Abogado con Maestría en Desarrollo Internacional, Universidad de Kent.
E-mail:
[email protected]
Ver por ejemplo Mark A. Delucchi. Environmental externalities of motor-vehicle use in the US. Journal of Transport Economics and Policy. Vol. 34, mayo 2002. pp. 135-168.
Sitio web de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. Recuperado el 10 de marzo de 2015 en http://www.oecd.org/fr/env/dechets/factsheetextendedproducerresponsibility.htm
Usuarios no residenciales que presentan para la recolección residuos sólidos en volumen superior a un metro cúbico mensual de acuerdo con el Decreto 1713 de 2002, artículo primero.
Ver Resolución CRA 351 de 2005, artículo 30.
Ley 1854 de 2005 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos - Basura Cero.
Sitio web Bureau of International Recycling. Recuperado el 13 de marzo de 2015 en http://www.bir.org/industry/
$9.835.000.000.000 es el valor de la estimación. Esta estimación no incluye costos de degradación de las zonas costeras (pérdidas en turismo y pesca), pantanos, polución auditiva, biodiversidad, áreas protegidas, disposición inapropiada de residuos sólidos provenientes de industrias y hospitales, por considerarlos daños de menor valor. La disposición inadecuada de residuos sólidos domésticos y las enfermedades de transmisión por vectores son relevantes solamente en algunos departamentos, por lo que no se tomó en cuenta para esta estimación.
El estudio no explica cómo los accidentes de carretera se relacionan con externalidades ambientales. En cuanto a la categoría 'desastres naturales' se explica que la deforestación contribuye a la ocurrencia de deslaves e inundaciones.
Costanza R, d'Arge R, de Groot R, Farber S, Grasso M, et al. 1997. 'The value of the world's ecosystem services and natural capital'. Nature vol. 387, 1997. Pgs. 253–260.
RESPONSABILIDAD EXTENDIDA DEL PRODUCTOR. UNA INTRODUCCION CON ENFOQUE EN EL MANEJO DE RESIDUOS SOLIDOS
Resumen
Este documento ha encontrado motivación en las presiones internas y externas en el país por adoptar un sistema de manejo de residuos sólidos ecológico. Una revisión de las prácticas más actuales indica que el concepto de responsabilidad extendida del productor es fundamental. La pregunta de cómo adoptar tal concepto se aborda desde una lectura no literal del mismo y más comprensivo de la complejidad política y de las diversas experiencias de implementación. Se sostiene que el sistema colombiano de manejo de residuos sólidos está subsidiado por los consumidores finales, de manera opuesta a lo que se pretende con la responsabilidad extendida del productor. Urge cuantificar y estimar los niveles de responsabilidad de las externalidades de tipo ambiental para comprender sus efectos nocivos.
Palabras clave: responsabilidad extendida del productor, tarifa de aseo, daño ambiental, servicio público
Abstract
This document is motivated by several pressures in Colombia to implement an ecologic solid waste management system. A review of the current tendencies points out that the concept of extended producer responsibility is essential to the discussion. To approach the issue of embracing extended producer responsibility it is argued that it should be grasped from a non- literal point of view. A better understanding of political complexities and diverse implementation experiences has to be taken into account. It is also argued that the current Colombian system is subsidized by final consumers, opposite to what is sought with extended producer responsibility. Quantifying and estimating responsibility for environmental externalities is crucial to grow awareness about environmental damage.
Keywords: extended producer responsibility, waste management fee, environmental damage, public service
RESPONSABILIDAD EXTENDIDA DEL PRODUCTOR. UNA INTRODUCCION CON ENFOQUE EN EL MANEJO DE RESIDUOS SOLIDOS
Por: Augusto Hernández Vidal
Introducción
En esta breve introducción a la Responsabilidad Extendida del Productor (REP) se explican los fundamentos del concepto, algunas dificultades de implementación y las herramientas más típicas para la introducción normativa de la economía circular, sin pretender agotar la materia. Se hace un énfasis argumentativo sobre el hecho de que en la práctica la responsabilidad del daño ambiental no ha sido adjudicada al productor exclusivamente. Se explica que en experiencias extranjeras se ha pretendido que la REP no tenga soporte en el concepto de servicio público por cuanto se busca que el sector público se descargue de la gestión de residuos y se transfiera al sector privado, a los productores principalmente. Específicamente para Colombia, se explica hasta qué punto el concepto de servicio público y de tarifa pueden tener sentido en la implementación de la REP. Con un enfoque realista, se propone no predisponer los argumentos a favor o en contra de ninguno de los involucrados en los ciclos de contaminación cuando se busca implementar una política de responsabilidad ambiental preventiva, y se considera esencial cuantificar el daño ambiental de fuentes priorizadas de polución y estimar los niveles de responsabilidad de los productores y demás actores. Se concluye que el subsidio por parte de los consumidores finales a las fuentes de contaminación ambiental solo puede continuar en sacrificio de la calidad de vida y se sugieren algunos cambios que la implementación de la REP podría implicar. Este escrito está motivado por la necesidad de impulsar reformas ambientales que incorporen los estándares de política pública que recomienda la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, y de atender los llamamientos de la Corte Constitucional sobre la materia.
¿Por qué responsabilidad ambiental?
La mejor comprensión de los efectos negativos de los procesos de producción industrial sobre el medio ambiente y ulteriormente para la conservación de la vida humana en el planeta tierra a largo plazo, ha llevado a plantear soluciones que pretenden influir a las industrias y los consumidores de tal manera que los productos, su consumo y el manejo de los residuos sean lo más amigable posible con el entorno natural. La responsabilidad ambiental nace como la toma de conciencia de la especie humana frente a los efectos de la explotación masiva de los recursos naturales, su transformación y uso sin consideración de las externalidades con consecuencias ambientales, que en otras palabras es el concepto de daño ambiental. La responsabilidad ambiental extendida, dentro de la lógica del sistema capitalista y sin la intención de interferir en el crecimiento económico de los individuos y las instituciones, busca regular e intervenir mercados e innovar en los comportamientos sociales de quienes participan en la cadena de producción y consumo, con la esperanza de que el capitalismo sea sostenible y no desfallezca a la vuelta de los siglos como consecuencia de esas externalidades ambientales, sea por la grave afectación de la calidad de vida humana o por la dificultad de encontrar entornos ambientales habitables.
Hay procedimientos de tipo judicial y administrativo para reparar el daño ambiental consumado, pero los esfuerzos normativos más comprensivos del daño ambiental se orientan a prevenir el daño ambiental en vez de reparar el daño ambiental consumado. La experiencia enseña por una parte que la reparación del daño ambiental consumado generalmente no llena las expectativas, no devuelve el ecosistema al estado anterior del daño, y por otra parte, que no son herramientas que permitan efectivamente modificar los procesos de producción en su estructura, pues los productores pueden entender las consecuencias económicas del daño ambiental consumado como un riesgo que pueden asumir en el corto plazo. En parte se explica así que en ocasiones las campañas ambientales se orienten a dar un manejo de la imagen corporativa que impacte a los clientes y los medios de comunicación, en vez de orientarse al interior de las organizaciones buscando impacto en su propia conducta hacia el medio ambiente. Pero más grave es la ingenuidad frente al daño ambiental que se produce continuamente. ¿Cuáles son las fuentes de daño ambiental que no conocemos ni entendemos aún? ¿Cuáles son los efectos ignorados de las externalidades de tipo ambiental de las fuentes contaminantes conocidas o desconocidas? ¿Cuánto le cuesta a una economía aliviar o asumir las externalidades ambientales en materia de salud, empleo o turismo? Gran parte del daño ambiental que se produce diariamente es desconocido al igual que sus efectos. En gran parte de los países en desarrollo no se ha cuantificado el daño ambiental y sus efectos a largo plazo se desconocen porque no se cuenta en todos los casos con instituciones que estudien el fenómeno, establezcan herramientas preventivas y eventualmente se impacte la sensibilidad social.
En cuanto a los esfuerzos normativos que se encuadran en la prevención del daño ambiental, tienen como fundamento el concepto de economía circular, que a su vez tiene fundamento en la ecología industrial. La ecología industrial hace énfasis en las formas más eficientes de utilizar los residuos de los procesos de producción industrial tales como el reciclaje, así como en la minimización del uso de insumos y el apoyo en tecnologías más limpias de producción. La economía circular podría verse como el marco teórico de la ecología industrial y considera que la economía de mercado es un sistema abierto o linear porque no reutiliza los desechos que produce. En consecuencia, se ve forzado a explotar nuevos recursos escasos que se encuentran en el medio ambiente y deposita los residuos también en el medio ambiente, reduciendo su capacidad para generar nuevos recursos. La economía circular tiene en consideración las ventajas que tiene la relación entre residuos y recursos, les asigna un valor económico a esos residuos y promueve su reciclaje y reutilización después de los procesos de producción y consumo (Andersen, 2007).
Por otra parte, la economía circular sostiene que las externalidades de tipo ambiental deben estar representadas en los precios del mercado para incentivar una producción y un consumo más limpio. Las externalidades son los efectos no deseados que se desprenden de una transacción, que en lo que nos interesa, pueden tener un efecto sobre el medio ambiente. El ejemplo clásico de una externalidad ambiental es la emisión de gases con efecto invernadero, que constituye un daño ambiental. Mediante el cálculo del costo del daño ambiental es posible estimar el nivel óptimo de control ambiental que se requiere para la sostenibilidad de un mercado a largo plazo. Lo que resta, entonces, una vez calculado el daño ambiental, es adjudicar a algún actor del mercado los valores calculados a través de impuestos o tarifas. De acuerdo con la economía ambiental, internalizar el daño ambiental suscita que los actores del mercado asuman una producción y un consumo más amigable con el medio ambiente, pues el daño ambiental deja de ser gratuito. Los productores podrían optar por el uso de industrias ecológicas para aminorar los costos de producción e introducir precios más competitivos. Los consumidores a su vez estarían más motivados a comprar productos con bajo impacto ambiental. China es un país que actualmente tiene un gran interés por integrar los principios de la economía circular (Mathews & Tan, 2011).
La puesta en práctica de la teoría, por supuesto, tiene dificultades. Una de ellas consiste en la complejidad metodológica para calcular el daño ambiental. No es posible considerar una cifra constante o universal del daño ambiental puesto que los factores ambientales afectados difieren según el producto y el medio en que el producto fluye. Es necesario, entonces, analizar cada fuente de polución en particular y cuantificar los distintos efectos negativos que tiene sobre el medio ambiente. Las metodologías son muy específicas para cada fuente de polución y cada lugar. Así las cosas, las políticas que se han implementado en esta materia priorizan las principales fuentes de polución a ser intervenidas. De esta manera, por ejemplo, en el marco del programa de la Unión Europea ExternE se ha valorado el costo ambiental de la presencia de dióxido de azufre, óxido de nitrógeno, partículas en suspensión de menos de 2.5 micrómetros y compuestos orgánicos volátiles en el aire en zonas rurales en 15 países europeos. La tabla número uno describe el valor en euros (precios año 2000) por cada tonelada de esos componentes:
Tabla 1. Costos externos marginales de emisiones en áreas rurales
Fuente: 'Benefits Table database: Estimates of the marginal external costs of air pollution in Europe'. Mike Holland, Paul Watkiss. Comisión Europea (2002).
¿Sobre quién recae la responsabilidad ambiental?
Naturalmente, los costos ambientales no son siempre asumidos por ningún actor en particular de manera espontánea sin preceder una obligación normativa. Un argumento sostiene que si la economía circular tuviera un fundamento racional las industrias tenderían espontáneamente a reciclar sus propios desechos por su propia voluntad y no buscarían nuevos insumos provenientes del medio ambiente porque no sería una decisión tan rentable. Sin embargo, la implementación de una política de reciclaje y demás medidas ambientales impone unos costos que deben ser cubiertos todavía y que el sector privado puede ser reluctante a asumir. ¿Cómo repartir de manera más justa las cargas que impone la internalización de los costos ambientales en la economía?
El concepto al que más se recurre en el momento de responder a esta pregunta es el de Responsabilidad Extendida del Productor (REP), que sostiene que el fabricante o importador de un producto debe hacerse cargo de los efectos ambientales del mismo durante todo su ciclo de vida, desde la extracción de los materiales, pasando por distribución y uso, y hasta su disposición. Se argumenta que el fabricante crea un riesgo ambiental al elegir compuestos o procedimientos que generan contaminación en vez de usar otros que puedan tener un impacto ambiental menor.
La REP es un concepto de uso frecuente por los gobiernos locales y municipios, debido a que esas autoridades perciben más directamente los efectos contaminantes de los procesos industriales. En lo que se refiere a desechos, por ejemplo, tradicionalmente han llevado la carga de manejar la recolección y disposición de basuras. La recolección y disposición de basuras son actividades que minimizan las externalidades ambientales que se desprenderían de no recoger esos desechos, como por ejemplo en salud pública. El debate surge cuando los industriales argumentan que los consumidores generan la polución al comprar sus productos y los conservacionistas sostienen que las industrias eligen poner en circulación masiva componentes y diseños sin consideración con los efectos ambientales. Desde el punto de vista más ortodoxo de la REP, las industrias deben encargarse de que los procesos industriales no tengan externalidades ambientales y por eso, en lo que se refiere a manejo de desechos, deben asumir la recolección, el reciclaje, el tratamiento y la disposición final, o pagar por los costos asociados. De acuerdo con el objetivo que persigue la REP en los términos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE):
El proyecto de la OCDE sobre REP tiene una mirada centrada en las formas de minimizar el flujo de residuos urbanos, reduciendo o terminando el subsidio gubernamental tradicional, transfiriendo la responsabilidad financiera sustancial o completa a las empresas del sector privado para la gestión de sus productos incluso en la fase de post-consumo.
En el sistema de aseo de libre competencia como el colombiano a partir de la ley 142 de 1994, el sector privado ha acudido a competir con el sector público para prestar el servicio de aseo a cambio de un retorno económico contenido en la tarifa. En este sistema tarifario los costos de la recolección y disposición de basuras están a cargo principalmente de los consumidores debido a que los 'grandes productores' no asumen costos por los productos comercializados, sino solo por los residuos generados en el lugar de la actividad. Probablemente muchos de los grandes productores son empresas privadas que ponen en circulación productos que serán desechados eventualmente por sus consumidores. Los importadores no son siquiera tenidos en cuenta para calcular la tarifa. Este sistema tarifario de aseo, que asigna los costos de las actividades que se desprenden del manejo de residuos sólidos mayoritariamente a los consumidores finales, es un sistema que podría llamarse de 'responsabilidad extendida del consumidor' porque exime de responsabilidad ambiental a las industrias y obliga a los consumidores finales a financiar un sistema incompleto de manejo de residuos que termina contribuyendo con los ciclos de contaminación.
La implementación de la REP ha sido exitosa en países europeos pero otros escenarios sociales pueden ser muy permeables a una intervención tan fuerte. Las políticas medioambientales en Estados Unidos, por ejemplo, generalmente se limitan a requerir estándares de calidad en los procesos de producción (Sachs, 2006). Frente a las complejidades de un escenario en el que se quiere implementar mecanismos para evitar las externalidades ambientales o internalizar los costos de esas externalidades, caben varias opciones en materia de asignación de cargas económicas. De acuerdo con la REP, los productores asumirían el costo ambiental, aunque es natural que ellos vayan a transmitirlo a los consumidores, lo que podría ponerlos en riesgo de disminuir sus ingresos obtenidos en ventas por el mayor valor de sus productos. Otra opción consiste en asignar la carga al sector público, lo que es el escenario económicamente menos viable. Por otra parte, la sociedad en concreto podría decidir que asume todas las consecuencias ambientales de los procesos industriales, como ingenuamente ocurre en las sociedades que hacen caso omiso de las fuentes y efectos del daño ambiental. Por último, como producto de negociaciones concretas, se pueden distribuir las cargas entre los distintos actores que participan en el ciclo de contaminación de cada tipo de producto en concreto. En este escenario se podría hablar de una responsabilidad ambiental compartida, que podría abrir sendas para la implementación de la REP en escenarios políticos muy estrechos para las propuestas ambientales más progresistas.
Hacia un criterio de responsabilidad compartida tiende la REP en Buenos Aires al introducir "pautas a que deberán someterse el productor, importador, distribuidor, intermediario o cualquier otra persona responsable de la puesta en el mercado de productos". En este escrito se quiere proponer que la REP es el método más consecuente para la asignación de cargas en materia ambiental, pero también debe tenerse en cuenta que una forma determinada de asignación de cargas puede fracasar si los involucrados deciden no participar o problematizar con la supuesta solución. No cabe ser optimista en cuanto a que los productores estarán dispuestos a asumir de entrada todos los costos asociados al daño ambiental, el cual sería el mejor de los casos. Usando un discernimiento realista, parece más conveniente, según el escenario, hablar de la responsabilidad ambiental extendida en vez de la responsabilidad extendida del productor. Además, no se puede eludir que otros actores a parte de los productores pueden conllevar también responsabilidad en casos de productos en concreto. Así como el daño ambiental no puede determinarse de manera universal y abstracta, las cargas económicas también deben obedecer a la comprensión de la fuente de polución en concreto.
Algunos instrumentos específicos de la Responsabilidad Extendida del Productor
De acuerdo a la definición de la OCDE la responsabilidad que toma el productor puede ser física o económica (OCDE, 2015). La medida física por excelencia es la política de devolución o recuperación (take-back) que les exige a los productores o importadores realizar la recolección y manejo de sus propios productos una vez han sido desechados por sus consumidores. La ordenanza alemana de embalaje de 1991, por ejemplo, fue la primera aplicación de la política de devolución en Europa. La ordenanza obliga a los comerciantes minoristas a obtener los empaques de los productos vendidos a sus clientes, para lo cual se establece un depósito a título del comprador y recuperable al momento de devolver el empaque. Los minoristas pueden dejar de obtener los empaques devueltos si sus proveedores establecen un sistema de reciclaje privado que cumpla con ciertas metas. De esta manera, los minoristas presionaron a los proveedores para establecer tal sistema y finalmente fundaron una organización de responsabilidad de productores (Producer Responsability Organization) conformada por 600 compañías que contratan servicios de reciclaje. En el Reino Unido se adoptó este sistema con la particularidad de un sistema de créditos negociables generados por empresas recicladoras cuando los productores no alcanzan a cumplir con porcentajes específicos de recolección y reciclaje. La instauración de subsidios del gobierno es también una alternativa que se usa en Estados Unidos.
Políticas similares de devolución se han implementado frente a carros usados, baterías y aparatos electrónicos individualmente en países europeos, pero las directivas europeas han promovido su uso como política continental, como por ejemplo con la directiva 2012/19/EU sobre residuos de tipo electrónico. De acuerdo con el artículo 12 de esta norma:
Los Estados miembros velarán por que los productores aporten, al menos, la financiación de la recogida, el tratamiento, la valorización y la eliminación respetuosa con el medio ambiente de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos procedentes de hogares particulares y depositados en las instalaciones de recogida…
Otras medidas físicas, generalmente asociadas a la política de devolución, son el uso de etiquetas para indicar que un producto se encuentra dentro de un programa de devolución (Green dot), la prohibición de uso de materiales de alto riesgo para el medio ambiente y la implementación de ciertos diseños en la manufactura de productos específicos. Por otra parte, la política de devolución da uso a medidas económicas, como el depósito que pagan los consumidores a los minoristas o el valor que las manufactureras pagan a las empresas de reciclaje, las cuales solo reciclan los residuos que estén plenamente identificados con el correspondiente logo. El Estado de California en Estados Unidos, por su parte, implementó una cuota de recuperación avanzada (advance recovery fee) de entre 6 y 10 dólares en las ventas de dispositivos electrónicos que tengan pantallas mayores a cuatro pulgadas. La cuota aparece individualizada en el valor del dispositivo y en el recibo, y está destinada a financiar un sistema de recolección y reciclaje de dispositivos electrónicos, y a mejorar la infraestructura para su manejo. No se puede decir que esta sea una medida típica de la REP, puesto que de entrada los costos son responsabilidad de los consumidores finales.
Consideraciones para la implementación de la responsabilidad ambiental
Dado que la internalización del daño ambiental en la economía afecta directamente los precios, el consumo y los ingresos, con el objeto de mejorar la calidad de vida y preservar un ambiente sano, estamos hablando de la intervención del Estado en la economía. En Colombia ha habido intervenciones blandas lideradas por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio en distintos sectores para incentivar la REP, tales como convenios con el sector de la telefonía móvil para recuperar celulares y sus piezas, programas de recolección de computadores y sus piezas, sistemas de devolución de tóner y cartuchos de impresoras, sustitución de equipos de refrigeración doméstica, sistemas de devolución de aceites usados, entre otros (Valencia, Suárez Castaño, & Sánchez, 2009, p. 96). Estos programas y convenios tienen como característica la buena voluntad de quienes participan en los programas o convenios. Como resultado, no hay esquemas integrales que generen resultados constantes o progresivos. Una implementación de la REP debe gozar, por supuesto, de institucionalidad, obligatoriedad y continuidad. Surgen, entre otras, preguntas como ¿hace todo esto parte de la prestación del servicio público de aseo? ¿Cuál sería el rol de la tarifa entonces?
Hay algunos argumentos que explican que la internalización del daño ambiental, dentro del marco jurídico de Colombia, podría soportarse sobre la ley 142 de 1994. Dentro de un espíritu práctico, las actividades de aseo como recolección, disposición, reciclaje y tratamiento de desechos están intrínsecamente asociadas a algunas de las externalidades ambientales. Por otra parte, la naturaleza técnica, especializada y variable de la materia sugiere que se requiere de una función de regulación específica, similar a la que existe en energía o acueducto. Sin embargo, desde un punto de vista dogmático puede pensarse que la figura de tarifa no obedece a la lógica de la responsabilidad ambiental extendida porque los usuarios del servicio de aseo no estarían estrictamente recibiendo un servicio público domiciliario a cambio. Efectivamente, podría pensarse en introducir tarifas especiales a productores de contaminantes determinados con un valor económico proporcional a los desechos que introduce en el mercado. Pero para eso se necesita de un marco jurídico especial que deje en claro que la tarifa en temas de manejo de residuos sólidos no necesariamente está asociada a lo domiciliario, que es un rígido esquema sin justificación. Evidentemente las actividades de barrido de calles y disposición no son domiciliarias, y aun así se incluyen en la tarifa de aseo. Por lo tanto, la tarifa podría incluir valores asociados a las fuentes de polución colocadas en el mercado por los productores. Como consecuencia de ello, nuevas actividades estarían asociadas al régimen tarifario y nuevos estándares existirían respecto al manejo de residuos.
Como resultado, podría haber un sistema de tarifas variables que castiga las empresas que generan polución con los productos que comercializan cuando no se responsabilizan por la recuperación, reciclaje y tratamiento de sus desechos. Es de destacar, por otra parte, que la obligación de los productores de establecer sistemas de recuperación, reciclaje y tratamiento parece una imposición que los productores no tendrían que aceptar porque no obtienen recuperaciones económicas. Sólo las empresas que prestan servicios de manejo de residuos sólidos a otras empresas podrían cobrar una tarifa, pero no las empresas que establecen su propio sistema. Claramente la obligación de los productores de establecer sistemas de manejo de sus residuos sólidos no es una obligación que el Estado imponga por razón de la prestación de un servicio público, sino una facultad que se atribuye en desarrollo de su función de proteger la riqueza natural, garantizar el desarrollo sostenible y, en términos generales, proteger los derechos del medio ambiente. Así comprendido, cuando una empresa privada realiza la recuperación, reciclaje y aprovechamiento de los residuos sólidos que produce, no está de ninguna manera prestando un servicio público sino obedeciendo a una obligación que le impone el Estado por motivos ambientales. Cuando esa empresa contrata a otra para realizar esas actividades, entonces sí hay prestación de un servicio público. No es de extrañar que el funcionamiento de ese sistema de manejo de residuos sólidos o su contratación como servicio público genere costos adicionales a los productores, que puedan trasladar a los consumidores de sus productos.
La implementación de la REP no se ha hecho normalmente bajo el esquema de servicio público, pero ello no implica que no tenga sentido dentro de un marco jurídico concreto. Se ha preferido no mezclar los dos conceptos debido a que el concepto de servicio público implica de una manera u otra gestión por parte del Estado, mientras que bajo la REP se pretende que gran parte de la gestión recaiga en el sector privado. A la luz de la Constitución parece coherente mantener las actividades de manejo de residuos sólidos dentro del marco del servicio público para que goce de los privilegios de esa figura tales como intervención estatal, garantía de acceso y avance progresivo. Por otra parte, las actividades de recuperación y aprovechamiento de subproductos y desechos parecen escaparse de las actividades propias del servicio de aseo, por lo cual es aconsejable concebir una nueva categoría que haga caso al manejo integral que merece la materia, tal como 'servicio público de manejo de residuos sólidos', o similar, de tal manera que no se divorcien las actividades tradicionales de aseo con las más innovadoras asociadas a la ecología industrial. Adicionalmente, hay que tener en cuenta que algunas externalidades ambientales se escapan a este esquema de manejo de residuos como por ejemplo los procesos de contaminación que se desprenden de la generación de energía o de la emisión de gases con efecto invernadero, o la desculturización indígena resultante de los grandes proyectos mineros. Una internalización completa de las externalidades ambientales implica la introducción de normatividades más específicas.
El sistema tarifario de aseo en Colombia está desactualizado frente a las tendencias ambientales internacionales. Por destacar algo de este desfase, se puede citar que el aprovechamiento, según la resolución de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico número 351 de 2005, incluye apenas incentivos en la tarifa debido a la poca rentabilidad que genera esa actividad, por lo tanto "el usuario no se puede ver afectado tarifariamente por esta actividad" (CRA, 2006, p. 119). Tal vez con base en el mismo argumento puede entenderse que la actividad de reciclaje no merezca ninguna atención práctica en esa norma. Ciertamente, el reciclaje que existe en las grandes ciudades funciona dentro de un mercado desvalorizado y marginal que no genera suficientes incentivos económicos para atraer inversionistas, no reparte apropiadamente las cargas laborales ni los beneficios económicos. Es un sector económico que puede ser impactado positivamente si la tecnología y la investigación intervienen. Si el temor es que se generen materiales reciclables en exceso, ¿se ha pensado en participar en el mercado internacional de residuos que genera utilidades de 200 billones dólares anuales y crece cada año?
Es importante cuantificar el daño ambiental de fuentes priorizadas de polución para poder estimar los niveles de responsabilidad de los productores y demás actores, y conocer también los valores a internalizar y las posibles mejoras en calidad de vida. Un estudio de 2004 (Larsen, 2004) realizado para el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio estima que el daño ambiental causado en Colombia asciende a casi diez billones de pesos cada año. El estudio incluyó costos económicos como productividad reducida de la tierra por su degradación, costos asociados a la morbilidad como tratamientos médicos, pérdida de días de trabajo, pesca reducida por polución o sobre explotación, pérdidas en turismo por polución y degradación de recursos naturales. Tuvo en cuenta también costos relacionados con el bienestar y la calidad de vida, como manejo inadecuado de basuras, sufrimiento por enfermedad y discapacidad, riesgo de muerte por polución y la pérdida de la calidad recreacional y de la herencia natural debido a la degradación de los recursos naturales. Estima que alrededor de 8000 muertes anuales son causa de la polución del aire y que más de 1500 niños mueren anualmente a causa de deficiencias en agua, saneamiento e higiene. Las categorías que más afectan son 6: i) accidentes de carretera ii) agua, saneamiento e higiene iii) desastres naturales iv) polución del aire en zonas urbanas v) degradación del suelo, y vi) contaminación del aire en interiores, en las proporciones de la siguiente gráfica.
Tabla 2. Costo anual del daño ambiental en Colombia
(Miles de millones de pesos)
Fuente: Bjorn Larsen. 'Cost of Environmental Damage: A Socio-Economic and Environmental Health Risk Assessment'. Estudio para el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 2004. Pg. 3.
Esta estimación del daño ambiental, aunque es muy general, permite ver algunos efectos de los procesos industriales en Colombia, en particular en la emisión de gases con efecto invernadero y la degradación de la tierra. En lo que concierne al manejo de residuos sólidos, no se sabe el valor del daño ambiental o el nivel de responsabilidad de los involucrados en los ciclos de contaminación o lo que se podría ahorrar introduciendo nuevos estándares ambientales, pues estos datos solo se pueden obtener de estudios muy específicos del fenómeno. En tal análisis los factores a tener en cuenta no pueden ser solamente aquellos que intervienen de manera aislada en el sistema de manejo de residuos pues es claro que la polución afecta sistemáticamente otros asuntos.
Una estimación arriesgada de las externalidades ambientales a nivel mundial consideró que ese valor se encontraba entre el rango de 18 y 59 trillones de dólares con un promedio de 36 por año en valores de 2001. Un estudio más específico indica que nueve plantas termoeléctricas en Illinois están relacionadas con 300 muertes y 22.000 ataques de asma cada año, dos de esas plantas en Massachusetts se relacionan con 100 muertes y 7.500 ataques de asma por año, y 5 en Washington se relacionan con 250 muertes y 20.000 ataques de asma por año. Si se conoce un valor asociado a la esperanza de vida y la cantidad de energía producida por una planta en particular, se puede estimar el daño en salud pública asociado a la producción de energía de una planta, que en el caso de la planta Waukegan en Illinois ascendería a 450 millones de dólares por año o 50 centavos kWh (Kammen & Pacca, 2004, p. 326).
Es natural que las estimaciones concretas causen preocupaciones sobre la sostenibilidad económica de los sistemas productivos cuando se internalizan esos valores, pero ignorar la realidad o repudiarla resulta en perder la oportunidad de crear soluciones integrales que reporten beneficios en los sectores relacionados a externalidades ambientales concretas. Los acercamientos metodológicos abundan, aunque reconocen algún nivel de subjetividad. Y aunque la evaluación de resultados de la implementación de programas de REP afrontan problemas como la falta de recolección sistematizada de datos y la multiplicidad de causas que pueden afectar los resultados, se puede afirmar que han disminuido los desechos asociados a productos de consumo y el incremento del reciclaje, así como ha disminuido el uso de empaques por los productores y el uso de materiales. En el Reino Unido (Walls, 2006, p. 28), por ejemplo, la recuperación y el reciclaje por parte de los productores se ha incrementado como indica esta tabla:
Tabla 3. Recuperación y reciclaje en Reino Unido.
En el contexto colombiano persiste el desconocimiento de los efectos positivos para el medio ambiente y la calidad de vida de las practicas relacionadas a la economía circular (Peña Montoya, Torres Lozada, & Vidal Holguin, 2013). La falta de comprensión de la responsabilidad que tienen los productores frente al medio ambiente y la calidad de vida de las personas, explica en parte por qué la crisis del sistema de manejo de basuras no ha llevado a consumar cambios profundos. Es posible, por ejemplo, que la sociedad no tenga plena conciencia de que está subsidiando un sistema de aseo que no atiende las externalidades de tipo ambiental, situación que finalmente afecta la calidad de vida de todos.
Conclusiones
Aunque las políticas asociadas a la Responsabilidad Extendida del Productor tienen beneficios demostrables y cuantificables muy positivos sobre el medio ambiente, la implementación de economías circulares es aún un reto en muchos países. Frente a la implementación de la REP en escenarios políticos o corporativos que se resisten, la corresponsabilidad puede abrir camino al diálogo y las propuestas. En Colombia el sistema en que los consumidores finales subsidian las fuentes de polución parece tener aceptación social en parte porque no se conoce el nivel de responsabilidad que tienen los productores en los ciclos de contaminación. Probablemente el costo de sostener tal sistema ha sido moderado porque el reciclaje y el tratamiento son menospreciados, y hacen parte de una economía marginal y devaluada, no incluida en la tarifa. Que la tarifa del servicio de manejo de residuos pueda incluir costos por la comercialización de fuentes de polución puede ser una opción para la implementación de la REP. La necesidad de tomar medidas de este tipo vaticina la reformulación del actual sistema de aseo por uno con más responsabilidad por parte de los generadores de polución. Siempre estará presente la pregunta si vale la pena implementar una economía circular a pesar de los mayores costos. La sociedad puede estar dispuesta a no asumir los incrementos económicos que se desprenden de internalizar las externalidades ambientales pero debe ser consciente que lo hace a expensas del progresivo deterioro de la calidad de vida.
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