SENACE: REFORMAS A LA EVALUACIÓN DEL IMPACTO AMBIENTAL EN EL PERÚ

ANÁLISIS JURÍDICO

ADMINISTRATIVO

SENACE: REFORMAS A LA EVALUACIÓN DEL IMPACTO AMBIENTAL EN EL PERÚ Erick Leddy

García Cerrón* MARCO NORMATIVO: • Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, Ley Nº 27446, (23/04/2001). Pássim. • Aprueban el Reglamento de la Ley Nº 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM (25/09/09). Pássim. • Ley de Creación del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para la Inversiones Sostenibles (Senace), Ley Nº 29968, (20/12/2012). Pássim.

En el presente artículo, el autor realiza un análisis detallado con relación a la evolución normativa de las competencias de evaluación, supervisión y fiscalización de las actividades mineras y energéticas en el Perú. Asimismo, precisa las características básicas y clasificación de los instrumentos de gestión, precisando que la aprobación de los estudios de impacto ambiental estará a cargo del Senace. En este sentido, refiere que el citado organismo no solo deberá sopesar aspectos sociales, políticos y económicos de cada proyecto; sino además necesitará contar con un marco normativo que propugne la sostenibilidad ambiental de estos.

INTRODUCCIÓN

La evaluación de impacto ambiental en el Perú transita por un punto de quiebre como resultado de la decisión estatal de garantizar inversiones sostenibles que cumplan altos estándares ambientales y sociales; para ello se ha trazado como su principal objetivo, orientar la inversión privada de forma tal que su

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relación con el entorno natural y social sea más productiva. Sin embargo, esta decisión requiere reformas que representen una ruptura con el contexto pasado que se busca mejorar; en esa medida, la creación del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles - Senace, responde a la materialización de

Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Especialista en Derecho Ambiental y Recursos Naturales por la Pontificia Universidad Católica. Profesional de la Procuraduría Pública Especializada en Delitos Ambientales del Ministerio del Ambiente.

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la nueva visión estatal sobre el proceso de evaluación de impacto ambiental, la cual fue aprobada por la Comisión Multisectorial creada por Resolución Suprema N° 189-2012-PCM, para elaborar propuestas normativas y políticas orientadas a mejorar las condiciones ambientales y sociales bajo las que se desarrollan actividades económicas, especialmente las industrias extractivas. En esa medida, la promoción de inversiones sostenibles implica dar respuesta a un problema sumamente complejo que se desarrolla en un escenario de crecimiento y buen desempeño macroeconómico, lo cual hace atractiva la inversión de capitales extranjeros en el país, sobre todo en minería y energía; sin embargo, este contexto se ve confrontado cada vez que discusiones en torno a los problemas técnicos e institucionales sobre evaluación de impacto ambiental se ponen en agenda como resultado de procesos de conflictividad social que se oponen y critican estos proyectos en distintos niveles. Así, si bien sobre las protestas contra las industrias extractivas se puede decir que son el resultado de una acción política radical, ello no ha llevado a que el Estado también reconozca que hasta la fecha aún no cuente con importantes instrumentos de gestión ambiental para conocer y monitorear los niveles de contaminación que pueden generar estas actividades. Asimismo, el rol de la institucionalidad ambiental en el país presenta problemas de falta de legitimidad, situación nada sencilla que ha sido analizada por la Defensoría del Pueblo, que la denomino “Actuación del Estado en los conflictos socioambientales: problemas en la gestión y en la institucionalidad ambiental como fuente de desconfianza de la población”, en el Informe Extraordinario sobre conflictos sociales que presento el 2007 al Congreso de la República1.

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Por estas razones, la aprobación de la Ley N° 29968 pone en agenda nuevamente, una discusión largamente postergada: el rol de las oficinas públicas competentes para aprobar los Estudios de Impacto Ambiental (o PAMA en caso de actividades en curso), así como la legitimidad social de sus decisiones, el contexto jurídico-institucional que será objeto de análisis en el presente texto. I.

ASPECTOS GENERALES DEL MARCO NORMATIVO AMBIENTAL

La característica más resaltante de la gestión ambiental peruana es su transectorialidad, es decir, las competencias ambientales no se encuentran centralizadas en una sola gran entidad, sino, por el contrario, esta ha sido divida en tantas entidades como actividades productivas deben regularse; si revisamos nuestros antecedentes normativos, observaremos que la línea de evolución jurídica hasta la normativa actual, comienza en el año 1991 cuando se intentó crear el denominado “Sistema Nacional del Ambiente”, concebido por el derogado Código de Medio Ambiente y Recursos Naturales (en adelante el Código) como el conjunto de todas las instituciones dedicadas a la investigación, evaluación, vigilancia y control de los recursos naturales y el medio ambiente, así como los órganos y oficinas de los distintos ministerios y reparticiones públicas a nivel nacional, regional y local que desempeñaban funciones similares. Sin embargo, a pesar del sentido de la norma, sobrevinieron rápidamente las reformas estructurales al modelo económico del gobierno de Fujimori; las que, enfocadas en promover la inversión privada, sustituyeron y derogaron diversas disposiciones del Código; entre las supresiones más resaltantes, encontramos las referidas a la obligatoriedad de

DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Informe extraordinario. Los conflictos socioambientales por actividades extractivas en el Perú. Lima, 2007, pp. 28-32.

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elaborar un Estudio de Impacto Ambiental (EIA), las disposiciones respecto a la gestión ambiental de los recursos minerales y energéticos, y la intangibilidad de las áreas naturales protegidas. Este contexto nos permite entender por qué al desarrollarse el marco normativo ambiental peruano termina siendo sectorial y diferenciado. Durante los primeros años de la década del noventa, en medio de una crisis económica y financiera, el gobierno emprendería reformas estructurales que actuarían como nexo entre la estabilización y el crecimiento. Se concibió que este último dependiera de la inversión privada, nacional y extranjera, particularmente de esta última. Entre estas medidas se estipuló: la liberalización comercial, con el objetivo de acercar la economía hacia un sistema de libre comercio; la privatización, donde el Estado transite de un productor de bienes y servicios a uno que sea regulador de la actividad privada; la desregulación que promueva la libre competencia y la promoción de la inversión extranjera en actividades extractivas, de modo que pudiera situarse en igualdad de condiciones respecto de la inversión interna para explotar los recursos naturales2. Las modificaciones realizadas determinarían que las competencias ambientales ya no podrían ser definidas a partir de un sistema integrado que estableciera principios y estándares mínimos; por el contrario, estas se regirían de manera sectorial a criterio de cada Ministerio que era, a su vez, el responsable de promover las actividades económicas de su sector; el artículo 50 de la Ley Marco para el crecimiento de la Inversión Privada, Decreto Legislativo N° 757, lo refleja claramente: “Las autoridades sectoriales competentes para conocer sobre los asuntos relacionados con la aplicación de las disposiciones del Código del Medio Ambiente y los

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Recursos Naturales son los ministerios o los organismos fiscalizadores, según sea el caso, de los sectores correspondientes a las actividades que desarrollan las empresas, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a los Gobiernos Regionales y Locales conforme a lo dispuesto en la Constitución Política”. En este contexto, el marco normativo ambiental que primero se aprobaría sería el de aquellos sectores que necesitaban del financiamiento de organismos de cooperación multilateral como el Banco Mundial. Así, el Ministerio de Energía y Minas (MEM) daría luz verde en el año 1993, al Reglamento para la Protección Ambiental en la Actividad Minero-Metalúrgica (Decreto Supremo Nº 016-93-EM), el Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos (Decreto Supremo Nº 046-93-EM) y en 1994, el Reglamento de Protección Ambiental en las Actividades Eléctricas (Decreto Supremo Nº 29-94-EM). Dicho orden jurídico, evidenciaría inmediatamente cierto nivel de conflicto de intereses en cada entidad pública, primero por su papel promotor de la inversión en el sector y después como la competente para evaluar las obligaciones ambientales previas al inicio de dichas actividades, o la adecuación de las mismas al marco legal vigente (en el caso de los PAMA); sin embargo, en aquellos años, ello no resultaría una objeción relevante, el contexto político-económico de nuestro país permitía pasar por alto las observaciones más válidas, lográndose finalmente que estas críticas fueran dejadas de lado. Luego de ello, durante la década del noventa solamente se aprobaría el reglamento ambiental para la industria manufacturera del ex Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales

PARODI TRECE, Carlos. Perú 1960-2000, políticas económicas y sociales en entornos cambiantes. Centro de Investigación-Universidad del Pacífico, Lima, 2005, pp. 27-30.

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“Los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y PrograLa característica más mas de Adecuación y Maresaltante de la gestión amnejo Ambiental (PAMA), de biental peruana es su tranlos diferentes sectores prosectorialidad, es decir, las ductivos que consideren accompetencias ambientales tividades y/o acciones que no se encuentran centralimodifican el estado natuzadas en una sola gran enral de los recursos naturatidad, sino, por el contrales renovables agua, suelo, rio, esta ha sido dividida en flora y fauna, previamente a tantas entidades como actiHacia el año 1997, el Congreso su aprobación por la autorividades productivas deben de la República aprobaría ledad sectorial competente reregularse. yes complementarias y fundaquerirán opinión técnica del mentales para nuestro ordenaMinisterio de Agricultura, a miento jurídico ambiental. Así, través del Instituto Nacional tenemos la Ley Orgánica para el Aprovecha- de Recursos Naturales. miento Sostenible de los Recursos NaturaPara este efecto, la Autoridad Sectorial Comles, Ley N° 26821, la Ley sobre la Conserpetente remitirá al Instituto Nacional de Revación y Aprovechamiento Sostenible de la cursos Naturales (Inrena) copia de dichos Diversidad Biológica, Ley N° 26839. En este documentos para que en el plazo de veinperiodo se aprobaría también la Ley de Evate (20) días útiles emita su opinión técnica; si luación de Impacto Ambiental para Obras y el Instituto Nacional de Recursos Naturales Actividades, Ley N° 26786 y la Ley de Áreas (Inrena) no se pronunciara dentro del plazo seNaturales Protegidas, Ley N° 26834, la cual ñalado, se entenderá que no tiene observacioincorporó criterios referidos a su naturalenes al EIA o PAMA4. za y objetivos (uso directo/indirecto y categorías); sin embargo, la aplicación de esta Por lo tanto, a pesar de la aprobación de Ley Ley en la práctica se vería seriamente limita- de Áreas Naturales Protegidas que establecía da por disposiciones como el Decreto Supre- un marco de protección para estas y su biomo N° 056-97-PCM, mediante el cual se es- diversidad asociada, en la práctica, la aprobatablecieron los casos en los que la aprobación ción del procedimiento administrativo detade los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) llado limitaba los alcances de la intervención y Programas de Adecuación de Manejo Am- evaluadora del Inrena, sujetando la misma a biental (PAMA) requerirían la opinión técni- un plazo de veinte (20) días útiles, sin precica del Inrena (entidad adscrita al sector agri- sar los alcances de la misma o si la opinión tecultura en ese entonces, a la cual se asignó la nía o no carácter vinculante (aunque era evirectoría del Sistema Nacional de Áreas Natu- dente que no); más aún, el no pronunciamiento rales Protegidas por el Estado)3; este Decre- de la entidad se encontraba sujeto al silencio to Supremo establecía en su artículo 1 modi- administrativo positivo, lo cual era un total ficar lo siguiente: despropósito. mediante Decreto Supremo N° 019-97-ITINCI; mientras tanto, disposiciones relativas a la gestión ambiental en las industrias extractivas se seguirían aprobando, como el ya derogado Reglamento Ambiental para la Actividades de Exploración Minera (Decreto Supremo N° 038-98-EM) entre otros.

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La misma que había sido identificada como una necesidad desde comienzos de la década cuando se buscaba dar más autonomía a la autoridad de áreas naturales protegidas. Si bien se aprobó la Ley, en términos institucionales las áreas naturales protegidas siguieron subsumidas dentro del Inrena, dominado en esos tiempos por las prioridades políticas y la corrupción en el sector forestal.

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Párrafo adicionado por el Decreto Supremo Nº 061-97-PCM.

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Por otra parte, se comenzó a regular la aprobación de nuevos instrumentos de gestión ambiental, como los Estándares de Calidad Ambiental y Límites Máximos Permisibles; para ello se dieron los primeros pasos a través del Reglamento para la aprobación de Estándares de Calidad Ambiental y Límites Máximos Permisibles, Decreto Supremo N° 044-98PCM; sin embargo, el cumplimiento de esta norma terminaría siendo intermitente, en tanto no se cumplieron con los plazos establecidos. Asimismo, la aprobación de la Ley General de Residuos Sólidos, Ley N° 27314 y su Reglamento el Decreto Supremo N° 057-2004PCM; así como la Ley General del Ambiente, Ley N° 28611, cerrarían una etapa importante de evolución normativa ambiental peruana (ello sin dejar de lado las leyes relativas a los sistemas ambientales, a los cuales me referiré posteriormente); sin embargo, la consolidación y puesta en marcha de la misma requería un empuje adicional, pues para ponerla en práctica no bastaba disposiciones declarativas de principios y lineamientos generales, se requería la aprobación de reglamentos, directivas, entre otras disposiciones de contenido administrativo que permitiera efectivizarlas. Por su parte, el desarrollo de la legislación ambiental también alcanzaría el ámbito institucional, cuya mayor expresión se encuentra en la creación del Consejo Nacional del Ambiente, Conam, mediante la Ley Nº 26410. Ahora bien, esta institución no tendría en la práctica un rol relevante hasta la aprobación de la Ley del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, Ley Nº 28245 publicada en el año 2004, mediante la cual se fortalecería en cierta medida los mecanismos de transectorialidad en la gestión ambiental, teniéndose al Conam como ente rector, asumiendo un rol coordinador de cara al ejercicio de las atribuciones ambientales de las entidades sectoriales, regionales y locales; con la finalidad de estructurar un sistema donde se evitara las superposiciones, omisiones, duplicidad, vacíos o conflictos de competencia en las responsabilidades ambientales; no obstante ello, este último objetivo 84

aún constituye un reto pendiente para el Ministerio del Ambiente (Minam). II. DE LAS COMPETENCIAS DE EVALUACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA Y ENERGÉTICA

Antes de profundizar en la Ley de creación del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las inversiones sostenibles (Senace) es importante prestar atención a la evolución de las competencias, tanto de evaluación como de supervisión y fiscalización de las actividades mineras y energéticas, ello a fin de conocer la experiencia normativa e institucional de los sectores más regulados en materia ambiental; lo cual permitirá abordar con mayor amplitud los alcances de la norma concebida por el Poder Ejecutivo. La aprobación de los reglamentos ambientales para la actividad minera, hidrocarburífera y eléctrica motivaron un cambio en la estructura organizacional del ente rector de dichas actividades; así, mediante Decreto Supremo N° 008-92-EM-SG se aprobaría la nueva estructura orgánica del Ministerio de Energía y Minas, que traería como principal innovación la creación de la Dirección General de Asuntos Ambientales (DGAA), adscrito al Viceministerio de Minas. Posteriormente, se aprobaría el primer Reglamento de Organización y Funciones (Decreto Supremo Nº 02793-EM) posreforma del ordenamiento jurídico del sector minero (puesto en marcha con los Decretos Legislativos Nºs 708 y 757) que adecuaría sus competencias al nuevo orden legal existente; así, la DGAA se encargaría de la evaluación y recomendaciones para la aprobación de los EIA y los programas de adecuación y manejo ambiental (artículo 39). Este Reglamento permaneció vigente durante más de 10 años, para luego ser modificado mediante el Decreto Supremo N° 025-2003EM, que tuvo como gran novedad, el cambio de la estructura del Ministerio en cuanto a la separación de la Dirección General de Asuntos Ambientales en la Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros, órgano

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técnico normativo de línea dependiente del Vice Ministerio de Minas y la Dirección General de Asuntos Ambientales Energéticos, órgano técnico normativo de línea dependiente del Vice Ministerio de Energía, asumiendo la competencia de evaluar y aprobar los estudios ambientales y sociales correspondientes a su subsector; esta estructura de competencias se mantiene vigente hasta la fecha y es la que se verá ciertamente trastocada al ponerse en marcha las disposiciones de la Ley de creación del Senace. Por otra parte, en cuanto a la supervisión y fiscalización de la actividad minera y energética (hidrocarburos y electricidad), tuvieron distintos caminos; mientras que para la actividad minera, la fiscalización se concentró en la Dirección General de Minería, la que luego pasaría por mandato legal al Osinerg (creándose el Osinergmin), para recaer actualmente en el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA, entidad adscrita al Ministerio del Ambiente; en el caso de las actividades energéticas, con ciertas diferencias, tendrían finalmente el mismo destino; primero, esta competencia fue asignada al Organismo Supervisor de Inversión en Energía (actualmente Osinergmin) conforme lo establecía el artículo 2 de su Ley de creación, Ley N° 26734: “La misión del Osine rg es fiscalizar, a nivel nacional, el cumplimiento de las disposiciones legales y técnicas relacionadas con las actividades de los subsectores de electricidad e hidrocarburos, así como el cumplimiento de las normas legales y técnicas referidas a la conservación y protección del medio ambiente en el desarrollo de dichas actividades”; posteriormente, estas funciones serían transferidas también al OEFA.

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III. CONSIDERACIONES NORMATIVAS PRELIMINARES

El antecedente del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) como requisito previo al inicio de actividades se encuentra en el artículo 8 del ya derogado Código de Medio Ambiente y Recursos Naturales: “Todo proyecto de obra o actividad, sea de carácter público o privado, que pueda provocar daños no tolerables al ambiente requiere de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) sujeto a la aprobación de la autoridad competente”5. Asimismo, el Capítulo III (donde se encontraba este artículo) establecía que dicho mandato debía ser incorporado entre las competencias para la aprobación de los EIA en los ministerios encargados, a su vez de regular las actividades productivas de sus respectivos sectores. De esta manera, si bien podían aprobarse reglamentos ambientales sectoriales, coordinar requisitos previos comunes a todos o cierta similitud en los criterios de evaluación, era algo ciertamente difícil de alcanzar. Entre los objetivos del Consejo Nacional del Ambiente (Conam) se encontraba implementar un régimen común de Evaluación de Impacto Ambiental; el Conam aspiraba a ser el espacio que promoviera el diálogo entre los sectores para establecer criterios prioritarios durante la evaluación de impacto ambiental, así como procedimientos administrativos comunes; este objetivo se vio reflejado en la aprobación de la Ley N° 26786, Ley de Evaluación de Impacto Ambiental para Obras y Actividades (13/05/1997); dicha norma que modifica a los artículos 51 y 52 del Decreto Legislativo N° 757, dispuso que la Autoridad Sectorial Competente comunicará al Conam sobre las actividades a desarrollarse en

Dicha norma consideraba que en particular debía elaborarse un EIA con respecto a las siguientes actividades: a) Irrigaciones, represamientos, hidroeléctricas y otras obras hidráulicas; b) Obras de infraestructura vial y de transporte; c ) Urbanizaciones; d ) Instalación de oleoductos, gaseoductos y similares; e) Proyectos de desarrollo energético; f) Actividades mineras, pesqueras y forestales; g) Obras y actividades permitidas en áreas protegidas; h) Industrias químicas, petroquímicas, metalúrgicas, siderúrgicas o cualquier actividad que pueda generar emanaciones, ruidos o algún tipo de daño intolerable; i) Construcciones y ampliaciones de zonas urbanas; j) Empresas agrarias.

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de Evaluación del Impacto su sector, que por su riesgo amAmbiental, Ley N° 27446, cubiental, pudieran exceder los La creación del Senace yos objetivos resumían las asniveles o estándares tolerables es una respuesta estatal a la piraciones de años de trabade contaminación o deterioro carencia de legitimidad que jo en materia ambiental que del ambiente, las que obligatoafecta a las instituciones púno habían llegado a concretarriamente debían presentar estublicas responsables de aprose; es decir, establecer un sisdios de impacto ambiental prebar los estudios de impacto tema único y coordinado de vios a su ejecución y, sobre los ambiental de los proyectos y identificación, prevención, sulímites máximos permisibles actividades que se encuenpervisión, control y corrección del impacto ambiental acumutran dentro de su ámbito de anticipada de los impactos amlado; es decir, la norma buscaba competencia. bientales negativos derivados que cada sector elaborara por de las acciones humanas exprimera vez, la primera lista de presadas por medio del proyecproyectos sujetos a evaluación de impacto ambiental en su sector y que dicha to de inversión; establecer un proceso uniforrelación fuera puesta en conocimiento del Co- me que comprenda los requerimientos, etapas, nam, el cual debía sistematizarlo y proponerlo y alcances de las evaluaciones del impacto ante la Presidencia del Consejo de Ministros ambiental de proyectos de inversión; y conpara que formalizara dicha exigencia median- tar con mecanismos que aseguren la participación ciudadana en el proceso de evaluación te Decreto Supremo. de impacto ambiental. No obstante ello, esta Los términos de referencia, el trámite de apro- norma, a pesar de su importancia para alcanbación de los EIA, y demás normas referentes zar un modelo de desarrollo sostenible, no seal impacto ambiental debían ser aprobadas e in- ría implementada hasta el año 2009, cuando corporadas en su respectivo procedimiento ad- el Ministerio del Ambiente (Minam) aprobó ministrativo en un plazo de 180 días a partir de su Reglamento mediante el Decreto Supremo la aprobación de la Ley N° 26786; sin embar- N° 019-2009-MINAM. go, dicho mandato legal se cumpliría parcialmente dependiendo del sector económico que Asimismo, al amparo del Ministerio del Amfuera evaluado; en tanto que si bien, se cum- biente (creado en mayo de 2008, medianplía formalmente con exigir la presentación de te Decreto Legislativo N° 1013) y en tanto su un EIA para distintos proyectos y actividades; carácter de ente rector de los sistemas ambienen la práctica no se habían aprobado términos tales, se aprobaron dos instrumentos de gesde referencia sectoriales, un procedimiento ad- tión ambiental fundamentales para la evaluaministrativo específico o instrumentos de ges- ción del impacto ambiental, los estándares de calidad ambiental para el agua y aire (Decretión ambiental conexos e indispensables para tos Supremos Nº 002-2008-MINAM y Nº 003evaluar el impacto sobre medio ambiente como 2008-MINAM, respectivamente)6; asimismo los Estándares de Calidad Ambiental (ECA) o desde aquella fecha se ha impulsado la aprobaLímites Máximos Permisibles (LMP). ción de límites máximos permisibles en alguEn abril de 2001, se publicó en el diario ofi- nos sectores como energía y minas, pesquería y cial El Peruano, la Ley del Sistema Nacional vivienda, construcción y saneamiento.

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Conforme al artículo 16 de la Ley General del Ambiente, los instrumentos de gestión ambiental son mecanismos orientados a la ejecución de la política ambiental, sobre la base de los principios establecidos en dicha norma (sostenibilidad, prevención, precautorio, internalización de costos, responsabilidad ambiental, equidad y gobernanza ambiental), y lo señalado en normas complementarias y reglamentarias. Asimismo, el artículo 17 precisa que pueden ser de distintos tipos: planificación, promoción, prevención, control, información, participación, fiscalización, entre otros; los cuales se rigen por sus normas legales respectivas y los principios de la Ley General del Ambiente.

ADMINISTRATIVO IV. EL SENACE Y LA AGENDA AMBIENTAL PENDIENTE

La creación del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (Senace) concreta uno de los objetivos del documento denominado “Ejes Estratégicos de la Gestión Ambiental” aprobado por el Consejo de Ministros a propuesta de la Comisión Multisectorial creada mediante Resolución Suprema N° 189-2012-PCM. Esta comisión tuvo como mandato elaborar propuestas normativas y políticas orientadas a mejorar las condiciones ambientales y sociales de las actividades económicas, especialmente las industrias extractivas, identificándose cuatro ejes que definieran la incorporación plena y gradual de la dimensión ambiental en las políticas públicas: A. Estado soberano y garante de derechos (Gobernanza/Gobernabilidad); B. Mejorar la calidad de vida con un ambiente sano; C. Compatibilizar el aprovechamiento armonioso de los recursos naturales; y D. Patrimonio natural saludable7. Para promover inversiones sostenibles en actividades productivas y extractivas, el Gobierno estimó necesario crear el Senace como la entidad a cargo de la revisión y aprobación de los Estudios de Impacto Ambiental detallados (EIA-d), en su calidad de ente responsable de la Evaluación del Impacto Ambiental de los proyectos o actividades de inversión pública, privada o de capital mixto, de alcance nacional o multirregional que impliquen actividades, construcciones, obras y otras actividades comerciales y de servicios que puedan causar impactos ambientales significativos (artículo 1 de la Ley N° 29968). Como puede observarse son distintos los aspectos que se ponen en relieve con la creación del Senace, por ello, para poder abordarlos ordenadamente, se desarrollarán los mismos a 7

modo de pregunta y respuesta; para posteriormente profundizar en su proceso de aplicación. 1. ¿Qué es un estudio de impacto ambiental?

Conforme lo señala el artículo 25 de la Ley General del Ambiente, los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) son instrumentos de gestión que contienen una descripción de la actividad propuesta y de los efectos directos o indirectos previsibles de dicha actividad en el medio físico y social, a corto y largo plazo, así como la evaluación técnica de los mismos. Deben indicar las medidas necesarias para evitar o reducir el daño a niveles tolerables e incluirá un breve resumen del estudio para efectos de su publicidad. 2. ¿Qué requisitos debe contener un EIA?

El artículo 10 de la Ley N° 27446, modificado por el Decreto Legislativo N° 1078, precisa que los estudios de impacto ambiental deberán contener: a) Una descripción de la acción propuesta y los antecedentes de su área de influencia; b) La identificación y caracterización de las implicancias y los impactos ambientales negativos, según corresponda, en todas las fases y durante todo el periodo de duración del proyecto. Para tal efecto, se deberá tener en cuenta el ciclo de vida del producto o actividad, así como el riesgo ambiental, en los casos aplicables y otros instrumentos de gestión ambiental conexos; c) La estrategia de manejo ambiental o la definición de metas ambientales incluyendo, según el caso, el plan de manejo, el plan de contingencias, el plan de compensación y el plan de abandono o cierre; d) El plan de participación ciudadana de parte del mismo proponente;

GOBIERNO DEL PERÚ. Informe de la Comisión Multisectorial creada por Resolución Suprema N° 189-2012-PCM, octubre, 2012.

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e) Los planes de seguimiento, vigilancia y control; f) La valorización económica del impacto ambiental; g) Un resumen ejecutivo de fácil comprensión; y, h) Otros que determine la autoridad competente. Asimismo, el artículo 40 del Decreto Supremo N° 019-2009-MINAM, señala que las Autoridades Competentes elaborarán o actualizarán las guías específicas para la formulación de Términos de Referencia de los Estudios de Impacto Ambiental considerando los contenidos y criterios indicados en los Anexos III y IV que forman parte del Reglamento de la Ley; por su parte, el artículo 49, señala además que el contenido específico del EIA será determinado en las normas que emitan las autoridades sectorial, regional o local correspondientes, en función de la magnitud, complejidad y otras características peculiares de los proyectos de inversión a su cargo. 3. ¿Cuáles son los instrumentos de gestión ambiental del SEIA? ¿Cómo se define su categoría?

Conforme al artículo 11 del Decreto Supremo N° 019-2009-MINAM, se ha clasificado los instrumentos de gestión ambiental de la siguiente manera:

Cada uno de estos instrumentos a su vez recibe una categoría que se encuentra establecida en función a la evaluación del riesgo ambiental que potencialmente pueda generar cada proyecto o actividad. Así, siguiendo al artículo 4 de la Ley N° 27446 encontramos las siguientes: a) Categoría I.- Incluye aquellos proyectos cuya ejecución no origina impactos ambientales negativos de carácter significativo. Los proyectos clasificados en esta categoría requerirán la presentación de una Declaración de Impacto Ambiental (DIA). b) Categoría II.- Incluye los proyectos cuya ejecución puede originar impactos ambientales moderados y cuyos efectos negativos pueden ser eliminados o minimizados mediante la adopción de medidas fácilmente aplicables. Los proyectos clasificados en esta categoría requerirán un Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado (EIA-sd). c) Categoría III.- Incluye aquellos proyectos cuyas características, envergadura y/o localización, pueden producir impactos ambientales negativos significativos, cuantitativa o cualitativamente, requiriendo un análisis profundo para revisar sus impactos y proponer la estrategia de manejo ambiental correspondiente. Los proyectos de esta categoría requerirán de un Estudio de Impacto Ambiental detallado (EIA-d). Ahora bien, habiéndose establecido los conceptos más relevantes alrededor de esta nueva institución, corresponde formularnos la siguiente pregunta: ¿qué implica desde el punto de vista normativo la creación del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las inversiones sostenibles?

•

La Declaración de Impacto Ambiental DIA;

•

El Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado - EIA-sd;

•

El Estudios de Impacto Ambiental Detallado - EIA-d, y

•

La Evaluación Ambiental Estratégica - EAE8.

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En cuanto a la Evaluación Ambiental Estratégica - EAE, corresponde al sector proponente aplicarla en el caso de propuestas de Política, Planes o Programas de desarrollo sectorial, regional y local susceptibles de originar implicaciones ambientales significativas. Dicha EAE dará lugar a la emisión de un Informe Ambiental por el Minam que orientará la adecuada toma de decisiones que prevenga daños al ambiente.

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El Senace será el organismo responsable de revisar y aprobar los Estudios de Impacto

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Ambiental detallados; es decir, otorgará certificación ambiental9 a las inversiones cuyas características, envergadura y/o localización, pueden producir impactos ambientales negativos significativos, cuantitativa o cualitativamente; en esa medida, durante el ejercicio de sus competencias no solamente deberá sopesar aspectos sociales, políticos y económicos de cada proyecto; sino además necesitará contar con un marco normativo que propugne la sostenibilidad ambiental de los mismos. Sin embargo, al revisar el ordenamiento jurídico ambiental actual, encontraremos que no hay proyectos que hayan sido clasificados a priori dentro de la Categoría III; es decir, aún no sé ha precisado cuáles son aquellos proyectos donde los titulares deben presentar –sin lugar

a discusiones técnicas sobre la gradualidad del impacto negativo que generen– un Estudio de Impacto Ambiental detallado (EIA-d)10. Las razones de este aparente vacío normativo son el resultado de la transectorialidad de las disposiciones ambientales que aún presentan una actualización parcial a las disposiciones a la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de impacto ambiental; que habiéndose publicado en el año 2001, su aplicación se encontró suspendida hasta la aprobación de su reglamento (requisito suprimido mediante Decreto Supremo N° 1078); sin embargo, la situación no cambió con la aprobación del Reglamento en el año 2009, en tanto que hasta la fecha el procedimiento de adecuación es realmente lento como puede verse a continuación:

Grado de avance en la adecuación normativa ambiental de los sectores11 Proyecto de reglamento de gestión ambiental

Proyecto de reglamento de participación ciudadana

Proyecto de reglamento de infracciones y sanciones ambientales

Vivienda, Urbanismo, Construcción y Saneamiento

Aprobado Decreto Supremo N° 015-2012 (14/09/2012)

Sí

Sí

Agricultura

Aprobado Decreto Supremo N° 019-2012 (14/09/2012)

Aprobado Decreto Supremo N° 018-2012 (14/09/2012)

Aprobado Decreto Supremo N° 017-2012 (14/09/2012)

Sectores

Minería

Sí

No

No

Industria manufacturera

Sí

No

No

Pesquería

Sí

Sí

No

Transporte

Sí

Sí

Sí

Turismo

No

No

No

Defensa Energía

Electricidad Hidrocarburos

No

No

No

No

No

No

No

No

No

Comunicaciones

No

No

No

Salud

No

No

No

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Conforme al Anexo I del Reglamento de la Ley, certificación ambiental es aquella resolución emitida por la autoridad competente a través de la cual se aprueba el instrumento de gestión ambiental (DIA, EIA-sd o EIA-d), certificando que el proyecto propuesto ha cumplido con los requisitos de forma y fondo establecidos en el marco del SEIA. Asimismo, la certificación ambiental establece las obligaciones que debe cumplir el titular para prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar los impactos ambientales negativos generados.

10

No obstante lo señalado, es importante resaltar que el Reglamento de la Ley del SEIA en su artículo 38 que para el caso de procesos de reasentamiento, desplazamiento o reubicación de poblaciones, los proyectos de inversión que impliquen estos cambios serán clasificados obligatoriamente como Categoría III.

11

MINISTERIO DEL AMBIENTE. Informe Nacional del Estado del Ambiente 2009-2011. Lima, 2012, p. 213. Documento aprobado mediante Resolución Ministerial N° 340-2012-MINAM.

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Como puede observarse en la primera columna sobre los Proyectos de Reglamento de Gestión Ambiental, el 90% de ministerios aún no adecua su normativa ambiental, haciéndose caso omiso a lo establecido por el Minam a principios del año 2012 mediante la norma denominada “Directiva para fortalecer el desempeño de la gestión ambiental sectorial” aprobada mediante Resolución Ministerial N° 018-2012-MINAM, la cual obligaba a las autoridades ambientales sectoriales a formular y adecuar su normativa en un plazo no mayor de seis meses, plazo que venció en julio del año pasado12. Este dato constituye una muestra clara de las tareas pendientes de nuestra agenda ambiental. En ese sentido, corresponde preguntarse: ¿en qué medida favorece al Senace que las autoridades ambientales sectoriales adecuen su normativa ambiental a las disposiciones del SEIA? Pues bien, actualmente tenemos una combinación de situaciones jurídicas dependiendo del sector que se tome como punto de referencia; por un lado, encontraremos adecuaciones parciales de ciertos sectores que han incorporado en sus reglamentos sectoriales algunos conceptos de la Ley N° 27446; mientras que otros –como se ha visto en el cuadro– o tienen una norma que aún no ha si adecuada o simplemente no tienen nada. Por ejemplo, en el sector hidrocarburos encontramos el Reglamento Ambiental aprobado mediante Decreto Supremo N° 015-2006-EM, el cual contiene el famoso Anexo N° 6 donde se han categorizado todos los proyectos que forman parte de la cadena del negocio

hidrocarburífero, así como los estudios ambientales que deberán presentar los titulares en cada uno de ellos; en esa medida, se puede observar por ejemplo que para el establecimiento de venta al público de combustibles se deberá presentar una Declaración de Impacto Ambiental - DIA, mientras que en el caso de la actividad sísmica donde se requiera realizar una ampliación de las líneas sísmicas en diferente área de un mismo lote se deberá elaborar un EIA-sd. Asimismo, en dicho anexo se ha categorizado algunos proyectos donde se requiere un EIA (no se consigna EIA-d), lo que nos revela que no obstante se puede compartir una definición similar en categoría (actividades que puedan generar significativos impactos ambientales de carácter negativo), ello no implica que deba entenderse como igual al EIA como EIA-d; para ello se requeriría un procedimiento de adecuación normativa por parte de la entidad competente (Minem) que le otorgue dicha característica mediante Decreto Supremo, hecho que eventualmente habilitaría su transferencia al Senace. Por lo tanto, se puede concluir que si bien el Anexo 6 del Decreto Supremo N° 015-2006-EM habría categorizado sus proyectos de acuerdo al riesgo ambiental generado; ello no se ha enmarcado dentro de las consideraciones establecidas en el artículo 4 de la Ley del SEIA (modificado por Decreto Legislativo N° 1078), en tanto que dicha norma exige que la autoridad ambiental se remita a los criterios de protección ambiental establecidos en el artículo 5 de la Ley y que a su vez han sido desarrollados en el Anexo V del Reglamento13.

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Diario Gestión. El 90% de ministerios aún no adecuad a su normativa ambiental. Publicado el viernes 25 de enero de 2013, p. 13

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Para los efectos de la clasificación de los proyectos de inversión que queden comprendidos dentro del SEIA, la autoridad competente deberá ceñirse a los siguientes criterios: a) La protección de la salud de las personas; b) La protección de la calidad ambiental, tanto del aire, del agua, del suelo, como la incidencia que puedan producir el ruido y los residuos sólidos, líquidos y emisiones gaseosas y radiactivas; c) La protección de los recursos naturales, especialmente las aguas, el suelo, la flora y la fauna; d) La protección de las áreas naturales protegidas; e) Protección de la diversidad biológica y sus componentes: ecosistemas, especies y genes; así como los bienes y servicios ambientales y bellezas escénicas, áreas que son centros de origen y diversificación genética por su importancia para la vida natural; f) La protección de los sistemas y estilos de vida de las comunidades; g) La protección de los espacios urbanos; h) La protección del patrimonio arqueológico, histórico, arquitectónicos y monumentos nacionales; e, i) Los demás que surjan de la política nacional ambiental.

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En esa medida, si bien resulta plausible que cada sector clasifique anticipadamente sus actividades; sin embargo, para que en la práctica ello se dé dentro de los alcances de la Ley del SEIA y su Reglamento será indispensable que se promulgue el correspondiente Reglamento de Protección Ambiental sectorial14; una tarea sin duda compleja y que no está exenta de polémica y debates; en tanto que aquellos proyectos incluidos dentro de la Categoría III deberán automáticamente ser transferidos al Senace. Dicho esto, resulta importante recordar que la propia Ley de creación del Senace ha considerado en el numeral 1.3. del artículo 1 que quedarán fuera de la competencia de esta institución, los EIA-d que expresamente se excluyan por Decreto Supremo, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, a propuesta del sector correspondiente; disposición que augura calurosos y furibundos debates en torno a la entidad competente para otorgar viabilidad social y técnica de importantes megaproyectos. Por otra parte, la Ley del SEIA también reconoce la posibilidad de realizar una evaluación de la categoría a propuesta del titular en la presentación de su solicitud; en estos casos, cada sector a partir de los criterios de protección establecidos por el Minam realizará la evaluación dentro de su ámbito de competencia; más aún, la propia norma precisa la potestad de la autoridad competente para establecer criterios de protección ambiental complementarios, los que deberán contar con opinión favorable del

Minam conforme al artículo 37 del Reglamento de la Ley del SEIA15. Asimismo, si bien la categorización de proyectos constituye una posibilidad; ello no implica (y así lo reconoce la norma) que durante la evaluación del instrumento de gestión ambiental, a partir de los criterios de protección ambiental establecidos, se considere que este debe ser modificado, debiendo cambiar de una categoría a otra (por ejemplo de EIA-sd a EIA-d); esta situación deberá ser prevista y reglamentada por el Senace, a fin de evitar cualquier posible conflicto de competencia con otra entidad ambiental. Como puede observarse, la implementación del Senace implicará poner en marcha el proceso de actualización de los instrumentos de gestión ambiental de los distintos sectores; en esa medida, resulta indispensable realizar un comentario sobre uno de los reglamentos ambientales sectoriales más importantes, el Reglamento para la Protección Ambiental en la Actividad Minero-Metalúrgica. Sobre esta norma lo más resaltante en su longevidad, aprobada mediante Decreto Supremo N° 016-93-EM, a sus casi 20 años de vigencia es acusada de estar desactualizada y ser un elemento central en los distintos conflictos socioambientales que debe enfrentar el sector minero. Más aún, normas conexas de este dispositivo se encuentran en franca confrontación con las disposiciones del SEIA; por lo que, resulta indispensable su adecuación normativa.

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Por ejemplo, el “Reglamento de Gestión Ambiental del Sector Agrario” - Decreto Supremo N° 019-2012-AG, ha establecido en su artículo 14 los criterios para la evaluación de impacto ambiental; entre los que podemos resaltar: los ecosistemas, bellezas escénica y lugares con valor turístico, los espacios urbano, taludes y laderas; los recursos naturales, especialmente las aguas y los bosques, el suelo, la flora, la fauna, hábitats y el paisaje, entre otros (numeral 14.3); por su parte, el “Reglamento de Protección Ambiental para proyecto vinculados a las actividades de Vivienda, Urbanismo, Construcción y Saneamiento” - Decreto Supremo N° 015-2010-VIVIENDA, ha dispuesto en su artículo 17 que para la clasificación de los proyectos, se aplicarán los criterios establecidos en el Anexo V del Reglamento de la Ley del SEIA, y los que la autoridad ambiental sectorial determine.

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En caso de actividades comunes a cada sector, la autoridad competente podrá establecer los mecanismos de clasificación y definición de términos de referencia de los estudios de impacto ambiental; en estos casos, no se procederá a la clasificación previa del mismo, el titular solamente deberá elaborar el estudio de impacto ambiental conforme a los términos de referencia correspondientes. Un ejemplo de esta situación es el Decreto Supremo N° 020-2008-EM que aprueba el Reglamento de Ambiental para las Actividades de Protección Minera, clasificando las actividades de exploración en Categorías I y II (art. 20), a los que les corresponde según categoría, DIA y EIA-sd, respectivamente; asimismo, mediante Resolución Ministerial Nº 167-2008-MEM-DM, mediante el cual se aprueban los términos de referencia comunes para estas actividades de exploración minera, así como la ficha resumen de proyecto y normas para la apertura y manejo de trincheras y calicatas.

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Por ejemplo, la Resolución Directoral N° 3512010-MEM/AAM que aprobó el Estudio de Impacto Ambiental del Minas Conga, considero aplicable lo dispuesto por el Decreto Supremo N° 053-99-EM, norma conexa al Decreto Supremo N° 016-93-EM, que faculta a la Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros (DGAAM) para evaluar, observar, aprobar, aprobar condicionadamente o desaprobar los EIA; al amparo de este fundamento se construye la aprobación condicionada del EIA de Minas Conga; la que se expresó en la obligación de presentar recién el 30 de marzo de 2013 el Estudio Hidrogeológico actualizado con el Programa de Monitoreo de Comportamiento de las aguas subterráneas del periodo 2010 - 2011, al DGAAM y al OEFA; esta condición, bajo el marco legal vigente del SEIA se encuentra proscrita conforme lo establece el artículo 16 del Reglamento de la Ley, el cual señala que: “La certificación ambiental implica el pronunciamiento de la Autoridad competente sobre la viabilidad ambiental del proyecto, en su integridad. Dicha autoridad no puede otorgar la certificación ambiental del proyecto en forma parcial, fraccionada, provisional o condicionada, bajo sanción de nulidad” (el resaltado es nuestro). Por lo tanto, conforme a lo expuesto, podemos concluir que la agenda ambiental pendiente en materia de evaluación de impacto ambiental constituye un proceso largo y complejo, donde la adecuación sectorial a las disposiciones del SEIA no se limitarán solamente a incorporar los criterios de protección ambiental a los instrumentos de gestión ambiental sectoriales, sino además implica una reformulación de las consideraciones conexas de la evaluación de impacto ambiental aprobadas por cada uno de los sectores; en tanto que, mucha de estas medidas pueden encontrarse en franca contradicción con lo que propugna este Sistema Nacional Evaluación de Impacto Ambiental.

V. PROYECCIÓN INSTITUCIONAL DESDE LA EXPERIENCIA COMPARADA

Luego de presentar el Proyecto de Ley para la creación del Senace; el Minam inició un proceso de intercambio de información con instituciones públicas de Chile y Colombia, países que cuentan con experiencias institucionales similares al Senace, ello con la finalidad de preparar lo que será la estructura interna de dicho organismo. Los funcionarios peruanos encontraron que a nivel latinoamericano, la idea de otorgar a una sola entidad pública la potestad de evaluar los EIA no era nueva; no obstante su puesta en marcha si resulta reciente y responde en muchos casos a procesos que implicaban importantes cambios a nivel institucional en cuanto al tratamiento estatal de los temas ambientales. En la presente sección se expondrá parte de la experiencia latinoamericana en materia de evaluación de impacto ambiental; se observará los elementos disímiles y comunes que existen entre las entidades que replican la labor que ejecutará el Senace; teniéndose presente los antecedentes institucionales de cada país, en tanto que, el alcance y el desarrollo de dichas competencias responden a la realidad y objetivos de cada Nación. 1. La experiencia colombiana

La Ley N° 99 de 199316 estableció la obligatoriedad de la licencia ambiental, entendida como la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada17. En el ámbito peruano,

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A través de esta Ley se creó el Ministerio del Medio Ambiente (actualmente Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, se reordenó el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organizó el Sistema Nacional Ambiental - SINA, entre otras disposiciones.

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Es importante señalar además que este mandato tiene como antecedente el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, que en sus artículo 27 y 28 regulaba lo referente a la Declaración de Efecto Ambiental (DEA) y al Estudio Ecológico Ambiental (EEA), siguiendo el modelo americano de regulaciones ambientales.

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su símil normativo viene a ser la certificación ambiental conforme a lo establecido en la Ley N° 27446, su Reglamento y las normas sectoriales respectivas. La propia norma estableció (en su artículo 51) que las licencias ambientales serán otorgadas por el Ministerio del Medio Ambiente (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible), las Corporaciones Autónomas Regionales y algunos municipios y distritos de conformidad con lo previsto por dicha ley y su reglamento; es decir, cada una de estas dentro de su ámbito de competencia se constituirá en autoridad ambiental para la aprobación de los EIA. En esa medida, se puede observar que a diferencia del caso peruano, en Colombia, se contó con un Ministerio del Ambiente desde el año 1993; entidad a la que se otorgó la competencia para la evaluación de impacto ambiental de los proyectos de mayor trascendencia para dicho país; situación distinta a la peruana donde la evaluación forma parte de las obligaciones sectoriales de cada Ministerio u organismo especializado. Para viabilizar las potestades de otorgar licencias ambientales, mediante la Ley N° 790 de 2002, el Ministerio del Medio Ambiente es objeto de reforma, pasando a llamarse Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; con dicha reforma el Ministerio asumiría plenamente las competencias que en materia de licencias ambientales le había otorgado la Ley Nº 99 de 1993; posteriormente, se concibió la constitución de un órgano dentro del propio Ministerio que asumiera en exclusividad dichas competencias, para ello mediante Decreto N° 3266 de 2004, se modificó la estructura del Ministerio creándose la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales, adscrita al Despacho del Viceministerio de Ambiente; asumiendo la competencia de evaluar, aprobar o desaprobar solicitudes de licenciamiento ambiental. Como puede observarse, si bien el marco general de las licencia ambientales se encuentra TOMO 146 / ABRIL 2013

establecido en la Ley Nº 99 de 1993, específicamente en el Título VIII sobre licencias ambientales; estas disposiciones han sido varias veces reglamentadas, siendo la norma vigente el Decreto Nº 2820 de 2010 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; en dicha norma se han detallado los alcances de las competencias en materia de licencia ambiental tanto del Ministerio del Ambiente como de las demás autoridades ambientales competentes. El artículo 8 de dicha norma precisa cuales son los proyectos, obras o actividades, donde el Ministerio otorgará o negará de manera privativa la licencia ambiental; entre ellos encontramos: el sector hidrocarburos, minero, eléctrico, generación de energía nuclear, marítimo, portuario, construcción y operación de aeropuertos internacionales, ejecución de obras públicas, construcción y operación de distritos de riego y/o drenaje con coberturas superiores a 20.000 hectáreas, la producción de pesticidas y la importación de estos, proyectos que afecten áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, entre otros. Ahora bien, la evaluación de impacto ambiental colombiana no se ha encontrado exenta de críticas y observaciones. Así podemos observar problemas muy similares a los que actualmente se desarrollan en nuestro país; por ejemplo, se acusa el corto tiempo para evaluación de los instrumentos de gestión ambiental: el Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA) y el Estudio de Impacto Ambiental (EIA), lo cual redunda negativamente en la calidad de estas; asimismo, se manifiesta que las visitas técnicas de campo que se realizan a los proyectos, cuando se hacen, no cuenta con el tiempo ni la dedicación previa suficiente para verificar la información, los expedientes son evaluados por profesionales que no son especialistas en los diferentes tópicos que conforman un EIA, la continua rotación del personal de la Dirección de Licencias Ambientales que genera pérdida de memoria institucionales proveniente de la deficiente implementación de sistemas de información 93

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integrales, lo cual dificulta los procesos de retroalimentación, autoevaluación y mejora institucional, a la vez que restringe la participación ciudadana al no disponer de información completa y oportuna que le permita intervenir adecuadamente18. En ese sentido, el Estado colombiano estimó necesario contar con un organismo técnico con autonomía administrativa y financiera que se encargue del estudio, aprobación y expedición de licencias, permisos y trámite ambientales; a fin de que contribuya a mejorar la eficiencia, eficacia y efectividad de la gestión ambiental y alcanzar un modelo de desarrollo sostenible. Así, mediante Decreto N° 3573 de 2011 del Departamento Administrativo de la Función Pública se creó la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA, la cual forma parte del Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible; asumiendo las competencias de la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales del Ministerio del Ambiente. A diferencia del Senace, la ANLA no cuenta con un Consejo Directivo conformado por los Ministros de los sectores productivos; su máximo cargo es el de Directo General designado por el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible; asimismo, cuenta al igual que el Senace con un Consejo Técnico Consultivo, cuya personalidades se encuentran consignados en la Decreto de creación del ANLA19, a diferencia del artículo 10 de la Ley del Senace en la que se hace referencia solamente a cinco (5) especialistas de reconocida experiencia en temas vinculados a proyectos de desarrollo e inversiones. Asimismo, a diferencia del Senace y quizás como resultado de años de trabajo especializado

en materia de evaluación de impacto ambiental, la norma de creación del ANLA consigna en su estructura la presencia de tres subdirecciones de línea: 1) Subdirección de Evaluación y Seguimiento; 2) Subdirección de Instrumentos, Permisos y Trámites Ambientales, y 3) Subdirección Administrativa y Financiera. En ese sentido, es importante precisar que en Colombia no existe una entidad como el Organismo de Evaluación de Impacto Ambiental - OEFA responsable de la supervisión, fiscalización y sanción ambiental como resultado del incumplimiento de las obligaciones establecidas en los respectivos estudios ambientales; por el contrario, la experiencia colombiana se asemejaría a aquellos sectores donde esta etapa se encuentra dentro de la misma entidad responsable de la evaluación de los EIA, como es en los casos de Industria, Transporte, Vivienda, Construcción y Saneamiento y Salud. Finalmente resulta importante resaltar que en la estructura orgánica del ANLA se han clasificado las competencias para emitir licencias en función a grupos de trabajo, los cuales son reflejo de las competencias otorgadas por ley, así encontraremos proyectos y actividades de Hidrocarburos, Infraestructura, Minería, Energía, Presas, Represas, Trasvases y Embalses y Agroquímico, Proyectos Especiales y Compensaciones e Inversión del 1%. 2. La promesa chilena

El marco institucional chileno se diferencia del colombiano en la medida en que al igual que Perú, la creación de su Ministerio del Medio Ambiente se realizó hace poco tiempo (en enero del año 2010). En dicha disposición legal, Ley N° 20.417, también se creaba el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA)

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FORO NACIONAL AMBIENTAL. Las licencias ambientales y su proceso de reglamentación en Colombia. Mayo, 201, pp. 10-12. Disponible en: http://library.fes.de/pdf-files/bueros/kolumbien/08360.pdf. Revisado el 04 de febrero de 2013

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Artículo 7, el Consejo Técnico Consultivo estará conformado por: 1. El Ministro o Viceministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible; 2. El Director General de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales; 3. El Director, o directores del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que por su especialidad tengan conocimiento del tema objeto de estudio; 4. El Ministro o viceministro delegado del sector pertinente y 5. El Director o directores de los institutos de investigación, adscritos o vinculados al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, que por su especialidad tengan conocimiento del tema objeto de estudio.

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y la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA). Ahora bien, a diferencia del Estado peruano donde existe un proceso de descentralización en ciernes y diversas competencias han sido distribuidas a los Gobierno Regionales; en el caso chileno, el Estado Central aún mantiene una presencia política muy fuerte en las distintas Regiones que conforman Chile, ello a través de los intendentes que nombrados directamente por el Presidente de la República. Este detalle resulta sumamente importante, porque a diferencia del Senace que tiene competencias en función a la naturaleza de las actividades que evaluará (proyectos cuya Categoría III amerita un EIA-d), el SEA tiene una competencia nacional para la evaluación de los estudios ambientales de los proyectos y actividades que se presenten en Chile, la que alcanza presencia a nivel nacional debido a la existencia de órganos desconcentrados como las Direcciones Regionales de Evaluación Ambiental. En cuanto a sus funciones, conforme a su norma de creación corresponde al SEA, la administración del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental; asimismo, administra el sistema de información sobre permisos y autorizaciones de contenido ambiental, siendo la entidad responsable de uniformizar los criterios, requisitos, condiciones, antecedentes, certificados, trámite, exigencias técnicas y procedimientos de carácter ambiental que establezcan los Ministerios y demás organismos del Estado competentes en materia ambiental, para lo cual se elaboraran guías de trámite. Asimismo, es la responsable de simplificar los trámites para los procesos de evaluación o autorizaciones ambientales; debiendo interpretar administrativamente las resoluciones de calificación ambiental, previo informe del o los organismos con competencia en la materia específica que participaron de la evaluación. En ese aspecto, otra competencia relevante de esta entidad será su labor de fomentar

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y facilitar la participación ciudadana en la evaluación de proyectos (donde incluso se ha incorporado un componente indígena que se aplicará cuando resulte pertinente). Finalmente, a diferencia de la clasificación que debe elaborar cada sector en el Perú; la norma de creación del SEA ha establecido que los proyectos y actividades en Chile serán clasificados por una comisión presidida por el Intendente e integrada por los Secretarios Regionales Ministeriales del Medio Ambiente, de Salud, de Economía, Fomento y Reconstrucción, de Energía, de Obras Públicas, de Agricultura, de Vivienda y Urbanismo, de Transporte y Telecomunicaciones, de Minería, y de Planificación, y el Director Regional del Servicio, quien actuará como secretario. CONCLUSIONES

1. La creación del Senace es una respuesta estatal a la carencia de legitimidad que afecta a las instituciones públicas responsables de aprobar los estudios de impacto ambiental de los proyectos y actividades que se encuentran dentro de su ámbito de competencia. 2. Al analizarse las implicancias normativas del Senace, se observa que resulta indispensable poner en agenda el retraso en la actualización de los instrumentos de gestión ambiental por parte de las autoridades sectoriales; hecho que de mantenerse sin corregir generará sin dudas dificultades para que esta entidad pueda asumir plenamente las competencias que le han sido otorgadas por mandato legal. 3. La implementación del Senace implica un reto a nivel institucional, en tanto que sus funciones no se encuentran sujetas en específico a un ámbito del conocimiento ambiental; por el contrario, deberá estar en la capacidad de responder al reto que significa tener en una sola entidad los estudios ambientales más complejos de los distintos sectores productivos del país.

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4. El Senace tiene como misión garantizar que las inversiones cumplan con altos estándares ambientales y sociales; en esa medida, no solamente será necesario de dotarlo de la experiencia técnica e independiente necesaria; sino además contar con instrumentos de gestión ambiental fundamentales como los Estándares de Calidad Ambiental y Límites Máximos Permisibles aprobados durante el periodo 2013.

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5. Si bien la experiencia institucional comparada resulta fundamental para retroalimentarse de las lecciones aprendidas y evitar repetir los mismos errores de otras latitudes; resulta indispensable tener presente que cada institución responde a la realidad e intereses de cada nación; en esa medida, tanto la experiencia chilena como colombiana resultan un referente necesario que deberá analizarse cuidadosamente a fin de no asumir posturas jurídicas que no se reflejen en nuestra realidad.