 83% del total de los impuestos, pero por la vía del gasto las entidades territoriales ejecutan cerca de 70% de la inversión de las administraciones centrales. En la tabla 3 puede verse la distribución de la inversión entre niveles de gobierno y los sectores en los cuales se concentran los recursos de departamentos y municipios. Durante el proceso de descentralización, no obstante, se han dado cambios orientados a reducir los grados de autonomía de las entidades territoriales, que desde el comienzo fue limitada. Ya en 1993 la Ley 60 estableció porcentajes sectoriales de asignación de recursos, medida que fue demandada por ser considerada inconstitucional, pero la transferencias a las entidades territoriales, que hasta ese momento era un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación, por un sistema de crecimiento real anual. Con este cambio, la Nación disminuyó en términos relativos los recursos de las entidades territoriales. Sin embargo, a pesar de estos cambios dirigidos a reducir el grado de autonomía territorial, el esquema de la descentralización en Colombia tiene características que han venido creando un marco favorable para el desempeño de los gobiernos locales y harían prever la obtención de resultados positivos en algunas áreas. Estas características son: a) enfoque integral general, b) gradualidad, c) precisión de la distribución de e) profundización de dimensiones del sistema democrático, y (f) fortalecimiento de la capacidad local.

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Tabla 3. Colombia: distribución de la inversión pública por niveles de gobierno, 2010 (en millones de pesos corrientes) Sector A.1 Educación

Gobierno nacional 2

Departamentos 1

Municipios 1

Total

963.089

7.273.093

9.246.502 17.482.684

1.622.347

3.333.380

9.076.629 14.032.356

A.3 Agua potable y saneamiento básico

310.096

1.012.085

3.526.858

4.849.039

A.4 Deporte y recreación

126.144

235.330

640.829

1.002.304

A.5 Cultura

101.642

108.386

514.404

724.432

1.650.240

144.906

437.992

2.233.139

684.333

194.774

686.788

1.565.895

1.112.646

129.969

176.743

1.419.358

3.932.539

1.610.576

3.652.724

9.195.839

A.10 Ambiental

121.124

116.107

586.664

823.895

A.11 Centros de reclusión

139.257

1.086

19.070

159.412

A.12 Prevención y atención de desastres

11.561

124.042

341.535

477.139

A.13 Promoción del desarrollo

2.300.119

251.442

386.314

2.937.874

A.14 Atención a grupos vulnerables - Promoción social

6.236.039

292.365

1.225.895

7.754.299

A.15 Equipamiento

-

128.299

773.470

901.769

A.16 Desarrollo comunitario

-

43.394

163.401

206.795

419.182

368.558

1.496.323

2.284.063

2.417.489

96.579

698.591

3.212.659

22.265

98.625

78.673

199.564

22.170.112

15.562.996

33.729.407

71.462.515

A.2 Salud

A.6 Servicios públicos diferentes a acue., alcant., y aseo A.7 Vivienda A.8

Agropecuario

A.9 Transporte

A.17 Fortalecimiento institucional A.18 Justicia y Seguridad A.19 Gastos compensaciones Total inversión

1 Fuente: DDT-SICEP 2010 (Inversión-Compromisos). 2 Ejecución PGN 2010 -Compromisos DNP-MHCP.

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Los límites de la descentralización territorial en Colombia

Enfoque integral general El diseño de la descentralización territorial colombiana ha sido integral8 porque combinó 9 . En particular, la reforma ordenó un incremento muy importante de transferencias automáticas a los gobiernos territoriales que garantiza que los municipios y departamentos cuenten con una fuente segura de recursos para el cumplimiento de sus funciones. Así mismo, las transferencias han estado acompañadas de medidas destinadas a incrementar los recursos propios y a posibilitar el acceso al crédito. la elección de los alcaldes y gobernadores ha creado un marco de condiciones básicas para la gestión de los gobiernos territoriales. Parecería entonces que la receta utilizada en el caso colombiano se aproxima al requisito de sincronización de los elementos, el cual sirve para impulsar y consolidar la descentralización (Dillinger, 1994; Bird, Litvack y Ahmad, 1998). Gradualidad La descentralización colombiana se ha desarrollado mediante la expedición y ejecución de numerosas normas (desde la Constitución, pasando por leyes especiales y ordinarias, Constitución de 1991 y desde este año hasta la fecha. En la primera etapa el énfasis se colocó principalmente en los gobiernos locales y especialmente en los más pequeños. El objetivo primordial era crear capacidad en dichos municipios para la provisión de servicios sociales y de infraestructura básica en un contexto de mayor apertura política y participación de la ciudadanía. En la segunda etapa, desde 1991, la Constitución consolida políticamente10 el proceso, ordena la elección popular de los gobernadores y toma medidas para precisar el papel de los departamentos, especialmente en la provisión de los servicios de educación y de gobierno y por condicionar los recursos hacia los sectores prioritarios para la Nación. La primera etapa del proceso sentó las bases para su dinámica en la medida en que combinó acciones en las distintas áreas y, principalmente, alimentó con recursos el nuevo marco 8 En el sentido de global o total (http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=integral), dado que se abordaron todas las dimensiones de la descentralización territorial. 9 “La reforma municipal que se está ejecutando en el país tiene una gran característica: trata de manera simultánea y paralela son todavía incompletas, pero tienen la ventaja de que asumen el problema globalmente, en su integralidad. La circunstancia que se trata de un proceso irreversible, porque nadie puede cambiar su orientación y destino; y también de un proceso dinámico porque cada día conseguirá nuevas decisiones a su favor, hasta lograr el régimen de autonomía regional y local que el país requiere” (Castro, 1981, p. 62). “La fuerza del proceso en curso radica en su coherencia e integralidad: de manera simulTambién radica, en su gradualidad y progresividad, pues se va cumpliendo por etapas, a medida que sus destinatarios van haciendo suyos e incorporando los principios y las fórmulas que lo animan” (Castro, 1998, p. 59). 10 “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general” (art. 1, Constitución Política de 1991).

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importante, las transferencias a los gobiernos locales, las normas han dispuesto que su aumento sea gradual tanto en la primera etapa de 1986 a 1991 como en la segunda, a partir de 1991. La gradualidad permite que los distintos niveles se preparen para el cumplimiento de sus funciones y realicen los ajustes pertinentes11.

Precisión de la distribución de competencias en sectores prioritarios de funciones entre niveles de gobierno. En la primera etapa del proceso se asignó a los el mantenimiento en los sectores de educación básica y media y salud, responsabilidad completa por la provisión de agua potable y alcantarillado, la función de prestar la asistencia técnica agropecuaria a pequeños productores y varias funciones regulatorias en los sectores de transporte, vivienda y desarrollo urbano. De forma complementaria, se ordenó el desmonte de las entidades nacionales que cumplían estas funciones. En la segunda etapa del proceso se amplían las funciones locales, permitiendo que los recursos de transferencia docente y médico y a la administración general de los servicios. La Ley 60 de 1993, en principio, y la Ley 715 de 2001, vigente, distribuyen detalladamente las responsabilidades entre niveles de gobierno en los sectores de educación y salud, y establece la distribución de competencias en servicios públicos, sobre todo en acueducto, alcantarillado y aseo, y diversas normas precisan algunos aspectos en otros sectores. Hasta la reforma descentralizadora de la década del ochenta, la legislación colombiana no establecía una lista detallada de distribución de funciones entre niveles de gobierno. Formalmente cada entidad podía realizar acciones casi en cualquier campo de la actividad pública, siendo el único límite la disponibilidad de recursos. De hecho los municipios y departamentos con mayores ingresos prestaban un gran número de servicios locales, ya fuera directamente o por medio de empresas o entidades descentralizadas. Los municipios pequeños y más atrasados se veían limitados al cumplimiento de muy precarias funciones, en especial en actividades como alumbrado público, recolección y disposición de basuras, administración de mataderos, plazas de mercado y cementerios, y mantenimiento de vías. Con las reformas se empezó a determinar qué funciones correspondían a cada nivel.

Así como la descentralización territorial ha sido integral al actuar simultáneamente en 11 “Igualmente la Ley 60 de 1993 determinó periodos de adaptación institucional para que las entidades territoriales y Institucional previsto en la ley aplica un criterio de gradualidad, recogiendo la experiencia de anteriores iniciativas de descentralización, en particular de la Ley 12 de 1986, en la que como se comentó, se trasladaron funciones a los municipios, sin establecer plazos para su adecuación institucional” (Fainboim, Acosta y Cadena, 1994, p. 94).

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Los límites de la descentralización territorial en Colombia

locales, las transferencias del Gobierno central en sus distintas modalidades y el crédito, de los servicios públicos. tanto mediante la racionalización de los tributos más importantes en los municipios y departamentos, como a través de la introducción de nuevas fuentes; b) estimular el esfuerzo gobiernos locales disminuyan el recaudo de los propios; c) incrementar las transferencias del Gobierno nacional, tanto automáticas como por proyectos; d) complementar los recursos de algunos municipios con ingresos por regalías provenientes de la explotación minera; e) regular el endeudamiento territorial y facilitar crédito para proyectos locales; f) introducir sido notorio en el caso de agua potable y saneamiento básico. Regulación de la gestión pública territorial y fortalecimiento de la capacidad local. de instituciones de gobierno territorial, dentro de la política de descentralización se instrumentos de gestión. Entre estas medidas se encuentran las normas que exigen la elaboración de planes de desarrollo, de planes de ordenamiento territorial, de proyectos de inversión y presupuestos, la orientación de la gestión hacia la obtención de resultados, la organización de la carrera administrativa, la contratación según parámetros de transparencia, la conformación de sistemas de información, para mencionar algunos de los más relevantes. La descentralización territorial en Colombia se basó en el supuesto de que la capacidad local se crea en la medida en que se asignen responsabilidades y recursos. Como consecuencia no se puso en marcha ningún programa de desarrollo institucional previo a la implementación de las distintas medidas. Se asumió que la gradualidad del proceso permitiría que los gobiernos locales fueran aprendiendo sobre la marcha. Sin embargo, este enfoque fue complementado con la expedición de algunas medidas para apoyar la capacidad local. En primer lugar, se asignó en 1986 una pequeña participación de las transferencias (0,1%) a la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) para que adelantara programas de información, consultoría, capacitación y asesoría, dirigidos a asegurar el desarrollo administrativo municipal. Además de estas actividades, los sectores recibieron la responsabilidad de prestar asistencia técnica a los municipios para el cumplimiento de las nuevas funciones asignadas y, en consecuencia, iniciaron el montaje de diferentes programas; de igual manera, los departamentos que tradicionalmente habían tenido como tarea la asistencia a los municipios adelantaron algunas actividades de apoyo.

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Durante la segunda etapa se diseñó el Sistema de Apoyo al Desarrollo Institucional de los Municipios y se inició la ejecución del Programa de Desarrollo Institucional de los Departamento Nacional de Planeación (DNP) puso en marcha el “Programa de mejor gestión de los departamentos” con apoyo de la cooperación técnica alemana (GTZ) y organizó en la Dirección de Desarrollo Territorial un esquema de orientación mediante guías sobre la gestión pública territorial y acciones de acompañamiento. Por su parte, los ministerios y entidades nacionales, en el marco de sus competencias sectoriales, han promovido diversas acciones de apoyo a las entidades territoriales. Profundización de la democracia La descentralización territorial introdujo la elección popular de los alcaldes y gobernadores creando las condiciones para un vínculo más efectivo entre estos funcionarios y sus comunidades, dado que previamente eran designados por los gobernadores y por el presidente de la Republica. Los alcaldes y gobernadores deben presentar programas de gobierno, a partir de los cuales son electos, y las normas han establecido mecanismos de rendición de cuentas tanto hacia sus electores como hacia el Gobierno nacional. Complementariamente se han establecido medidas para permitir la participación de la ciudadanía en la administración local. De otra parte, la Constitución amplió los mecanismos de participación democrática, los cuales fueron reglamentados posteriormente mediante diversas normas. Se destacan el voto programático, la iniciativa popular legislativa, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, el plebiscito y el cabildo abierto (leyes 131 y 134 de 1994). Las normas han establecido también mecanismos de rendición de cuentas de los gobiernos territoriales a la Nación; los municipios, por ejemplo, deben preparar un plan de inversiones con los recursos transferidos y elaborar un informe semestral sobre su ejecución, documentos que deben ser divulgados a sus comunidades. Esquemas de responsabilidad hacia la Nación Además de la responsabilidad hacia los electores y los habitantes de sus respectivos territorios, los gobiernos departamentales, distritales y municipales, deben rendir cuentas sobre su gestión y resultados al Gobierno nacional y órganos nacionales de control. Para cumplir con este proceso se han establecido obligaciones con relación a la puesta en marcha de diversos sistemas de información y de reporte, al tiempo que se han creado programas de Participaciones y de Regalías (SGPR). Por tanto, y en términos generales, el diseño de la descentralización colombiana cumple con gran parte de los criterios que la literatura técnica sobre el tema establece: se han sectores prioritarios, se han asignado diversas fuentes de recursos para el cumplimiento de

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Los límites de la descentralización territorial en Colombia

dichas competencias, se han ofrecido instrumentos para la gestión y apoyos para mejorar la capacidad, se ha conformado un sistema político que establece la posibilidad de gobiernos que respondan a las demandas de sus ciudadanos y se ha creado de manera complementaria un sistema de responsabilidad hacia el Gobierno nacional. de la descentralización: La distribución de competencias entre niveles de gobierno se ha realizado por fuera estabilidad jurídica ni claridad a las entidades territoriales y a la ciudadanía, sobre sus responsabilidades. Dentro de la ley orgánica actual sobre competencias y recursos se estableció una distribución detallada entre niveles de gobierno solamente en educación y salud. En los demás sectores la distribución se realiza en múltiples leyes ordinarias, con problemas de la gran mayoría de competencias a cargo de las entidades territoriales no se disponga de parámetros para hacer seguimiento y evaluar su gestión. No se han distribuido claramente las competencias en temas críticos como la superación de la pobreza extrema, la atención a grupos vulnerables y en especial a la población nacionales o imprecisas. Los recursos de regalías no están articulados de manera clara con los propósitos del No existe desde la Nación un sistema de control administrativo integrado sobre los esquemas de control social. Los sistemas de información sobre resultados de la gestión de las entidades territoriales seguimiento y evaluación relevantes sobre el desempeño de las entidades territoriales12. La descentralización territorial no cuenta con una entidad de alto nivel responsable de la formulación y seguimiento de las políticas en la materia; el tema continúa en gobiernos nacionales. Se carece también de un espacio de articulación de la política de descentralización entre niveles de gobierno y con la sociedad civil. La promoción de la participación ciudadana ha carecido de un compromiso político 12 El indicador de desempeño integral de los municipios (IDIM), elaborado por la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible del Departamento Nacional de Planeación, es un ejercicio interesante, pero no ofrece información sobre resultados sectoriales, que es lo más relevante.

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serio por parte del Gobierno nacional y de las entidades territoriales. Las normas de participación en su gran mayoría se han quedado escritas, y no hay un responsable en el Gobierno nacional comprometido con su revisión, con el seguimiento a la gestión territorial y con la profundización de la democracia local.

Resultados Los Estados del Tercer Mundo encuentran muchas promesas en la descentralización. El desempeño de los gobiernos descentralizados con demasiada frecuencia se encuentra descentralización en países menos desarrollados ha estado, en casi todos los lugares, de política. (Smith, 1985, p. 188).

Uno de los vacíos principales de la gestión del proceso de descentralización territorial en Colombia es el relativo a la información sobre los resultados alcanzados. A pesar de varias disposiciones legales, las entidades nacionales responsables no han logrado poner en marcha esquemas de seguimiento y evaluación adecuados y la información disponible fácilmente y con claridad en las páginas web es muy limitada. Sin embargo, con todas estas restricciones, la información existente permite concluir que los resultados obtenidos están muy lejos de las expectativas, tal como ocurrió con procesos previos en otros países. Con relación a la democracia local, los niveles de votación en elecciones locales se mantuvieron dentro de los parámetros usuales, se produjo efectivamente el surgimiento de nuevos partidos y movimientos políticos que pudieron llegar a las gobernaciones y alcaldías, y a las asambleas y concejos, pero cuantitativamente su participación ha sido reducida. Ha habido casos relevantes de triunfos en gobernaciones y grandes ciudades, pero el predominio de los partidos tradicionales se mantuvo. Con respecto a la democracia participativa se han presentado casos interesantes que son excepciones mayoría de entidades territoriales no tiene un verdadero compromiso con promover una efectiva participación de la población. La descentralización contribuyó a disminuir las protestas sociales por mala provisión de los servicios y otorgó una mayor capacidad de gobierno a las autoridades territoriales. Sin embargo, un número importante de entidades territoriales cayó bajo el control de grupos ilegales, de la guerrilla y especialmente de los grupos paramilitares, lo que condujo a una situación de conformación de dictaduras en muchas regiones del país. La provisión de los servicios prioritarios ha mejorado durante la descentralización, pero no Además, se presentó un mejoramiento relativo mayor en los municipios y departamentos más ricos y que se encontraban en mejor situación al comienzo del proceso, con lo cual los resultados redistributivos de la descentralización no se han cumplido plenamente.

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Los límites de la descentralización territorial en Colombia

Por ejemplo, los datos de evolución de la pobreza por necesidades básicas insatisfechas (NBI) por categorías municipales muestran que los municipios más grandes, con población superior a 500.000 habitantes, redujeron su nivel de pobreza de 26,7% en 1985 a 12,3% en 2005. una disminución similar en términos absolutos a las demás categorías, con excepción de los municipios de menos de 10.000 habitantes.

Tabla 4. Evolución NBI por categorías municipales, según población Rango poblacional

1985

1993

Población total

Población NBI

Porcentaje Población NBI total

Población NBI

Porcentaje NBI

Mayores de 500.000 habitantes

8.175.353

2.186.420

26,7%

9.847.581

1.944.866

19,7%

Entre 100.000 y 500.0000

4.960.713

1.632.070

32,9%

7.183.685

2.045.659

28,5%

Entre 50.000 y 100.000

2.355.702

1.116.136

47,4%

2.528.051

1.050.925

41,6%

Entre 20.000 y 50.000

4.937.894

2.881.981

58,4%

6.325.229

3.328.673

52,6%

Entre 10.000 y 20.000

4.075.054

2.581.603

63,4%

4.369.703

2.412.113

55,2%

Menores de 10.000

2.810.709

1.903.431

67,7%

2.622.518

1.451.334

55,3%

Total

27.315.425 12.301.641

45,0%

32.876.767

12.233.570

37,2%

Rango poblacional

2005 Población total

Población NBI

Porcentaje NBI

Mayores de 500.000 habitantes

14.181.984

1.744.854

12,3%

Entre 100.000 y 500.0000

10.308.336

2.475.743

24,0%

Entre 50.000 y 100.000

3.697.200

1.309.097

35,4%

Entre 20.000 y 50.000

6.751.422

2.999.808

44,4%

Entre 10.000 y 20.000

4.453.592

2.174.762

48,8%

Menores de 10.000

2.697.968

1.216.034

45,1%

Total

42.090.502

11.920.298

28,3%

Fuente: Elaboración del autor a partir de información del DANE, Censos de Población y Vivienda.

En términos relativos, sin embargo, los datos muestran que los mejores desempeños se encuentran en los municipios más grandes, con una reducción de 54% en la pobreza, y en los más pequeños (menores de 10.000 habitantes), con 37,1%. Se observa que los municipios mayores y con mayor riqueza lograron una disminución mayor de la pobreza por NBI. Las demás categorías tienen tasas de disminución relativa menores, siendo la más baja la del grupo entre 10.000 y 20.000 habitantes, con apenas 22,9%, pero los demás no superan

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27%, cifra alcanzada por los municipios entre 100.000 y 500.000 habitantes. El único grupo de municipios que tuvo una tasa de reducción de la pobreza, mejor que el promedio nacional, fue el de los municipios mayores. Estas diferencias en el desempeño se observan también si los municipios se analizan individualmente. Por ejemplo, entre 1993 y 2005, el municipio de Mosquera tuvo la disminución relativa más grande de la pobreza por NBI (72%); mientras que en el otro extremo, la pobreza aumentó en 150 municipios, llegando al caso máximo de La Cruz, en Nariño, con un crecimiento de 74%. En los lugares intermedios, 133 municipios tuvieron una reducción de la pobreza entre 0 y 10%, y 508 no superaron una reducción de 30%, muy por debajo del promedio nacional. Sin embargo, municipios pequeños y atrasados económicamente lograron reducciones importantes de sus niveles de pobreza por necesidades, hecho que indica que dentro del esquema institucional existente era posible realizar una gestión orientada al mejoramiento de la calidad de vida de la población. Datos más recientes sobre el sector educativo muestran que en 2009, sobre un total de 1102 municipios, 456 se encuentran por encima del promedio nacional de cobertura total, de los cuales 165 tienen una cobertura igual o superior a 100% y 290 entre el promedio de 89% y cobertura del servicio educativo. Otros 300 municipios, por debajo del promedio, tienen una cobertura entre 80% y 89%; 295 se encuentran entre 60% y 80% y el resto por debajo de 60%, con un grupo de 20 municipios y corregimientos que no alcanzan 40%. A pesar de los avances, un número importante de municipios no ofrece todavía cobertura completa de la educación a su población. De las 33 ciudades capitales, 18 tienen cobertura superior al promedio, de las cuales cinco igual o superior a 100%. del Cauca y Risaralda, tenían coberturas nominales de acueducto superiores a 90%, y otros cuatro, Caldas, Atlántico, Antioquia y Arauca, igual o superior al promedio nacional de 83,4%. Entre 80% y 83,4% se ubican otros seis departamentos, entre 60% y 80%, diez departamentos más y por debajo de 60% otros nueve. Los casos extremos en cuanto a a pesar de la descentralización territorial los gobiernos locales no han logrado la meta de coberturas completas (ni siquiera en términos nominales), y en muchos departamentos se encuentran todavía muy lejos de lograrla. Por municipios la situación es similar. Sobre un total de 1051 municipios para los cuales se dispone de información de coberturas nominales de acueducto en 2005, apenas 110 tenían coberturas superiores a 90%, y otros 210 tenían entre 80% y 90%. En el otro extremo, 218 municipios tenían coberturas inferiores a 50%, y 84 por debajo del 30%. Después de 25 años de descentralización territorial estos datos destinados a dotar de agua potable a la población, en especial, la más pobre. De acuerdo con el documento Conpes 91 de 2005, la meta del país es reducir la tasa de mortalidad infantil a 14 muertes por 1000 nacidos vivos (en 1990 la cifra era de 30,8

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Los límites de la descentralización territorial en Colombia

2006, solamente 14 municipios tenían una tasa igual o inferior a 14 muertes por 1000 nacidos vivos, siendo el municipio con mejor indicador Itagüí con 9,29, seguido de Envigado con 9,46. Entre 14 y 28 muertes por 1000 nacidos vivos, se encontraban 366 municipios; 42 muertes por 1000 nacidos vivos, los demás 294 municipios, llegando al extremo de 116 muertes en el caso de Uribia en La Guajira, ocho veces por encima de la meta del milenio. Las desigualdades por departamentos continúan siendo elevadas. De acuerdo con el DNP (2010), el promedio de mortalidad infantil en 2008 era de 20,6 con un mínimo de 14,9 en Caldas y un máximo de 73,8 en Chocó. Los niveles de pobreza son muy superiores en la zona rural. En 1993, mientras que el promedio nacional fue de 37,2% de personas en pobreza, estas cifras eran 26,8% en las cabeceras y 62,5% en las zonas rurales, lo que evidenciaba las grandes diferencias. En 2005, la pobreza en las cabeceras disminuyó a 19,5% y en las zonas rurales a 53,3%, es decir, un mejoramiento relativo muy inferior en esta última zona, que implica que el impacto de personas continúan siendo pobres, según estos criterios. El diseño del proceso de descentralización en Colombia debería conducir a una reducción de la pobreza medida en términos de necesidades básicas insatisfechas y no por ingresos, teniendo en cuenta que los recursos se han destinado en su gran mayoría a la provisión de bienes y servicios públicos básicos para la población, especialmente la más pobre, y no al fomento productivo. Los datos disponibles muestran que para el conjunto de municipios se ha producido una reducción importante de la proporción de pobres según NBI, pero que la reducción de pobreza por ingresos13 es mucho menor. Entre 1991 y 2000 la pobreza pasó de 53,8% a 59,8%, aumentando 4 puntos porcentuales (pp) en la cabecera y casi 14 en el resto. La indigencia pasó de 20,4% a 23,4%, con un aumento de 2 pp en la cabecera y 8 pp en el resto. Entre 2002 y 2009 se presentó una reducción en la pobreza, que pasó de 53,7% a 45,5%, con una disminución de 9 pp en la cabecera y de 5 pp en el resto. Las áreas metropolitanas tuvieron una reducción de 10 pp, superior a las demás cabeceras municipales que disminuyeron su pobreza en 8 pp. Con relación a la pobreza extrema, esta pasó de 19,7% a 16,4%, con una reducción similar tanto en cabecera como en el resto. Las 13 áreas metropolitanas presentan un nivel de pobreza extrema muy inferior al de las demás cabeceras, aunque se produjo una mayor reducción en estas últimas. 13 Esta metodología informa que cierto porcentaje de la población no cuenta con los ingresos necesarios con respecto a un de una familia. El valor de una canasta normativa de costos mínimos (que cubra los requisitos nutricionales mínimos diarios; que respete, en lo posible los hábitos alimentarios de una población; tenga en cuenta la disponibilidad de alimentos; tenga un costo mínimo) es la línea de indigencia (LI). Un hogar cuyos ingresos no alcancen para comprar esa canasta para todos sus miembros se considera que está en indigencia. La línea de pobreza toma en consideración la carencia de otros bienes y servicios básicos. (En 2009 el valor nacional de la línea de pobreza por persona era de $281.384, para una familia de cuatro personas, un total $1.125.000, equivalentes a US$605 al cambio de enero de 2011).

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Los datos disponibles muestran resultados muy diferentes en cuanto al desempeño de los departamentos y municipios. Mientras que algunos han logrado coberturas elevadas de los servicios, reducción de los niveles de pobreza por NBI y promoción de la participación ciudadana14, otros no han mejorado las condiciones de vida de su población, entre los que se presentaron casos extremos de departamentos y municipios que entre los últimos censos (1993 y 2005) aumentaron sus niveles de pobreza o casi no los redujeron, a pesar de la creado algunas condiciones básicas para que la gestión territorial pueda alcanzar parte de en la gestión efectiva y las condiciones de contexto que la determinan. Existe una tendencia a explicar los malos resultados de la descentralización por la baja capacidad de gestión de las entidades territoriales, posición que es asumida en los planes de desarrollo nacionales sobre la materia. Este es un tema, sin embargo, sobre el condiciones institucionales han logrado obtener resultados positivos. En la medida en que las administraciones municipales han buscado los medios para superar los problemas institucionales y de capacidad que limitan su gestión15. De este modo, la capacidad de gestión en lugar de ser una variable que explica el desempeño se convierte a su vez en una variable dependiente de dicho desempeño. Para el Gobierno nacional actual, en el caso de las regalías, el mal desempeño se explica por una combinación de corrupción y baja capacidad de gestión16, así como por la iniquidad en la distribución de los recursos entre entidades territoriales productoras y no productoras, que discrimina en contra de estas últimas ofreciéndoles un volumen de recursos por habitante muy inferior. En la exposición de motivos del proyecto de Acto Legislativo que reformó el SGR (2010), se examina el tema de la corrupción y las irregularidades existentes en la gestión, pero prácticamente no se menciona el tema de la capacidad de gestión, lo que podría indicar que considera el Gobierno que el problema principal se encuentra en la corrupción, lo cual es respaldado en declaraciones del Procurador General y el Fiscal General de la Nación17. 14 Es probable que los municipios que presentan un mejor desempeño hubieran podido alcanzar aún mayores impactos con su gestión, pero no es posible saberlo con la información disponible, no obstante la observación de las tendencias generales muestra que con el mismo diseño de la descentralización es posible conseguir resultados mejores. 15 Este planteamiento fue examinado con detalle en el estudio realizado por el Departamento Nacional de Planeación y el Banco Mundial (Fiszbein, 1997) sobre la capacidad de gestión de los gobiernos locales, a partir del cual se hizo una crítica a los enfoques tradicionales de asistencia técnica. 16 “Detrás de este resultado pueden existir algunas explicaciones, que van desde la falta de capacidad de gestión de depardiferentes a los previstos por la normatividad vigente” (Ministerio de Hacienda, 2010). 17 Entre 2005 y 2010, la Dirección de Regalías reportó a los órganos de control un total de 21.681 irregularidades en la ejecución de los recursos, pero la exposición de motivos no informa sobre en cuántos de estos casos se llegó a una efectiva sanción. Igualmente, el documento cita declaraciones del Procurador General de la Nación a la Revista Cambio, del 1 de ocbillones por concepto de regalías (Cesar se destaca por el mal uso de las regalías del carbón). Los procesos comprometen a 48.000 funcionarios, entre ellos 800 alcaldes y 30 gobernadores y, según la Procuraduría, esta es solo la punta del iceberg de

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Los límites de la descentralización territorial en Colombia

Esta posición se aproxima a la que ha venido planteando Jaime Castro (2009), sin duda la persona que más ha impulsado la descentralización territorial en Colombia: A la descentralización se la están comiendo la politiquería y la corrupción. Hoy es sinónimo de despilfarro, burocratización y clientelismo. A lo anterior debe agregarse, en varios casos, la presencia y la acción, altamente perturbadoras y desestabilizadoras, decidieron tomarse las administraciones regionales y locales de los territorios hacer o dejar de hacer. El alarmante y crítico deterioro del proceso descentralizador obedece, básicamente, a que buen número de municipios y departamentos cayeron el propósito de recuperar, debidamente incrementadas, las inversiones hechas en campañas cada día más costosas; de pagar con nombramientos, contratos, licencias y permisos los favores electorales recibidos; de perpetuarse como grupo en el ejercicio del poder; de imponer el sucesor, porque alcaldes y gobernadores quieren sucederse por interpuesta persona, entre otras razones, para evitar que quien llegue destape las ollas podridas que encuentre; de participar activamente en la elección de congresistas amigos; y, muchas veces, de enriquecerse. Esos mismos grupos u otros, externos pero no ajenos a la vida regional y local, consideran que presupuestos y patrimonios públicos deben pagar el precio de la corrupción. Por eso los saquean. Las situaciones así resumidas son bien conocidas.

medida a la apropiación de las administraciones por grupos políticos vinculados a intereses más o menos amplia, comprender el conjunto de la administración o determinados sectores o entidades, y tener efectos más nocivos en unos servicios que otros. Desafortunadamente, territorial, pero las cifras de resultados en los servicios18 ofrecen un referente importante técnica de gestión de las entidades territoriales, y en especial de aquellos departamentos y municipios con menor capacidad económica, pero cuando existe voluntad política por adelantar una gestión comprometida con el servicio a la población, aun los municipios más pequeños logran mejorar su capacidad y obtener resultados. La descentralización territorial es una reforma político-administrativa y por tanto no puede contrario, tal como hemos planteado, sus alcances se ven limitados por el contexto. De la corrupción”. Igualmente cita al Fiscal General de la Nación, Guillermo Mendoza Diago, en El Tiempo, 20 de agosto de 2010: y si no hay soluciones ‘vamos camino al desastre’. Para el Fiscal, Colombia ‘va rumbo a ser una segunda Nigeria’ por el alto grado de corrupción que hay en el materia de regalías. ‘En ese país los gobiernos corruptos se robaron todas las utilidades 18 Departamentos o municipios que no mejoran sus indicadores sociales y de pobreza, comparados con otros donde hay

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el poder de los tradicionales poderes locales que en muchos casos son más retardatarios y antidemocráticos que en el propio centro. Tres fenómenos han restringido sustancialmente los grupos paramilitares de derecha; la persistencia y consolidación en muchos casos del sistema político del clientelismo; y la corrupción19, entendida como el aprovechamiento armados y del clientelismo tiene como propósito principal capturar el aparato estatal para

formales de las instituciones democráticas, y conducido, en la práctica, al funcionamiento de dictaduras en muchos municipios del país. Valencia (2009) estima que en 223 de los 1102 municipios se presentó en algún momento esta situación. En el año 2003 los paramilitares habían logrado el control de 223 municipios importantes en doce departamentos del país. […] La culminación del periodo de comicios electorales del año 2002. Aunque desde 1997 los procesos de dispersión de la clase política local y regional eran ya evidentes, son estas elecciones las que –visto de manera relacional– debilitan profundamente los partidos tradicionales y consiguen una altísima y fragmentada injerencia en el Senado de la República (p. 155). Fue el municipio la zona en la cual la primera elección popular de alcaldes hizo surgir movimientos ciudadanos modernos y fue también en el donde la alianza entre paramilitares y políticos ahogó por la fuerza o el constreñimiento a los mismos. De esta manera, municipios con alto potencial de generar dinámicas propias modernas o democratizadoras, así como de integrarse con los centros más poblados del país terminaron por el contrario la década de los noventas aislados y sometidos al control hegemónico de estas nuevas élites (p. 162). 19 Entre 2002 y 2008, la Procuraduría General de la Nación reportó haber adelantado 76.133 procesos disciplinarios contra autoridades de las entidades territoriales, de los cuales 68% fueron contra alcaldes distritales, municipales y locales, lo que indicaría que en promedio cada alcalde tuvo cerca de 75 investigaciones en dicho periodo. Contra los gobernadores se adelantaron 8829 procesos (11%), contra concejales 7851 (10%) y contra diputados 4210 (6%). Las principales faltas objeto de investigación fueron omisión o negligencia en el ejercicio de las funciones (33%), abuso de autoridad (23%), irregularidades en contratación administrativa (18%), irregularidades en el manejo del presupuesto (8%), e inmoralidad (corrupción administrativa) (8%), que suman el 90% del total; por enriquecimiento ilícito se adelantaron 380 procesos (0,5%). Sobre el total de procesos se aplicaron 1764 sanciones (2,3% del total), de las cuales 58% a alcaldes y 4% a gobernadores; las sanciones contra contralores y personeros son muy pocas. En este periodo fueron destituidos 127 funcionarios y otros 451 destituidos e inhabilitados, y se suspendieron 780. En total fueron destituidos 343 alcaldes, de los cuales 281 con inhabilidad general; 28 gobernadores, 92 concejales y 12 diputados. Estas cifras cubren dos periodos de gobierno, pero aun así muestran una proporción grande de alcaldes y gobernadores sancionados gravemente, además de otras sanciones como la suspensión, la multa y la amonestación. (Datos suministrados por la Procuraduría General de la Nación a la Corporación Transparencia por Colombia en respuesta solicitud de información).

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etc.), los procesos electorales se han desvirtuado por completo en muchos territorios, al punto de que en ciertos casos solamente podía presentarse el candidato autorizado por las fuerzas predominantes en el territorio. Así mismo se ha documentado ampliamente la estrategia de control y reparto de los territorios entre los grupos paramilitares y los políticos asociados. Además, las administraciones territoriales en muchas regiones han sido controladas directamente por estos grupos, los cuales deciden sobre el nombramiento de funcionarios y En 1988 se realiza la primera elección popular de alcaldes en Colombia, la cual coincide con el inicio de la expansión del fenómeno paramilitar. […] De esta forma, la década del noventa se caracterizó por el crecimiento acelerado y expansivo de los grupos paramilitares y por su posicionamiento en ciertas regiones mediante el ejercicio sistemático de las funciones estatales y la acumulación de rentas públicas. […] Existía en el mismo momento una sensación de miedo en ciertos sectores de

cabalidad por los primeros liderazgos del fenómeno paramilitar. Edward L. Gibson señala que en el momento en que se presentan este tipo de situaciones que involucran un nivel de reforma, las élites políticas tienden a crear o utilizar aparatos armados para conservar el control del territorio de tal forma que constituyen una serie de autoritarismos subnacionales replicados en una parte importante del territorio nacional. (Valencia, 2009, pp. 151-152).

Estos grupos implantaron en muchos territorios de una manera abierta y brutal, prácticas tradicionales de clientelismo y corrupción. En forma paralela, aun sin la presencia de los actores armados, las administraciones territoriales se han convertido en botín para grupos sociales y políticos cuyo propósito principal es el aprovechamiento político y particular de los recursos públicos. Las cifras sobre desempeño en cuanto a la prestación de servicios y reducción de la pobreza son un indicativo de la presencia de estas prácticas corruptas, extremas en algunos casos de departamentos y municipios que han recibido recursos cuantiosos de regalías. Igualmente, las revelaciones de los medios de comunicación sobre casos de corrupción y los procesos adelantados por los órganos de control y por la Fiscalía contra funcionarios territoriales, refuerzan la presencia generalizada de estas prácticas. Estos riesgos ya habían sido previstos por la literatura sobre el tema en el momento en el cual se puso en marcha la descentralización en Colombia. Autores como Prud´homme (1195), Smith (1985), Mariátegui (1982), De Mattos (1990) habían advertido sobre los límites del proceso, en particular sobre los peligros con relación al clientelismo, la corrupción, la captura del Estado por poderes locales antidemocráticos, y por el escaso desarrollo de las

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prácticas democráticas y la cultura política de los ciudadanos20. El caso colombiano parece

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gestión pública de entidades territoriales colombianas1 Marcela Restrepo Hung RESUMEN Las calidades institucionales, en términos de la modernización y democratización de la gestión de las entidades nacionales y subnacionales, son la clave de los logros del desarrollo. Una mayor Sin embargo, el fenómeno de la corrupción emergió como una problemática capaz de alterar los resultados de la gestión gubernamental. Así que a los postulados de la modernización y la democratización de los setenta y los ochenta, se suman las propuestas de la anticorrupción en las décadas de 1990 y 2000. Ahora bien, las medidas y políticas anticorrupción empiezan a ser consideradas, diseñadas e incluso implementadas en el nivel nacional; y hace menos de una década que se considera la necesidad e importancia del tema en el nivel subnacional. En el presente artículo de los resultados del índice de transparencia municipal, obtenidos en municipios y departamentos entre los años 2003 y 2009. Palabras Claves:

Descentralización anticorrupción, transparencia, gestión pública, Colombia.

Colombia’s subnational governments ABSTRACT Institutional quality, in terms of the modernization and democratization of governance at the management of resources will guarantee effectiveness in the production of public goods. However, corruption has emerged as a phenomenon capable of altering the normal functioning of government. Hence, the concerns about modernization and democratization of the seventies and eighties gave way to proposals of anti-corruption. Anticorruption measures and policies are being considered, designed, and even implemented at the national and sub-national level. During the last decade, the importance of this topic has been recognized. Based on the analysis of the results of the on decentralization and anticorruption in Colombia. Keywords:

Bolivia, decentralization, regional autonomy. 1 El presente artículo se basa en la producción de resultados y análisis ralizados en el marco del equipo de investigación del índice de transparencia de las entidades públicas.

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Introducción y democratización del Estado la imperiosa necesidad de actuar en contra de la corrupción. Diversos análisis y propuestas desde diferentes actores encuentran en la corrupción un problema que afecta, no solo el mundo de los negocios y la competitividad, sino que lesiona de manera dramática la garantía de los derechos de las personas, al tiempo que socaba la gestión pública. Como se señala en el presente artículo, la adopción en los países de la región (incluyendo Colombia) de las convenciones de lucha contra la corrupción, tanto de las Naciones Unidas como de la Organización de los Estados Americanos, señaló las obligaciones de los esperarse, las decisiones, expresadas en normas, y los arreglos institucionales que exigen las convenciones, se concentraron principalmente en el nivel nacional. Es decir, las medidas se ejecutiva. Para las entidades territoriales, la adopción de medidas apenas empieza. En este escenario, la Corporación Transparencia por Colombia1 retoma la invitación de diversos expertos que señalan que la adopción de medidas y políticas anticorrupción pasa por la existencia de una institucionalidad capaz de gestionar el desarrollo de manera íntegra. Esta crea condiciones que estimulan en sus miembros las virtudes propias de la integridad (verdad, sinceridad, prudencia, claridad, compromiso y autenticidad) y, segundo, si 1 La Corporación Transparencia por Colombia es una organización sin ánimo de lucro creada en 1998, cuya misión es “liderar, desde la sociedad civil, esfuerzos sistemáticos de lucha contra la corrupción centrados en transformar nuestras instituciones públicas y servidores públicos probos que antepongan siempre el interés colectivo y rindan cuentas de sus actos. Para lograrlo, la Corporación busca construir coaliciones amplias con distintos actores; estar a la vanguardia en la generación y divulgación de conocimientos y prácticas anticorrupción, y contribuir con el fortalecimiento de una ciudadanía organizada, actuante y responsable”. Es el Capítulo Nacional de Transparencia Internacional (TI), la organización no gubernamental líder en el mundo en la lucha contra la corrupción, que trabaja en más de 120 países. Mayor información www.transparenciacolombia.org.co y www.transparency.org.

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desarrolla mecanismos que permiten que las concepciones que sobre integridad

Por esta razón y como parte de la contribución de la Corporación a la lucha contra la corrupción, se propone evaluar los riesgos de corrupción de las entidades públicas con 2

oportunidad para la acción de los corruptos. A partir de esta evaluación, que se inicia en 2002 a nivel nacional; en 2003, a nivel de diseños institucionales favorables a la corrupción y, en segundo lugar, se indaga sobre las prácticas de los servidores en relación con los diseños institucionales. institucionales que favorecen transparencia y que en un momento dado pueden llegar a blindar a las entidades de la ocurrencia de hechos de corrupción. Así mismo, ha evidenciado el desequilibrio institucional que la adopción de medidas ha tenido en los tres niveles territoriales y en las diferentes regiones del país. Con estas evidencias empíricas –constatadas a partir de datos duros– se han construido propuestas para los ajustes institucionales particulares de cada entidad y se han elaborado recomendaciones para diseñar o fortalecer políticas públicas que tracen un derrotero sostenible para la transparencia y la integridad. sobre cuáles son las calidades institucionales de las entidades territoriales desde el cinco evaluaciones a gobernaciones (entidades departamentales) y cuatro evaluaciones a municipios, realizadas desde el año 2003 hasta el año 2010. Finalmente, es necesario señalar que este artículo se basa en el arduo y juicioso trabajo del equipo de investigadores del índice de transparencia de las entidades públicas. A todos ellos, muchas gracias.

Sobre el fenómeno de la corrupción y el contexto de la descentralización Breve descripción sobre el fenómeno de la corrupción El problema se llama corrupción y una de las vías de trámite se llama transparencia. La corrupción puede ser entendida como 2 Para Garay (2002), la fragilidad de la institucionalidad y del proceso democrático genera fallas en el sistema de competencias y de regulación efectiva de las relaciones sociales, políticas y económicas y es allí en esas fallas donde se dan los hechos de corrupción. Esta situación está, además, asociada a la ausencia del rechazo moral de la ciudadanía y los gobiernos de este tipo de hechos. Así, Garay coincide con Rose-Ackermann (2001) en señalar que las fallas en la administración del Estado están relacionadas con la corrupción ya sean como causa o consecuencia (cf. Restrepo, 2010).

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detrimento del interés colectivo, realizado a través de ofrecer o solicitar, entregar o decisiones u omisiones. (Corporación Transparencia por Colombia, 2003, p. 18..

Este problema no solo afecta a las entidades del Estado, involucra además a los actores del sector privado y a la ciudadanía que intervienen en la gestión del bien común. Sin embargo, la ocurrencia de hechos de corrupción en el Estado representa una mayor gravedad en la medida que se ven impactados los intereses mayores de una sociedad. Entidades del orden nacional, departamental y municipal sufren los embates de un fenómeno que, en el caso 1. De carácter sistémico o social, es decir que no se da de manera aislada sino que permea diferentes sectores de la sociedad. Esta característica tiene como principal consecuencia que el fenómeno termina siendo visto como algo normal e incluso afecta de manera directa a los órganos de control. 2. Es un fenómeno institucionalizado en la medida en que se establecen estructuras y procesos que se quedan en el tiempo. Esto genera dinámicas institucionales y sociales que crean normas fácticas de gestión y comportamiento que compiten con los sistemas legales y que, en el peor de los casos, son más usadas, aceptadas e

se dedicaron importantes esfuerzos a la democratización de la gestión. Sin embargo, solo hasta mejor gestión del Estado pasaba por luchar contra la corrupción. En el caso colombiano esto empieza a suceder cuando se suscriben las convenciones de lucha contra la corrupción3, tanto la Convención Interamericana de Lucha Contra la Corrupción, suscrita en Caracas en 1996 y adoptada en Colombia por la Ley 412 de 1997, como la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, adoptada en México en 2003 y en Colombia por la Ley 970 de 2005. Hasta este momento, el Estado colombiano empieza a adoptar medidas institucionales en las líneas de prevención y sanción al fenómeno, las cuales se concentran principalmente en las entidades del orden nacional. Las convenciones tratan de responder a la complejidad de la corrupción como fenómeno social, lo cual señala variaciones y particularidades en razón de la prioridad que tengan las dimensiones políticas, económicas o administrativas, en la relación de los actores que se involucran en un hecho de corrupción. Así, es posible reconocer por lo menos tres tipos de corrupción. En primer lugar, la corrupción política la cual está ligada al papel de los actores políticos en una

estándares mínimos sobre las formas de prevenir y perseguir las prácticas corruptas dentro de los países.

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(propios o de terceros), en detrimento del interés colectivo. La corrupción política

democracia. (Corporación Transparencia por Colombia, 2010).4

políticos, como en la forma de lograr sus resultados.

las necesidades y expectativas del desarrollo de los ciudadanos. En este momento se dan hechos de corrupción relacionados alteraciones al proceso electoral, manipulación de los resultados, del escrutinio, amenazas al votante y a los candidatos, e incidencia en el margen de la ley, etc.) (Corporación Transparencia por Colombia, 2009) Otra de las prácticas que caracterizan este fenómeno está relacionada con la forma de gestionar el poder político por parte de las autoridades públicas elegidas, ya sea para la rama ejecutiva o la legislativa. Estos cargos cumplen una función fundamental en la democracia, a el equilibrio y el control al poder. En este aspecto los hechos de corrupción están ligados a los presidente) con representantes de la rama legislativa o de las corporaciones públicas a nivel regional o local (congresistas, concejales municipales, diputados departamentales) para favorecer con sus decisiones intereses particulares propios o de terceros, sean estos últimos actores legales o ilegales ligados a dinámicas económicas, armadas o políticas. El segundo tipo es la corrupción administrativa, entendida como “aquella en la cual interviene necesariamente un agente estatal, solo o con la intervención de terceros. Se de Cartagena, 2006, p. 8). Mientras en la corrupción política se alteran las reglas del proceso electoral, como la gestión de los pesos y contrapesos, en la corrupción administrativa los hechos de abuso se dan alrededor de la ejecución de las decisiones, en las que se involucran interviene un número importante de actores e intereses, alrededor de la inversión pública. Este tipo de corrupción es, sin duda, la más analizada y estudiada y, fue la primera expresión 5 ; de 4 Corporación Transparencia por Colombia. Programa Corrupción en la Política. En: http://www.transparenciacolombia.org. co/index.php?option=com_content&view=article&id=94&Itemid=510 5 Estudiosos del tema señalan que la preocupación de la banca multilateral por la desviación de los recursos de crédito y donación a los países, sobre todo en vías de desarrollo, llevó a entidades como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo a

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pública o del funcionario público; por ejemplo, el Banco Mundial señala que corrupción 1997, citado por Garay et al., 2008, p.8). Este tipo de corrupción es el que más se ataca en los procesos de reforma y modernización del Estado, por ende es que se aborda desde el enfoque de la medición de los riegos de corrupción de municipios y departamentos. Finalmente, el tercer tipo: captura del Estado. Esta puede ser entendida como en la formulación de las leyes, regulaciones, decretos y otras políticas de gobierno

citado por Garay et al., 2008, p.16).

En este sentido, los arreglos institucionales y las normas que los soportan terminan al servicio de grupos económicos nacionales y extranjeros, grupos políticos e incluso ilegales (armados).

El contexto de la descentralización Las calidades del desarrollo humano están directamente relacionadas con las capacidades de las autoridades públicas, los actores políticos, económicos y sociales para gestionar la diversidad de demandas sociales que encarnan el interés colectivo. La principal apuesta de la descentralización en Colombia es, y ha sido, garantizar que en los territorios las sociedades vivan con bienestar y paz; para esto, desde 1986 el país apostó a la autonomía desarrollan apuestas por la autonomía de los departamentos. En estos 26 años las entidades territoriales han sido objeto de diversos procesos normativos, programas y una que otra política pública, las cuales han buscado, en primer lugar, devolver competencias y funciones que estaban concentradas en el nivel nacional y, en segundo lugar, dotar a las entidades de las capacidades técnicas y de gobierno para desempeñar con calidad sus nuevos roles. Hasta el momento, la totalidad de estas iniciativas han tenido como telón de fondo los procesos de modernización del Estado, las famosas iniciativas de reforma del Estado –que datan desde la década del setenta– han trazado la ruta, a través recursos y en el logro de los resultados de la gestión. Algo también ha quedado de los propósitos de la democratización de la gestión, esta vez no solo para tener una gestión más político de actores que históricamente han estado por fuera de las decisiones del poder en nuestro país. de la problemática.

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El balance de este periodo es prometedor, aunque lleno de tareas pendientes. Algunos aciertos tienen que ver con (Restrepo, 2008): La activación de fuerzas regionales y el surgimiento de nuevas expresiones políticas que, a partir de la elección popular primero de alcaldes y luego de gobernadores, encontraron un espacio de acción. Apuesta hacia la participación ciudadana, que ha logrado un lugar en la agenda pública6, en el imaginario de los líderes sociales y de alguna manera en las autoridades públicas. Canales y mecanismos de participación formal han generado cierta dinámica de participación comunitaria, social y ciudadana, el mejor indicador de esta situación es que en varias regiones hoy día existen escenarios de participación que han surgido de la iniciativa de autoridades u organizaciones sociales que no están regladas por norma alguna. La valoración del escenario local como el idóneo para el trámite de las demandas ciudadanas y la construcción de escenarios de gobernabilidad. El desarrollo de una infraestructura básica orientada al aumento de la capacidad de gestión contenida en normas, programas, la participación de algunas por parte del Estado, la cooperación internacional y las agencias multilaterales. servicios como la educación, la salud y el agua potable. Ahora bien, en este periodo han venido apareciendo varios obstáculos y limitaciones a la gestión pública territorial. En primer lugar, es de señalar que los últimos dos gobiernos han generado cambios en el modelo descentralizador que han recortado los recursos, competencias y funciones de las entidades territoriales. Hoy se habla de un proyecto recentralizador que busca mayor control político a través de la concentración de recursos y decisiones en el nivel nacional (Velásquez, 2008). Esta situación ha generado impactos directos en la capacidad de los gobiernos territoriales para liderar políticas, programas y proyectos autónomos; mucho de lo que hoy ejecutan los municipios colombianos –sobre todo las entidades categoría 3, 4, 5 y 6– está representado en: i) las inversiones que determina la normatividad en sectores de salud, educación y agua potable, con recursos del Sistema General de Participaciones y las contrapartidas de fondos de inversión nacional. ii) Programas y proyectos de iniciativa nacional, en los que los municipios no establecen las políticas públicas sino que aparecen como meros ejecutores. Esta situación ha aumentado la incidencia del Gobierno nacional en las decisiones y políticas territoriales. Es cada vez más común ver cómo la ejecución exitosa de un plan de desarrollo 6 Uno de los análisis más conocidos de los resultados de los desarrollos de la participación ciudadana en Colombia está en Velásquez y González (2003).

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de un departamento o municipio, está claramente determinada por la capacidad de diálogo y negociación de la autoridad territorial con el nivel nacional o con la capacidad de ejecución de un gobernante. De otro lado, el fenómeno de la corrupción administrativa viene afectando no sólo la capacidad de gestión de las entidades sino los impactos en la calidad de vida de las personas y, más grave aún, está debilitando la gobernabilidad de las autoridades públicas en razón del deterioro de gubernamentales se pierden y despilfarran. Como lo han venido señalando varios análisis, territoriales han recibido cuantiosos recursos del Sistema General de Participaciones y de Regalías, y estos no se expresan en mejoramiento de la provisión y la calidad de los bienes y en Colombia, recurrentemente aparecen las investigaciones y destituciones de autoridades y servidores públicos por hechos de corrupción. En relación con el tema de la corrupción, en tercer lugar es necesario señalar que la presencia y forma de actuación de los actores armados ilegales en los territorios se ha hecho armado que confronta guerrillas, paramilitares y fuerzas armadas nacionales, sino que se empieza a hablar de la captura de las instituciones estatales –también en el nivel nacional– por parte de estos grupos ilegales. Captura que se evidencia en la aparición de estos actores como autoridades públicas tanto capaces de captar mayores recursos, como interesados en rediseñar entornos institucionales y sociales a la luz de sus intereses particulares ilegales7. Desde la conformación de partidos políticos, pasando por la manipulación del proceso electoral e incidiendo de manera indebida en los procesos claves de la gestión pública (contratación, empleo público y provisión de bienes y servicios) grupos ilegales y armados se toman en poder ejecutivo, las corporaciones públicas, los órganos de control y de justicia8.

Evaluación de riesgos de corrupción vs. transparencia en las entidades territoriales En medio de este panorama cobra mayor importancia y urgencia desarrollar acciones principalmente aquellos relacionados con los diseños institucionales imperfectos que generan fallas en el sistema de competencias y afectan el funcionamiento correcto del

legalmente y legitimados socialmente en el largo plazo aunque éstos no obedezcan al interés rector del bienestar social” (Garay et al., 2008, p. 96). actores armados ilegales en los procesos de gestión ver Velásquez (2009).

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Estado en relación con el interés colectivo. Estas fallas en el diseño y la gestión de los actores públicos (estatales y no estatales) brindan estructuras de oportunidad a los corruptos. Es decir, las motivaciones egoístas de los actores encuentra escenarios de fácil trámite9. Esto se asocia a que de manera más o menos consensuada hoy se acepta que las calidades institucionales estatales junto con autoridades públicas orientadas por el principio del buen gobierno, fuerzas políticas democráticas y actores sociales activos determinan el éxito de la gestión del Estado. Ahora bien, en esta fórmula es evidente que una institucionalidad estatal

Por esta razón, desde el año 2002, Transparencia por Colombia10 se dio la tarea de evaluar a la institucionalidad estatal desde un enfoque de transparencia y riesgos de corrupción, a través del índice de transparencia de las entidades públicas11. Así la medición se centra en el diseño institucional formal, contenido en normas e instrumentos de gestión y las escenarios de riesgo de corrupción en la gestión administrativa de las entidades. Es decir, este instrumento se concentra en el proceso de gestión de las entidades más que en sus resultados e impactos. Los riesgos de corrupción administrativa hacen referencia a la probabilidad de que ocurran hechos de corrupción en las entidades públicas a partir de la existencia de ciertas condiciones institucionales y ciertas prácticas de los actores que, a partir de las evaluaciones desarrolladas por Transparencia por Colombia desde 2002, son consideradas como favorables para los riesgos de corrupción12. Esta evaluación se realiza en promedio cada dos años en razón de que los cambios en la gestión institucional requieren de tiempo.

Componentes de la evaluación Ahora bien, claramente el punto de partida de esta medición es el problema de la corrupción la transparencia, la cual puede ser entendida como un medio que permite a los diversos actores intervinientes en los procesos de gestión (autoridades públicas, líderes sociales, 9 Teniendo en cuenta que la corrupción en el caso colombiano es considerado un fenómeno social, es decir generalizado que tiene como consecuencia principal la neutralización social del fenómeno (nadie es culpable, todos hacen lo mismo), encuentra 10 A través del Área de Sector Público. 11 Hasta la fecha se han realizado (15) índices de transparencia: seis (6) a nivel nacional, cinco (5) a nivel departamental, y cuatro (4) a nivel municipal. 12 Para mayor detalle sobre el enfoque de riesgos de corrupción administrativa ver: 1. Documentos metodológicos Índice de Transparencia de las Entidades Públicas en www.transparenciacolombia.org.co, 2. Resultados del Índice de Transparencia Nacional, Departamental y Municipal, Colección Cuadernos de Integridad en www.transparenciacolombia. org.co, y Restrepo (2010).

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políticos, miembros de organizaciones gremiales) obtener la información pertinente sobre las acciones e intereses de todos los actores mencionados. Se constituye así en uno de los ingredientes de la legitimidad de las instituciones, los actores y sus acciones a través de la

de la gestión pública. Se evalúan los procesos de gestión administrativa, concentrando la atención en: Ámbitos de gestión vulnerables a la corrupción: serán aquellos que presenten fallas o debilidades en su diseño institucional y normativo que, sumado al monto de recursos económicos que maneje o al interés político que tengan, representan un escenario de oportunidad para la acción egoísta de los individuos corruptos. Ámbitos de gestión proclives a la corrupción: de la misma manera que el punto anterior, pero asociado a escenarios institucionales donde la cultura organizacional alienta o permite que los individuos actúen de manera corrupta sin sanción alguna. Por ejemplo, considerar que es normal que en todo contrato se tenga que pagar el 10, 15, 20 o 30% de peaje, o soborno. O, que dado que esa secretaría es de tal o cual concejal, diputado o ministro, todas las decisiones pasan por el dueño del feudo. Así se seleccionaron procesos de gestión como la planeación, el presupuesto y las fuentes de ingresos, la gestión del recurso humano, la gestión de la contratación pública, el control interno (de gestión y disciplinario), provisión de bienes y servicios (en especial programas sociales); al tiempo que se le hace seguimiento a los aspectos de gestión que pueden contribuir a la transparencia en la gestión, como: acceso a la información, gobierno electrónico, rendición de cuentas, atención al ciudadano y promoción de la participación ciudadana13. Cada factor de la evaluación se compone de indicadores, así14: a) Visibilidad de la gestión: “una gestión visible es aquella en la cual las políticas, los procedimientos, las responsabilidades y las reglas de juego con las que opera la administración pública son claras, difundidas, conocidas y sometidas al escrutinio ciudadano. En otras palabras, es visible una gestión que hace públicos sus actos y decisiones en un doble sentido: de un lado, que son producto de un “procedimiento abierto, ajeno a cualquier pacto secreto entre actores; del otro, que están expuestos a la mirada ciudadana, de manera que cualquier persona pueda conocerlos en detalle y reaccionar ante ellos”15. 13 Teniendo en cuenta que la gestión administrativa aplica más o menos de manera similar para los tres niveles de gobierno, los componentes o factores de la evaluación son iguales; sin embargo, puede haber variaciones al interior de los componentes de los indicadores en razón de funciones y competencias de las entidades, o en razón de su naturaleza jurídica. Las mayores variaciones se concentran en las empresas de naturaleza y régimen especial y con las entidades territoriales. 14 Corporación Transparencia por Colombia (2007). 15 Ídem, pág 12.

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La acción, publicidad y difusión de los asuntos que competen a la gestión da cuenta tanto de la existencia de principios institucionales que se recogen en normas, como de la voluntad política de las autoridades públicas que se expresan en la entrega de información a la ciudadanía, a través de diversos medios como los sitios web de los gobiernos, audiencias públicas de rendición de cuentas, la intervención del Gobierno en diferentes espacios de diálogo y participación de la ciudadanía y la publicación de los procesos de gestión a través de boletines y carteleras locales entre otros. b) Cumplimiento de normas y estándares: el proceso de gestión pública se rige por normas y estándares. “Tales estándares se aplican a lo largo del ciclo de la gestión, en sus diferentes fases de planeación, presupuestación, contratación, gestión de recursos humanos y control institucional. Se plantea entonces que el cumplimiento de la norma y el logro de los estándares reducen la probabilidad de los riesgos de corrupción”16, ya que evita los excesos de discrecionalidad17 por parte de autoridades y gerentes públicos en la toma de decisiones de las autoridades públicas. c) Pesos y contrapesos: el entorno democrático del proceso de gestión señala la existencia de pesos y contrapesos al ejercicio del poder por parte de los representantes del gobierno local y de la administración pública; esta es la garantía del equilibrio en el ejercicio del poder. Los subcomponentes son: promoción de la positiva al control institucional.

Proceso de la evaluación El índice de transparencia departamental y municipal es un instrumento cuantitativo, que a partir de la evaluación de información objetiva señala los riesgos de corrupción de las entidades evaluadas. Los ámbitos de la observación dan cuenta del proceso de gestión; sin embargo, esta no es una herramienta para evaluar el desempeño, son las dimensiones anteriormente mencionadas, en relación con la anticorrupción, en las que se concentra la evaluación. El proceso tiene los siguientes hitos18: La información que es evaluada tiene dos fuentes: la entidad evaluada y aquellas que hacen control institucional y regulación sobre la primera. 16 Ídem. Pág. 24. 17 Si bien la discrecionalidad es una “potestad gubernativa en las funciones de su competencia que no están regladas” (Diccionario de la Real Academia de la Lengua) que permite a los tomadores de decisiones márgenes de libertad en sus acciones, necesarios para cualquier ejercicio de poder, en el caso de la función pública y de lo “público” en general esta potestad debe tener limite que garanticen que: i. los intereses políticos partidistas – particulares estén aislados de las decisiones que afectan al colectivo y, ii. que no haya extralimitaciones en el ejercicio del poder. Ver: Cunill Grau, Nuria, La democratización de la administración pública. Los mitos a vencer, En: Varios Autores, Política y Gestión Pública, CLAD, Fondo de Cultura Económica, Argentina, 2004. 18 Para mayor información consultar las publicaciones de resultados de los índices de transparencia nacional, departamental o municipal en: www.transparenciacolombia.org.co

111

Reflexiones sobre la anticorrupción y la transparencia

La información se solicita a través del derecho de los ciudadanos de acceder a información pública. La información se recoge a través de preguntas tipo encuesta, información de registros administrativos, exploración de los sitios web de las entidades, como de ejercicios de solicitud de información de manera anónima. Los parámetros de la evaluación se construyen a partir de: o El derecho de acceso a la información consagrado en la Constitución Nacional. o La legislación y demás arreglos institucionales que rigen la gestión pública en Colombia. o Las convenciones anticorrupción y la Declaración de la Convención Internacional de Derechos Humanos. Los criterios de la evaluación contemplan: o La transparencia activa debe permitir el acceso y la comprensión de la información por parte del ciudadano. o El cumplimiento de la normatividad en lo formal y en las prácticas del proceso de gestión. o El cumplimiento de los principios de transparencia, publicidad, participación ciudadana, enunciados en la Constitución. van de 0 a 100 puntos. o da espacio para la revisión, incluso para la entrega de más información. 19

. Se

documentos analíticos correspondientes20.

La evaluación de entidades departamentales inició en 2003 y la de los municipios en 200421. En términos de los departamentos se realizó la evaluación indagando en las 32

medición (general, por factor, por nivel territorial); iii) documentos de recomendación de política pública. 21 Ver los Resultados del índice de transparencia, departamental y municipal en: www.transparenciacolombia.org.co

112

Marcela Restrepo Hung

gobernaciones, sus entidades descentralizadas y las empresas de naturaleza y régimen especial. A partir de 2007 la evaluación solo considera a las gobernaciones. se ha contemplado en la evaluación la medición de entidades categoría especial (Bogotá D.C., Medellín y Cali)22. Igual que en el nivel nacional y a diferencia de las gobernaciones la evaluación no es general. Es decir, se aplican criterios para seleccionar el grupo de entidades a evaluar. Estos son: Capital departamental. Monto de recursos del Sistema General de Participaciones y de Regalías. Municipios en zonas de consolidación o que forman parte de programas para el fomento de las capacidades locales por parte de cooperantes internacionales23. Municipios en los cuales se hayan presentado escándalos de corrupción administrativa. A partir de estos criterios se han seleccionado las entidades municipales a ser evaluadas. En este artículo se presentan los siguientes datos: 1.

24

comparadas de los tres niveles

pueden ser comparadas pues están sujetas a diferentes parámetros de evaluación, según el tipo de entidad y nivel territorial. Sin embargo, el nivel señalar el nivel de exposición de la institucionalidad a la corrupción.

2.

A partir de la última medición que evalúa la vigencia 2008-2009 –entregada en 2010– se presentan datos comparados por regiones, los cuales contienen

tradicionalmente evaluadas que estaban en categoría 1 pasaron en la siguiente vigencia a categoría especial, fue el caso del Distrito de Barranquilla en la evaluación 2006 y la Ciudad de Bucaramanga en la evaluación 2008 – 2009. tivos ilícitos, y la débil presencia institucional. Un millón y medio de colombianos habitan en estos territorios” (http://www. consolidacion.gov.co/?q=content/regiones-en-consolidaci%C3%B3n). Los programas para la promoción del desarrollo regional y la gobernabilidad que han participado en las mediciones del índice departamental y municipal son: Cercapaz-GTZ (hoy GIZ), Programa Cimientos-MSI-Usaid, Laboratorio de Gobernabilidad-Unión Europea/Departamento Nacional de Planeación.

113

Reflexiones sobre la anticorrupción y la transparencia

Tabla 1. Niveles de riesgo de corrupción en la gestión administrativa Nivel de riesgo de corrupción

Descripción hace referencia

Riesgo bajo pueden ir entre los 89 y 100 puntos.

Riesgo moderado pueden ir entre los 88 y 75 puntos.

Riesgo medio pueden ir entre los 74 y 60 puntos.

Riesgo alto

Señala bajo riesgo de corrupción y altos niveles de transparencia. La entidad ha desarrollado capacidades institucionales que la pueden llevar a menores niveles de exposición a la corrupción. Señala riesgo moderado y un nivel aceptable de transparencia. La entidad cuenta con algún nivel de desarrollo en sus capacidades institucionales para blindarse de hechos de corrupción. Señala un nivel de riesgo medio lo que se asocia a precarios desarrollos institucionales para la transparencia. Es una entidad vulnerable a los hechos de corrupción.

pueden ir entre los 59 y 44 puntos.

Señala un nivel de riesgo alto y opacidad en la gestión. La entidad es débil en su institucionalidad y está altamente expuesta a hechos de corrupción.

pueden ir entre los 43 y 0 puntos.

Señala un nivel de riesgo muy alto en relación a la bajísima transparencia. Es una entidad con totalmente expuesta los riesgos de corrupción.

Riesgo muy alto

Para la transparencia: capacidades institucionales asimétricas es claro en el país: las entidades nacionales cuentan con mejores calidades institucionales que las entidades departamentales y municipales. En la tabla 2 se observa que a lo largo de las mediciones, el promedio que obtienen las entidades evaluadas favorece a las nacionales mientras las entidades departamentales y municipales evaluadas presentan una tendencia a altos niveles de riesgo. Solo en la última evaluación las entidades departamentales lograron un promedio que los ubicó en riesgo medio. ubican en dos niveles de riesgo (medio y moderado), es de destacar que desde el año 2005 el promedio de las entidades de la rama ejecutiva logran el nivel de riesgo moderado.

114

Marcela Restrepo Hung

Tabla 2. Índice de transparencia de las entidades públicas. Resultados comparativos. Promedio general, 2002-2009 Vigencia evaluada

ITN

ITD Nivel de riesgo

ITM Nivel de riesgo

Nivel de riesgo

2002

62,0

Riesgo medio

ND

ND

ND

ND

2003

65,0

Riesgo medio

ND

ND

ND

ND

2003-2004

62,59

Riesgo medio

50,47

Riesgo alto

ND

ND

2004 -2005

ND

ND

52,57

Riesgo alto

ND

ND

ND

ND

51,05

Riesgo alto

2004

73,67

Riesgo medio

2005

75,85

Riesgo 57,78 moderado

Riesgo alto

55,09

Riesgo alto

2006

ND

ND

59,64

Riesgo alto

57,98

Riesgo alto

2006

ND

ND

59,64

Riesgo alto

57,98

Riesgo alto

2007-2008

74,9

Riesgo ND moderado

ND

ND

ND

2008-2009

77

Riesgo 66,2 moderado

Riesgo medio

59,5

Riesgo alto

ITN: índice de transparencia de entidades nacionales (solo entidades de la rama ejecutiva); ITD: índice de transparencia departamental (centrado en gobernaciones); ITM: índice de transparencia municipal (22 capitales departamentales y municipios categoría 1, 2 y 3). ND: dato no disponible pues no se realizó la evaluación. Fuente: índice de transparencia de las entidades públicas, 2002-2009.

Opacidad, exceso de discrecionalidad y ausencia de control: escenarios de riesgo En el caso de gobernaciones y municipios, la evaluación señala que tanto la institucionalidad como las prácticas de autoridades y servidores públicos adolecen de opacidad, altos niveles de discrecionalidad y una fuerte debilidad de los sistemas de en algunos casos, altamente preocupantes. Los peores promedios se registran en el de sanción (tabla 4).

115

Reflexiones sobre la anticorrupción y la transparencia

Tabla 3. Cuadro comparativo. Factor visibilidad, 2002-2009. Índice de transparencia departamental y municipal Vigencia evaluada

ITD

ITM

Nivel de riesgo

Nivel de riesgo

2003-2004

33,09

Riesgo muy alto

ND

ND

2004-2005

46,96

Riesgo alto

ND

ND

2004

ND

ND

56,29

Riesgo alto

2005

50,15

Riesgo alto

57,17

Riesgo alto

2006

54,57

Riesgo alto

59,57

Riesgo alto

2007-2008

ND

ND

ND

ND

2008-2009

59,5

Riesgo alto

51,1

Riesgo alto

ITD: índice de transparencia departamental (centrado en gobernaciones); ITM: índice de transparencia municipal (22 capitales departamentales y municipios categoría 1, 2 y 3). ND: dato no disponible pues no se realizó la evaluación o no se realizó el cálculo por factor. Fuente: índice de transparencia de las entidades públicas, 2002-2009.

Tabla 4. Cuadro comparativo. Factor institucionalidad, 2002-2009. Índice de transparencia departamental y municipal Vigencia evaluada

ITD

ITM

Nivel de riesgo

Nivel de riesgo

2003-2004

55,9

Riesgo alto

ND

ND

2004-2005

51,9

Riesgo alto

ND

ND

2004

ND

ND

48,39

Riesgo alto

2005

62,0

Riesgo medio

58,7

Riesgo alto

2006

61,1

Riesgo medio

63,0

Riesgo medio

2007-2008

ND

ND

ND

ND

2008-2009

67,3

Riesgo medio

57,6

Riesgo alto

ITD: índice de transparencia departamental (centrado en gobernaciones); ITM: índice de transparencia municipal (22 capitales departamentales y municipios categoría 1, 2 y 3). ND: dato no disponible pues no se realizó la evaluación o no se realizó el cálculo por factor. Fuente: índice de transparencia de las entidades públicas, 2002-2009.

En el momento en que el ITD y el ITM inician el proceso de evaluación de temas como acceso a la información, publicidad de la gestión, la rendición de cuentas a la ciudadanía normativos e institucionales (programas, proyectos) orientados al aumento de las capacidades de las entidades y las voluntades políticas de los autoridades públicas para producir y entregar información pública. Por esta razón, el factor de visibilidad arranca con

116

Marcela Restrepo Hung

gubernamentales como Gobierno en línea25 y lineamientos de política pública y normas que comienzan a promover temas como: i) los mínimos de publicidad de información a través de los sitios web en términos de planes, presupuestos, proyectos, etc.; ii) publicidad de la contratación; iii) rendición de cuentas a la ciudadanía, y iv) sistemas de atención al ciudadano. Así mismo, la evaluación periódica de Transparencia por Colombia ha funcionado como un sistema de estímulos y sanciones (por lo menos en medios de comunicación y sociedad civil) que han contribuido a ir posicionando los temas.

pareciera que para las gobernaciones es mucho menos importante brindar información de manera permanente a los ciudadanos. Las evaluaciones del ITD señalan como tendencia que los procesos de gestión en las gobernaciones que han mostrado algún nivel de esfuerzo son gobierno en línea y rendición de cuentas a la ciudadanía, mientras que temas como la publicidad de la planeación y la presupuestación del recurso humano, de los trámites, de la contratación y de la atención al ciudadano (por ejemplo, en la última evaluación de las

departamental, 2008-2009 Entrega de información a TpC

89,7

Gobierno Electrónico

66,6

Rendición de Cuentas a la Ciudadanía

60,1

Publicidad de la Planeación

50

Publicidad del Recurso Humano

48,1

Trámites

47,7

Publicidad de la Contratación

45,3

Atención al Ciudadano

41,9 0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Fuente: índice de transparencia departamental 2008-2009. Corporación Transparencia por Colombia.

En el caso de los municipios, la tendencia de opacidad se centra en procesos y ámbitos de gestión similares a las gobernaciones, al igual que los pocos avances que se observan en el factor. Sin embargo, aparecen dos alertas adicionales: rendición de cuentas a la ciudadanía y publicidad de los programas sociales. 25 Programa del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (antes Ministerio de Comunicaciones), encargado de promover el uso de herramientas tecnológicas para el buen gobierno. Tiene alcance nacional y territorial.

117

Reflexiones sobre la anticorrupción y la transparencia

municipal, 2008-2009 79,1

Entrega de información a TpC Gobierno Electrónico Publicidad del Recurso Humano Rendición de Cuentas a la Ciudadanía Publicidad de la Contratación Publicidad de la Planeación Trámites Sistemas de Atención al Ciudadano Programas Sociales 0

68,8 52,7 50,7 49,9 41,5 40 35,7 18,7 10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Fuente: índice de transparencia municipal, 2008-2009. Corporación Transparencia por Colombia.

Luego está el factor de institucionalidad. En este rubro las gobernaciones muestran su parte, los municipios se mantienen en el nivel de riesgo alto y solo en 2006 logran ubicarse en el nivel medio. Por tanto, es claro que los arreglos institucionales en términos de reglas del juego claramente establecidas y el desarrollo de procesos y procedimientos es más bien precario, lo cual tiene como correlato altos niveles de discrecionalidad y desorden a la hora de operar en decisiones y acciones de la gestión. Esto tiene una alerta adicional por el diseño de la evaluación, y es que en este factor se evalúa en un porcentaje bien importante el cumplimiento incumplimiento de la ley que rige los procesos de la gestión pública territorial. Tanto en gobernaciones como en alcaldías la gestión de la contratación y gestión del recurso humano quedan en el punto más alto de las alertas. Se trata de procesos vulnerables a los hechos de corrupción, los cuales, en caso de ocurrir, tienen un alto impacto en el deterioro

transparencia departamental, 2008-2009 Sistemas de Información para la Gestión

85,2 74,2

Estructura de la Planeación 68,9

Gestión del Talento Humano 58

Gestión de la Contratación 0

20

40

60

Fuente: índice de transparencia departamental, 2008-2009. Corporación Transparencia por Colombia.

118

80

100

Marcela Restrepo Hung

transparencia municipal, 2008-2009 76,1

Ejecución de Recursos SGP 69,1

Sistemas de Información para la Gestión 58

Estructura de la Planeación Gestión del Talento Humano

51,8

Gestión de la Contratación

51 0

20

40

60

80

100

Fuente: índice de transparencia municipal, 2008-2009. Corporación Transparencia por Colombia.

Finalmente, el factor sanción señala quizás la parte más preocupante en términos de y autorregulación, componente fundamental para el blindaje contra la corrupción, son de los órganos de control y del Ministerio Público para investigar conductas corruptas con panorama se le suma las pobres acciones para la promoción del control social por parte de

Tabla 5. Cuadro comparativo. Factor sanción, 2002-2009. Índice de transparencia departamental y municipal Vigencia evaluada

ITD

ITM

Nivel de riesgo

Nivel de riesgo

2003-2004

92,27

Riesgo bajo

ND

ND

2004-2005

63,39

Riesgo medio

ND

ND

2004

ND

ND

46,16

Riesgo alto

2005

56,79

Riesgo alto

43,66

Riesgo muy alto

2006

65,34

Riesgo medio

44,85

Riesgo alto

2007-2008

ND

ND

ND

ND

2008-2009

71,8

Riesgo medio

69,7

Riesgo medio

ITD: índice de transparencia departamental (centrado en gobernaciones); ITM: índice de transparencia municipal (22 capitales departamentales y municipios categoría 1, 2 y 3). ND: dato no disponible pues no se realizó la evaluación o no se realizó el cálculo por factor. Fuente: índice de transparencia de las entidades públicas, 2003-2009.

119

Reflexiones sobre la anticorrupción y la transparencia

departamental, 2008-2009

Sanción en el Giro de las Regalías Entrega de Información a Órgano de Regulación y Control Promoción de Espacios de Participación Ciudadana Gestión Disciplinaria Responsabilidad Fiscal 0

20

40

60

80

100

Fuente: índice de transparencia departamental, 2008-2009. Corporación Transparencia por Colombia.

municipal, 2008-2009 Sanción en el Giro de las Regalías

86,4 82

Entrega de Información a Órganos de Regulación y Control 73,8

Estructura de la Planeación

68,2

Gestión del Talento Humano 60,3

Gestión de la Contratación 0

20

40

60

80

100

Fuente: índice de transparencia municipal, 2008-2009. Corporación Transparencia por Colombia.

Una mirada a las regiones Hay un desarrollo institucional desequilibrado en los tres niveles de gobierno en el país, al tiempo que hay un desarrollo institucional desigual entre las diferentes regiones del país. socioeconómico, político e institucional en algunas regiones del país. Así, en el cuadro

zonas son consideradas históricamente desarrolladas. Concentran capacidades institucionales y un capital político importante. Allí son mejores las condiciones institucionales para las gobernaciones que para las alcaldías. Así las gobernaciones

120

Marcela Restrepo Hung

de la región occidente obtienen un promedio de 77,5/100, 75,8/100 para las gobernaciones en la región centro-oriente, mientras las alcaldías evaluadas obtienen un promedio de 64,3/100 y 60,5/100, respectivamente. (57,2/100), zonas históricamente subdesarrolladas. Se destaca que en la Amazonía las entidades municipales evaluadas tienen un promedio superior (63,1/100) al de los departamentos. cercanos (66,1/100 y 65,5/100, respectivamente). Se destaca el bajo promedio que obtienen las alcaldías evaluadas en la región Caribe.

Región

Amazonía Caribe

Departamentos

Amazonas, Caquetá Putumayo Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, La Guajira, Magdalena, San Andrés y Providencia, Sucre

Centro-oriente Boyacá, Cundinamarca, Huila, Norte de Santander, Santander, Tolima Occidente Orinoquia

gobernaciones

alcaldías

55,2

63,1

65,5

49

75,8

60,5

77,5

64,3

57,2

56,5

66,1

63,6

Antioquia, Caldas, Arauca, Casanare, Guainía, Guaviare, Vaupés, Vichada, Meta Cauca, Chocó, Valle del Cauca, Nariño

Promedio por región departamento: fuente: índice de transparencia departamental 2008-2009. Promedio región municipios: fuente: índice de transparencia municipal 2008-2009. No. de habitantes en los departamentos evaluados: fuente: Libro censal DANE, 2005. El total no incluye a la población de Bogotá. No. de habitantes en los municipios evaluados: fuente: Libro censal DANE, 2005.

Conclusiones Indudablemente las entidades territoriales colombianas están aún en un proceso de construcción de capacidades para liderar el desarrollo en el país. Si bien las grandes ciudades

121

Reflexiones sobre la anticorrupción y la transparencia

márgenes de gobernabilidad, la gran mayoría de los 1102 municipios del país tiene serias limitaciones. Es imposible no reconocer que hay avances en el camino de la integridad en la gestión, y más en lo que corresponde a la visibilización de la gestión que alrededor del En lo que respecta al enfoque de transparencia y anticorrupción, es evidente que un número importante de entidades territoriales aparecen como aparatos inmaduros, ligados a prácticas de gestión tradicional, lo cual las hace altamente vulnerables a las acciones de los corruptos. Un proceso de gestión administrativa donde la arquitectura institucional, es decir, los arreglos formales de funcionamiento y las prácticas de los principales responsables están basados en la opacidad, la discrecionalidad desmedida y la ausencia de pesos y contrapesos, muy seguramente dará como resultado el abuso del poder, la desviación de los recursos y muy pobres resultados en expansión de ciudadanía y calidad de vida para millones de personas. Los principales riesgos de corrupción en gobernaciones y alcaldías están asociados a: El proceso de gestión de la contratación. Tanto en la evaluación de la publicidad de la contratación como en lo que corresponde a los arreglos institucionales y su aplicación (indicador gestión de la contratación), los promedios son muy a los corruptos, después de la gestión del recurso humano, es la contratación pública. A manera de ejemplo, en el ITM 2008-2009 se registró que 87% de contratos de obra. Así mismo, la evaluación registró que 70% de las licitaciones no se publicaron en el Portal Único de Contratación y, 40% de las alcaldías evaluadas realizan más de 70% de sus procesos contractuales sin un llamado público (Transparencia por Colombia, 2010b). La gestión del recurso humano. Este es sin duda el tema más rezagado en los procesos de modernización del Estado, más aún si se le evalúa desde el enfoque de transparencia y anticorrupción. Ni siquiera los avances de las entidades nacionales dan cuenta de este proceso. Pareciera que todo es posible de revisar, menos aquello que representa uno de los principales motores del ejercicio del poder en Colombia: el clientelismo, expresado en la negociación política de la burocracia. En el caso de los departamentos se detecta un claro desarrollo de en todas las gobernaciones: 67% de ellas cumplen con 80% del manual; 24% de de funciones. Solo una gobernación aplicó algún mecanismo para la selección meritocrática de funcionarios de libre nombramiento y remoción. Finalmente, las evaluaciones de desempeño no son un mecanismo ampliamente utilizado y los contratistas superan en un 60% a los funcionarios de planta (Transparencia por Colombia, 2010a).

122

Marcela Restrepo Hung

La garantía del derecho de acceso a la información y el diálogo público. Aunque las gobernaciones y los municipios avanzan en la entrega de información básica del proceso de gestión a través los sitios web (es el indicador que escuchar la voz del ciudadano y brindar la oportunidad del diálogo, son más bien reducidos. Solo 12% de las gobernaciones respondieron a tiempo y con calidad a un derecho de petición, y solo 45% de las 22 gobernaciones que recibieron regalías informaron en sus rendiciones de cuentas el destino de estos recursos (Transparencia por Colombia, 2010a). En el caso de las alcaldías evaluadas, ningún municipio publica información sobre programas sociales de educación, salud, vivienda y programas para el adulto mayor. Solo 13% de las (Transparencia por Colombia, 2010a). Un país descentralizado como Colombia tiene que apostarle al fortalecimiento de las entidades territoriales, pero es deseable que lo haga desde un enfoque de buen gobierno. revalorados de la democratización, la transparencia y la anticorrupción. Hoy el escenario institucional es propicio y el contexto del país lo exige. El actual Plan de Desarrollo Nacional, el Estatuto Anticorrupción (Congreso de la República, 2011) y la emergencia de promesas y algunas apuestas locales por la anticorrupción brindan oportunidades para lograr este propósito. La retórica de la ética en el manejo de lo público ya cuenta con herramientas prácticas que permiten la incorporación del enfoque anticorrupción en la gestión pública. Para esto es necesario trabajar en torno a la revisión y ajustes de la normatividad que la rigen. Se requieren normas que armonicen los entornos institucionales con las apuestas del país, de manera que se logren leyes justas y viables. Así mismo, es necesario fortalecer la capacidad del Estado para hacer cumplir las normas, en especial aquellas que garantizan el acceso a la información de la gestión y, por tanto, permiten una participación mucho más activa de los ciudadanos.

Congreso de la República (2011). Ley 1474, por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. Corporación Transparencia por Colombia (2003). Elementos para fortalecer el Sistema Nacional de Integridad. Bogotá.

123

Reflexiones sobre la anticorrupción y la transparencia

Corporación Transparencia por Colombia (2007). Documento Metodológico. Índice de Transparencia Municipal 2005 y 2006. Bogotá. Corporación Transparencia por Colombia (2010a). Índice de transparencia departamental. Cuaderno 11. Colección Documentos Observatorio de Integridad. Bogotá. Corporación Transparencia por Colombia (2010b). Índice de transparencia municipal. Cuaderno 12. Colección Documentos Observatorio de Integridad. Bogotá. Cunill, N. (2004). “La democratización de la administración pública. Los mitos a vencer”. En: Bresser Pereira, Luiz C. et.al. Política y gestión pública. Buenos Aires: CLAD, Fondo de Cultura Económica. Declaración de Cartagena (2006). Documento técnico. Seminario Internacional Transparencia contra la Corrupción. Cartagena. Garay, L.J. (2002). Sobre el papel y la naturaleza de la corrupción en Colombia. Ponencia presentada en el Foro de Lucha contra la Corrupción, Gobernabilidad y Desempeño Institucional. 21 de marzo. Bogotá. Estado en Colombia. Bogotá: Fundación Método, Fundación Avina y Transparencia por Colombia. González, J.I. (s.f.). La transparencia, la integridad y la misión institucional: elementos conceptuales del índice de integridad de las entidades públicas. Bogotá. Restrepo, M. (2008) Descentralización en Colombia. A 20 años de reforma descentralista: una participación y territorio. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia. Restrepo, M. (2010). Riesgos de corrupción administrativa y pobreza en 22 municipios capitales colombianos. Trabajo de grado, Maestría en Sociología. Cali: Universidad del Valle. Rose-Ackerman, S. (2001). La corrupción y los gobiernos. Causas, Consecuencias y reforma. Madrid: Siglo XXI Editores. municipios colombianos. Bogotá: Foro Nacional por Colombia – GIZ. Velásquez, F. (2008). El modelo descentralista en Colombia: avances y retrocesos. En: B. Niño (comp.). de Colombia. Bogotá: Fundación Corona.

124

La reforma al régimen de transferencias: cuánto perdieron Wilson Roca Sarmiento Cristian Picón Viana RESUMEN En el año 2001 se reformó el régimen de transferencias adoptado por la Constitución de 1991;

municipios, es evidente que los recursos que reciben son menores que los que hubieran captado si se hubiera mantenido el esquema inicial. Simultáneamente, el Gobierno nacional fortaleció su

nacional fue menor después de la reforma, lo que indicaría un impacto favorable para la estabilidad de los recursos por transferencias sobre el gasto y los ingresos tributarios cuando se analiza el periodo en su totalidad. Los municipios (sin incluir ciudades capitales), perdieron después de 2001 la capacidad de utilizar los recursos de transferencias como herramienta de apalancamiento para la obtención de créditos o aumentar el endeudamiento, es decir racionalizaron el gasto; de igual Palabras Claves:

The Reform of the Transfer System: How much was lost by performance? ABSTRACT The transfer system adopted by the 1991 Constitution was reformed in 2001. Considering the extension made in 2007, these changes will be effective until 2016. The amendment did not cut the absolute magnitude of the resources that the nation transfers to local authorities. Yet, it’s evident that subnational governments will receive fewer resources than what they would have captured if the initial scheme remain unchanged. Parallel to the cut experienced by local authorities, the

125

nation had returned to local authorities a portion of the cuts, but kept its control over such items.

of a positive effect of the resources obtained through the transfer system on their spending as well as on the income they earn from taxes. After 2001, however, municipalities (excluding capitals) lost their capacity to use the resources obtained through transfers as a leverage to obtain credits and increase their debt capacity, that is, they rationalized their spending. Additionally, we found Keywords:

126

Wilson Roca Sarmiento & Cristian Picón Viana

Introducción El tema de la descentralización ha sido muy sensible en Colombia en los últimos 25 años; la presión que sobre el gasto surge para atender las crecientes demandas por servicios sociales y el grado en que el Gobierno nacional debe contribuir a través de un sistema de transferencias que permita garantizar condiciones mínimas de equidad social. Pero no entidades territoriales. Con la Constitución Política de 1991 y sus desarrollos normativos se adoptó un esquema que aumentaba de manera gradual la proporción de los recursos para transferencias, de tal forma que estas alcanzaron 46,5% de los ingresos corrientes de la nación (ICN) en 2001. mostraban las entidades territoriales, en 2002 entró en vigencia un nuevo régimen de transferencias. La reforma buscaba desacelerar los recursos con destino a las entidades En principio, la reforma se extendería hasta 2008 y a partir de 2009 se retornaría al esquema partir de 2017 se adoptará uno que mejora el régimen transitorio actual pero sin retornar al esquema inicial de la Constitución de 1991. nacional como para las entidades territoriales tuvo la reforma al régimen de transferencias que el país adoptó en 2001 y que se extenderá hasta 2016. En este sentido, contribuye a comprender tanto los aspectos positivos como algunos que no dejan de ser problemáticos alrededor de la reforma que está en curso; pero también se constituye en un insumo para las nuevas decisiones de política que se tendrán que adoptar a partir del momento en que termine la transitoriedad en 2016.

127

La reforma al régimen de transferencias

Los resultados del trabajo realizado se presentan a lo largo de los siguientes apartes. En el marco conceptual se reseñan importantes planteamientos que se han realizado sobre el tema y que tienen el propósito de ofrecer una orientación teórica. Posteriormente, se presenta el contexto histórico que ha rodeado recientemente la preocupación por la temática: las características del esquema inicial, el de la reforma y su prolongación, y cómo quedará cuando termine la transitoriedad vigente. de lo que hubieran recibido las entidades territoriales si el esquema inicial se hubiera mantenido; se le compara con lo que están recibiendo y se estiman las pérdidas (o menor valor recibido), por efectos de la reforma. Para complementar, se muestra la inversión que el Gobierno nacional viene realizando en las regiones como una forma de devolver parte del recorte relativo experimentado, pero también como instrumento de capacidad y control gasto se hace en correspondencia con las prioridades nacionales y bajo comportamientos discrecionales en la asignación de recursos. pretende mostrar los resultados encontrados a dos niveles. En primer lugar, el impacto regresión en el que se aíslan las diferencias tendenciales antes y después de 1994, cuando se dio un cambio estructural en la forma en que se generaban los montos de transferencias en panel, el cual combina series de tiempo con datos de corte transversal.

Marco conceptual sobre transferencias intergubernamentales y

garantizar los servicios que son esenciales para el desarrollo local, mientras la nación debe proveer aquellos bienes y servicios públicos esenciales –por ejemplo, la defensa, la seguridad y la justicia1.Esta perspectiva se complementa estipulándose que los que generan externalidades deben ser garantizados por diferentes niveles de gobierno, y aquellos de carácter exclusivamente local por los gobiernas territoriales, porque estos disponen de mayor información e incentivos y, por consiguiente, responden mejor a las preferencias (Stiglitz, 1992). Para Musgrave (1992), similar a lo que ocurre con los servicios, también hay fuentes de ingresos más apropiadas para cada nivel gubernamental. Los gobiernos nacionales deben 1 Esta aseveración puede encontrarse esencialmente en Musgrave (1992), Tiebout (citado por Oates, 1995) y Oates (1995)

128

Wilson Roca Sarmiento & Cristian Picón Viana

utilizar los instrumentos tributarios redistributivos, aplicar los gravámenes sobre bases tributarias móviles (renta, patrimonio y ventas) y sobre los recursos naturales como la minería. Los instrumentos tributarios de los gobiernos locales recaen sobre todo en bases Los gobiernos territoriales deben proporcionar un componente importante de servicios

(Stiglitz, 1992). Buchanan y Musgrave (1969) plantearon que las tres funciones del presupuesto son asignación, distribución y estabilización2. En la perspectiva de Musgrave (1992), la estabilización debe estar en manos exclusivamente del Gobierno nacional. Primero, porque los gobiernos locales recurren al instrumento fácil de exagerar gastos y despreocuparse por la recaudación tributaria. Y segundo, por el riesgo que los gobiernos territoriales se endeuden sin el control del Gobierno central y pongan en peligro la estabilidad macroeconómica. Los gobiernos locales tienen fuertes restricciones para incidir sobre la redistribución del ingreso por el efecto perverso que pueden producir en la movilidad de empresas e individuos; si crean un sistema impositivo que favorezca sustancialmente a los pobres y castigue severamente a los ricos, puede resultar inefectivo y agravar la distribución (Musgrave, 1992). Esta consideración ha sido matizada por Oates (1995), para quien los gobiernos y las comunidades locales también se preocupan por sus propios pobres, lo cual ha conducido a la coordinación y complementariedad entre los niveles de Gobierno nacional y territorial sobre programas diferentes al sistema impositivo3. Para Ter-Minassian (1997), la descentralización de las responsabilidades del gasto supone de menor nivel puede afectar la demanda agregada de tal forma que podrían ir en contra de los objetivos de estabilización del Gobierno central. En los países con desequilibrio subnacionales tengan un balance adecuado previo entre las responsabilidades de gasto y los Ahmad y Craig (1997) consideran que el Gobierno central tiene dos armas a su disposición en el área de la estabilización: 1) variando el nivel de transferencia a los gobiernos locales y 2) ajustándoles el nivel de endeudamiento. En la medida en que el Gobierno central mantenga 2 Esta relación entre estabilidad y necesidades sociales que establecen estos dos clásicos de la hacienda pública es un referente importante por la creencia generalizada de que los gastos del gobierno son ilimitados, sobre todo cuando se dirigen a cerrar brechas sociales, que es el mayor argumento de quienes se oponen a la tendencia de establecer la denominada regla 3 La coordinación y complementación ente los dos niveles de gobierno para atacar y desarrollar programas contra la pobreza ha tomado fuerza en Colombia en los últimos seis años.

129

La reforma al régimen de transferencias

un superávit corriente permanente con los gobiernos territoriales, puede también recurrir a estas herramientas para estimular o reducir la demanda agregada4.

–o no– muy pocos incentivos para comprometerse con las políticas de estabilización, es que genera, pero por los mismos riesgos que implica, Hausmann (1999) recomienda la limitaciones presupuestarias no son muy estrictas, la consecuencia es un desbordamiento de los gastos y el endeudamiento territorial. Desde una perspectiva similar, Stein (1999) considera que existe alto consenso sobre las serias limitaciones en la capacidad de los gobiernos subnacionales para proveer servicios de estabilización y redistribución. Sugiere entonces que, si bien la descentralización tiene .

5

Fukasaku y De Mello (1999) reconocen las bondades de la descentralización, pero les se presenten desequilibrios monetarios y problemas de gobernabilidad macroeconómica si rígido de transferencias intergubernamentales6.

La reforma al régimen de transferencias en Colombia La Constitución Política de 1991 en sus artículos 356 y 357 estableció que la ley, por iniciativa últimas, para atender la prestación de los servicios, continuaban recibiendo un porcentaje de los ICN. También se estableció que dichos recursos (tanto para los departamentos como para los municipios) aumentarían cada año hasta llegar a un porcentaje de los ingresos del servicio (efectos secundarios o spillovers); 2) por el efecto matamoscas, en el sentido que la recaudación tributaria baja del servicio se coloque por encima de la que se lograra si los agentes lo pagaran. 5 A partir de los hallazgos de Stein (1999) para una muestra de 19 países de América Latina, y al compararlo con los de la OCDE, recomienda que los países que deseen adelantar procesos de descentralización deberían asegurarse de que la forma como esta asuma no sea incongruente con el objetivo de imponer restricciones presupuestarias más estrictas a las jurisdicciones de menor nivel; ello puede hacerse, entre otros, reduciéndole el grado de endeudamiento y disminuyendo los márgenes de discrecionalidad del sistema de transferencias intergubernamentales. 6 Al estudiar la descentralización para un grupo de países en desarrollo de gran tamaño y de economías en transición, en este sentido, los sistemas de transferencia intergubernamentales deben diseñarse con el objeto de imponer algún control sobre el gasto de las entidades territoriales por parte del Gobierno central.

130

Wilson Roca Sarmiento & Cristian Picón Viana

corrientes de la nación que permitieran atender de manera adecuada los servicios a los que estaban destinados (salud, educación, saneamiento básico, agua, vivienda, entre otros). En marzo de 1992 (apenas tres meses después de adoptarse el nuevo esquema), se conoció 7 , el cual analizó varios los riesgos latentes se señaló que, independientemente de los propósitos iniciales de la El informe advirtió que no se podía descartar una reforma constitucional que permitiera En correspondencia con el precepto constitucional, de aumentar gradualmente la proporción de los recursos para transferencias, estas alcanzaron 46,5% de los ICN en 2001. a que el Gobierno nacional integrara la Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas8 se estimó que las transferencias a las entidades territoriales explicaban más de la mitad de los incrementos que experimentó el gasto total nacional en el periodo 1990-1996; c) Gobierno nacional como en las entidades territoriales. Con relación a las transferencias, el informe subrayó lo siguiente: a) sujetar las transferencias a los ingresos corrientes de la nación eliminaba el manejo tributario como instrumento de

creciente endeudamiento, en particular, de los municipios.

igual manera, en diversos estudios realizados por analistas y por iniciativa del Gobierno se tributos y deterioro de los márgenes de endeudamiento, entre otros9. 7 La misión fue institucionalizada por la Presidencia de la República, pero tuvo una dinámica independiente porque se buscaba consejo directivo y un comité técnico de las más altas calidades, contó con la dirección del reconocido economista colombiano Eduardo Wiesner Durán; sus resultados fueron plasmados en un documento editado por el Departamento Nacional de Planeación (1992). 8 La comisión estuvo integrada por miembros del equipo económico del gobierno y por expertos consultores externos (Minhacienda, 1997). 9 El DNP –a través de la Dirección de Desarrollo Territorial– puso en marcha lo que denominó “Proyecto de evaluación de

131

La reforma al régimen de transferencias

Las persistentes preocupaciones sobre el esquema de transferencias culminaron con la y 357 de la Constitución Política, y estableció en esencia: a. Desligar las transferencias de los ICN. Bajo este criterio se creó el Sistema General de Participaciones (SGP), con las dos fuentes que se venían utilizando10. b. Incrementar cada año los recursos del SGP entre los años 2002 y 2008 en un en 2005, y además, el mayor valor si la economía crecía por encima de 4%. destinados para el SGP sería, como mínimo, el porcentaje que constitucionalmente en que en promedio lo hicieran los ICN en los últimos cuatro años, retornándose de esta manera al esquema inicial de la Constitución Política de 1991. para el Gobierno nacional retornar al esquema de 1991 y los compromisos de gastos adquiridos en función de un conjunto de programas nacionales, el Gobierno central tramitó en el Congreso de la República un acto legislativo aprobado en junio de 2007, que en sentido general prorrogó la reforma de 2001 hasta 2016. Los aspectos fundamentales del Acto Legislativo que prorrogaron la reforma, son: a. Incrementar anualmente el monto del SGP de los departamentos, distritos 2009; más 3,5% en 2010; más 3% de 2011 a 2016. Más el mayor valor si la tasa de crecimiento de la economía es superior a 4%. 2) El Sistema tendrá un crecimiento adicional para el sector educación, entre 1,3 y 1,8% de 2008 a 2016. Estos aumentos adicionales no generan base para la liquidación del monto de la siguiente vigencia, y se destinan para cobertura y calidad. 3) A partir de 2017 –lo que indica que el diseño actual continúa siendo transitorio– el SGP se incrementará cada año en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ICN durante los cuatro años anteriores; es decir, de nuevo las transferencias se atarían a los ICN pero ya se habría logrado el propósito que no se retorna al esquema inicial, pero se mejora con respecto a la reforma transitoria que se introdujo. la descentralización municipal en Colombia”, en el marco del cual se formularon ocho documentos que fueron publicados y divulgados en la Serie Archivos de Economía del DNP; de la cual se pueden consultar los números 160, 163, 165, 166, 167, 168,169 y 170. un solo fondo, denominado Sistema General de Participaciones (SGP).

132

Wilson Roca Sarmiento & Cristian Picón Viana

régimen de transferencias

entidades territoriales (ET) disminuyan o reciban menos recursos en términos absolutos, porque de hecho estas aumentan anualmente, sino que al comparar lo que reciben con lo que recibieran si el esquema inicial se hubiera mantenido, se observan las diferencias (tabla 1).

Tabla 1. Estimación de pérdidas de transferencias por reformas a la Constitución de 1991 (billones de pesos de 2011) Año

Transferencias según Constitución de 19911

Transferencias según reforma2

2002

19,53

18,50

1,03

5,3

2003

21,14

18,86

2,28

10,8

2004

23,44

19,39

4,04

17,3

2005

25,73

19,88

5,85

22,7

2006

28,78

20,43

8,36

29

2007

29,73

20,68

9,06

30,5

2008

30,92

21,66

9,26

29,9

2009

32,16

22,53

9,63

29,9

2010

33,45

23,36

10,09

30,2

2011

34,78

24,09

10,70

30,8

2012

36,17

24,81

11,37

31,4

315,83

234,19

2013

37,62

25,55

12,07

32,1

2014

39,13

26,32

12,81

32,7

2015

40,69

27,11

13,58

33,4

2016

42,32

27,92

14,40

34

Subtotal

159,76

106,90

52,85

33,1

Totales

475,59

341,09

134,50

28.0

Subtotal 2002-2012

Pérdidas de transferencias por reforma3

Tasa de pérdida (%)(3÷1), 4

25,9

Fuente: estimaciones 1, 2 a partir de datos del DANE, DNP y MFMP. 3, 4 Por deducción. Del DANE se tuvo en cuenta el IPC

normativos para hacer las estimaciones.

133

La reforma al régimen de transferencias

diferencias. La columna 1 presenta la cantidad de recursos que hubieran recibido las ET si se hubiera mantenido el esquema de 1991, mientras que la columna 2 presenta los recursos recibidos en correspondencia con el nuevo esquema; la columna 3 es el resultado de la simple operación aritmética de restar los valores de la columna 1 menos los de la columna 2, de allí que constituyan las pérdidas o lo dejado de recibir como consecuencia En tanto las cifras están estimadas a precios de 2011, se está en presencia de pérdida de recursos reales; de igual manera, y como consecuencia de la desaceleración de la

45,00 40,00 35,00 30,00 25,00 20,00 15,00

Transferencias según Constitucion de 1991 (I)

10,00

Transferencias según Reforma (II)

5,00

16 20

14 20

12 20

10 20

08 20

06 20

04 20

02 20

00 20

98 19

96 19

19

94

0,00

Fuente: base de datos obtenida por los autores y tabla 1.

Las pérdidas acumuladas en el periodo 2002-2012 alcanzan la apreciable suma de más de $81,6 billones; y como la transitoriedad de la reforma llega hasta el año 2016 la pérdida total acumulada es de $134,5 billones. Claramente, las pérdidas para las ET equivalen a propia capacidad de gasto (tabla 2)

134

Wilson Roca Sarmiento & Cristian Picón Viana

Tabla 2. Estimación de pérdida de transferencias nacionales sectoriales (billones de pesos de 2011) Año

Total sectorial

Salud

Educación

2002

0,99

0,24

0,58

0,17

2003

2,19

0,54

1,28

0,37

2004

3,88

0,96

2,30

0,62

2005

5,61

1,39

3,33

0,89

2006

8,02

1,99

4,75

1,28

2007

8,69

2,16

5,15

1,39

2008

8,88

2,17

5,33

1,39

2009

9,24

2,25

5,54

1,45

2010

9,68

2,35

5,82

1,51

2011

10,26

2,49

6,18

1,60

2012

10,91

2,65

6,56

1,70

Subtotal 2002-2012

78,37

19,18

2013

11,59

2,81

6,97

1,81

2014

12,29

2,99

7,39

1,92

2015

13,04

3,17

7,84

2,04

2016

13,83

3,36

8,30

2,16

Subtotal

50,75

12,33

30,50

7,93

Total

129,12

31,51

77,31

20,30

12,37

*Incluye, entre otros, saneamiento básico, agua, vivienda, recreación y cultura. Fuente: tabla 1, y criterios normativos para distribuir sectorialmente las transferencias.

El régimen de transferencias no solo determina el monto total que se debe distribuir entre las ET, sino además el uso que se les debe dar. Se establecen tres tipos de destino sectorial: salud, educación y otros; en este sentido las pérdidas de transferencias para las ET se traducen en recursos que se dejan de recibir para atender las necesidades sociales de la población, en especial la de menores recursos. La tabla 2 muestra la magnitud de los recursos dejados de recibir para atender estas necesidades sociales11. territoriales es evidente: en el periodo de vigencia de la reforma (2002-2016), las ET pierden más de $129 billones con destino sectorial, cifra equivalente a 134,2% de la ejecución de gastos del Gobierno nacional central en la vigencia 2011. 11 Las transferencias sectoriales representan aproximadamente 96% del total, ya que se deduce 4% que están dirigidas a municipios ribereños, resguardos indígenas, alimentación escolar y al fondo de pensiones de las entidades territoriales. El componente otros sectores incluye saneamiento básico, agua potable, deporte, recreación, vivienda, cultura, entre otros.

135

La reforma al régimen de transferencias

Recorte de transferencias e inversión nacional en las regiones Una preocupación persistente de la economía política de la descentralización la constituyen las atribuciones o competencias de cada nivel gubernamental en relación con los recursos que conllevar a menor injerencia del nivel nacional en las responsabilidades con las que hay que cumplir con los recursos transferidos. Se pensó que la reforma hacía crecer las transferencias en menor cuantía bajo la premisa de que los recursos estaban sobredimensionados, o que el Gobierno nacional requería disponer de mayor capacidad para atender erogaciones propias del nivel central. Sin embargo, lo que se ha apreciado en el caso colombiano es que simultáneamente al recorte relativo de las transferencias el Gobierno nacional ha fortalecido

Tabla 3. Pérdida de transferencias sectoriales e inversión nacional total en las regiones (billones de pesos de 2011) Año

Pérdida de transferencias por reformas1

Inversión nacional en las regiones en sectores 2

Inversión Inversión Pérdida neta de nacional en nacional transferencias5 las regiones total en las en sectores regiones4 distintos al 3

2002

0,99

0,95

1,44

2,38

-1,39

2003

2,19

0,24

1,10

1,33

0,85

2004

3,88

1,53

0,82

2,35

1,53

2005

5,61

1,72

0,59

2,31

3,30

8,02

1,63

0,71

2,34

5,68

2007

8,69

1,95

1,88

3,83

4,86

2008

8,88

1,72

2,13

3,85

5,03

2009

9,24

2,03

1,84

3,86

5,38

Total

47,51

10,50

25,25

Fuente: 1 según tabla 1. 2, 3, 4 Estimados a partir de información del DNP. 5 Cálculo de los autores. *Son inversiones que realiza directamente el Gobierno nacional con recursos de su propio presupuesto en los mismos sectores en que se utilizan los recursos del SGP; es decir, educación, salud, agua potable, saneamiento básico, vivienda, entre otros. **Son inversiones que realiza directamente el Gobierno nacional con recursos de su propio presupuesto en sectores diferentes a todos los programas asociados al programa presidencial de Familias en Acción, hoy Red Unidos.

La columna 1 de la tabla 3 muestra las pérdidas de las entidades territoriales, mientras la 2, 3 y 4 recogen la inversión que ha venido ejecutando directamente el Gobierno nacional en las entidades territoriales. Lo curioso es que la inversión no solo se realiza en sectores distintos a los que se deben atender con el SGP, sino que una proporción considerable está destinada a las mismas áreas que se cubren con los recursos de dicho sistema. Llama la

136

Wilson Roca Sarmiento & Cristian Picón Viana

atención que la reforma entró en vigencia en 2002, que en 2003 se sintió su fuerte impacto en las pérdidas, pero la inversión nacional en las regiones da un salto hacia arriba en 2004, y en los sucesivos años ha tenido un comportamiento creciente. En 2004, en relación con 2003, la inversión nacional en sectores del SGP se multiplicó casi por 6,4 y continuó su ruta expansiva con apenas dos caídas en el periodo analizado. recortes relativos, de manera que las pérdidas deben entenderse en dos dimensiones: brutas (columna 1) y netas (columna 5). Mientras en el periodo 2002-2009 las pérdidas sectoriales de transferencias en el ámbito nacional ascendieron a un poco más de $47,5 billones, la nación invirtió en las regiones más de $22 billones, lo que arrojó pérdidas netas de más de $25 billones. Esto puede interpretarse como si la nación le hubiera devuelto a las regiones más de 46,85% de los recortes por la reforma implementada. La inversión nacional en las regiones ha sido heterogénea: unas han obtenido más recursos que otras provenientes de ésta fuente, como se aprecia en la tabla 4.

Tabla 4. Pérdida de transferencias sectoriales e inversión nacional por regiones 2002-2009 (billones de pesos de 2011) Regiones #1

Pérdidas por regiones #2

Inversión nacional por regiones #3

Pérdidas por regiones

Caribe

11,02

5,47

49,64%

Central occidente

8,06

2,81

34,86%

Central sur

5,57

2,06

36,98%

Bogotá

4,41

3,16

71,66%

Central norte

6,17

2,11

34,20%

8,27

4,06

49,09%

Nuevos departamentos

4,01

2,57

64,08%

Pérdida nacional sectorial

47,51

22,26

46,85%

Para una interpretación adecuada de la inversión que hace la nación con sus propios recursos en las regiones –simultáneamente con el recorte relativo de las transferencias–, relativos. En Bogotá, el Gobierno nacional realizó inversiones equivalentes a 71,66% de los recortes experimentados; en este sentido, la zona más desarrollada ha salido favorecida con la inversión nacional. Le sigue “Nuevos departamentos” con 64,08% y la última es “Central

137

La reforma al régimen de transferencias

norte” con algo más de un tercio. En la región Caribe se hicieron inversiones nacionales durante el periodo descrito de casi la mitad de los recortes relativos brutos. La inversión nacional en las regiones podría interpretarse como una forma de devolver parte de las pérdidas, pero bajo la responsabilidad y el manejo por parte del Gobierno nacional. La mayor presencia de la inversión nacional en las regiones –sobre todo la dirigida a sectores del SGP– tiene diversos alcances. Revela que no solo existía el propósito de disminuir la presión control político sobre el presupuesto que, en últimas, matiza la descentralización y fortalece al Estado central; de igual manera, se disminuye la participación de las transferencias automáticas y rígidas que ordena el marco constitucional y legal, pero se han fortalecido,

La inversión del Gobierno nacional en las regiones puede interpretarse desde diferentes perspectivas; en parte porque en esencia constituye una forma de transferir recursos a las regiones. Este tipo de transferencias, al no estar atadas a la Constitución, son distribuidas por el Gobierno nacional sin atender reglas de juegos precisas, por consiguiente dispone de ellas con discrecionalidad. En este sentido hay condiciones desiguales para competir y acceder a locales con el poder central o la capacidad de lobby de los gobernantes territoriales, lo que puede incidir para profundizar la inequidad interregional. Pero desde otra perspectiva, este destino sectorial de la inversión nacional en las regiones con contrapartida, las cuales buscan varios propósitos: que los recursos sean gastados en el gasto en actividades deseadas o priorizadas por el otorgante, lo que le permite a este un recursos propios12

Metodología Uno de los objetivos es analizar la relación entre el recorte de transferencias y la estabilidad al régimen que se venía aplicando con el observado después de esta. En consecuencia, es necesario describir las series a estudiar.

138

Wilson Roca Sarmiento & Cristian Picón Viana

debe interpretarse como de superávit.

1980-2011 Precios constantes de 2011

0

1.000e+10

2.000e+10

Déficit Fiscal y Transferencias

1980 Fuente: elaboración propia

1990

2000 TRANS

2010 Periodo

DEFICIT

obstante, ambos muestran tendencias crecientes en el largo plazo. Es de anotar que, hasta

de los niveles de transferencias. En la trayectoria de la curva de transferencias (que recoge el comportamiento de los datos) del régimen de transferencias nacionales a las entidades territoriales. El primero, desde Constitución de 1991, y desde 2002 en que se aplica la reforma que se está analizando. se analizó a través de un modelo de regresión de Prais-Winsten13 (1995), que es un 13 El proceso de autocorrelación de error más común es el proceso autorregresivo de primer orden (AR (1)). En virtud de

139

La reforma al régimen de transferencias

procedimiento que soluciona la autocorrelación en series de tipo AR (1) en un modelo lineal. resultado14.

DÉFICITt:

1

+

2

+TRANSFERENCIASt+ 3D2+ 4TRANSFERENCIAS+ 3D3 + 4D3TRANSFERENCIAS+ 5trend+µt

Donde 1

D2 representa la diferencia

a 1994-2001, y D2TRANSFERENCIAS la diferencia relacional. D3 indica la diferencia 1994-2001, y D3TRANSFERENCIAS que se aíslen las diferencias entre los tres periodos ya señalados. De igual manera se hizo la corrección por heterocedasticidad. Otro de los interrogantes tratados en esta investigación consiste en analizar la relación territoriales, comparando los periodos antes y después de la reforma. Para lograrlo, se con datos de corte transversal. Siguiendo a Baltagi (2001), las principales ventajas de la utilización de estos modelos radican en el mejor control de la heterogeneidad de los datos, que no son observables utilizando otro tipo de modelos, entre otras.

Para esta investigación, se utilizó como parámetro general el siguiente modelo: k

Yit

it+

kit Xkit

it

Donde: i = 1, 2, …, N: grupos: departamentos, ciudades capitales o municipios. t= 1, 2, …, T: periodos de estudio (1994-2010). Xit: transferencias nacionales a las regiones. Yit: ingresos tributarios o gasto territorial. este supuesto, el modelo de regresión lineal puede ser escrito como: Donde los errores satisfacen:

yt=Xt Donde los errores satisfacen:

µt

t 1

+

t

2). Y el error estocástico El estimador de Prais-Winsten es un estimador de mínimos cuadrados generalizados (MCG). Este método, descrito en Judge et al. (1985) es derivado del proceso AR (1) de los errores ya descritos. El proceso iterativo de Cochrane–Orcutt (1949) para

el método Prais-Winsten la preserva. Como en este estudio se cuenta solo con 32 datos, lo anterior es una gran ventaja. 14 Davidson y MacKinnon (1993) proporcionan detalles teóricos sobre estos métodos.

140

Wilson Roca Sarmiento & Cristian Picón Viana

DA: variable dicótoma correspondiente a los años, que toma valor 0 antes del cambio de existen diferencias en las relaciones entre las variables estudiadas antes y después de 2002, desde el cual se aplicó otro régimen de transferencias. resultante de un promedio ponderado del estimador dentro y entre los grupos. Para el caso de este trabajo, las estimaciones fueron realizadas a través de modelos de 15 . La selección de los modelos adecuados para cada caso se hizo obedeciendo a los resultados del siguiente proceso: a. Se depuraron las bases de datos para cada agrupación de entes territoriales: departamentos, ciudades capitales sin incluir Bogotá, municipios colombianos, de acuerdo con la disponibilidad de datos. b. Para cada grupo de entes territoriales analizados se estimaron los siguientes modelos, mediante las pruebas necesarias y corrección de supuestos según la teoría: Gastosit = 1+ µ1 2Transferenciasit (Dt it Ingresosit = 1+ µ1 2Transferenciasit it

3IngresosTit 3 Dt

4 Dt

5(Dt * Transferencias)i

4 (Dt * Transferencias)i

6

5 (Dt IngresosT

c. Se realizaron las pruebas de Breusch y Pagan para los modelos de efectos agrupado por mínimos cuadrados. d. Se aplicó la prueba de Hausman (1999) a los modelos que resultaron mejores e. El modelo seleccionado fue analizado y presentado. Se considera el comportamiento de los ingresos tributarios y de gasto de los entes territoriales a precios constantes de 2008, para el periodo comprendido entre 1994 y 2010. Se hace una comparación antes y después de 2001; es decir, antes y después de la reforma.

tratadas como si fueran no aleatorias, mediante variables dicótomas que aíslan cada efecto temporal o espacial sobre las variables regresadas. Esto está en contraste con el modelo de efectos aleatorios en el que todas las variables explicativas son tratadas como si se derivaran de causas aleatorias.

141

La reforma al régimen de transferencias

Los resultados del modelo planteado para captar la relación entre transferencias territoriales Según los resultados, antes de la reforma (1994-2001), por cada millón de pesos adicional

cada millón de transferencias.

(1980-2010) (millones pesos constantes de 2011) (modelo 2) Variable Transferencias

Estadística t 5.371303

8.54

-912868

-2.71

D2

3.59E+07

6.08

D3

5.09E+07

6.04

D2TRANS

-2.922703

-3.77

D3TRANS

-4.020099

-7.81

Constante

-3.84E+07

-6.93

Tendencia

Fuente: elaboración propia.

diferente entre los dos periodos, lo cual explica de mejor manera el comportamiento observado de las series en el largo plazo. de la reforma de 2001; lo que indicaría que produjo un impacto favorable para la estabilidad la reforma del régimen de transferencias del Gobierno nacional a las entidades territoriales.

incluir Bogotá) de las ciudades capitales del país, sin incluir Bogotá.

142

Wilson Roca Sarmiento & Cristian Picón Viana

2008) (capitales sin Bogotá 1994-2010) Variable

Estadística z

Valor p

Ing. tributarios

3,240

7,84

0,000

Transferencias

1,492

4,23

0,000

390,884

0,04

0,967

Impacto ing. tributarios

-0,599

-2,00

0,045

Impacto transferencias

-0,456

-1,40

0,161

D

Fuente: elaboración propia.

Los resultados arrojan que, por cada millón de pesos adicionales de transferencias recibidas por los municipios capitales, el gasto público se incrementó en promedio en $1,49 millones durante el periodo 1994-2001, lo que muestra evidencia de utilización de dineros recibidos por concepto de transferencias como apalancamiento en la consecución de recursos para destinar a gasto. En cuanto a la diferencia entre los periodos de análisis, se observa que después de la reforma

Por tanto, se asume la misma relación estadística entre los niveles de transferencias y el nivel de gasto, antes y después de la reforma, lo que indica que las ciudades capitales no reaccionaron ante la reforma aumentando o disminuyendo la proporción de dinero dedicada a gasto por cada peso adicional que ingresara por concepto de transferencias. En la tabla 7 se observa el impacto que tienen las transferencias sobre los ingresos tributarios promedio de las ciudades capitales del país (sin incluir Bogotá) durante el periodo 19942010. Se muestra que, por cada millón de pesos adicionales de ingresos por transferencias recibidos por los municipios capitales, los ingresos tributarios se incrementaron en ante los aumentos de recursos por transferencias.

luego del cambio de política. En síntesis, para las ciudades capitales –sin incluir Bogotá– no se presentan variaciones en por transferencias sobre el gasto y sobre los ingresos tributarios cuando se analiza el periodo en su totalidad.

143

La reforma al régimen de transferencias

2008) (capitales sin Bogotá 1994-2010) Variable Transferencias D Impacto transferencias

Estadística z

Valor p

0,227

3,38

0,001

-915,529

-0,23

0,817

0,083

1,50

0,133

Fuente: elaboración propia.

Por otra parte, se hizo el ejercicio de incluir a Bogotá en las ciudades capitales, pero se observó que: a) tiene resultados contrarios a los de las ciudades capitales, b) el comportamiento de Bogotá rompe la homogeneidad por ser un dato atípico, que está relacionado, tal vez, con su tamaño poblacional, base económica, potencial tributario y desarrollo institucional. Es decir, la capital del país tiene una dinámica diferente a las demás ciudades.

capitales) en cuenta solo los municipios del país, sin incluir las capitales de departamentos. Los resultados muestran que, a excepción de cuestiones poblacionales, no hay diferencias en panel, en vez de un modelo por mínimos cuadrados ordinarios (MCO). La tabla 8 muestra los resultados obtenidos al medir el impacto de las transferencias sobre el gasto público para los municipios del país (sin incluir las capitales). Aquí, por cada millón de pesos adicionales de transferencias recibidas, el gasto público se incrementó en un promedio aproximado de $1,39 millones durante 1994-2001. luego del cambio de política. Este es superior al valor positivo del periodo anterior; es decir que después de 2002 (después de la reforma), por cada millón de pesos recibidos por transferencias, el gasto se redujo en términos marginales (aproximadamente en $50.000). Esto parece indicar que después de 2001 los municipios perdieron la capacidad de utilizar los recursos recibidos por transferencias como herramienta de apalancamiento para la obtención de créditos o aumentar los niveles de endeudamiento, y en consecuencia, tuvieron que racionalizar el gasto. Pero también podría indicar que los municipios diferentes a las capitales, por tener una mayor dependencia de las transferencias, si éstas disminuyen así atender necesidades sociales vitales de la población, que en su mayoría son pobres. 16 Se incluyeron en el estudio 1063 municipios para los que se disponía de la totalidad de los datos para el periodo de análisis (no se

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Wilson Roca Sarmiento & Cristian Picón Viana

Tabla 8. Impacto de las transferencias sobre el gasto público (millones pesos de 2008) (municipios 1994-2010) Variable

Estadística t

Valor p

Ing. tributarios

1,417

15,93

0,000

Transferencias

1,389

11,26

0,000

8100,073

12,65

0,000

Impacto ing. tributarios

0,124

0.64

0,278

Impacto transferencias

-1,439

-9,86

0,000

D

Fuente: elaboración propia.

municipios colombianos, sin incluir las ciudades capitales. Por cada millón de pesos recibidos en transferencias durante el periodo 1994-2001, los ingresos tributarios se incrementaron la reforma. Esta relación cambia una vez entra en vigencia la reforma, debido a que después del año 2001 solo se incrementaron $60.000 aproximadamente, en ingresos tributarios por cada millón de pesos recibidos por transferencias, revelándose evidencia de pérdidas de

2008) (municipios 1994-2010) Variable Transferencias D Impacto transferencias

Estadística t

Valor p

0,826

5,47

0,000

3645,296

7,00

0,000

-0,766

-4,89

0,000

Fuente: elaboración propia

Estos resultados, son muy diferentes a los registrados por las capitales del país. Al parecer, los municipios (sin incluir capitales), ante su mayor dependencia de recursos por de recursos. Así mismo, su capacidad de recaudo parece disminuir de forma radical ante la reforma analizada, por lo que se requiere un estudio más profundo de este fenómeno con efectos sobre la base de recaudo.

Conclusiones Las cifras revelan que la reforma le permitió al Gobierno bajar la presión de las transferencias sobre la estructura de gastos del Gobierno nacional. En efecto, si bien con la reforma las transferencias se incrementan cada año, es evidente que se desaceleró su tasa de variación.

145

La reforma al régimen de transferencias

Como resultado, las entidades territoriales están recibiendo menos recursos que los que recibirían si no se hubieran dado cambios en el régimen de transferencias: la diferencia entre las dos constituye pérdidas relativas de recursos totales acumuladas. Estas, en el periodo 2002-2012 alcanzaron la suma de $81,6 billones; y como la transitoriedad de la reforma llega hasta el año 2016, dichas pérdidas se aproximan a los $134,5 billones, a precios constantes del año 2011. En el período de vigencia de la reforma (2002-2016), las ET pierden más de $129 billones de pesos con destino sectorial (salud, educación, saneamiento básico, vivienda, etc.); cifra equivalente a 134,2% de la ejecución de gastos del Gobierno nacional central, en la vigencia 2011. Las pérdidas para las ET equivalen a ahorros del fisco nacional, que mejoran de manera sustancial su posición fiscal y eleva su propia capacidad de gasto. Mientras que las ET reciben menos recursos en relación con los que recibirían con el régimen de antes de la reforma, hay una mayor presencia de la inversión nacional en las regiones para diferentes tipos de programas, inclusive para aquellos que deben ser atendidos con los recursos de transferencias; es como si el Gobierno nacional le devolviera a las ET una parte del recorte relativo de las transferencias. Durante 2002-2009 las pérdidas sectoriales de transferencias a nivel nacional ascendieron a más de $47,5 billones, y la nación invirtió en las regiones casi $23 billones, lo que arrojó pérdidas netas de más de $25 billones. En otras palabras, pareciera que la nación le hubiera devuelto a las regiones 48,4% de los recortes por la reforma implementada. nacional fue menor después de la reforma de 2001; lo que indicaría un impacto favorable uno de los propósitos de la reforma.

cuando se analiza el periodo en su totalidad. En el caso de los municipios (sin incluir ciudades capitales), los resultados indicarían que después de 2001 aquellos perdieron la capacidad de utilizar los recursos recibidos por transferencias como herramienta de apalancamiento para la obtención de créditos o aumentar los niveles de endeudamiento, y por tanto tuvieron que racionalizar los gastos. Es decir que la reforma habría castigado fuertemente a los municipios pequeños, de menor base económica y menor capacidad para generar recursos propios, lo que reforma de 2001.

146

Wilson Roca Sarmiento & Cristian Picón Viana

Los resultados sugieren pensar el rediseño institucional del régimen de transferencias como territoriales deberán prepararse para evitar que el esquema vigente se prolongue de nuevo, ya que las pérdidas se incrementarían; b) es necesario hacer un ejercicio de proyección recibirán las ET, a partir del año 2017, cuando deje de regir la reforma que regirá hasta

esquema transitorio que está vigente hasta 2016, y desarrollar los aspectos positivos de dicha transitoriedad; luego es aconsejable que las entidades territoriales desplieguen su capacidad técnica para sugerir o incidir en decisiones de políticas por la vía legislativa.

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147

La reforma al régimen de transferencias

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148

Transformación del Estado, descentralización y autonomía regional en Bolivia1 Fabián Alejandro Acuña Villarraga

RESUMEN El presente artículo se encuentra dividido en dos secciones: en la primera se presenta una revisión de la literatura especializada sobre descentralización: la necesidad de su implementación, llevado a cabo en Bolivia, y las tensiones políticas entre las regiones de oposición y el Gobierno central desatado por la reivindicación de autonomía regional, y la posterior implementación de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), en 2010. Palabras Claves:

Bolivia, descentralización, autonomía regional.

State Transformation, Decentralization, and Regional Autonomy in Bolivia ABSTRACT

second section describes the decentralization process undertaken recently in Bolivia. Particularly, the political tensions between opposing regions and the central government sparked by the claims of regional autonomy and the subsequent implementation in 2010 of the Law of Autonomy and Decentralization (LMAD). Keywords:

Bolivia, decentralization, regional autonomy.

1 Este documento es producto del proyecto de investigación “Fallas estatales en el área andina: una visión comparada”, desarrollado por el

149

Transformación del Estado, descentralización y autonomía regional en Bolivia

Introducción en un –relativo– breve espacio de tiempo. Mientras Bolivia, Ecuador y Perú pasaron de estructuras autoritarias a democráticas, Colombia y Venezuela transitaron hacia aperturas del sistema, superando –por caminos diferentes– los modelos de democracia restringida que les antecedían1; a esto se sumó la crisis de la deuda latinoamericana2, y la posterior aplicación del programa de ajuste estructural del Consenso de Washington, y en forma paralela, la emergencia de sectores alternativos, independientes –o reinventados– de la política tradicional que, a través de movilización y la pugna por acceso al sistema, provocaron profundos cambios institucionales en cada Estado (Lora, 2006). En este contexto, parte de la literatura presenta la descentralización como una receta propuesta por la banca internacional –como imposición, o como recomendación3– apropiada para superar problemas como la ilegitimidad y la crisis económica en América Latina entre la pobreza (Vedeld, 2003) –éste propósito no es claro que se haya cumplido a cabalidad– acercar las políticas y la toma de decisiones públicas a los ciudadanos y también ampliar los espacios de participación y representación a diferentes sectores, redundando en procesos de democratización en los Estados (Diamond y Tsalik, 1999); consecuentemente, evaluaciones descentralización. heredadas de las tradiciones centralistas de las dictaduras y los pactos entre partidos importante al permitir la emergencia de nuevos actores y nuevas formas de relacionarse 1 Pactos entre los partidos tradicionales de estos países para limitar la competencia electoral, Frente Nacional (Colombia) entre Partido Liberal y Partido Conservador, y Pacto de Punto Fijo (Venezuela) entre AD y Copei. 3 Con frecuencia esta distinción en la literatura evidencia la orilla ideológica desde la que hablan los autores.

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Fabián Alejandro Acuña Villarraga

administrativa y políticamente con el territorio. En este sentido, el caso boliviano en repetidas ocasiones sirve de referencia en la región, sobre las bondades democratizadoras de los procesos de descentralización, sustentado en el ascenso exitoso de un nuevo actor político, el Movimiento al Socialismo (MAS), encabezado por Evo Morales en representación de sectores amplios y tradicionalmente marginados por la política: indígenas y campesinos. Este triunfo del MAS, a menudo invisibiliza la nueva relación entre el poder nacional y el regional derivada de este éxito; por esta razón, el documento presenta un análisis de la experiencia de descentralización boliviana, desde su componente político, con especial énfasis en las tensiones entre la política nacional y regional, derivadas del ascenso del MAS 4 . Para el análisis, el texto se desarrolla de la siguiente forma: en la primera parte se presenta un esbozo de los principales debates teóricos y políticos sobre el Estado y la administración territorial; enseguida se plantea la relación descentralización/democratización; una tercera la cuarta parte se revisa el proceso de descentralización boliviano y la tensa relación entre el consideraciones.

El Estado y la administración del territorio Los textos clásicos de Evans, Rueschmayer y Skocpol (1985) y Migdal (1988) asumen que el examen de Estados fuertes y débiles pasa por la relación entre autonomía y capacidad de los mismos. La autonomía estatal según Evans, Rueschmayer y Skocpol (1985) es entendida como la habilidad del Estado para formular intereses propios, de manera independiente a los de diferentes sectores de la sociedad; y la capacidad y habilidad del Estado para implementar estrategias para conseguir esos propósitos que pueden ser de orden económico, político o social; estos elementos se pueden adquirir a través de fortalecimiento o consolidación de instituciones como la burocracia, o mediante recursos externos como alianzas con otros Las condiciones propuestas por estos autores se evidencian más claramente cuando se desarrolla un análisis desde arriba –ámbito estatal–, pero adquiere nuevas dimensiones al observarlas desde abajo –con el lente de la descentralización– donde se puede competir por el surgimiento de nuevos espacios de poder, y actores sociales, políticos y económicos con intereses propios, que no siempre están alineados con los “objetivos superiores del Estado”, generando así nuevas vetas de análisis. autonomía y la capacidad de un Estado es puesta a prueba en el ejercicio de soberanía en un territorio con una población dada. Li (2002) menciona estas dos variables para entender las 4 En la literatura se puede encontrar importantes referencias sobre el ascenso del MAS al ejecutivo nacional, como un grupo indígena y movimiento de izquierda; ver: (Madrid 2008, Yashar 2005, Tapia 2005)

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Transformación del Estado, descentralización y autonomía regional en Bolivia

dimensiones de poder territorial del estado: por un lado, las variables geoestratégicas que indican la administración del territorio –montañas, ríos, mares y, por supuesto, los recursos ocupa dicho territorio puede gozar de características heterogéneas, étnicas, lingüísticas, de identidad cultural entre otras. El autor le da importancia a estos dos factores porque encuentra en las diferencias territoriales la emergencia de actores internos contrarios al objetivo estatal. En esta dirección, Gutiérrez menciona que en su tarea de administrar el territorio y la población, el estado central de “dejándolas hacer, cediendo ante ellas, coordinándolas, cooptándolas, poniéndolas a su servicio, quebrando su poder o reemplazándolas por otras conectadas orgánicamente con el Estado” (Gutiérrez 2010, p. 12). Si el Estado central logra adaptar o relacionarse debidamente con las élites locales puede lograr mantener la integridad territorial, pero cuando el trato va en dirección contraria, el desenlace puede ser desafortunado, por lo cual Li (2002) también plantea un análisis de los movimientos secesionistas o aquellos que reivindican autonomías regionales, generando un cambio en el balance de poder, y explica su emergencia por tres elementos: a) porque generan una organización política regional (usualmente en forma de partidos políticos), con una orientación secesionista, en ocasiones diferenciada por motivaciones étnicas, o por la conformación de una élite local que compite con la nacional; b) por una baja dependencia económica con el centro, y c) percepción de debilidades en el Estado central. Por su parte, Brancati (2009) muestra dos visiones frente a las posibilidades de la de la descentralización para tramitar diferencias étnicas y locales por vías institucionales, permitiendo a grupos minoritarios el control de sus propios asuntos políticos, económicos y étnicos y movimientos secesionistas, Brancati se decanta por la primera. En esta dirección, los lineamientos de Li (2002) y Brancati (2009) orientarán nuestra discusión para el estudio del caso boliviano, en el que se presentan de alguna manera, las características propuestas por los autores para entender las dinámicas del proceso reciente de descentralización y las tensiones entre los niveles de autoridad central y regional en ese país. La literatura especializada encuentra diferentes formas en las que el Estado central se ha proceso por el cual el Gobierno central dispersa responsabilidades de ciertos servicios en sus ramas regionales sin implicar transferencia de autoridad a los niveles locales de gobierno (Litvack, Ahmad y Richard, 1998, p. 4; Rondinelli, 1989); por delegación la transferencia de responsabilidad de decisión y administración de funciones públicas a los gobiernos locales o gobiernos semiautónomos que no son controlados totalmente palabra –o por lo menos el poder de veto de las decisiones subnacionales; y por último, por

152

Fabián Alejandro Acuña Villarraga

devolución, solo responsabilidades, sino la posibilidad de elegir a los propios mandatarios (ejecutivo y corporaciones), recolección, administración y decisión sobre sus propios recursos (Litvack, Ahmad y Richard, 1998, pp. 5-6; Manor 1999) y no estar supeditado por el poder central, o que este no tenga poder de veto en las decisiones de las autoridades locales (O’Neill, 2005). Esta última forma de relación está ligada al poder que se entrega/delega al nivel subnacional, en distintas áreas, frecuentemente se estima que la desconcentración es la vía por la que el Estado y los actores centrales buscan penetrar en el ámbito subnacional desde arriba regionales a la estructura central. En este sentido, Falleti (2005) desarrolla una teoría sobre los intereses de los distintos niveles de gobierno en relación a la responsabilidad administrativa, que descongestiona de demandas locales al Gobierno mientras que tiende a Estas formas de relacionarse con el nivel subnacional se traducen en entrega de responsabilidades, recursos y poder, lo que conocemos como las distintas modalidades transferencia de administración y entrega de servicios sociales tales como educación, salud, esta descentralización se puede dar en diferentes formas: por incremento de la proporción de transferencias del Gobierno central, por la creación de nuevos impuestos para el nivel subnacional o la transferencia de autoridad de impuestos que antes estaban en poder del nivel nacional5. Y la descentralización política, entendida por una serie de reformas subnacionales; elección popular de alcaldes o gobernadores entre otros.

Descentralización y democratización Otro análisis indispensable de la descentralización para los países de la región es el sociales, étnicos, los problemas de deslegitimación de los Estados; algunos especialistas

la calidad de servicios públicos, además por la posibilidad que brinda la cercanía para dinero y a su vez generar desarrollo local y relaciones entre el sector público y privado” (Rocha y Thorp, 2004, p. 727). 5 Una modalidad no excluye a otra, de hecho, en ocasiones se encuentran de forma simultánea.

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Transformación del Estado, descentralización y autonomía regional en Bolivia

Algunos estudios le atribuyen a la descentralización la consolidación de los procesos democráticos, porque permite mayor cercanía del Estado con la población, y por esta vía la descentralización puede ayudar a desarrollar valores y aptitudes democráticas entre los ciudadanos. Por esta razón, incrementa la rendición de cuentas y responsividad a los intereses e inquietudes locales; proporciona canales adicionales de acceso al poder a los grupos históricamente marginados; fortalece los mecanismos de pesos y contrapesos frente al poder del centro y brinda a los partidos y fracciones opuestas al centro ciertas oportunidades de ejercer algo de poder político (Diamond y Tsalik, 1999; Vedeld, 2003). Otras virtudes que le atañen a la descentralización, en relación a la democratización, es la proximidad con los ciudadanos, que permite mejor movilización y asignación de recursos del nivel local; la descentralización también puede conducir a la creación, innovación y de decisiones públicas (Rondinelli, 1999, pp. 4-5; Litvack, Ahmad y Richard, 1998, pp. 5, 22; Frerks y Otto, 1996, p. 17; Azfar, Satu y Patrick, 2001, p. 6). En contraposición a estas virtudes y propósitos de la descentralización, algunas evaluaciones evidencian también que se han desarrollado una serie de falencias y riesgos a los que encontrados en procesos de implementación de reformas descentralizadoras, lo que va en detrimento de la unidad estatal. Un riesgo frecuente en la implementación de procesos de descentralización es la transferencia de responsabilidad a niveles locales que se caracterizan por la débil antes de la implementación del proceso de descentralización. Esta incapacidad está dada de recentralización del poder (Frerks y Otto, 1996, pp. 19, 21; Prud´homme, 1994). Por élites locales (descentralización de la corrupción), como se mencionaba con Rocha y Thorp (2004); por ejemplo, en Colombia, en esas élites regionales se encuentran una serie de actores legales e ilegales (y los que juegan en los dos bandos) que ven en la descentralización un aliciente natural (Gutiérrez, 2007). los procesos de implementación de reformas descentralizadoras es que los jefes políticos regionales o caciques, puedan terminar capturando las funciones o políticas descentralizadas más corruptos y menos democráticos que los políticos nacionales, así, los grupos de poder local pueden simplemente capturar recursos para ellos mismos con efectos limitados para el desarrollo local. De igual forma, las burocracias locales pueden ser menos competentes que las nacionales” (Rocha y Thorp, 2004, p. 727).

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Fabián Alejandro Acuña Villarraga

Otro riesgo que afecta directamente la capacidad del Estado para la consecución de sus objetivos, son los bajos niveles de comunicación y coordinación entre los diferentes niveles estatales, lo que ocasiona frecuentes problemas de duplicación aumentando los costos de funcionamiento (Bolton y Farrell, 1990). Esto va en contravía de la idea de que la

contrario a la intención de las políticas de ajuste estructural que promovieron su medida en que la transferencia de recursos del presupuesto nacional conduce a la reducción de esfuerzo de captar impuestos. La idea es que la administración local puede ser renuente a aumentar la carga de impuestos en sus electores, y por el contrario solicitar créditos para la provisión de servicios sin tener que asumir los costos políticos Por último, uno de los principales objetivos de la descentralizadores era generar políticas propobres, debido a la posibilidad de estar más cercanos a las necesidades de las comunidades; la evidencia presentada no establece una vinculación entre la descentralización democrática y la reducción de la pobreza (Frerks y Otto, 1996; Vedeld, 2003; Gutiérrez, 2007); otra promesa inconclusa es la promoción de la participación activa de la sociedad. Las limitaciones de los procesos participativos no son exclusivas del caso colombiano, así lo demuestra una evaluación de programas de desarrollo comunitario (Community-Based Development/ Community-Driven Development) del Banco Mundial; que indica: no hay un solo estudio que establezca una relación causal entre desenlaces y elementos participativos […] la mayoría de los proyectos CBD terminaron dominados por las élites y, en general, la focalización en las comunidades pobres y la calidad de los proyectos tendieron a ser marcadamente peores en las comunidades desiguales. (Gutiérrez, 2007, p. 15).

Como se evidencia en la revisión de la literatura, los efectos de la descentralización pueden ser mixtos e ir en direcciones contrarias, hacia el fortalecimiento de las estructuras estatales o detrimento de las mismas, sin que la primera excluya a la segunda.

lo menos tres componentes: a) el redescubrimiento de las agencias multilaterales de las virtudes de la descentralización en términos de legitimidad del sistema, al acercar la toma de decisiones al ciudadano; b) una oleada de movimientos sociales y cívicos en contra de la falta de provisión de servicios públicos por parte del Estado, y c) las transformaciones del sistema político. Las agencias multilaterales adaptaron el discurso descentralizador a sus políticas, debido a que encontraron en ella la consolidación de los propósitos centrales del Consenso de

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Transformación del Estado, descentralización y autonomía regional en Bolivia

Washington y los planes de ajuste que buscaban desmontar las precarias facetas de Estado de bienestar activas en países de América Latina y que operaron como generadoras del crecimiento desproporcionado del tamaño del Estado y crisis de la deuda. Fernández tiene las características de una descentralización multidimensional y re-centralizada; centralizada por un nuevo papel protagónico del Estado central en términos de regulación.

Descentralización multidimensional Mundial, la descentralización pretende desempeñar un papel importante en la medida en que se oriente a posibilitar la obtención del objetivo central de dichas reformas: reducir/contener el instrumento fundamental para viabilizar el creciente papel adjudicado a estratégicos mecanismos del mercado en el interior del Estado y con ello desactivar los mecanismos políticos que potencian su expansión. (Fernández 2002, p. 60).

b. Dimensión social institucional: como se mencionó, el enfoque centralista desde arriba (Estado central), fracasó en su intención de generar desarrollo y reducción de la pobreza, por lo cual el Banco Mundial exploró el desarrollo social de abajo hacia arriba, otorgando el protagonismo a la sociedad civil a través de ejercicio de governance (Williams y Young, 1994). En este sentido, el Banco Mundial comenzó a privilegiar los procesos de participación y rendición de cuentas (accountability), a través del fortalecimiento de actores tradicionales de la sociedad civil (asociaciones de profesionales, cámaras de comercio, sindicatos) y las nuevas organizaciones como las no gubernamentales. Por esta vía, varios países introducen en el esquema de reforma del Estado, mecanismos de participación en las decisiones públicas, comenzando por la elección directa de los gobernantes subnacionales. A esta visión de la descentralización vinculada a la consolidación democrática y a una mejor práctica de la democracia se unen autores como Diamond y Tsalik (1999), y la escuela del buen gobierno en Huther y Shah (1998).

Descentralización re-centralizadora Retomando la visión de Fernández (2002) sobre la captación de la descentralización por de descentralización del BM, se añade la contraposición re-centralizadora. En la medida en funciones de estabilización y redistribución: “expertos en hacienda pública generalmente

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las jurisdicciones locales queden en libertad de ejecutar las funciones de gobierno que revisten particular interés para sus respectivos habitantes” (Tanzi, 1995). Siguiendo a asocia a un esquema de más mercado, menos Estado, mientras que para la dimensión social/institucional, el esquema es más sociedad civil, menos Estado, pero a su vez, se y redistribución en el Gobierno central. Otro vector sobresaliente para la implementación de los procesos de descentralización en la región son los movimientos sociales en busca de provisión de servicios públicos, y trasformaciones del sistema político. Al contrario de diferentes versiones, los procesos descentralizadores no tienen origen únicamente en las recetas multilaterales; en la región se venían gestando movimientos que reivindicaban mayor y mejor presencia estatal, debido las regiones alejadas del centro político. De esta manera se abre paso sobre el centralismo desgastado a un periodo de auge para los movimientos sociales; son frecuentes las motivaciones nacionales de las protestas, pero también son muy importantes las protestas cívicas localizadas. Santana (1988) considera que este ascenso de movimientos sociales es evidencia de una crisis de la relación sociedad civil/Estado, la cual se vio afectada por la baja intermediación de los partidos políticos tradicionales. Esta visión es pertinente para el caso de Bolivia, en dos direcciones: a) la emergencia de una política regional organizada en movimientos y partidos políticos de origen indígena económica por parte de una región –la media luna fértil6– ha generado en los últimos años una reivindicación por las autonomías regionales, minando la capacidad del poder central.

Descentralización y autonomías regionales en Bolivia Antecedentes y promulgación de las leyes de descentralización En 1994 en Bolivia se genera un proceso de descentralización político-administrativo evidenciado por la combinación de la Ley de Participación Popular (LPP, 1994) y la Ley de Descentralización Administrativa (LDA, 1996); con estas leyes se pretendía dar respuesta a la larga demanda social de los pueblos por la disminución de las competencias del ejecutivo central, y traslado a las municipalidades, promoviendo una desconcentración administrativa y descentralización municipal. Esta reforma fue concebida como un proceso de transferencia de autoridad política y económica a favor de los escenarios locales, contrastando explícitamente con la tradición histórica de carácter centralista y la relativa ausencia del Estado en el área rural del país. (Urioste, 2001, p. 2). 6 Compuesta por los departamentos de Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija.

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rápido reconocimiento de la personería jurídica de todas las comunidades campesinas y pueblos indígenas existentes en el país; y la realización de elecciones municipales un año más tarde, en la que indígenas y campesinos participaron activamente ganando espacios de poder local –propios y directos– por primera vez en Bolivia. Desde 1985 hasta 2002, permaneció una alianza tripartita en el poder, que tenía como encargo elegir al ejecutivo; formaban parte de esta alianza el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), el Movimiento Izquierda Revoluncionaria (MIR) y la Acción Democrática Nacionalista (ADN), en lo que denominaron “Pactos por la democracia”; de esta forma, el sistema no generaba incentivos reales para apartarse de alguno de los tres partidos. Más tarde aparecen en el escenario político Conciencia de Patria (Condepa) y Unión Cívica Solidaridad (UCS) que se suman a la alianza, mientras los primeros tendían hacia posiciones cada vez menos radicales (Mayorga, 2005). protestas y la organización de movimiento sociales que se fortalecían. En este y que denominaron “Por el territorio y la dignidad” con la participación de más de 300 indígenas y el apoyo de varias organizaciones entre las que se encontraban la Asamblea de Derechos Humanos, organizaciones sindicales como la Central Obrera Boliviana (COB) y la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos y Bolivia (CSUTCB), la Conferencia Episcopal de Bolivia (CEB). El 24 de septiembre, en largas negociaciones con el Gobierno, este accedía al reconocimiento de un Territorio Multiétnico Étnico Chimanes, del Territorio Indígena Isiboro-Sécure y el Territorio Indígena Sirionó, además procedía a la formación de una comisión que se encargara de elaborar una ley de pueblos indígenas del oriente. Estas luchas se sumaron al terreno ganado por la CSUTCB, quien desde 1984 había presentado el proyecto de Ley Agraria Fundamental (LAF), que reclamaba, entre otras, el reconocimiento de las comunidades campesinas andinas como unidades de gobierno autónomo. La Central de Indígenas del Oriente Boliviano (CIDOB) había presentado también el proyecto de ley de pueblos indígenas en 1990, en el que se contemplaban aspectos como la autonomía político administrativa y el goce pleno de todos los recursos naturales por parte de los territorios indígenas de la región de los llanos y de la Amazonía. de Lozada del MNR (1993), que planteaba en su programa de campaña “Plan de todos”: [la] descentralización del poder político se hará efectiva a través de un cambio de rol del Estado y una devolución del poder de decisión del ciudadano en sus organizaciones de base, en sus comunidades, su gobierno local urbano o rural y su gobierno departamental. (Plan de Todos MNR, 1993).

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Este plan preveía la descentralización en dos niveles: descentralización municipal y desconcentración departamental. Así se da mayor preponderancia al nivel municipal visto como el espacio propicio para la democratización. Otra fuente que alimentó la ley de participación es el proyecto propuesto por el Movimiento Bolivia Libre, en 1991, quien presentó al parlamento el proyecto de ley de comunidades que diez mil pequeñas comunidades y pueblos indígenas; b) el reconocimiento de sus autoridades naturales, secretarios generales de los sindicatos agrarios y autoridades tradicionales de los ayllus; c) reconocimiento de la jurisdicción territorial de esas comunidades mediante la titulación comunitaria de las tierras que debería hacerse por intermedio del Consejo Nacional de Reforma Agraria, y d) la otorgación directa a esas comunidades del 10% de coparticipación tributaria de los recursos que entonces eran administrados por las Corporaciones Regionales de Desarrollo (Urioste, 1992). En el gobierno de Gonzalo Sánchez (1993-1997) se promulgó la Ley 1551, denominada de Participación Popular en 1994 (Velásquez y Dips, 2010). Esta ley dispuso la división del territorio boliviano en 314 municipios con iguales competencias y atribuciones, y se han ampliado las competencias municipales contempladas en la Ley de Municipalidades. renta interna y aduana correspondiente al 20% del total de los ingresos del Estado por estos conceptos, distribuidos de acuerdo con el número de habitantes de cada municipio (Urioste, 2001). Esta reforma formó parte de la aplicación de reformas de ajuste estructural del escenario estatal” (Velásquez y Dips, 2010), así, el Estado hace presencia en zonas nunca antes asistidas, que se encontraban alejadas del eje central. Inicialmente, la distribución de recursos bajo el criterio poblacional, ayudó a municipalidades con bajos niveles de pobreza a empoderarse de estos nuevos recursos, pero el problema central era mantener el nivel de recursos y transferencia del tesoro general de la nación. Una parte importante de la LPP es el reconocimiento, promoción y consolidación de comunidades indígenas, pueblos indígenas y comunidades campesinas y juntas vecinales en la vida jurídica, política y económica del país, a los cuales denomina Organizaciones Territoriales de Base (OTB). Estas tienen personería jurídica propia, y derecho a proponer, pedir, controlar y supervisar la realización de obras y la prestación de servicios (especialmente en el área de educación, salud, deporte, saneamiento básico, microrriego, caminos vecinales y desarrollo rural). Adicionalmente, la LPP determina que las entidades subnacionales nombradas por el presidente (prefecturas, subprefecturas y corregimientos) tienen que apoyar la gestión de los municipios. Un año después de aprobada la Ley de Participación, en 1995, el comité cívico Pro-Santa Cruz propone una descentralización política y económica que, a diferencia de la LPP que privilegiaba la unidad municipal, busca mayores competencias y recursos, esta vez para el ámbito departamental. Sánchez de Losada promulga la Ley de Descentralización

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Administrativa (Ley 1654 de 1996) que desconcentró el gasto nacional a nivel departamental vía transferencias y se le delegaron nuevas funciones7 al departamento que aún mantenía presidente. competencias efectivas, como decidir sobre los presupuestos departamentales, construcción de infraestructura y caminos, control sobre la educación departamental y la capacidad para que los prefectos administren los recursos de dominio y uso departamental (Velásquez y Dips, 2010). En la medida en que más comunidades fueron empoderándose de estos nuevos espacios de participación, se da paso a nuevas y reiteradas reivindicaciones por parte de la comunidad indígena y campesina, que hacia el año 2002 ve incrementada la presencia de dos partidos que representan y reivindican dichos valores. El Movimiento al Socialismo (MAS) y el Movimiento Indígena Pachacuti (MIP)8 también se constituyen en partidos políticos, los cuales entran al sistema en reemplazo de Condepa y UCS, y tienden al neopopulismo, y reivindican la cuestión étnica, tan importante para los pueblos indígenas, que son la amplia mayoría en Bolivia: “dadas las características del sistema electoral de doble circunscripción y representación proporcional personalizada, el sistema democrático ha demostrado tener una gran capacidad de inclusión y adaptación política a las nuevas tendencias y demandas sociales” (Mayorga, 2005, p.7)

Llega al poder el MAS y las tensiones regionales desatadas Recién llegado Evo Morales a la Presidencia de Bolivia (2005), que por primera vez la detentaba un indígena, encuentra una tensión muy antigua en los departamentos del país; es la búsqueda de ampliación de su poder, para designar sus propias autoridades, y su propia que por primera vez eran elegidos popularmente9. Aquí comenzó una lucha entre los departamentos que abogan por mayores competencias y recursos autonómicos y el Gobierno central en cabeza del MAS. Las autoridades de Santa Cruz se convirtieron en las abanderadas del proceso autonómico, y de la propuesta de realizar un referendo autonómico10; esta región rechaza el centralismo que predomina en Bolivia, el desconocimiento de las regiones; por eso plantean al nuevo Gobierno central de Evo Morales que evalúe mayores procesos de autonomía a las regiones11. El autonomismo generó contagio en otros prefectos y comienza a ser una bandera política frente al Gobierno central. Santa Cruz y Tarija son departamentos cruciales para Bolivia debido a que el primero representa casi el 60% de abastecimiento de alimentos del país y 7 A. Registros de actos de comercio. B. Registro de marcas y patentes. C. Otorgamiento de personería jurídica a las fundaciones, asociaciones y sociedades civiles. 9 Los prefectos electos buscan ampliar su poder. El Nuevo Día, 10 de enero de 2006. 10 Santa Cruz no renuncia al pedido de autonomía. El Nuevo Día, 20 enero de 2006. 11 Santa Cruz no renuncia al pedido de autonomía. El Nuevo Día, 20 enero de 2006.

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junto con el segundo proveen al Estado de los importantes recursos del sector de la minería12. Por otro lado, en enero de 2006, el prefecto de Tarija, Mario Cossío, suscribió un acuerdo con los gobernadores y autoridades de Argentina, Chile y Paraguay para estimular proyectos de integración energética, desarrollar políticas, iniciativas y gestiones públicas para facilitarlos, además, de formar asociaciones estratégicas con el sector privado nacional e internacional con Este acuerdo no cayó bien en el Gobierno central, y el presidente en tono enfático le recordó nacionales. También desautoriza a las primeras autoridades políticas departamentales a suscribir acuerdos internacionales, porque “pone en riesgo la unidad nacional”13. En este sentido, la reivindicación de autonomía por parte de los departamentos de la media luna fértil, produce eco en los partidos de oposición, quienes terminan condicionando el trámite de la convocatoria a la asamblea constituyente propuesta por el MAS, a la realización del referendo de autonomías regionales (Gutiérrez y Acuña, 2012). La presión del presidente para establecer la asamblea constituyente tan rápidamente, genera incomodidad en las regiones, que amenazaron con no participar en la constituyente14 avaló la pregunta para el referendo autonómico que logró el departamento de Santa Cruz canalizar por medio de la iniciativa ciudadana un proyecto de ley en el Congreso y el aval del ejecutivo15. Este fue el marco en el que se desarrolló la propuesta de referendo autonómico16. La autonomía que aquí se reivindica no es separación de la nación boliviana, sino órganos de gobierno propios17; capacidad tributaria, independencia del centro político, motivado por ser las regiones más productivas, y que de alguna forma sostienen el resto de regiones pobres del país18. Desde aquí ya se ve una división regional muy fuerte entre quienes apoyan la gestión del presidente Morales, y las regiones más ricas del país y de oposición; hecho que se verá la opción que se impuso fue el no (58%, frente a 42% para el sí); mientras que los opositores no nacional.

12 Santa Cruz no renuncia al pedido de autonomía. El Nuevo Día, 20 enero de 2006. 13 El Gobierno recuerda límites a prefectos de Santa Cruz y Tarija. El Nuevo Día, 31 de enero de 2006. 14 La Constituyente de Evo genera división en el país. El Nuevo Día, 16 de febrero de 2006. 15 La oposición ata la Constituyente al referéndum. La Razón, 24 de febrero de 2006. 16 Para una revisión de los procesos de referendo en el área andina (cf. Gutiérrez y Acuña, (2009). 17 Debido a que hasta 2006 los prefectos eran designados desde el centro y no por voto popular. 18 La revolución chapista es posible por el dominio absoluto de los recursos petroleros; cosa similar debía garantizar el presidente

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Tabla 1. Resultado del referendo autonómico por departamentos Departamento

Sí

No

Nacional

42%

58%

Chuquisaca

38%

62%

La Paz

27%

73%

Cochabamba

37%

63%

Oruro

25%

75%

Potosí

27%

73%

Tarija

39%

Santa cruz

71%

Beni

74%

Pando

58%

29% 42%

Fuente: elaboración propia basada en datos del OEP (actualmente TSE)-Bolivia.

Por último, los departamentos que votaron favorablemente el referendo autonómico de 2006, en 2008 convocaron su propio referendo regional para aprobar los estatutos autonómicos regionales; estos referendos fueron declarados ilegales: Santa Cruz, el 4 de mayo; Beni y Pando, el 1 de junio; Tarija, el 22 de junio. La fuerte división entre los sectores y prefectos de oposición y el Gobierno central de Evo Morales (MAS), desencadenaron una la vía refrendataria, al someter a las urnas esta vez la continuación de la gestión tanto del presidente como de todos los prefectos recién elegidos. Por primera vez en Bolivia los prefectos habían sido elegidos por mandato popular en diciembre de 2005; y ya estaban siendo puestos a prueba con la convocatoria del referendo19; este fue planteado como la mejor forma de medir fuerzas entre oposición lo que afectó directamente la aplicación efectiva de un estatuto autonómico; además, la falta de presupuesto deja a medias el proceso de descentralización iniciado en diciembre de 200520. Los cuatro departamentos que habían votado a favor de la autonomía en julio de 2006, pretenden agregar a su proyecto autonomista al departamento de Chuquisaca y Cochabamba21.

19 Los prefectos aceptan el reto. La Razón, 9 mayo de 2008. 20 El Gobierno le recorta Bs 350 millones a Santa Cruz. La Razón, 15 de mayo 2008. “Las regiones dejarán de percibir 1.200 millones hidrocarburos (IDH) y las regalías, denunciaron ayer los secretarios de Hacienda de las prefecturas de Santa Cruz, Cochabamba, Tarija, luna’ y Cochabamba están en emergencia, debido a un reciente decreto (29528 de 23 de abril de 2008), mediante el cual se alarga a 120 boliviano pierden cada día valor”. 21 Los referendos de Beni y Pando. La Razón, 1 junio de 2008.

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Tabla2 2. Resultados referendo Revocatorio Presidencial22 Provincia

Sí

No

Nacional

67,41%

32,59%

Chuquisaca

53,88%

46,12%

La Paz

83,27%

16,73%

Cochabamba

70,90%

29,10%

Oruro

83,00%

17,00%

Potosí

84,87%

15,13%

Tarija

49,83%

50,17%

Santa Cruz

40,75%

59,25%

Beni

43,72%

Pando

52,50%

47,50%

Fuente: elaboración propia basada en datos del OEP (actualmente TSE)-Bolivia.

La favorabilidad del presidente Morales es muy alta (67,4%), y los departamentos opositores no son tan contundentes frente a la revocatoria del mandato del gobernante; pero sí es importante resaltar que de los cuatro departamentos, Pando23 es el único que gana el sí para la continuidad a excepción del prefecto de La Paz, y de Cochabamba y Oruro, los cuales son destituidos.

Cuadro 3. Resultados referendo revocatorio a prefecturas Provincia

Sí

No

Chuquisaca* La Paz

35,48%

Cochabamba

35,19%

Oruro

49,14%

Potosí

79,08%

20,92%

Tarija

58,06%

41,94%

Santa Cruz

66,43%

33,57%

Beni

64,25%

35,75%

Pando

56,21%

43,79%

Fuente: elaboración propia basada en datos del OEP (actualmente TSE)-Bolivia. * El departamento de Chuquisaca no participa en éste referendo 22 La pregunta del referenfo presidencial: “¿Usted está de acuerdo con la continuidad del proceso de cambio liderado por el presidente Evo Morales Ayma y el vicepresidente Álvaro Garcia Linera?”. 23 Esto cobra relevancia, en la medida en que el 16 de junio de 2009; el Gobierno anuncia que quiere convertir a Pando en un enclave masista. A este plan se une Venezuela, país que apoya al Gobierno para convertir a Pando. “Los militares enviados por el gobierno de Hugo Chávez apoyan en labores técnicas y proyectos para el desarrollo regional, pero además darían clases para adoctrinar a los jóvenes pandinos, según denunciaron habitantes de esa”. La Razón, 16 de julio 2009.

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El escenario político en Bolivia después de este referendo revocatorio deja un sinsabor en en que el país sigue dividido claramente en dos bloques, cada uno de ellos sale fortalecido después de esta consulta. Entendiendo que Bolivia está en medio de un proceso constituyente, donde la asamblea comenzará una campaña de diálogo con los sectores de oposición para lograr consensos en el marco de la asamblea constituyente24. Los dos sectores se encuentran muy fortalecidos como para que alguno ceda en sus pretensiones25. Para 2010, se aplica la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), con la cual se le entrega mayores competencias a las entidades subnacionales, en especial a los departamentos, pero sin que esto implique mayor cantidad de recursos, o posibilidad real para que estas entidades territoriales generen recursos propios; por el contrario, el Gobierno central concentra la distribución de los recursos (Velásquez y Dips, 2010). para 201126, quien indica que, a pesar de que Santa Cruz ha incrementado la generación de ingresos en 160%, ha tenido bajo retorno por parte del Gobierno central al regional. En sus palabras: “el problema de la nacionalización es la mala administración y las medidas discrecionales del Gobierno nacional […] en las políticas de recortes del Gobierno central, autonomías sin recursos la comparten otros representantes del gobierno de Santa Cruz27. Con la implementación de la LMAD, todos los departamentos entran en el marco de autonomía, aun aquellos que no eran cercanos al proceso autonómico y votaron negativamente el referendo, que en su mayoría son departamentos que acompañan al asumir competencias. y la implementación de la LMAD en los gobiernos subnacionales28, indica que la implementación de este proceso autonómico es favorable desde el punto de vista de las competencias, el activismo de un departamento como Santa Cruz, porque ellos asumen todas las competencias que se les otorgue29, porque ellos han abogado siempre por mayor 24 La Razón, 25 La Razón, 11 de agosto 2008. “Más fuertes, pero empatados”. 26 José Luis Parada, secretario de Economía Departamental de Santa Cruz, en entrevista personal en Santa Cruz, Bolivia, octubre de 2011. 27 Luis Dips, representante del Gobierno Autónomo de Santa Cruz ante el Gobierno central en La Paz; entrevista personal en La Paz, Bolivia, octubre 2011. 28 Alto funcionario del Servicio Estatal de Autonomías SEA, La Paz-Bolivia, octubre 2011, -reservamos su identidad29 A pesar de las críticas por parte del gobierno de Santa Cruz de competencias sin recursos.

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autonomía y han propiciado una capacidad institucional al límite de sus recursos; cuestión que contrasta con la baja capacidad y disposición de las regiones que no han acompañado los procesos de autonomía, que evidencian rezagos persistentes a la implementación de la LMAD (Velásquez y Dips, 2010).

El proceso descentralizador en Bolivia evidenció y potenció procesos comunitarios y cooperativos que se venían gestando en el ámbito local, y que permitieron el ascenso como actor político de uno de los sectores con mayor peso poblacional en el país y tradicionalmente marginados, los indígenas y campesinos –y entre estos el sector de campesinos cocaleros–, representados por el MAS, en cabeza de Evo Morales (Pinto, 2008). Esto marca un hito importante de democratización e inclusión política en la región, pues según Brancati (2009), la descentralización puede potenciar el empoderamiento de grupos minoritarios de participar de forma efectiva en políticos y en la agencia de sus asuntos políticos, económicos y sociales, lo que se hizo realidad en Bolivia. Pero, seguido de ello –lo que nos lleva el siguiente punto– se desató en este país una tensión en el marco de la descentralización, por los mayores niveles de autonomía en las regiones económicamente estables. Retomando la teoría de Li (2002), la rivalidad entre algunas regiones de Bolivia y el nivel Central con la implementación de procesos recientes de descentralización, se dio en distintos tiempos y direcciones; un primer momento, marcado por el surgimiento de una nueva élite étnica y regional –los excluidos representados en el MAS– que compitió de forma exitosa con la élite política tradicional; y en un segundo momento, con el ascenso del MAS, una nueva tensión entre aquellas regiones que propenden por mayores niveles de autonomía –principalmente las de la media luna fértil– y el poder central, que estarían motivadas por una baja dependencia económica del centro, en la medida en que estas regiones generan sus propios recursos y su participación en los recursos de la nación es importante, pero no cuentan con un retorno proporcional y está a discreción del nivel central, y además no se sienten representados por la nueva mayoría. por autonomías regionales –nivel meso– ha servido como catalizador de las luchas entre estado en Bolivia a través de la Constitución plurinacional de 2009. Según la teoría secuencial de la descentralización de Falletti (2005), en Bolivia la Los gobernadores elegidos popularmente tienen una serie de competencias que deben asumir, para responder ante sus representados, pero con un manejo presupuestal desde el centro, lo cual es la mayor pugna política entre regiones autonomistas y el Gobierno central. A pesar de que esta es la mayor crítica por parte de las regiones proautonomía, por ser las regiones que han desarrollado mayor capacidad institucional, los gobiernos

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regionales han asumido las competencias dentro de sus limitaciones presupuestales dado por las discrecionalidad del Gobierno central con la transferencia de recursos; por desarrollo y capacidad institucional para responder a las competencias que nacen con la LMAD y dependen más de la dirección central. Finalmente, las tensiones políticas y regionales que de antaño han suscitado las iniciativas autonómicas y descentralistas en Bolivia, y su emergencia en la historia reciente, hacen pertinente el estudio a profundidad de este proceso, y las lecciones que de allí se puedan derivar.

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AUTORES

Darío I. Restrepo Crítica a los estudios históricos sobre descentralización en América Latina desde un estructuralismo abierto

Profesor a la Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Económicas, presidente de la Fundación para la Participación Comunitaria -Parcomún-, investigador en temas de descentralización, participación social, lucha contra la pobreza, desarrollo territorial y políticas de salud. Carlos Moreno Ospina ¿Hay relaciones intergubernamentales en Colombia?

Economista y Magister en Economía de la Universidad Nacional de Colombia. Estudios de Doctorado en Gobierno y Administración Pública en la Universidad Complutense de MadridInstituto Universitario Ortega y Gasset. Investigador de las Universidades Piloto, Central, Nacional, Los Andes y Escuela Superior de Administración Pública-ESAP. Profesor de las Universidades Nacional, Piloto, del Norte y ESAP. Consultor. Miembro de la Red RINDE. Alberto Maldonado Copello Los límites de la descentralización territorial en Colombia

Economista de la Universidad Externado de Colombia, fellow del Programa Especial de Estudios Urbanos y Regionales del Instituto Tecnológico de Massachusetts, y doctor en Gobierno y Administración Pública del Instituto Universitario Ortega y Gasset de la Universidad Complutense. Marcela Restrepo Hung territoriales colombianas

Socióloga, magíster en Sociología de la Universidad del Valle. Directora del Área Sector Público de la Corporación Transparencia por Colombia.

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Wilson Roca Sarmiento La reforma al régimen de transferencias: cuánto perdieron las regiones y efectos sobre

Profesor del Programa de Economía Universidad del Atlántico. Magíster en Economía

Cristian Picón Viana Profesor catedrático de los Programas de Economía, Universidades del Atlántico y del Norte. Investigador de Fundesarrollo. Magíster en Economía de la Universidad del Norte. Economista de la Universidad del Atlántico. Fabián Alejandro Acuña Villarraga Transformación del Estado, descentralización y autonomía regional en Bolivia

Politólogo y magíster del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI), de la Universidad Nacional de Colombia; investigador y docente ocasional del IEPRI

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