Salus patriae suprema lex esto: Σκέψεις για τον δικαστικό έλεγχο σε συνθήκες «δημοσιονομικού εκτροχιασμού»

Salus patriae suprema lex esto: Σκέψεις για τον δικαστικό έλεγχο
σε συνθήκες «δημοσιονομικού εκτροχιασμού»


του Δημήτρη Χ. Πατσίκα, δικηγόρου
ΜΔΕ Δημοσίου Δικαίου & Πολιτικής Επιστήμης ΑΠΘ




Προλεγόμενα

"The people's first intention is that the State shall not perish"

JEAN-JACQUES ROUSSEAU






Η συνεχής οικονομική περιδίνηση, τόσο σε εθνικό όσο και σε υπερεθνικό
επίπεδο, έχει αποτελέσει το εφαλτήριο για συνταγματικό και ευρύτερο
δικαιοπολιτικό προβληματισμό. Κοινή αγωνία των συμμετεχόντων στη συζήτηση
δεν μπορεί να είναι άλλη παρά η κατά το δυνατόν «αναίμακτη» έξοδος από την
επονομαζόμενη εποχή των μνημονίων: η επάνοδος της χώρας σε συνθήκες
ομαλότητας. Αμφισβητούμενος, βεβαίως, είναι ο τρόπος με τον οποίο θα
επιτευχθεί -ή τουλάχιστον θα επιδιωχθεί να επιτευχθεί- αυτή η επαναφορά
στην κανονικότητα.
Όπως συμβαίνει σχεδόν σε κάθε περίοδο έντονης κρίσης, ο άξονας του
νομικού διαλόγου κινείται γύρω από το ίδιο και πάντα επίκαιρο ζήτημα: αν
προέχει, ακόμα και υπό εξαιρετικές περιστάσεις, η τήρηση και ο σεβασμός του
Συντάγματος ως κειμένου με ακαταγώνιστη κανονιστική ισχύ ή αν είναι
προτιμότερη η σωτηρία της πατρίδας, έστω και αν η εξυπηρέτηση αυτού του
σκοπού υπέρτατου δημοσίου συμφέροντος επιτάσσει ορισμένες φορές τον
παραμερισμό συγκεκριμένων διατάξεων του θεμελιώδους καταστατικού χάρτη,
επιβάλλοντας την αναβίωση ενός δικαίου της ανάγκης.
Σκοπός της παρούσας μελέτης είναι η σκιαγράφηση των απαντήσεων που
δίνουν -άμεσα ή έμμεσα- στο παραπάνω ερώτημα εκείνοι που αποφασίζουν και
νομοθετούν τα επώδυνα μέτρα, τα οποία συνεπάγονται πολλαπλούς περιορισμούς
δικαιωμάτων με στόχο την αποτροπή της οικονομικής κατάρρευσης της χώρας.
Επίσης, σχολιάζονται οι δυσχέρειες που συναντά η δικαστική εξουσία, η οποία
έρχεται εκ των υστέρων να οριοθετήσει την έννοια του δημοσίου συμφέροντος
και να εκτιμήσει μέχρι ποιου σημείου είναι συνταγματικά ανεκτοί αυτοί οι
περιορισμοί, συνυπολογίζοντας αναπόφευκτα και το οικονομικό κόστος των
αποφάσεών της.
Ειδικότερα, στο εισαγωγικό κεφάλαιο γίνεται αφενός μια προσπάθεια
διασαφήνισης της αρχής «salus patriae suprema lex esto», η οποία ανέκαθεν
συνιστούσε το θεωρητικό υπόβαθρο για ενδεχόμενες παραβιάσεις του
Συντάγματος, και αφετέρου παρουσιάζονται ευσύνοπτα οι θεωρίες της
κατάστασης εξαίρεσης και της «συνταγματικής δικτατορίας», που αποτελούν
χρήσιμα μεθοδολογικά εργαλεία για την κατανόηση και τη διαχείριση των
έκτακτων συνθηκών.
Στο δεύτερο μέρος διευκρινίζεται η ιδιόμορφη οικονομική κατάσταση
εξαίρεσης, στην οποία υποστηρίζεται ότι έχει περιέλθει η χώρα μας, καθώς
και ο τρόπος προσέγγισης αυτής, τόσο εκ μέρους της εκτελεστικής και
νομοθετικής εξουσίας όσο και από την πλευρά των δικαστηρίων. Συγκεκριμένα,
λαμβάνει χώρα μια περιληπτική αναφορά σε δικαστικές αποφάσεις που
σχετίζονται με τη δημοσιονομική κρίση, με κυριότερη τη μειοψηφούσα γνώμη
στη ΣτΕ 693/2011 ως την πιο χαρακτηριστική περίπτωση επίκλησης της έκτακτης
ανάγκης, προκειμένου να δικαιολογηθούν αποκλίσεις από το ίδιο το
συνταγματικό κείμενο.
Τέλος, αφού προηγηθεί μια επισκόπηση των βασικών συνταγματικών
διατάξεων που ρυθμίζουν την κατάσταση εξαίρεσης, ήτοι των άρθρων 48 και 44
παρ. 1 Συντ., και η διαπίστωση της αδυναμίας τους να ανταποκριθούν στις
σύγχρονες προκλήσεις, ενόψει και του ελλειμματικού δικαστικού ελέγχου των
προϋποθέσεών τους, προτείνεται η εισαγωγή στο ελληνικό νομικό οπλοστάσιο
ενός νέου θεσμικού πλαισίου, το οποίο θα αντιμετωπίζει αποτελεσματικά τις
περιπτώσεις διαφαινόμενης οικονομικής κατάρρευσης, διευκολύνοντας τον
δημοκρατικά νομιμοποιημένο νομοθέτη να λάβει τις αναγκαίες αποφάσεις για τη
σωτηρία της χώρας και παράλληλα καθιστώντας σαφή τα όρια του δικαστικού
ελέγχου σε συνθήκες δημοσιονομικού εκτροχιασμού.


I. Εισαγωγικές παρατηρήσεις

1. Η αρχή «salus patriae suprema lex esto»
Σε περιόδους εκτεταμένων κρίσεων, δεν είναι καθόλου τυχαίο το γεγονός
πως η δημόσια συζήτηση κινείται γύρω από τη διαπάλη μεταξύ αφενός του
σεβασμού του Συντάγματος και αφετέρου των αναγκαίων συνταγματικών
παρεκκλίσεων, προκειμένου να εξυπηρετηθεί το γενικότερο συμφέρον.
Συνηθίζεται, όταν και όποτε λαμβάνουν χώρα, αυτές οι παρεκκλίσεις να
θεμελιώνονται θεωρητικά στην προερχόμενη από το ρωμαϊκό δίκαιο αρχή «salus
patriae suprema lex esto», βάσει της οποίας υπέρτατο έννομο αγαθό είναι η
σωτηρία της πατρίδας[1].
Η συγκεκριμένη αρχή δικαιολογεί παραβιάσεις του Συντάγματος από τη
στιγμή που συνιστά την πρωταρχική και θεμελιώδη προϋπόθεση ύπαρξής του. Με
άλλα λόγια, πρόκειται για έναν υπερδικαιϊκό κανόνα που διατρέχει όλη την
έννομη τάξη, αποτελεί το «θεμέλιον πάσης κρατικής οργανώσεως» και, σε
τελευταία ανάλυση, τον «υπέρτατον συνταγματικού δικαίου κανόνα»[2].
Συχνά, αντί να γίνεται ευθεία επίκληση της αρχής «salus patriae»,
χρησιμοποιείται εναλλακτικά η έννοια του γενικού ή δημοσίου συμφέροντος[3].
Βεβαίως, οι δύο έννοιες δεν ταυτίζονται ως προς το περιεχόμενό τους: το
δημόσιο συμφέρον, που εξάλλου τυγχάνει έννομο αγαθό συνταγματικής περιωπής,
έχει σαφώς ευρύτερη εννοιολογική σημασία, καθώς περιλαμβάνει και πολλές
περιπτώσεις που δεν θέτουν ζητήματα σωτηρίας της πατρίδας[4]. Ωστόσο,
αμφότερες φαίνεται να συγκλίνουν προς την ίδια κατεύθυνση, όταν η επίκληση
των λόγων υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος γίνεται με σκοπό να δικαιολογηθούν
αποκλίσεις από το συνταγματικό κείμενο. Με τον τρόπο αυτό, το δημόσιο
συμφέρον λειτουργεί ως ένα «υπεραγαθό»[5], αντίστοιχης εμβέλειας με την
υπερσυνταγματική αρχή «salus patriae», που επιτρέπει τη μη εφαρμογή ή την
ελαστικοποίηση των διατάξεων του Συντάγματος, κυρίως όταν υπάρχουν έκτακτες
περιστάσεις.


2. Οι θεωρίες της κατάστασης εξαίρεσης και της «συνταγματικής δικτατορίας»

Συναφής με τις προαναφερθείσες έννοιες είναι και η θεωρία της
κατάστασης εξαίρεσης ή έκτακτης ανάγκης, η οποία αναδεικνύεται σε εποχές
(πολιτικής, κοινωνικής, οικονομικής) κρίσης και αποτελεί μια κανονιστική
παρέκβαση από την ομαλή νομιμότητα[6]. Υπό αυτές τις συνθήκες και λόγω της
ύπαρξης ενός μείζονος κινδύνου που απειλεί το ισχύον καθεστώς, διαφαίνεται
μια σημαντική τάση αφενός αναστολής των υφιστάμενων κανόνων δικαίου, ακόμα
και ορισμένων συνταγματικών διατάξεων, διότι κρίνεται ότι αυτοί αδυνατούν
να υπηρετήσουν το γενικότερο συμφέρον, και αφετέρου αντικατάστασής τους από
ένα προσωρινό δίκαιο της ανάγκης. Οι περιστάσεις απαιτούν την ανατροπή της
νομιμότητας στο όνομα κάποιας επιτακτικής συγκυρίας, όπως η σωτηρία της
πατρίδας, που αξιολογείται -εν προκειμένω- ως σημαντικότερη.
Ειδικότερα, η θεωρία της κατάστασης εξαίρεσης αφορά την ανάγκη
συντήρησης του ίδιου του κράτους, τη συνέχιση της λειτουργίας του κρατικού
μηχανισμού και πρωτίστως την προστασία των πολιτών και των θεμελιωδών
δικαιωμάτων τους. Συνεπώς, η διαφύλαξη των εν λόγω βασικών αγαθών και η
απρόσκοπτη λειτουργία των θεσμών στα πλαίσια ενός δεδομένου
κοινωνικοπολιτικού σχηματισμού θα δικαιολογούσε την παράκαμψη της συνήθους
νομιμότητας, εφόσον αυτή καθίσταται, εξαιτίας των έκτακτων συνθηκών,
απρόσφορη και ενίοτε ανεπαρκής ώστε να τα προστατεύσει[7].
Οι παραπάνω επισημάνσεις αναδεικνύουν σε ορισμένο βαθμό το οξύμωρο της
συγκεκριμένης θεωρίας: σκοπός αυτής δεν είναι άλλος παρά η αποκατάσταση της
κανονικής συνθήκης· η διατήρηση της υπάρχουσας συνταγματικής τάξης· η εκ
νέου δημιουργία των προϋποθέσεων για τη λειτουργία της ομαλής νομιμότητας,
που θα σημάνει τελικά την πληρέστερη κατοχύρωση των ατομικών, πολιτικών και
κοινωνικών ελευθεριών[8].
Άλλωστε, αξίζει να τονιστεί ιδιαίτερα ότι στην αμερικανική πολιτική
θεωρία έχει επικρατήσει η χρήση του όρου «συνταγματική δικτατορία»[9], ο
οποίος, αν και φαινομενικά μπορεί να θεωρηθεί ως contradictio in terminis,
στην πραγματικότητα ομοιάζει ουσιωδώς με την έννοια της κατάστασης
εξαίρεσης ή έκτακτης ανάγκης. Σε αδρές γραμμές, πρόκειται ιδίως για τους
θεσμούς και τις έκτακτες εξουσίες που (θα έπρεπε να) προβλέπονται σε όλες
τις συνταγματικές έννομες τάξεις για να προασπίζουν το δημόσιο συμφέρον σε
εξαιρετικές περιστάσεις, με απώτερη και μοναδική στόχευση την επαναφορά στο
προγενέστερο status quo[10].


ΙΙ. Σύγχρονη όψη της έκτακτης ανάγκης


Οι πολύπλευρες συνέπειες της οικονομικής κρίσης μοιραία έχουν επηρεάσει
σχεδόν κάθε τομέα του δημοσίου βίου. Βασικό χαρακτηριστικό αυτής είναι η
τάση ανατροπής της κανονικότητας και η επαγόμενη περιστολή της ισχύος
ορισμένων κανόνων, που ρύθμιζαν ομαλά -κατά το μάλλον ή ήττον- την ελληνική
κοινωνία από τη Μεταπολίτευση και εντεύθεν. Στοιχεία από τη θεωρία της
κατάστασης εξαίρεσης και του δικαίου της ανάγκης διαχέονται πλέον τόσο σε
επίπεδο νομοθέτησης και άσκησης πολιτικής όσο και στην εξέταση των
αντίστοιχων ζητημάτων ενώπιον των δικαστηρίων.


1. Η οικονομική κατάσταση εξαίρεσης
Από το 2010 και έπειτα, παρατηρείται μια σταθερή αύξηση των περιπτώσεων
κατά τις οποίες η κυβέρνηση επικαλείται ρητά ή υπονοεί τη συνδρομή των
έκτακτων συνθηκών, όταν αναλαμβάνει νομοθετικές πρωτοβουλίες για να
εξουδετερωθεί ο πραγματικός κίνδυνος, ο οποίος απειλεί να επιφέρει ολοσχερή
κατάρρευση της εθνικής οικονομίας και αβέβαια αποτελέσματα στη συνολική
κρατική υπόσταση[11]. Άλλοτε, ευθέως τονίζεται ότι τα επώδυνα μέτρα
«συνιστούν δίκαιο έκτακτης ανάγκης»[12], είναι όμως απολύτως απαραίτητα για
να συνεχιστεί η λειτουργία του κρατικού μηχανισμού, να διατηρηθεί η
δυνατότητα να καταβάλλονται μισθοί και συντάξεις, αλλά και «για να μπορέσει
να ανταποκριθεί το κράτος στις συνταγματικές του υποχρεώσεις: να παρέχει
ασφάλεια, υγεία, παιδεία και να ασκεί κοινωνική πολιτική»[13]. Άλλοτε,
γίνεται αναφορά σε λόγους «υπέρτατου δημοσίου συμφέροντος»[14], προκειμένου
να δικαιολογηθούν οι εκάστοτε πολιτικές επιλογές που (ενδέχεται να)
περιορίζουν συνταγματικώς κατοχυρωμένα δικαιώματα.
Εξάλλου, κατόπιν της διαπίστωσης των εξαιρετικών περιστάσεων και της
βαρύτητας του τρέχοντος κινδύνου, η κυβέρνηση επιδιώκει να συγκεντρώσει
όσες περισσότερες αρμοδιότητες μπορεί σε βάρος του κοινοβουλίου, κυρίως
αναφορικά με την αντιμετώπιση των οικονομικών προβλημάτων, ώστε αφενός να
απομακρύνεται το ενδεχόμενο πιθανών κοινοβουλευτικών αντιδράσεων ή
ενδοκυβερνητικών διαφωνιών και αφετέρου να αποφεύγεται η συνηθέστατα
πολυτελής και αργή διαδικασία ενώπιον του νομοθετικού σώματος. Ενδεικτικό
παράδειγμα αυτής της ενίσχυσης της εκτελεστικής εξουσίας, που κατά
περιόδους της ιστορίας συνιστά το κυρίαρχο πολιτικό ρεύμα[15], αποτελεί η
ευρύτατη εξουσιοδότηση που παρέχεται στον υπουργό Οικονομικών «να
εκπροσωπεί το Ελληνικό Δημόσιο και να υπογράφει κάθε μνημόνιο συνεργασίας,
συμφωνία ή σύμβαση δανεισμού, διμερή ή πολυμερή, με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή,
τα κράτη-μέλη της ζώνης του ευρώ, το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο και την
Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα»[16], χωρίς οι αντίστοιχες συμφωνίες να
εισάγονται πλέον στη Βουλή για κύρωση αλλά μόνο «για συζήτηση και
ενημέρωση»[17].
Υπό αυτό το πρίσμα, βάσιμα υποστηρίζεται πως από το σύνολο της
λεγόμενης μνημονιακής νομοθεσίας[18] υποδηλώνεται μια έμμεση μορφή
κατάστασης εξαίρεσης που εμπεριέχει στοιχεία ακήρυχτης «συνταγματικής
δικτατορίας», είναι δε εξοπλισμένη και με μέσα αναγκαστικής νομοθεσίας της
εκτελεστικής εξουσίας, όπως παρατηρείται και με την έκδοση αλλεπάλληλων
πράξεων νομοθετικού περιεχομένου[19]. Βεβαίως, δεν πρόκειται για μια
κλασική κατάσταση ανάγκης προερχόμενη από σοβαρό κίνδυνο για την εθνική
ασφάλεια λόγω πολέμου ή ένοπλου κινήματος, όπως ορίζεται στο άρθρο 48 παρ.
1 Συντ., αλλά για μια ιδιότυπη οικονομική κατάσταση εξαίρεσης, η οποία
εκκινεί από την εκδήλωση μιας βαθιάς απορρύθμισης του συστήματος
οικονομικής κυριαρχίας[20].


2. Ο δικαστής ενώπιον της κρίσης
2.1. Η επίδραση των έκτακτων συνθηκών στη νομολογία
Όπως είναι επόμενο, η επίκληση της έκτακτης ανάγκης από την πολιτική
εξουσία απονευρώνει τις δυνατότητες εντατικού δικαστικού ελέγχου[21]. Κατά
μείζονα λόγο, ορθά υποστηρίζεται πως, όταν πρόκειται να εφαρμοστούν μεγάλες
πολιτικές και δη σε συνθήκες γενικευμένης κρίσης, μειώνεται η ένταση του
δικαστικού έλεγχου συνταγματικότητας των νόμων καθιστώντας ευχερώς
ανιχνεύσιμη μια τάση αυτοπεριορισμού των δικαστών[22].
Σε κάθε περίπτωση, όμως, δεν μπορεί να θεωρηθεί ιδιαίτερα πειστικό το
επιχείρημα ότι οι δικανικοί συλλογισμοί πρέπει ή μπορούν να είναι εντελώς
ουδέτεροι σε σχέση με το συγκείμενο της εποχής και τις οικονομικοκοινωνικές
εξελίξεις. Αντιθέτως, συνιστά αδήριτη ανάγκη οι δικαστικές αποφάσεις να
συμπεριλαμβάνουν στοιχεία από το ευρύτερο πραγματολογικό πλαίσιο, εντός του
οποίου δημοσιεύονται και επενεργούν. Κατ' αντιστοιχία, επηρεάζεται και η
ερμηνεία που δίνουν τα δικαστήρια ως προς την κανονιστική εμβέλεια των
συνταγματικών διατάξεων. Συνεπώς, η φορμαλιστική προσέγγιση του Συντάγματος
συχνά αντικαθίσταται από μια πιο ωφελιμιστική, καθώς αυτό αντιμετωπίζεται
με ελαστικότητα και όχι καθαρά (νομο)τεχνικά· οι συνταγματικοί κανόνες δεν
εφαρμόζονται μηχανιστικά, αλλά ερμηνεύονται πάντα με γνώμονα την
εξυπηρέτηση υπέρτερων σκοπών δημοσίου συμφέροντος, που τίθενται συνήθως με
επιτακτικότητα από τη νομοθετική και πρωταρχικά από την εκτελεστική
εξουσία[23].
Πράγματι, η νομολογία των τελευταίων ετών δεν αποφεύγει να ενσωματώσει
στοιχεία της παρούσας οικονομικής πραγματικότητας και των έκτακτων
περιστάσεων, κυρίως προς την κατεύθυνση της αποδοχής της συνταγματικότητας
των κρίσιμων ζητημάτων[24]. Ενδεικτικά, στην υπόθεση θέσπισης ειδικού
επιτοκίου 6% για τις οφειλές του Δημοσίου, η πλειοψηφία του ΣΤ΄ Τμήματος
του Συμβουλίου της Επικρατείας έκρινε στην απόφαση 1620/2011 συνταγματική
την οικεία ρύθμιση, παρά το γεγονός ότι υπήρχε προηγούμενη αντίθετη
νομολογία και μάλιστα σε επίπεδο Ολομέλειας[25], «διότι συμβάλλει στην
επίτευξη ενός μείζονος εθνικού συμφέροντος σκοπού, εκείνου της διασφάλισης
της δημοσιονομικής ισορροπίας αρχικά, ήδη δε της αποτροπής της οικονομικής
κατάρρευσης της Χώρας», ενώ περαιτέρω ξεκαθάρισε ότι «[η] μείωση (…) του
δημοσίου χρέους δεν συνιστά έναν απλώς δημοσιονομικό στόχο, αλλά αποτελεί
εθνικό διακύβευμα»[26]. Με τον τρόπο αυτό, το δικαστήριο επεδίωξε να
προσαρμόσει την αιτιολογία του συγκεκριμένου νομοθετικού μέτρου στην
τρέχουσα οικονομική συγκυρία, υποστηρίζοντας πως η συνάφεια και η
καταλληλότητά του δεν εξαρτώνται «από τον σκοπό που είχε ο νομοθέτης κατά
την υιοθέτησή του αλλά από το διακυβευόμενο σήμερα δημόσιο συμφέρον»[27].
Επιπροσθέτως, ορισμένα χαρακτηριστικά της κατάστασης εξαίρεσης μπορούν
να ανευρεθούν και στην περίφημη απόφαση 668/2012 της Ολομέλειας του
ανώτατου διοικητικού δικαστηρίου για τη νομική φύση και τη συνταγματικότητα
του (πρώτου) Μνημονίου[28]. Συναφώς, οι δικαστές έκριναν ότι «η θεσπισθείσα
(...) περικοπή αποδοχών και επιδομάτων (...) αποσκοπεί τόσο στην
αντιμετώπιση της (...) άμεσης ανάγκης καλύψεως οικονομικών αναγκών της
χώρας όσο και στη βελτίωση της μελλοντικής δημοσιονομικής και οικονομικής
της καταστάσεως, δηλαδή στην εξυπηρέτηση σκοπών, που συνιστούν κατ' αρχήν
σοβαρούς λόγους δημοσίου συμφέροντος»[29].


2.2. Η απόφαση ΣτΕ 693/2011 και ο «δημοσιονομικός εκτροχιασμός»[30]
Η χαρακτηριστικότερη περίπτωση υιοθέτησης ή προσπάθειας εισαγωγής ενός
δικαίου της ανάγκης, και δη contra costitutionem[31], εμφανίστηκε στη
μειοψηφία της απόφασης 693/2011 του Β΄ Τμήματος του Συμβουλίου της
Επικρατείας, που εξέτασε το ζήτημα της συνταγματικότητας των διατάξεων του
άρθρου 18 του ν. 3758/2009[32]. Βάσει της επίδικης νομοθεσίας, επιβλήθηκε
έκτακτη εισφορά επί των φυσικών προσώπων και των σχολαζουσών κληρονομιών,
υπολογιζόμενη βάσει των δηλώσεων φορολογίας εισοδήματος του οικονομικού
έτους 2008, ήτοι αφορούσε εισοδήματα που αποκτήθηκαν το ημερολογιακό έτος
2007. Το δικαστήριο κατά πλειοψηφία έκρινε το σχετικό μέτρο
αντισυνταγματικό, διότι επιβλήθηκε αναδρομική φορολογία κατά παράβαση της
παρ. 2 του άρθρου 78, μιας από τις πλέον αυστηρές και σαφείς διατάξεις του
ελληνικού Συντάγματος[33]. Υπενθύμισε δε αφενός ότι το προηγούμενο της
δημοσίευσης του νόμου οικονομικό έτος, έως το οποίο είναι συνταγματικώς
επιτρεπτή η αναδρομικότητα του φόρου, ταυτίζεται με το ημερολογιακό έτος,
και σημείωσε αφετέρου ότι το εισόδημα, είτε εκλαμβάνεται ως αντικείμενο της
φορολογίας είτε ως κριτήριο της φοροδοτικής ικανότητας, υπόκειται στην
προαναφερθείσα απαγόρευση αναδρομής[34].
Ωστόσο, πιο ρηξικέλευθες υπήρξαν αναμφισβήτητα οι διατυπώσεις της
μειοψηφούσας άποψης, η οποία αποφάνθηκε υπέρ της συνταγματικότητας του
επίμαχου νομοθετήματος. Συγκεκριμένα, η μειοψηφία δέχθηκε ότι οι
συνταγματικές διατάξεις ρυθμίζουν τη λειτουργία του κράτους σε ομαλές
συνθήκες και ότι δεν υπάρχει καμία πρόβλεψη για την περίπτωση
«διαφαινόμενου πλήρους δημοσιονομικού εκτροχιασμού». Σε τέτοιες έκτακτες
καταστάσεις, ελλείψει σχετικής ρύθμισης στο Σύνταγμα, είναι δυνατό να
δικαιολογούνται αποκλίσεις στην εφαρμογή του και, εν προκειμένω, να μην
αποκλείεται η «αναδρομική επιβολή έκτακτης εισφοράς στους πλουσιότερους
πολίτες»[35].
Με την εν λόγω επιχειρηματολογία, γίνεται προσπάθεια εκ μέρους των
δικαστών να προσεγγίσουν τη δημοσιονομική κρίση ως μια κατάσταση ανάγκης,
απρόβλεπτη από το Σύνταγμα, η οποία μπορεί να ανατρέψει τόσο την ιστορική
όσο και τη γραμματική ερμηνεία του συνταγματικού κειμένου[36]. Επομένως, η
έννοια του πλήρους δημοσιονομικού εκτροχιασμού χρησιμοποιείται ως μορφή
σιωπηρής γενικής ρήτρας για να ερμηνευθεί διασταλτικά ορισμένη συνταγματική
διάταξη ή να μεταβληθεί το κανονιστικό περιεχόμενο αυτής[37].
Με άλλα λόγια, αυτή η προβληθείσα αντίληψη θέτει υπεράνω όλων, ακόμα
και του ρητού και αδιάστικτου γράμματος του Συντάγματος, τη δημοσιονομική
επιβίωση της χώρας, υπαινισσόμενη ότι «salus patriae suprema lex esto»[38].
Βεβαίως, εκφράζονται -όχι εντελώς αδικαιολόγητα- σοβαρές ανησυχίες για την
πιθανή γενίκευση ενός τέτοιου νομολογιακού ερμηνευτικού κανόνα, ο οποίος
μπορεί να οδηγήσει σε μια «συλλήβδην, αδιαφοροποίητη και "ολοκληρωτική"
ερμηνεία του συνόλου του κειμένου δικαίου»[39].
Πάντως, δεν είναι ευχερώς υποστηρίξιμη η άποψη ότι ο συνταγματικός
χάρτης μπορεί να περιέχει διατάξεις οιονεί ενδοτικού δικαίου, οι οποίες θα
εφαρμόζονται ή θα παραβιάζονται κατά το δοκούν από τη νομοθετική και
εκτελεστική εξουσία, αναλόγως με τις περιστάσεις, ενώ στη συνέχεια θα
ερμηνεύονται εξίσου ετερόκλητα από τα δικαστήρια. Απεναντίας, παρατηρείται
σε θεωρητικό επίπεδο ότι το Σύνταγμα ναι μεν δεν διαθέτει μεταφυσικά
χαρακτηριστικά αλλά κρίνεται από την πραγματικότητα[40]· έχει θεσπιστεί δε
προεχόντως για περιόδους κρίσεων και τότε ακριβώς πρέπει να αναδεικνύονται
η αυξημένη τυπική ισχύς και ο θεμελιώδης χαρακτήρας του, καθότι σε ομαλές
περιόδους η αναγκαιότητα εφαρμογής του δεν αμφισβητείται[41].


ΙΙΙ. Συνταγματικές εκφάνσεις της εξαίρεσης

Τα ίδια τα Συντάγματα των φιλελεύθερων εννόμων τάξεων καθορίζουν
ορισμένες ιδιαίτερες συνθήκες κατά τις οποίες η απολύτως ομαλή εφαρμογή των
διατάξεών τους δεν είναι εφικτή. Για τον λόγο αυτό, ενσωματώνουν και
τυποποιούν αυταρχικούς θεσμούς «συνταγματικής δικτατορίας», οι οποίοι
ενεργοποιούνται όταν ανακύπτουν μείζονες κρίσεις, ώστε να ανταποκριθούν με
αποτελεσματικότητα στις έκτακτες ανάγκες και να συμβάλλουν στη μετάβαση σε
μια νέα ομαλότητα[42].
Στον ισχύοντα ελληνικό συνταγματικό χάρτη προβλέπονται δύο βασικές
μορφές ρύθμισης και αντιμετώπισης των εξαιρετικών περιστάσεων, ανάλογα με
το είδος και τον βαθμό της ανάγκης: αφενός, ο θεσμός της κατάστασης
έκτακτης ανάγκης ή πολιορκίας (άρθρο 48 Συντ.) και αφετέρου, η διαδικασία
έκτακτης νομοθέτησης μέσω των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου (άρθρο 44
παρ. 1 Συντ.)[43]. Μια απλή επισκόπηση των προκείμενων διατάξεων οδηγεί στο
συμπέρασμα ότι η κυριότερη διαφορά τους συνοψίζεται στο βαθμό της έντασης
του κινδύνου, ο οποίος είναι ποιοτικά ανώτερος κατά την πρώτη μορφή.
Αντιθέτως, δείχνουν μάλλον να συγκλίνουν ως προς την έλλειψη δικαστικού
έλεγχου των προϋποθέσεών τους, αλλά και στην προβληματική χρήση τους
διαχρονικά από την εκτελεστική εξουσία.


1. Η κατάσταση έκτακτης ανάγκης
1.1. Το συνταγματικό πλαίσιο
Ο συντακτικός νομοθέτης προβλέπει περιοριστικά στο άρθρο 48 Συντ. τις
εξαιρετικές περιστάσεις κατά τις οποίες επιτρέπεται η κήρυξη της χώρας σε
κατάσταση έκτακτης ανάγκης και η αναστολή συγκεκριμένων διατάξεων του
Συντάγματος[44], προκειμένου να αποσοβηθεί η εκάστοτε αναφυόμενη απειλή και
να επανέλθει η (συνταγματική) κανονικότητα. Ειδικότερα, οι ουσιαστικές
προϋποθέσεις για τη θέση σε εφαρμογή του ν. 566/1977 «περί καταστάσεως
πολιορκίας»[45] είναι διαζευκτικά οι εξής: πρώτον, η περίπτωση «πολέμου»,
που πρέπει να έχει κηρυχθεί νομικά κατά τους όρους του άρθρου 36 παρ. 1
Συντ. και επίσης να υφίσταται ως πραγματική κατάσταση, ήτοι να υπάρχει
γενικευμένη διεξαγωγή εχθροπραξιών· δεύτερον, το ενδεχόμενο «επιστράτευσης
εξαιτίας εξωτερικών κινδύνων ή άμεσης απειλής της εθνικής ασφάλειας», χωρίς
να αρκεί μόνο η έκδοση του σχετικού διατάγματος ή η λήψη μέτρων πολιτικής
κινητοποίησης, αλλά απαιτείται η διευρυμένη και έκτακτη κινητοποίηση των
ενόπλων δυνάμεων ως πραγματικό γεγονός· και τρίτον, η εκδήλωση ένοπλου
κινήματος «για την ανατροπή του δημοκρατικού πολιτεύματος», η οποία
συνίσταται σε εγχειρήματα -και όχι σε προπαρασκευαστικές ενέργειες- που
αποσκοπούν στην παρακώλυση της λειτουργίας των άμεσων κρατικών οργάνων,
όπως είναι το κοινοβούλιο και η κυβέρνηση[46].
Εξάλλου, η αρμοδιότητα για την κήρυξη της κατάστασης πολιορκίας (άρα
και για την τελική διαπίστωση της συνδρομής της έκτακτης ανάγκης) ανήκει
καταρχήν στη Βουλή. Βάσει των παρ. 1 και 6 του άρθρου 48 Συντ., η σχετική
απόφαση λαμβάνεται σε μια μόνο συνεδρίαση με πλειοψηφία των τριών πέμπτων
του συνολικού αριθμού των βουλευτών, ύστερα από πρόταση της κυβέρνησης, και
δημοσιεύεται από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας. Εφόσον όμως η Βουλή
απουσιάζει ή εάν συντρέχει αντικειμενική δυνατότητα έγκαιρης σύγκλησής της,
η παρ. 2 του ίδιου άρθρου ορίζει πως η κατάσταση πολιορκίας επιβάλλεται με
προεδρικό διάταγμα, που εκδίδεται μετά από πρόταση του Υπουργικού
Συμβουλίου, το οποίο υποβάλλεται από την κυβέρνηση στη Βουλή για έγκριση,
μόλις καταστεί δυνατή η σύγκλησή της και πάντως μέσα σε δεκαπέντε ημέρες το
αργότερο.
Κατόπιν της θέσης σε εφαρμογή των προβλεπόμενων έκτακτων μέτρων
τροποποιείται και η νομοθετική διαδικασία, σύμφωνα με τις επιταγές της παρ.
5 της προκείμενης συνταγματικής διάταξης: ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, με
την πρόταση και προσυπογραφή της κυβέρνησης, μπορεί να εκδίδει πράξεις
νομοθετικού περιεχομένου «για να αντιμετωπιστούν επείγουσες ανάγκες ή για
να αποκατασταθεί ταχύτερα η λειτουργία των συνταγματικών θεσμών». Με τον
τρόπο αυτό, η συνήθης τακτική αρμοδιότητα της Βουλής μεταβιβάζεται
προσωρινά, για το διάστημα που διαρκούν οι εξαιρετικές περιστάσεις, στην
κυβέρνηση και στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας. Ωστόσο, για να επιτευχθεί η όσο
το δυνατόν μεγαλύτερη εναρμόνιση με τον δημοκρατικό και κοινοβουλευτικό
χαρακτήρα του πολιτεύματος[47], προβλέπεται η κύρωση των παραπάνω πράξεων
νομοθετικού περιεχομένου από το νομοθετικό σώμα εντός δεκαπέντε ημερών από
τη σύγκλησή του σε σύνοδο, άλλως παύουν να ισχύον ex nunc.
Όσον αφορά στην τήρηση των διαδικασιών που προβλέπονται στο άρθρο 48
Συντ., αξίζει να παρατηρηθεί ότι η συγκέντρωση της απαραίτητης πλειοψηφίας
ανάγεται στα interna corporis της Βουλής και άρα δεν ελέγχεται από άλλα
κρατικά όργανα, όπως ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας και τα δικαστήρια.
Επιπλέον, το προεδρικό διάταγμα κήρυξης της κατάστασης πολιορκίας (σε
περίπτωση αδυναμίας σύγκλησης του νομοθετικού σώματος) είναι ρυθμιστικό και
συνεπώς δεν υπόκειται σε προηγούμενη επεξεργασία από το Συμβούλιο της
Επικρατείας[48], ούτε προσβάλλεται δικαστικά με αίτηση ακύρωσης[49].


1.2. Από τη θεωρία στην πράξη
Η αρχική ratio της εισαγωγής του θεσμού της κατάστασης έκτακτης
ανάγκης ήταν η περιστολή των συνταγματικών δικαιωμάτων σε εξαιρετικές
περιστάσεις -με βασικότερη την περίπτωση πολέμου-, ώστε να καθίσταται
δυνατή η αποτελεσματική αντιμετώπιση των τελευταίων και στη συνέχεια η
επάνοδος στην κανονικότητα[50]. Επομένως, θεωρητικά πρόκειται για μια
μέθοδο προσαρμογής του Συντάγματος, προκειμένου αυτό να μην
καταστρατηγείται και να μην παραμερίζεται εντελώς υπό το βάρος των έκτακτων
συνθηκών.
Στην πραγματικότητα, όμως, ο συγκεκριμένος θεσμός λειτούργησε τις
περισσότερες φορές με τον αντίθετο τρόπο: ιδίως στην περίοδο του
μεσοπολέμου, υπήρξε ένα από τα κύρια μέσα συνταγματικών εκτροπών[51].
Άλλωστε, συνηθέστερη στην ελληνική ιστορία ήταν η χρησιμοποίηση της
κατάστασης πολιορκίας -με το θεωρητικό υπόβαθρο της αρχής «salus patriae»-
από τους ελέγχοντες τους κατασταλτικούς μηχανισμούς του κράτους, για να
προσδώσουν μια στοιχειώδη νομιμοφάνεια στα παράνομα εγχειρήματά τους, ενώ
ήταν μάλλον προφανές ότι ουδόλως συνέτρεχαν οι συνταγματικές προϋποθέσεις
κήρυξης αυτής[52].
Η διαχρονική κατάχρηση της έκτακτης ανάγκης οδήγησε στην πρόβλεψη
πολλών ασφαλιστικών δικλείδων για την εφαρμογή του άρθρου 48 Συντ. (π.χ.
απόφαση της Βουλής με ειδική πλειοψηφία, χρονικός περιορισμός των έκτακτων
μέτρων), ιδίως μετά την αναθεώρηση του 1986[53], οι οποίες φαίνεται μάλλον
ανεδαφικό να τηρηθούν στην απευκταία περίπτωση συνδρομής εξαιρετικών
περιστάσεων. Ακόμη όμως και αν χρειαστεί να ανασυρθούν από το παραδοσιακό
εννοιολογικό οπλοστάσιο η κατάσταση πολιορκίας και η αναστολή ισχύος
διατάξεων του Συντάγματος, θεωρείται σχεδόν σίγουρο πως «δεν θα θέσουν σε
κίνδυνο την υπόσταση του συνταγματικού κράτους δικαίου»[54]. Πάντως, από τη
Μεταπολίτευση και έπειτα, δεν παρουσιάστηκε καμία ανάλογη αφορμή για
προσφυγή στον εν λόγω θεσμό, ιδίως από τη στιγμή που ο έσχατος κίνδυνος
κατάρρευσης της οικονομίας και ο διαφαινόμενος πλήρης δημοσιονομικός
εκτροχιασμός δεν συμπεριλαμβάνονται στους περιοριστικούς λόγους κήρυξης της
κατάστασης έκτακτης ανάγκης[55].


2. Οι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου
2.1. Η έκτακτη νομοθετική διαδικασία
Στην παρ. 1 του άρθρου 44 Συντ. ρυθμίζονται οι ουσιαστικές και τυπικές
προϋποθέσεις για την έκδοση των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου, οι οποίες
αποτελούν μια μορφή αυτόνομης κανονιστικής αρμοδιότητας της εκτελεστικής
εξουσίας, που υποκαθιστά (προσωρινά) την τακτική νομοθετική λειτουργία.
Αυτή η έκτακτη νομοθετική διαδικασία λαμβάνει χώρα μόνο όταν «συντρέχουν
έκτακτες περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης». Κατά
συνέπεια, πρόκειται για ζητήματα που δεν έχουν περιληφθεί στην πρόγνωση του
κοινού νομοθέτη και δεν είναι δυνατό να αντιμετωπιστούν έγκαιρα με τη
συνήθη κοινοβουλευτική διαδικασία νομοθέτησης[56].
Αρμόδιο όργανο για την έκδοση των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου
είναι ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, ύστερα από πρόταση του υπουργικού
συμβουλίου. Ως προς την έκταση και το περιεχόμενο της σχετικής
αρμοδιότητας, υποστηρίζεται ότι ο αρχηγός του κράτους δεν επιτρέπεται να
παρέμβει όσον αφορά τη σκοπιμότητα και το περιεχόμενο της πράξης
νομοθετικού περιεχομένου, υποχρεούται δε να την υπογράψει εφόσον η
κυβέρνηση προτείνει την έκδοσή της, αλλά οφείλει να προβεί σε έλεγχο της
προφανούς αντισυνταγματικότητας και ιδίως της υπέρβασης των ακραίων λογικών
ορίων της έκτακτης ανάγκης[57].
Οι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου ισχύουν άμεσα από τη δημοσίευσή
τους στην Εφημερίδα της Κυβέρνησης και στη συνέχεια υποβάλλονται για κύρωση
στη Βουλή μέσα σε αποκλειστική προθεσμία σαράντα ημερών ή, αν η Βουλή δεν
βρίσκεται σε σύνοδο, εντός σαράντα ημερών από τη σύγκλησή της. Εφόσον δεν
υποβληθούν στο κοινοβούλιο για κύρωση στην ανωτέρω προθεσμία ή αν δεν
εγκριθούν από αυτό μέσα σε τρεις μήνες από την υποβολή τους, τότε παύουν να
ισχύουν για το μέλλον. Πρακτικά, αυτό σημαίνει ότι η ισχύς της πράξης
νομοθετικού περιεχομένου στο διάστημα που μεσολάβησε, και κατά το οποίο
παρήγαγε έννομα αποτελέσματα, δεν ανατρέπεται[58].


2.2. Η απουσία δικαστικού ελέγχου της ανάγκης
Ως προς τη νομική φύση τους, οι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου είναι
διοικητικές πράξεις κανονιστικού περιεχομένου, άρα προσβάλλονται ευθέως
δικαστικά με αίτηση ακύρωσης. Κατόπιν όμως της κύρωσής τους με τυπικό νόμο
παύουν να υφίστανται ως διοικητικές πράξεις και επομένως καθίσταται
απαράδεκτος ο ευθύς έλεγχός τους από τον ακυρωτικό δικαστή. Από το σημείο
αυτό και στο εξής, είναι δυνατός μόνο ο έλεγχος της ουσιαστικής
συνταγματικότητάς τους, σύμφωνα με το άρθρο 93 παρ. 4 Συντ.[59]
Σύμφωνα με την πάγια νομολογία[60], η συνδρομή των συνταγματικών όρων
άσκησης των εξαιρετικών νομοθετικών αρμοδιοτήτων της εκτελεστικής
λειτουργίας, ήτοι της επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης για την έκδοση
πράξεων νομοθετικού περιεχομένου, «δεν υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο, ως
αναγόμενη στην σφαίρα της πολιτικής ευθύνης των ασκούντων στην περίπτωση
αυτή νομοθετική εξουσία πολιτειακών οργάνων»[61]. Η εν λόγω εκδήλωση
δικαστικού αυτοπεριορισμού έχει συναντήσει δικαιολογημένα εντονότατη
κριτική, καθώς δεν νοείται σύγχρονο κράτος δικαίου που να ανέχεται την
ύπαρξη πεδίων δράσης της εκτελεστικής εξουσίας, τα οποία εξαιρούνται από
τον (οριακό έστω) δικαστικό έλεγχο[62].
Περαιτέρω, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι η έλλειψη δικαστικού ελέγχου
των ουσιαστικών κριτηρίων για την έκδοση πράξεων νομοθετικού περιεχομένου
έχει ενμέρει συμβάλει στην καταστρατήγηση του θεσμού εκ μέρους της εκάστοτε
κυβέρνησης. Στην πολιτική πρακτική, η εκτελεστική εξουσία συνηθίζει να
προσφεύγει σταθερά στον συγκεκριμένο τρόπο θέσπισης κανόνων δικαίου,
προκειμένου να αποφύγει τη βάσανο της τακτικής νομοθετικής διαδικασίας και
τους κινδύνους που εμπεριέχει (π.χ. πιθανότητα καταψήφισης των έκτακτων
μέτρων)[63], ακόμα και όταν προφανέστατα δεν συντρέχουν οι συνταγματικές
προϋποθέσεις της έκτακτης ανάγκης[64].


3. Οι αδυναμίες του υπάρχοντος θεσμικού πλαισίου
Δεν χρειάζεται ιδιαίτερη ανάλυση για να τονιστεί ότι το ρητά
προβλεπόμενο δίκαιο της ανάγκης αδυνατεί να προσφέρει ικανές και επαρκείς
εναλλακτικές λύσεις για την ορθή διαχείριση της κρίσης και την επιζητούμενη
σωτηρία της χώρας[65]. Στο συμπέρασμα αυτό οδηγείται αβίαστα κανείς αν
παρατηρήσει ότι και η κατ' ιδίαν συνταγματική διάταξη για την κατάσταση
έκτακτης ανάγκης -ήτοι το άρθρο 48 Συντ.- αφήνει εντελώς αρρύθμιστο το
πεδίο του δημοσιονομικού εκτροχιασμού, επηρεάζοντας τόσο τον τρόπο άσκησης
πολιτικής εκ μέρους της κυβέρνησης όσο και την αιτιολογία των δικαστικών
αποφάσεων κατά την περίοδο της κρίσης.
Από τη μία, η κυβέρνηση εκμεταλλεύεται την έλλειψη σαφούς ρυθμιστικού
πλαισίου για την οικονομική κατάσταση εξαίρεσης και επικαλούμενη τις
έκτακτες συνθήκες προβαίνει στη θέσπιση κανόνων δικαίου, μέσα από τους
οποίους είτε ενισχύει τις εξουσίες της[66] είτε παρακάμπτει τη συνήθη
διαδικασία οικειοποιούμενη νομοθετική ύλη (μέσω της καταχρηστικής έκδοσης
πράξεων νομοθετικού περιεχομένου). Εσχάτως, μάλιστα, στην προκείμενη
δικαιοπαραγωγική διαδικασία συμμετέχουν με ενεργό ρόλο αλλότριοι και
εξωσυνταγματικοί παράγοντες, όπως η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, η Ευρωπαϊκή
Κεντρική Τράπεζα και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο[67].
Από την άλλη, ο κατοπινός δικαστικός έλεγχος των συγκεκριμένων
νομοθετικών επιλογών παρουσιάζει αυξημένο βαθμό δυσκολίας: οι δικαστές δεν
μπορούν ούτε να αγνοήσουν τον δημοσιονομικό αντίκτυπο των κρίσεών τους ούτε
να μην αναγνωρίσουν την ευρεία διαπλαστική ελευθερία που διαθέτει ο
δημοκρατικά νομιμοποιημένος νομοθέτης ως προς την επιλογή της
ακολουθούμενης πολιτικής[68]. Ενόψει δε του προαναφερθέντος νομικού κενού,
οδηγούνται σε αμφίσημες ερμηνευτικές κατασκευές, προκειμένου να
δικαιολογήσουν ορισμένα έκτακτα μέτρα, καθώς αναγκάζονται να
χρησιμοποιήσουν ως κατευθυντήριο γνώμονα τη θεωρία των εξαιρετικών
περιστάσεων ή (σε επίπεδο μειοψηφίας) προχωρούν σε ελαστικοποίηση του
κανονιστικού περιεχομένου των κρίσιμων συνταγματικών διατάξεων[69]. Σε κάθε
περίπτωση, πάντως, βέβαιο είναι ότι η δικαστική εξουσία δεν είναι -από
θεσμική άποψη- υπεύθυνη για να διασώσει με δικές της πρωτοβουλίες τη χώρα
από την οικονομική κατάρρευση μέσω ενός αντίστροφου ακτιβισμού[70].


IV. Η ανάγκη (επανα)σχεδιασμού της κατάστασης εξαίρεσης


Εφόσον πιθανολογείται ότι η επίκληση της κατάστασης εξαίρεσης θα
συνεχίσει να προτάσσεται από την εκτελεστική εξουσία, αλλά και να λανθάνει
με διάφορες μορφές στη νομολογία, τίθεται με επιτακτικότητα η ανάγκη
ένταξης στην εθνική έννομη τάξη ενός συστήματος που θα ρυθμίζει τις
διαδικασίες λήψης και εκτέλεσης αποφάσεων σε περιόδους πλήρους
δημοσιονομικού εκτροχιασμού και θα στοχεύει στην κατοπινή επαναφορά στη
συνταγματική ομαλότητα. Στην ουσία πρόκειται για τη δημιουργία ενός
παρεμφερούς με το άρθρο 48 Συντ. θεσμού, μόνο που δεν θα έχει ως αφετηρία
την κατάσταση σοβαρού κινδύνου για τη δημόσια ασφάλεια λόγω πολέμου ή
ενόπλου κινήματος, αλλά θα αντιμετωπίζει την ανάδυση ενός εξαιρετικά
ισχυρού οικονομικού κινδύνου, ο οποίος θα απειλεί το δεδομένο σύστημα
οικονομικής κυριαρχίας και την εύρυθμη λειτουργία του κρατικού μηχανισμού.


1. Οι κίνδυνοι παρεκτροπής
Εκ πρώτης όψεως, η θεσμοθέτηση ενός ακόμη νομικού πλαισίου που θα
εισάγει στοιχεία «συνταγματικής δικτατορίας» στην ελληνική έννομη τάξη
φαντάζει ιδιαιτέρα επικίνδυνη. Η ενδεχόμενη καταστρατήγηση του θεσμού,
προκαλούμενη πιθανότατα από την πλευρά της εκτελεστικής εξουσίας, μπορεί να
επιφέρει τα εντελώς αντίθετα από τα προσδοκώμενα αποτελέσματα. Εν
προκειμένω, δεν είναι διόλου παράλογη η σκέψη πως, αντί της επαναφοράς στην
κανονικότητα και στην ολοκληρωμένη απόλαυση των συνταγματικών ελευθεριών,
μπορεί να σημειωθεί μονιμοποίηση της εξαιρετικής νομιμότητας και
παρατεταμένη αναστολή των δικαιωμάτων[71].
Ωστόσο, παρόμοιες επιφυλάξεις θα μπορούσαν να εκφραστούν και για τους
ήδη ισχύοντες τρόπους αντιμετώπισης κρίσεων, όπως αυτοί προβλέπονται στο
Σύνταγμα και στην οικεία νομοθεσία: για παράδειγμα, συνεχίζει να υπάρχει
(έστω απειροελάχιστος) φόβος για κήρυξη της χώρας σε κατάσταση πολιορκίας
χωρίς να συντρέχει κάποιος από τους όρους του πραγματικού του άρθρου 48
Συντ., ή επίσης εξακολουθεί να γίνεται τακτική χρήση του θεσμού των πράξεων
νομοθετικού περιεχομένου, ενώ δεν υφίστανται πράγματι «έκτακτες περιπτώσεις
εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης». Επομένως, γίνεται αντιληπτό
ότι οι κίνδυνοι δεν προέρχονται πρωτίστως από τον καθένα θεσμό per se, όσο
αυταρχικός και αν είναι, αλλά εξαρτώνται ως επί το πλείστον από τη μέθοδο
και τα πρόσωπα που τον εφαρμόζουν.
Ειδικότερα, θεωρείται άκρως πιο επικίνδυνη η εμμονή στην τωρινή
αρρύθμιστη κατάσταση, η οποία προσομοιάζει με μορφή ακήρυχτης
«συνταγματικής δικτατορίας»[72], καθώς η εκάστοτε κυβέρνηση επικαλείται
αυθαίρετα -πάντως σύμφωνα με την κρίση της- τις έκτακτες περιστάσεις και τη
σωτηρία της χώρας για να νομοθετήσει παραβιάζοντας θεμελιώδη δικαιώματα,
αναγκάζει δε τη δικαστική εξουσία να τηρεί συχνά αμήχανη και
επαμφοτερίζουσα στάση, προκειμένου αφενός να μην υπονομευθούν τα
διακυβευόμενα συμφέροντα και αφετέρου να μη θιγούν υπέρμετρα οι ατομικές
και κοινωνικές ελευθερίες.


2. Τα βασικά κριτήρια
Από τη στιγμή που αποδέχεται κάποιος ότι η διακυβέρνηση μέσω της
έκτακτης ανάγκης θα αποτελεί τον συνήθη κανόνα, όσον αφορά στον μελλοντικό
τρόπο οργάνωσης και πραγμάτωσης της διακυβέρνησης[73], τότε δεν μένει παρά
να τεθούν κάποια ουσιώδη -αν και γενικόλογα- κριτήρια για τον
(επανα)σχεδιασμό της κατάστασης εξαίρεσης ή «συνταγματικής δικτατορίας», με
ιδιαίτερη έμφαση στην οικονομική διάσταση του θεσμού.
Πρώτον, το εν λόγω ρυθμιστικό πλαίσιο δεν θα πρέπει να ενεργοποιείται
εκτός από τις περιπτώσεις εκείνες κατά τις οποίες απειλείται η πολιτειακή
τάξη και ευρυθμία, ήτοι η συνέχιση λειτουργίας του κρατικού μηχανισμού,
ώστε να είναι αυτός σε θέση να ανταποκρίνεται στις συνταγματικές του
υποχρεώσεις, η δυνατότητα λήψης πολιτικών αποφάσεων με δημοκρατικό τρόπο ή,
επί παραδείγματι, η άσκηση κοινωνικής πολιτικής εκ μέρους της κυβέρνησης.
Εφόσον είναι δυνατή η αποφυγή της ολοσχερούς κατάρρευσης της οικονομίας με
ηπιότερα μέσα, θα πρέπει ασφαλώς να προτιμώνται τα τελευταία.
Δεύτερον, η απόφαση για την ανάγκη προσφυγής στους μηχανισμούς της
«συνταγματικής δικτατορίας» θα λαμβάνεται από το δημοκρατικά νομιμοποιημένο
κοινοβούλιο, μέσα σε σύντομη προθεσμία, κατόπιν πρότασης της πολιτικά
υπεύθυνης κυβέρνησης, η οποία εξάλλου «καθορίζει και κατευθύνει τη γενική
πολιτική της Χώρας» βάσει της παρ. 1 του άρθρου 82 Συντ.[74]
Τρίτον, ευνόητο είναι πως θα διευκρινίζεται εξαρχής το περιεχόμενο
(π.χ. περιστολή ορισμένων συνταγματικών δικαιωμάτων με οικονομικές
συνέπειες) και η ακριβής χρονική διάρκεια της ανατροπής της
κανονικότητας[75]. Με αυτό τον τρόπο, οριοθετούνται και οι δυνατότητες
παρέμβασης του δικαστή, ο οποίος υποχρεούται να αποκαταστήσει τη βλάβη, σε
περίπτωση που διαπιστώσει ότι θίγονται δικαιώματα αλλότρια ως προς το
περιεχόμενο της ανακύψασας έκτακτης ανάγκης.
Τέταρτον, τα έκτακτα μέτρα θα πρέπει να είναι τα απολύτως αναγκαία και
θα σχετίζονται αποκλειστικά με τη δημοσιονομική αποκατάσταση του κράτους
και τη διαφύλαξη του οικονομικού συστήματος κυριαρχίας. Η επίτευξη των
σκοπών, για τους οποίους θεσπίστηκαν οι εξαιρετικές ρυθμίσεις, θα πρέπει να
συνοδεύεται από την επάνοδο στις συνθήκες που επικρατούσαν πριν την
εμφάνιση της κρίσης και στη συνταγματική ομαλότητα[76].
Τα συγκεκριμένα κριτήρια δεν είναι τίποτε παραπάνω από ορισμένες
βασικές ασφαλιστικές δικλείδες, οι οποίες κατά μείζονα λόγο θα μπορούσαν να
αποτελέσουν κατευθυντήριες γραμμές, ώστε να εκμηδενιστούν οι πιθανοί
κίνδυνοι και να αυξηθεί η αποτελεσματικότητα και το ενδεχόμενο επιτυχίας
του θεσμού.


3. Επίμετρο
Συμπερασματικά, ο δημοσιονομικός εκτροχιασμός της χώρας λειτουργεί ως
μια de facto οικονομική κατάσταση εξαίρεσης, η οποία «συνεπάγεται σοβαρές
παραβιάσεις ατομικών δικαιωμάτων έως το σημείο της λανθάνουσας και
απεριόριστης χρονικά αναστολής τους»[77]. Κατά συνέπεια, ανακύπτει ως
ζητούμενο η ανάγκη σχεδιασμού ενός ρητού νομικού πλαισίου, ακόμα και με την
καθιέρωση σχετικού κανόνα δικαίου συνταγματικής περιωπής, που θα ρυθμίζει
αντίστοιχες έκτακτες περιστάσεις και θα κατατείνει στην επαναφορά στην
κανονικότητα.
Αυτή η θεμελιώδης επιλογή θα ενέτασσε την εν λόγω κατάσταση εξαίρεσης
εντός του δημοκρατικού συνταγματικού κάδρου, με συνέπεια να μην κρίνεται
απαραίτητη η (έστω υπόρρητη) θεμελίωση των επιλογών της εκτελεστικής και
νομοθετικής εξουσίας στο υπόβαθρο της αρχής «salus patriae suprema lex
esto». Παράλληλα, θέτοντας τα σαφή όρια της «συνταγματικής δικτατορίας»
συγκεκριμενοποιείται αναλόγως και το εύρος του δικαστικού ελέγχου: ο
δικαστής θα διασφαλίζει ότι η διαχείριση της κρίσης θα εξελίσσεται εντός
της πολυεπίπεδης συνταγματικής έννομης τάξης[78], χωρίς να χρειάζεται να
προβεί στην κάλυψη των όποιων νομικών κενών με την ex post κατάφαση της
θεωρίας των εξαιρετικών περιστάσεων ή, πόσω μάλλον, με την ελαστικοποίηση
του γράμματος και τον συγκυριακό παραμερισμό του Συντάγματος, που θα
μπορούσε να εκληφθεί ακόμα και ως νόσφιση συντακτικής εξουσίας[79].
Τελικά, οποιοδήποτε πρόβλημα ενδέχεται να αναδειχθεί στη θεσμοθέτηση
των έκτακτων εξουσιών στα δημοκρατικά συνταγματικά πλαίσια θα είναι σαφώς
λιγότερο επικίνδυνο από την «ολίσθηση σε μορφές εξωσυνταγματικής
δικτατορίας»[80]. Από μια άλλη οπτική γωνία, η εύρυθμη λειτουργία της
σύγχρονης συνταγματικής νομιμότητας που συνεπάγεται την πληρέστερη
κατοχύρωση των ατομικών, πολιτικών και κοινωνικών ελευθεριών δεν πρέπει να
αφήνεται στην αγκαλιά της επονομαζόμενης κανονιστικής δύναμης του
πραγματικού.



-----------------------
[1] Για την ιστορική εξέλιξη της αρχής «salus populi [ή reipublicae ή
patriae] suprema lex esto», βλ. Σπ. Βλαχόπουλου, Η κρίση του
κοινοβουλευτισμού στον μεσοπόλεμο και το τέλος της Β΄ Ελληνικής Δημοκρατίας
το 1935 - Οι θεσμικές όψεις μιας οικονομικής κρίσης(;), Αθήνα: 2012, σ. 187
επ. με τις εκεί παραπομπές. Περαιτέρω, για μια εξαντλητική παρουσίαση της
συναφούς με την αρχή ιστορικής νομολογίας των ελληνικών δικαστηρίων, βλ. Γ.
Δρόσου, Δοκίμιο ελληνικής συνταγματικής θεωρίας, Αθήνα-Κομοτηνή: 1996, σ.
222 επ. Σημειώνεται ότι στην παρούσα μελέτη προτιμάται ο όρος «salus
patriae» ως εγγύτερος προς τη δημοσιονομική επιβίωση της χώρας.
[2] Αρ. Μάνεσης, Περί αναγκαστικών νόμων - Αι εξαιρετικαί νομοθετικαί
αρμοδιότητες της εκτελεστικής εξουσίας, δ.δ., Αθήνα-Θεσσαλονίκη: 1953, σ.
142.
[3] Βλ. Ευ. Βενιζέλου, Το γενικό συμφέρον και οι περιορισμοί των
συνταγματικών δικαιωμάτων - Κριτική προσέγγιση των τάσεων της νομολογίας,
Θεσσαλονίκη: 1990, passim.
[4] Για παράδειγμα, το άρ. 12 παρ. 5 Συντ. επιτρέπει τη σύσταση με νόμο
αναγκαστικών συνεταιρισμών που αποβλέπουν στην εκπλήρωση σκοπών κοινής
ωφελείας ή δημοσίου συμφέροντος, ενώ το άρ. 24 παρ. 1 Συντ. δεν απαγορεύει
τη μεταβολή του προορισμού των δασών και των δασικών εκτάσεων, εφόσον
προέχει για την εθνική οικονομία η αγροτική εκμετάλλευση ή άλλη χρήση που
την επιβάλλει το δημόσιο συμφέρον.
[5] Σπ. Βλαχόπουλος, Η κρίση του κοινοβουλευτισμού στον μεσοπόλεμο και το
τέλος της Β΄ Ελληνικής Δημοκρατίας το 1935, ό.π., σ. 199.
[6] Έτσι ο Δ. Μπελαντής, «Η κατάσταση εξαίρεσης και οι εφαρμογές της στο
πρόγραμμα "στήριξης της ελληνικής οικονομίας"», ΔτΑ 48/2010, σ. 1116, ο
οποίος παραπέμπει στο σχετικό έργο του G. Agamben, State of Exception.
[7] Βλ. Π. Πικραμμένου, «Δημόσιο Δίκαιο σε έκτακτες συνθήκες υπό την οπτική
της ακυρωτικής διοικητικής διαδικασίας», ΘΠΔΔ 2/2012, σ. 98.
[8] Βλ. Cl. Rossiter, Constitutional Dictatorship - Crisis Government in
the Modern Democracies, New York: 1948, σ. 5 επ. (7). Σε αυτή τη μεγαλειώδη
μελέτη του με τον παρεξηγήσιμο τίτλο, ο Rossiter αντλεί επιχειρήματα που
ξεκινούν από τη ρωμαϊκή εποχή και φτάνουν έως το New Deal και τον Β΄
Παγκόσμιο Πόλεμο, επισημαίνοντας ιστορικά γεγονότα κατά τα οποία η συνήθης
δημοκρατική διαδικασία αδυνατούσε ή καθυστερούσε να δώσει απαντήσεις, με
ολέθρια αποτελέσματα για τους πολίτες και το ίδιο το πολίτευμα. Αρκετές
φορές, όμως, αναδείχθηκαν πρόσωπα με λαϊκά ερείσματα, εκλεγμένα είτε ως
πρόεδροι είτε ως αρχηγοί κυβερνήσεων, όπως π.χ. οι Lincoln, Wilson,
Roosevelt στις ΗΠΑ ή ο Churchill στο Ηνωμένο Βασίλειο, που συγκέντρωσαν (με
δική τους πρωτοβουλία ή τους αποδόθηκαν) έκτακτες εξουσίες και ενήργησαν ως
«συνταγματικοί δικτάτορες», προκειμένου να σώσουν τη χώρα τους και να την
επαναφέρουν στην κανονικότητα, επιτυγχάνοντας τις περισσότερες φορές τον
σκοπό τους.
[9] Ο Δ. Μπελαντής, «Η κατάσταση εξαίρεσης και οι εφαρμογές της στο
πρόγραμμα "στήριξης της ελληνικής οικονομίας"», ό.π., σ. 1119, μεταφράζει
τον συγκεκριμένο όρο που χρησιμοποιεί -μεταξύ άλλων- ο Rossiter ως
«κοινοβουλευτική δικτατορία» προσαρμόζοντάς τον στα ευρωπαϊκά δεδομένα.
[10] Βλ. J. Balkin και S. Levinson, «Constitutional Dictatorship: Its
dangers and Its Design», Minnesota Law Review 94/2010, σ. 1805 επ. Οι εν
λόγω δημοσιολόγοι έπιασαν το νήμα από το έργο του Rossiter, Constitutional
Dictatorship, ό.π., εμπλουτίζοντάς το με νεότερα ιστορικά παραδείγματα
«συνταγματικής δικτατορίας» προερχόμενα κυρίως από τη διακυβέρνηση των ΗΠΑ
από τους Bush και Obama.
[11] Ορθά παρατηρεί ο Π. Πικραμμένος, «Η επιρροή της κρίσεως στον θεσμό του
Συμβουλίου της Επικρατείας», ΘΠΔΔ 12/2012, σ. 1050, ότι «στους στατικούς
κανόνες της νομιμότητας, η δημόσια εξουσία αντιτάσσει την ενεργητική
αποτελεσματικότητα των έκτακτων μέτρων».
[12] Το Βήμα, 6.11.2010, όπου δημοσιεύονται αποσπάσματα του υπομνήματος που
κατέθεσε το υπουργείο Οικονομικών ενώπιον του ΣτΕ στη δίκη του (πρώτου)
Μνημονίου, εφ' ης εξεδόθη η ΟλομΣτΕ 668/2012, βλ. κατωτέρω, υποσ. 29.
[13] Αιτιολογική έκθεση του ν. 3845/2010, σ. 1.
[14] Αιτιολογική έκθεση του ν. 4051/2012, σ. 1.
[15] Βλ. Σπ. Βλαχόπουλου, Η κρίση του κοινοβουλευτισμού στον μεσοπόλεμο και
το τέλος της Β΄ Ελληνικής Δημοκρατίας το 1935, ό.π., σ. 133 επ.
[16] Βλ. την παρ. 4 του άρθρου πρώτου του ν. 3845/2010 (ΦΕΚ Α΄
65/6.5.2010), η οποία προέβλεπε την εισαγωγή των εν λόγω μνημονίων,
συμφωνιών και συμβάσεων στη Βουλή για κύρωση.
[17] Βλ. την παρ. 9 του άρθρου μόνου του ν. 3847/2010 (ΦΕΚ Α΄
67/11.5.2010), που τροποποίησε εντός πέντε ημερών(!) την προϋφιστάμενη
ρύθμιση και όρισε συναφώς ότι τα σχετικά μνημόνια, οι συμφωνίες και οι
συμβάσεις «ισχύουν και εκτελούνται από της υπογραφής τους».
[18] Ως τέτοια μπορεί να οριστεί -κάπως άκομψα- η πλειονότητα των
νομοθετημάτων από την προσφυγή της Ελλάδας στον ευρωπαϊκό μηχανισμό
στήριξης τον Απρίλιο του 2010 και επέκεινα.
[19] Βλ. κατωτέρω, υπό ΙΙΙ.2.
[20] Έτσι ο Δ. Μπελαντής, «Η κατάσταση εξαίρεσης και οι εφαρμογές της στο
πρόγραμμα "στήριξης της ελληνικής οικονομίας"», ό.π., σ. 1126. Όπως γλαφυρά
και εξίσου κυνικά σημειώνει ο Γ. Δρόσος, «Ζητήματα συνταγματικής οργάνωσης,
δικαστικής προστασίας και δημοκρατίας στην εποχή της σημερινής κρίσης»,
ΘΠΔΔ 6/2012, σ. 466, η Ελλάδα «την στιγμή της κρίσης είχε όλους τους
αναγκαίους θεσμούς για την αντιμετώπισή της -Σύνταγμα, νόμους, Βουλή,
κυβέρνηση, εκλογικό σώμα κ.λπ.- όλα τα είχαμε, χρήματα δεν είχαμε».
[21] Ο Ν. Αλιβιζάτος, «Αντισυνταγματικότητες: όχι στην ανεύθυνη
πλειοδοσία», Καθημερινή, 11.7.2010, επισημαίνει σχετικά πως «το αν
συντρέχει ή όχι έκτακτη ανάγκη εκτιμάται κατ' αρχήν από τη νομοθετική ή,
κατά περίπτωση, από την εκτελεστική εξουσία, και μόνον η υπέρβαση "των
ακραίων λογικών ορίων της έννοιας εμπίπτει στο πεδίο ελέγχου νομιμότητας
τον οποίο ασκεί ο ακυρωτικός δικαστής"», βλ. ΟλομΣτΕ 2199/2010, ΕΔΚΑ 2010,
σ. 1109.
[22] Έτσι ο Ακρ. Καϊδατζής, «Δικαστικός έλεγχος των μέτρων οικονομικής
πολιτικής - Νομολογιακές τάσεις και προσαρμογές στο μεταβαλλόμενο
οικονομικο-πολιτικό περιβάλλον», ΤοΣ 2010, σ. 499 επ. (520).
[23] Πρβλ. Γ. Γεραπετρίτη, «Ο έλεγχος των οικονομικών επιλογών από τον
δικαστή: Προβολές του New Deal», ΕφημΔΔ 3/2011, σ. 460 επ. (468).
[24] Βλ. Αντ. Σκλία, «Η οικονομική κρίση στην Ελλάδα και η επίδρασή της στη
δικανική σκέψη», ΕφημΔΔ 1/2012, σ. 81 επ.
[25] Βλ. ΟλομΣτΕ 1663/2009, Αρμ 2009, σ. 925.
[26] ΣτΕ 1620/2011, ΕφημΔΔ 4/2012, σ. 491 = Αρμ 2011, σ. 1887 (η έμφαση
προστέθηκε).
[27] Κ. Γιαννακόπουλος, «Το δημόσιο συμφέρον υπό το πρίσμα της οικονομικής
κρίσης - Σκέψεις με αφορμή τις αποφάσεις ΣτΕ Β΄ 693/2011, ΣτΕ ΣΤ΄ 1620/2011
και ΣτΕ Α΄ 2094/2011», ΕφημΔΔ 1/2012, σ. 109, ο οποίος χαρακτηρίζει αυτή τη
στάση του δικαστηρίου ως ένδειξη «αντίστροφου δημοσιονομικού ακτιβισμού»,
καθότι με αφορμή την εφαρμογή οποιασδήποτε νομοθετικής ρύθμισης, ο δικαστής
προβαίνει σε διερεύνηση της δυνατότητας «εκμετάλλευσης της ρύθμισης αυτής
ώστε να επιτευχθεί η δημοσιονομική διάσωση της χώρας, είτε τούτο ήταν στις
προθέσεις του νομοθέτη είτε όχι».
[28] Έτσι ο Π. Πικραμμένος, «Δημόσιο Δίκαιο σε έκτακτες συνθήκες υπό την
οπτική της ακυρωτικής διοικητικής διαδικασίας», ό.π., σ. 99. Contra ο Κ.
Γιαννακόπουλος, «Το δημόσιο συμφέρον υπό το πρίσμα της οικονομικής κρίσης»,
ό.π., σ. 112 (υποσ. 45), που υποστηρίζει πως «είναι σημαντικό ότι δεν
προκρίθηκε μια αόριστη επίκληση εξαιρετικών συνθηκών ή μιας υπέρτερης
ανάγκης διασφάλισης της δημοσιονομικής ισορροπίας της χώρας» από το
δικαστήριο, αλλά προτιμήθηκε «τόσο η υποχρέωση αιτιολογίας των επίμαχων
νομοθετικών μέτρων όσο και ο εμπεριστατωμένος έλεγχός τους ως προς την
συνάφεια, την αναγκαιότητα και τη stricto sensu αναλογικότητά τους
αναφορικά με το δημοσιονομικό συμφέρον».
[29] ΟλομΣτΕ 668/2012, NoB 2012, σ. 384 = Αρμ 2012, σ. 624 (η έμφαση
προστέθηκε).
[30] ΣτΕ 693/2011, ΝοΒ 2011, σ. 618, με σχόλιο Μπακάλη = Αρμ 2011, σ. 826,
με παρατηρήσεις Γρ. Τσούγκου.
[31] Έτσι ο Κ. Γιαννακόπουλος, «Το δημόσιο συμφέρον υπό το πρίσμα της
οικονομικής κρίσης», ό.π., σ. 105.
[32] ΦΕΚ Α΄ 68/5.5.2009.
[33] Σχετικά με την αρχή της μη αναδρομικής ισχύος των φορολογικών
ρυθμίσεων, βλ. ιδίως Κ. Φινοκαλιώτη, Φορολογικό Δίκαιο, δ΄ έκδ., Αθήνα-
Θεσσαλονίκη: 2011, σ. 134 επ.
[34] Η υπόθεση παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια, η οποία διαφοροποιήθηκε σε
σχέση με την απόφαση του Τμήματος και αποφάνθηκε υπέρ της συνταγματικότητας
της έκτακτης εισφοράς, χωρίς όμως να ενστερνίζεται τα επιχειρήματα της
μειοψηφίας στη ΣτΕ 693/2011 περί «δημοσιονομικού εκτροχιασμού», βλ. ΟλομΣτΕ
1685/2013, ΔΦΝ 2013, σ. 751, με σχόλιο Β. Δουμουλάκη = Αρμ 2013, σ. 1332,
με παρατηρήσεις Δ. Πατσίκα.
[35] Αναλυτικά, η άποψη της μειοψηφίας έχει ως ακολούθως: «Το Σύνταγμα
ρυθμίζει καταρχήν τα της λειτουργίας του Κράτους υπό ομαλές συνθήκες. Και
έχει μεν προβλέψει ειδικές ρυθμίσεις για την περίπτωση που συμβούν
ορισμένες συγκεκριμένες έκτακτες καταστάσεις, όπως στο άρθρο 48 για την
περίπτωση πολέμου, ούτε, όμως, από το κείμενό του, ούτε από τις σχετικές
συζητήσεις στην Αναθεωρητική Βουλή προκύπτει ότι υπήρξε οποιαδήποτε
πρόβλεψη για την περίπτωση διαφαινόμενου πλήρους δημοσιονομικού
εκτροχιασμού. Εν όψει αυτών, το άρθρο 78 παρ. 2 του Συντάγματος, που
απαγορεύει την αναδρομική επιβολή "φόρου ή άλλου οποιουδήποτε οικονομικού
βάρους", παρά τη γενικόλογη αναφορά και σε "έκτακτες συνθήκες" που έγιναν
κατά την ψήφισή του, δεν αντιμετώπισε και, συνεπώς, δεν αποκλείει, σε μια
τέτοια περίπτωση, την αναδρομική επιβολή έκτακτης εισφοράς στους
πλουσιότερους πολίτες».
[36] Την άκρως ενδιαφέρουσα γνώμη διατύπωσαν ο Πρόεδρος του Β΄ Τμήματος Φ.
Αρναούτογλου, ο Σύμβουλος Εμμ. Κουσιουρής και η Πάρεδρος Ειρ. Σταυρουλάκη.
[37] Βλ. Ιάκ. Μαθιουδάκη, «Μετασχηματισμοί του ταμειακού συμφέροντος του
Δημοσίου σε περίοδο έντονης οικονομικής κρίσης - Με αφορμή τις πρόσφατες
αποφάσεις 693/2011 (κατά μειοψ.) και 1620/2011 (κατά πλειοψ.) του ΣΤ΄ τμ.
του ΣτΕ», ΕφημΔΔ 4/2011, σ. 480.
[38] Η συγκεκριμένη φράση χρησιμοποιείται και από τον Β. Ανδρουλάκη,
Μνημόνιο και κοινωνικά δικαιώματα, δημοσιευμένο στον ιστότοπο του Ομίλου
«Αριστόβουλος Μάνεσης» (www.constitutionalism.gr), ανάρτηση 8.3.2012.
[39] Ιάκ. Μαθιουδάκης, «Μετασχηματισμοί του ταμειακού συμφέροντος του
Δημοσίου σε περίοδο έντονης οικονομικής κρίσης», ό.π., σ. 480.
[40] Έτσι ο Γ. Δρόσος, «Συνταγματικός λόγος και οικονομική κρίση», ΕφημΔΔ
6/2011, σ. 764.
[41] Βλ. Σπ. Βλαχόπουλου, Η κρίση του κοινοβουλευτισμού στον μεσοπόλεμο και
το τέλος της Β΄ Ελληνικής Δημοκρατίας το 1935, ό.π., σ. 85. Contra o Cl.
Rossiter, Constitutional Dictatorship, ό.π., σ. 5, ο οποίος θεωρεί ότι το
σύνθετο σύστημα οργάνωσης μιας δημοκρατικής και συνταγματικής πολιτείας
έχει σχεδιαστεί ώστε να λειτουργεί κυρίως υπό κανονικές συνθήκες, μη
μπορώντας συνεπώς να αντεπεξέλθει στις πραγματικές ανάγκες μιας μεγάλης
εθνικής κρίσης.
[42] Βλ. Δ. Μπελαντή, «Η κατάσταση εξαίρεσης και οι εφαρμογές της στο
πρόγραμμα "στήριξης της ελληνικής οικονομίας"», ό.π., σ. 1119.
[43] Βεβαίως, το δίκαιο της ανάγκης ρυθμίζεται και σε άλλες επιμέρους
συνταγματικές ρυθμίσεις, όπως είναι οι διατάξεις για την επίταξη πραγμάτων
(18 παρ. 3 Συντ.) και για την πολιτική επιστράτευση (22 παρ. 4 εδ. β΄
Συντ.).
[44] Πρόκειται για τα άρ. 5 παρ. 4 (προσωπική ελευθερία), 6 (προσωπική
ασφάλεια), 8 (νόμιμος δικαστής), 9 (άσυλο κατοικίας και απόρρητο ιδιωτικού
βίου), 11 (δικαίωμα του συνέρχεσθαι), 12 παρ. 1-4 (δικαίωμα του
συνεταιρίζεσθαι), 14 (ελευθερία της γνώμης και του τύπου), 19 (ελευθερία
και απόρρητο των επικοινωνιών και των ανταποκρίσεων), 22 παρ. 3 (απαγόρευση
αναγκαστικής εργασίας και προϋποθέσεις για την επίταξη των προσωπικών
υπηρεσιών), 23 (συνδικαλιστική ελευθερία), 96 παρ. 4 (δικαιοδοσία
στρατοδικείων) και 97 (κατανομή δικαιοδοσίας μεταξύ των μικτών ορκωτών
δικαστηρίων και των ποινικών εφετείων) Συντ. 
[45] ΦΕΚ Α΄ 90/28.3.1977.
[46] Βλ. ενδεικτικά Κ. Χρυσόγονου, Συνταγματικό Δίκαιο, Αθήνα-Θεσσαλονίκη:
2014, σ. 166 και Ευ. Βενιζέλου, Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου, τόμ. Ι,
Θεσσαλονίκη: 1991, σ. 470.
[47] Βλ. Ευ. Βενιζέλου, Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου, ό.π., σ. 473.
[48] Κατά το άρ. 95 παρ. 1 περ. δ΄ Συντ., στην αρμοδιότητα του ΣτΕ ανήκει η
επεξεργασία των διαταγμάτων κανονιστικού χαρακτήρα.
[49] Βλ. Κ. Χρυσόγονου, Συνταγματικό Δίκαιο, ό.π., σ. 167.
[50] Βλ. Κ. Χρυσόγονου, Συνταγματικό Δίκαιο, ό.π., σ. 165, ο οποίος
παραπέμπει στο μνημειώδες έργο του Ν.Ν. Σαρίπολου, Σύστημα του
Συνταγματικού Δικαίου της Ελλάδας.
[51] Σχετικά με τις συχνές παρεκκλίσεις από τη συνταγματική νομιμότητα την
περίοδο του μεσοπολέμου, βλ. ιδίως Σπ. Βλαχόπουλου, Η κρίση του
κοινοβουλευτισμού στον μεσοπόλεμο και το τέλος της Β΄ Ελληνικής Δημοκρατίας
το 1935, ό.π., σ. 184 επ.
[52] Έτσι ο Κ. Χρυσόγονος, Συνταγματικό Δίκαιο, ό.π., σ. 165, ο οποίος
υποστηρίζει ότι η κατάσταση πολιορκίας «ισοδυναμεί με θεσμοποίηση της
στρατιωτικής τρομοκρατίας κατά τη διάρκεια της εφαρμογής της», τη
χαρακτηρίζει περαιτέρω ως «Δούρειο Ίππο μέσα στα τείχη της δημοκρατίας» και
θεωρεί ότι είναι «de constitutione ferenda ευκταία η κατάργηση του θεσμού».

[53] Στη ΣΤ΄ Αναθεωρητική Βουλή προτάθηκε επιπλέον, αλλά δεν ψηφίστηκε,
τροπολογία που προέβλεπε την προσυπογραφή του αρχηγού της αξιωματικής
αντιπολίτευσης ως πρόσθετη διαδικαστική προϋπόθεση για την έκδοση του
διατάγματος κήρυξης της χώρας σε κατάσταση πολιορκίας, βλ. Ευ. Βενιζέλου,
Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου, ό.π., σ. 473.
[54] Ξ. Κοντιάδης, «Οικονομική κρίση, κυριαρχία και συνταγματική μεταβολή -
Συγκριτικές παρατηρήσεις και υποθέσεις εργασίας», ΕφημΔΔ 2/2012, σ. 225.
[55] Πρβλ. τη σχετική αναφορά της μειοψηφίας στη ΣτΕ 693/2011, ό.π., υποσ.
35. Σε κάθε περίπτωση, η κατάσταση έκτακτης ανάγκης του άρ. 48 Συντ., υπό
την ισχύουσα μορφή, δεν θα επέφερε ιδιαίτερα αποτελέσματα σε επίπεδο
ανάσχεσης της οικονομικής ύφεσης ή βελτίωσης των εσόδων του κράτους, καθώς
τα εκεί αναστελλόμενα δικαιώματα διαδραματίζουν ελάχιστο (ή καθόλου) ρόλο
στην επίτευξη αυτών των σκοπών.
[56] Έτσι ο Ευ. Βενιζέλος, Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου, ό.π., σ. 132.
[57] Βλ. Κ. Χρυσόγονου, Συνταγματικό Δίκαιο, ό.π., σ. 586.
[58] Βλ. Ευ. Βενιζέλου, Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου, ό.π., σ. 133.
[59] Βλ. Ευ. Βενιζέλου, Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου, ό.π., σ. 133.
[60] Βλ. μεταξύ άλλων ΟλομΣτΕ 3636/1989, Αρμ 1989, σ. 1258, ΟλομΣτΕ
2289/1987, Αρμ 1987, σ. 779 και ΑΠ 367/1997, ΝοΒ 1998, σ. 89.
[61] ΟλομΣτΕ 1250/2003, ΔιΔικ 2004, σ. 103.
[62] Έτσι ο Π. Παραράς, «Ο δικαστικός έλεγχος των Πράξεων Νομοθετικού
Περιεχομένου - Παρατηρήσεις στην ΣΕ 3636/89 Ολομ», ΤοΣ 1990, σ. 239. Στο
ίδιο μήκος κύματος και η μειοψηφία πέντε Συμβούλων στην ΟλομΣτΕ 1250/2003,
που υποστήριξαν ότι «σε περίπτωση ευθείας προσβολής επί ακυρώσει πράξεως
νομοθετικού περιεχομένου κυρωθείσης από την Βουλή, ο ακυρωτικός δικαστής
οφείλει, πέραν του ελέγχου της εμπροθέσμου κυρώσεως, να ελέγξει και την
συνδρομή των εκτάκτων περιπτώσεων, εάν δε κρίνει ότι αυτές δεν συντρέχουν,
να ακυρώσει την πράξη αυτή για το χρονικό διάστημα από την εκδόσεως μέχρι
της κυρώσεώς της, ως εκδοθείσα κατά παράβαση του άρθρου 44 παρ. 1 του
Συντάγματος».
[63] Για παράδειγμα, βλ. την από 4.12.2012 π.ν.π. (ΦΕΚ Α΄ 237/5.12.2012),
με την οποία ρυθμίστηκαν κατεπείγοντα θέματα «που αφορούν την ορθή εφαρμογή
και τη διόρθωση αβλεψιών και παραλείψεων των νομοθετικών διατάξεων που
αποτελούν προαπαιτούμενες ενέργειες στο πλαίσιο του εγκεκριμένου
Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2013-2016», κυρίως για να
αποφευχθεί η επιμέρους εξέτασή τους στο κοινοβούλιο και η ενδεχόμενη
απόρριψη ορισμένων εξ αυτών. Άλλωστε, ορθά παρατηρεί ο Ακρ. Καϊδατζής με
αφορμή τη ΣτΕ 738/2012, Αρμ 2013, σ. 1558-1559, ότι η συγκεκριμένη π.ν.π.
«εκδόθηκε στις αρχές Δεκεμβρίου του 2012, δηλαδή σε χρόνο κατά τον οποίο η
Βουλή βρισκόταν σε τακτική σύνοδο και, επομένως, θα μπορούσε να θεσπίσει
την ίδια ακριβώς ρύθμιση ως διάταξη νόμου με ελάχιστη μόνο καθυστέρηση
λίγων ημερών στην έναρξη της εφαρμογής της. Είναι, επομένως, σαφές ότι, και
στην περίπτωση αυτή, όπως και με αρκετές άλλες π.ν.π. αυτής της περιόδου, η
εκτελεστική εξουσία καταχρηστικά προσέφυγε στην έκτακτη νομοθετική
διαδικασία της έκδοσης π.ν.π. και οικειοποιήθηκε νομοθετική ύλη κατά
πρόδηλη παραβίαση του άρθρου 44 παρ. 1 Συντ.».
[64] Από την πληθώρα τέτοιων παραδειγμάτων, βλ. ενδεικτικά την από
21.12.2001 π.ν.π. (ΦΕΚ Α΄ 288/21.12.2001) με τίτλο «Αρμοδιότητα των
δικαστηρίων σε υποθέσεις αναγκαστικών απαλλοτριώσεων, φορολογικές και
τελωνειακές ρυθμίσεις», η οποία επικαλείται «[τ]ο απρόβλεπτο γεγονός ότι η
προώθηση των σχετικών ρυθμίσεων ως τροπολογιών σε συζητούμενο νομοσχέδιο
δεν κατέστη δυνατή»! Σχετικά με το ζήτημα καταστρατήγησης του θεσμού των
π.ν.π., βλ. ιδίως Π. Φουντεδάκη, «Οι ανατροπές της κανονικότητας και το
καθεστώς έκτακτης ανάγκης», ΤοΣ 2007, σ. 1167 επ.
[65] Πρβλ. Κ. Γιαννακόπουλου, «Το δημόσιο συμφέρον υπό το πρίσμα της
οικονομικής κρίσης», ό.π., σ. 111.
[66] Βλ. ανωτέρω, υπό ΙΙ.1.
[67] Βλ. Απ. Γέροντα, «Το Μνημόνιο και η δικαιοπαραγωγική διαδικασία»,
ΕφημΔΔ 5/2010, σ. 706 επ.
[68] Πρβλ. Ελ. Δικαίου, Δίκαιο, Οικονομία και Πολιτική στην εποχή των
Μνημονίων, Αθήνα-Θεσσαλονίκη: 2012, σ. 299 επ.
[69] Βλ. ανωτέρω, υπό ΙΙ.2.
[70] Έτσι ο Κ. Γιαννακόπουλος, «Το δημόσιο συμφέρον υπό το πρίσμα της
οικονομικής κρίσης», ό.π., σ. 112.
[71] Σχετικά με τους κινδύνους από την υιοθέτηση στοιχείων «συνταγματικής
δικτατορίας», βλ. Cl. Rossiter, Constitutional Dictatorship, ό.π., σ. 294
επ.
[72] Έτσι ο Δ. Μπελαντής, «Η κατάσταση εξαίρεσης και οι εφαρμογές της στο
πρόγραμμα "στήριξης της ελληνικής οικονομίας"», ό.π., σ. 1132-1133.
[73] Βλ. J. Balkin και S. Levinson, «Constitutional Dictatorship: Its
dangers and Its Design», ό.π., σ. 1843 επ., οι οποίοι ενστερνίζονται αυτή
την άποψη και κάνουν λόγο για «governing through emergency».
[74] Αντίστοιχη διαδικασία προβλέπεται ήδη στο άρ. 48 Συντ.
[75] Εντελώς σχηματικά, λ.χ. σε περίπτωση εκτροχιασμού των δημοσιονομικών
του κράτους και διαφαινόμενης αδυναμίας καταβολής των μισθών και συντάξεων
του δημοσίου τομέα στους επόμενους μήνες, θα είναι δυνατή για ένα έτος η
επιβολή αναδρομικής φορολογίας στους πλουσιότερους πολίτες, κατόπιν
αναστολής της παρ. 2 του άρ. 78 Συντ. Πρβλ. τη μειοψηφούσα γνώμη της ΣτΕ
693/2011, ό.π., υποσ. 35.
[76] Πρβλ. Cl. Rossiter, Constitutional Dictatorship, ό.π., σ. 304 επ.
[77] Δ. Μπελαντής, «Η κατάσταση εξαίρεσης και οι εφαρμογές της στο
πρόγραμμα "στήριξης της ελληνικής οικονομίας"», ό.π., σ. 1132.
[78] Βλ. Κ. Γιαννακόπουλου, «Το δημόσιο συμφέρον υπό το πρίσμα της
οικονομικής κρίσης», ό.π., σ. 112.
[79] Έτσι ο Κ. Χρυσόγονος, Συνταγματικό Δίκαιο, ό.π., σ. 168.
[80] J. Balkin και S. Levinson, «Constitutional Dictatorship: Its dangers
and Its Design», σ. 1866, οι οποίοι τονίζουν συναφώς: «Whatever problems
may attend the design of emergency powers in a constitutional democracy, it
would be even worse to slide into patently unconstitutional dictatorships».