Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico

Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades ISBN: 978-607-450-490-3

9 786 074 50 490 3

Geneviève Marchini

Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico . VOL I

La industrialización de Asia del Este Japón, Corea del Sur, Hong Kong y Singapur

Geneviève Marchini La industrialización de Asia del Este: Japón, Corea del Sur, Hong Kong y Singapur

Geneviève Marchini es doctora en Economía por la Universidad de Paris XIII (Francia), profesorainvestigadora del Departamento de Estudios del Pacífico de la Universidad de Guadalajara y miembro del Sistema Nacional de Investigadores (México).

VOL. I

Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico

Las políticas de liberalización económica que han contribuido en forma tan decisiva al intenso proceso de integración económica del planeta han encontrado sus límites con la crisis global iniciada en 2006-2007. Dos de sus pilares centrales, la liberalización financiera interna y la apertura de la economía a los flujos de capitales internacionales, están profundamente cuestionados. Este libro surgió de un doble interés académico: en el papel del sistema financiero en el desarrollo económico y en el surgimiento de Asia del Este como principal polo de crecimiento mundial. Ambos temas revisten hoy un carácter crucial tanto para la economía internacional como para el debate académico y de políticas económicas, en momentos en que una crisis multifacética se combina con la redistribución de poderes económicos y empuja a revisar críticamente los modelos económicos prevalecientes. En este contexto, resulta especialmente aleccionador para México analizar la gran riqueza de experiencias que ofrece Asia del Este, cuyos exitosos modelos de desarrollo incluyeron un papel original del sistema financiero.

Universidad de Guadalajara

Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico Vol. I La industrialización de Asia del Este Japón, Corea del Sur, Hong Kong y Singapur

Crecimiento económico y desarrollo financiero en

Asia-Pacífico Vol. I

La industrialización de Asia del Este Japón, Corea del Sur, Hong Kong y Singapur

Geneviève Marchini

Universidad de Guadalajara Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades

338.9501823 MAR Marchini, Geneviève. Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia – Pacífico / Geneviève Marchini. 1ª ed. Guadalajara, Jal.: Universidad de Guadalajara, Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades, Coordinación Editorial, 2012. Obra completa ISBN: 978-607-450-490-3 Primer volumen ISBN: 978-607-450-491-0 Contenido: v.1. La industrialización de Asia del Este : Japón, Corea del Sur, Hong Kong y Singapur. 1.- Desarrollo económico – Asia – Alocuciones, ensayos, conferencias. 2.- Desarrollo económico – Pacífico, Área del – Alocuciones, ensayos, conferencias. 3.- Pacífico, Área del – Integración económica. 4.- Asia – Integración económica. I.- Universidad de Guadalajara, Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades.

Primera edición 2012 D.R. © 2012, Universidad de Guadalajara Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades Coordinación Editorial Juan Manuel # 130 Zona Centro 44100 Guadalajara, Jalisco, México Consulte nuestro catálogo en http://www.publicaciones.cucsh.udg.mx/ Obra completa ISBN: 978-607-450-490-3 Primer volumen ISBN: 978-607-450-491-0 Impreso y hecho en México Printed and made in Mexico

Contenido

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Desarrollo y crecimiento económico: experiencias en Asia-Pacífico. . . . . . . . . . . . . . . 18 Etapas de la economía mundial y modelos de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Sistema financiero, crecimiento económico y liberalización. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Trayectoria de los sistemas financieros en ocho economías del Asia-Pacífico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Alcance de la obra y estructura del primer tomo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 1. Japón: “milagro” económico, crisis financiera y difícil salida de la “década perdida” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Economía, sistema financiero y modelo de desarrollo japonés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Crecimiento y organización económica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Los pilares empresariales y financieros. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 Conglomerados y participaciones cruzadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 La organización del sistema financiero. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Los rasgos esenciales del sistema financiero. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Sistema bancario y financiamiento de la industria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

Liberalización financiera, crisis sistémica y reestructuración bancaria: 1975-2007. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Liberalización financiera y crisis 1975-1992. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

La primera etapa de las reformas, de 1975 a 1992. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 Burbuja especulativa y crisis financiera. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 “Big Bang” y rescate después de 1992. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 El Big Bang del sistema financiero japonés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 El programa de estabilización financiera y sus secuelas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Restablecimiento y reestructuración del sistema bancario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 Esfuerzos de capitalización y limpieza de balances bancarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 La consolidación del sistema financiero. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 La inversión extranjera directa (IED) y los nuevos inversionistas . . . . . . . . . . . . . 76 La economía japonesa: cambios estructurales e internacionalización asimétrica. . 78 Cambios estructurales e inserción comercial internacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 La inserción financiera internacional de Japón. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

El cambio en el papel del sistema financiero. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 El papel de la banca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 Los mercados: internacionalización del mercado accionario y peso de la deuda pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 2. Corea del Sur: la reformulación del papel estratégico del sistema financiero en el desarrollo económico . . . . . . . . . . . . . . . . 103 El modelo de desarrollo coreano y el papel del sistema financiero hasta 1997. . . . 104 El contexto macroeconómico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 El núcleo central de la estrategia de desarrollo coreana y su evolución . . . . . . . . . . . 109

La estrategia de desarrollo entre 1960 y 1980. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 El papel de los chaebol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 Los instrumentos utilizados y el carácter condicional de los apoyos . . . . . . . . . . 114 El sistema financiero y el crédito selectivo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 La paulatina reforma del modelo a partir de 1980. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 La reformulación de la política industrial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 Los intentos de acotar el poder de los chaebol. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 La reforma del sistema financiero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 Rescate y reestructuración financiera y corporativa desde la crisis asiática . . . . . . . 122 Estabilización y recuperación económica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 La reestructuración del sistema financiero coreano posterior a 1997 . . . . . . . . . . . . 126 La reestructuración corporativa y financiera. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 La reestructuración corporativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 La reestructuración del sistema financiero. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

La economía coreana: trayectoria e inserción internacional después de la crisis asiática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 La inserción comercial de Corea. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 Las especificidades de la internacionalización financiera de Corea. . . . . . . . . . . . . . 136 El sistema financiero interno y su papel en el financiamiento del crecimiento económico después de 1997. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 La banca. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 Los mercados de bonos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 El mercado accionario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 Balance y perspectivas de la liberalización y la apertura financiera . . . . . . . . . . . . . 157 Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 3. La economía y el centro financiero internacional de Hong Kong: a las puertas de China . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 La economía y el sistema financiero de Hong Kong: pautas de desarrollo. . . . . . . . 166 Desarrollo económico y sistema financiero de 1950 a 1979. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 El papel del Estado colonial en el desarrollo de Hong Kong. . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 Transformación estructural y actividad productiva. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

El desarrollo económico de Hong Kong desde 1979 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174

La reestructuración productiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 Los vínculos de inversión entre Hong Kong y la RPC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 La estrategia de desarrollo financiero bajo el dominio británico (1950-1997) . . . 183 La estrategia de desarrollo financiero temprano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 Las políticas de desarrollo financiero desde 1981. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .185 Las reformas posteriores a la crisis asiática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 El sistema bancario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 Los mercados de valores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 Hacia una mayor integración con China. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 Bancos y mercados financieros en Hong Kong: de 1980 a 2007. . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 El sistema bancario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 Las instituciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 El papel internacional del sistema bancario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 Crédito y asignación interna de recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 Calidad de la cartera y solvencia del sistema. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 Los mercados: desarrollo diferenciado y “factor China” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .218

4. Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 La economía de Singapur: pautas de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 Estrategia de desarrollo y crecimiento hasta 1980. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226

El papel de la IED. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 El papel del gobierno. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 Trayectoria económica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 Resultados macroeconómicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 La reestructuración productiva después de 1980. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 Resultados: trayectoria reciente de la economía de Singapur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 Las políticas públicas y la esfera financiera. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .244 La estrategia de desarrollo financiero temprano: 1968-1985. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 La promoción de los mercados offshore. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 Control y protección del mercado bancario local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 El fortalecimiento de los mercados, 1985-1997 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 Desreglamentación y decisiones estratégicas después de 1997. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 La banca: más competencia y mejor regulación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 Los mercados de títulos negociables: diversificación y alianzas estratégicas . . . 253 Gestión de activos y nuevos nichos de mercado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 Bancos y mercados financieros en Singapur: de 1980 a 2007. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 El ADM y los cambios en su papel de intermediario regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 Banca local y banca extranjera. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 Evolución del mercado bancario local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 Los mercados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

5. Conclusiones. Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia del Este . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 Abreviaturas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 Índice de cuadros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315 Índice de gráficos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317

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Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico

Principal rival de Hong Kong como Centro Financiero Internacional (CFI) dominante en Asia, Singapur constituye un claro ejemplo de una especialización productiva lograda sobre la base de decisiones estratégicas y de un amplia intervención gubernamental. A pesar de que comparte con Hong Kong un mismo pasado colonial británico, incluyendo un papel económico de entrepôt regional y de centro de servicios para Asia del Sureste, así como una historia similar de rápido crecimiento a través de la industrialización orientada hacia la exportación, la trayectoria económica de Singapur se contrapone a la de la RAE en numerosos aspectos. En primer lugar, aun cuando la independencia de Singapur resultó traumática, la ciudad-Estado nunca perdió su papel de entrepôt para el comercio regional, a diferencia de Hong Kong. El crecimiento de las actividades manufactureras se vino, por tanto, a agregar a esta especialización para constituir los dos “pilares” de la economía o su “doble motor de crecimiento”, “un sector manufacturero y un sector financiero y de negocios que se apoyan mutuamente” (Montes y Giap, 1999). En segundo lugar, en materia de política económica, el “dirigisme” del gobierno de Singapur se opuso claramente a la postura más liberal del gobierno colonial de Hong Kong, que dejó al mercado la elección de las actividades productivas emprendidas en el territorio. En efecto, la decisión del gobierno de Singapur de elegir un modelo de crecimiento orientado a la exportación, de aplicar una política comercial liberal y de atraer la inversión de las empresas multinacionales para que éstas se vuelvan el principal agente de desarrollo del sector manufacturero no implicó que éste [ 223 ]

Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico, vol. 1

adoptara una política de “laissez-faire” en materia económica. El gobierno singapurense no sólo ha establecido las grandes orientaciones del desarrollo industrial en las diferentes etapas del crecimiento económico, sino que ha intervenido masivamente en la economía a través de su política fiscal y de sus numerosas empresas públicas. En los años 1970, cuando el enriquecimiento de Singapur amenazó la industria manufacturera al quitar competitividad externa a las actividades intensivas en mano de obra poco calificada, eligió conservar este sector productivo en el territorio nacional fomentando la expansión de actividades tecnológicamente más avanzadas y de mayor valor agregado. En el ámbito financiero, el CFI de Singapur es actualmente el cuarto a nivel mundial. Su posición es particularmente relevante en materia de banca internacional, pues es sede de la contraparte oriental del Euromercado de divisas, el mercado del dólar asiático (Asian Dollar Market, o ADM). Estrechamente vinculado a la actividad bancaria, el mercado de divisas de Singapur es desde 1992 el cuarto a nivel mundial por los volúmenes intercambiados, después de las plazas de Nueva York, Londres y Tokio. El CFI ocupa también un rango sobresaliente en las transacciones sobre derivados financieros mientras su mercado de bonos, más desarrollado que el de Hong Kong, y su mercado accionario, si bien importantes no han alcanzado la preeminencia de los segmentos anteriores. Ahora bien, la estrategia seguida por Singapur para desarrollar su CFI ha diferido en muchos puntos de la vía seguida por Hong Kong —laissez-faire inicial modificado paulatinamente con cada crisis o amenaza a la estabilidad financiera con la incorporación de elementos de reglamentación prudencial o de supervisión—, pues Singapur eligió la vía del fomento público y de una reglamentación severa que separó las operaciones domésticas de las del centro offshore, la que ha ido relajando de manera muy progresiva. Al igual que su rival, la ciudad-Estado ha sufrido las consecuencias de la crisis financiera regional de 1997, que afectó el doble motor de crecimiento de Singapur; debido a su fuerte especialización en electrónica, la manufactura ha sido muy vulnerable al exceso de oferta de estos bienes en 1998 y ha sufrido aún más la crisis de 2001, vinculada al estallido de la burbuja accionaria de las “nuevas tecnologías” a la vez que la pérdida de dinamismo de las economías de Asia del sureste —Indonesia, Malasia y Tailandia— ha afectado negativamente la actividad del centro de negocios y finanzas regional. En respuesta a este contexto macroeconómico regional deteriorado, y en preparación para un futuro próximo en el cual se esperaba una mayor competencia productiva y financiera, las autoridades de Singapur han elaborado de nueva cuenta planes para fortalecer la competitividad [ 224 ]

Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico

internacional de la isla y especializarla en una serie de actividades estratégicas. La reestructuración alcanzó los servicios financieros, que representaban alrededor de 12% del producto interno bruto (PIB) de la isla en 1997, y comprendió desreglamentaciones destinadas a mejorar o conservar su rango en un contexto financiero mundial en plena mutación y a atraer nuevos segmentos de la industria financiera. Combinada con la bonanza económica regional, estas reformas han autorizado un crecimiento anual promedio de 8% desde 2004. Al igual que en el capítulo anterior, que analizó el caso de Hong Kong, este texto se plantea las preguntas siguientes: ¿Cuáles han sido los fundamentos de la expansión del CFI de Singapur y qué tipo de políticas públicas se han aplicado a la esfera financiera? ¿Qué papel desempeñó el CFI a lo largo de los años y cuáles son sus perspectivas de desarrollo? Para ello, ubica el desarrollo del CFI en el contexto de la trayectoria de desarrollo económico de Singapur desde su independencia en 1965. En una primera sección, se presentará a grandes rasgos el desarrollo económico de Singapur desde su independencia mientras una segunda sección analizará las políticas aplicadas para desarrollar el sistema financiero de Singapur desde finales de los años 1960 hasta la actualidad. Se examinará luego la estructura financiera de la ciudad-Estado, y se concluirá estableciendo sus perspectivas, ventajas y desafíos.

La economía de Singapur: pautas de desarrollo Con un diminuto territorio, Singapur carece de recursos primarios pero cuenta con importantes ventajas naturales —como su posición geográfica y su huso horario—, así como con otras cualidades heredadas de su historia en los siglos XIX y XX. Fundado como puerto libre en las primeras décadas del siglo XIX por Sir. T. S. Raffles, Singapur empezó a desempeñar un papel de entrepôt para el comercio regional en razón de las cualidades de su puerto natural y de su centralidad geográfica. Su éxito como puerto comercial provino de su ubicación en el estrecho de Malaca en una de las dos rutas marítimas que comunican el Océano Indico con el mar de China y de la intensificación del comercio internacional que se dio desde mediados del siglo XIX; su desarrollo posterior se relacionó con su papel de puerto de exportación de las materias primas producidas en las colonias británicas malayas (estaño y caucho) y en las Indias neerlandesas, posteriormente Indonesia (caucho y petróleo) (Huff, 1994: 14). Las actividades de [ 225 ]

Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico, vol. 1

exportación de bienes primarios suscitaron a su vez el desarrollo de funciones relacionadas de gestión empresarial, finanzas, procesamiento y mercadeo; en particular, dieron lugar a un primer desarrollo financiero, basado en bancos locales chinos y en bancos internacionales, cuyas oficinas regionales se ubicaron en la isla antes de la II Guerra Mundial. Por último, al igual que Hong Kong, Singapur heredó de la dominación colonial británica un sistema legal atractivo para las instituciones anglosajonas, confiable y poco corrupto, así como la difusión del inglés entre su población, por lo demás educada. A la vez que enriqueció a la isla, el rápido crecimiento del papel de Singapur en el comercio internacional trajo consigo otras características que tendieron a diferenciarla del resto de la península malaya: por un lado, las necesidades de mano de obra fueron satisfechas por la inmigración china y en menor medida hindú, lo que la separó étnicamente de su entorno regional malayo y por otro, tanto su estatus administrativo como sus intereses comerciales, de alcance regional, lo apartaron de los Estados malayos (Huff, 1994: 25-28). Por ello, el Estado de Singapur, creado en 1959 durante el proceso de descolonización e integrado en 1963 en la Federación de Malasia, fue expulsado de ésta en 1965. Aun cuando Singapur gozaba de un nivel de vida muy superior al de sus vecinos, esta independencia forzada, aunada al inicio en 1967 del retiro de las tropas británicas, que privó a la isla de una fuente importante de ingresos —sus gastos representaban 12.7% del PIB y empleaban directa o indirectamente a 20% de la mano de obra (Krause, 1987b: 113)— significó momentos difíciles para la isla, cuya carencia de recursos naturales la hacía muy dependiente de las importaciones. Estos problemas económicos se combinaban con riesgos políticos tanto internos en razón de tensiones interétnicas, como externos ya que las relaciones de Singapur con los países vecinos de mayoría malaya y musulmana eran poco amistosas u hostiles. Por esta razón, la elección de una estrategia económica estaba y sigue relacionada estrechamente en Singapur con consideraciones de seguridad y de independencia nacional (Lee, 2001).

Estrategia de desarrollo y crecimiento hasta 1980 Bajo la conducción férrea del partido en el poder, el People’s Action Party (PAP) cuyo líder histórico, Lee Kuan Yew, ejercía de primer ministro, Singapur, que carecía de un mercado interno relevante, abandonó rápidamente la estrategia de sustitución de importaciones adoptada con vistas a su integración en la Federación Malaya, y eligió un proceso de desarrollo orientado hacia fuera. Debido a [ 226 ]

Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico

la escasa capacidad tecnológica local y a la dificultad de transformar “los comerciantes locales de entrepôt y los pequeños empresarios en una clase empresarial dinámica capaz de competir en el mercado global” (Chia, 1997: 32, en Yeung, Poon y Perry, 2001: 162), el gobierno decidió no recurrir al empresariado local chino, cuyas actividades se habían desarrollado alrededor del comercio de bienes intensivos en recursos primarios y buscó atraer empresas multinacionales para transformar la economía en una plataforma de exportación para los mercados de los países desarrollados. Basándose en sus atractivos tradicionales de entrepôt y antigua colonia británica, como el libre comercio, la baja imposición y el marco legal favorable a los negocios, complementados con un importante papel del Estado, Singapur inició un proceso de rápido crecimiento, caracterizado por tasas de ahorro e inversión a la alza: la tasa de ahorro bruto se elevó de un bajo nivel inicial —16.2% en 1966— hasta culminar en más de 41% en 1984-1985, mientras la tasa de inversión subía de 21.9% en 1966 a 45.7% en 1984 (Koh, 1987a: 80). El papel de la IED

La inversión extranjera directa ha proporcionado a la industria manufacturera de Singapur capital, cambio tecnológico y acceso a los mercados mundiales, en especial el de Estados Unidos. En los inicios del despegue económico de la isla, aportó una elevada proporción de la Formación Bruta de Capital (FBC): entre 1966 y 1973, el ahorro nacional bruto solo constituía 64.8% de la FBC, una proporción que se elevó a 75.2% en 1973-1979 y a 82.5% en 1979-1984. Las entradas de capitales llegaron a representar una altísima proporción de la FBC doméstica, que culminó en 1970-1971 en más de la mitad de ésta para luego reducirse a 20% en promedio (Koh, 1987a: 80). Simultáneamente, la participación de las empresas extranjeras en la generación del Producto Interno Bruto subió de 15.7% en 1966-1973 a 23.6% en 1973-1979 y 28.1% en 1980-1984. Entre 1975 y 1984, las empresas extranjeras produjeron en promedio 72.9% de los bienes manufacturados en la ciudad-Estado, realizaron 67.2% del gasto de capital del sector y 84.2% de sus exportaciones directas a la vez que empleaban 54.6% de su mano de obra (Koh, 1987b: 23-25). En los años 1960, las firmas estadounidenses aportaban la mayor parte de la IED, seguidas a partir de 1985 de las empresas japonesas que deslocalizaron en la isla segmentos de su producción para hacer frente al alza del yen.

[ 227 ]

Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico, vol. 1

El papel del gobierno

El papel del gobierno ha sido decisivo en la orientación y el fomento del desarrollo económico. En primer lugar, al igual que en Hong Kong, el gobierno de Singapur ha aportado bienes y servicios básicos para el bienestar de su población: destaca el programa de vivienda pública, alquilada y luego vendida en propiedad, que alberga a más de 80% de la población, los servicios de salud subsidiados, la educación pública y el transporte colectivo. Aunados al fuerte crecimiento económico, estos elementos de un estado de bienestar contribuyeron a calmar las tensiones interétnicas y a asegurar la paz social necesaria a la permanencia de las empresas extranjeras (Castells, 1999-III). Ahora bien, la intervención del gobierno de Singapur ha ido mucho más allá pues tuvo una participación destacada en el proceso de ahorro-inversión, como inversionista y como generador de ahorro. En tanto inversionista, el gobierno construyó infraestructuras físicas y tecnológicas de calidad, entre éstas los parques industriales equipados donde se ubicaron las empresas manufactureras internacionales (Castells, 1999-III). A la vez, se dotaba de numerosas agencias y empresas públicas; las agencias públicas (Statutory Boards) fueron adquiriendo un papel central en el desarrollo económico, en particular el Economic Development Board (EDB). En 1983, se estimaba que existían 490 empresas públicas o semi-públicas, la mayoría organizadas en tres holdings públicas, y 65 de estas empresas operaban en el sector manufacturero. Dos eran instituciones financieras de gran tamaño, el Banco de Ahorro Postal (Post-Office Savings Bank, o PosBank), una agencia pública, y el Development Bank of Singapore (DBS), desprendido del EDB, en el cual el gobierno tenía una participación de 48% (Krause, 1987b: 117-118). Las empresas públicas han intervenido en actividades en las cuales el capital privado no tenía interés, o que producían bienes complementarios o insumos utilizados en los demás sectores o para las cuales las inversiones iniciales eran altas. Un promedio de 25% de la FBCF se ha originado en el sector público entre 1974 y 1985 (Koh, 1987a: 83). Del lado del ahorro, el Estado ha fomentado de dos maneras un alza del nivel de ahorro interno del país, muy bajo a inicios de los años 1960. Por un lado, el sector público se ha vuelto, a través de los superávit del gobierno central y de las empresas públicas, la primera fuente de ahorro interno, en promedio 45% del ahorro nacional bruto entre 1974 y 1985 y más de 60% entre 1983 y 1985 (Koh, 1987a: 84). Por otro lado, la expansión de un mecanismo de previsión social, el Central Provident Fund (CPF), creado tempranamente en la época colo[ 228 ]

Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico

nial (1955) y basado en aportaciones individuales obligatorias para asegurar la vivienda, las pensiones y la salud en la vejez, ha llevado a un incremento fuerte del ahorro privado. Este mecanismo de ahorro forzoso, cuyas aportaciones han sido modificadas con frecuencia con diversos objetivos macroeconómicos, ha ido representando una fracción creciente del ahorro privado local, de 27.2% en 1974 a 55.7% en promedio en 1980-1984 (Koh, 1987a: 84). No sólo el Estado ha podido financiar la expansión de la infraestructura gracias a su ahorro propio y a los fondos prestados por el CPF con tasas de interés bajas sino que ha invertido también parte del ahorro público y de los fondos del CPF en el exterior; estas inversiones realizadas fuera del país han sido justificadas como un esfuerzo para diversificar el riesgo y han dado lugar a un debate acerca del posible exceso de ahorro de la economía singapurense y de la conveniencia de realizar inversiones externas cuando existen oportunidades de inversión en el país. Trayectoria económica

A partir de la independencia, la economía de Singapur se ha desarrollado alrededor de seis sectores de actividad principales (Krause, 1987b; Huff, 1994); por un lado, las actividades previamente existentes han seguido expandiéndose: se trata en primer lugar del comercio de entrepôt y de exportación de materias primas de la región que se han centrado alrededor de algunos productos —el caucho, el petróleo, el aceite de palma y las especias— que seguían desempeñando un papel relevante en las exportaciones en los años 1970. En segundo lugar, Singapur siguió desarrollando su centro petrolero, que incluye la refinación del crudo, así como la construcción y mantenimiento de petroleros, y conservó su centro de servicios empresariales. Por otro lado, a estas actividades se han agregado un sector productor de bienes y servicios para el consumo interno, con alta participación de agencias y empresas públicas y la plataforma manufacturera para la exportación, cuyos productos empezaron a dominar las exportaciones a partir de los años 1970. Al igual que los demás “tigres” asiáticos, la especialización inicial de Singapur se centró alrededor de bienes intensivos en mano de obra poco calificada, como los textiles, la confección y las manufacturas intensivas en recursos naturales.1 Sin embargo, en 1970, las exportaciones de Singapur abar-

1.

Para volver competitiva a la isla en estas industrias, el gobierno de Singapur “ajustó” inicialmente los salarios reales a la baja, pues éstos eran más elevados que los de sus competidores (véase Huff, 1994: 323-326 para un

[ 229 ]

Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico, vol. 1

caban ya sectores más diversificados que los de sus competidores, algunos de los cuales incorporaban mayor contenido tecnológico. En efecto, los sectores de textiles, confección y manufacturas varias sólo representaban 31.1% de las exportaciones manufactureras de Singapur en 1970, contra 66.2%, 59.3% y 68.8% respectivamente para Corea del Sur, Taiwán y Hong Kong, mientras los rubros de equipo de transporte, de químicos, de maquinaria eléctrica y no eléctrica ya constituían 52.2% de las mismas, contra 11.6, 26.3, y 11.5%, respectivamente, para las demás economías. En 1981, Singapur había escalado claramente hacia bienes de mayor contenido tecnológico y valor agregado pues las exportaciones manufactureras de Singapur se componían en 52.2% de maquinaria eléctrica y no eléctrica, contra 16.1%, 25.2% y 20.5%, respectivamente, para Corea del Sur, Taiwán y Hong Kong (calculado con base en Numazaki, 1998: 72): esto se debe a que tempranamente las autoridades de la isla habían identificado la industria electrónica como un sector prometedor y a que en los años 1970, la isla ya había logrado atraer muchas multinacionales de la electrónica. Finalmente, Singapur se transformó en un centro financiero internacional, pues de manera temprana los servicios financieros fueron considerados como una industria estratégica que cabía desarrollar: existía una gran complementariedad entre éstos y una economía real con gran presencia de multinacionales y Singapur tenía grandes ventajas, como la presencia de numerosas y variadas instituciones financieras, su ubicación que le permitía cumplir un papel de intermediario entre el Medio Oriente y Asia, un huso horario que autorizaba hacer de “puente” entre los mercados de Londres y Nueva York y los de Hong Kong y Tokio, así como un gobierno comprometido en ofrecer bienes públicos tales como la estabilidad monetaria y un ambiente favorable a los negocios (Huff, 1994: 341-342). En 1968, las autoridades decidieron crear un centro financiero offshore al establecer el mercado del dólar asiático ADM a semejanza del mercado desreglamentado del eurodólar. La estrategia aplicada implicó una segmentación del sistema financiero (Montes, 1999: 162): por un lado, se concibió una esfera financiera doméstica muy regulada como un elemento clave de apoyo al desarrollo económico nacional, y por otro se buscó “desarrollar un centro financiero moderno y sofisticado que atendiera necesidades mucho más allá de su propia economía y de su región circundante” (FMI, 2000: 28). Esta estrategia de desarrollo financiero segmentado fue implementada en una forma opuesta análisis más detallado). Más adelante, un organismo, el National Wages Council se encargó de controlar un tiempo las alzas salariales.

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Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico

al laissez-faire predominante en Hong Kong, a través de “un conjunto de políticas deliberadas y de acciones cuidadosamente planeadas y ejecutadas por el gobierno” (Lim, 1998:196). Resultados macroeconómicos

El éxito macroeconómico de Singapur se puede leer en los gráficos 1 y 2: entre 1962 y 1988, el Ingreso Nacional Bruto per cápita (INBPC) se elevó de 15% del INBPC de Estados Unidos a 41% de éste. Después de esta fecha, la brecha de ingreso entre ambos países fue cerrándose rápidamente, pues en 1997 el INBPC de la isla equivalía a 91% del de Estados Unidos. Ahora bien, la crisis asiática implicó para Singapur un retroceso comparable al de Hong Kong que sólo empezó a revertirse en 2004 (gráfico 1). Esta trayectoria fue posible gracias a tasas de crecimiento económico altas y sostenidas logradas en un ambiente de estabilidad pues, con la excepción de algunos años de la década de 1970, los precios no experimentaron alzas anuales superiores a 5% (gráfico 2): entre 1966 y 1997, Singapur conoció una sola recesión (1985-1986) en un momento de cambio estructural. El crecimiento permitió abatir rápidamente el desempleo: de 13.5% de la población activa en 1959, a sólo 4.5% en 1973 (Krause, 1987a: 5). El crecimiento logrado en Singapur entre 1965 y 1990 estuvo, aún más que para los demás “tigres” asiáticos, basado en la acumulación de factores (mano de obra, capital), pues la mayoría de los estudios econométricos que buscaron medir la contribución respectiva de la acumulación de factores y de la productividad en la isla han concluido que la llamada “productividad total de los factores” tuvo un papel muy poco relevante en la explicación del crecimiento de Singapur; ello llevó a la conocida frase de Krugman (1994) quien afirmó que el crecimiento de esta república estaba basado “en la transpiración más que en la inspiración” (Renuka, 1999: 56).2 De hecho, los gastos locales de I&D eran muy reducidos y el cambio tecnológico era importado en su totalidad, en particular a través de las actividades de las multinacionales productoras de bienes manufacturados de exportación. En los años 1990, el gobierno de la isla introdujo políticas de fomento público a la investigación y desarrollo locales (Huff, 1994: 331), destinadas a corregir lo que se percibió como una deficiencia y una amenaza para el crecimiento futuro hacia la producción de bienes que incorporen tecnologías más avanzadas. Este esfuerzo

2.

Véase en este texto el amplio survey que realiza el autor.

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Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico, vol. 1

se realizó mediante el alza de los gastos locales en I&D, que pasaron de 0.26% del PIB en 1980 y 0.86% en 1990 a 1.89% en 2000 y 2.15% en 2003, y el crecimiento del número de investigadores, de 485 por millón de habitantes en 1980 a 1,426 en 1990 y 4,140 en 2000, en particular vía la contratación de especialistas extranjeros (Revilla y Kiese, 2006: 1014).3 Después de 1997 y al igual que los demás países de la región, la ciudadEstado vivió años difíciles con la recesión de 1998 y la de 2001, vinculada al estallido de la burbuja de las nuevas tecnologías, así como años de crecimiento más volátil que en el pasado, y es a partir de 2004 que ha vuelto a conocer altas tasas de crecimiento.

1 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0

En En porcentajes porcentajes

En porcentajes

Gráfico Gráfico11 Gráfico 1 Singapur: Singapur:brecha brecha de deingreso ingreso en enrelación relacióncon conEstados Estadosunidos unidos Singapur:brecha brechade deingreso ingresoen enrelación relación Gráfico 1. Singapur: con Estados Estados unidos Unidos, 1962-2006 (1962-2006) (1962-2006) (1962-2006) 11 0.9 0.9 0.8 0.8 0.7 0.7 0.6 0.6 0.5 0.5 0.4 0.4 0.3 0.3 0.2 0.2 0.1 0.1 00

iNb iNbSingapur/ Singapur/iNb iNbEstados Estadosunidos unidos iNb Singapur/ iNb Estados unidos

Fuente: Fuente:bM. bM. Fuente: bM.

Fuente: BM.

Las dos primeras décadas de la nueva estrategia de desarrollo introdujeron cambios estructurales fundamentales en la economía de Singapur: los servicios, en los cuales se originaba 80% del PIB en 1960, pierden importancia relativa hasta 1980-1984, cuando se sitúan en promedio en 61% del valor agregado, mientras el sector industrial eleva su participación de 15.7% a 37% (26% para la industria manufacturera). El impacto de esta transformación se aprecia en la 3.

Sobre la base de las entrevistas que realizaron, los autores concluyen sin embargo que, a pesar del mayor nivel tecnológico alcanzado por Singapur, sus empresas, al igual que las de Malasia y Tailandia, son significativamente menos innovadoras que las europeas, y que éstos países siguen muy dependientes de la importación de conocimientos, pues sus capacidades locales de producción de conocimiento innovador son aún limitadas (véase Revilla y Kiese, 2006).

[ 232 ]

Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico

Gráfico 2

Gráfico 2. Singapur: Singapur: PIB y precios, (tasas de pib1961-2006 y precios (tasas decrecimiento) crecimiento) 25

En porcentajes

20 15 10 5 0 -5

Deflactor del pib

Crecimiento real pib

Fuentes: bM y Statistics Singapore

Fuentes: BM y Statistics Singapore.

composición de las exportaciones domésticas y totales, en las cuales disminuye la participación de las exportaciones de materias primas y derivados de materias primas, y asciende la de las exportaciones de bienes manufacturados. En 19611963, 1971-1973 y 1988-1990, las primeras, que incluyen esencialmente caucho, maderas y petróleo representaron, respectivamente, 47.2%, 39.9% y 19.7% de las exportaciones totales de Singapur contra 11.4%, 10% y 7.7% para los bienes manufacturados básicos y 9.2%, 19.2% y 49.3% para el rubro de maquinaria y equipo (Huff, 1994: 388-392). En cuanto a las exportaciones domésticas, que se componían de 41.4% de derivados del petróleo y de 29.5% de maquinaria y equipo entre 1982 y 1984, se fueron concentrando en este último rubro, que ya constituía 52.3% del total exportado en 1988-1990, contra 23.6% para el petróleo (Huff, 1994: 396-397). La pérdida relativa de importancia de los servicios se revierte parcialmente luego, pues éstos vuelven a representar más de 65% del PIB en años posteriores, pero el aspecto interesante de esa evolución proviene de que no se da a costa de la industria: tanto ésta como la industria manufacturera mantienen una participación estable en la generación del PIB en las décadas de 1990 y 2000 (gráfico 3). Ahora bien, tanto la permanencia del carácter industrial de la economía de Singapur como las elevadas tasas de crecimiento que siguió gozando en los años 1980 y 1990 han sido producto de una cuidadosa planificación de parte del gobierno de la isla y de la reestructuración que emprendió desde la década [ 233 ]

Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico, vol. 1 Gráfico 3. Singapur: contribución al valor agregado por sectores económicos,

Servicios

industria

2005

2002

1999

1996

1993

1990

1987

1984

1981

1978

1975

1972

1969

1966

1963

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

1960

En porcentajes

1960-2006

Agricultura

Fuente: BM.

de 1970 para adaptar constantemente la economía a las mejores oportunidades detectadas en la economía internacional.

La reestructuración productiva después de 1980 Desde los años 1970 y 1980, el gobierno de Singapur tomó medidas estratégicas para hacer frente a la pérdida de competitividad de la ciudad-Estado en sus producciones manufactureras de bajo o mediano contenido tecnológico. A diferencia de Hong Kong, que se ha ido desindustrializando desde mediados de los años 1980, Singapur decidió que era importante mantener una actividad industrial en su propio territorio, por razones tanto económicas —la preocupación de que los servicios son una actividad de baja productividad, que podría impactar de manera negativa sobre el crecimiento económico— como de seguridad nacional —mantener una capacidad tecnológica necesaria para el sustento de la defensa nacional (Lee, 2001: 217)—. Para ello, el gobierno buscó cambiar la especialización productiva de la isla hacia actividades de mayor contenido tecnológico y mayor valor agregado, a través de diversas medidas, incluyendo entre otros elementos incentivos fiscales, fuertes inversiones en educación y el cambio a una política de alzas salariales entre 1979 y 1982. La respuesta de los inversionistas a esta estrategia no fue suficiente en los años 1980, llevando a una [ 234 ]

Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico

crisis severa en 1985 que cuestionó el modelo aplicado en Singapur, si bien la economía se recuperó rápidamente. Desde fines de los años 1980 y más aún después de la crisis asiática, las autoridades de la isla han seguido implementando políticas orientadas a mantener la competitividad externa y a conservar actividades manufactureras de alto valor agregado en la isla, regionalizando en las vecinas economías de Asia del Sureste como Malasia e Indonesia las producciones para las cuales Singapur dejaba de ser competitiva. En este tenor, promovieron en particular la idea de un “triángulo de crecimiento” entre Singapur, el estado malayo de Johor y las islas indonesias de Riau; asimismo el EDB lanzó en 1993 un programa que aprovechó la liberalización de la IED en economías como Indonesia, Vietnam, China o India para impulsar la creación de parques industriales equipados para recibir las actividades manufactureras de empresas singapurenses o multinacionales para las cuales producir en Singapur resultaba caro (Yeoh y Wong, 2006). Después de la crisis asiática, estas iniciativas habrían dejado de ser prioritarias y se favoreció más bien las adquisiciones de parte de empresas singapurenses en formas de la región (EIU, 2007: 24). De manera más reciente, Singapur ha liberalizado aún más su régimen comercial y a pesar de su postura de defensor del multilateralismo, ha empezado a negociar acuerdos bilaterales de libre comercio con el fin de consolidar y diversificar los destinos de sus exportaciones manufactureras: el primer acuerdo fue firmado con Nueva Zelanda en 2001 y el segundo con Japón ( Japan Singapore Economic Partnership Agreement) entró en funcionamiento en noviembre de 2002. Posteriormente, Singapur ha llegado a acuerdos con países de diversos continentes, incluyendo su principal mercado, Estados Unidos así como Australia, la India (con la cual firmó un acuerdo económico de mayor alcance) y el acuerdo cuatripartito con Brunei, Nueva Zelanda y Chile, y ha lanzado también negociaciones con varios socios potenciales (Trans-Pacific Strategic Economic Partnership). Simultáneamente, Singapur ha seguido apostando a desarrollar un sector de servicios de alto nivel. Para expandir las actividades de su centro de negocios, buscó aprovechar su ubicación geográfica y sus ventajas de “hub” regional de transporte y comunicaciones y lanzó un programa de incentivos fiscales (Operational Headquarters Scheme) para atraer las matrices regionales de las multinacionales que operan en la región, con la finalidad de hacer de la isla un centro de “international procurement”, desde el cual estas empresas coordinan y realizan la gestión de sus actividades productivas y de sus transacciones intra e interem[ 235 ]

Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico, vol. 1

presas (Numazaki, 1998). En 1996, el EDB estimaba en dos mil el número de oficinas regionales presentes en Singapur, de las cuales un cuarto eran matrices regionales de empresas extranjeras (Yeung, Poon y Perry, 2001: 160). En el ámbito financiero, como veremos en la sección siguiente, las autoridades de la ciudad-Estado buscaron constantemente elevar el estatus del CFI y hacer de éste un “supermercado financiero” que ofreciera un rango amplio de servicios en particular procurando atraer nuevos segmentos de la industria financiera a través de incentivos fiscales, de un ambiente desregulado y de innovaciones a veces introducidas por el propio gobierno (Huff, 1994: 342-343).

Resultados: trayectoria reciente de la economía de Singapur Como lo hemos visto, en los últimos años, la economía de Singapur ha sufrido una serie de choques —la crisis asiática, la baja demanda de los productos de la industria electrónica consecutiva al estallido de la burbuja de las nuevas tecnologías, el impacto del SRAS— y ha experimentado tasas de crecimiento más volátiles. Pese a ello, la actividad económica ha acumulado un crecimiento de 30% entre 2003 y 2006, que ha sido liderado por la industria en general y las manufacturas, cuya producción creció, respectivamente, de 41% y 50%, delante de los servicios, con 28% en promedio (cuadro 1). Estos ritmos de crecimiento diferenciados han permitido al sector industrial de la economía mantener e incluso elevar su participación en la generación del PIB, de 30.4% en 2003 a 32.9% en 2006 a la vez que la industria manufacturera pasaba de 24% a 27.6%: la apuesta de las autoridades de la isla a la conservación del pilar industrial de su economía ha sido exitosa. Entre los servicios, destacan en primer lugar el comercio, que explicaba 15% del PIB en 2006, seguido de los servicios financieros y empresariales, con 11% cada uno: cabe señalar al respecto que a pesar de los esfuerzos públicos por desarrollar más estas actividades, su tasa de crecimiento ha sido inferior a la de otros sectores, como el manufacturero o el comercio. A pesar del alto nivel de ingreso per cápita de la isla, su trayectoria económica reciente ha hecho aparecer problemas sociales que constituyen una amenaza potencial. Por un lado, el énfasis puesto por las autoridades en el desarrollo de sectores de mayor valor agregado ha afectado el empleo y los ingresos de los trabajadores menos calificados, cuyos salarios han bajado de 30% en un contexto de mayor desempleo para estos estratos (Financial Times, 10/05/07). Simultáneamente, la expansión de las actividades de servicios de alto nivel y su fuerte demanda de mano de obra muy calificada han elevado los salarios de esta [ 236 ]

Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico Cuadro 1. Singapur: PIB por sectores, 2003-2006 (millones de S$ y porcentajes)

PIB a precios de mercado corrientes Industrias productoras de bienes Manufactura Construcción Servicios pub. Otros Industrias productoras de servicios Comercio menor y mayor Transporte y almacenamiento Hoteles y rest. Información y comunicaciones Servicios fin. Servicios a negocios Otros servicios Propiedad de viviendas Menos serv, banc imputados Valor agreg bruto a p. de mercado Impuestos

2003 160,890.40 48,972.40 38,617.90 6,935.90 3,276.50 142.10 103,146.20 22,482.00 14,884.40 2,930.60 6,805.90 17,981.30 19,349.80 18,712.20 6,788.50 8,106.60 150,800.50 10,089.90

% del PIB 30.44 24.00 4.31 2.04 0.09 64.11 13.97 9.25 1.82 4.23 11.18 12.03 11.63 4.22 5.04 93.73 6.27

2006 209,990.90 69,187.30 57,989.60 7,528.20 3,491.70 177.80 132,663.70 31,665.80 20,116.10 4,018.80 8,015.90 23,365.10 24,104.40 21,377.60 7,148.10 10,363.30 198,635.80 11,355.10

% del PIB 32.95 27.62 3.59 1.66 0.08 63.18 15.08 9.58 1.91 3.82 11.13 11.48 10.18 3.40 4.94 94.59 5.41

Fuente: Singapore Department of Statistics.

parte de la población económicamente activa, ampliando la brecha entre ricos y pobres.4 Singapur figura en la posición 105 en la escala de igualdad de ingresos del Índice de Desarrollo Humano, por debajo de países con niveles de ingresos más bajos y ello llevó al gobierno a tomar medidas para destinar mayores recursos a los más pobres, como un alza del impuesto general a los bienes de 5% a 7% (Financial Times, 16/02/2007). La brecha de ingresos está también relacionada con la creciente proporción de personas de la tercera edad con ingresos bajos, que ha llevado a cuestionar tanto la ausencia de redes de seguridad colectivas públicas —en un contexto nacional en el cual el Estado dispone de masivas inversiones financieras— como el papel del CPF en tanto único mecanismo de previsión social. En efecto, las cotizaciones individuales, que apuntaban a ase-

4.

Esto concierne tanto al sector privado como a los funcionarios públicos de alto nivel, cuyas percepciones están indexadas mediante una fórmula a los ingresos de seis profesiones: banqueros, abogados, contadores, ejecutivos de multinacionales y de empresas manufactureras locales e ingenieros (Financial Times, 10/05/2007).

[ 237 ]

Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico, vol. 1

gurar en la vejez un ingreso equivalente a 40% de los ingresos en la vida laboral, han sido afectadas por la disminución de la cotización patronal posterior a la crisis asiática y por su uso para otros fines, como la adquisición de vivienda o los gastos de salud. Se estima que el bajo poder adquisitivo de los jubilados ya afecta la demanda de bienes. Diversas medidas, como el alza de la cotización patronal a inicios de 2007 y el lanzamiento de un programa especial para subsidiar la pensión de los más pobres, procuran remediar esta situación (Financial Times, 13/03/2007). En consecuencia de la expansión manufacturera, mayormente destinada a la exportación, el grado de apertura comercial de la economía se ha elevado con fuerza en la última década. El gráfico 4 señala el elevado peso de las importaciones y exportaciones de bienes en relación con el PIB así como los grandes ciclos que han marcado esta relación desde 1965: creciente apertura acompañada de déficit comercial entre 1965 y 1980, tendencia a un retroceso en la apertura entre 1980 y 1986 y otra vez entre 1988 y 1998, después de un máximo local donde las importaciones y exportaciones culminaron, respectivamente, en 199 y 206.9% del PIB, y finalmente una progresión muy fuerte de los intercambios comerciales desde 1999 asociada a un creciente superávit comercial: en 2006, Singapur exportó bienes por un valor equivalente a 252% de su PIB mientras importaba a la altura de 220% de este agregado generando así un amplio superávit comercial. Gráfico 4. Singapur: exportaciones e importaciones de bienes, 1965-2006

En porcentajes del pib

300 250 200 150 100 50 0

Importaciones importaciones

Exportaciones exportaciones

Fuente: BM.

[ 238 ]

Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico

El superávit comercial de Singapur alcanzó en promedio 14% del PIB entre 1990 y 1999 y 18% entre 2000 y 2005 (cuadro 2), a la vez que la economía recibía importantes flujos de IED (14.7% del PIB en 2000-2005), de préstamos bancarios (8.5%) y en menor medida inversiones de cartera (2.5%). Simultáneamente, la ciudad-Estado es una fuente de importantes inversiones en el exterior, bajo forma de préstamos (17% del PIB en 2000-2005), de inversiones de cartera (13.1%) y de IED (7.9%), siendo en conjunto exportadora neta de capitales con un balance financiero negativo de 12.3% del PIB en el mismo período. Esta situación no se debe solamente a la posición de inversión internacional del CFI sino al elevado nivel de ahorro del sector público y a los fondos gestionados por el CPF, que se invierten en parte en el exterior, un tema sobre el cual las autoridades apenas empiezan a difundir algo de información (EIU, 2007). Cuadro 2. Singapur: flujos de bienes y de capitales, 1970-2005

1970-79 Balance en cuenta corriente * Balanza de pagos * Inversión directa en el extranjero Inversión directa en Singapur Inversión de cartera, activos Inversión de cartera, pasivos Otras inversiones, activos Otras inversiones, pasivos Balance financiero

-10.9 -1.0 5.8 -0.7 1.1 -5.9 12.9 12.2

1980-89 1990-99 En porcentaje del PIB -1.9 14.3 -1.0 10.0 -1.2 0.8 -12.4 11.7 7.9

-6.0 11.9 -9.4 1.5 -13.2 10.1 -5.3

2000-05 18.0 -7.9 14.7 -13.1 2.5 -17.0 8.5 -12.3

* 1972-1979. Fuentes: BM y FMI.

A la vez, este balance comercial permitió a Singapur acumular reservas internacionales masivas tanto en valor absoluto como en términos relativos (gráfico 5): a fines de 2006, Singapur poseía 136.7 mil millones de US$ en reservas oficiales, es decir 30,380 US$ per cápita, delante de Hong Kong con 19,306 US$ por habitante (EIU, 2007: 38). Ahora bien, al agregar a estas reservas oficiales otros activos externos, principalmente manejados por el holding público Temasek, que ha adquirido fuertes participaciones en empresas extranjeras y por el fondo soberano Government of Singapore Investment Corporation (GIC), los

[ 239 ]

Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico, vol. 1

fondos totales invertidos por Singapur superan los 550 mil millones de dólares (Financial Times, 02/09/2007), un monto considerable que ha sido utilizado para atraer sociedades de gestión de fondos a la isla —un sector elegido por el gobierno—, pues el manejo de parte de los fondos de GIC ha sido confiado a administradores privados (Financial Times, 05/09/2007).

Millones de uS$

Gráfico 5. Singapur: reservas internacionales, 1989-2006

160000 140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0

Reservas internacionales

Fuente: MAS.

La magnitud de sus flujos comerciales y de inversión hacen de Singapur una de las economías más abiertas del planeta, el tercer receptor y la cuarta fuente de IED en Asia y la segunda economía del mundo en el ranking de transnacionalización elaborado por la UNCTAD (UNCTAD, 2007: 42-43 y 13). Ahora bien, a diferencia de Hong Kong, el comercio de entrepôt no explica la mayor parte del comercio exterior de Singapur, las exportaciones domésticas siguen representando más de la mitad del total exportado: 58.8% en 1996 y 52.7% en 2006 debido a que la ciudad-Estado no ha sufrido la desindustrialización que experimentó Hong Kong. La trayectoria de las exportaciones de bienes por tipo de producto entre 1996 y 2006 muestra que siguen dominadas por las exportaciones de bienes electrónicos, si bien su participación ha disminuido significativamente tanto en el caso de las exportaciones domésticas como de las exportaciones totales (respectivamente, de 59.7% en 1996 a 34.5% en 2006 y de 53.4% a 44.6%); el segundo puesto de las exportaciones sigue ocupado por los derivados de petróleo (16% de las exportaciones domésticas en 1996 y 26% en 2006, 9.5% y 16% para las exportaciones totales) y en el tercer puesto se ubican los químicos [ 240 ]

Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico

y derivados, y entre éstos los productos de la industria farmacéutica, que han crecido con fuerza en los últimos años (respectivamente, 5% y 17% de las exportaciones domésticas, y 5% y 11% de las totales en 1996 y 2006). Un estudio del FMI subraya que Singapur ha logrado mantener su competitividad exportadora de dos maneras: en primer lugar, dentro del rango de productos existentes, como los bienes electrónicos, ha introducido bienes de mayor valor agregado que sus competidores de bajos costos y, en segundo lugar, ha incursionado con éxito en la producción de nuevas clases de bienes como los productos farmacéuticos (FMI, 2005: 2 y 7). Cuadro 3. Singapur: exportaciones por tipo de bien+, 1996-2006 (millones de S$)

1996 176272 5823 16728 9885 10072 116262 94257 20583 21981 13103 4399

Total Alimentos, bebidas y tabaco Petróleos y derivados Químicos y prod. químicos Bienes manufacturados Maquinaria y equipo Electrónicos Circuitos integrados No-electrónicos Manufacturas varias Otros *

2003 278578 4904 30431 32196 11608 170667 133582 53301 37085 23414 5357

2006 431559 6291 70553 49070 18496 249241 192719 90173 56522 28273 9636

+ El comercio con Indonesia sólo se incluye a partir de 2003. * Incluye las partidas de materiales sin procesar, aceites animales y vegetales y bienes varios. Fuente: Statistics Singapore.

El origen de las importaciones y el destino de las exportaciones de Singapur señalan que en la última década se han producido importantes cambios en su inserción comercial, relacionados con el ascenso de China en tanto origen y destino de los flujos de bienes. Si Malasia sigue siendo un socio importante tanto del lado de las exportaciones como para las importaciones, Estados Unidos y sobre todo Japón han perdido su preeminencia relativa como proveedores de bienes, pues las importaciones provenientes de estos países cayeron respectivamente de 16.3% y 18% del total en 1996 a 12.5% y 8% en 2006, mientras los bienes exportados por China pasaban de 3.4% a 11.4% (cuadro 5). Por otro lado, los destinos de las exportaciones domésticas y totales se modifican, pues [ 241 ]

Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico, vol. 1 Cuadro 4. Singapur: exportaciones domésticas por tipo de bien+, 1996-2006

(millones de S$)

Total Alimentos, bebidas y tabaco Petróleos y derivados Químicos y prod. químicos Bienes manufacturados Maquinaria y equipo Electrónicos Circuitos integrados No-electrónicos Manufacturas varias Otros *

1996 103589 1752 16551 5626 2844 70287 61872 10303 8415 5176 1352

2003 150558 2030 27459 25169 4279 77460 64034 17566 13426 6605 2326

2006 227378 2796 59605 39544 6526 100116 78583 25916 21533 15196 3595

+ El comercio con Indonesia sólo se incluye a partir de 2003. * Incluye las partidas de materiales sin procesar, aceites animales y vegetales y bienes varios. Fuente: Statistics Singapore. Cuadro 5. Singapur: principales orígenes de las importaciones de bienes*, 1996-2006 (millones de S$)

Total Américas Estados Unidos Asia China Indonesia Japón Malasia Taiwán Europa Oceanía África

1996 185183 33209 30256 116648 6259 n.d. 33617 27808 7421 31099 3231 997

2003 237316 34257 31060 162317 19276 14505 26808 37528 11263 34965 4401 1377

2006 378924 53460 47474 267510 43194 23426 31640 49481 24207 49492 6555 1907

* Antes de 2003, los datos excluyen el comercio con Indonesia. n.d.= Información no disponible. Fuente: Statistics Singapore.

pierden importancia relativa Estados Unidos, cuyo peso es dividido a la mitad entre 1996 y 2006, Europa y Malasia, mientras China eleva su participación respectiva de 2.7% en 1996 a cerca de 9% en 2006 (cuadros 6 y 7). Sumadas con las exportaciones dirigidas a Hong Kong, los flujos hacia China representa[ 242 ]

Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico Cuadro 6. Singapur: principales destinos de las exportaciones totales de bienes*, 1996-2006 (millones de S$)

Total Américas Estados Unidos Asia China Hong Kong Indonesia Japón Malasia Taiwán Europa Oceanía África

1996 176272 35890 32385 106739 4783 15684 n.d. 14448 31740 6867 26097 5376 2170

2003 278578 41049 33460 185791 17638 25116 27482 16875 39672 12012 37504 10985 3249

2006 431559 54821 42829 296495 42061 43335 39504 23589 56372 15065 51516 22529 6198

* Antes de 2003, los datos excluyen el comercio con Indonesia. n.d.= Información no disponible. Fuente: Statistics Singapore. Cuadro 7. Singapur: principales destinos de las exportaciones domésticas de bienes*,

1996-2006 (millones de S$)

Total Américas Estados Unidos Asia China Hong Kong Indonesia Japón Malasia Taiwán Europa Oceanía África

1996 103589 27907 25689 53694 2844 9538 n.d. 9788 13299 3708 17962 3097 929

* Antes de 2003, los datos excluyen el comercio con Indonesia. n.d.= Información no disponible. Fuente: Statistics Singapore.

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2003 150588 28083 21493 89203 10016 13728 11673 10869 14919 6153 24482 7070 1720

2006 227378 35901 26107 137385 19674 21494 15878 13533 22742 8107 34937 15489 3667

Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico, vol. 1

ron en 2006 17% de las exportaciones domésticas de Singapur y 19.7% de sus exportaciones totales, convirtiéndose de esta manera en su primer mercado. En términos netos, Singapur sigue manteniendo un déficit con Estados Unidos y Japón, el comercio con China es relativamente equilibrado a un alto nivel y los intercambios con Indonesia, Malasia y Oceanía son superavitarios. Datos más desagregados sugieren que si bien Singapur sigue exportando productos terminados hacia los mercados de las economías desarrolladas, la reorganización de las cadenas de producción lo ha ido transformando cada vez más en un proveedor de bienes intermedios utilizados en el ensamble de productos finales fabricados en China (Ravenhill, 2008). Esta breve presentación de la trayectoria económica de Singapur permitió introducir algunas características que desempeñaron un papel fundamental en el desarrollo de su centro financiero internacional: la herencia colonial y el papel de entrepôt y puerto exportador de materias primas de la región, que propiciaron un primer nivel de desarrollo financiero, la decisión estratégica, tomada en la década de 1960, de desarrollar los servicios y en particular el área financiera como un segundo pilar de la economía y finalmente el papel desempeñado por un Estado interventor. En la sección que sigue, abordaremos en mayor detalle las políticas aplicadas a la esfera financiera.

Las políticas públicas y la esfera financiera Tres etapas se pueden diferenciar en las políticas implementadas por las autoridades de la isla para favorecer el desarrollo financiero (Lim, 1998): en una etapa temprana, que abarca desde finales de los años 1960 hasta mediados de los años 1980, se buscó atraer las instituciones financieras extranjeras para que establecieran sus operaciones en la isla. En la segunda, que se inicia a mediados de los años 1980 y finaliza con la crisis asiática, se fomentó la diversificación y la profundización de la esfera financiera. La última, que es posterior a 1998, procura liberalizar y desregular las actividades financieras y consolidar la competitividad del CFI atrayendo nuevos segmentos de la industria financiera.

La estrategia de desarrollo financiero temprano: 1968-1985 La estrategia de desarrollo de los servicios financieros en Singapur ha descansado sobre una serie de principios rectores que sólo fueron alterados después de [ 244 ]

Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico

la crisis asiática. En primer lugar, se creó un contexto favorable de “libre banca” (free banking) aunado a incentivos fiscales que conjuntamente promovieron el segmento offshore de la esfera financiera. En segundo lugar, se estableció una rigurosa separación entre este segmento de la esfera financiera y las actividades orientadas al mercado doméstico a través de barreras legales y de una política de no-internacionalización del dólar de Singapur. En tercer lugar, se adoptó una política de regulación y supervisión financiera fuerte. La promoción de los mercados offshore

Las primeras medidas que buscaron favorecer el desarrollo de un CFI se remontan a 1968. El sistema financiero internacional se caracterizaba a fines de los años 1960 por el fortalecimiento del nuevo mercado del Eurodólar ubicado en Londres, el que había surgido a finales de la década anterior y que crecería de manera exponencial en la década siguiente. Este mercado bancario se hallaba libre de las reglamentaciones nacionales, ya que los depósitos y préstamos se realizaban en divisas —inicialmente el dólar de Estados Unidos— que no eran de curso legal en el país donde se efectuaban las transacciones. Las autoridades de Singapur tomaron entonces una serie de medidas destinadas a crear la contraparte asiática de este mercado, el Mercado Asiático de Divisas (Asian Currency Market) o ADM, debido a que la mayoría de transacciones utilizan esta moneda. Estas medidas consistieron inicialmente en eliminar reglamentaciones impuestas a las operaciones locales, como los requisitos de reservas, así como en introducir exenciones fiscales, en particular la exoneración del impuesto retenido de 40% sobre los ingresos por concepto de intereses, y una tasa de impuesto sobre la renta limitada a 10% para las operaciones offshore (Lee, 1986: 209; FMI, 2000: 31). Posteriormente se eliminó también un requisito de liquidez de 20% sobre los depósitos en moneda extranjera, que quitaba competitividad a la plaza. El ADM, un mercado de corto plazo (de una semana a menos de un año), fue exitoso inmediatamente: en sus primeros años, contribuyó a reunir fondos de la región, invertidos luego en las plazas financieras de Londres o Nueva York, pero rápidamente el sentido de los flujos se invirtió y facilitó la llegada de capitales provenientes del mundo desarrollado, atraídos por las buenas perspectivas de desarrollo económico de Asia del Sureste (Lee, 1986). Estas medidas fueron complementadas por dispositivos que buscaron mantener la competitividad de Singapur y desarrollar otros segmentos del mercado

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Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico, vol. 1

al introducir nuevos instrumentos. Así, en 1971-1972, frente al poco interés de los mercados, las autoridades decidieron lanzar el Mercado de Bonos Asiático (Asian Bond Market, o ABM) de mediano y largo plazo, a través de tres emisiones de bonos del DBS destinadas a crear el mercado (Huff, 1994). Este se animaría a partir de 1976, cuando cobró importancia este tipo de instrumentos a nivel mundial. Entre otros instrumentos que se introdujeron de manera temprana, cabe mencionar los certificados de depósito negociables en dólares de Estados Unidos y de Singapur (1975-1977), los depósitos denominados en derechos especiales de giro (1979), y, en 1982, los Depositary Receipts of Singapore, los que, calcados sobre los American Depositary Receipts (ADR), permiten a los residentes invertir indirectamente en acciones que cotizan en Tokio y en otros mercados accionarios asiáticos (Lee, 1986). El trato fiscal favorable fue extendido luego a otros segmentos de los servicios financieros que se querían atraer a la isla: en 1979, a las aseguradoras offshore y, como lo veremos en las secciones siguientes, a otras instituciones en las décadas de 1980 y 1990. La intención subyacente fue la de atraer actores extranjeros a los dominios en los cuales los residentes no tenían una capacidad técnica o expertise suficiente, en forma similar a lo que se decidió en el ámbito manufacturero (Lim, 1998). La política de fomento a las actividades financieras offshore propias de un CFI fue acompañada de una separación de estas actividades de las desarrolladas en el mercado financiero local. El primer mecanismo utilizado a tal efecto lo constituye la obligación de registrar de manera separada las operaciones realizadas en el mercado offshore y las transacciones domésticas; las primeras se contabilizan en las denominadas Asian Currency Units o ACUs mientras las segundas figuran en el balance como Domestic Banking Units (DBU o Unidades Bancarias Nacionales). Inicialmente, los residentes no tenían acceso a los instrumentos en divisas ofrecidos por las ACUs, pero estas restricciones fueron levantadas en 1978, cuando se abrió la cuenta de capitales de la balanza de pagos, liberalizándose plenamente los flujos de fondos entre Singapur y el resto del mundo. La partición de la esfera financiera se ha mantenido sin embargo de manera prolongada, a través de dos grupos de medidas: el acceso restringido de las instituciones extranjeras al mercado local y la política de no-internacionalización del dólar singapurense, que sólo fueron derogadas a inicios de los años 2000.

[ 246 ]

Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico

Control y protección del mercado bancario local

Las restricciones puestas a la entrada de las instituciones extranjeras en el mercado local configuraron un sistema bancario comercial de tres niveles que protegió al mercado local y a las instituciones domésticas a través de las licencias de alcance restringido concedidas a todas las instituciones que entraron después de 1974. Así, mientras en 1971 los seis bancos extranjeros presentes recibieron licencias “completas” (full banking licenses) que les dieron acceso pleno al mercado doméstico así como a las operaciones offshore, a partir de esa fecha, y hasta 1984, todos los bancos extranjeros que entraron al mercado lo hicieron con licencias restringidas (restricted banking licenses) que mantenían pleno acceso al mercado offshore pero limitaban su actividad en el mercado local, pues sólo les permitían abrir una oficina y atender exclusivamente a la clientela empresarial de mayoreo. Posteriormente a 1984 sólo se otorgaron licencias offshore que cerraron completamente el acceso directo al mercado local (Lim, 1998).5 Estas medidas protegieron a los bancos locales de una competencia extranjera fuerte a la vez que permitieron a las autoridades mantener el control sobre la asignación de recursos internos pues las operaciones locales no sólo estaban sujetas a tasas de imposición mayores y a una reglamentación precautoria más severa, sino a ciertos requisitos de canalización del crédito. La política de no-internacionalización del dólar de Singapur, que se ha ido flexibilizando paulatinamente, constituyó otro pilar del desarrollo del CFI. Su principal motivación residía en la voluntad de las autoridades de conservar el control de la oferta de dinero y el manejo de la política monetaria en el contexto de una economía pequeña y muy abierta, con elevadísimos niveles de ahorro interno y amplia libertad de flujos de capitales (Montes y Giap, 1999). Este contexto llevó a la Autoridad Monetaria de Singapur (Monetary Authority of Singapore, o MAS) a elegir una política monetaria con anclaje cambiario después del segundo choque petrolero. A inicios de los años 1980 Singapur eligió un régimen cambiario de “basket, band and crawl” que ha conservado hasta la fecha. El dólar de Singapur se definió en relación con una canasta ponderada de monedas de sus principales socios y competidores comerciales, la cual es mantenida secreta. Se le permite fluctuar dentro de una banda predefinida que tampoco es comunicada al público (Financial Times, 23/07/2005; Montes y Giap, 1999). 5.

Estos bancos sólo podían acceder al dólar singapurense a través de operaciones interbancarias.

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Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico, vol. 1

La política de no-internacionalización del dólar de Singapur consistió esencialmente en restringir el acceso de los no-residentes a fondos en dólares singapurenses y a limitar el uso de estos fondos para inversiones en el extranjero de parte de los residentes.6 Estas medidas se enfocaban a evitar actividades que fomenten un uso especulativo de la moneda local y que vuelvan su curso más volátil. Finalmente, la tercera serie de principios que sustentaron el desarrollo del CFI de Singapur consistió en una política de regulación y supervisión fuerte. De hecho, Singapur estableció reglamentaciones prudenciales más exigentes que los estándares internacionales, en particular para la banca comercial doméstica. Se erigieron barreras legales que definían las actividades que cada tipo de institución podía emprender y separaban las diferentes entidades del sistema —banca comercial, banca de inversión o mercantil y otras instituciones como las compañías financieras—. Los bancos comerciales, que podían emprender actividades de banca múltiple, estaban sujetos a un requisito de liquidez de 18%, con un mínimo de 10% invertido en bonos del gobierno de Singapur (FMI, 2000: 47) y sus requisitos de capitalización, de un nivel de 12%, superaban los criterios internacionales de Basilea I aplicables al sector offshore (8%). Estas entidades eran sujetas a reglamentaciones relativas a la composición de su cartera de créditos que buscaban evitar la concentración de riesgos en ciertos sectores: créditos no garantizados, créditos hipotecarios y bienes de consumo duraderos como los automóviles (Montes y Giap, 1999). Estos dispositivos buscaban proteger la estabilidad del sistema y los ahorros de los depositantes, sobre todo habida cuenta que Singapur no poseía un seguro de depósitos. En lo que concierne el sector bancario offshore, sujeto a una reglamentación menos exigente, la selectividad en la concesión de licencias constituyó un dispositivo clave para garantizar altos estándares a la plaza: sólo se otorgaron licencias a bancos internacionales con renombre. Se exigió también que estos bancos fueran supervisados por las autoridades del país de origen y que sus matrices se comprometieran a cubrir las eventuales pérdidas de sus filiales en Singapur. Estos altos estándares prudenciales han asegurado estabilidad y buen renombre a la plaza de Singapur pero, en opiniones de ciertos especialistas, los costos aso-

6.

En 1983 se notificó a los bancos que deberían solicitar la aprobación de la MAS para otorgar a no-residentes préstamos en dólares de Singapur superiores a cinco millones. Esta medida se aplicó también a préstamos solicitados por residentes de la isla para su uso en el extranjero, a préstamos sindicados, emisiones de bonos y derivados financieros (Lim, 1998: 201).

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Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico

ciados a esta infraestructura habrían sido sustanciales al inhibir un desarrollo más rápido del sector.

El fortalecimiento de los mercados, 1985-1997 A partir de mediados de los años 1980 y en concordancia con los desarrollos internacionales, las autoridades de Singapur orientaron sus esfuerzos a fomentar los mercados de instrumentos negociables, la parte menos desarrollada del sistema financiero. Para ello se crearon dos nuevos mercados que complementaron las funciones de la bolsa de valores existente, Stock Exchange of Singapore (SES): en 1984, una bolsa de derivados financieros, Singapore International Monetary Exchange (SIMEX), y en 1987, un mercado orientado al financiamiento de las empresas pequeñas y medianas, Stock Exchange of Singapore Daily Automatic Quotation o SESDAQ (FMI, 2000: 35). Después de la crisis bursátil doméstica de 1985 —también llamada “crisis de Pan-Electric”— que subrayó deficiencias en el funcionamiento del mercado pues obligó a cerrarlo por tres días, se reorganizaron los intermediarios bursátiles para fortalecerlos y formalizarlos y se abrió el sector a una mayor competencia extranjera y local. Se abrió el capital de las casas de bolsa a una participación extranjera minoritaria (inferior a 49%), se autorizó la participación de cinco bancos locales y de dos grupos industriales en estas actividades y se dejó quebrar a las firmas más débiles. Dos iniciativas posteriores buscaron afianzar aún más la solidez de los intermediarios bursátiles: en 1990 se elevaron sus requisitos de capitalización y en marzo de 1992 se creó una nueva categoría de miembros del SES, cuya participación en el mercado es equivalente a la que desempeñan los bancos offshore y de licencia restringida en el sistema bancario: siete firmas extranjeras fueron admitidas para desempeñar exclusivamente actividades de mayoreo y/o offshore. Adicionalmente, ocho brokers extranjeros fueron autorizados a intervenir y dar liquidez al mercado de acciones extranjeras que cotizan en el SES, realizando transacciones —con valor individual superior a cinco millones de S$— con residentes y no-residentes (Lim, 1998).7 En 1993 se introdujeron los Centros de Transacción Autorizados (Authorized Centers of Transactions, o ACT), que constituían otro canal para realizar transacciones en

7.

Las demás instituciones internacionales presentes en el mercado y que no eran miembros del SES debían pasar por los servicios de los miembros para realizar sus transacciones.

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Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico, vol. 1

el mercado, y buscaban facilitar el acceso de más inversionistas al mercado, en especial inversionistas de menudeo. Estas medidas no impidieron una grave crisis en 1995, cuando el banco inglés Barings quebró debido a operaciones de alto riesgo realizadas en el mercado de derivados por un trader basado en Singapur. En lo que concierne el mercado de bonos, las autoridades dieron un paso muy importante para fomentar su desarrollo cuando crearon el Mercado de Bonos del Gobierno de Singapur en 1987 (FMI, 2000: 35). La creación de este mercado no obedeció a la necesidad de financiar un déficit público, pues, como se vio en la sección anterior, el gobierno singapurense tiene cuentas estructuralmente superavitarias, sino que buscó ofrecer un rango de instrumentos de plazos diferentes denominados en dólares singapurenses, que puedan constituir una referencia (benchmark) para las emisiones privadas domésticas. Cabe agregar, también entre las medidas que procuraron desarrollar las transacciones del ABM, las nuevas exoneraciones fiscales al ingreso proveniente de transacciones realizadas con bonos en divisas con no-residentes (1987), que buscaron atraer nuevos participantes extranjeros a este mercado (Montes, 1999). Hacia el final del período cabe destacar dos tipos de medidas que se adelantaban a esfuerzos que se desarrollaron plenamente en el período siguiente, y que buscaban fortalecer los bancos locales y desarrollar la industria de gestión de fondos mediante fideicomisos (unit trust). El primer tipo de medidas concernió a la capitalización de las entidades bancarias locales; la autoridad monetaria elevó en dos oportunidades el capital mínimo requerido: en 1993 se otorgó un plazo de cinco años a los bancos locales para alcanzar un capital de 800 millones de dólares de Singapur, y antes de que este plazo se cumpliera, en 1996, se volvió a elevar este requisito a 1,500 millones en 2001 (Lim, 1999). El propósito de estas exigencias residía en crear intermediarios locales de mayor tamaño, favoreciendo también una consolidación que permitiría luego que las instituciones domésticas resistieran la competencia extranjera en caso de una mayor apertura del mercado interno. La segunda serie de medidas, abocada al desarrollo de la industria de gestión de fondos, propició desde 1985 un mayor acceso de las entidades privadas de gestión de fondos a los importantes depósitos del CPF. Así, se permitió que parte de los fondos ahorrados sean invertidos por los depositantes en mecanismos privados de inversión que ofrecían mejores rendimientos y, a partir de enero de 1995, los fondos de inversión aprobados por las autoridades pudieron invertir en instrumentos más diversificados que comprendían acciones y bonos extranjeros [ 250 ]

Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico

que cotizaban en el SES (Montes y Giap, 1999: 252-253)8 así como en mercados regionales. Después de 1999 se les autorizó a invertir fuera de la región. Este conjunto de medidas permitió diversificar la estructura financiera de Singapur y dinamizar la actividad de los mercados financieros, en concordancia con las nuevas tendencias internacionales que hicieron de éstos y de las instituciones que operan en ellos las entidades líderes en el desarrollo de la esfera financiera global desde inicios de los años 1980. Ahora bien, tanto las nuevas tendencias internacionales vigentes a fines de los años 1990 como la crisis asiática llevaron a las autoridades a emprender nuevas reformas para resolver una serie de debilidades y mejorar la colocación de la plaza internacional de Singapur.

Desreglamentación y decisiones estratégicas después de 1997 En noviembre de 1997 las autoridades lanzaron un proceso de revisión del conjunto de estructuras y prácticas financieras de la isla. Para ello, se creó un grupo de revisión del sector financiero el Financial Sector Review Group (FSRG), al cual se agregaron pronto tres grupos especializados.9 Una primera señal de cambio se dio en enero de 1998, cuando la autoridad monetaria MAS, y la Comisión de Valores de Singapur se independizaron del ministerio de finanzas. Rápidamente, las recomendaciones emanadas de los grupos de evaluación se tradujeron en reformas fundamentales que implicaron una ruptura con el paradigma anterior de control gubernamental estrecho y conservador (FMI, 2000). Sin embargo, se decidió que su introducción se hiciera de manera prudente y paulatina, una pauta de comportamiento que Singapur comparte con otras economías asiáticas. El cambio más profundo implicó modificaciones al enfoque de regulación y de supervisión financiera aplicadas por Singapur para adecuarlo a las mejores prácticas internacionales, específicamente se emprendió la transición de un enfoque basado en reglamentos a uno fundamentado en el manejo del riesgo, que implicaba mejorar las prácticas de difusión de la información para que los inversionistas puedan asumir sus propios riesgos con conocimiento de

8. 9.

En octubre de 1996 se anunció que las empresas extranjeras podrían cotizar en S$ en el SES: esta medida tuvo como objetivo ampliar el rango de instrumentos en los cuales podían invertir los fondos de inversión singapurenses, haciéndolos más atractivos. Estos eran el Comité de Revisión de la Bolsa de Singapur (Stock Exchange of Singapore Review Committee), el Comité de Asuntos de Financiamiento Empresarial (Corporate Financing Issues Committee) y el Comité de Estándares de Difusión de Información Bancaria (Banking Disclosure Standards Committee) (Montes y Giap, 1999).

[ 251 ]

Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico, vol. 1

causa. Los demás objetivos específicos de las reformas consistían en fomentar la competencia en el mercado bancario doméstico a través de la exposición a una mayor competencia extranjera y del fortalecimiento de bancos locales sólidos, en desarrollar los mercados de capitales (acciones y renta fija) y en promover la industria de gestión de activos. Estas medidas requirieron a su vez la liberalización de las transacciones en dólares singapurenses. La banca: más competencia y mejor regulación

En el ámbito bancario, el conjunto de medidas buscó volver mas eficientes las instituciones al fortalecer la competencia y a la vez modernizar el marco prudencial para adecuarlo a un ambiente de mayor riesgo. MAS relajó en diciembre de 1998 las exigencias de capitalización bancaria para acercarlas a los estándares internacionales (Euroweek, 16/01/2000) menos exigentes: la severidad de los requisitos aplicables a la banca doméstica, al implicar costos más altos, constituía una desventaja competitiva, y las autoridades consideraron que no se podían sostener más en el ámbito de competencia recrudecida que caracteriza a la esfera financiera internacional. Luego se anunció —en mayo de 1999— un programa de cinco años de apertura del mercado local, creándose las figuras de Banca de Licencia Completa Calificada (Qualifying Full Bank o QFB) —cuatro bancos extranjeros la recibieron— y de Banca Offshore Calificada (Qualifying Offshore Bank o QOB), que otorgan privilegios adicionales a las entidades extranjeras que las reciben, y concediéndose a la vez nuevas licencias restringidas. En junio de 2001 una segunda fase de reformas fortaleció la competencia en el mercado local de menudeo y liberalizó la entrada al mercado de mayoreo, a través de la ampliación de los privilegios de los QFB,10 extendidos a dos instituciones adicionales, del reemplazo de la licencia restringida por una de mayoreo (Wholesale Banking License), que se planeó conceder a 20 instituciones en un plazo de dos años, y de la elevación paulatina a esta categoría de los bancos offshore y los QOB existentes (MAS, 2002). Por otro lado, una reforma de la Ley Bancaria prohibió a la banca realizar actividades no-financieras para evitar contagios y conflictos de interés y dio un plazo de tres años para que las instituciones cumplieran con las

10. Se autorizó a las QFB a tener una red de 15 sucursales y/o máquinas distribuidoras de billetes (automatic teller machines, o ATM), de los cuales 10 podían ser sucursales. A partir de julio de 2002 pudieron incursionar en nuevas actividades, en particular operaciones vinculadas con fondos del CPF (MAS, 2002). En 2007, podían operar hasta en 25 ubicaciones (MAS, 2007).

[ 252 ]

Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico

nuevas reglas (MAS, 2007).11 En 2001, se introdujo también un nuevo marco de supervisión de la liquidez, que vinculó los requisitos de activos líquidos al perfil de liquidez y de riesgo de cada banco (FMI, 2004b: 8). Las demás medidas incluyeron la modernización de los sistemas de pago (2002, 2005), la creación de un buró de crédito al consumo (2002)12 y la introducción en 2005 de un mecanismo de seguro de depósito orientado hacia la protección del pequeño depositante (FMI, 2004b: 7-8). Los mercados de títulos negociables: diversificación y alianzas estratégicas

En los mercados de títulos, las principales medidas incluyeron en primer lugar la fusión de las bolsas existentes, SES (acciones) y SIMEX (derivados) en una sola entidad desmutualizada y más sólida, la Bolsa de Singapur SGX (Singapore Exchange), que ofrece una plataforma electrónica para transacciones desmaterializadas (MAS, 2002). El desarrollo del mercado de bonos corporativos constituyó también una prioridad para las autoridades, las cuales incluyeron varias medidas destinadas a fortalecerlo. Estas consistieron, en primer lugar, en establecer una curva de rendimientos de referencia sobre la base de emisiones de bonos públicos; para ello, el gobierno de Singapur, que goza de un importante superávit fiscal, amplió el rango y el monto de sus emisiones con plazos más largos de cinco años (septiembre de 1998), siete años (octubre de 1998), diez años (1999), quince años (2001) y veinte años (2003).13 En segundo lugar, se buscó desarrollar un mercado secundario más activo de estos títulos, a través del impulso del mercado de reportos y de derivados y del estímulo de los intermediarios (Lee, 2006: 146-148). En tercer lugar, se quiso atraer nuevos participantes a los mercados, y para ello se fomentó el ingreso de empresas extranjeras al mercado de fondos en dólares de Singapur, autorizándolas a emitir acciones y bonos en el mercado local. Esta apertura requirió que se levantaran las limitaciones que impedían la internacionalización del dólar de Singapur, con la excepción de dos dispositivos que “no impedirían la actividad genuina del merado de 11. Este período de gracia ha sido extendido por dos años más, hasta 2006, para las instituciones que lo habían solicitado (MAS, 2007). 12. En Singapur, el crédito al consumo está muy reglamentado: en 2004, los balances de las tarjetas de crédito eran limitados al doble del ingreso mensual del tarjetahabiente y sólo las personas con ingresos anuales superiores a 30,000 $S podían adquirirlas. La concesión de créditos hipotecarios no podía superar 80% del valor de la vivienda (FMI, 2004: 18-19). 13. En este último caso, no se trató de una emisión gubernamental sino de una agencia pública, el Land Transport Authority.

[ 253 ]

Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico, vol. 1

capitales” (Lee, 2006: 149).14 Estas facilidades, limitadas inicialmente a empresas que gozaban de muy buenas calificaciones crediticias, se ampliaron luego a empresas de calificación menor y que presentan, por lo tanto, mayores riesgos. Una primera emisión de la Corporación Financiera Internacional lanzó el mercado en 1998, y en 2004 160 instituciones extranjeras la habían seguido (Lee, 2006: 149). Asimismo, se buscó extender el uso del mercado de deuda corporativa a las empresas locales y, en particular, a las empresas públicas y agencias estatales (FMI, 2000). Más recientemente, la bolsa de Singapur ha dado varios pasos para fortalecer su internacionalización e introducir nuevos instrumentos, en especial frente al crecimiento acelerado de su principal rival regional, la bolsa de Hong Kong que ha logrado captar masivas colocaciones primarias de empresas públicas chinas. Las alianzas que ha establecido así como los nuevos instrumentos que ha introducido señalan que SGX ha buscado un desarrollo basado en la región y más diversificado geográficamente que el de Hong Kong: para ello, ha concluido acuerdos con Vietnam (diciembre de 2006) y con Abu Dhabi, ha adquirido en marzo de 2007 una participación de 5% en el capital del operador de la bolsa de Bombay y ha consolidado en junio de 2007 su alianza con la bolsa de Tokio la que ha adquirido un participación de 4.99% en el capital de SGX (Financial Times, 20/06/2007; 15/06/2007; 18/12/2006). Paralelamente, Singapur buscó elevar la participación de empresas extranjeras en su mercado principal y en su mercado de mediana capitalización, SESDAQ, fijándose una meta de 50% de empresas extranjeras en 2012, contra 37% en mayo de 2007 (Financial Times, 20/06/2007). Para ello, SGX ha previsto desregular SESDAQ para atraer empresas de la región —en especial, empresas chinas, indonesias o indias— limitando al mínimo los requisitos para enlistar empresas y ceder su regulación a asesores profesionales o sponsors. Para desarrollar su mercado de derivados, SGX ha lanzado contratos de futuros sobre índices que siguen la trayectoria de las bolsas regionales, como el Nikkei 225 Index ( Japón), el MSCI Taiwán, el MSCI Hong Kong y más recientemente, el FTSE Xinhua Index, un índice de empresas chinas líderes (Financial Times, 30/08/2006). Una iniciativa importante consistió en la creación de un mercado de derivados de bienes primarios en joint-venture con el Chicago Board 14. Se trata de un techo de cinco millones de $S a los préstamos a instituciones financieras no residentes y de la obligación hecha a las instituciones que han conseguido fondos en $S por emisiones de títulos de deuda de hacer un swap de divisas antes de repatriarlos (Lee, 2006: 149).

[ 254 ]

Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico

of Trade (CBOT), la plataforma JADE ( Joint Asian Derivatives Exchange), que introdujo inicialmente futuros del caucho y agregó en 2007 futuros en dólares de aceite de palma crudo, un producto de demanda internacional producido en la vecina Malasia y en Indonesia (Financial Times, 07/06/2007). Gestión de activos y nuevos nichos de mercado

Finalmente, tanto la industria de gestión de activos, incluyendo la “banca privada” como la de seguros han sido consideradas estratégicas para el CFI de Singapur, que busca especializarse en estos prósperos “nichos“ de mercado y volverse la “Suiza” de Asia. Además de las tradicionales desgravaciones fiscales y regulatorias, las autoridades han seguido utilizando el CPF y los fondos soberanos del gobierno para atraer entidades extranjeras, con el objetivo de convertir a la isla en una base regional para las actividades de los fondos de inversión, compitiendo directamente con Hong Kong, centro líder en la zona después de Tokio (FMI, 2000). En el contexto de la lucha entre los diferentes centros financieros de la región para atraer los “hedge funds”, Singapur ha desregulado las entidades que atiendan a menos de 30 clientes sofisticados, una medida que, como lo veremos, ha vuelto a la isla muy atractiva para esta industria. En el caso de los seguros, el gobierno eligió una estrategia cercana a la aplicada en la banca: combinó persuasión o presiones para que las entidades más pequeñas se fusionaran, abrió el mercado a más instituciones extranjeras (International Financial Law Review, 2000) y fortaleció la regulación al introducir un nuevo esquema de capitalización basado en el riesgo. Finalmente, la isla ha logrado desarrollar el nuevo mercado de los Real Estate Investment Trust (REITs), estos fideicomisos que permiten a los desarrolladores inmobiliarios financiarse al bursatilizar sus activos. Singapur se ha vuelto la sede del tercer mercado en Asia después de Australia y Japón, en particular gracias a su legislación “flexible” que autoriza, a diferencia de la de Hong Kong, que los REITs manejen activos fuera de la isla. En este caso —como ocurre con otras innovaciones— son empresas vinculadas al sector público las que han tomado la delantera (Financial Times, 22/07/2007).

[ 255 ]

Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico, vol. 1

Bancos y mercados financieros en Singapur: de 1980 a 2007 Singapur posee un sistema financiero altamente diversificado, que comprende numerosas instituciones que operan en diferentes segmentos de los mercados financieros (cuadro 8). A pesar de la expansión de las instituciones de mercado, la plaza sigue dominada por la banca: muchos bancos extranjeros incluyendo las instituciones más prestigiosas están presentes en Singapur y colectivamente la banca comercial, con 112 instituciones en 2007 (contra 119 en 2002) concentra cerca de 85% de los activos del sistema financiero (FMI, 2004: 10), de los cuales la cuarta parte está controlada por instituciones locales. En contraste, la banca de inversión con 49 instituciones en 2007, representaba menos de 5% de los activos, las aseguradoras 6% y las entidades de mercado 2.8% (FMI, 2004: 10). El período 2002-2007 ha sido marcado para la banca por un proceso de concentración o de retiro de instituciones, observable en la disminución del número de entidades presentes, como los bancos comerciales extranjeros (de 113 a 106), los bancos de inversión (de 55 a 49) y las instituciones con ACUs (de 168 a 157). Para las demás instituciones, el hecho más notable es el crecimiento del número de los asesores de inversión y de las empresas de gestión de fondos: se refleja allí el éxito de la estrategia gubernamental de atracción de hedge funds a través de una política de “laissez-faire” que ha llevado a que buena parte de estas entidades estén desreguladas. A pesar de las pérdidas sufridas por un hedge fund desreglamentado en 2005 (Aman Capital Management), seguidas de su cierre, las autoridades de Singapur no han modificado esta política tan exitosa para atraer nuevos fondos (Financial Times, 04/05/2005).

El ADM y los cambios en su papel de intermediario regional El mercado offshore en divisas, el ADM, constituye la institución central del CFI de Singapur, y es operado por los bancos comerciales locales y extranjeros, así como por los bancos de inversión a través de sus ACUs. A fines de 2006, este mercado acumulaba activos por un valor de 698,762 millones de US$, es decir alrededor de 530% del PIB de la isla (cuadro 9). El mercado experimentó un crecimiento continuo entre la fecha de su creación en 1968 y la crisis de 1997, que marcó el inicio de una contracción, especialmente nítida en cuanto a los préstamos a clientes no-bancarios, que han ido cayendo hasta 2002 y todavía no recuperaban en 2006 el valor absoluto que alcanzaron en 1997; en contraste, los [ 256 ]

Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico Cuadro 8. Singapur: principales instituciones financieras presentes en Singapur, 2002-

2007

Tipo de institución Bancos comerciales Locales Extranjeros Extranj. licencia completa Extranj. licencia de mayoreo Extranj. offshore Bancos de inversión Oficinas de representación Instituciones con ACUs Agencias de cambio de divisas Agencias de remesas Compañías financieras Brokers del mercado de dinero Intermediarios del mercado primario de bonos del gobierno Intermediarios de los mercados de capitales de los cuales. Mercados de títulos Miembros de SGX- ST No Miembros de SGX- ST Mercados de futuros Miembros de SGX- DT No Miembros de SGX- DT Gestión de fon.d.os* Asesores de inversión * Compañías de seguros Brokers de seguros Oficina de representación de aseguradoras y reaseguradoras

Número de instituciones al 18/07/2002 al 15/09/2007 119 112 6 6 113 106 22 24 31 39 60 43 55 49 53 44 168 157 n.d. 380 n.d. 92 7 3 8 10 11 11 n.d. 197 79 26 53 39 n.d. n.d. n.d. 165 146 87 9

85 24 61 40 30 10 508 327 166 64 13

* Incluye empresas con licencia y empresas exentas que atienden a menos de 30 clientes acreditados. n.d.= Información no disponible. Fuente: MAS.

préstamos interbancarios han seguido elevándose después de un breve estancamiento. Al igual que en el caso de Hong Kong, se estima que esta disminución del nivel de actividad con clientes no-bancarios ha sido vinculada con la retracción de las operaciones de los bancos japoneses establecidos en la isla y con la crisis regional que redujo el crédito a las empresas asiáticas. [ 257 ]

Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico, vol. 1 Cuadro 9. Singapur: mercado del dólar asiático, 1968-2006 (en millones de $US)

Año 1968 1975 1980 1983 1989 1995 1997 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

No. ACUs 1 66 115 160 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 168 n.d. n.d. n.d. 157

Préstamos a clientes no bancarios 1.4 3303.4 12402.3 30384.6 86393.5 173264.7 173286.3 89446 79324.2 77906.3 83602.8 93494.2 120865.5 139499.6

Fondos interbancarios 29.0 9098.5 39552.3 74446.8 228725.2 258769.8 330685.5 333728.5 323902.2 335973.7 341917.7 385302.2 389485.1 434136.8

Activos totales 30.5 12597.4 54392.6 111860.9 336581.8 478232.9 557193.5 481693 465472.8 482612.3 509145.9 581562.5 611377.3 698762.4

n.d.= Información no disponible. Fuentes: MAS (2007), 1989 a 2006 y Lee (1986) 1968 a 1983.

Estas transformaciones en el peso de los activos del ADM se combinan, a su vez, con cambios en el destino geográfico de los fondos. Los gráficos 6 y 7 muestran que los cambios en el destino geográfico de los fondos han sido más pronunciados que los cambios en su origen. El origen de los fondos —depósitos de clientes no-bancarios en progresión lenta y fondos interbancarios más cíclicos— sigue siendo mayormente asiático a altura de 53% para los depósitos en 2006 —contra 70% a 77% de 1990 a 1997— y de 55% a 60% para los fondos interbancarios, pero estos fondos han dejado de orientarse preferentemente hacia la región: los préstamos a entidades no-bancarias asiáticas han caído de 80% del total entre 1990 y 1995 a 38% en 2006, mientras los préstamos se orientaban cada vez más hacia América (26.5% en 2006) y otros países (24.9% en 2006). Los préstamos interbancarios presentan una evolución parecida: Asia recibía cerca de 70% del total entre 1990 y 1995 y sólo 38% en 2006, y en contraste, Europa ha pasado de recibir 17% a 48% en 2006. En consecuencia, un cálculo de los activos netos del ADM por regiones hace aparecer un cambio estructural en la posición de Asia en el ADM y por tanto una modificación del papel desempeñado por este mercado en la región: Asia pasa de ser receptor neto de fondos antes de 1997 a acreedor neto después; [ 258 ]

Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico GráfiCo 6. Singapur: mercado del dólar asiático por región de origen de los fondos,

1990-2006 Milesmiles de millones de uS$ de millones de US$

600000 500000 400000 300000 200000 100000 0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

No bancarios Asia Interbanc Europa

Interbanc Asia No bancarios América

No bancarios europa Interbanc América

Fuente: MAS. GráfiCo 7. Singapur: mercado del dólar asiático por región de destino de los fondos,

1990-2006

Miles de millones de uS$

500000 450000 400000 350000 300000 250000 200000 150000 100000 50000 0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

No bancarios Asia interbanc Europa titulos Asia Asia Títulosdeuda de deuda

interbanc Asia No bancarios América Tiulos de deuda Europa

Fuente: MAS.

[ 259 ]

No Nobancarios bancarios europa Europa interbanc América Titulos de de deuda América Títulos

Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico, vol. 1

mientras Europa muestra una trayectoria inversa, de acreedor neto a receptor neto de fondos por cantidades crecientes. El ADM pasó de ser el mercado que intermediaba el financiamiento externo del crecimiento de las economías de Asia a una función de reciclaje internacional de los excedentes generados por estas mismas economías (gráfico 8). Gráfico 8. Posición neta de principales regiones frente al ADM, 1990-2006 100000 80000

millones de US$

Miles de millones de US$

60000 40000 20000 0 -20000 -40000 -60000 -80000 -100000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fuente: MAS. Fuente: MAS.

Asia

Europa

América

Otros

Banca local y banca extranjera La consolidación de la banca local ha sido uno de los acontecimientos más relevantes de finales de los años 1990 e inicios del 2000. En respuesta a las reformas introducidas en el ámbito bancario, las entidades locales, de propiedad familiar en su mayoría, tuvieron que fortalecerse para responder a la liberalización y a la apertura del sector. En consecuencia se dio una ola de tomas de control, tanto hostiles como amistosas, por parte de los mayores bancos que absorbieron las entidades más pequeñas. El primer movimiento se dio a iniciativa gubernamental, cuando el banco DBS, del cual el gobierno era todavía accionista (con 37% del capital) absorbió en 1998 al banco de ahorro del sistema postal, PosBank, transformándose en el primer banco de menudeo en la isla (Institutional Investor, 2002). A mediados de 2001, el Overseas Chinese Banking Corporation [ 260 ]

Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico

(OCBC) lanzaba una oferta de compra hostil sobre el más pequeño Keppel Capital Holdings.15 Esta iniciativa fue seguida por la oferta de compra hostil del DBS al banco OUB, que fracasó, siendo adquirido éste por el United Overseas Bank (UOB) (The Economist, 01/05/2002). Al finalizar esta ronda de fusiones-absorciones, el sector bancario local emergió con tres grandes entidades dominantes: OCBC, UOB y DBS. DBS aprovechó la crisis regional para adquirir participaciones bancarias en la región, en particular en Hong Kong, Filipinas y Malasia. En 2001 compró, de manera controvertida, el Dao Heng Bank de Hong Kong, operación que le permitió convertirse en la mayor institución de Asia del sureste en términos de activos, a la vez que ponía un pie firme en la RAE, con miras al mercado de la República Popular China y a Taiwán (Institutional Investor, 2002). Los bancos singapurenses han incursionado también en Indonesia y Tailandia, con grados de éxito variables (FMI, 2005: 12-13). Estas operaciones representan ahora una proporción elevada de sus actividades, estimada en cerca de 30% de sus activos en 2003 (FMI, 2004b: 14). Estos bancos locales más fuertes se enfrentan a una reforzada competencia extranjera: los QFB han sido concedidos a instituciones extranjeras prestigiosas: las primeras cuatro fueron Citybank (Estados Unidos), Standard Chartered, un banco británico con gran presencia en Asia, BNP-Paribas (Francia) y ABNAmro (Países Bajos). En enero de 2002, dos QFB adicionales fueron entregadas respectivamente al banco británico HSBC Holdings y al malayo May Bank. Los bancos locales han logrado mantener e incluso expandir su posición relativa frente a los bancos extranjeros, en parte gracias a su expansión internacional pues sus activos totales se han elevado de 10% del total de activos en ACUs y DBUs de la banca extranjera en 1989 a 35% en 2006. La expansión de sus actividades fuera del país ha sido uno de los medios que les ha permitido fortalecerse, con una proporción de activos externos de cerca de 36% en 2006. En contraste, los bancos extranjeros que concentraban las dos terceras partes de los activos en 2006 realizaban la mayoría de sus actividades en el mercado offshore, aun cuando ésta disminuyó en los últimos años —de 80% en 2000 a 75% en 2006—, en parte como producto de sus nuevos privilegios en el mercado local.

15. En esta oportunidad, MAS mostró claramente su preferencia nacional, al descartar una oferta del banco inglés Hong Kong Shanghai Banking Corporation (HSBC) (South China Morning Post, 06/07/2001). Algunas semanas antes, el francés Banque Nationale de Paris (BNP) había experimentado un problema similar cuando ofreció comprar un paquete accionario del banco Overseas Union Bank (OUB) (Financial Times, 24/05/2001).

[ 261 ]

Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico, vol. 1 Gráfico 9. Singapur: activos de los bancos locales y extranjeros (ACUs y DBU),

1989-2006

Millones de S$

1200000 1000000 800000 600000 400000

Bancos locales

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

0

1989

200000

Bancos extranjeros

Fuente: MAS.

Evolución del mercado bancario local Las razones de monetización y de crédito en relación con el PIB nos dan una primera aproximación a la trayectoria del sistema bancario de Singapur. Estos indicadores ya presentaban altos niveles a inicios del período pues sobrepasaban 80% del PIB; después de un crecimiento moderado hasta mediados de los años 1990, el crédito interno y luego la monetización aceleraron su ritmo de expansión, en especial después de la crisis asiática; por su parte, la razón de crédito al sector privado disminuyó con respecto al PIB después de la crisis asiática de 100% del PIB en 1997 a 94% de éste en 2006, una trayectoria que se puede explicar debido a las elevadas razones de préstamos vencidos que presentaba la banca en este período. En contraste, el crédito al sector público se ha elevado fuertemente en este período, pasando de menos de 13% en promedio entre 1989 y 1997 a 32% del PIB en 2003, para luego establecerse en 27% en 2006, lo que parece relacionarse con las importantes inversiones realizadas para mejorar la competitividad de la isla (gráfico 10). En síntesis, el sistema bancario interno de Singapur ha experimentado un proceso continuo de profundización financiera hasta 1997, expandiéndose de manera moderada en comparación con una economía real en fuerte crecimiento. No cabe duda que la estrecha y muy prudente reglamentación implementada por las autoridades monetarias en el mercado [ 262 ]

Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico

local ha frenado su expansión, evitando también problemas asociados de cartera vencida y de contagio externo. El cuadro 10 confirma este crecimiento moderado pues muestra que los activos totales de los bancos comerciales han cuadruplicado su valor corriente entre 1989 y 2006, permaneciendo sin embargo estancados en relación con el PIB hasta 2005. Ahora bien, el período que va de 1989 a 2006 marca un cambio importante en la composición de la esfera bancaria doméstica, pues los bancos de inversión y de las sociedades financieras que manejaban activos equivalentes a 13% y 17.3% del PIB en 1989 se han contraído en términos netos entre 1997 y 2003-2004 y han perdido peso relativo (3.5% y 4.7%, respectivamente, en 2006), dejando los bancos comerciales como el primer actor del sistema. Gráfico 10. Singapur: monetización y crédito, 1982-2006 (% del PIB)

% del PIB En porcentajes del PIB

160 140 120 100 80 60 40 20 0

Crédito privado crédito s.s.privado

M2

Crédito interno

crédito s.s.público Crédito público

Fuente: MAS.

La situación financiera de los bancos que operan en Singapur aparecía como sólida en 2006, pues la razón de préstamos vencidos era baja, con 2.4% del total de préstamos en el tercer trimestre y la capitalización, elevada; con 15.4% de los activos en riesgo, era bastante superior a los requisitos del Acuerdo de Basilea I. Ahora bien, el cuadro 11 hace aparecer con claridad los efectos de las diferencias de regulación entre la banca local y el segmento offshore representado por una gran parte de la banca extranjera: las razones de capitalización de los bancos locales han sido y seguían bastante más altas (17.8% en 2003) que las de [ 263 ]

Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico, vol. 1 Cuadro 10. Singapur: activos domésticos del sistema financiero, 1989-2006

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Bancos comerciales millones deS$ % del PIB 127201.7 216.57 134002 200.67 136093.4 182.50 153302.4 189.30 170250.4 181.17 201952.5 187.07 224578.7 187.98 252723.4 193.65 289572.3 203.44 308780.6 223.91 321045.4 229.28 335816 210.09 373747.9 244.02 353115 223.92 362528.4 225.33 398236.7 219.37 425222.5 218.91 508624.6 242.21

Bancos de inversión millones deS$ % del PIB 7633.2 13.00 7328 10.97 6688.5 8.97 5984.4 7.39 6859 7.30 6699.6 6.21 7244.8 6.06 7496.5 5.74 8712.3 6.12 8592.6 6.23 7900.1 5.64 7538.6 4.72 7403.6 4.83 6769.7 4.29 7377.5 4.59 6731 3.71 6157.3 3.17 7379.6 3.51

Compañías financieras millones deS$ % del PIB 10137.2 17.26 11423.6 17.11 12459.8 16.71 13207.6 16.31 14994.4 15.96 18997.7 17.60 21135.5 17.69 21189.4 16.24 22210.6 15.60 21941.9 15.91 20742.4 14.81 19801.1 12.39 14961.1 9.77 13722.3 8.70 7902.7 4.91 8308.5 4.58 9444.9 4.86 10066.6 4.79

Fuente: MAS.

la banca extranjera (11.3% en 2003) y la crisis asiática impactó menos su razón de préstamos vencidos —-5.3% para la banca local en 1999 contra 6.5% para la banca extranjera—. Cabe agregar que a pesar de la fuerte recesión que la caída de la burbuja de las nuevas tecnologías implicó para Singapur, las razones de préstamos vencidos a préstamos totales de ambos tipos de bancos han resultado poco afectadas. Si esta resistencia se debe atribuir en parte a la calidad de la evaluación del riesgo y del marco regulatorio del país, se relaciona también con el reducido porcentaje de los créditos locales que se dirigen hacia el sector manufacturero —-9.2% en 1998 (FMI, 2004: 17) y 8% en 2006 (gráfico 11)—, una proporción bastante inferior a su contribución al PIB que se relaciona con la preeminencia de las firmas multinacionales en este sector. La mayoría de créditos se dirigen directa o indirectamente hacia el sector inmobiliario —14% para la construcción en 2006 y 33% de créditos hipotecarios y puente de las familias— y el consumo de las familias (15%), aun con las restricciones que hemos visto. Se [ 264 ]

Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico

estima que el riesgo representado por esta concentración es reducido: el nivel de riqueza financiera y no-financiera de las familias se ha elevado en los últimos años, debido a la apreciación de estos activos, mientras su nivel de deuda permanecía estancado; en consecuencia la razón de deuda de las familias sobre el PIB ha bajado de cerca de 95% en 2003 a 77% en 2006 (MAS, 2006: 27). La proporción de familias en posición de “riqueza neta negativa” en razón de la caída en el precio de las propiedades en la primera mitad del 2000 ha bajado de 7.1% del valor de los préstamos hipotecarios en 2005 a 4.7% en septiembre de 2006 (MAS, 2006: 29). Cuadro 11. Singapur: indicadores de situación financiera del sistema bancario, 1998-2006 (%)

1998 1999 2000 2001 2002 2003 Préstamos vencidos/cartera total de crédito Promedio sistema n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. Bancos locales n.d. 5.3 3.4 3.6 3.4 3.5 Bancos extranjeros n.d. 6.5 5.4 3.7 3.7 2.5 Capital/activos en riesgo Promedio sistema n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. Bancos locales 18.1 20.6 19.6 18.1 16.9 17.8 Bancos extranjeros 11.3 11.8 11.3 11.3 11.3 n.d.

2004

2005

4 n.d. n.d.

3 n.d. n.d.

2.4 n.d. n.d.

16.2 n.d. n.d.

15.8 n.d. n.d.

15.4 n.d. n.d.

* Al tercer trimestre de 2006. n.d.= Información no disponible. Fuentes: FMI (2004: 17) para los años 1998 a 2003; MAS (2006: 8) para 2004 a 2006. Gráfico 11. Singapur: préstamos de la banca interna (DBU) por sectores, 2006 Manufactura 6%

Otros consumo 15%

Construcción 14%

Comercio 10%

Créd. hipotecario y puente 33%

instit. fin. 12% Otros empresariales 10%

Fuente: MAS.

[ 265 ]

2006*

Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico, vol. 1

En lo que concierne a los préstamos a empresas no-financieras (dos terceras partes del crédito concedido), el panorama se presentaba también como de bajo riesgo, pues por un lado las ganancias de las empresas locales han mejorado y por otro, la razón de deuda a capital promedio de estas empresas ha bajado en los últimos años —aun siendo baja en Singapur comparada con estándares internacionales— y la proporción de empresas en situación de vulnerabilidad (alto endeudamiento y baja liquidez) disminuyó sustancialmente (MAS, 2006: 20-21). Cabe sin embargo agregar que el panorama de los bancos de Singapur se ensombreció en 2007, pues algunas dudas han surgido en relación con su situación financiera futura; los temores, que han hecho caer fuertemente el precio de sus acciones, no tenían que ver con los préstamos otorgados sino con las inversiones de estos bancos en productos negociables sofisticados vinculados con el mercado hipotecario “subprime” de Estados Unidos (Financial Times, 07/08/2007).16

Los mercados Consideraremos ahora los mercados financieros que han sido objeto de múltiples esfuerzos de fomento por parte de las autoridades. El mercado accionario ha mostrado un proceso constante de incorporación de nuevas empresas: pasó de alrededor de 200 emisoras en 1990 a 359 en 1997 y esta progresión ha seguido a pesar de las crisis hasta alcanzar 709 empresas a fines de 2006 (gráfico 12) y 738 en mayo de 2007. Como lo hemos visto en la sección anterior, este resultado se ha obtenido en parte sobre la base de una internacionalización del mercado que se ha planeado fortalecer aún más, pues el tamaño de la economía local no permitiría desarrollar un mercado accionario importante. En 2006, las dos terceras partes de las 63 empresas que entraron a cotizar eran extranjeras (Financial Times, 20/06/2007). La capitalización de mercado ha progresado de manera irregular, presentando fuertes elevaciones entre 1994 y 1997 y entre 2002 y 2004 durante los períodos de auge del mercado: duplicó su valor entre 1996 y 2006 pero progresó menos en relación con el PIB, de 2.28 veces a 2.76 veces el PIB en este período. Los principales índices de la bolsa reflejan una trayectoria similar, con caídas marcadas por la crisis asiática (1997-1998) y aún más por la crisis de las nuevas tecnologías de 2000-2002 (gráfico 13). El indicador de

16. El 06 de agosto las acciones de DBS perdían 4.6% de su valor y las de OUB y OCBC, respectivamente, 6% y 5%.

[ 266 ]

Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico

actividad del mercado, el valor intercambiado ha mostrado un estancamiento entre 1999 y 2003, seguido de un incremento que le ha permitido triplicar en 2006 su nivel de 1996. En conjunto, estos indicadores señalan que el mercado accionario de Singapur ha crecido moderadamente frente a variables tanto reales como financieras de la isla —frente a los activos bancarios, ha progresado de 34% de su valor en 1996 a 42% en 2006— y que ha sido distanciado claramente por el de Hong Kong —recordemos que éste ha triplicado su valor entre 2002 y 2006— en gran parte porque no ha recibido el impulso de las colocaciones accionarias masivas de las grandes empresas públicas chinas —y no presenta por tanto la elevada dependencia del primero en relación con China (véase capítulo 3)—. Sin embargo, el mercado accionario de Singapur no ha logrado evitar el surgimiento de problemas vinculados con las empresas chinas enlistadas, que han puesto en duda la calidad de su supervisión cuando en 2004-2005 estalló el escándalo de China Aviation Oil (CAO), una compañía china de talla mediana perteneciente al grupo China Aviation Oil Holding Company cuya quiebra provino de pérdidas ocultas por operaciones realizadas con derivados.17 Gráfico 12. Singapur: indicadores del mercado Gráfico 12accionario, 1996-2006

800 700 600 500 400 300 200 100 0

Millones de s$

600000 500000 400000 300000 200000 100000 0

N° empresas

Valor valor intercambiado intercambiado

N° de empresas

Singapur: indicadores del mercado accionario

700000

Capitalización de mercado capitalización mercado

Fuente. MAS.

17. Las pérdidas de 550 millones de dólares US en el mercado de derivados de petróleo fueron ocultadas hasta que la empresa pidió protección legal en el curso del proceso de quiebra. Los críticos señalaron que el proceso de desregulación que hizo más fácil cotizar en el mercado de Singapur permitió a CAO registrarse.

[ 267 ]

Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico, vol. 1 Gráfico 13. Singapur: índices accionarios, 1996-2006 (a fin de período)

3500

En puntos

3000 2500 2000 1500 1000 500 0

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Índice Straits Straits Times Times indice

Índiceregional Regional Singapur indice Singapur

Fuente: MAS.

Como lo hemos visto en la sección anterior, un esfuerzo importante ha sido consentido por las autoridades singapurenses para desarrollar el mercado de títulos de renta fija. La ampliación de las emisiones de títulos de gobierno ha sido un elemento importante de esta estrategia: en la década de 1990 el alza de los montos emitidos ha sido notable, tanto en los títulos de corto plazo (Tbills) como en los bonos de largo y mediano plazo y esta tendencia se ha acelerado más después de 1997: entre 1996 y 2006, el monto de bonos públicos en circulación se ha cuadruplicado, pasando de 15.8% a 40.8% del PIB (gráfico 14). Estas emisiones, aunadas a los variados incentivos que beneficiaron al mercado, permitieron una rápida elevación de las emisiones de bonos corporativos en la isla: entre 1995 y 2006, este mercado elevó casi siete veces los montos de títulos vigentes, con un despegue marcado hacia finales de los años 1990 y aproximadamente la mitad de los títulos son denominados en monedas diferentes del dólar de Singapur (gráfico 15). El mercado ha ganado importancia en relación con el PIB —de 20% en 1996 a 74.5% en 2006— pero aun así sigue siendo pequeño comparado con los activos bancarios totales, que en 2006 equivalían a 6.5 veces este agregado con el cual han mantenían una proporción prácticamente estable desde 1996 (6.62 veces). Al igual que en Hong Kong, la misma profundidad y eficiencia del sector bancario ha limitado el crecimiento del mercado de bonos que puede difícilmente competir con el primero. En suma, la estrategia de desarrollo de los mercados de títulos ha dado frutos, pues tanto los montos de títulos vigentes como el nivel de actividad de estos mercados han mejorado [ 268 ]

Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico

sensiblemente. Ahora bien, el peso de la banca sigue siendo predominante, lo cual tiende a confirmar la opinión de los especialistas que consideran que estos nuevos desarrollos no han sido suficientes para cambiar el carácter fundamental de la plaza de Singapur, la que seguiría siendo esencialmente un gran centro bancario offshore. Gráfico 14 (monto vigente a fin de período) Gráfico 14. Singapur: bonos del gobierno, 1990-2006

Millones de S$

Singapur: bonos del gobierno (monto vigente a fin de periodo)

70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0

Notas (Tbills)

Fuente: MAS

bonos

Fuente: MAS.

Gráfico 15. Singapur: títulos de deuda corporativa, 1995-2006

Miles de millones de S$

(montos vigentes a fin de período)

180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 EnS$ S$ en

En otras otrasmonedas monedas en

Fuente: MAS.

[ 269 ]

Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico, vol. 1

En cuanto a los demás mercados, como los derivados y el mercado de divisas, su actividad ha sido marcadamente afectada por el desempeño de la economía regional. Los derivados, sobre todo futuros en los últimos años, han sufrido bajas en su nivel de actividad en 1998 y en 2004-2005 y si su actividad ha aumentado en 2006, es con un ritmo bastante más moderado que lo ocurrido en Hong Kong entre 2004 y 2006 (gráfico 16). El mercado de divisas presenta una trayectoria aún más marcada, con un pico de transacciones en 1997 seguido de un caída hasta 2000-2002 y de nuevo un crecimiento exponencial en los últimos años (gráfico 17). Gráfico 16. Singapur: actividad del mercado de derivados, 1996-2006

N° de contratos

40000000 35000000 30000000 25000000 20000000 15000000 10000000 5000000 0

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Futuros

Opciones

Fuente: MAS. Gráficode 17divisas, 1990-2006 Gráfico 17. Singapur: actividad del mercado 50000000

200000

40000000

150000

30000000

100000

20000000

50000

10000000

0

0

Intercambio total intercambio total

Fuente: MAS. [ 270 ]

Intercambio diario diario,eje eje der. der. intercambio

Millones de uS$

Millones de uS$

Singapur: actividad del mercado de divisas

Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico

Conclusión El CFI de Singapur comparte algunos rasgos comunes importantes con su vecino y rival de Hong Kong: territorio reducido, legado colonial británico, papel de puerto desempeñado para su entorno regional, industrialización orientada hacia los mercados occidentales y, en la esfera financiera, preeminencia inicial de las actividades bancarias y posterior esfuerzo de diversificación hacia los mercados. Hasta cierto punto, el desarrollo de ambos CFIs se ha realizado de manera paralela, pero numerosos aspectos los oponen. En primer lugar, su respectiva ubicación les proporciona oportunidades muy disímiles: si Hong Kong está a las puertas de China, Singapur es un puerto natural para el comercio y en especial las exportaciones de materias primas de Asia del Sureste y, de manera más general, su posición le facilita intermediar flujos financieros y comerciales entre las economías del Atlántico, del Oriente Medio y de Asia del Sur, y de Asia del Noreste. En segundo lugar, las circunstancias históricas de cada región han influido de manera diferenciada en las oportunidades de desarrollo de cada territorio. Así, Hong Kong vio recortado su papel de entrepôt del sur de China mientras Singapur siguió siendo un puerto de exportación de materias primas de las vecinas economías de Asia del Sureste, a la vez que la historia colonial de Singapur se terminaba en 1965, más de treinta años antes que la de Hong Kong, permitiéndole mayor libertad para introducir sus propias políticas a la vez que le quitaba la “protección” británica. En consecuencia, Singapur ha aplicado una estrategia económica en muchos aspectos diametralmente opuesta a la de Hong Kong. La ciudad-Estado eligió la industrialización orientada a la exportación desde su independencia pero se diferenció de los demás “tigres” asiáticos al recurrir a las empresas multinacionales para que invirtieran y desarrollaran un sector manufacturero de exportación que ha ido creciendo al lado de las demás actividades de la isla, en especial el comercio y las actividades de refinación y de servicios a la industria petrolera. Si bien introdujo pocas “distorsiones” en el comercio exterior y en los flujos de capitales, el gobierno singapurense ha sido por lo demás intervencionista: ha apoyado el proceso de crecimiento económico y de cambio estructural al tratar de anticipar qué sectores resultarían más favorables para el desarrollo del país y al fomentar su expansión a través de diversos incentivos y de su participación en el proceso de ahorro-inversión. Ésta consistió, por un lado, en crear mecanismos que elevaran el ahorro interno tanto público como privado y por otro, en realizar

[ 271 ]

Crecimiento económico y desarrollo financiero en Asia-Pacífico, vol. 1

a través de agencias gubernamentales o de empresas públicas inversiones complementarias a las del sector privado, ya sea en infraestructura física o humana o en capacidades productivas. Cuando Singapur empezó a perder competitividad en sus exportaciones manufactureras, las autoridades tomaron una decisión estratégica decidiendo conservar en la isla estas actividades y para ello fomentar un desplazamiento de su especialización hacia productos de mayor contenido tecnológico y valor agregado. Más adelante, la “regionalización” de la economía de Singapur ha procurado apoyar este proceso. Esta decisión y el éxito en conservar el pilar manufacturero e industrial de la isla implican que el crecimiento de los servicios desde los años 1980 no se ha hecho a expensas de este sector. Aprovechando la fortaleza en servicios financieros que provenía de su experiencia de puerto de exportación de commodities y de entrepôt regional, Singapur había lanzado en 1968 el mercado bancario offshore en divisas, el ADM, subiéndose de manera temprana sobre la ola de la globalización financiera. En este campo también, la política implementada se alejó decididamente del “laissez-faire” que primaba en Hong Kong. En primer lugar, Singapur utilizó intensivamente los incentivos públicos y los impuestos bajos para atraer nuevos participantes y en segundo lugar, introdujo una regulación fuerte que separó estrictamente la esfera bancaria local de las actividades del CFI, la que ha ido relajándose y liberalizándose tardíamente hasta converger con las prácticas prudenciales de la esfera financiera internacional. Finalmente, desde la creación del CFI, las autoridades de la isla han procurado adherir estratégicamente su desarrollo a las nuevas tendencias de la industria financiera internacional, a través de incentivos fiscales y de reglamentaciones competitivas para el segmento offshore. Las agencias gubernamentales han introducido en varias oportunidades innovaciones financieras para desarrollar nuevos mercados y los masivos recursos que manejan los fondos soberanos singapurenses han servido para atraer nuevos segmentos de la industria como la gestión de fondos. Desde la crisis asiática, Singapur ha emprendido reformas y lanzado iniciativas orientadas a defender y consolidar su posición internacional en la región Asia-Pacífico, llevando a las autoridades a aceptar mayores riesgos para conservar su lugar. Ahora bien, ¿cuáles son las perspectivas y los desafíos más específicos que enfrenta Singapur? A diferencia del CFI de Hong Kong, cuyos desafíos se concentran alrededor del futuro de su papel de principal intermediario financiero y de inversiones entre China y el mundo, la posición geoestratégica de Singapur, central en una región algo menos dinámica que China y la India [ 272 ]

Singapur: los servicios financieros y la industria como pilares del crecimiento económico

y a la vez algo alejada de estos dos gigantes con ambiciones de desarrollar su propio centro financiero nacional, vuelve más complejo definir su futuro. Así, aun cuando Singapur ha procurado fortalecer sus lazos con la RPC de diversas maneras —el posicionamiento estratégico del banco DBS en el mismo Hong Kong, el importante flujo de inversiones directas singapurenses hacia el continente, y los contactos desarrollados tanto a nivel oficial como en el ámbito de los negocios— las ofertas primarias de grandes empresas públicas chinas han dinamizado el mercado de valores de Hong Kong, atrayendo hacia su centro financiero las actividades de banca de inversión en la región, mientras Singapur recibía empresas de menor nivel. De manera similar, el desarrollo de productos financieros y de seguros “islámicos” para la clientela del medio oriente encuentra su terreno natural en Malasia y no en Singapur. Ahora bien, los esfuerzos consentidos por las autoridades de la isla para fortalecer al CFI permitieron a Singapur establecer su liderazgo en el mercado cambiario regional, en el ADM, y más recientemente, en los mercados de gestión de activos y de banca privada. Algunos observadores consideran que el potencial de estos últimos nichos de mercado aunado a las cualidades de Singapur —secreto bancario, imposición favorable a los no-residentes— le auguran un futuro brillante en la atención de las grandes fortunas de la región, siguiendo el ejemplo de Suiza en Europa (Financial Times, 11/05/2002; 15/10/2002; 11/04/2006). La consolidación del área de gestión de fortunas de Citigroup en Singapur, anunciada en julio de 2007, apunta en esta dirección. El mayor cuello de botella para el desarrollo rápido de esta industria en la isla lo constituía la insuficiencia de personal especializado en tratar con esa clientela, que varias iniciativas privadas y públicas han procurado remediar.

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